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T I E M P O D E

LA NUEVA POBREZA EN ESPAÑA

N.° 109 VERANO 2013

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I. LA NUEVA POBREZA EN ESPAÑA

Editorial 3In Memoriam, Maite Núñez Garzón 4El desmantelamiento del estado social 5José María Zufiaur

Reformas multidimensionales y nuevos cometidos de los Estados de Bienestar europeos (1995-2013) 15Eloísa del Pino

La nueva pobreza: causas y contexto 22Enrique Gomáriz

Los efectos de la política de austeridad sobre la pobreza y desigualdad 27Gabriela Jorquera

El mercado de trabajo español, motor de la mayor desigualdad de la UE 36Antonio González

Evolución y desarrollo de los Servicios Sociales en España. ¿Un viaje de ida y vuelta? 49José Manuel Ramírez Navarro

Pobreza y vulnerabilidad infantil en tiempo de crisis 57Gabriel González-Bueno

La nueva pobreza en Europa 64Conny Reuter

II. SOCIEDAD INTERNACIONAL EN MUTACIÓN

La Unión Europea y la reconstrucción del Estado de Somalia 70Gabriel Vegara

III. CONFLICTOS INTERNACIONALES

Hacia el fortalecimiento de la sociedad civil afgana 84Juan Ignacio Castién Maestro

Verano 2013 Nº 109 1

ÍndiceT I E M P O D E

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IV. OTRAS DIMENSIONES DE LA PAZ

BCN comparteix el menjar / BCN comparte la comida 89Guillem Trius Soler

V. AGENDA DEL MOVIMIENTO POR LA PAZ 92

VI. BIBLIOGRAFÍA

Revista de Revistas 97Alex Iván Arévalo Salinas

VII. DOCUMENTACIÓN

5º Congreso Mundial contra la Pena de Muerte 105

TIEMPO DE PAZ no se hace responsable de las opiniones expresadas por los autores.

T I E M P O D E

2 Nº 109 Verano 2013

Dibujos de portada: Andrea Santamarina

Editor: Movimiento por la Paz, el Desarme y la Libertad. Redacción y Administración: C/ Martos, 15. 28053 Madrid.Tel.: 91 429 76 44. Fax: 91 429 73 73. E-Mail: [email protected]. Composición, fotomecánica e impresión: Jorge ChillónDepósito Legal: M-1062-1984. ISSN: 0212-8926

Consejo de Redacción: Irene Bernal, Carmen Calvo, Henar Corbí, Carlos Echeverría, Jorge Ezquerro, José Luis FernándezRioja, Jesús Fuentes, Emilio Ginés, Enrique Gomáriz, Arturo Gonzalo Aizpiri, Mª Jesús Herrera, Marta Iglesias, EduardoMadina, Vicent Martínez Guzmán, Tshimpanga Matala, Emilio Menéndez del Valle, Pablo Muñoz, Ana Mª Ruiz Tagle,Margarita Sáenz-Díez, Félix Sautié, Jaime Segura Socias, José Angel Sotillo, Rafael Tuñón.

Colaboradores: Celestino del Arenal, Mariano Calle, Elena Flores, Javier García Fernández, Emilio Gilolmo, Enrique Gomáriz, José Manuel Gómez Mancebo, Manuel Guedán, Juan Gutiérrez, María Ángeles Herrero, Nacho LópezCano, Araceli Mangas, Manuel Martín Parra, José Molina, Isabel Muñoz, Manuel Núñez Encabo, Manuel Ortuño, M.ª Antonia Ozaeta, Manuel Pérez González, Manuel Pérez Ledesma, Manuel de la Rocha, Marisa Rodríguez, Felipe Sahagún, Antonio Santesmases, Fernando Savater, Manuel Simón, Pablo Sullivan, Fernando Valenzuela, CarlosAlonso Zaldívar.

Revista trimestral. Presidenta: Francisca Sauquillo, Presidenta del Movimiento por la Paz –MPDL–. Director: FranciscoAldecoa Luzárraga. Redactora-Jefe: Teresa Rodríguez de Lecea. Secretario de Redacción: Gabriel Rosón.

Esta revista ha recibido una ayuda a la edicióndel Ministerio de Educación, Cultura y Deporte.

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El número que tiene entre sus manos ha si-do el resultado de un esfuerzo reflexivo internocompartido tanto por el Consejo de Redacciónde Tiempo de Paz, como por las personas queformamos parte del Movimiento por la Paz–MPDL–, organización editora de esta publica-ción. Nuestro compromiso en la lucha contra lapobreza y las desigualdades sociales nos hanpuesto de manifiesto una nueva pobreza quenos exige como organización buscar respues-tas. Con este monográfico hemos queridoacompañar la reflexión de propuestas. Un ob-jetivo ambicioso, que muestra opiniones diver-sas, pero que sí creemos responde a lo quebuscamos, una propuesta para la acción.

Los capítulos describen desde diferentesperspectivas las consecuencias más palpablesde la crisis económica, buscando inicios y cue-llos de botella. Incluso repasando la historiadel modelo social europeo y las apuestas ideo-lógicas de los diferentes Estados del Bienestarpuestos en marcha en Europa durante las últi-mas décadas.

Es cierto que la crisis económica iniciada en2007 ha constituido un claro elemento acelera-dor del deterioro de las condiciones de vida delas personas, pero casi todos los autores coinci-den en que este proceso se inició mucho antes.

En efecto, ya desde la década de los años 70se promovieron modelos y políticas económi-cas que han priorizado la acumulación de capi-tal y recursos por parte de la empresa, en detri-mento de los pilares keynesianos: coberturassociales, derechos laborales, inversión en pres-taciones públicas como Sanidad y Educación,políticas de redistribución de la riqueza, etc.

Por otra parte, es preciso analizar la pérdidade derechos económicos, sociales y sindicalesque, sumada a las políticas de austeridad, hatenido como resultado que 120 millones de eu-ropeos y europeas en estos momentos se en-cuentren en situación de desempleo.

Hoy, la riqueza no podría estar más concen-trada y las desigualdades y vulnerabilidadesmás evidentes y visibles. Los principios deequidad y redistribución quedan muy lejos. Lasconsecuencias de ello han hecho perder sol-vencia a los ciudadanos y, con ello, su capaci-dad de demanda. La situación económica delas familias españolas se ha visto degradadahasta límites impensables hace pocos años.Según datos del Instituto Nacional de Estadís-tica, el índice de referencia AROPE estima queun 26,8% de la población española se encuen-tra en riesgo de pobreza y/o exclusión social.Y, en lo relativo a pobreza infantil, Eurostatalertó en su informe de febrero de este año delos altos niveles de pobreza entere menores:en España, el 30,6% de los menores de 18años se encuentra en riesgo de pobreza.

En este contexto, desde Tiempo de Paz seconsidera necesario reflexionar sobre la situa-ción en materia de pobreza, desigualdad y ac-ceso a derechos en España en un momentocrucial en lo económico, en lo político y en losocial. Para ello, en estas páginas se presentaun número en el que, desde el rigor y la plura-lidad, se persigue un doble objetivo. Por un la-do, analizar la situación actual, así como lascausas que nos han llevado a ella. Por otro,proponer políticas que contribuyan a ponerfreno al contexto de injusticia y desigualdadactual.

EditorialT I E M P O D E

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Nuestra compañera del Consejo de Redac-ción de TIEMPO DE PAZ, Maite Nuñez Gas-cón, falleció el pasado 4 de septiembre.

Ella fue colaboradora de la revista desdesus primeros números, manteniendo su posi-ción de incansable defensora de los dere-chos humanos, la justicia social y la igualdad.

Mostró su preocupación por la paz partici-pando como representante del MPDL en lasconvenciones de END (European Nuclear Di-sarmament), en Lund (1988) y Vitoria (1989).

En el invierno de 1994, nº 31, la revista pu-blicó un monográfico dedicado a Coopera-ción para el desarrollo en la posguerra fría, en el que colaboró con un artículo titu-lado “Cooperación sindical al desarrollo”, glosando la necesidad de que los sindi-catos se sumaran al esfuerzo necesario de la solidaridad internacional. Desde esafecha se comprometió con el trabajo de la cooperación internacional, en el que seconvirtió pronto en referente. Llegó a ser, entre otras cosas, Directora del InstitutoSindical de Cooperación al Desarrollo-ISCOD, desde su fundación hasta 2006,año en que fue nombrada Coordinadora General de AECID en Perú.

Como miembro del Consejo de Redacción de la Revista Tiempo de Paz partici-pó en innumerables espacios de debate y reflexión donde su trabajo ha sido siem-pre una muestra de su preocupación y su quehacer por la humanidad.

Desde estas páginas queremos dedicarle nuestro recuerdo y nuestro agradeci-miento por el esfuerzo y apoyo que dedicó a nuestra revista.

In Memoriam

Maite Núñez Gascón

Editorial 21/10/13 10:10 Página 4


Resumen

El aumento de las desigualdades es lo que es-tá en la base de la crisis que estamos padecien-do. Comenzó a incubarse hace cuatro décadascon el ataque a la distribución primaria de la ri-queza, el deterioro del poder de los trabajadoresy la disminución de la participación de los sala-rios en la distribución funcional de la renta; queprosiguió con sucesivas reformas de la progresi-vidad fiscal, de las pensiones y de otras presta-ciones sociales; y que se está profundizando deuna manera demoledora al socaire de la crisis,mediante políticas encaminadas supuestamentea ganar competitividad por el empobrecimientode los trabajadores, autónomos, funcionarios ypensionistas. Con ello se consigue el beneficiode unos pocos, pero la competitividad no llegapor la falta de poder adquisitivo de la gran mayo-ría. Esta desigualdad genera pobreza materialpero también de derechos sobre bienes básicos,como la salud, la enseñanza, la negociación co-lectiva, la fiscalidad, la no discriminación. Salirde la crisis requiere un nuevo Contrato Socialpara Europa. Ello supone cambios instituciona-les en el ámbito político y económico, revertir laspolíticas de devaluación interna, un gran Plan derelanzamiento económico y abordar las políticaspara inscribir ese crecimiento en un nuevo mo-delo de desarrollo sostenible. Algo que sólo sepuede hacer desde la UE.

Palabras clave: Desigualdad, crisis, pérdidade derechos, pobreza.

Abstract

The rise of inequality lies at the heart of the cri-sis we are facing. This is a trend that began to beincubated four decades ago, with the attack onthe primary distribution of wealth, the steady de-terioration of power of workers and the subse-quent reduction of the share of wages in thefunctional distribution of income. It then conti-nued with successive reforms of progressive taxation, pensions and other benefits and socialservices, and is deepening in a devastating wayas a result of the crisis, through policies that areallegedly aimed to increase competitiveness atthe expense of the impoverishment of workers,self-employed persons, civil servants and pen-sioners. The latter is achieved, in the interests ofa few, but competitiveness is not achieved due tothe lack of purchasing power of the large majo-rity. This increasing inequality generates poverty,both material and in terms of the right of accessto basic public goods such as health, education,collective bargaining, taxation, non-discrimina-tion. Exiting the crisis requires a new Social Dealfor Europe. This will require institutional changesin the political and economic level, reversing theinternal devaluation policies, a large economicrecovery plan and defining the policies that willpromote growth as part of a new model of sustai-nable development. This can only be done fromwithin the EU.

Key words: Inequality, crise, poverty.

El desmantelamiento del estado social

JOSÉ M.ª ZUFIAURConsejo Económico y Social Europeo

I. La nueva pobreza en EspañaT I E M P O D E

Desmantelamiento 21/10/13 10:15 Página 5

Un proceso que venía de antes

Prácticamente todos los artículos que inte-gran este número monográfico de Tiempo dePaz sobre “La nueva pobreza en España”coinciden en señalar que el deterioro de mu-chos de los factores que contribuyen a un de-sarrollo inclusivo –las normas del trabajo, lafortaleza de las organizaciones de los trabaja-dores, la negociación colectiva, las políticascontra la pobreza, la protección social, la sani-dad o la educación, los instrumentos para ladistribución de la riqueza, como los salarios ola fiscalidad– ya había comenzado antes de lacrisis.

En efecto, ya antes de esta crisis que explo-ta a finales de 2007 y principios de 2008, eldeterioro del modelo social europeo era paten-te. Desde hace cuatro décadas, en el mundo yen la UE, ha venido predominando un modelode política económica caracterizado por el pre-dominio del valor del accionista, la hipertrofiade las finanzas especulativas, una fiscalidadfavorable a las empresas y a los sectores eco-nómicamente más privilegiados, y el aumentode las desigualdades sociales. De tal formaque se puede afirmar que a la crisis que esta-mos ahora padeciendo ya le habían antecedi-do otras y que ésta se ha venido incubandodesde principios de los años setenta del siglopasado.

Como consecuencia de ello, las desigualda-des sociales y la fragilidad social habían creci-do en los países de la UE con anterioridad a lacrisis. Por ejemplo, entre 1985 y 2005, la parti-cipación de los salarios en el PIB de la UniónEuropea-15 había descendido 11 puntos. Enlos últimos treinta años la participación de lossalarios en la distribución funcional de la rentaha pasado en Europa desde un 70% a pocomás del 50%. A esta deriva en la distribuciónprimaria de la renta, habría que añadir la pre-sión creciente sobre la redistribución que reali-zaban los Estados. La cual era la consecuen-cia de la disminución de la progresividad delos impuestos sobre la renta, del aumento co-rrelativo de los impuestos sobre el consumo y

del predominio de las políticas tendentes a lacontención, si no disminución, del gasto socialdestinado a la promoción de la igualdad deoportunidades (educación, vivienda, cultura)como a la solidaridad (desempleo, pensiones,sanidad). El resultado fue el aumento de lasdesigualdades en Europa.

La crisis que ahora estamos viviendo comoconsecuencia de un capitalismo absoluta-mente desbridado, tiene su inicio en los años70 cuando el capitalismo empieza a poner encuestión el pacto –llamado pacto keynesianoo pacto socialdemócrata– que se había idoconformando tras la Gran Depresión de losaños 30 del siglo pasado. Y, sobre todo, des-pués de la segunda guerra mundial y la ins-tauración de un mundo bipolar, con los acuer-dos de Yalta. Sobre dicho pacto –que implica-ba salarios reales crecientes, pleno empleo,derechos sociales y laborales, seguro de des-empleo, educación obligatoria y gratuita, sani-dad pública, pensiones por invalidez o jubila-ción– se edificaron los llamados Estados delBienestar.

Aprovechando las crisis del petróleo de 1973y de 1978 y, sobre todo, la caída del Muro deBerlín, en 1989, el nuevo capitalismo se dedi-có a “disciplinar” a la fuerza de trabajo.

La primera ofensiva fue destinada a desvin-cular el salario real del incremento de la pro-ductividad, reduciendo de esta forma su parti-cipación en la distribución funcional de la rentay su capacidad de compra. Para ello los Go-biernos dejaron de situar el pleno empleo entresus objetivos, se realizaron numerosas refor-mas laborales, aumentó el empleo precario, sedebilitó la negociación colectiva y a los sindica-tos y el valor o la dignidad del trabajo dejaronpaso a la exaltación del empleo, de cualquierempleo (“más vale un empleo precario queninguno”) como elemento de medida. Y laigualdad fue sustituida por la no discrimina-ción, cuando aquella comprende, además, lacapacidad de los trabajadores para defendersu salario, la enseñanza pública, una fiscalidadprogresiva.

José M.ª Zufiaur

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La segunda, estuvo destinada a desvincularriqueza y distribución de la misma, con la con-secuencia de deteriorar también la renta realde la mayoría de la gente. En este caso a tra-vés, fundamentalmente, de dos vías: la progre-siva reducción de la presión fiscal sobre lasrentas del capital, la disminución de la progresi-vidad fiscal y la sustitución de impuestos direc-tos por indirectos; y la penetración del lucro pri-vado en los sistemas educativos y de sanidady, especialmente, mediante las repetidas refor-mas de las pensiones basadas en recortes.

Ello produjo una gran polarización de la rique-za y el aumento de las desigualdades. La capa-cidad de producción era crecientemente supe-rior a la capacidad de consumir. La capacidadde oferta era muy superior a la de la demanda.Con lo que el capitalismo produjo una nueva di-sociación. Esta vez entre ingresos y gastos. Pa-ra que la maquinaria económica siguiera funcio-nando era necesario que la gente se endeudarahasta las cejas, mediante todo tipo de artilugiosy facilidades. Hasta que el sistema financiero in-fartó, Lehman Brothers cayó en bancarrota y lasdeudas privadas se dispararon.

Y que puede continuar

Algunos de los artículos de este número se-ñalan también el riesgo de que esta crisis duremucho. O mejor dicho que el modelo de socie-dad que salga de esta crisis – altos niveles dedesempleo, precariedad laboral, mayor des-protección social, altos niveles de personascon riesgo de pobreza – se mantenga duranteun largo período.

Es algo que comparto. Si bien se ha dichoque la causa de la crisis ha sido los excesos fi-nancieros que han conducido a un gran en-deudamiento privado, la causa real subyacen-te de la crisis ha sido el aumento creciente delas desigualdades de las rentas y de los patri-monios. Los más ricos se han apropiado de lagran parte del crecimiento económico y losmás pobres han perdido capacidad de deman-da solvente.

Los gobiernos europeos, bajo la batuta delgobierno alemán, no han sabido sacar la lec-ción principal de la crisis de la Gran Depresiónde los años 30 del pasado siglo, es decir que“cuando el reparto de la renta se convierte endemasiado desigual, es necesario reorganizarla economía de forma que las clases medias,en una acepción amplia, dispongan de poderadquisitivo para reanimar durablemente la eco-nomía”. En tanto en cuanto no se asuma estalección seguiremos sin terminar de salir de lacrisis y estaremos sometidos a una senda debajo crecimiento económico, salarios bajos,paro elevado, una protesta social creciente y elsurgimiento de movimientos políticos reaccio-narios.

Diversos estudios han puesto en evidenciaque la concentración de la riqueza en manosdel 1% de los contribuyentes más ricos era, enEstados Unidos, del 23% tanto en 1928 comoen 2007. Y que sólo como consecuencia de laspolíticas del New Deal , de la expansión eco-nómica provocada por la guerra y la implanta-ción de impuestos progresivos a las rentas y alas sucesiones patrimoniales se produjo un va-lle de 30 años durante el cual esa proporciónfue bajando hasta situarse al comienzo de losaños 70 por debajo del 9%. Y que a partir deentonces volvió a subir.

Así mismo, tales estudios han venido a mos-trar que en el largo plazo los rendimientos delcapital duplican el crecimiento medio de lospaíses ricos y cuadruplican el incremento delas nuevas rentas. Con lo que la acumulaciónde riquezas es muy superior al incremento delas nuevas rentas. Sólo una política fiscal ele-vada y muy progresiva, y cada vez más mun-dializada, podría frenar esta tendencia.

Todo ello abunda en la idea de que la crisis yel intento de desmantelamiento del Estado So-cial es probable que prosiga. El discurso escri-to por el gobierno de coalición de liberales ysocialdemócratas y pronunciado por el Rey deHolanda afirmando que el Estado de Bienestares una cuestión del pasado es una muestra deello.


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Lo que puede provocar tres reacciones.Una, la evolución de la construcción europeahacia una Unión Política Federal, lo que re-queriría un profundo cambio en la dinámicapolítica europea y una gran movilización ciu-dadana. Otra, que la angustia y el miedo delas clases medias se oriente hacia movimien-tos políticos extremistas y xenófobos, incapa-ces de afrontar el necesario pacto institucionaly de política económica para luchar contra ladesigualdad y los riesgos ecológicos. Y ya sesabe que el miedo es la madre de todos losdesastres. Todo ello sobre la base de la certe-za económica de que cuanto más se prolon-gue la tendencia hacia la desigualdad y me-nos tenga la mayoría de la población los me-dios para comprar los bienes y servicios queproducen, más se acentuarán los riesgos deuna Gran Depresión y de inestabilidad social,política y democrática.

Política de austeridad y acentuacióndel retroceso social

Una tercera consideración que se saca le-yendo los artículos que siguen a éste de ca-rácter introductorio es que las políticas que sehan impuesto durante la crisis son doctrinariase ineficaces y, además, están cargadas de unaideología profundamente neoliberal.

La política de austeridad, devaluación inter-na y reformas regresivas, impuesta por Merkel,sólo ha producido más paro, recesión, el dete-rioro de los servicios públicos, de las políticasde innovación, un crecimiento espantoso de lapobreza y la desigualdad. En tal política noexiste el crecimiento ni la posibilidad de crearempleo, recuperar ingresos, invertir y pagar ladeuda en plazos e intereses razonables. Todoslos motores del crecimiento – consumo, inver-siones, demanda externa, penalizada por lacotización del euro, demanda pública – segui-rán obturados mientras se mantenga este“austericidio”. Como dice un proverbio chino,para salir del pozo lo primero que hay que ha-cer es dejar de cavar. Y desde hace tres añosse viene haciendo lo contrario.

Tampoco esta política ha solucionado losproblemas de la deuda. Las experiencias his-tóricas demuestran que esas teorías no hanfuncionado. De hecho, en la crisis de los años30 tal política fracasó y sólo cuando Keynes yRoosevelt impulsaron la demanda se salió dela crisis.

En lo que sí ha funcionado tal política es enrealizar una serie de “reformas” estructuralestendentes a reducir los costes directos e indi-rectos del trabajo y a abrir espacios al lucroprivado en los servicios públicos. Aprovechan-do la crisis – a veces incluso así se ha recono-cido explícitamente – se ha procedido a perpe-trar un ataque sin precedentes contra los fun-damentos del Estado social y del patrimoniosocial europeo: el derecho del trabajo, la nego-ciación colectiva, la educación y la sanidad pú-blica, el sistema público de pensiones, la fisca-lidad progresiva.

Tras unos primeros meses de miedo y dedemanda de ayuda al Estado, una vez que és-te destinó ingentes cantidades de los contribu-yentes para salvar a los bancos, los defenso-res de la auto-regulación de los mercados volvieron por sus fueros, aprovechando el de-bilitamiento de los sectores populares comoconsecuencia de los efectos de la crisis, conacrecentada saña.

Las manifestaciones de la crisis

La degradación del empleo

Las políticas antes señaladas no han hechosino aumentar brutalmente la tendencia a lascondiciones sociales, antes enunciada. Porejemplo, en cuanto al trabajo y al empleo. Así,en lo que hace a la precariedad y a la falta decalidad del trabajo: intensificación de la cargade trabajo, trabajos de escaso interés, mala re-tribución, poco reconocimiento por parte de lasempresas, desvalorización de las competen-cias profesionales para un número muy grandede trabajadores. Y, por otro lado, en cuanto ala precariedad del empleo: falta de estabili-

José M.ª Zufiaur

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dad, carencia de horizonte profesional, amena-za latente de pérdida del empleo, fuerte vulne-rabilidad económica y debilidad respecto a losderechos sociales vinculados al trabajo.

La política europea de recortes ha conducidola tasa de paro por encima del 12% y el númerode parados ha superado los 26 millones en laUE-27. En los países más afectados por la cri-sis el paro ha crecido de forma exponencial. EnLetonia, lo mismo que en España, el desempleose ha triplicado y en Irlanda y Portugal se hamás que duplicado. En Grecia, el desempleo haaumentado, igualmente, más del 100% y, porprimera vez en su historia, la población inactivaha superado a la población activa; a la vez, elempleo precario alcanza el 27%. Las tasas máselevadas de paro en la zona euro son las quese registran en España (26%), en Grecia (27%),Letonia (20%) Irlanda y Portugal (17%).

A su vez, el paro juvenil ha superado en laUE el 23%, es decir más de 6 millones de per-sonas menores de 25 años. En Grecia, lo mis-mo que en España, ese porcentaje ha supera-do el 52%, el 35% en Portugal y en Sueciamás del 33%.

La degradación del trabajo y del empleo co-mo consecuencia de las políticas que se estánpracticando frente a la crisis, se manifiesta, asímismo, en el incremento, en buena parte de lospaíses de la UE, del empleo sumergido. Algoclaramente apreciable en nuestro país y en lospaíses del sur de la UE. Pero también en lospaíses del este europeo: en Letonia, por ejem-plo, diversos estudios lo sitúan entre el 30 y el40%. Cifras más bien propias del tercer mundo.

Por diversas vías, los salarios han sido elobjeto privilegiado de las políticas de austeri-dad y de las reformas estructurales. Así, en elPresupuesto griego para 2012 se estableceuna reducción del 22% del salario mínimo ydel 32% para los menores de 35 años; la ubi-cación en una reserva de mano de obra de15.000 funcionarios próximos a la jubilación,retribuidos al 60% de su retribución básica an-tes de ser despedidos en el plazo de uno o

dos años; la eliminación de la cláusula auto-mática de revisión salarial; la limitación, duran-te tres años, del contenido salarial de los con-venios colectivos.

De igual manera, en Irlanda, en España, enPortugal, en Italia y en otros países del esteeuropeo, las retribuciones de los funcionarioshan sido congeladas o reducidas sustancial-mente. En varios países, como en España (el4,2% el año 2012) los salarios han perdido po-der adquisitivo.

Y, en general, la Comisión Europea, el Ban-co Central Europeo y el FMI, presionan paraque los salarios se vinculen directamente al in-cremento de la productividad, pero sin tener encuenta en la misma el crecimiento de los pre-cios. Como ha declarado el economista jefedel banco francés Natixis, Patrick Artus, “setrata ni más ni menos de reforzar los márge-nes de beneficios de las empresas y, a cortoplazo, eso pasa necesariamente por la reduc-ción de los costes salariales”.

Ese es el objetivo de las diversas reformaslaborales impuestas por la “troïka”. Así, se hanrealizado reformas laborales en España, Gre-cia, Portugal, Irlanda, Italia, Alemania, Bélgica,Francia, Reino Unido, Hungría, Estonia, Eslo-vaquia y Rumanía. El eje conductor de todasellas es aumentar el poder arbitrario de lasempresas, facilitar el despido y abaratarlo, ha-cer más precario el mercado de trabajo, regu-lar que el convenio de empresa prevalezca so-bre los de ámbito superior, individualizar las re-laciones de trabajo, debilitar la negociacióncolectiva y a las organizaciones sindicales.

Estas reformas afectan al tiempo de trabajo,al trabajo atípico, a los procedimientos de des-pido, a los derechos, las estructuras y proce-sos que afectan a las relaciones laborales y ala negociación colectiva. También a los siste-mas nacionales de diálogo social.

En el apartado de los contratos atípicos –contratos temporales, a tiempo parcial o reali-zados a través de empresas de trabajo tempo-


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ral – y de nuevos tipos de contrato, hay quedestacar diversas tendencias. De un lado, laextensión de la duración de los contratos tem-porales y de la concatenación de los mismos(hasta 9 años, por ejemplo, en la RepúblicaCheca). En otros casos, como en España, sehan modificado los contratos a tiempo parcial,anulando la prohibición de que estos contratospuedan realizar horas extraordinarias. En otrospaíses, a su vez, se ha ampliado el campo deactuación de las empresas de trabajo temporal.

También se han extendido nuevos tipos decontratos. El “contrato joven”, en Grecia, es unejemplo típico de ello. En el marco de estoscontratos, los trabajadores de menos de 25años perciben un salario inferior en un 20% alanterior contrato de primer empleo, están so-metidos a un período de prueba de dos años,no tienen derecho a prestaciones de desem-pleo y los empresarios no tienen que pagar co-tizaciones sociales. En nuestro país el contratopara emprendedores supone, entre otras co-sas, un período de prueba de un año. Tambiénes muy significativo el incremento que han co-nocido en el Reino Unido los “contratos de ce-ro horas”, es decir la vuelta a la contratación “allamada”, en los que la patronal no adquiereninguna responsabilidad contractual.

En el mismo sentido, los contratos basura,los mini jobs, se han extendido por toda la UE.En efecto, el ataque a las condiciones de traba-jo no es algo exclusivo de los países “periféri-cos” de la UE. El deterioro del empleo y de lacalidad del trabajo se ha producido también enlos países centrales de la Unión Europea EnHolanda, la tasa de trabajo a tiempo parcial, enun elevado porcentaje no elegido, es del 48%.En Francia, más de 6 millones de trabajadorescobran un salario neto mensual inferior a 750euros, cuando el salario mínimo es de 1.365euros brutos. En Alemania, tras las reformasconocidas como Hartz I, II, III y IV, de 2003, va-rios indicadores relacionados con el trabajo sehan deteriorado también profundamente.

Así, en el país germánico, el porcentaje de tra-bajadores cubiertos por las prestaciones de des-

empleo ha caído desde el 80% en 1995 al 35%en 2008 y todas las personas paradas despuésde un año han pasado a la asistencia social. Pa-ralelamente, las empresas alemanas han lleva-do a cabo un fuerte proceso de deslocalización,particularmente hacia los países de Europa cen-tral y oriental, para reducir sus costes. De tal ma-nera que las exportaciones alemanas contienenun fuerte porcentaje de componentes importa-dos, lo que ha presionado sobre el empleo pococualificado y sobre las negociaciones colectivas.

El aumento de los trabajadores precarios hasido espectacular: el 80% de los empleos crea-dos en los últimos cinco años son de este tipo.De tal forma que, actualmente, menos de un ter-cio de los asalariados tienen en Alemania uncontrato indefinido y a tiempo completo. El traba-jo a tiempo parcial representa el 26,2%. La ex-plosión de los contratos denominados minijobsse ha extendido y ya son cerca de nueve millo-nes los trabajadores vinculados por este tipo decontrato, sobre todo en el sector servicios, conuna retribución de 400 euros, o menos, al mes.Por debajo de los 400 euros, las retribucionessalariales no están sujetas a impuestos ni a coti-zaciones individuales de la seguridad social. Losempleadores pagan, en estos casos, una contri-bución a tanto alzado, superior en un 10% a lascotizaciones sociales legales a la Seguridad So-cial. También han aumentado los contratos tem-porales, con un límite de duración de dos años,que pueden ser despedidos sin causa objetiva.

La desregulación en el campo de las empre-sas de trabajo temporal ha llevado a que éstassean autorizadas, por un tiempo indeterminado,en todos los sectores privados de actividad,salvo en la construcción. Al mismo tiempo, dosmillones y medio de trabajadores trabajan pormenos de 5 euros la hora en un país que, ade-más, no tiene una ley de salario mínimo inter-profesional. Los empleos a 1 euro la hora cons-tituyen actualmente un nuevo tipo de empleono cubierto por la seguridad social. Este tipo deempleados son cubiertos, no obstante, por unaprestación básica. En contrapartida de ello, es-tán obligados a aceptar trabajos ocasionales deutilidad pública, remunerados entre 1 euro y 1,5

José M.ª Zufiaur

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euros. Ofertas que no pueden ser rechazadassi son trabajadores que están en paro.

Otro dispositivo, denominado “yo, sociedadpor acciones”, ha sido puesto en marcha, conincitación financiera a la creación de empresasunipersonales. Este tipo de “falsos autónomos”o de “autónomos económicamente dependien-tes” ha contribuido a la reestructuración delempleo en diversos sectores, especialmenteen los servicios.

El aumento de la pobreza y de lasdesigualdades

La pobreza ha aumentado también de formamuy significativa en la UE. Si ésta se situabaen el 20% el año 2008, al comienzo de la cri-sis, con más de 80 millones de personas pordebajo del umbral de pobreza, actualmente laspersonas con riesgo de pobreza y de exclusiónhan llegado a representar el 25% de la pobla-ción europea y una cifra de 120 millones. Enalgunos países, como Letonia (40,1%) el por-centaje de personas en riesgo de pobreza seha disparado y en España ha llegado al 27%.A su vez, más del 8,5% de los trabajadores eu-ropeos que trabajan, 19 millones (dos millonesmás que hace cuatro años), corren el riesgode caer en la pobreza ya que no disponen deun salario que les permita, a ellos y a sus fami-lias, vivir decentemente. Esos porcentajes al-canzan en España (12,7%), en Grecia (13,8%)o en Rumanía (17,5%), porcentajes muy supe-riores a la media europea.

A su vez, las desigualdades han aumentado aniveles que no se conocían desde las postrimerí-as de la segunda guerra mundial: el coeficientede Gini ha aumentado en Europa entre un 10%,un 20% e incluso un 25%, según los países

Al aumento de la pobreza y las desigualda-des se ha añadido, en muchos de los paísesde la UE, una reducción, en algunos casosmuy drástica, del porcentaje de parados concobertura de desempleo. De igual manera, elporcentaje de parados de larga duración ha

crecido de forma dramática: por ejemplo, ennuestro país ha pasado a representar el 47% oen Estonia donde alcanza el 52%. Un rasgomuy generalizado –en Irlanda, España, Grecia,Portugal, Rumanía, Bulgaria, Lituania, Letonia,Estonia– es el proceso, numeroso y en incre-mento, de emigración, sobre todo de jóvenes,hacia otros países en busca de empleo.

Otro indicador es el que se refiere al aumen-to de los hogares que no tienen ningún tipo deingreso, no sólo por razones laborales sinotambién por el aumento de las familias mono-parentales. También inciden en la preservaciónde los sistemas de protección social la reduc-ción de la natalidad y el aumento de la espe-ranza de vida. Según un informe publicado es-te año en el Reino Unido, la diferencia en laesperanza de vida entre los más ricos y losmás pobres es de diez años. O la crecienteprecariedad del empleo y el aumento de lostrabajadores con bajos salarios (en ambos in-dicadores nuestro país se sitúa a la cabeza deEuropa: tenemos el mayor índice de temporali-dad laboral y más del 65% de los que trabajantienen salarios brutos que no superan los1.100 euros mensuales).

España, pobreza y desigualdad

De ello se trata también en varios artículos, yde una manera especial en el de Antonio Gonzá-lez. Más de la cuarta parte de la población espa-ñola (26,9), de acuerdo con la tasa EuropeaAROPE, se encuentra en riesgo de pobreza oexclusión, teniendo incluso en cuenta las trans-ferencias sociales que, como se sabe, reducensustancialmente ese riesgo. De tal manera queEspaña es el tercer país de los 28 Estadosmiembros de la UE (tras los dos más subdesa-rrollados, Bulgaria y Rumanía) con mayor por-centaje de la población por debajo del umbral dela pobreza. Nuestra tasa de población en riesgode pobreza duplica la de los países de la UE enlos que hay menor proporción de pobres.

Además, España es uno de los países de laUE con una pobreza más profunda. En la me-


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dida en que los ingresos medios de la pobla-ción en riesgo de pobreza eran, según las últi-mas estadísticas, inferiores en casi un 31% alumbral de la pobreza, el tercer peor dato de laUnión, tras Letonia y Rumanía.

Por otra parte, España es uno de los paísesen los que el sistema económico produce máspobreza (pobreza “primaria”) y en los que elsistema de prestaciones sociales la corrige enmenor grado.

La pobreza, además, parece que estuvierabastante relacionada con las opciones y el tipode políticas realizadas en cada país. De tal for-ma que no parece casual que la mayor tasa depobreza de las personas desempleadas de to-da la UE sea la de Alemania; que la mayor delos pensionistas sea la del Reino Unido, y quela mayor en el caso de las personas que traba-jan sea la de España.

En general, las altas proporciones de pobla-ción en riesgo de pobreza están directamenterelacionadas, en primer término, con el gradode desigualdad que se produce en el sistemaeconómico. Sin luchar contra este tipo de des-igualdad no se puede reducir la pobreza, comoreconoce el propio informe de Eurostat(http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_ex-plained/index.php/Income_distribution_statis-tics). Es significativo a este respecto que Es-paña presenta los mayores niveles de des-igualdad del conjunto de la UE. En efecto, lamayor diferencia de los 28 países de la UE en-tre los ingresos del 20% más rico de la pobla-ción respecto al 20% más pobre se registra enEspaña.

Todos estos datos muestran la sobrecogedo-ra evidencia de que España:

• es el país con mayor desigualdad,

• con una de las mayores tasas de pobreza

• con una de las menores capacidades paracorregirla debido a la debilidad de lastransferencias sociales

• y con un sistema laboral que genera lamayor tasa de pobreza de Europa

Todo ello constituye una realidad tan gravecomo poco conocida.

La crisis, las políticas adoptadas durante lamisma y la forma en que el sistema económico yel mercado de trabajo actúan en España han he-cho crecer muchísimo la desigualdad y la tasade población en riesgo de pobreza. Con estosantecedentes, y dado que los últimos datos dis-ponibles corresponden a 2011, y que durante2012 y 2013 ha continuado la destrucción deempleo, se ha acentuado el volumen de desem-pleados que ha agotado su derecho a la percep-ción de prestaciones, y ha aumentado el númerode familias con todos sus miembros en paro queno reciben ningún tipo de rentas, no es arriesga-do pensar que la desigualdad habrá continuadoaumentando su polarización y que las tasa deriesgo de pobreza habrán repuntado aun más.

No hay que olvidar tampoco las medidasque están afectando a los pensionistas y quese ha anunciado les van a seguir afectando:congelación de las pensiones, instauración delcopago farmacéutico, desnaturalización abso-luta de la cláusula de revisión, medidas quevan a hacer perder en los años venideros has-ta un 30% de las futuras pensiones, copago delos medicamentos hospitalarios….

Pero, en realidad la situación española ya ve-nía mostrando desde hace mucho tiempo tintesclaramente negativos. Ya antes de la crisis, du-rante el largo periodo expansivo, entre 1994 y2007, la desigualdad no se redujo en absoluto.Lo que en realidad significó que el fuerte incre-mento de la desigualdad que se produjo en laanterior crisis, entre 1992 y 1994, no solo no secorrigió con el posterior crecimiento económicoy del empleo, sino que aquel aumento en losniveles de desigualdad quedó consolidado (In-forme del CES y de Luis Ayala).

La evidencia disponible pone de manifiestoque la desigualdad en España viene esencial-mente determinada por tres factores:

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• El mercado de trabajo, que ocasiona unafuerte desigualdad ‘primaria’ tanto en tér-minos de distribución funcional de la renta,con un reparto claramente contrario a lasrentas salariales, como dentro de estas alincrementarse de forma muy considerablelas diferencias en la distribución salarial.

• El papel limitado que juega el sistema fis-cal, que es la base redistributiva del Esta-do. En conjunto, el sistema tributario espa-ñol tiene, por un lado, un limitado poder re-caudatorio. Y por otro, un carácter muypoco progresivo. Ambas cosas determinanuna capacidad redistributiva muy escasa.

• El debilitamiento de las políticas de presta-ciones no monetarias (educación y sani-dad, fundamentalmente) que son, por ellado del gasto, las políticas para las quese ha constatado una mayor capacidad dereducción de las desigualdades. Tras elimportante papel que desempeñaron eneste aspecto en la segunda mitad de losaños ochenta, en las dos décadas poste-riores no se constatan avances significati-vos, y los recortes aplicados en esta últimafase de la crisis, que debilitan estas políti-cas, con toda probabilidad estarán agra-vando aún más los niveles de desigual-dad.

La pérdida de derechos

La pérdida de recursos, la pobreza y el au-mento de las desigualdades sociales es, noobstante, sólo una parte de las secuelas quenos está dejando la crisis. Más importante queello es la pérdida de derechos que se está pro-duciendo, derechos que son, precisamente, losque posibilitan que las situaciones de pobrezay de desigualdad no se cristalicen y que los ciu-dadanos tengan herramientas con las que re-cuperarse de la degradación social producidapor las políticas que acompañan a la crisis.

Utilizando la crisis como disculpa se estánrecortando derechos que forman parte de

nuestra Constitución y del Patrimonio Socialeuropeo. Cuando aumenta la pobreza infantil,los poderes públicos ya no aseguran la protec-ción integral de los hijos. Las sucesivas refor-mas de las pensiones no aseguran el sistemapúblico de pensiones sino que los pensionistasserán más pobres. Las reformas laboralestampoco garantizan el pleno empleo sino elaumento del desempleo y, en el mejor de loscasos, el pleno subempleo. La protección de lasalud está cada vez menos garantizada y elacceso a la educación más difícil al tiempo quela educación pública se degrada y se encare-ce. Es también evidente que cada vez menosespañoles tienen derecho a una vivienda dignay la participación libre y eficaz de la juventuden el desarrollo político, social, económico ycultural se declina en términos de paro, preca-riedad, éxodo, falta de horizonte vital autóno-mo. Los derechos de los ciudadanos - de losinmigrantes, de los rumanos, de los paradosestigmatizados como parásitos, pero, en gene-ral, de la mayoría- se debilitan y cada individuogoza de cada vez menos protecciones colecti-vas.

Construir otra Europa, mantener lasbases del Estado social europeo

Salir de la crisis requiere un nuevo ContratoSocial para Europa. Ello supone cambios insti-tucionales en el ámbito político y económico.La conciencia de un bien común a conservar ya hacer fructificar no es posible si no son crea-das las bases políticas de una vida en comúny de una conciencia de pertenencia a una mis-ma comunidad. Tal contrato tampoco es sepa-rable del papel que la UE puede y quiera jugaren las grandes transformaciones que el mundova a conocer en los próximos decenios.

Revertir las políticas de devaluación interna,lanzar un gran Plan de relanzamiento econó-mico y abordar las políticas para inscribir esecrecimiento en un nuevo modelo de desarrollosostenible es algo que sólo se puede hacerdesde la UE. Por mucho que algunos partida-rios del repliegue a los Estados nacionales di-


gan lo contrario, sólo desde Europa puedenponerse en práctica las soluciones necesarias.Sólo la UE tiene la masa crítica para financiarla innovación y las inversiones que el nuevomodelo productivo requiere. Y sólo si construi-mos una UE más equilibrada y solidaria podre-mos evitar el escenario de una UE en la quelos países del sur, o de la periferia, sean el“tercer mundo” de los países del norte. Esce-nario que conduciría a la ruptura de la uniónmonetaria y del mercado interior. Y a la definiti-va irrelevancia europea.

Que el euro haya precedido al proyecto deunión política, de una unión bancaria, de unBCE con competencias completas, de un teso-ro europeo o de una unión presupuestaria hasido un tremendo error. Pero, llegados a estepunto, desandar el camino crearía más proble-

mas que realizar una arquitectura institucionalcompleta. Tanto en el ámbito económico comoen el político.

La UE se halla ante el desafío de poner enmarcha una Europa Federal, con una verdade-ra unión política, económica, presupuestaria,social y fiscal. Que ello sea posible dependeráde la voluntad política necesaria para romperlos egoísmos nacionales y proponer un pro-yecto de futuro capaz de pesar en el mundo yde asegurar el bienestar de los ciudadanos.

Como dijo Jean Monnet, Europa no podráser el fruto de “una coalición de Estados sinode una unión de ciudadanos”. La Unión políticano se podrá hacer sin el fuerte empuje de losciudadanos que dobleguen las resistencias delos Estados.

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Resumen

Aunque la crisis económica y financiera quese inició en 2008 ha hecho que las reformasque afectan al Estado de Bienestar sean mu-cho más visibles ahora, lo cierto es que a largode las dos últimas décadas muchos países eu-ropeos ya habían llevado a cabo cambios sus-tantivos en sus políticas sociales. En este bre-ve artículo se presentan algunas de estas me-didas insistiendo sobre todo en las tendenciascomunes y no tanto en la divergencia que tam-bién se puede observar. Muchas de estas me-didas han supuesto la re-mercantilización de in-dividuos y hogares e introducido nuevos enfo-ques que dejan en un segundo plano losobjetivos de la redistribución y la equidad quetradicionalmente han diferenciado al núcleo delmodelo social europeo. Junto a las menciona-das reformas, también se ha ampliado la cober-tura de ciertas necesidades y colectivos queestaban peor protegidos por el sistema. En Es-paña, los recortes han dado al traste con los in-tentos de modernización del Estado de Bienes-tar que se realizaron en los años inmediata-mente anteriores a la crisis iniciada en 2008.

Palabras Clave: Estado de Bienestar, políti-ca social, recortes, remercantilización.

Abstract

Although the economic and financial crisisthat began in 2008 has made reforms affectingthe Welfare State much more visible now, overthe past two decades many European coun-tries had already undertaken substantial chan-ges in their social policies. This short articlepresents some of these measures with particu-lar emphasis on common trends rather than onthe divergence that can also be observed.Many of these measures have led to the re-commodification of individuals and householdsand introduced new approaches that set asidethe goals of redistribution and equity that hadtraditionally characterized the core of the Euro-pean social model. Alongside these reforms,the coverage of certain needs and groups thatwere less protected by the system has also be-en expanded. In Spain, retrenchment has rui-ned the attempts to modernize the welfare sta-te performed in the years immediately prece-ding the 2008 crisis.

Key words: Welfare State, social policy, re-trenchments, re-commodification.

Reformas multidimensionales y nuevoscometidos de los Estados de Bienestareuropeos (1995-2013)

ELOÍSA DEL PINO Instituto de Bienes y Políticas Públicas, CSIC


Eloisa del Pino 21/10/13 10:15 Página 15

Aunque la crisis económica que se inició en2008 ha hecho que las reformas sobre el Esta-do de Bienestar sean ahora mucho más visi-bles, lo cierto es que, a lo largo de las dos últi-mas décadas, en muchos países europeos sehan producido cambios sustantivos en las polí-ticas sociales. La evidencia científica sobreque la configuración específica de los progra-mas públicos y el sólido apoyo de los ciudada-nos a los mismos limitaba las posibilidades dereforma de las políticas sociales se ha vistocuestionada desde la segunda mitad de losaños 90 por cambios que no solamente afec-tan a los instrumentos de política pública utili-zados (por ejemplo, las normas de elegibilidad,el tipo de prestaciones, su generosidad y dura-ción) y a determinados aspectos relativos algobierno y a la gestión de los mismos (porejemplo, la provisión pública, por el tercer sec-tor o privada), sino también a los principios,asunciones básicas y prioridades de las políti-cas sociales (Del Pino y Rubio 2013).

Quizá debido a que comenzaron sus refor-mas con más retraso que los países del nortede Europa [Suecia, Finlandia, Dinamarca yNoruega] y los anglosajones [Irlanda y ReinoUnido], los países de la Europa continental[Alemania, Francia, Austria, Bélgica y los Paí-ses Bajos] han sido especialmente dinámicosen los últimos años. Desde el comienzo de lacrisis de 2008, pero sobre todo desde su se-gunda fase, en la que los gobiernos decidieronperseguir la consolidación fiscal a través priori-tariamente de la austeridad, los países del surde Europa, los englobados en el llamado régi-men mediterráneo de bienestar [España, Italia,Portugal y Grecia], también están llevando acabo algunas reformas sustantivas aunque eneste caso, y a falta de análisis más detalladosy con mayor perspectiva, parecen estar con-sistiendo sobre todo en recortes.

Este breve artículo tiene la pretensión depresentar algunas de las tendencias de cam-bio más importantes observadas en los últimosaños en las políticas sociales. En las conclu-siones se destaca la multidimensionalidad detales reformas que, en contra de lo que pudie-

ra pensarse, no se limitan únicamente al recor-te o a la ampliación de las prestaciones y losservicios del bienestar. También se destacanlos nuevos objetivos que algunas de estas re-formas parecen querer atribuir al Estado deBienestar.

Las reformas en las principalespolíticas sociales en Europa

El informe Jobs Report de la OCDE (1994)colocó la activación en la agenda de los go-biernos europeos. Con el objetivo de escaparde la trampa del “bienestar sin trabajo” (Palier,2013; Esping-Andersen, 1996), las políticasactivas tienen el propósito de eliminar los obs-táculos (habilidades obsoletas, comportamien-to inadecuado, falta de motivación, mala saludu otras) que impiden la participación de losdesempleados en el mercado laboral (Bonoli,2011). En la actualidad, en la mayoría de lospaíses europeos, las prestaciones por desem-pleo se condicionan a la demostración por par-te del perceptor de que se merece tal presta-ción, no ya por haber contribuido mediante sucotización social durante el tiempo en que es-taba trabajando, sino porque buscará activa-mente un empleo o incluso aceptará un puesto“adecuado” a su perfil.

Estas políticas pueden ser muy distintas se-gún los países. Fruto de la comprobación em-pírica, Bonoli (2011) propone cuatro tipos idea-les:

1. Incentive reinforcement: especialmente enlos países anglosajones, persigue sus ob-jetivos restringiendo la generosidad y laduración de las prestaciones o condicio-nando su percepción a la participación enel mercado laboral o en programas deempleo o, incluso, aplicando sanciones.

2. Employment assistence: intenta eliminarlos obstáculos para el empleo sin modifi-car los incentivos, utilizando servicios deasesoramiento y de puesta en contactoentre desempleado y empleador o apo-

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yando el cuidado de hijos; es un tipo no-vedoso en la Europa continental, en lospaíses nórdicos y en los países anglosajo-nes.

3. Occupation: más propio de la Europa con-tinental, no se trata tanto de promover lareentrada en el mercado de trabajo comomantener a las personas ocupadas paraque no se descapitalicen mediante forma-ción, programas de empleo en el tercersector o en el sector público.

4. Human Capital Investment: en los paísesnórdicos, consiste en proporcionar forma-ción básica y profesional para quienes nola tenían o cuyas habilidades quedaronobsoletas.

A diferencia de las políticas de los 80 quefavorecían la salida del mercado laboral dedeterminados colectivos (desempleados ma-yores, mujeres, padres o madres con cargas familiares, discapacitados) a cambio de sub-sidios, con la finalidad de garantizar el empleode los varones cabeza de familia, en la actua-lidad estos colectivos vuelven a considerarseempleables (Kenworthy, 2010; Clasen yClegg, 2012). Esto se consigue mediante lavinculación de las prestaciones, incluso las deaquellos que no las perciben por estar desem-pleados sino por otra razón, a la búsqueda deun empleo, por ejemplo, las de quienes perci-ben salarios sociales o rentas mínimas de in-serción (Clasen y Clegg, 2012). Esto ha ocu-rrido en el Reino Unido (Clasen, 2011) y enAlemania, donde incluso los que tienen seriaslimitaciones de salud son ahora consideradostrabajadores potenciales, como también lo sonlos cónyuges de los parados de larga duracióno los padres o madres con cargas (Dingeldey,2011). En Holanda, los mayores de 57 y hasta60 años tienen hoy las mismas obligacionesque cualquier otro preceptor de la prestaciónen cuanto a la búsqueda de empleo y a losprogramas de activación (Hoogenboom,2011). En Dinamarca, la Ley de Política SocialActiva extendió el principio de activación a lossolicitantes de asistencia social. Se pusieron

en marcha programas como el denominadoflexi-jobs, que subsidiaba más de dos terciosde los costes laborales para las personas dis-capacitadas, sin límite de duración (Bonoli,2011).

Los trabajadores pobres son una nueva rea-lidad en Europa. Muchos países europeos hanvisto incrementarse el empleo a tiempo par-cial, mediante los llamados mini-jobs y la con-tratación temporal. Muchos gobiernos parecenpreferir que los individuos estén activos paraevitar su descapitalización aunque ello supon-ga que el Estado ha de completar su salario.De modo que para que determinados indivi-duos (por ejemplo, en Dinamarca, Francia yHolanda) o un hogar (en Reino Unido) puedarecibir el subsidio, ha de trabajar un mínimode horas, recibiendo mayor subsidio cuantasmás horas trabaje hasta un tope en el que elsubsidio empieza a decrecer (Bonoli, 2011;Clasen y Clegg, 2011). Estas tendencias hansido muy criticadas por sus efectos en la pre-carización del empleo y, como consecuenciade ello, en la pobreza y la desigualdad, así co-mo por sus perjuicios para el sistema econó-mico y la competitividad, puesto que los em-pleadores tendrán pocos incentivos para au-mentar su productividad y los individuos paramejorar sus habilidades (al no esperar que es-to les conduzca a un mejor salario). Paísescomo Holanda, donde este tipo de contratosllega a representar un tercio del empleo, ga-rantiza al trabajador a tiempo parcial los mis-mos derechos que al que posee un contrato atiempo completo.

El llamado grado de “mercantilización” haservido para medir la generosidad de los Es-tados de Bienestar (Esping-Andersen, 1990).En los últimos años, individuos y hogares hansufrido un proceso re-mercantilizador, de ma-yor dependencia del mercado, en la medidaen que la percepción de sus prestaciones de-pende de su participación en el mercado la-boral en mayor proporción que antes. Esteproceso remercantilizador ocurre también porotras vías, como se verá a continuación, enotros sectores de política pública, como la ne-

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cesidad de completar las pensiones públicascon otras privadas o el copago de los servi-cios sanitarios.

En general, preocupados principalmente porla sostenibilidad del sistema desde la segundamitad de los noventa, los diferentes paíseshan reformado sus sistemas públicos de pen-siones implementando medidas como: retrasode la edad de jubilación, ampliación de la ba-se de cálculo y del número de años de cotiza-ción necesarios para percibirla, reducción dela cuantía de la pensión y fomento de los pla-nes de pensiones privados obligatorios y vo-luntarios que puedan completar en el futurolas exiguas pensiones públicas, el debilita-miento de los sistemas de reparto favorecien-do los de capitalización y la introducción demecanismos de comprobación de recursospara pensiones que antes eran de carácteruniversal (Rubio, 2013).

Sistemas sanitarios

Todos los sistemas sanitarios europeos hanvisto la introducción de reformas dirigidas a in-tentar contener el gasto sanitario que habíaaumentado significativamente debido princi-palmente al envejecimiento y a la creciente in-corporación de tecnología (Moreno-Fuentes,2013). Aunque distintos en sus características,tanto los sistemas de aseguramiento socialcomo los universalistas presentes en Europatienen en común la alta calidad de los servi-cios que prestan, su amplia cobertura pobla-cional y sus buenos resultados sanitarioscuando se comparan con otros sistemas delmundo. Los expertos advierten de que la intro-ducción de reformas privatizadoras debe com-plementarse con medidas que puedan contra-pesar sus negativos efectos, ya que en otrocaso pueden hacer que especialmente en elmodelo de tipo universal aparezcan desigual-dades que hasta ahora no se había producido.También se han introducido reformas como ladescentralización de la gestión o la integra-ción entre distintos niveles de atención sanita-ria (Moreno-Fuentes, 2013). Finalmente, debe

mencionarse como una medida de importan-cia el recorte del gasto farmacéutico, ya quese trata de un gasto con un nada desdeñableefecto redistributivo.

Sistema educativo

En el educativo, las reformas han implicadola introducción de mecanismos de mercado,como las privatizaciones de la titularidad osimplemente de la gestión o la posibilidad deelección de centro por parte de las familias(Alegre y Subirats, 2013). El alcance de las re-formas ha sido desigual. En este sentido, exis-ten países como Finlandia donde la educaciónpública representa más del 90% de la oferta yotros en los que la gestión privada de la edu-cación pública más la educación directamenteprivada supera el 30% en la enseñanza prima-ria y secundaria como, por ejemplo, España.

Desempleo

En el caso de las políticas pasivas de pro-tección por desempleo, se han endurecido loscriterios de elegibilidad y se han reducido losniveles de generosidad y la duración de lasmismas. Dinamarca y Suecia pusieron fin apartir de los años noventa a la duración indefi-nida de las prestaciones y en el caso del pri-mer país su límite es hoy de dos años (GoulAndersen, 2011). También ha habido recortesen Alemania, Francia, España y Portugal, porejemplo. Otra reforma de importancia crecienteen la protección por desempleo consiste endesvincular la prestación del historial contribu-tivo previo, acortándose el tiempo en que serecibe la prestación contributiva y alargándoseel subsidio no contributivo, el cual es menosgeneroso. Finalmente, y como consecuenciade la crisis, algunos países han creado nuevossubsidios, en principio de carácter temporal,para proporcionar cobertura a desempleadosque han perdido el derecho a los subsidiosexistentes debido a la prolongación de su si-tuación por desempleo. Este ha sido el casode España o Italia.

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En aras a mantener la competitividad, todoslos países han modificado la regulación queprotege el empleo, especialmente el fijo, ha-ciendo más flexibles y menos burocráticos losrequisitos para un despido más barato. Se hanrebajado los costes no salariales del trabajo através de exenciones fiscales o de subvencio-nes al empleador y a la moderación salarial.La flexiseguridad implica la flexibilización delmercado de trabajo con el fin de buscar lacompetitividad a cambio de dotar a los trabaja-dores de mayor seguridad en las etapas detransición entre unos y otros puestos de traba-jo, especialmente en el caso de los trabajado-res con una posición relativamente débil. Seha llamado la atención sobre el hecho de que,en la práctica, su alcance es limitado y las polí-ticas inciden más en la dimensión de flexibili-dad que en la de seguridad (Tangian, 2006).

Gobernanza y gestión

Se han producido cambios en la gobernanzay en la gestión de las políticas. La administra-ción pública comparte ahora su tradicional pro-tagonismo en la provisión de los servicios conorganizaciones del sector privado o del tercersector. Esto se produce especialmente en lossectores de sanidad, educación, servicios so-ciales, pensiones e incluso en la gestión de lasprestaciones y los demás servicios relaciona-dos con el desempleo. Al mismo tiempo, lapropia administración ha visto a veces incre-mentado su papel en forma de control adminis-trativo así como la interacción entre los distin-tos niveles de gobierno. En países como Ho-landa se ha tendido a la creación de “puertasúnicas de entrada” al sistema de protecciónsocial, fusionando los servicios para los des-empleados con los encargados de la provisiónde la asistencia social, facilitando el acople en-tre las políticas activas y las pasivas (Hoogen-boom, 2011).

Otras iniciativas de política pública inspira-das en las ideas recogidas bajo la denomina-ción de Estado orientado a la inversión social,que algunos han calificado como el nuevo pa-

radigma de política social, se han centrado es-pecialmente en nuevas políticas de protecciónpara colectivos específicos como las familias,niños, mujeres, ancianos y desfavorecidos.Aunque algo más tarde que en el norte de Eu-ropa, a partir de la segunda mitad de los no-venta, algunos países iniciaron la senda de ladesfamilización del cuidado (Palier, 2013), me-diante, por ejemplo, la introducción de nuevosseguros y prestaciones para hacer frente al in-cremento de la esperanza de vida y del cre-ciente número de mayores de 85 años. Distin-tos factores, como el contexto actual de crisiseconómica, han hecho que, a pesar la institu-cionalización de una respuesta pública al ries-go social de dependencia, no se haya renun-ciado a la responsabilidad de los afectados ysus familias en el proceso de cuidados, espe-cialmente en los regímenes continental y medi-terráneo (Rodríguez-Cabrero y Marbán, 2013).En España, los recientes recortes han frenadola implantación de un sistema que contaba conelementos del régimen nórdico y del continen-tal (Rodríguez-Cabrero y Marbán, 2013).

Quizá uno de los sectores que más se haconsolidado es el de las políticas de proteccióna las familias, incluyendo el apoyo a las muje-res y a las madres o padres solos con cargasfamiliares, ya que éste es un tipo de familia decreciente importancia en Europa. En cualquiercaso, independientemente del tipo de familias,tal y como explican León y Salido (2013), conel fin de garantizar los derechos laborales delos padres y de facilitar la implicación en las ta-reas de cuidado en condiciones de igualdad,de hacer frente a situaciones de especial ne-cesidad e, incluso, con el objetivo de mejorarla natalidad, los diferentes países optan porcombinaciones diversas de tres instrumentosde política principales: las licencias laboralespara padres y/o madres, las transferenciaseconómicas y los servicios de atención y cui-dado. Aunque las diferencias entre regímenesparecen haberse atenuado, debido en buenamedida al impulso de la Unión Europea, lospaíses nórdicos continúan siendo los máscomprometidos con un modelo que favoreceelevadas tasas de participación laboral femeni-


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na, la división igualitaria de roles entre hom-bres y mujeres y la posibilidad de externalizarlas tareas de cuidado fuera del hogar a travésde servicios de calidad. En el resto de los regí-menes, la maternidad continua teniendo un im-pacto significativo en la participación laboral delas mujeres, especialmente en el caso de lospaíses mediterráneos (León y Salido, 2013).

Finalmente, algunos países han destacadoestos años por sus políticas de lucha contra lapobreza, especialmente la pobreza infantil, co-mo es el caso del Reino Unido, donde graciasa las políticas de Blair y Brown, el riesgo depobreza infantil más disminuía después de lastransferencias sociales y subsidios públicos, almenos hasta la llegada de los conservadoresal poder con sus recortes sociales, (Mari-Klosey Mari-Klose 2013).

Conclusiones

En Europa, las reformas están afectando atodos los sectores de política que se conside-ran dentro del ámbito del Estado de Bienestar(sanidad, educación, pensiones, protecciónpor desempleo, lucha contra la pobreza, servi-cios sociales y en el sector del cuidado). Mu-chas de estas medidas de recorte (retirada oretrenchment) han supuesto la re-mercantiliza-ción de individuos y hogares, en el sentido deque estos dependen más ahora que antes delmercado para cubrir sus necesidades en mate-ria social. Además, en algunos sectores de po-lítica se ha comenzado a introducir o reforzarvalores tales como la libertad de elección, elmerecimiento, la activación o la ética del traba-jo, que priorizan la lógica económica y dejanen un segundo plano el objetivo de la redistri-bución y la equidad que tradicionalmente hadiferenciado al núcleo del modelo social euro-peo.

Junto a las mencionadas reformas, en un in-tento de modernizar las políticas sociales, tam-bién se ha ampliado la cobertura de ciertas ne-cesidades y colectivos que estaban peor prote-gidos o que no estaban cubiertos por el

sistema, como las tareas de cuidado de laspersonas en situación de dependencia o lostrabajadores precarios, entre otros. Estas últi-mas medidas vinculadas al denominado para-digma del Estado orientado a la inversión social parecen estar arrojando resultados posi-tivos en los países en que estaban consolida-das. Aunque algunas medidas similares trata-ron de implementarse en España especial-mente en la primera legislatura del presidenteZapatero, los recortes llevados a cabo desde2010 no han dejado que tales medidas diesensus frutos, pues la mayoría se han suprimido.Esto deja el balance reformador del Estado deBienestar español, salvo por algunas iniciati-vas aisladas de ciertas Comunidades Autóno-mas, reducido a un variado catálogo de recor-tes aparentemente sin más visión estratégicaque la de reducir el gasto a corto plazo (Del Pi-no, 2013).

Bibliografía

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Eloísa del Pino

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Resumen

Diversos indicadores, procedentes de lasencuestas de ingresos, el uso de sistemasasistenciales básicos, etc, muestran un apre-ciable crecimiento de la pobreza y la desigual-dad en Europa, especialmente en España.

La respuesta conservadora a la crisis sisté-mica de los años setenta, que dio lugar a laspolíticas neoliberales, marcó el camino para uncambio de las relacione entre capital y trabajo,claramente en detrimento de éste último. Así,el retroceso de la participación del trabajo enel conjunto de la renta no es un fenómeno ac-tual, sino que puede evidenciarse desde haceno menos de cuarenta años. Por esa razón,resulta improbable que, sin que se revierte esecurso de deterioro del factor trabajo, puedaproducirse un mejoramiento de las condicionessociales como reflejo onmediato de la recupe-ración de la presente crisis económica.

Palabras clave: pobreza, desigualdad, polí-ticas neoliberales.

Abstract

A number of indicators, related to different in-come surveys and the use by society of reliefand welfare systems, show a remarkable in-crease of the poverty and inequality levels in Europe, and specifically in Spain.

The conservatives' response to the globalcrisis that emerged during the 70s paved theway to neoliberal policies, forging a change inthe relationships between capital and labour,clearly at the expense of the latter. In this sen-se, we can say that the set-back in the partici-pation of labour in the income as a whole is nota current situation, but a fact that has been inplace during the last 40 years. That's the rea-son to say that, unless that trend is reverted,no improvement in social condicitions can bepossible, as an immediate reflection of the recovery from the ongoing economic crisis.

Key words: poverty, inequality, neoliberalpolicies.

La nueva pobreza: causas y contexto

ENRIQUE GOMÁRIZMiembro del Consejo de Redacción de TIEMPO DE PAZ


E. Gomariz 21/10/13 10:18 Página 22

Diversos indicadores, procedentes de lasencuestas de ingresos, el uso de sistemasasistenciales básicos, etc., muestran un apre-ciable crecimiento de la pobreza y la desigual-dad en Europa, especialmente en España. Setrata de un fenómeno que afecta gravementeno sólo al creciente universo de los desemple-ados, sino también a los asalariados e inclusoa segmentos importantes de las denominadasclases medias.

Una interpretación de este grave impacto seremite al hecho de que nos encontramos enuna de las crisis económicas más profundasdesde la Gran Depresión de 1929. Sin embar-go, un análisis más riguroso del problemamuestra un grado mayor de complejidad. Enefecto, este aumento radical de la pobreza re-quiere distinguir los efectos de corto plazo delos correspondientes al mediano y largo plazo.En otras palabras, siendo cierto que nos en-contramos bajo una violenta tormenta económi-ca, es posible afirmar que también puede apli-carse el viejo adagio: “llueve sobre mojado”.

Una de las consecuencias de esta conjun-ción entre procesos de corto y largo plazo esque no sea posible asegurar que la pobrezaque se está produciendo con la presente crisiseconómica tenga un carácter estrictamente co-yuntural, que se revertirá –como afirman algu-nos– conforme tenga lugar un curso de recu-peración económica. Es cierto que esa coyun-turalidad se manifestó en décadas pasadas enalgunos países afectados por profundas crisis(Argentina, Rusia, entre otros), donde el volu-men de pobreza se duplicó en dos años, afec-tando a amplios sectores de la clase media,pero que, con la recuperación, cinco años mástarde, la proporción de personas que vivíanbajo la línea de pobreza volvía a situarse enniveles similares a los existentes antes de co-menzar la crisis.

Pero esa elasticidad socioeconómica de-pende también de factores estructurales y delargo plazo. Si en medio de la crisis económi-ca o como producto de las políticas de res-puesta a la crisis, se ve gravemente afectado

el capital social (y sus pilares básicos, comoeducación, salud, etc.), lo que implica una pér-dida de derechos adquiridos, es muy probableque la recuperación no traiga consigo la pron-ta reducción de la pobreza y la desigualdad.Es decir, es probable que la recuperación delmovimiento de capital y de la capacidad dehacer negocios no se traduzca paralelamenteen un mejoramiento de las condiciones socia-les generales.

Esa falta de correspondencia entre recupe-ración y disminución de la pobreza tambiénguarda relación con el desarrollo de procesosde largo plazo. Como señalan varios de losautores de este número de TdP, la pérdida departicipación del trabajo en el conjunto de larenta nacional viene dándose desde hacemucho, al tiempo que se destruía el pacto so-cial que había sustentado el Estado de Bien-estar. Puede afirmarse que la imposición deuna respuesta conservadora a la crisis sisté-mica de los años setenta, que dio lugar a laspolíticas neoliberales, marcó el camino paraun cambio en las relaciones entre capital ytrabajo, claramente en detrimento de este últi-mo. Así, el retroceso de la participación deltrabajo en el conjunto de la renta no es un fe-nómeno actual, sino que puede evidenciarsedesde hace no menos de cuarenta años. Poresa razón, resulta improbable que, sin que serevierta ese curso de deterioro del factor tra-bajo, pueda producirse un mejoramiento delas condiciones sociales como reflejo inme-diato de la recuperación de la presente crisiseconómica.

Ahora bien, al hacer más complejo el análi-sis sobre el desarrollo de la nueva pobreza,nos vemos obligados a penetrar en un escena-rio bastante más amplio. ¿Cómo es posibleque no haya sido posible la recuperación delpacto social del Estado de Bienestar en un pe-ríodo de cuatro décadas, en el contexto de unsistema político democrático? ¿Cuál es la ra-zón de que las políticas conservadoras hayansido favorecidas con el voto de las mayoríasafectadas? ¿A qué se ha debido la incapaci-dad de la izquierda en general y la socialde-

La nueva pobreza: causas y contexto

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mocracia en particular, para revertir las políti-cas que ponían en cuestión el Estado de Bien-estar? En otras palabras, el aumento de la po-breza y la desigualdad refiere a unas políticasemanadas desde gobiernos electos o desdeorganizaciones regionales, como la Unión Eu-ropea, que dicen responder a parámetros de-mocráticos de persecución del bien común;por cierto, sin que las fuerzas políticas que seoponen a dichas políticas hayan sido capacesde revertir esa tendencia.

Es decir, para entender mejor el surgimientode la nueva pobreza se hace necesario am-pliar el campo del análisis, pero al hacerlo sur-gen interrogantes de gran calado sobre la arti-culación entre economía y política, o de ma-nera más precisa entre economía privada ydemocracia política. Sin encarar tales interro-gantes, la existencia de un “capital desbrida-do” (al decir de José María Zufiaur) y su capa-cidad de hacer funcionar la economía segúnsus únicos intereses, no tendrían explicaciónposible y acabarían constituyendo un insonda-ble misterio.

Porque, definitivamente, resulta paradójicoque en un contexto de democracia política yfuerte presencia de fuerzas socialdemócratas(que habían forjado el Estado de Bienestar), elcapital –y sobre todo su dimensión financiera–haya podido quedar fuera de control de la ma-nera que lo ha hecho en el último cuarto delpasado siglo y principios del presente. Una pri-mera explicación guarda relación con la explo-sión de la crisis económica de los años seten-ta, iniciada como crisis energética pero luegodesplegada con un carácter más sistémico.Sin embargo, la aparición de la crisis no expli-ca por sí misma el desembridamiento del capi-tal, sino que hay que contemplar también larespuesta a dicha crisis. En realidad, lo ciertoes que, contrariamente a lo que vaticinaron al-gunos representantes de la izquierda, lejos deestar presenciando una crisis del sistema capi-talista, lo que tuvo lugar a fines de los años se-tenta fue una salida de derechas a la crisiseconómica. Y desde ese tipo de salida se pro-yectó la globalización como respuesta sistémi-

ca, liderada por un capital financiero sin controlalguno y realizando sus operaciones en tiemporeal alrededor de todo el globo.

Pero para evitar arrastrar malentendidos,conviene recordar la diferencia aprendida en-tre desarrollo del capitalismo y de la economíaprivada. La primera categoría (capitalismo) tu-vo su uso correcto en los dos últimos siglospara identificar una sociedad que se reprodu-cía según los intereses directos del capital. Esdecir, el capital no sólo dominaba las relacio-nes productivas sino el conjunto de la repro-ducción social. Muchos teóricos han puesto encuestión si eso describe bien las sociedadeseuropeas después de la segunda guerra mun-dial. Por eso se produjo la crisis de representa-ción política del capital y la construcción delEstado de Bienestar se edificó como principalcontribución de la socialdemocracia. Las so-ciedades empezaron a funcionar por paráme-tros que ya no respondían estrictamente a losintereses del capital. Así, una de las discusio-nes más interesantes a comienzos de los añossetenta del pasado siglo estuvo referida a si lasociedad del Estado de Bienestar podía seguirdenominándose sin más “capitalista”. En todocaso, ya no era un capitalismo estrictamentehablando, como cuando la sociedad funciona-ba sin cortapisas según los intereses capitalis-tas. Y así apareció el término de sociedadespostcapitalistas.

Comenzó a ser necesario reconocer el sis-tema económico de una forma más amplia yse habló de la economía privada, para distin-guirla de la economía estatal de los países de-nominados socialistas. En tal sentido, el sigloXX entregó una lección aprendida fundamen-tal: la economía privada no tiene alternativa vi-sible (y desde luego no lo es la economía esta-tal o autogestionaria, al estilo yugoslavo). Y laizquierda empezó a pensar en una sociedadpostcapitalista, donde la democracia políticafuera capaz de poner la economía privada–como sistema económico que funciona– alservicio del bien común. Ese objetivo parecíaposible a los ojos de la socialdemocracia en al-gunos países europeos, cuando inopinada-

Enrique Gomáriz

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mente llegó la crisis energética/productiva y seprodujo la globalización como respuesta.

El problema ha consistido en que esa globa-lización ha supuesto la ruptura de la regulaciónpolítica de la economía privada y el regresodel capitalismo en el sentido lato de buscar unmundo que funcione a partir de los interesesdel capital (global). Eso ha quebrado el espina-zo de la estrategia socialdemócrata, que ahoratiene que aspirar a lograr a nivel global lo queparecía que podía haber alcanzado a nivel na-cional o regional.

Pero este objetivo presenta dimensiones co-losales. Lograr la centralidad de la política de-mocrática a nivel global es hoy poco más queuna quimera. Tendrá que pasar mucho tiempoantes de que aparezcan señales de que algúntipo de organización política democrática, concapacidad de regular, esté emergiendo a nivelmundial. Y mientras no suceda eso, los depre-dadores del capitalismo, sus sectores másoportunistas y especulativos (esos que hoy tra-tan de devorar la Europa del euro), seguiránsueltos por el campo global.

Así las cosas, la cuestión central para la so-cialdemocracia es hoy apreciablemente com-pleja: ¿debe abandonar su pretensión de de-sarrollar una sociedad postcapitalista donde laeconomía privada sea puesta por la políticademocrática al servicio del bien común, o debeseguir insistiendo en ello, aunque sepa que enel espacio global se desarrollan tendenciasclaramente contrarias? ¿O simplemente debehacerse anticapitalista sin más, como planteanalgunos de sus representantes?

En un interesante artículo, el sociólogo y ex-dirigente del PSOE, Ignacio Sotelo (El País,3/12/12), reflexionaba sobre el cambio históri-co de la socialdemocracia, a propósito de lareacción social ante los efectos de la crisis ac-tual, concluyendo que “a pesar de los efectosde la crisis, no existe un modelo alternativocreíble y operativo”. En cuanto a la economíaprivada, Sotelo sostiene que su superación noparece avistarse en un “horizonte previsible”.

¿Qué hicieron en los años pasados los so-cialdemócratas ante la evidencia de que la glo-balización ha supuesto una desregulación alnivel más alto de la economía mundial? Algu-nos optaron por parapetarse tras sus fronteras(como el socialismo francés), otros abrazaronla globalización (Blair, por ejemplo), como si ellibre comercio no fuera una moneda de doscaras (espacios de crecimiento y de desregu-lación). Lo cierto es que ninguna de las dosestrategias ha superado la prueba del ácido dela realidad efectiva.

Finalmente, la socialdemocracia se ha dadocuenta de que para poner la economía globalal servicio del bien común se hace necesariauna entidad de gobierno democrático a nivelmundial. Algo que es infinitamente más fácil dedecir que de hacer. Hoy por hoy no hay seña-les de que ese camino esté iniciándose de for-ma sustantiva. ¿Entonces, qué hacer?

Algunos sostienen que ello demuestra que elintento de lograr sociedades postcapitalistas noes menos utópico que las viejas ideas socialis-tas. Por ello habría que optar ante una disyunti-va: hacerse anticapitalista en términos latos o,todo lo contrario, aceptar la globalización tratan-do de minimizar sus efectos negativos. Sin em-bargo, todavía hay quienes no abandonan laestrategia de fines del siglo XX: es posible con-trolar la economía privada en los espacios na-cionales e incluso regionales, aunque no sea enla medida que nos gustaría. Eso significa pres-tar mucha mayor atención a las turbulencias ylas burbujas nacionales y mantener la defensadel Estado de Bienestar a nivel europeo.

Cierto, no hay que confundirse, se trata deuna estrategia fundamentalmente defensiva,que, en medio de la crisis europea, puede exi-gir acuerdos con fuerzas políticas de centro ycentroderecha, para evitar la bancarrota y elser fagocitados por los sectores depredadoresdel capital global. Porque, pese a todo, lasfuerzas de centroderecha se encuentran anteuna difícil disyuntiva: por un lado deben res-ponder a las exigencias de los Estados demo-cráticos, cuyas poblaciones reclaman el man-

¿Una corte penal selectiva o universal? Los países africanos y árabes ante la corte penal internacional

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tenimiento del Estado de Bienestar, pero por elotro lado, sienten las presiones de los sectoresmás neoliberales del capital que les empujan auna política de privatización de los serviciossociales y todo aquello que sea comerciable.Por eso, en los países con una cultura políticamadura, la socialdemocracia ha optado por es-tablecer un pacto de Estado con el centrodere-cha para mantener en lo fundamental el Esta-do de Bienestar.

La idea que esta socialdemocracia proponees practicar esa estrategia defensiva a nivelnacional mientras se resuelve el colosal pro-blema del establecimiento de reglas para con-

trolar la actividad del capital global. Tal estrate-gia resultaría de mayor eficacia para evitar lasdimensiones más dramáticas de la crisis, co-mo es el crecimiento rampante de la pobreza yla extrema pobreza. Cierto, para ello es nece-sario evitar la ocultación del daño social quese está produciendo y, consecuentemente, de-nunciarlo. Pero sin dejar de examinar el con-texto global en que está teniendo lugar, porquees en ese contexto donde habrá de buscarsela estrategia que logre encontrar una salida ala crisis que permita a las sociedades europe-as orientarse de nuevo hacia la puesta enpráctica de esa Europa de los ciudadanos queestá por desarrollarse.

Enrique Gomáriz

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Resumen

El artículo revisa algunos datos que mues-tran la evolución de la pobreza y la exclusiónsocial en España durante la crisis económica,tanto a nivel nacional como a nivel de comuni-dades autónomas, diferenciando distintas in-tensidades de pobreza. Finalmente, se haceuna reflexión sobre el efecto de la desigualdaden la pobreza en España y la necesidad de re-ducir de manera efectiva y urgente la pobrezay la exclusión en España.

Palabras clave: Pobreza, exclusión social,desigualdad, derechos, crisis.

Abstract

The paper presents some data which showthe evolution of poverty and exclusion in Spainsince the crisis began, in national and local le-vels, with different intensities. Finally, it consi-ders the importance of inequality in the signifi-cant increase in people who are in a situationand risk of poverty and exclusion, and the maineffects of the Government's austerity policiesfor poverty reduction.

Key words: Poverty, exclusión, inequality,rights, crisis.

Los efectos de la política de austeridad sobrela pobreza y desigualdad

GABRIELA JORQUERACoordinadora EAPN Madrid


Cinco años después del inicio de la crisis,los datos siguen siendo demoledores: los indi-cadores de pobreza y exclusión en España si-guen empeorando, y, por mucho que nos pese,todo indica que así seguirá, a juzgar por el au-mento del paro de larga duración, el aumentode la desigualdad y los nocivos efectos queestán teniendo en la población más vulnerablelas medidas de control del déficit puestas enmarcha en los últimos años. Los datos disponi-bles de la tasa de riesgo de pobreza y exclu-sión (AROPE), el indicador que se utiliza a ni-vel europeo y que incluye a aquellas personasque viven en hogares con bajas rentas, y/o enhogares con baja intensidad de empleo y/ocon privación material severa, nos muestranque casi 12 millones y medio de personas, un26,9% de la población, se encuentran en ries-go de pobreza y exclusión en España, el puntomás alto desde el inicio de la crisis1.

El riesgo de pobreza y exclusión no se com-porta igual en todas las comunidades autóno-mas; la media española se sitúa en un 26,9%de la población en situación o riesgo de pobre-za y exclusión, aunque las diferencias entrecomunidades varían en más de 25 puntos por-centuales entre el valor mínimo y el máximo.Los datos dan cuenta de la enorme desigual-

dad existente entre unos territorios y otros. Lasdiferencias entre las estructuras productivas,demográficas, el impacto que tienen las trans-ferencias sociales, entre otros factores, gene-ran paisajes de pobreza y exclusión distintosen cada territorio. Hay regiones que están másexpuestas que otras, y no todas cuentan conlos mismos recursos para afrontarlas.

A continuación presentamos los resultadosdel indicador AROPE por comunidades autó-nomas en dos formatos. La primera tablamuestra la evolución del indicador desde 2008a 2011, calculado sobre la mediana nacional.Debe ser leído con precaución en aquellos te-rritorios con menor población, en donde las di-ferencias entre un año y otro pueden ser expli-cadas por error estadístico que implican los ta-maños de la muestra.

Debemos recordar también que uno de losindicadores, la tasa de pobreza, es en reali-dad una medida de igualdad. Para establecerla tasa de pobreza se hace una mediana deingresos que divide a la población en dos mi-tades; el umbral de la pobreza está en el 60%de personas que se encuentran bajo ese lími-te. Éste umbral de pobreza es sensible a lavariación de los ingresos; en los años de la

Gabriela Jorquera R.

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Fuente Eurostat 2013

GRÁFICO 1

Evolución Tasa AROPE 2008-2011

Los efectos de la política de austeridad sobre la pobreza y desigualdad

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Fuente: Explotación de CEET en base a la Encuesta de Condiciones de Vida

TABLA 1

Comparativa % Población AROPE 2008-2011 en España por CCAA

crisis ha habido un descenso constante queha sido muy significativo. De 2009 ha pasadode 13.330 § anuales a 12.514 § en 2011.Esto tiene impacto sobre la cantidad de per-sonas que se encuentran en riesgo de pobre-za, para el caso del indicador que utilizamos,el AROPE, se compensa con el incrementode los otros dos componentes del indicador(baja intensidad del empleo y privación mate-rial severa).

Las diferencias territoriales merecen seranalizadas con mayor detalle, pero al menosdan pistas para entender cómo se distribuyela pobreza en el país. En 2011, 6 comunida-des disminuyeron su tasa (Extremadura yMurcia, sobre todo) y 11 la incrementaron(Cantabria, Castilla-La Mancha y La Rioja,especialmente). Si miramos el mapa del esta-do Español se aprecian claramente la con-centración de la población más vulnerable endeterminadas comunidades, y grandes dife-rencias norte - sur.

La crisis ha venido a profundizar y extenderlos procesos de precarización de las familias.España había mantenido una alta tasa de per-sonas en situación de pobreza, y un gran dina-mismo en la población vulnerable (personasque entraban y salían frecuentemente de lapobreza2) Estas personas, antes estaban ensituación de vulnerabilidad, ahora acompañana los millones de ciudadanos/as que se en-cuentran de manera más permanente en situa-ción de pobreza. No sólo la pobreza ha avan-zado en términos cuantitativos: ha empeoradoen términos cualitativos. No sólo hay más per-sonas en situación de pobreza, sino que éstasse encuentran en una situación de mayor pre-cariedad.

La pobreza no es una realidad homogénea;afecta con distinta intensidad a los hogares.Cuando hablamos de pobreza utilizando comoparámetro la mediana del 60% estamos inclu-yendo en este grupo a situaciones muy dispa-res; empeorará la situación de las personas


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GRÁFICO 2

Tasa AROPE por CCAA

según disminuyan los ingresos disponibles.Una manera de medir la intensidad de la po-breza es utilizar distintos umbrales de ingresoel 60% (pobreza moderada), el 40% (pobrezasevera) y el 20% (pobreza extrema) de la me-diana de la renta media disponible equivalentede su población. El umbral de ingresos del20% es para un hogar unipersonal con unosingresos anuales inferiores a 2.502,87 §(208,57 euros mensuales) o a una pareja condos hijos con ingresos inferiores a 5.256 §(438 euros por mes), en 2011.

El gráfico 3 muestra el preocupante incre-mento de la pobreza severa, que aumenta en3.3 puntos porcentuales desde 2008, y la po-breza extrema, que aumenta casi dos puntosporcentuales más que al inicio de la crisis. Es-tas cifras nos muestran la urgente necesidadde poner en marcha acciones efectivas queimpidan que miles de familias se cronifiquenen una situación que vulnera sus derechosmás básicos.

Igualmente, analizando distintas intensida-des del riesgo de pobreza y exclusión por co-munidades autónomas se aprecian diferen-cias. Aplicando distintos umbrales de ingresopara medir la intensidad de la pobreza, la si-tuación es la planteada en el gráfico 4.

¿Cómo hemos llegado hasta aquí?El efecto combinado de la crisiseconómica, las políticas deausteridad y la desigualdadestructural

Podemos explicar la situación desde dosperspectivas temporales. En el corto plazo, lacrisis y las respuestas que se han dado a ellaha generado una combinación de efectos. En laprimera, (2008-2010), la crisis y el incrementodel desempleo afectó a aquellas personas queya estaban en situaciones de pobreza muy gra-ve o extrema. Esto derivó en un incremento dela tasa de pobreza extrema. Ello puede aso-


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GRÁFICO 3

Tasa de pobreza por CCAA, con distintos umbrales de pobreza(60% pobreza, 40% pobreza severa, 20% pobreza extrema)

ciarse a la pérdida de empleo de las personascon bajo nivel de cualificación, muchos de ellosjóvenes, trabajadores temporales, a tiempoparcial o con muy bajos ingresos salariales yque carecían, probablemente, de un mínimo deprotección social. De hecho, este colectivo fueel primero en ser despedido y en sufrir los es-tragos de la crisis económica. Para ellos/as, lapérdida de empleos en 2008 originó una reduc-ción casi automática de sus ingresos, que sereflejó en el incremento significativo de su ries-go de pobreza al año siguiente. Esta tendenciase acentuó en 2010, debido a la masiva pérdi-da de empleo ocurrida durante 2009.

En la segunda, sin embargo, a partir de 2011,la crisis se ha intensificado, no tanto en aquellos

colectivos que ya se encontraban afectados porsituaciones de pobreza muy graves, sino en lapoblación cuya renta antes de 2011 era superioral umbral de la pobreza y que durante ese añopasó a formar parte del colectivo de personas enriesgo de pobreza. El origen de este proceso fuela pérdida masiva de empleo durante 2009 y laprogresiva pérdida, durante 2010, de la protec-ción social por desempleo.

Por tanto, si bien en sus inicios la crisisahondó situaciones de pobreza muy graves yextremas (dado que sus protagonistas perdie-ron sus empleos y, casi enseguida, cualquierforma de protección social), debe subrayarseque a partir de 2010, la situación comenzó aimpactar de forma intensa sobre parte de la


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GRÁFICO 4

Tasa de pobreza por CCAA, con distintos umbrales de pobreza (60% pobreza, 40% pobreza severa, 20% pobreza extrema)

clase media que, afectada por la caída genera-lizada del empleo, ha perdido sus fuentes deingresos y han pasado a engrosar el grupo depersonas en riesgo de pobreza a medida quelos mecanismos de transferencias sociales lesfueron abandonando.

El proceso de caída de las rentas se haacompañado de una subida de los gastos, (porejemplo el transporte, o aquellos que tienenque ver con el mantenimiento de los hogares:electricidad, gas, etc.) y por tanto ha aumenta-do la dificultad para “apretarse el cinturón” enaquellos ítems de gran peso en las economíasfamiliares, como las deudas hipotecarias, queno se caracterizan precisamente por su flexibi-lidad. La rigidez de los gastos asociados a lavivienda (debido a las tradicionales prácticasbancarias que garantizan a las entidades fi-nancieras el continuar percibiendo elevadascuotas hipotecarias en momentos de recesióneconómica y bajos tipos de interés).

También tenemos que incluir el efecto de losrecortes sociales, que se comienzan a ejecutara partir de 20103 4. Aquellos hogares que enaños anteriores contaban con becas de mate-rial escolar, con becas de comedor, con ayu-das para el cuidado de las personas depen-dientes, etc., han tenido que asumir estos cos-tes –quien ha podido– en una situacióneconómica bastante deteriorada. Esta combi-nación de factores ha supuesto un desequili-brio financiero en los hogares muy importante.

Desde una perspectiva a largo plazo una delas causas, quizás la principal, tiene que vercon la relación entre crecimiento económico,pobreza y desigualdad. El crecimiento econó-mico no se distribuye de la misma maneradentro de la sociedad. Las razones son múlti-ples; la distribución de los salarios, principalfuente de ingreso de los hogares, el impactode las políticas fiscales regresivas, la baja in-tensidad del gasto social, el impacto ambientalde la actividad económica, el funcionamientodel mercado financiero y especialmente la faltade regulación de éstos, que genera efectos no-civos en las economías locales.

El efecto combinado de pobreza y desigual-dad ha tenido en España algunas característi-cas particulares, Luis Ayala5 explica un fenó-meno interesante: en cada periodo de bajocrecimiento, aumenta la cantidad de personasen situación de pobreza. Y en cada fase decrecimiento, una parte importante no puede re-tornar a la situación anterior: hay un efecto asi-métrico del ciclo. La consecuencia es que encada fase de crisis se acumula una mayor can-tidad de personas en riesgo o situación de po-breza, que pasan a ser en el transcurso deltiempo una situación crónica.

Según Ayala, desde comienzos de los años90, el patrón distributivo en España se caracte-rizó por la desigualdad de las rentas de merca-do, sin mejoras importantes en la capacidadredistributiva. La crisis de principios de esa dé-cada contribuyó a generar una brecha de des-igualdad que la posterior ola expansiva no lo-gró disminuir, y no se diseñaron políticas parareducir la pobreza y la desigualdad. Como se-ñala Renes “El mantenimiento de la desigual-dad, a pesar del crecimiento, tuvo como con-secuencia la consolidación de la precariedadcomo rasgo de la estructura social”6. El resul-tado es que ahora hay una clara tendencia a laconcentración de ingresos y riqueza en la ci-ma, al vaciamiento de las capas medias y a unaumento de la pobreza en el fondo.

La evolución de uno de los indicadores dedesigualdad, la ratio S80/S20, que compara el20 % de la población con mayor riqueza con el20% de los que tienen menos, muestra queEspaña ha pasado de 5,4 del año 2000, al 6,8en el 2011, (lo que se interpreta como que el20% más rico de la población gana 6,8 vecesmás que el 20% más pobre7) mientras que lamedia europea ha pasado del 4,5 en el 2000 al4,9 en el 2009.

Por otra parte, el índice de Gini, en el que 0es igualdad total y 1 es desigualdad absoluta, enEspaña ha pasado de 0,32 en el año 2000, a0,34 en el 2011, mientras que la media europeaha pasado de 29 en el 2000, a 30,3 en el 2009(INE). Este dato puede ser confuso: no se trata


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sólo de registrar que la desigualdad ha aumenta-do. A nivel mundial, para los países desarrolla-dos los Gini normales se consideran entre 25 y35. España se está acercándose a considerablevelocidad al límite considerado ‘anormal’. Ladesigualdad tiene un efecto potenciador de lapobreza, además de consecuencias nocivas so-bre el nivel de bienestar de millones de perso-nas; esto quiere decir que disminuir la desigual-dad implica disminuir la pobreza.

Una de las características de esta crisis esque se han desplomado las rentas de la clasemedia, porque el paro esta vez ha afectadoprincipalmente a la renta del sustentador princi-pal del hogar, a diferencia de la crisis de iniciosde los 90, que afectó a los ingresos comple-mentarios. Esto ha tenido una enorme repercu-sión en la situación de las familias, que se venenfrentadas a niveles crecientes de precarie-dad, y también en las posibilidades de recupe-ración a futuro. La Comisión de Expertos deNaciones Unidas sobre las reformas del siste-ma monetario y financiero internacional, que in-vestiga las causas de la Gran Recesión, comoel Fondo Monetario han advertido que la des-igualdad conduce a inestabilidad económica.

En España, los mecanismos de inclusión hansido bastante precarios, insuficientes para com-pensar la desigualdad estructural; nuestro paísse ha mantenido casi 10 puntos abajo en gastosocial frente al resto de Europa. El reducidogasto social es sintomático de “fragilidad” delos mecanismos que producen cohesión y vin-culación social, que deberían garantizar el ac-ceso a bienes y servicios básicos, fundamenta-les para la integración y la cohesión social.

Como señala Renes, (2012) no son eficacesen su labor integradora, ni se hacen cargo desus carencias, remitiendo a todas aquellaspersonas que se quedan fuera del sistema aservicios sociales, que tampoco cuenta con losrecursos mínimamente suficientes para asegu-rar medidas de inclusión efectivas. Esta seudorespuesta a la pobreza y la desigualdad croni-fica la situación de las personas que lleganhasta allí. En la medida en que no se destinan

recursos específicos a la lucha contra la po-breza, y no se establecen las coordinacionesnecesarias entre los que existen, se abre unabrecha social que se hace cada vez más pro-funda, a medida que las personas permanez-can en situación de pobreza.

Esto no es culpa ni de Servicios Sociales nide las personas que llegan a ellos, sino de lapropia concepción de que una parte de la ad-ministración puede suplir las carencias de todoel sistema. Se consolida así la exclusión de laspersonas que se quedan sin acceso a dere-chos mínimos.

Esta ha sido sin duda, una de las consecuen-cias más preocupantes de la crisis. En estecontexto de recortes y ajustes, en los que seremarca con insistencia la falta de recursos, seestá produciendo una transformación del mo-delo social, que defiende la necesidad de laasistencia social a los más necesitados, dejan-do atrás la noción de derechos, que no condi-ciona el disfrute de los mismos a la voluntadpolítica del gobernante de turno ni a presu-puestos, sino a la condición de seres humanos.Los límites impuestos a derechos que hastahace poco eran universales, como la salud, sonsintomáticos del abandono de la perspectiva dederechos, y el traslado al de la asistencia y ca-ridad. Este cambio fundamental de modelo, deconsolidarse, va a profundizar las consecuen-cias sociales de la crisis económica a futuro yfuncionará como un obstáculo permanente pa-ra la reducción de la pobreza y la desigualdad.Sus consecuencias serán de hondo calado. Es-te cambio de modelo cambia las bases sobrelas cuales nuestra sociedad se configura.

La pregunta es ¿es ésta la sociedad quequeremos ser?

Las consecuencias de la crisis en lapobreza y la exclusión social

Muy probablemente, el escenario de ajustesy recortes sociales agravarán la situación depobreza y exclusión social de los hogares es-


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pañoles en los próximos años, profundizandola precariedad, aumentando la desigualdad yla brecha social y dificultando la adopción depolíticas que contribuyan a paliarla. En base alas previsiones sobre desempleo, en los próxi-mos años la pobreza va a reflejar el masivo in-cremento de los despidos individuales y colec-tivos que trajo la reforma laboral, y a las diver-sas medidas de austeridad ensayadas comorespuesta a la actual crisis económica.

Las perspectivas son oscuras, pero quere-mos insistir en que es así porque hay decisio-nes que se han tomado que lo determinan, pe-ro que no tiene porqué ser así. Las políticas deausteridad nos pueden condenar a convivir du-rante muchos años, con niveles muy altos dedesigualdad, pobreza y exclusión. Pero existenalternativas a la austeridad en España, que noimpactan de manera desproporcionada en lossectores más vulnerables. Lo mínimo, por tan-to, es exigir al gobierno actual, y a los futuros,incorporar criterios de equidad y de reducciónde la pobreza a todas sus actuaciones.

La situación de pobreza de millones de per-sonas en España debería ser –y no es- unaprioridad para las políticas públicas en nuestropaís. La obsesión por el control del déficit estáalterando la percepción de los responsablespolíticos, que no parecen ver la profunda crisissocial que se está alimentando con las medi-das puestas en marcha, que ni siquiera estánsiendo particularmente exitosas en el ámbitoeconómico, y resultan desastrosas en lo so-cial. La pobreza no es una catástrofe natural,sino un producto de políticas injustas que ex-cluyen del derecho a vivir con dignidad a unaparte importante de la ciudadanía. La preguntaentonces no es si estos demoledores datosvan a descender en los próximos años, la pre-gunta es qué van a hacer los responsables po-líticos para erradicar la pobreza y la exclusiónsocial, y qué vamos a hacer como ciudada-nos/as por construir una sociedad con justiciay equidad.

Evitar el aumento de la desigualdad y de lasposibles tensiones sociales asociadas a los

procesos de fragmentación social exigiría nosólo dar respuesta a las consecuencias de lacrisis sino también a los problemas estructura-les de nuestro modelo social. Debemos recor-dar que la política económica es una políticapública, y tal como nos recuerda el Center forEconomic and Social Rights “las decisionesde la política económica reflejan los esfuerzosde un gobierno en defender los derechos yobligaciones con los derechos humanos, parti-cularmente con los derechos económicos ysociales”1 Y las decisiones que el Estado Es-pañol ha tomado durante las últimas décadasno reflejan un esfuerzo serio y continuado pa-ra acabar con la vulneración a los derechosde las personas que están en situación de po-breza.

Notas1 EAPN Madrid, La inclusión social frente a la cri-

sis. La evolución del riesgo de la pobreza y la exclu-sión en la Comunidad de Madrid. CEET, EAPN Ma-drid, 2013.

2 Informe FOESSA, 2008.3 Real Decreto-ley 8/2010, de 20 de mayo, por el

que se adoptan medidas extraordinarias para la re-ducción del déficit público. Boletín Oficial del Estadonº 126 de 24 de mayo de 2010.

4 Gobierno de España. Programa de Estabilidad2011-2014. Disponible en: http://ec.europa.eu/euro-pe2020/pdf/nrp/sp_spain_es.pdf

5 Ayala, M., “¿Es la política social la “cenicienta”de la crisis? Retos y políticas para la inclusión so-cial”. En Nuevas Propuestas para Nuevos tiempos.Documento de trabajo. EAPN ES, 2012.

6 Renes, Victor. “Un nuevo modelo social emer-gente”. En 121 Nuevas Propuestas para Nuevostiempos. Documento de trabajo. EAPN ES, 2012.

7 El quintil de ingreso, se calcula ordenando lapoblación desde el individuo u hogar con menos re-cursos al más adinerado, para luego dividirla en 5partes que contengan la misma cantidad de casos;con esto se obtienen 5 quintiles ordenados por susingresos. Es importante la aclaración para entenderla importancia de la variación; un gran volumen decasos tienen que haber variado su renta para que elindicador refleje la diferencia.

8 CESR “Fiscal Fallacies: 8 myths about the 'Ageof Austerity' and Human Rights” Abierto el 11 de Julioen http://cesr.org/article.php?id= 1335


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ResumenLa desigualdad en la distribución de la renta

ha sido tradicionalmente muy elevada en Espa-ña, pero en este momento alcanza los mayoresniveles de la UE. El presente artículo, a partirde la evidencia empírica disponible y de losanálisis y conclusiones de recientes informesaparecidos en España sobre desigualdad y po-breza, examina la cuestión e identifica el preca-rizado mercado de trabajo como origen prima-rio de esas altas tasas de desigualdad. Seaportan múltiples datos que permiten constatarque la polarizada distribución salarial en Espa-ña, y la concentración de empleos de bajos sa-larios, ocasionan que la tasa de riesgo de po-breza en el trabajo sea una de las más eleva-das de la UE. Asimismo, complementariamentese pone de manifiesto que la falta de correc-ción de esa desigualdad primaria se debe alescaso papel redistributivo del sistema fiscalespañol, junto a las limitaciones de las presta-ciones sociales y del Estado de Bienestar. Ypor último, se realizan algunas consideracionesacerca de cómo la estrategia de salida de lacrisis, basada en la devaluación de los salarios,ocasionará un nuevo y estructural incrementode los niveles de desigualdad en España.

Palabras clave: desigualdad, empleo preca-rio, fiscalidad.

AbstractInequality in income distribution has traditio-

nally been very high in Spain, but at this timereached the highest levels in the EU. This arti-cle, based on the available empirical evidenceand the analysis and findings of recent reportsin Spain on inequality and poverty, examinesthe question and identifies the precarious labormarket as a primary source of such high in-equality. They provide many data which confir-med that the polarized distribution of wages inSpain, and the concentration of low-wage jobs,causing the risk of poverty rate at work is oneof the highest in the EU. Also, additionallyshows that the failure to correct this primary in-equality is the small redistributive role of theSpanish tax system, together with the limita-tions of social benefits and the welfare state.And finally, makes some considerations aboutthe exit strategy from the crisis, based on thedevaluation of wages, a new structural causeincreased levels of inequality in Spain.

Key words: Inequality, Low-wage jobs, taxsystem.

El mercado de trabajo español, motor de la mayor desigualdad de la UE

ANTONIO GONZÁLEZConsejero del CESMiembro de Economistas sin fronteras


Antonio Gonzalez REPETIDO 21/10/13 10:21 Página 36

Hablar de desigualdad remite a diferencias ydisparidades entre las personas y las cosas. Ycuando esto se refiere a un contexto o realidadsocial, a menudo tiene connotaciones relativasa la justicia, a la distribución equitativa de losbienes y oportunidades, y al grado de equili-brio entre grupos sociales. Por ello, el estudiode la desigualdad suele situarse en muchasocasiones en el terreno de la sociología y de lapolítica, lo que puede dejar ocultas sus causaseconómicas primarias y la comprensión de có-mo los mecanismos y sistemas económicosson los que dan lugar a la misma. En este sen-tido, escribir hoy sobre la desigualdad en Es-paña supone realizar una profunda revisióncrítica de las características del sistema eco-nómico que hemos desarrollado a lo largo delos últimos treinta años. Porque inequívoca-mente es ese modelo económico el que, comopretendemos analizar a lo largo de estas po-cas páginas, ha dado lugar a la situación en laque se encuentra España en el terreno de ladesigualdad.

Para ello, este trabajo se plantea desarrollarcuatro secciones. La primera se pone de mani-fiesto la alarmante situación a la que se ha lle-gado en España desde una perspectiva com-parada con los países de la UE, al presentarlos mayores niveles de desigualdad de Europaen el reparto de la renta. En segundo lugar, elsuplementario incremento de los niveles dedesigualdad y pobreza que han provocado lacrisis económica, las enormes pérdidas de em-pleo, y la política económica basada en la aus-teridad (recortes sociales) y la depresión sala-rial que se está llevando a cabo. Tercero, seaportarán datos que permitan comprender queel origen y las causas de tal grado de desigual-dad se encuentran en primer término en elmercado de trabajo, y complementariamenteen la falta de corrección de esa desigualdadprimaria debido al escaso papel redistributivodel sistema fiscal español, junto a las limitacio-nes de las prestaciones sociales y del Estadode Bienestar. Y por último, se harán algunasconsideraciones acerca de cómo la estrategiade salida de la crisis, basada en la devaluaciónde los salarios, ocasionará un nuevo y estruc-tural incremento de los niveles de desigualdad.

I - España presenta las mayorestasas de desigualdad de la UniónEuropea

Datos muy recientes de Eurostat permitenconocer qué punto han alcanzado los nivelesde desigualdad en España. Es cierto quenuestro país no se ha caracterizado nunca, la-mentablemente, por presentar un grado mode-rado de desigualdad en términos relativos, yque, evidentemente, hemos estado siempremuy alejados de aquellos países del norte ycentro de Europa que han alcanzado los gra-dos más altos de igualdad en la distribución dela renta. Sin embargo, la desigualdad en Espa-ña ha alcanzado ya una situación realmenteextrema. Aunque poco se ha reparado aún enello, en este momento nuestro país presenta latasa de desigualdad más elevada de los Vein-tiocho Estados Miembros, habiendo sobrepa-sado los niveles, tradicionalmente muy altos,de los Nuevos Estados Miembros de la EuropaOriental (incluidos Rumanía y Bulgaria, que seencuentran entre los países menos evolucio-nados en este aspecto), y superando asimis-mo a países que siempre han mantenido unadesigualdad superior a la española, como Por-tugal o Grecia.

Si medimos la desigualdad por la diferenciaentre los quintiles de los extremos de la distribu-ción, es decir, mediante la relación (o númerode veces que una supera a la otra) entre la ren-ta que dispone el veinte por ciento más rico y elequivalente menos favorecido, se constata quela ratio es en este momento la más elevada dela UE (gráfico nº1). La renta del veinte por cien-to más próspero multiplica la del veinte por cien-to más pobre por 6,8 veces. Una magnitud quesupera, con mucho, no sólo la de los EstadosMiembros de la Europa del Este, sino la de lospaíses anglosajones (R. Unido, 5,3 veces), lade nuestros vecinos centroeuropeos (Alemaniay Francia en torno a 4,5 veces), y que se sitúa auna distancia enorme de la igualdad relativa depaíses nórdicos (Suecia y Finlandia) cuyas dife-rencias de renta apenas superan las 3,5 vecesentre los grupos más y menos favorecidos en ladistribución de la renta1.


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Observadas estas diferencias más en detalle,se puede comprobar cómo este grado de des-igualdad se ha alcanzado no sólo porque elquintil superior perciba en términos compara-dos una porción de renta de las más altas de laUE (concretamente, la séptima más elevada),sino sobre todo porque el quintil más bajo per-

cibe la proporción menor de renta del conjuntode los Veintiocho (gráfico nº 3). Dicho más cla-ramente, en términos de distribución de la rentanacional de cada país, los ricos españoles seencuentran desde luego entre los más favoreci-dos de Europa, pero sobre todo la mayor des-igualdad relativa proviene del hecho de que el

Fuente: Eurostat (http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=ilc_di11&lang=en)

Gráfico 1Desigualdad en la distribución de la renta

(relación entre el 20% más rico y el 20% más pobre)

Gráfico 2Tasa de pobreza, después de transferencias

sociales (% de la población)

Fuente: Eurostat (http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/submitViewTableAction.do ) y elaboración propia.

Gráfico 3Porcentaje de la renta nacional que percibe

el 20% más pobre

Gráfico 4Caída o aumento de la participación en la rentanacional del 20% más pobre durante la crisis.

2007-2011. (Variación porcentual)


veinte por ciento de la población más desfavo-recida percibe en España la menor cantidad derenta de todos los países de Europa.

La pobreza relativa (tasa de riesgo de pobre-za) es por ello de las más elevadas de la UE(gráfico nº 2). En definitiva, algo más de laquinta parte de los hogares españoles padeceriesgo de pobreza, incluso contando con lastransferencias sociales que en toda Europa re-ducen sustancialmente ese riesgo. Ese datositúa la tasa de riesgo de pobreza española enel tercer lugar de los Veintiocho junto a dos delos países claramente más afectados siemprepor el fenómeno de la extensión de la pobreza,Bulgaria y Rumanía.

Dado que hasta este momento estamos anali-zando la desigualdad y la pobreza a partir de larenta percibida por cada grupo después de queoperen las transferencias sociales, se puede yadeducir sin demasiada dificultad, como veremosmás detalladamente en la tercera sección de es-te trabajo, que el papel de estas en la reducciónde las desigualdades y correlativamente de lapobreza es en España ciertamente muy limitado.

Por último, es preciso señalar que, junto a laelevada proporción de población que sufre lasituación de riesgo de pobreza, en el caso es-pañol se une a ello el hecho, destacado porEurostat, de que la pobreza es una de las másprofundas de la UE, dado que los ingresos me-dios de la población en riesgo son los tercerosmás bajos respecto al umbral que define la po-breza (60% de la mediana de la renta despuésde aplicar las transferencia sociales), justo pordetrás de Letonia y de Rumanía.

II - La crisis y las políticasadoptadas durante la misma, han agravado la situación

En efecto, la desigualdad que, como se haseñalado, era tradicionalmente elevada en Es-paña, ha crecido durante la crisis de formaconsiderable. El quintil superior, de renta máselevada, ha aumentado su participación al pa-

sar a obtener un 39,9 por ciento de la renta na-cional, cuando antes de la crisis esa propor-ción era del 38,6 por ciento.

Pero mucho más notable ha sido el cambioacaecido en el quintil inferior. El veinte porciento más pobre de la población española haperdido cerca de un veinte por ciento de laporción de renta nacional que percibía antesde la crisis, al pasar del 7,3 por ciento a soloun 5,9%. En términos comparados (gráfico nº4), esta caída es la más profunda de todas lasregistradas en el contexto de los VeintiochoEstados Miembros de la UE.

La crudeza de la crisis de la economía espa-ñola está siendo sin duda muy intensa, peroparece claro que no es ni mucho menos la peorde las que se están padeciendo en la UE. Y sinembargo, está afectando de forma mucho másgrave que en cualquiera de los demás países ala capa más vulnerable de la población.

El gráfico nº 5 muestra que la explicación seencuentra en el comportamiento diferencial delas rentas de cada estrato de la población du-rante la crisis. Esencialmente, es el diez porciento de ingresos más bajos el que parecehaber sufrido las pérdidas mayores de rentareal durante la crisis, y lo ha hecho de tal for-ma que tales pérdidas han sido crecientes amedida que la renta disponible era menor. Si-métricamente, lo contrario ha sucedido con losgrupos de rentas más altas, donde la renta re-al ha crecido más durante la crisis que para elresto de la población, y en especial para elquince por ciento de mayores ingresos, y deforma progresivamente mayor a medida quelos ingresos son superiores (es decir, a medidaque el percentil de ingresos es más alto).

Como consecuencia, las diferencias de rentarelativa han aumentado considerablemente du-rante la crisis y en mayor grado que en los de-más países, y las tasas de riesgo de pobrezalo han hecho también.

La conjunción de los efectos de la crisis sobreel mercado de trabajo, la pérdida de empleos, el


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deterioro de los salarios especialmente de lascapas de retribuciones más bajas, y las limita-ciones y recortes en las prestaciones socialesparecen los factores que explican el agrava-miento suplementario de las desigualdades enla distribución de la renta, así como la intensacaída de los ingresos de la capas más débiles.

La limitación temporal de los datos, que enla mayor parte de los casos sólo reflejan lossucesos acontecidos hasta 2010 o 2011, per-mite conjeturar que las tendencias apuntadasirán empeorando y agravándose a medida quese conozcan los datos correspondientes a losejercicios 2012 y 2013, en los que se han agu-dizado las políticas de ajuste salarial, de destrucción de empleo, y de agotamiento deprestaciones sociales, particularmente en laprotección por desempleo. Así pues, lamenta-blemente se han de considerar estos datos so-lamente como una parte de los efectos de lacrisis y de las políticas de ajuste sobre la des-igualdad y la pobreza.

La repercusión de la crisis sobre la tasa deriesgo de pobreza se refleja en el gráfico 6,donde se relaciona en los cuatro cuadrantes

(determinados por los datos de la media comu-nitaria) la situación de los distintos países encuanto al nivel alcanzado por las tasas de po-breza junto con los incrementos de la mismadurante la crisis. Cuatro países, de los quepresentan tasa de riesgo de pobreza superio-res al promedio europeo, muestran también in-crementos de la pobreza superiores a la mediacomunitaria, son –por este orden– Croacia,España, Grecia y Lituania.

III - Las causas de la elevadadesigualdad y de la pobreza enEspaña

El extenso y completo Informe sobre Distri-bución de la Renta en España: Desigualdad,Cambios Estructurales y Ciclos2, realizado porel Consejo Económico y Social en la primaverade este año, permite estudiar tanto desde laperspectiva funcional (renta del capital y de lasempresas-rentas del trabajo), como personal,territorial, y del papel de las políticas de ingre-so y gasto público la evolución de la distribu-ción de la renta en España durante el largo pe-riodo analizado (1985-2011).

Fuente: Eurostat y elaboración propia (http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=ilc_peps01&lang=en).

Fuente: Presentación de Luis Ayala. Comparecenciaante la Comisión de Economía del Consejo Econó-mico y Social. Elaborado a partir de la Encuesta dePresupuestos Familiares (base 2006) del INE.

Gráfico 5Tasa de variación real de la renta por percentiles

en España. (Entre 2006 y 2010)

Gráfico 6Tasas de pobreza. Posición inicial de cada país

y variación durante la crisis



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El mencionado informe, al analizar las distin-tas perspectivas que inciden sobre la desigual-dad, facilita la comprensión de los fenómenosque subyacen a la misma. Al respecto, podríadecirse de forma sintética que una parte deter-minante de ese elevado grado de desigualdadcaracterístico de la realidad española provie-ne, en primer término, del funcionamiento pro-pio del sistema económico y más en particulardel funcionamiento del mercado de trabajo.

La participación de los salarios en la distribu-ción funcional de la renta creció durante la pri-mera parte del periodo considerado (1985-1992),para descender seguidamente con la crisis y ladestrucción de empleo hasta 1995. Desde en-tonces y hasta la crisis actual, es decir durante ellargo periodo expansivo que se extiende de

1995 a 2007, la participación de los salarios enla renta no ha mejorado, e incluso sufrió una levecaída a pesar de la creación de prácticamentesiete millones de nuevos empleos asalariados, loque supone que en ese periodo se duplicó el vo-lumen inicial de empleo por cuenta ajena.

Esto evidentemente significa que una pro-porción mucho mayor de población –el doble–se repartía un porcentaje de la renta inclusomenor que al inicio de la etapa expansiva.

Como puede verse en el cuadro siguiente,cuyo origen es el informe citado, la remunera-ción real por asalariado muestra tasas negati-vas o cercanas a cero durante la mayor partede los años del periodo indicado de crecimien-to económico y del empleo (1995-2007).

Cuadro 1Principales determinantes de la participación de la remuneración de los asalariados en el PIB 1985-2011

(Tasas de variación)

(1) Empleo equivalente a tiempo completo desde 1995.Fuente: INE. Contabilidad Nacional de España. “Informe sobre Distribución de la Renta…”, CES, 2013.


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Junto a ello, la contraparte de la distribuciónfuncional de la renta, el Excedente Bruto Em-presarial, mantuvo tasas de crecimiento muyelevadas durante todo el periodo. Por otro lado,el informe permite constatar que, paralelamen-te, se produjo un incremento considerable delas desigualdades en la distribución de las ren-tas de los asalariados de acuerdo con los nive-les de ingresos, debido a la fuerte presencia deempleos de bajos salarios entre el nuevo em-pleo creado, a una continuada política de res-tricciones del salario mínimo y a la persistenciade una alta proporción de empleo temporal.

En efecto, el cuadro anterior ofrece datosque no dejan lugar a la duda: los salarios másbajos (percentil 10) han permanecido práctica-mente igual a lo largo de más de veinte años,en tanto que los más altos (percentil 90) cre-cieron de forma notable. La dispersión entre

unos y otros (los más altos y los más bajos),por lo tanto, ha crecido a lo largo de estosaños de forma considerable, pero asimismo loha hecho la diferencia entre los más altos y losmedios y entre estos y los más bajos.

Lo que, en suma, pone de manifiesto que ladistribución primaria (u originaria) de la rentaha tendido a hacerse con el paso de los años(y a pesar de los periodos de crecimiento de laeconomía y de creación de empleo) cada vezmás desigual. Esas desigualdades se incre-mentan, como hemos visto, por dos razones.De un lado, por la decreciente participación delos salarios en el producto de la economía. Deotro, por la expansión de los tramos de sala-rios más altos y el descuelgue de los más ba-jos. Y todo se deriva inequívocamente de unmodelo económico y un modelo laboral queestán en el origen de estas desigualdades.

Cuadro 2Percentiles y ratios de dispersión salarial (*)

(a): Los percentiles y ratios de dispersión se calculan a partir de los salarios diarios en términos reales (eurosdel año 2006).Fuente: Banco de España, Dispersión salarial en España: resultados a partir de datos de la Seguridad So-cial, Documento de trabajo 1225. Citado en el “Informe sobre Distribución de la Renta…”, CES, 2013.



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La elevada presencia de empleos de bajossalarios en el tejido productivo y la presiónconstante de las instituciones laborales paradeprimir los crecimientos salariales son per-ceptibles en los gráficos 7 y 8. La evoluciónde los salarios reales en España se ha idodistanciando con los años de la correspon-diente a las grandes economías, y desde lue-go al conjunto de la UE, desde comienzos delos años noventa y de forma algo sorprenden-te (en apariencia) durante el largo periodo deexpansión económica. Lo que obviamente po-ne en evidencia la existencia de fuertes me-canismos de presión sobre los salarios. Y co-mo se ve en el gráfico 8, la caída de los Cos-tes laborales unitar ios reales pone demanifiesto la pérdida de participación de lossalarios en la distribución funcional de la ren-ta –más allá de los altibajos– en el conjuntodel periodo.

La presencia de una intensa cantidad deempleo de bajos salarios aparece claramentereflejada en las estadísticas de Eurostat quereflejan la población que trabaja pero se en-cuentra en situación de riesgo de pobreza.Además, la reciente diversificación de los indi-cadores permite comprobar algo más en deta-

lle las características de esa superior abun-dancia de ‘trabajadores pobres’ en el mercadode trabajo español.

Así, mientras que en la mayoría de los paí-ses los trabajadores pobres se concentran entorno a diferentes condiciones del empleo ycaracterísticas familiares, como los trabajos decorta duración o a tiempo parcial, y las familiascon muy baja intensidad laboral o de tipo mo-noparental, España aparece sistemáticamenteen los puestos más elevados en cuanto a laproporción de trabajadores ocupados en ries-go de pobreza (además de en los casos ante-riores) entre los grupos en los que la presenciade empleos de tan bajos salarios es práctica-mente residual o extraña en la inmensa mayo-ría de los Estados Miembros de la UE. Supe-rando en prácticamente todos los casos alconjunto de los países con estructuras produc-tivas y sociales menos desarrolladas en el se-no de la UE.

De tal forma, que cabe inferir que Españapresenta una característica claramente dife-rencial en cuanto a la propensión de su estruc-tura productiva y de su mercado de trabajo pa-ra generar una elevada proporción de empleos

Fuente: INE, Contabilidad Nacional de España. “In-forme sobre Distribución de la Renta…”, CES, 2013.

* Calculado con el deflactor del PIBFuente: Comisión Europea. Base de datos AMECO.“Informe sobre Distribución de la Renta…”, CES, 2013.

Gráfico 7Evolución de la remuneración media por asala-

riado real* en las economías avanzadas, 1985-2013. (Índice 1985=100) (Entre 2006 y 2010)

Gráfico 8Evolución del coste laboral unitario real,

1985-2011 (Índice, 1985=100)


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de muy bajos salarios. Hasta el punto de que,este factor, más incluso que las modestas pen-siones de jubilación o las limitadas prestacio-nes por desempleo, constituye en términoscomparados una fuente de pobreza muchomás intensa que en la mayoría de los paísesde la UE (cuadro nº 3).

La proporción de hogares por debajo delumbral de la pobreza es la segunda más ele-vada del conjunto de los Veintiocho EstadosMiembros, si se mide desde el punto de vistade la intensidad del trabajo en los hogares(gráfico nº 9), y dejando al margen los de in-

tensidad muy débil (en los cuales la proporciónde trabajadores pobres es muy elevada en to-dos los países). Y lo mismo sucede cuando secalcula en función de la duración del trabajo(gráfico nº 10), dejando al margen los trabajosde duración inferior al año (para los que asi-mismo la proporción de trabajadores pobres essiempre elevada).

Exactamente eso sucede también con las ta-sas de pobreza en el trabajo de los hogarescuando se contemplan los ingresos de los tra-bajadores en función de la duración de la jor-nada laboral. En las tasas de pobreza del tra-

Cuadro 3Tasas de pobreza según la relación con la actividad

(sombreado el país con la tasa más elevada; destacados los países con las tasas segunda y tercera más altas)



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bajo a tiempo parcial, lógicamente más eleva-das en todos los países que las correspon-dientes a tiempo completo, España se encuen-tra en el noveno puesto entre los países contasas más altas. Pero, lo que realmente llamala atención es que las tasas de pobreza espa-ñolas son las segundas más elevadas de laUE, tras Rumanía, en el caso de los hogarescon trabajadores a tiempo completo.

El cuadro nº 4 resume la situación españolaen el conjunto de indicadores de riesgo de po-

breza en el trabajo. Sea cual sea el indicadorelegido, las tasas de riesgo de pobreza espa-ñolas se encuentran entre las más elevadas y,como ya se ha dicho, ocupan lugares más al-tos en los supuestos, por otra parte más nu-merosos en cuanto al colectivo social al que serefieren, en los que la tasa de pobreza es rela-tivamente baja en la mayoría de los países.

El mercado laboral, por lo tanto, determinaen España una distribución primaria de la ren-ta muy desigual, lo que por otro lado puedeconfirmarse en el hecho de que las tasas ini-ciales de pobreza, es decir, antes de la correc-ción efectuada por las transferencias sociales,sean de las más elevadas de la UE.

Junto al mercado de trabajo como causaprincipal de la desigualdad primaria, el segun-do factor que determina los altos índices dedesigualdad y pobreza se refiere a la limitadacapacidad redistributiva del sector público.

En un múltiple sentido. Primero, debido a laslimitaciones del sistema tributario, cuya capaci-dad de redistribución de renta es limitada co-mo pone en evidencia el hecho de que los in-

Fuente: Eurostat 2013. Datos más recientes, año 2011.

Gráfico 9Tasa de pobreza en el trabajo derivada

de la intensidad laboral del hogar(coeficiente del conjunto de hogares,

exceptuando los de intensidad muy débil)

Gráfico 10Tasa de pobreza en el trabajo,

por meses trabajados (duración 1 año)

Cuadro 4Tasas de riesgo de pobreza en el trabajo

(% hogares)Posición de la tasa de riesgo de pobreza en España,

de acuerdo con los países de la UE ordenadosde mayor a menor


gresos públicos españoles se encuentran, enproporción al PIB, entre los más bajos de losVeintiocho Estados Miembros (gráfico nº 11).En segundo lugar, el sistema fiscal opera enEspaña de forma poco progresiva, casi propor-cional3, por lo que su capacidad redistributivaestá también fuertemente mermada.

En tercer lugar, por el lado del gasto, tantolas transferencias sociales como el conjuntodel gasto social son asimismo de los más ba-

jos de la Unión, lo que nuevamente limita lacapacidad correctora del Estado (gráficos nº12 y 14) respecto a una distribución de la rentaoriginada en la economía con altos niveles dedesigualdad y pobreza (gráfico nº 13).

Y por último, las transferencias no moneta-rias o en especie (esencialmente sanidad yeducación), cuya capacidad para corregir lasdesigualdades de renta es muy elevada4, nohan progresado en España de forma suficiente

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Fuente: Eurostat 2013

Gráfico 11Ingresos públicos en % del PIB. 2012

Gráfico 12Gasto en protección social en % del PIB. 2010

Fuente: Eurostat 2013

Gráfico 13Tasa de riesgo de pobreza antes de las transfe-

rencias sociales. 2011

Gráfico 14Porcentaje de reducción de la tasa de riesgo de

pobreza debida a las transferencias sociales. 2011


desde la segunda mitad de los años ochenta.Y durante la crisis están sufriendo considera-bles recortes.

IV - La devaluación salarial, una política que va a incrementaraún más las desigualdades

La evidencia empírica disponible muestraque las desigualdades han alcanzado en Es-paña niveles insólitos, agravadas como conse-cuencia de la crisis, del deterioro del empleoen las capas más débiles, de la insuficienteprotección social y de las políticas de austeri-dad y de recortes sociales. Pero también indi-ca que estas son tradicionalmente elevadas yque su origen más profundo se encuentra, enprimera instancia, en el funcionamiento delmercado de trabajo y en sus repercusiones so-bre los salarios, que generan una desigualdaddiferencialmente más elevada que en los res-tantes países de la Unión, lo que posterior-mente no es más que débilmente corregidopor unos mecanismos compensadores y redis-tribuidores del Estado asimismo endebles.

Todo el modelo de competitividad aplicadoen la economía española durante décadas sebasa en la contención de los salarios a travésde mecanismos de desregulación laboral yprecarización del trabajo. A la tasa de empleotemporal más elevada de los países desarro-llados se le une una de las regulaciones enmateria de despido más permisivas de los paí-ses de la Unión Europea. En conjunto, la flexi-bilidad externa y la correspondiente inestabili-dad del empleo, tanto temporal como indefini-do, son por consiguiente muy elevadas. Ycomo consecuencia derivan en una permanen-te presión sobre los salarios y las condicionesde trabajo. De ahí los datos que muestran quela progresión comparada de estos es, inclusoen las etapas de crecimiento económico, ex-tremadamente limitada.

Las últimas reformas laborales han incre-mentado las posibilidades de despido y reduci-do su coste, han elevado de forma considera-

ble las posibilidades de las empresas para re-ducir los salarios prácticamente de forma uni-lateral, y han debilitado la negociación colecti-va hasta convertirla en un sistema de contrac-ción de salarios en manos de las empresas.Esta política se ha denominado ‘devaluaciónsalarial’.

Independientemente de que los efectos de lamisma son depresivos y no expansivos comose pretende, una política de esta naturaleza, ybasada en medidas de desregulación tan drás-tica del mercado laboral, va a reforzar los fac-tores que ya venían provocando unos nivelesenormes de desigualdad5. Con los efectos queestas medidas ya están provocando sobre lossalarios (que vienen cayendo desde hace másde diez trimestres consecutivos en términosreales, y que ya desde hace dos lo hacen tam-bién en términos nominales), la desigualdadvolverá a elevarse alcanzando grados real-mente insoportables y difícilmente compatiblescon un modelo social mínimamente cohesiona-do.

Cuatro, al menos, son las vías directas porlas que esta política de depresión salarial va aincrementar las desigualdades. En primer lu-gar, produciendo una distribución funcional dela renta contraria a los salarios y a favor de losbeneficios. En segundo lugar, aumentando lasdesigualdades dentro de la propia distribuciónsalarial, ya que son los estratos de salariosmás bajos los que más sufren la presión de lasmedidas de devaluación salarial. En tercer lu-gar, a través del estímulo creciente a la crea-ción de empleos de bajos salarios. Y por últi-mo, al reforzar la elevada inestabilidad y pre-cariedad retributiva en el mercado laboral.

De forma derivada y correlativamente estosefectos sobre los salarios se terminarán trasla-dando también a las prestaciones sociales, ba-jo la forma de pensiones y prestaciones pordesempleo más bajas.

Con todo ello se producirá una fuerte polari-zación en la distribución personal de la renta,que no podrá ser corregida ni siquiera si se re-


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forzaran los actualmente muy débiles mecanis-mos de redistribución por la vía de los ingresos(fiscalidad) y el gasto público. Cuestión, porotro lado, en la que no cabe confiar, ya que losmismos defensores de las políticas de deva-luación salarial lo son también de la reducciónde los impuestos directos y del recorte del gas-to social y de la privatización y disminución delos servicios públicos.

La reducción de los niveles de desigualdadpasa, así, por un completo cambio del modeloeconómico, pues la aplicación del mismo du-rante varias décadas no ha producido, a pesarde ese incremento espectacular de la des-igualdad, más que los problemas de endeuda-miento privado y de falta de eficiencia econó-mica y competitividad que han dado lugar, a suvez, a los problemas actuales de la economíaespañola. Se trata, en consecuencia, de unfracaso económico sin paliativos, y con unasrepercusiones sociales realmente negativas.

Un cambio de modelo que habría de recon-ducir el conjunto de la política económica entorno a cuatro ejes. El primero, priorizar el ca-pital humano, reforzando considerablemente laeducación y la formación de los trabajadores.El segundo, reformar el mercado de trabajo enla dirección de lograr un empleo más estable einclusivo. En tercer lugar, el reforzamiento deltejido industrial, como único camino a travésdel cual podremos alcanzar una economía só-lida y competitiva, capaz de mantener altos ni-veles de renta y bienestar. Y en cuarto lugar,aprovechar el aumento de productividad y efi-ciencia de los anteriores para reforzar el Esta-do de Bienestar.

Finalmente, todo ello, el cambio de modeloeconómico y laboral que conlleva, debe poner-se en relación (y en función) con las posibilida-des que ofrece de reducir las desigualdades.La desigualdad tiene obvias consecuenciassociales, pero está igualmente en el origen dela falta de dinamismo económico. Un país nopuede progresar suficientemente solo con untercio de la población bien instalada. Un dina-

mismo fuerte y robusto requiere una sociedadcohesionada, y que toda la población o la ma-yor proporción posible de la misma dispongande oportunidades. Esa es la fuente última delos éxitos económicos.

Notas1 Hemos utilizado para la comparación la ratio en-

tre los quintiles extremos en la distribución de la ren-ta, dado que esa medición es relevante para los si-guientes aspectos que se analizan en el trabajo, co-mo las causas, la evolución y las perspectivas de ladesigualdad. No obstante, si la comparación se reali-zara tomando otros indicadores de la desigualdaddel conjunto de la distribución de la renta, como elíndice de Gini, la situación relativa de España nocambia sustancialmente, manteniéndose entre loscuatro países más desiguales los Veintiocho EstadosMiembros.

Para el índice de Gini, ver Eurostat: http://apps-so.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=ilc_di12&lang=en.

2 http://www.ces.es/documents/10180/526241/Inf0313.pdf

3 Véase Consejo Económico y Social (2013): Infor-me 03/2013 Distribución de la Renta en España:Desigualdad, Cambios Estructurales y Ciclos págs.151 y 152 (http://www.ces.es/documents/10180/526241/Inf0313.pdf).

4 CES (2013). Ver páginas 130 a 135 del informecitado.

5 Recordemos que los últimos datos no recogenaún los efectos de las políticas adoptadas durantelos dos últimos años.

Referencias

Consejo Económico y Social (2013), Informe03/2013 Distribución de la Renta en España: Des-igualdad, Cambios Estructurales y Ciclos (http://www.ces.es/documents/10180/526241/Inf0313.pdf).

Eurostat (2013), Income distribution statistics,http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explai-ned/index.php/Income_distribution_statistics.

Fundación Alternativas (2013), 1er Informe sobrela Desigualdad en España 2013 (http://www.falterna-tivas.org/la-fundacion/documentos/libros-e-infor-mes/1er-informe-sobre-la-desigualdad-en-espana-2013).

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Resumen

Existen diversos estudios que miden y valo-ran la pobreza y la desigualdad, o determinadosaspectos relacionados con las necesidades so-ciales de la población. Pero el Índice DEC es elúnico estudio que trata de medir y evaluar el de-sarrollo de las estructuras y presupuestos de unSistema, los Servicios Sociales que, no lo olvi-demos, atienden las necesidades de más de 8millones de personas en España, y que adquie-ren una extraordinaria importancia en momen-tos como los actuales. Los resultados de la apli-cación del Índice DEC en 2013 confirman: un ni-vel débil de desarrollo; un estancamiento delSistema, lo que en una situación como la actual,no deja de ser un retroceso efectivo; una ex-traordinaria disparidad no sólo en la configura-ción del Sistema entre unas y otras comunida-des autónomas, sino también en su evoluciónen los momentos actuales. Confirman tambiénla evidencia te que el mayor desarrollo de losservicios sociales es el resultado de formas deorganización y gestión eficientes y no sólo deun mayor esfuerzo económico; y que la descen-tralización y el protagonismo local son determi-nantes para la eficacia y eficiencia del Sistema.

Palabras clave: pobreza, desigualdad, ser-vicios sociales, informe DEC.

Abstract

There are several studies that measure andassess poverty and inequality, or certain as-pects of the social needs of the population. Butthe DEC index is the only study that attemptsto measure and evaluate the development ofstructures and budgets of a System, SocialServices, who, lest we forget, serving the ne-eds of over 8 million people in Spain, and ac-quires extremely important in the current envi-ronment. The results of the application of DECIndex in 2013 confirmed: a weak level of deve-lopment. A extraordinary disparity, not only inthe configuration of the system between eachother Autonomous Community, but also in itsdevelopment at the present time. The evidencethat the further development of social Servicesis a result forms of organization and manage-ment not only efficient and more economic ef-fort. Decentralization and local participation arecrucial to the effectiveness and efficiency of thesystem.

Key words: poverty, inequality, social servi-ces, DEC Index.

Evolución y desarrollo de los ServiciosSociales en España. ¿Un viaje de ida y vuelta?

JOSÉ MANUEL RAMÍREZ NAVARROPresidente de la Asociación de Directores y Gerentes de Servicios Sociales España


JM Ramirez 21/10/13 10:22 Página 49

El Sistema Público de Servicios Sociales seha desarrollado en España a partir de la cons-titución de los ayuntamientos democráticos yel desarrollo de las comunidades autónomas.La ley de promoción de autonomía personal yatención a las personas en situación de de-pendencia ha generado un derecho subjetivopor primera vez en el Sistema y ha contribuidoa consolidar los servicios sociales como IV Pi-lar del Bienestar Social en España. Los servi-cios sociales y las corporaciones locales com-parten el valor de la Proximidad. En la actuali-dad, el desmantelamiento del Sistema deAtención a la Dependencia y la amenaza de laReforma de la Ley de sostenibilidad y raciona-lización de las Corporaciones Locales hacenprever un futuro incierto y pone en la encrucija-da a unos Servicios Sociales de Proximidad.

Si en un entorno existe especial sensibilidadhacia los temas sociales es en el ámbito local,por su proximidad a los espacios en los que sedesarrolla la vida cotidiana, donde se manifies-tan las necesidades más básicas y las aspira-ciones más sentidas de las personas. Una pro-ximidad que permite descubrir y activar las po-tencialidades de la vida colectiva, motor detodo progreso económico y social, de todo de-sarrollo humano integral e integrador. El com-promiso y la fortaleza de los servicios socialesresiden en la proximidad, en su capacidad pa-ra intervenir en la vida cotidiana. Por eso esimposible entender el pasado o el presente delos servicios sociales o plantear su futuro, sinel protagonismo de las entidades locales. 4 si-glos de beneficencia y de asistencia social só-lo se superaron en nuestro país de la mano dela democracia municipal. Y los servicios socia-les comunitarios fueron el buque insignia deeste trascendental avance democrático y mo-dernizador.

Sin la sensibilidad y el impulso de las entida-des locales no hubiera sido posible la existen-cia de este “cuarto sistema” de protección so-cial. Municipios y servicios sociales, serviciossociales y municipios comparten, en definitiva,el valor de la proximidad. En la actualidad estebinomio se encuentra en una encrucijada.

De donde veníamos ¿un viaje de ida y vuelta?No hace tanto tiempo que hasta nos declara-ban pobres…

Y después de haber avanzado durante másde 30 años en el desarrollo y evolución de losServicios Sociales como Sistema Público deProtección Social que con la Ley de Promo-ción de la Autonomía Personal y Atención a laDependencia se consolida como IV Pilar delBienestar Social, ahora con la excusa de laCrisis, se ve amenazado y en proceso de de-molición, provocando una involución a la épo-ca de la beneficencia.

Los nuevos Servicios Sociales

Los Servicios Sociales constituyen un espa-cio específico y diferenciado dentro de la Pro-tección Social; ya no valen conceptos reduc-cionistas (“la marginación como referenciaidentificativa”), ni globalistas (“la atención alas necesidades sociales en general”, su ge-nérica referencia a la “calidad de vida” o al“bienestar social”. Lo que hoy se conoce comoServicios Sociales, surge corno evolución delas prácticas e instituciones de la BeneficenciaLocal, persistentes hasta el año 1982, y de laAsistencia Social del Estado, transferida a lascomunidades autónomas desde los primerosaños de esa década, y que desaparece a lolargo de la misma a partir de la normativa queelaboran estas comunidades. Por ello no esde extrañar que al acuñar el nuevo conceptode “Servicios Sociales “, los distintos intentosreflejen la influencia de esas prácticas benéfi-cas y asistenciales, así como los todavía es-casamente asimilados conceptos del Bienes-tar Social.

Los Servicios Sociales en España se confi-guran con características innovadoras, porcuanto han podido contar con la experienciade la crisis de los sistemas tradicionales deBienestar Social en otros Estados más avan-zados en esta materia. Los Nuevos ServiciosSociales reflejan la situación y expectativas deuna sociedad que ha progresado en sus as-

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pectos materiales, pero que encuentra gravesdificultades para articular formas positivas deconvivencia personal (familia) y social (integra-ción).

En el marco del Estado Social, los ServiciosSociales son un Sistema Público que garanti-za, como derecho de ciudadanía, el acceso aunas prestaciones básicas para favorecer laigualdad de oportunidades, la autonomía per-sonal, la convivencia y la integración social.Para ello, procura las siguientes PrestacionesBásicas:

– Información, orientación y valoraciónpara acceder a los recursos sociales parala igualdad.

– Ayuda a domicilio, para la autonomía ypara la convivencia personal y familiar.

– Alojamiento alternativo ante carencia ograves limitaciones en la convivencia per-sonal-familiar .

– Prevención de la marginación e inser-ción, para evitar procesos de exclusiónpersonal y social

La solidaridad social, cooperación, autoayu-da y voluntariado, no se consideran a efectosde los convenios suscritos “prestación básica”en tanto ninguna de las administraciones pue-de garantizarlas. Todas las prácticas y formula-ciones de las administraciones concertantes,coinciden en plantearse el fomento de las ex-presiones de solidaridad como un complemen-to necesario para la efectividad social de lasprestaciones antedichas.

La red de Centros de Servicios Sociales, ylas UTS que constituyen una de las redes deatención más descentralizadas y más próxi-mas a los ciudadanos, son el buque insigniade estos servicios, y deben seguir siendo laapuesta de las Entidades Locales para apo-yar a las personas que más lo necesitan ypara generar dinamismos sociales positivospara la convivencia y la integración social.

Las atenciones domésticas, el cuidado depersonas mayores, de menores y de disca-pacitados, el apoyo educativo a las familias,la mediación familiar, la mejora y adaptacióndel hogar, con incorporación de nuevas tec-nologías que favorezcan la autonomía perso-nal y la comunicación., son algunas de lasatenciones que deben desarrollar estos ser-vicios.

El Índice DEC

Existen diversos estudios que miden y valo-ran la pobreza y la desigualdad, o determina-dos aspectos relacionados con las necesida-des sociales de la población. Pero el ÍndiceDEC es el único estudio que trata de medir yevaluar el desarrollo de las estructuras y pre-supuestos de un Sistema, los Servicios Socia-les que, no lo olvidemos, atienden las necesi-dades de más de 8 millones de personas enEspaña, y que adquieren una extraordinariaimportancia en momentos como los actuales.El Índice DEC, herramienta elaborada por laAsociación Estatal de Directoras y Gerentesde Servicios Sociales (disponible en www.di-rectoressociales.com).

Pese a todas las dificultades, empieza a ha-ber datos suficientes en el sistema como parapoder hacer una valoración del grado de ma-durez existente en las diferentes CC.AA. Undato es cierto: los esfuerzos son distintos, in-cluso muy distintos. La inexistencia de unanorma de carácter estatal ha provocado estarealidad. Se trata de medirla y de ponerla enevidencia. De ahí que decidiéramos elaborar yaplicar un Índice para valorar esta situación,con tres grandes áreas de referencia que refle-jan tres aspectos o dimensiones esenciales enel desarrollo de todo Sistema de ProtecciónSocial:

• D. de derechos y decisión política (hasta 2puntos sobre valoración global)

• E. de relevancia económica (hasta 3 pun-tos sobre la valoración global)

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• C. de cobertura de servicios a la ciudadanía(hasta 5 puntos sobre valoración global)

Cada uno de estos aspectos se desglosa endiversos items o indicadores, a los que seasigna una determinada puntuación cuya su-ma determina el resultado que cada Comuni-dad obtiene en el correspondiente aspecto yen el total.

La aplicación en 2013 del Índice DEC, quemide el desarrollo de los servicios sociales enEspaña, confirma un débil desarrollo y un re-troceso en el gasto en estos años de crisis(2009 a 2012), en los que sus usuarios hanpasado de cinco a más de siete millones depersonas. Se constata, así mismo, las extraor-dinarias diferencias entre comunidades autó-nomas y la evidencia de que la mayor eficaciay eficiencia en la oferta de prestaciones y ser-vicios se logra en comunidades con modelosmás descentralizados y con mayor protagonis-mo local, cuestionando los efectos que se pro-pone lograr la anunciada Reforma de RégimenLocal en esta materia.

En materia de cobertura, destaca el impor-tante aumento de perceptores de las RentasMínimas de Inserción, último recurso para cu-brir las necesidades más básicas de decenasde miles de personas y familias en la actual si-tuación. Los 318.662 perceptores en el año2010, se incrementan hasta 545.207 en 2011,último año en el que se conocen datos; todohace suponer que esta cifra habrá continuadoun incremento cuando menos similar en 2012y 2013.

Crecimiento débil

La puntuación media que obtiene el desarro-llo de los servicios sociales en el conjunto delas Comunidad Autónomas en 2013 es 4,92puntos. La puntuación ponderada por númerode habitantes es de 4,35 puntos.

Sólo Navarra alcanza un nivel de desarrolloALTO de sus servicios sociales. País Vasco y

La Rioja, un nivel MEDIO. Castilla y León,Cantabria, Asturias, Cataluña, Castilla-La Man-cha y Aragón un nivel MEDIO BAJO. Extrema-dura y Baleares obtienen calificación de DÉ-BIL. El desarrollo de los servicios sociales enAndalucía, Galicia, Murcia, Canarias, Madrid yValencia se califica de IRRELEVANTE. (Ver ta-bla de puntuación y mapa)

Reducción del gasto

El gasto anual del conjunto de comunidadesautónomas en servicios sociales se ha reduci-do un 3,64% entre los años 2009 a 2012 que,en términos absolutos, son 478 millones de Ûmenos cada año, pasando de una media de280,03 § por habitante y año en 2009, a275,13 § en 2012. El porcentaje que represen-ta el gasto en servicios sociales sobre el PIBtambién se ha reducido del 1,25% en 2009 al1,21% en 2012.

Extraordinarias diferencias entrecomunidades autónomas

Las diferencias en el gasto que unas y otrascomunidades realizan en servicios sociales os-cilan entre 76,42 § por habitante y año en Ba-leares, a 796,13 § en el País Vasco, una bre-cha del ¡941,78%!, es decir, diez veces más degasto por habitante en una comunidad (PaísVasco) que en otra (Baleares) ¿qué igualdadpuede existir en esta materia entre quienes ha-bitan en uno u otro territorio?

Siete comunidades han incrementado sugasto en materia de servicios sociales en es-tos años de crisis, mientras que las 10 res-tantes lo reducen. Consecuentemente, lasprestaciones y servicios que se ofrecen a losciudadanos/as siguen ofreciendo grandes dife-rencias:

• El 2,28% de la población recibe atencio-nes del Sistema de la Dependencia en LaRioja, casi tres veces más que en Cana-rias, que sólo llega al 0,55%


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• Un 4,2% de personas a quienes se ha re-conocido el derecho a recibir atencionesde la Dependencia están a la espera derecibirlas en Castilla y León, y ¡un 51,9%en Canarias!

• Una de cada 13,5 personas residentes enel País Vasco se beneficia de las RentasMínimas de Inserción, mientras que en Ex-tremadura una de cada 337.

• La cuantía que percibe un beneficiario deestas Renta Mínimas de Inserción suponeen Cataluña un 26,28% de la renta mediapor hogar, y sólo un 5,82% en Extremadu-ra.

• En Castilla y León hay 7,42 plazas resi-denciales por cada 100 personas mayoresde 65 años. En Murcia, 2,37.

• En La Rioja hay 2,44 plazas residencialespúblicas por cada 100 personas mayoresde 65 años, en Galicia, 0,57.

• En la Comunidad de Madrid, el Servicio deAyuda a Domicilio alcanza al 7,31% de laspersonas mayores de 65 años, en el PaísVasco sólo al 1,9%

• La media de horas semanales del Serviciode Ayuda a Domicilio es 35,86 en Andalu-cía, y sólo 6,39 en Navarra.

• El 79,73% de acogimientos en Murcia sonde carácter familiar. En Navarra sólo26,07%

• En Castilla y León hay una plaza residen-cial por cada 22,67 personas con discapa-cidad, y una plaza en centro ocupacional ocentro de día por cada 15,90. En Asturiassólo una por cada 150,74 y 58,51 respecti-vamente.

• En el País Vasco hay una plaza de acogi-da por cada 1,28 mujeres víctimas de vio-lencia de género con orden de protección.En Valencia una por cada 30,98.

• En el País Vasco hay 70,96 plazas de alo-jamiento para personas sin hogar, por ca-da 100.000 habitantes. En Extremadura,20,16.

La descentralización

La mayor eficacia y eficiencia en la oferta deprestaciones y servicios se logra en comunida-des con modelos más descentralizados y conmayor protagonismo local.

Los resultados del Índice DEC en 2013 confir-man que la descentralización y el protagonismolocal son determinantes, tanto en eficacia comoen eficiencia en materia de servicios sociales.Las cuatro comunidades con mejores resulta-dos (Navarra, País Vasco, La Rioja y Castilla yLeón) tienen un alto nivel de descentralización yun gran protagonismo local. Extremadura, conun porcentaje del 2,20% de su PIB regional des-tinado a los servicios sociales y un gasto porhabitante y año de 338,18 §, o Castilla-La Man-cha (1,99% y 352,23 §) presentan resultadosmucho más pobres en prestaciones, centros yservicios, que Castilla y León (1,28% y 285,19§), con menores porcentajes de gasto y meno-res costes por habitante y año, pero con mayordescentralización y protagonismo local en lagestión de sus servicios sociales.

Unos resultados tan evidentes desmontan elmito de que centralizar la gestión de los servi-cios sociales o considerarlos “impropios” de lagestión municipal, no sólo no contribuye a laestabilidad presupuestaria, sostenibilidad fi-nanciera o eficiencia en el uso de los recursospúblicos, como se argumenta en la Exposiciónde Motivos del proyecto de Reforma de Régi-men Local, sino que además de ser social-mente negativa, sus efectos son antieconómi-cos, encareciendo la gestión del Sistema.

Recomendaciones

A) El Estado debe regular, con carácterurgente, las condiciones básicas que ga-


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ranticen la igualdad de todos los españolesen el ejercicio del derecho al nivel básicode protección social, corrigiendo la actualsituación de inequidad en el acceso y dis-frute de los servicios sociales. Sabemosque es un intento que ha fracasado en otrasocasiones, pero consideramos que el momen-to actual nos enfrenta a la necesidad y a laoportunidad de volverlo a intentar con deci-sión. Necesidad por la gravísima situación porla que atraviesan cientos de miles de personasy familias en el momento actual; oportunidadpor la extraordinaria desigualdad que los datosevidencian, por la ausencia de esta regulacióny por el actual mapa político del Estado. Consi-deramos imprescindible para que esta regula-ción resulte eficaz en una materia que es decompetencia exclusiva de las comunidadesautónomas, que vaya precedida de un procesode negociación y consenso con las mismas,pero que dicho consenso no impida, en últimainstancia, la responsabilidad de regular lascondiciones básicas de igualdad de los espa-ñoles que corresponde constitucionalmente alEstado, y que los profesionales del sector ve-nimos reclamando y apoyaremos de forma de-cidida.

B) El Ministerio de Sanidad, Servicios So-ciales e Igualdad debe articular de maneraurgente un Sistema de Información de Ser-vicios Sociales que ofrezca información dealcance público, fiable y actualizado. Paraello debe exigir a todas las comunidades autó-nomas el cumplimiento de sus obligaciones enesta materia, y condicionar la transferencia decréditos que puedan llevarse a cabo, al cumpli-miento de estas obligaciones.

C) Compromiso de mantenimiento delgasto en materia de servicios sociales. Laextrema situación de necesidad que afecta acientos de miles de familias en España, debe-ría ser motivo suficiente para que todas las co-munidades autónomas asumieran el compro-miso de mínimos de mantener su gasto en ma-teria de servicios sociales, al menos en losniveles en los que se encontraba al inicio de lacrisis (2009) y, en todo caso, a no realizar nin-

gún nuevo recorte presupuestario en esta ma-teria. El cuestionable objetivo de reducción delgasto público en los momentos actuales, nodebe realizarse, en ningún caso, a costa de lasnecesidades más básicas de las personas ylas familias que más están siendo afectadaspor la crisis.

D) De Rentas Mínimas de Inserción a Ga-rantía de Ingresos Mínimos. La actual situa-ción de auténtica emergencia social, de milesde familias en situaciones económicas deses-peradas, con incapacidad para cubrir sus ne-cesidades más básicas, hace imprescindibleque las políticas en materia de Rentas de In-serción se vean profundamente modificadas.La actual estructura de estas prestaciones es-tá pensada en un momento histórico determi-nado caracterizado por la ausencia de políticasactivas de empleo, por un nivel de desempleoque no había alcanzado el actual y por un tipode destinatario en situación de grave exclusiónsocial o riesgo de estarlo. La exigencia del ini-cio de un proceso de inserción laboral era, eneste contexto, razonable, aunque se pagara unalto precio en tiempo de tramitación de lasprestaciones.

Hace ya unos años que se pusieron enmarcha políticas activas de empleo, destina-das al conjunto de la población, con carácteruniversal. Los centros especiales de empleoy las empresas de inserción están más rela-cionados con este ámbito de las políticas pú-blicas y de protección que con el Sistema deServicios Sociales. Al mismo tiempo, la ele-vadísima tasa de desempleo, el aceleradoproceso de destrucción de empleo que conti-núa, y la modificación del tipo de usuario queprecisa de la intervención del Sistema deServicios Sociales, pero que no precisa deapoyo para la inclusión social porque sonpersonas completamente integradas en lasociedad, exigen un cambio de paradigma ala hora de pensar en la funcionalidad de es-tas prestaciones.

E) El Estado debe cumplir la Ley 39/2006y mantener el Sistema de Atención a la


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Dependencia garantizando la tasa de re-posición, en tanto haya personas con elderecho reconocido y a las que no se lesesté ofreciendo de manera efectiva laprestación o servicio que les correspon-da. Se deben paralizar los nuevos recortesen dependencia incluidos en el ProgramaNacional de Reformas de España 2013, pre-sentado a Bruselas, que contemplan un aho-rro de 1.108 millones de euros en la partidade atención a la dependencia, ya que consti-tuyen una nueva e insoportable crueldad pa-ra las personas en situación de dependenciay sus familias.

Entre tanto, se insta al Gobierno a recuperarla financiación del nivel acordado, reponer elnivel mínimo recortado (13%), establecer elplazo de atención en seis meses y no en dosaños y medio como aprobó este gobierno, asícomo poner plazo a la atención antes del 2015a las personas valoradas como DependientesModerados, por haber sido decisiones que mo-difican unilateralmente contenidos esencialesde la Ley, y que incumplen compromisos conla ciudadanía y con las propias comunidadesautónomas más comprometidas con el desa-rrollo de la Ley.

Consideramos insoportable el desmantela-miento del Sistema de atención a la depen-dencia, que va a un ritmo de cuatro benefi-ciarios menos cada hora desde la aprobaciónen el pasado jul io del Real Decreto-ley20/2012. Con un resultado obvio: destrucciónde la red de servicios, cierre de empresas delsector (tanto residencias como servicios deproximidad) destrucción de empleo privado ypúblico, descenso en la recaudación pública(retornos) y, como única salida para las per-sonas un subproducto financiero en forma deseguro privado de la dependencia que gene-rará un sistema dual de atención.

F) La Administración General del Estadodebe mantener el Plan Concertado deprestaciones básicas de servicios socia-les de corporaciones locales y los com-promisos establecidos de gestión, infor-

mación, económicos y de asistencia técni-ca, recuperando la financiación que en los dos últimos años se ha reducido un65,4% en la aplicación presupuestaria26.16.231F. 453, que era de 86.633.150,00§§. En 2011. El Plan Concertado mantiene lared de servicios sociales de ámbito local for-mada por 50.000 trabajadores/as y atiende aocho millones de usuarios/as. Su desmante-lamiento supondría un golpe demoledor paralos servicios sociales de proximidad, que ga-rantiza el nivel más básico de protección alas personas y familias más perjudicas por lacrisis.

G) Corregir las previsiones de la Refor-ma de Régimen Local en materia de servi-cios sociales. Como hemos puesto de mani-fiesto al analizar los resultados de la aplica-ción del Índice DEC, la descentralización y laproximidad son determinantes para la efica-cia y eficiencia de los servicios sociales, yasí lo demuestra la experiencia de más de 30años en nuestro país, y la trayectoria muchomás prolongada de los sistemas más exito-sos en prestación de servicios en los paísesde nuestro entorno. Por eso resultan espe-cialmente preocupantes las previsiones queen materia de servicios sociales se planteanen los borradores de la anunciada Reformade Régimen Local. De acuerdo con tales pre-visiones, las competencias propias de lasEntidades Locales en esta materia se reduci-rían a “informar y valorar” y a procurar “aten-ción inmediata a situaciones de exclusión”.En definitiva, se las vacía de todo contenidoprestacional que hasta ahora han venido de-sarrollando. Resulta incomprensible que to-dos estos servicios se puedan considerar im-propios de las entidades locales, como seplantea en esta Reforma. De confirmarse, su-pondría un golpe demoledor para los servi-cios sociales, echando por tierra los todavíaescasos logros conseguidos a lo largo demás de 30 años de encomiable esfuerzo demiles de Ayuntamientos, solos o agrupados,con el apoyo y bajo las referencias normati-vas de sus Comunidades Autónomas. Ade-más, no sólo no se conseguiría ningún objeti-


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vo de eficiencia en el gasto público, sino alcontrario, encarecer la gestión de los servi-cios sociales.

Por todo ello, impedir que se lleven a cabolas previsiones de la Reforma de Régimen Lo-cal en relación con los servicios sociales,constituye el mayor reto para el sector, ya queestá en juego su propia supervivencia comoSistema Público de derechos ciudadanos, tal ycomo hemos venido intentando construir du-rante estos 30 años1.

Nota1 La posición y las alternativas (enmiendas) de la

Asociación Estatal de Directoras y Gerentes de Ser-vicios Sociales al borrador de la Reforma de Régi-men Local pueden verse en el documento “El valorde la proximidad”. Es interesante también el docu-mento firmado por diversas entidades empresarialesdel sector, por organizaciones de mayores, sindica-tos y organizaciones profesionales, entre ellas nues-tra Asociación, “10 razones para defender los servi-cios sociales municipales”. Ambos documentos es-tán accesibles en www.directoressociales.com


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Resumen

La pobreza infantil era ya un problema enmuchos países europeos antes de la actualcrisis económica. En nuestro país esta situa-ción se ha visto agravada tanto por las conse-cuencias directas de la crisis, especialmenteen el empleo de las familias con niños, comopor una respuesta en forma de políticas deausteridad que no ha tenido en cuenta la espe-cial desprotección de los niños y niñas. Estosimpactos de la crisis no sólo hacen más vulne-rables a los niños individualmente y como gru-po social, sino que puede tener consecuenciasgraves en el futuro individual y colectivo de lapróxima generación, y por tanto en el futuroeconómico y social de todo el país.

Se hace necesaria una doble respuesta,desde lo público y en alianza con todos los ac-tores sociales (incluidos los propios niños),que atienda las necesidades más urgentes yque no pierda de vista una reforma en profun-didad de las políticas dirigidas a la infancia.Para empezar: elaborando un plan contra lapobreza infantil en la línea de la reciente Reco-mendación sobre “Invertir en Infancia” que hahecho la Comisión Europea a sus paísesmiembros.

Palabras clave: Crisis, pobreza infantil, polí-ticas públicas, familias, infancia, UNICEF.

Abstract

Child poverty was already a problem in manyEuropean countries before the current econo-mic crisis. This situation has been aggravatedin our country both by the direct consequencesof the crisis (especially in the unemployment offamilies with children) as by the response inthe form of austerity policies that did not takeinto account the special vulnerability of childrenright now. These impacts of crisis not only ma-ke children more vulnerable now, individuallyand as a social group, but it can have seriousconsequences on the individual and collectivefuture of the next generation and therefore inthe economic and social future of the entirecountry. That is why is necessary a dual res-ponse from the public policies in partnershipwith all stakeholders (including children them-selves), a response that addresses the mosturgent needs, but do not lose the need of afundamental reform of welfare policies focusedat childhood. To get started: developing a ChildPoverty Plan in line with the recent Recom-mendation on "Investing in Children" of the Eu-ropean Commission.

Key words: Crisis, child poverty, public po-licy, childhood, families, UNICEF.

Pobreza y vulnerabilidad infantil en tiempode crisis

GABRIEL GONZÁLEZ-BUENOComité Español UNICEF


En los meses de mayo y junio del presenteaño varias noticias en medios de comunica-ción han provocado la alarma por la situaciónde algunas familias en España que no puedenatender debidamente la alimentación de sushijos e hijas. Una realidad que ha motivado lareacción de distintas administraciones a esteproblema emergente.

Sin duda es difícil en este momento determi-nar la magnitud de este problema, tanto en ci-fras como respecto a la intensidad del fenóme-no (en la mayoría de los casos no sería correc-to hablar de desnutrición, ni siquiera demalnutrición en el sentido estricto de ambostérminos). Pero hay en estos hechos muchode dramática llamada de atención sobre el im-pacto que está teniendo la crisis en nuestrapoblación más joven. En cierta manera son lapunta del iceberg de un problema que ya veníade lejos y que se ha agravado en los últimosaños: la pobreza y la exclusión social de la in-fancia en España.

Pobreza infantil en países ricos

En 2005, un estudio del Centro de Investiga-ción Innocenti de UNICEF1 sobre pobreza in-fantil en países ricos comenzó a llamar la aten-ción sobre un fenómeno que desde el mundoacadémico ya llevaba tiempo analizándose.Según el informe, la pobreza infantil había cre-cido en esa última década en 17 de los 24 paí-ses de la OCDE estudiados, y ponía sobre lamesa dos cuestiones clave sobre el fenómeno,sobre las que volveremos más adelante: quela pobreza infantil era un fenómeno crecienteen las naciones desarrolladas y que los nivelesde pobreza en los niños y niñas en los distin-tos países estaban claramente influidos por laprioridad concedida a la protección social delas familias y la infancia en sus políticas públi-cas.

Desde entonces, el propio UNICEF y otrasorganizaciones, además de la Unión Europeay la OCDE, han puesto el foco en este proble-ma de forma cada vez más intensa: se calcu-

la que en la UE hay 121 millones de personasen situación de riesgo de pobreza o exclusióny que unos 25 millones son menores de 18años.

¿Qué es y cómo se mide la pobrezay la exclusión social en los paísesricos?

Actualmente hay un amplio consenso sobreque la pobreza en general y específicamenteen los países más ricos debe ser medida entérminos de pobreza relativa. Pobreza relativaquiere decir que una persona (un niño o unaniña) está en riesgo de pobreza en relacióncon el contexto económico y social en el quevive (se es pobre dependiendo de la medidaen que se está por debajo del nivel de vidamedio del país o región), lo que, en los paísesdesarrollados, en muchas ocasiones tiene quever más con el riesgo de exclusión social, la in-equidad y la falta de oportunidades que conuna grave privación material.

El indicador más habitual es el de riesgo depobreza, que se refiere a las personas que vi-ven en hogares por debajo de un umbral de in-gresos situado en el 60% de la mediana de losingresos de toda la población del país o re-gión. Por ejemplo, este umbral en España, en2011, fue de 15.768 euros de ingresos anualespara un hogar con dos adultos y dos niños2.

De forma más reciente, y observando las li-mitaciones del anterior indicador respecto aotros aspectos de las situación del hogar, laUE ha decidido adoptar como indicador de re-ferencia el riesgo de pobreza o exclusión (tam-bién llamado AROPE por sus siglas en inglés).El AROPE es una combinación del indicadorde riesgo de pobreza de ingreso, con otro quemide la baja intensidad en el empleo de losadultos, y un tercero que informa sobre las difi-cultades de acceso a determinados bienes oservicios (privación material severa).

Pero es verdad que las medidas estadísticasa veces dicen muy poco sobre cómo la pobre-

Gabriel González-Bueno

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za afecta a la realidad cotidiana de un niño.Por eso, y aun asumiendo que las realidadespersonales y familiares son muy complejas, enel primer informe sobre la infancia en España3

de UNICEF, de 2010, intentamos explicarlo deesta forma:

“Ser un niño pobre en España no significanecesariamente pasar hambre, pero sí tenermuchas más posibilidades de estar malnutrido;no significa no acceder a la educación pero sítener dificultades para afrontar los gastos deri-vados de ella, tener más posibilidades deabandonar los estudios y que sea mucho másdifícil tener acceso a la educación superior.Ser pobre no significa no tener un techo dondeguarecerse pero sí habitar una vivienda haci-nada en la que no existen espacios adecuadospara el estudio o la intimidad, y en que la queel frío o las humedades pueden deteriorar elestado de salud. Ser un niño pobre en Españano significa no poder acudir al médico, pero sítener problemas para pagar algunos tratamien-tos y acceder a prestaciones no contempladasen la sanidad pública.

Además, la pobreza puede afectar grave-mente a las relaciones familiares y sociales. Lafalta de ingresos y la tensión que esa situacióngenera puede deteriorar las relaciones de lospadres entre sí y con sus hijos, debilita las ex-pectativas personales y profesionales de lospropios niños y adolescentes, y las de losadultos hacia ellos. La pobreza sitúa a los me-nores de edad en situaciones de mayor riesgode desprotección y, a su vez, hace más com-plicadas las relaciones sociales del niño o laniña con sus iguales generando, por ejemplo,sentimientos de vergüenza e inferioridad porno poder acceder a determinados objetos oservicios de consumo habituales, no tener di-nero para salir con los amigos o no poder invi-tarles a casa. Puede, incluso, exponerle a laburla de algunos compañeros por la ropa uotras pertenencias, o por la carencia de ellas.

Ser un niño o niña pobre supone, tanto parael propio individuo como para toda la sociedad,desaprovechar esa valiosa e irrepetible ‘venta-

na de oportunidad’ que es la infancia en todoslos ámbitos, en el educativo, en la salud, en elcompromiso y la participación ciudadana y enlas relaciones sociales y personales.”

De hecho, otras investigaciones y estudiosinciden en estas importantes dimensiones so-ciales y personales que permiten analizar lasrealidades de la pobreza y la exclusión másallá de los aspectos materiales, pero excedencon mucho las posibilidades de análisis de es-te artículo.

La pobreza y la exclusión social dela infancia en España

Volviendo de nuevo al análisis más cuantita-tivo de la realidad: ¿Cuál es la situación de Es-paña y qué está ocurriendo con la crisis?

En los dos informes de UNICEF Comité Es-pañol de 2010 y 20124 sobre la infancia en Es-paña se ha ido analizando (de forma sintética)este problema. Una cuestión que abordamosdesde el convencimiento de que es uno de losgrandes desafíos en nuestro país para la apli-cación de la Convención sobre los Derechosdel Niño. En 2010, el Comité de los Derechosdel Niño5 ya incluyó entre sus ObservacionesFinales6 a España la necesidad de abordar demanera prioritaria este problema mediante po-líticas específicas para proporcionar un apoyoadecuado a las familias con niños, e incluía larecomendación de elaborar un plan nacionalcontra la pobreza infantil.

España se sitúa ya desde hace tiempo entrelos países de la Unión Europea que presentatasas más altas de riesgo de pobreza entresus niños. Desde que se empezó a elaborar elPanel de Hogares, y luego la Encuesta sobreCondiciones de Vida (ECV), y hasta el comien-zo de la crisis, el porcentaje de niños en la po-breza se ha situado en torno al 24%, lo que en2008 sólo nos situaba por detrás de cuatropaíses (Rumanía, Bulgaria, Italia y Letonia)con casi 2.000.000 de niños y niñas en esta si-tuación. Es decir, el problema de la pobreza in-

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fantil no es nuevo, sino que permaneció en ci-fras elevadas y prácticamente invariables enlos años de bonanza económica, siempre sen-siblemente por encima de la pobreza de la po-blación en general, en torno al 20% y sólo pordebajo de la pobreza de los mayores de 65años.

Pero si analizamos no sólo los niveles depobreza de los hogares con niños, sino la ca-pacidad de las trasferencias sociales para re-ducir la pobreza en los distintos grupos deedad, nos encontramos con un panorama unpoco más clarificador. Ya en 2008 la capacidadde estas transferencias para reducir la pobrezaera de solo 6 puntos porcentuales para los me-nores de 16 años, de 13 para los adultos (16 a65 años) y mucho más alta para los mayoresde 65 años (debido fundamentalmente a laspensiones).

Es decir, la capacidad de las políticas públi-cas en nuestro país de reducir la pobreza esmenor en un grupo de población que no dispo-ne (ni puede disponer) de sus propios ingre-sos, como son los niños, que en un grupo deedad que potencialmente sí puede hacerlo(aunque ahora las circunstancias sean espe-cialmente difíciles). En palabras de la profeso-ra Olga Cantó: “El actual diseño del sistema deprestaciones concede, por tanto, una menorprotección relativa a la infancia que al resto dela población7”.

De esta manera enlazamos con una las con-clusiones del informe de 2005 antes mencio-nado: la pobreza infantil está ligada a la priori-dad concedida en las políticas sociales a estecolectivo, y en España la relación entre un ba-jo gasto público y altos niveles de pobreza in-fantil ha sido y es evidente. España se sitúa,con un 1,5 de porcentaje de gasto del Produc-to nacional Bruto en Familia e Infancia, entrelos países de la UE con menos esfuerzo enesa función, por debajo del 2,3% de media dela UE a 27. Pero no es sólo esto, sino que,además, los recursos dedicados a la infanciano tienen el foco en los niños más pobres8.

La crisis económica ha hecho realidad laotra de esas cuestiones: la pobreza infantil hacrecido. Entre 2008 y 2011 ha pasado desde el24,1 al 27,2%, desde los casi dos milloneshasta los cerca de 2.300.000. Y lo ha hechorápidamente y de varias maneras: hay más ni-ños pobres, esos niños son más pobres (losumbrales de pobreza han ido bajando en estostres años) y tanto la intensidad (cómo de lejosestán bajo ese umbral) como la duración en eltiempo (cronicidad) de esa situación de pobre-za, se ha incrementado.

El impacto de la crisis

En UNICEF Comité Español, en 2012, hici-mos un esfuerzo por analizar cuál estaba sien-


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Gráfico 1. Impacto de las transferencias sociales en la reducción de la pobreza, por edades porcentajes, España, 2008)

do el impacto en los niños y niñas de la crisis.Hasta entonces se había escrito mucho sobrela crisis, pero poco sobre su impacto en un co-lectivo, como el de la infancia, que suele per-manecer invisible e este tipo de reflexiones.

Sin duda el mayor impacto de la crisis en losniños se ha producido por la situación de des-empleo de sus padres. Los niveles de pobrezainfantil y el desempleo están firmemente rela-cionados, especialmente en países en los queel gasto social es relativamente pequeño. Se-gún las estadísticas y los análisis propios deorganizaciones como Cáritas9, el desempleogalopante en estos últimos años ha afectadoespecialmente a los hogares con niños y conprogenitores jóvenes que trabajaban en el sec-tor de la construcción o los servicios. Los da-tos lo confirman: entre 2007 y 2010 el númerode hogares con todos los adultos sin trabajoen los que vivían niños creció el doble de rápi-do (120%) que en el conjunto de los hogares(62%).

Además de estas consecuencias que podrí-amos denominar directas de la evolución eco-nómica, hay que tener en cuenta el impactoadicional que suponen las políticas de austeri-dad, muchas de las cuales afectan de formadirecta o indirecta a los niños, en ocasiones in-cluso de forma superior respecto a otros gru-pos de edad. En el informe de 2012 hicimosuna primera aproximación a esta situaciónanalizando algunas decisiones presupuesta-rias del Gobierno de España y la Comunida-des Autónomas desde el punto de vista de lasayudas y los servicios para la infancia, conclu-yendo que muchas de estas decisiones habíantenido muy poco en cuenta las necesidades delos niños, y los efectos reales y potenciales enellos, especialmente en los niños más vulnera-bles.

Ambos factores contribuyen a que desde2010, por primera vez desde que se hacen lasestadísticas de la ECV, los niños aparezcansuperando los niveles de pobreza de los ma-yores de 65 años. Es decir, la crisis, entreotras cosas, ha puesto de manifiesto la debili-

dad estructural y coyuntural de la protecciónsocial a los niños y niñas en este país.

La respuesta de los hogares

A partir de este análisis realizado a comien-zos de 2012 y hasta la fecha, la situación no hahecho más que agravarse. Los niveles de em-pleo se han seguido reduciendo, también lohan hecho los ingresos: muchos salarios sehan reducido o han perdido capacidad adquisi-tiva. Y en este momento un número crecientede familias no tiene ni siquiera acceso a presta-ciones sociales. El incremento de los impues-tos y tasas, o del precio de productos básicos,como los alimentos o la energía, el copago delos medicamentos y otros servicios, por ejem-plo, ahogan los presupuesto familiares.

Los hogares, y en especial los hogares conniños, afrontan con muchos menos recursos (aveces directamente sin ellos) gastos crecien-tes. Y así, en esta última etapa de la crisis, es-tamos empezando a percibir con mucha crude-za situaciones que hace sólo unos pocos añoseran situaciones marginales. La imposibilidadde afrontar gastos como la alimentación, la vi-vienda, la calefacción, el material escolar sonya moneda corriente.


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Gráfico 2. Evolución 2004-2011 de la tasa de riesgode pobreza por edad.

Los propios niños, niñas y adolescentestambién refieren su inquietud por la situación,desde los cambios que perciben en el accesoa determinados bienes y servicios (en especialde ocio y tiempo libre), pasando por su insegu-ridad respecto al futuro de la familia y su pro-pia vivienda, hasta sus pocas esperanzas res-pecto a la propia trayectoria vital (estudios,empleo). A esto se une que perciben clara-mente los cambios en las relaciones con suspadres o entre los propios adultos: los crecien-tes niveles de estrés, las discusiones, el des-aliento. Lo resume muy bien la respuesta deun chico de Humanes (Madrid) a la preguntade qué suponía para él la crisis: “Que nuestrospadres se quedan sin trabajo, nos recortan lapaga, no hacemos cosas con ellos… o tienenmiedo a quedarse sin su casa… nuestra casa”.

¿Qué hacer?

La Convención sobre los Derechos del Niñoestablece el deber de los Estados de apoyar alas familias y de velar por el cumplimento delos derechos de los niños, entre ellos los quetienen que ver con la protección social, el bien-estar y el desarrollo de sus capacidades.

En este sentido, sin duda la pobreza infantil,un fenómeno “oculto” en nuestro país hastahace bien poco, merece algo más de atención.Pero el afrontar ahora las necesidades urgen-tes de una población infantil cada vez más de-pauperada (con colectivos dentro de ella quecorren riesgos inminentes), debe ir de la manocon una estrategia a medio y largo plazo querefuerce el papel de los niños en las políticassociales y el del Estado en la lucha contra lapobreza infantil.

Peter Adamson, autor del informe 2005 deUNICEF antes mencionado escribía: “La tasade pobreza infantil de un país es el indicadormás importante que una sociedad tiene sobresí misma y revela cómo ésta protege a sus ciu-dadanos más vulnerables”. Si eso es así Espa-ña tiene muchos deberes por hacer, y no sóloen relación con los derechos y el bienestar de

sus niños y niñas ahora, sino y también con elbienestar y la capacidad de desarrollo econó-mico de toda población en el futuro. A nadie sele escapa la importancia vital que tiene para unpaís no dejar atrás a una parte tan significativade su población infantil, y el coste que supon-dría hacerlo.

Un plan contra la pobreza infantil

Desde UNICEF Comité Español llevamosdesde 2010 reclamando el diseño y puesta enmarcha de un Plan Nacional contra la PobrezaInfantil, a la vez una apuesta política y una he-rramienta que, a ser posible en un amplio pro-ceso de consultas y de consenso, permitaabordar de una manera integral y coordinada(y con los recursos suficientes) este problema.

Esta propuesta ha tenido repercusión tantoentre las entidades sociales como en el ámbitopolítico, y una buena muestra de ello fue laProposición no de Ley aprobada por el Plenodel Congreso de los Diputados en junio de2012 de forma unánime por todos los gruposparlamentarios, que instaba al Gobierno a to-mar medidas concretas para abordar la pobre-za de los ciudadanos más jóvenes.

Aunque finalmente no se trate de un plan es-pecífico, hay ya compromisos expresos delGobierno para incluir la pobreza infantil comoelemento clave en las políticas sociales. En elmomento de redactar este texto está en proce-so de elaboración el Plan Nacional de Acciónpara la Inclusión Social, en el que la pobrezainfantil debe ser (así se ha anunciado) unaprioridad.

Con este objetivo, desde un conjunto de or-ganizaciones y plataformas hemos propuesto32 medidas para este Plan estrechamente li-gadas al enfoque de la reciente Recomenda-ción sobre “Invertir en Infancia” que ha hechola Comisión Europea a los países miembros.

La importancia de esta última es capital.Aunque se trate sólo de una Recomendación,


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traza un camino claro y coherente a los paíseseuropeos para el abordaje de este complejoproblema. Un abordaje basado en tres pilaresestratégicos para el desarrollo de políticas:

• El acceso de las familias y los niños a re-cursos adecuados: apoyando el acceso al tra-bajo a los padres y madres, y garantizando unnivel de vida adecuado a los niños medianteayudas económicas, desgravación de impues-tos y ayudas a la vivienda.

• El acceso a servicios de calidad: promo-viendo la atención desde la primera infancia,garantizando la igualdad de oportunidades enel sistema educativo, el acceso en condicionesa los sistemas de salud, a una vivienda y unentorno adecuado, y mejorando los sistemasde protección de la infancia.

• El derecho de los niños a participar: me-diante el apoyo a la participación de niños enla vida cultural, deportiva y el derecho al juego,y estableciendo mecanismos de participaciónen las decisiones que afectan a sus vidas.

En línea con la Recomendación, las pro-puestas de la entidades sociales españolas alPlan van desde la revisión de la carga impositi-va de las familias a la compensación de gastosfamiliares mediante el incremento de becas yayudas, y la eliminación de obstáculos para elacceso a derechos básicos (como el derecho auna nutrición adecuada, a la educación y a lasalud). Junto a éstas, otras propuestas se cen-tran en la mejora de la conciliación o en la par-ticipación de los propios niños y sus familiasen el diseño de las políticas.

Pero buscamos influir no sólo en las medi-das, sino en cómo se enfocan éstas, en unostiempos en que la necesaria urgencia de deter-minadas actuaciones (como las relacionadascon la alimentación infantil) puede desvirtuarun objetivo a medio y largo plazo, que es el degarantizar los derechos de los niños indepen-dientemente de los recursos de sus familias, ypromover el bienestar infantil, coordinar políti-cas entre las distintas administraciones y pre-

venir situaciones tan insólitas como las que es-tamos viviendo.

Un trabajo realizado desde el convencimien-to de que luchar por el bienestar de la infanciaahora, pero también con visión de futuro, sonapuestas que no podemos dejar de hacer, yuno de los mejores antídotos frente a ésta y fu-turas crisis.

Y también es una cuestión de justicia ele-mental. Como mencionábamos al inicio del in-forme de 2012: “Los niños y niñas son los últi-mos responsables de la crisis, y sin embargoestán sufriendo sus consecuencias de formatan o más grave que otros colectivos y grupossociales.”

Notas1 UNICEF (2005), Pobreza Infantil en Países Ri-

cos 2005. Report Card nº 6. Florencia: Centro de In-vestigaciones Innocenti de UNICEF

2 Todos los datos estadísticos de este texto estánextraídos de la base de datos de Eurostat para elaño 2011, salvo que se indique lo contrario.

3 UNICEF ESPAÑA (2010). La infancia en España2010-2011. 20 años de la Convención sobre los De-rechos del Niño: retos pendientes. Madrid: UNICEFComité Español

4 UNICEF ESPAÑA (2012). La infancia en España2012-2013. El impacto de la crisis en los niños. Ma-drid: UNICEF Comité Español

5 Se trata de órgano de seguimiento y vigilanciade la Convención, que revisa periódicamente la si-tuación de los países respecto al tratado.

6 COMITÉ DE LOS DERECHOS DEL NIÑO(2010). Observaciones finales del Comité de los De-rechos del Niño a España. CRC/C/ESP/Co/3-4. Gi-nebra: Naciones Unidas.

7 AYALA, L. y CANTÓ, O. (2009). Políticas econó-micas y pobreza infantil. En Análisis y propuestas so-bre pobreza infantil en España. Madrid: UNICEF-Co-mité Español.

8 AYALA, L. y CANTÓ, O. (2009). Op.cit.9 LAPARRA, M. (2010). El primer impacto de la cri-

sis en la cohesión social en España. Colección deEstudios, Fundación FOESSA. Madrid: Cáritas Es-pañola.


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Resumen

Lejos de ser sólo una cuestión económica, lapobreza es cada vez más un problema demo-crático. Las personas atrapadas en trabajosvulnerables y precarios, los jóvenes sin em-pleo, sin educación y sin formación, los nuevospobres, se sienten cada vez más lejos de lapolítica y de la Unión Europea. Las políticas deausteridad diseñadas e implementadas parasuperar la crisis de la deuda soberana han aumentado la distancia entre Europa y sus ciu-dadanos. A medida que el sentimiento de vul-nerabilidad crece, mucha gente tiene la ten-dencia a sentirse atraída por movimientos xe-nófobos. En este contexto, se celebrarán laspróximas elecciones europeas en mayo de2014. Con el fin de restablecer la confianza, elcompromiso y la voluntad de participar en la vi-da democrática, es necesario que las fuerzasprogresistas elaboren y comuniquen una visiónambiciosa y un programa para una Europa enque las personas prevalezcan sobre los intere-ses financieros. En esta dirección, SOLIDARformula sus recomendaciones sobre los ele-mentos que esta visión debería integrar.

Palabras clave: trabajadores pobres, NEET,políticas de austeridad, vulnerabilidad, eleccio-nes europeas.

Abstract

Far from being just an economic issue, po-verty is becoming more and more a democraticproblem. People trapped in vulnerable and pre-carious jobs, young people out of employment,education and training, the new poor people,feel themselves more and more far from poli-tics and from the Europe Union. The austeritypolicies designed and implemented to overco-me the sovereign debt crisis have increasedthe distance between Europe and its citizens.As the feeling of vulnerability grows, many pe-ople have the tendency to become fascinatedby xenophobic movements/parties. In this con-text, the next European election will soon takeplace (Mat 2014). In order to reestablish trust,engagement and will to participate to the de-mocratic life it is necessary for the progressiveforces to elaborate and communicate an ambi-tious vision and program for a Europe wherepeople come first (and not the financial mar-kets). In this direction, at the end of this articleSOLIDAR formulates its recommendationsabout what this vision should include.

Key words: working poor, NEETs, austeritypolicies, vulnerability, European elections.

La nueva pobreza en Europa

CONNY REUTERSecretario General de la red europea SOLIDAR


Cony reuter 21/10/13 10:26 Página 64

En su último Informe Mundial sobre el Traba-jo, la OIT indicó que el malestar social –evi-dente en huelgas, paros, protestas callejeras ymanifestaciones– se incrementó en la mayoríade los países desde la crisis económica y fi-nanciera que comenzó en 2008. Sin embargo,el riesgo de disturbios es más alto entre lospaíses de la UE-27 que en otras partes delmundo. Como lo reconoce la OIT, este males-tar social es debido a las respuestas políticasa la crisis de la deuda soberana en curso y suimpacto en la vida y la percepción de bienestarde las personas. El informe reconoce que unmenor número de personas ven oportunidadespara obtener un buen trabajo y mejorar su ni-vel de vida.

En este escenario económico sombrío y so-cialmente frágil, en mayo de 2014 se celebraránlas próximas elecciones europeas. Indepen-dientemente de otras consideraciones, corre-mos el riesgo de desafección de gran parte dela población que sufre los efectos drásticos delas políticas de austeridad y de la crisis. Ya enlas últimas elecciones, diferentes estudios handemostrado que la gente en paro o que sufreotras situaciones de pobreza y exclusión, pier-den la confianza en la política y los políticos.

La sociedad civil y los sindicatos tienen quehacer un trabajo de presión, información y desensibilización hacia los decidores políticos in-sistiendo sobre la cuestión de cuál va ser el fu-turo de la Unión Europea y de la democracia.

Hasta ahora, las soluciones propuestas pa-recían bastante limitadas y sin ambición. LosConsejos Europeos se han sucedido propo-niendo siempre la misma receta: «crecimientoantes, y políticas sociales después». Este dog-ma no ha traído soluciones a los problemasexistentes y ha producido nuevas formas deun problema muy antiguo: la pobreza. Los he-chos son evidentes: la pobreza ha aumentadoen los últimos años en unos 120 millones den-tro de la Unión Europea.

Los progresistas pensábamos que el progre-so social sería algo inherente al modelo social

europeo y al estado de bienestar. Los conser-vadores y los progresistas siempre se hanconfrontado sobre las cuestiones de más omenos estado, más o menos gastos sociales,más o menos control de los actores del merca-do y de la especulación.

En este contexto, estamos convencidos deque para que la gente pueda salir de la pobre-za y la exclusión necesitamos más Europa pe-ro, sobre todo, un cambio radical de políticas yuna nueva Europa: una comunidad política yde valores más que una mera suma de intere-ses económicos y especulativos.

Las políticas de austeridad

Como indica el Observatorio Europeo delEmpleo en su informe de 2011, entre 2008 y2009, en la primera fase de la crisis, los paíseseuropeos respondieron a los crecientes nivelesde desempleo, con un aumento del gasto enpolíticas de mercado laboral tanto activa, paraapoyar a los desempleados a encontrar nue-vos puestos de trabajo; como pasiva, comosubsidio de paro, para compensar la pérdidade renta sufrida. Sin embargo, debido a (¿conla excusa de?) la crisis de la deuda soberana,este enfoque fue en pocos años reemplazadopor la idea de que el crecimiento económiconecesita austeridad y que, para reducir el défi-cit público hay que reducir, entre otros, el costedel trabajo, el gasto social y las prestacionessociales.

Esto ha producido un peligroso mecanismo:mientras el paro subía, el gasto social se ibareduciendo.

De hecho en los últimos seis años, y desde elcomienzo de la crisis en 2008, hemos asistido aun incremento dramático del paro que ha idosubiendo desde el 7.1% en 2008 hasta el 9.7 %en 2010 hasta lograr el 11% actual, con 27 mi-llones de personas en el paro (mayo 2013) .

Al mismo tiempo, los planes de ajuste pre-supuestarios ‘propuestos’ por la TROIKA


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(Banco central europeo, Comisión europea yFondo monetario internacional) así como losMemorandos de Entendimiento (MOU, porsus siglas en inglés) con Irlanda, Grecia yPortugal, han implicado recortes importantesen el gasto social de varios países de la UE.La reducción del gasto en subsidio de paro(por ejemplo en Portugal) y el establecimientode un techo máximo de gasto en cuidado desalud (6 por ciento del PNB), son solamentealgunos ejemplos.

Estas medidas de austeridad conducen alrechazo de Europa y de los valores europeos,al incremento de la xenofobia y constituyenuna amenaza a la paz en Europa.

Las nuevas pobrezas

Los trabajadores pobres

Lo que es nuevo es que, mientras observa-mos un crecimiento del empleo en países co-mo Alemania, éste se acompaña de una reali-dad nueva: los trabajadores pobres. Trabajar yser pobre por falta de un ingreso decente o porfalta de derechos sociales es un fenómenomuy conocido en el Sur del globo y, en particu-lar, entre aquellos millones de trabajadores enla economía informal. Sin embargo este fenó-meno está creciendo en Europa también.

Un empleo ya no representa un seguro con-tra la pobreza. Y la liberalización de los merca-dos del trabajo tan reivindicada por la derecha,no conduce a más empleo de calidad, sino amás precariedad.

Los países que están sufriendo más laspolíticas de austeridad como España, Portu-gal y Grecia no sufren por el coste del traba-jo, sino por la competencia de otros paíseseuropeos que ofrecen productos y servicios aprecios más baratos y animan a las empre-sas a invertir en sus países a través de políti-cas fiscales muy atractivas. Este fenómenose está agravando por la competencia a nivelglobal.

Reducción de los derechos laborales y sociales y más vulnerabilidad

A nivel nacional y europeo, la crisis ha sidoutilizada para justificar medidas destinadas aestimular la flexibilidad en las empresas, inclu-yendo reformas del derecho laboral nacional.Estas medidas, lejos de resolver la crisis eco-nómica y financiera, la han profundizado,amenazando en la actualidad no sólo a la Eu-ropa social sino al propio proyecto de integra-ción política y económica. La falta de oportuni-dades, el trabajo sin derechos, la reduccióndel gasto social ha difundido un sentimientode vulnerabilidad generalizado. Esta vulnera-bilidad está agravándose porque sin ingresosregulares es imposible el acceso al alojamien-to y a los servicios sociales y sanitarios de ca-lidad.

La pobreza no es solamente una cuestióneconómica sino social y democrática. La po-breza es más bien vulnerabilidad, falta de ac-ceso a cultura, educación de calidad, energía,habitación decente, espacio de participación.La pobreza, o mejor dicho, la vulnerabilidad,nos concierne a todos.

Nivel de educación y pobreza

Otra novedad es el hecho de que la educa-ción no representa tampoco un seguro o unaprotección contra el paro y la exclusión. Paí-ses como España, Portugal y Grecia tienenniveles de paro muy alto entre los jóvenes(más del 50%), pero la diferencia entre estageneración y la de sus abuelos es que la ac-tual tiene un muy alto nivel de educación y deformación.

La falta de opciones de empleo, el no lograrincluirse en el mercado de trabajo, y la falta demotivación que puede resultar de esta situa-ción ha hecho que se hable más, en los últi-mos años, de los jóvenes que no trabajan, queno están en programas de educación ni de for-mación. Los así llamado NEET (Ni-Ni) han en-trado en el debate político en los últimos añosdebido al impacto desproporcionado de la re-

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cesión en los jóvenes (menores de 30 años).Según EUROFOUND, la tasa de desempleopara los menores de treinta años es casi el do-ble de la tasa media. Hay un aumento del nú-mero de los que no tienen nada que perder, yel riesgo de perder toda una generación. Estoes también nuevo en nuestro tiempo.

Las cuestiones fundamentales que hay queplantearse son:

• ¿Cómo desarrollar un tejido industrialcompetitivo?

• ¿Cómo financiar el estado de bienestar yla protección social?

• ¿Cómo definir un crecimiento sostenible,inteligente y inclusivo?

• ¿Cómo invertir en tiempo de crisis en laeducación y la formación, en infraestructu-ras sociales?

Europa necesita un cambio de ruta

La derecha tiene una agenda basada sobrela negación absoluta de lo que ha conducido ala crisis. No han sido los ingresos, tampoco loscostes del trabajo ni de los bienes públicos losque han creado problemas a los presupuestosnacionales. Los desequilibrios en los presu-puestos nacionales de los estados miembrosde la Unión Europea se han producido a partirdel momento en que se ha utilizado el dineropúblico para cubrir las deudas derivadas de laespeculación. De vez en cuando es necesariorepetir este hecho.

Como progresistas pensábamos que el capi-talismo había perdido su credibilidad y que lacrisis sería la prueba de nuestro diagnósticode las políticas falsas.

Sin volver a ideas de conspiración, la cues-tión que se plantea es ¿quién dicta la agendade la UE y cuáles son los objetivos de estaagenda?

Tenemos que constatar que no hemos avan-zado en las acciones para contrastar el (súper)poder de los mercados financieros. Hablamosdel impuesto sobre las transacciones financie-ras, pero actualmente no es más que un tímidoproyecto sin efectos reales ni sobre el creci-miento de los ingresos públicos, ni sobre elejercicio de un control efectivo de las operacio-nes especulativas.

Además, en cuanto a la educación, podemosobservar sin sorpresa que la derecha pone enmarcha una agenda del pasado abriendo lossistemas educativos a la religión y promovien-do la privatización de la educación. La idea esvaciar la enseñanza pública de recursos, parallegar así a un servicio público pobre para lospobres y un sector privado para la elite futura.

En cuanto al empleo, la competencia entre lostrabajadores está aumentando y esto es ya unpeligro para la cohesión social. Por una parte lademanda es de mano de obra calificada, pero elsistema actual no corresponde a esta necesidad;por otra parte la presión sobre los salarios au-menta y una gran proporción de gente se quedasin posibilidad de acceso a un trabajo digno.

A esta situación tenemos que añadir la di-mensión vista desde la Unión Europea:

Desde hace dos años, la Unión Europea haintroducido el Semestre Europeo y el examenanual del crecimiento. Dentro de este proceso,la UE produce todos los años un estudio sobreel empleo y las tendencias sociales en Europa.Este documento contiene todas las pruebassignificativas de la realidad social dentro de laUnión Europea. Según la última versión del in-forme, en 2012 se ha asistido a:

• Un crecimiento del paro y del paro de lar-ga duración.

• Un aumento de los riesgos de exclusión.

• La emergencia de los nuevos pobres: es-tudiantes y jóvenes con un alto nivel decalificación.


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• Un aumento de la presión sobre la clasemedia y riesgo de exclusión.

• Una falta de cohesión social en Europa.

El informe observa que una nueva divisiónestá surgiendo entre los países que parecenestar atrapados en una espiral de caída de laproducción, el aumento rápido del desempleoy la erosión de los ingresos disponibles y losque hasta ahora han mostrado una buena o, almenos, cierta resistencia. Estos últimos tien-den a tener mercados de trabajo que funcio-nan mejor y sistemas de protección social másrobustos. Combatir la pobreza no es un coste,sino una inversión en nuestro futuro común.

Conclusiones

La pobreza no es un problema exclusiva-mente económico sino que tiene que ver conla calidad de nuestras democracias.

La percepción de una Europa que dicta suscondiciones económicas sin tener en cuentalos impactos sociales de las mismas, de unosestados preocupados de satisfacer a los mer-cados financieros y de aplicar a la letra las in-dicaciones de la TROIKA, ha contribuido a ale-jar los ciudadanos europeos de la política na-cional y europea.

Además, las nuevas pobrezas, el sentimientode una mayor vulnerabilidad y de distancia en-tre ciudadanos, los representantes políticos ylas instituciones están ampliando el consensohacia movimientos populistas y/o xenófobos.

Para contrastar estas tendencias es necesa-rio que los grupos progresistas elaboren unavisión ambiciosa, unos programas políticosfactibles y que tengan como elemento centrala los ciudadanos y no a los mercados financie-ros. Es tiempo de volver a hablar de políticaspúblicas y de personas.

El mismo Presidente de la Comisión Europea,Durao Barroso, hablando en relación con las

negociaciones del presupuesto europeo para2014- 2017, y con particular referencia al esta-blecimiento de un Fondo europeo para la ayudaa los más desfavorecidos, observó: “Franca-mente, ¿cómo se le explica a los ciudadanos deEuropa que cuando hay cumbres en Bruselaspara encontrar cientos de miles de millones deeuros para salvar a los bancos se llega a unacuerdo, pero cuando se trata de unos cuantosmillones de dólares para ayudar a los pobreslas voces negativas superan a las positivas?”.

En esta dirección, desde SOLIDAR creemosque esta visión debería incorporar los elemen-tos siguientes:

1. La Europa Social y los derechos socialesfundamentales, garantizados por la Carta de De-rechos Fundamentales de la UE jurídicamentevinculante deben estar en el centro del procesode integración europea, y las organizaciones dela sociedad civil y la ciudadanía completamenteinvolucradas en la construcción de Europa.

2. Marcos legales y políticos deben ser de-sarrollados tanto a nivel europeo como a nivelnacional para garantizar servicios sociales, desalud y educativos accesibles, económicos yde calidad que estén a la altura de las expec-tativas y de las necesidades de la población.

3. Un verdadero compromiso político a todoslos niveles de gobierno y metas ambiciosasson esenciales para conseguir erradicar la po-breza y luchar contra la exclusión social, asícomo promover e implementar a nivel europeouna política de inclusión y pertenencia ennuestra sociedad para personas con discapa-cidades y otros colectivos vulnerables.

4. Alcanzar una distribución de la renta y lariqueza más justa, así como preservar el patri-monio público, es posible y debería ser un ob-jetivo político.

5. La lucha por un Trabajo Digno, como par-te de un desafío global, también es relevantepara Europa. Medidas para fomentar el Traba-jo Digno y hacer respetar el principio de “igual-

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dad de retribución para un mismo trabajo” sonnecesarios.

Además, no se pueden disociar las dimensio-nes internas y externas de la lucha contra la po-breza y la exclusión. SOLIDAR pide que no sedisocie la dimensión europea de la lucha contrala pobreza y la exclusión social de los desafíosglobales relativos a la migración, el cambio cli-mático, el Trabajo Digno y la implementación delos estándares laborales más importantes de laOrganización Internacional del Trabajo (OIT), etc.

6. Erradicar las formas extremas de pobrezay romper el ciclo de transmisión inter-genera-cional. SOLIDAR recuerda que una política deerradicación de las formas extremas de exclu-sión social y de pobreza requiere dedicación,un enfoque claro, recursos y una perspectiva amedio-largo plazo.

7. En fin, es posible y debe ser un objetivolograr una distribución más justa de la renta yponer en marcha políticas destinadas a preser-var la riqueza pública.

Casi 60 años después de la Declaración deFiladelfia de la OIT hay que recordar que eltrabajo no es una mercancía; y que la pobre-za, en cualquier lugar del mundo, constituyeen todas partes un peligro para la prosperi-dad.

Notas1 Vease, World of Work Report 2013: European

Union Snapshot. 2 EUROSTAT, Unemployment rate, 2001-2011

(%). In this paper the acronym EU refers to the Eu-ropean Union Member States before the accessionof Croatia.


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Resumen

Este trabajo se centra sobre el papel desem-peñado por la UE durante el último periodo dela transición política somalí (2011-2012). El finde este periodo está marcado por la aprobaciónde la Constitución Provisional Somalí, el 9 deagosto de 2012 y por la configuración del nuevogobierno federal somalí en septiembre de 2012,presidido por Hassan Sheikh Mohamud. Esteartículo estudia cómo la UE ha participado enesta transición política, en un país considerado“sin Estado” y con un gobierno débil. Para expli-car esta participación, se analiza el papel de-sempeñado por el SEAE como “instrumento de valor añadido” de la UE en su política exte-rior común hacia Somalia. Al final, se realizauna descripción sobre aquellos asuntos dondela UE ha manifestado su compromiso de involu-crarse en el futuro de Somalia. Estos temas vandesde participar en el desarrollo de las nuevasinstituciones políticas de Somalia hasta mante-ner las políticas de seguridad en la región (Ope-ración EU Navfor Atlanta). Todas estas políticasse integran dentro de una política marco mayor:la reconstrucción del Estado en Somalia.

Palabras clave: Unión Europea (UE), Servi-cios Europeo de Acción Exterior (SEAE), Re-construcción del Estado Somalí, TransiciónPolítica Somalí.

Abstract

This work focuses on EU’s role played duringthe last period of Somali´s political transition(2011-2012). The end of this period is markedby the approval of the Provisional Constitutionon September 9th of 2012, and by the makingup of the new federal government headed byHassan Sheik Mohamud. This paper assesseshow the EU has participated in this politicaltransition, in a country “without State” as wellas with a weak government also. To explainthis participation has been analyzed the EEAS’s role as an “added value tool” of EU’scommon foreign policy toward Somalia. At theend is described those issues where EU hasclaimed its engagement to involve for the So-mali´s future. These issues go from promotingthe development of the new political institutionsuntil keeping the security policies in this part ofthe world (EU Navfor Atlanta Operation). All ofthese policies are embedded into a bigger fra-mework policy: the reconstruction of Somalia´sState.

Key words: European Union (EU), Europe-an External Action Service (EEAS), Recons-truction of Somali´s State, Somali PoliticalTransition.

La Unión Europea y la reconstrucción del Estado de Somalia

GABRIEL VEGARAAlumno del Máster de Política Internacional de la UCM

II. Sociedad Internacional en MutaciónT I E M P O D E

La Unión Europea ha desarrollado su políti-ca hacia Somalia desde un enfoque integral.Este enfoque se ha centrado en llevar a caboun papel más activo durante el proceso políticosomalí. Este papel activo se traduce en lapráctica en que la UE apuesta por la estabili-zación del país africano fomentando la seguri-dad en Somalia y financiando tanto la asisten-cia de ayuda al desarrollo como de ayuda hu-manitaria. El objetivo último de esta política esvolver a capacitar a Somalia con unas estruc-turas de Estado para hacer de él un país fun-cional.

Antes de meternos a analizar la cuestión,me gustaría exponer aquí algunas ideas quenos permitan abordar el asunto desde uncontexto actual y realista. Expondré las per-cepciones e ideas que Richard Gowan reco-ge en un artículo publicado en el Policy Briefde junio de 2012 de la fundación EuropeanCouncil on Foreign Relations, titulado “Thecase for Co-Operation in Crisis Manage-ment”. Este artículo nos ayudará a aproxi-marnos de una manera nítida y actual al pa-pel que la UE desempeña en las regiones delmundo en conflicto, y aquí, en concreto, elcaso somalí.

Gowan propone dos enfoques a adoptarpor la UE ante la situación de crisis financie-ra y sus consecuentes recortes en los presu-puestos estatales de los países miembros. Apesar de que la UE durante la última décadaha trabajado en crear su propia estructura deseguridad, ahora, según Gowan, debería tra-bajar de manera conjunta con otras organiza-ciones internacionales como la ONU y laUnión Africana, para hacer frente a las posi-bles amenazas que puedan surgir en el futu-ro. Todo ello para soportar un coste menor,tanto económico como político. Por otro lado,dice el autor, el Servicio Europeo de AcciónExterior (SEAE) debería replantearse cómoaprovechar la amplia red de delegacionesque la UE tiene repartidas por el mundo, quele permitiría actuar de manera más efectiva,obteniendo la ayuda de otras organizacionesque están sobre el terreno y coordinándose

con organizaciones internacionales como laONU. La UE puede jugar un papel primordialaportando experiencias aprendidas de actua-ciones pasadas (como la intervención enBosnia y Kósovo, tras la guerra de los Balca-nes).

Según Gowan, el SEAE y los mecanismosparticulares de la Política Común de Seguridady Defensa (PCSD) podrían converger con elobjetivo de asistir a otras organizaciones deuna manera más efectiva. Plantea tres posi-bles escenarios para la próxima década, en losque se verá la contribución de la UE en situa-ciones de conflictos: 1) las futuras operacionesde paz dejarán de ser misiones centralizadasque involucren un despliegue a gran escala,para pasar a ser operaciones descentralizadasdonde diferentes organizaciones pondrán susactivos ad hoc, como en el caso actual de So-malia; 2) las operaciones se centrarán en labúsqueda de objetivos no muy ambiciosos enseguridad y estabilidad. Lo primordial será laconstrucción de espacios políticos donde losactores locales puedan negociar salidas a lacrisis a corto plazo; 3) leading from behind, laUE se centrará más en ayudar a otros actoresque afronten sobre el terreno las crisis en vezde desplegar misiones de paz bajo banderaeuropea.

Una vez planteado este escenario, podemospasar al análisis de la política exterior de la UEhacia Somalia.

Del Soft al Strong-Power Europeo

Entre 1991 y 2006 se han celebrado, al me-nos, catorce conferencias internacionales depaz para Somalia (Gutiérrez de Terán, 2007).Entre los años 2000 y 2004 se hicieron esfuer-zos para volver a estabilizar el Estado de So-malia. Se empezó por la constitución de unParlamento de transición con el propósito deaglutinar el mayor número de miembros querepresentaran a la gran diversidad étnica y so-cial de Somalia. Tras ser elegido el Parlamen-to, en agosto de 2004 en Kenia (proceso de


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paz promovido por la IGAD1 durante el lideraz-go de Kenia desde octubre de 2002) y bajo larecién aprobada Carta Magna para la Transi-ción, CNT en octubre del mismo año, AbdullahiYusuf Ahmed2, antiguo presidente de Puntlan-dia, fue elegido primer presidente del nuevoGobierno Federal de Transición (en adelanteGFT) somalí.

Entre 2004 y 2006, este gobierno trabajó sinpoblación a quién poder gobernar debido a sufalta de medios y a su complicada localizaciónfuera de la capital del país, primero en Kenia yluego en Badoia (ciudad somalí no muy lejosde Mogadiscio). Este gobierno fue inestable einoperativo debido a que los propios señoresde la guerra pertenecientes al GFT, dificulta-ban su labor y no le permitían instalarse en lacapital, controlada por ellos. Además hay queañadir que otra de las razones de debilidad deeste primer gobierno era la división entre lospro-etíopes y los anti-etíopes3.

Como hemos resumido anteriormente, elGFT de Somalia ha sido desde su creaciónuna empresa llevada a cabo desde el exteriorde Somalia. Esto nos dice mucho sobre la de-bilidad de las instituciones políticas federalessomalíes, puestas desde y por la ComunidadInternacional, y de su dependencia del apoyointernacional. Dichas instituciones nacen conel hándicap de contar con una escasa legitimi-dad ante la sociedad somalí.

Con esta breve introducción al contexto polí-tico somalí, pasaremos a analizar el papel des-empeñado por la UE. Podemos ya defenderque la UE parte de una posición privilegiada alalzarse como uno de los principales actores in-volucrados en Somalia apoyando al GFT.

Son diversas razones (aparte del contextopolítico mencionado anteriormente) las que ex-plican el paso de las políticas del soft alstrong-power por parte de la UE. La razónprincipal es que la AR, Catherine Ashton,cuenta con todo un aparato diplomático, el SE-AE, que le permite obtener información de pri-mera a través de las diferentes delegaciones

de la UE en el mundo. Y además de presidir elConsejo de Asuntos Exteriores de la UE, cuen-ta con el poder de proponer las políticas que laUE puede llevar a cabo en relación a Somalia,de una manera conjunta y coordinada entre losEstados miembros. Esta “unanimidad” dentrode la UE (elemental para que los mecanismosde la UE funcionen) se demostró con el logrode Ashton de sumar a todos los Estadosmiembros y países afines a Europa, paraadoptar en conjunto una resolución del Conse-jo de Seguridad de Naciones Unidas (CSNU)sobre la ampliación de medidas restrictivas pa-ra Somalia4. Es decir, el SEAE cuenta con elapoyo de todos los Estados miembros de laUnión para llevar una política única y coordina-da hacia Somalia.

Otro dato a tener en cuenta es que la ARen Asuntos Exteriores pertenece a la Comi-sión Europea como vice-presidenta. Estoayuda a que se produzca una mejor coordi-nación entre la labor del SEAE y la políticaexterior de la Comisión, la cual es la respon-sable de gestionar los fondos de cooperaciónexterior (Fondo Europeo de Desarrollo). Enespecial, la Comisión maneja los fondos delAfrican Peace Facility, el cual se ha converti-do en el principal instrumento de financiacióndel cuerpo de paz africano en Somalia, laAMISOM5.

Y otro hecho es la influencia que tiene la ARde Asuntos Exteriores sobre la formulación dela Política Común de Seguridad y Defensa(PCSD, política intergubernamental pero bajocometido del SEAE según el artículo 2, párrafoprimero de la decisión del Consejo de 10 de ju-lio de 2010). La UE bajo la PCSD lleva a cabolas siguientes operaciones: la EUTM SOMA-LIA, que es una misión por la cual se entrenaal futuro ejército de Somalia (Security NationalForce, SNF) en el país vecino de Uganda; ylas operaciones EU NAVFOR y EUCAP NES-TOR, ambas operaciones destinadas a frenarla piratería en las aguas que lindan con la re-gión del Cuerno de África, donde la UE y otrossocios tienen desplegados buques militarespara patrullarlas.

Gabriel Vegara

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La coordinación como Strong-Power

Los hechos relatados anteriormente dan pieal siguiente esquema. Hay una coordinación atres bandas que abarca desde la fase de deci-sión política (aprobación del Consejo), pasapor la fase ejecutiva (correspondiente a la la-bor de la Comisión Europea) y termina por lalabor de la implementación y evaluación (lleva-da a cabo por el SEAE). Este triángulo secompone de la siguiente manera: la represen-tación de la UE en el mundo a través del SEAE; el papel de la Comisión Europea comoinstitución encargada de la financiación al de-sarrollo de Europa; y la presidencia de la ARde los Consejos de Ministros de Asuntos Exte-riores (decisión de la PCSD), los cuales adop-tan las decisiones políticas de seguridad y de-fensa. Este triángulo facilita una política cadavez más coordinada en materia de política ex-terior de la UE hacia Somalia.

El resultado parece obvio. La UE ya no sólopuede desempeñar un soft-power, sino tam-bién un strong-power con el que puede aplicarcriterios de condicionalidad y así influir en eldevenir de la transición política en Somalia.Ejerce esta influencia a través de: una vincula-ción política directa con los líderes somalís,cuya seguridad de las nuevas instituciones fe-derales depende “vitalmente” de la labor de laAMISOM (siendo la UE el mayor donante fi-nanciero) y a través del futuro ejército somalíque está siendo entrenado por la misión euro-pea EUTM SOMALIA. Y más aun, este strong-power se complementa con que la UE es elprincipal donante de ayuda al desarrollo deSomalia en el periodo 2008-2013, superandoel montante total de esta ayuda el billón de eu-ros: esta asistencia contempla desde la ayudahumanitaria hasta proyectos destinados a de-sarrollar la construcción de instituciones políti-cas6.

Richard Gowan y Daniel Korski7 ya plantea-ban en 2009 el papel que la AR y el SEAE po-dían jugar en la centralización de la política ex-terior con la unión de fuerzas entre la PESC(del Consejo) y la política exterior de la Comi-

sión Europea. En este trabajo sobre la políticade la UE de reconstruir Failing States, señala-ban la importancia que podría tener la figuradel Enviado Especial de la Unión Europea(EUSE) en la coordinación de la política civil ymilitar (Michele d’Urso es el EUSE para Soma-lia desde 2012). Otros elementos señaladosson, por ejemplo, el papel del SEAE en darapoyo sobre el terreno a toda actuación de laUE y conformar equipos mixtos (del Consejo,de la Comisión y del think tank EU-ISS) paraacompañar la función estructural del SEAE. Esdecir, no sólo basta con “estar” sino que estodebe ir acompañado de un staff cualificadoque pueda mejorar la actuación de las institu-ciones comunitarias sobre el terreno (Gowanand Korski, 2009:67-68). En este trabajo querí-an recalcar la importancia de coordinar las ins-tituciones comunitarias para revitalizar la políti-ca exterior europea. Y como ya hemos señala-do, la coordinación de la política exterior de laUE gracias al SEAE y la AR ha provocado quela UE se alce como un actor fuerte e influyentesobre el proceso político somalí.

El SEAE como representación de la UE durante el proceso políticosomalí (2011-2012)

El consejo de Asuntos Exteriores de la UEcelebrado en Bruselas el 14 de noviembre de2011 aprobó el Startegy Framework for theHorn of Africa. Esta nueva política albergaríauna estrategia mucho más amplia, centrándo-se en actuar sobre cinco diferentes áreas:

– Construcción y desarrollo de estructuraspolíticas que permita a la Unión implementarsu plan de actuación en la región (creación delRepresentante Especial de la UE –EUSR forHorn of Africa– para la región, a propuesta deCatherine Ashton), centrándose en la situaciónde Somalia.

– Contribuir a la prevención y resolución deconflictos, tanto aquellos que afectan al bien-estar de los somalíes como los que suponganuna amenaza para el resto del mundo (pirate-


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ría), colaborando para ello con las organiza-ciones regionales como la IGAD y la UniónAfricana.

– Énfasis en la necesidad de estructurar me-canismos que faciliten la llegada de ayuda hu-manitaria a la región.

– Promoción de un desarrollo económico di-rigido a conseguir una seguridad alimentaria através de la actuación en campos como laagricultura y el acceso al agua (problemas desequías que provocan hambrunas como la del2011).

– Seguir luchando contra la amenaza quesupone la piratería en las costas de Somalia através de la misión EU-NAVFOR Atlanta.

Este marco de actuación aprobado a finalesde 2011 se enmarca dentro de un contextodonde el Cuerno de África, y más en concretoSomalia, en el que eran una de las principalespreocupaciones internacionales, llamando laatención de los medios occidentales. Este con-texto se caracterizó por tres sucesos relevan-tes: una crisis humanitaria, los incidentes depiratería en costas de Somalia y el punto de in-flexión del proceso político somalí.

Somalia estaba viviendo desde comienzosde 2011 una crisis humanitaria, en la que lasequía y los conflictos armados azotaban congran virulencia las regiones del centro y sur deSomalia, provocando que la ONU declararaoficialmente estas regiones en emergencia porhambruna8.

Otro suceso fue la amenaza de la pirateríaa los intereses comerciales europeos que pa-saban por el Golfo de Adén, ruta esencial tantopara los cargueros que salen del Golfo Pérsicoy se dirigen hacia Europa (transporte de crudo)como para los barcos pesqueros europeos quefaenan en la zona. Según los datos de la EU-NAVFOR, el año en el que más ataques seprodujeron en las costas de Somalia fue el año2011 con un total de 176 ataques, y justo des-de el año 2011 los ataques han disminuido lle-

gando a principios de 2013 a apenas 3 inten-tos de ataques por piratas9.

Y otro acontecimiento importante sucedidoen 2011 está relacionado con la transición polí-tica somalí. En septiembre se firma una hojade ruta para poner fin al periodo de transi-ción somalí. A partir de esta fecha, que signifi-ca un punto de inflexión en el proceso de pazsomalí, la UE, a través de una comunicación deprensa de Catherine Ashton, confirma su com-promiso con el país africano, involucrándose demanera directa en el proceso político somalícomo supervisor de dicho proceso; “The Euro-pean Union commits itself to further this end asa member of the Technical Committee foreseenby the roadmap to facilitate cooperation amongthe Somali parties and with its internationalpartners (…) I confirm the active role and enga-gement of the European Union in Somali” 10.

El despliegue del SEAE en Somalia

El desarrollo del SEAE desde 2010 posibilitaa la diplomacia comunitaria llegar a más partesdel mundo. Aunque Somalia no cuenta conuna delegación de la UE en su capital Moga-discio por razones de inseguridad e inestabili-dad política, la UE si que cuenta con una uni-dad especial dedicada a Somalia exclusiva-mente, dentro de la delegación de Nairobi11.

El SEAE cuenta desde el 20 de octubre de2012, justo después de conformarse el nuevogobierno federal que simbolizó el fin de la tran-sición, con un enviado especial para SomaliaEUSE12, el antiguo embajador de la UE en Ye-men, Michele Cervone d´Urso13, convirtiéndo-se en el primer embajador de la UE ante lasInstituciones Federales de Somalia. Ademásdel EUES en Somalia, el SEAE cuenta contres oficinas sobre el terreno, en Mogadiscio,Hargesia y Garowe. Dentro del organigramade estructuración del SEAE, en su apartado deorganización regional, la región del Cuerno deÁfrica junto con África del este y el océano Ín-dico, forman un departamento concreto dirigi-do por Wiedey-Nippold14.

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Lo que nos dice la distribución de las ofici-nas de campo de la UE en Somalia es que elplanteamiento de la UE es conforme a la reali-dad política somalí, al colocar tres oficinas enlos tres diferentes territorios que cuentan congrados de autonomía política independientesentre sí:

Mogadiscio es la capital de Somalia y la zo-na donde se han producido las mayores dispu-tas desde la caída del régimen de Barre en1991. Es aquí donde el control del centro y surde Somalia es más disputado, en especial porel movimiento islamista Al Shababb. La AMI-SOM actúa en esta zona para reubicar a lasnuevas instituciones federales somalís y prote-ger al GFT. Actualmente el gobierno somalí só-lo cuenta con el control de pequeñas partesdel territorio somalí.

Hargesia es la capital de Somalilandia, anti-gua colonia británica. Esta zona del noroeste

de lo que se conoce por el Estado de Somalia,disfruta de una independencia política desde1991 y a día de hoy es una de las zonas másestables y seguras. En Somalilandia ha habidocierto desarrollo de instituciones estatales delgobierno y la UE ha cooperado a su desarrollo.

Garowe es la capital de Puntlandia, al nores-te de Somalia, que se declaró región autóno-ma dentro del Estado somalí en 1998. Mien-tras que Somalilandia se ha mantenido fueradel proceso político de transición de Somalia,los dirigentes de Puntlandia han participado enél activamente hasta el punto de que el GFTdesde 2004 a 2009 se estableció bajo la presi-dencia de Abdullahi Yussuf, presidente de Pun-tlandia. Esta región tiene problemas de limita-ción fronteriza con Somalilandia y en sus cos-tas residen los pescadores transformados enpiratas que tanto “impacto mediático” han teni-do sobre occidente16.

Dicha organización nos lleva a pensar que elSEAE ha decidido tomar parte activa en el pro-ceso político somalí al estar side by side de lasociedad somalí y de los principales líderespolíticos.

Reconocimiento de NacionesUnidas de la labor crucialacometida por la UE en el procesosomalí

En lo concerniente a la UE, en la declaraciónde la Secretaría General de la ONU, salida dela mini cumbre sobre Somalia, se hacen clarasreferencias al papel clave desempeñado por la UE (junto con la Unión Africana, la Organi-zación Intergubernamental de Desarrollo–IGAD–, Liga de Estados Árabes, la Organiza-ción de la Cooperación Islámica) en la consoli-dación de la paz en Somalia y en llevar a estepaís al final del proceso de transición. Ademásse menciona también el significant role de laUE en la financiación y en el apoyo a la AMI-SOM, como cuerpo de paz clave en instaurarla estabilidad necesaria para el desarrollo delas nuevas instituciones somalíes.


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Figura 1. Situación política de Somalia a septiembrede 2012. Fuente: www.bbc.co.uk.15

Zona pro gubernamental apoyada pormilicias etíopes.Tropas etíopes y milicia localControl islamistaAdministraciones pro gubernamentalesControl del Gobierno gracias a las tropasde la Unión Africana

SOMALILANDIA(Región Declarada

Independiente demanera unilateral)

ETIOPÍA

Océ

ano Ín

dico

Río Juba

Kismayo

Baidoa

Mogadishu

Río Shabelle

SOMALIA

Área en Disputa

PUN

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El último párrafo de la declaración muestracuáles son los dos asuntos donde la UE ha es-tado más involucrada en Somalia. Por un ladose expone la actividad diplomática del SEAE,como representante de la UE en su rol activode promocionar y vigilar el proceso de paz so-malí, que culminaría con la firma de la nuevaconstitución provisional en septiembre de2012. Y por otro lado, se habla de la política deseguridad llevada a cabo por la UE apoyandoy fortaleciendo la fuerza militar desplegada porla Unión Africana en Somalia (AMISOM), tantodesde el punto de vista financiero (bajo el mar-co de actuación de la Comisión Europea delprograma African Peace Facility, instrumentode financiación de la AMISOM), como el des-pliegue propio de fuerzas de la UE bajo el pa-raguas de la PCSD; la EUTM Somalia cuyosefectivos europeos entrenan al futuro ejércitosomalí (NSF) y el despliegue marítimo en lascostas de Somalia para luchar contra la pirate-ría, operación EUNAVFOR ATALANTA.

¿Qué se espera de la UE?

Atendiendo a las conclusiones sobre Soma-lia del Consejo de Asuntos Exteriores de la UEel 31 de enero de 2013, Somalia fue uno delos principales puntos a seguir en esta reuniónministerial. A continuación podemos esbozaralgunas de las políticas futuras que la UE va adesempeñar en Somalia.

Tras los éxitos cosechados en la transiciónpolítica somalí, la UE reconoce al nuevo ordenpolítico salido del acuerdo constitucional deseptiembre de 2012. En esa misma fecha, laUE recibía la visita del presidente de Somalia,Hassan Sheikh Mohamud. Con ello la UE ratifi-ca su compromiso político con Somalia enayudar a las nuevas instituciones a avanzarhacia adelante (por ejemplo la UE anima a So-malia a firmar el “Acuerdo de Cotonou”17). Co-mo ejemplifica el comunicado de prensa delSEAE, “Statement by the spokesperson of theEU High Representative Catherine Ashton onthe appointment of a new government in So-malia” de 13 noviembre de 2012, la UE seguirá

actuando como uno de los observadores prin-cipales del desarrollo de la situación política delas nuevas instituciones somalís.

El SEAE tendrá que jugar un papel decisivoen dos dimensiones diferenciadas, un papel aescala global y otro de dimensión local:

Dentro de un marco global, el SEAE tendrácomo cometido la promoción de conferenciasinternacionales destinadas a atraer a actoresinternacionales en la tarea de la reconstruc-ción del Estado de Somalia, necesitado espe-cialmente de ayuda financiera. Para ello sebuscará un mejor marco de actuación dondese coordinen las políticas de ayuda hacia So-malia. La UE organizará una conferencia enotoño de 2013 en Bruselas para ayudar al nue-vo gobierno somalí. Esta conferencia se cele-brará bajo el marco del New Deal for FragileStates, acuerdo por el cual se fijó una estrate-gia para reconstruir aquellos estados que su-fran de debilidad institucional18. El papel delReino Unido será clave para impulsar estasconferencias debido a su vínculo con Somalia,que forma parte de su legado colonial19.

Y en el contexto local somalí, el SEAE y susdelegaciones sobre el terreno tendrá la misiónde vigilar el proceso político somalí con lospropósitos de: 1) presionar al gobierno somalípara que acarree políticas de promoción de lademocracia, del estado de derecho y la protec-ción de los derechos humano; 2) hacer que lafutura constitución definitiva sea aprobada porreferéndum, para que se refleje la voluntad detodos los somalíes; 3) la UE seguirá actuandocomo mediadora entre las diferentes partes delespectro político somalí para que se alcancenacuerdos de consenso político, en especial en-tre las diferentes regiones separadas política-mente; 4) preparar las elecciones junto con elgobierno somalí y apoyar el desarrollo localque lleve a una reconciliación entre las diferen-tes partes del país. Es en este tipo de labor,desarrollada por el SEAE, donde se plasmauna de las premisas de la política de la UE, ex-portación de los valores comunitarios comoson los principios democráticos20.

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También podemos establecer el papel delSEAE con otra misión diferenciada, la de enla-ce directo entre los actores locales de Soma-lia (Gobierno Federal, Instituciones Federales,actores regionales en la zona, sociedad civil,ONG, gobiernos regionales de Puntlandia oSomalilandia) y las instituciones comunitarias(Comisión Europea, Consejo Europeo) y Esta-dos miembros21. Esta supervisión se encarga-rá de aspectos financieros en casos como: 1)al ser la AMISOM uno de los principales bene-ficiarios de la ayuda directa de la Comisión Eu-ropea, el SEAE con su delegación ante la sedede la UA (en Adís Abeba) y su delegación enNairobi (Kenia), tiene como cometido el super-visar que esta ayuda llegue y se emplee paralos propósitos acordados en el ContributionAgreement entre la Comisión de la Unión Afri-cana y la Comisión Europea, firmado el 27 deagosto de 2009 en Addis Abeba22; y 2) la deproponer a la Comisión dónde actuar y cómollevar a cabo la actuación en Somalia despuésde que los agentes del SEAE intercambien im-presiones con los representantes de la socie-dad civil somalí23.

En lo relativo a la seguridad, Somalia siguesuponiendo uno de los mayores desafíos eneste campo debido a que aún quedan seccio-nes contrarias a las nuevas instituciones fede-rales. El grupo Al Shabab sigue atentando ygenerando inestabilidad, como ocurrió tras elatentado en Mogadiscio nada más establecer-se el actual gobierno somalí en septiembre de201224. Ante estos retos, la UE hará uso desus instrumentos para mejorar la seguridad enel país africano. Por un lado, se ha prolongadola EUTM SOMALIA hasta el 31 de marzo de2015. La UE va a seguir cooperando estrecha-mente con la ONU en el entrenamiento y sos-tenimiento de los cuerpos policiales de Soma-lia. Por otro lado, se reforzarán mecanismosbajo el proyecto EUCAP NESTOR, que ayu-den a los países del este de África a reforzarsus capacidades vinculadas a la seguridadmarítima.

Mención especial es el apoyo hacia la AMI-SOM. La UE desde el principio ha tenido una

especial sensibilidad hacia este cuerpo de paz.Además de convertirse en el principal donante,la UE también ha contribuido al sostenimientode la AMISOM albergando la conferencia inter-nacional celebrada en Bruselas, el 23 de abrilde 2009, cuya finalidad fue impulsar la financia-ción de este cuerpo, considerado como una delas piezas claves para apoyar la estrategia dela ONU en Somalia25. La UE va a seguir con lapolítica mantenida hasta ahora, financiando aeste cuerpo de paz. La UE ve a este cuerpo co-mo un elemento “vital” para asegurar que lasnuevas instituciones políticas somalíes puedanllevar a cabo sus compromisos políticos. El 19de marzo de 2013 se emitió un comunicado deprensa conjunto del SEAE y la con declaracio-nes de Catherine Ahston como AR para Asun-tos Exteriores y del comisario europeo paraasuntos de Desarrollo, Andris Piebalgs, anun-ciándose un nuevo montante de 33 millones deeuros destinados a financiar a la AMISOM26.Desde 2007, la UE ha donado a este cuerpo, através del instrumento financiero African PeaceFacility, más de 444 millones euros27.

Mientras que la operación EUNAVFOR ATA-LANTA, se encarga de luchar contra la pirate-ría en aguas somalíes (quizá la principal ame-naza directa hacia los intereses de la Unión enSomalia), extenderá su misión hasta diciembrede 2014 tras la decisión tomada en el Consejode Asuntos Exteriores de 27 de febrero de2012. Y en el Consejo, también de Asuntos Ex-teriores, celebrado el 31 de enero de 2013, laUE reconoce que la misión EUNAVFOR ATA-LANTA deberá ir acompañada de una actua-ción sobre el terreno para determinar las cau-sas que han impulsado a ciertos somalís haciala piratería, y por consiguiente, desarrollar unapolítica que empuje a éstos a abandonar dichaactividad.

En lo relativo a la construcción de paz yre-conciliación nacional en Somalia, se pre-vé que la UE actuará de manera conjunta conNaciones Unidas (UNPOS, United Nations Po-litical Office in Somalia) con el objetivo de co-ordinarse para hacer esta tarea más efectivasobre el terreno.


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En cuanto a la cooperación al desarrolloy la ayuda humanitaria, la UE seguirá sien-do uno de los principales actores internacio-nales comprometidos a ello. En ayuda a lacooperación es donde más esfuerzos se es-tán haciendo para reconstruir el Estado deSomalia, mejorando las instituciones localesy otorgando ayudas a las instituciones fede-rales dependiendo de cómo vaya avanzandola reconciliación política nacional28. En cuan-to a la cooperación al desarrollo, la UE, másen concreto la Comisión Europea, ha desti-nado más de 412 millones de euros en el pe-riodo 2008-2013, Joint Strategy Paper for So-malia, en proyectos de desarrollo centradosen: fomento de la gobernanza/statebuilding(construcción de instituciones, consolidacióndel estado de derecho, etc), desarrollo desectores como la educación y servicios públi-cos (educación primaria, mejora del acceso aagua potable); y ayuda al desarrollo econó-mico (mejorar la seguridad alimentaria a tra-vés de ayudas a la agricultura)29. Y según elanuncio dado por la Somalia Unit, de la dele-gación de la UE en Kenia, el enviado espe-cial a Somalia ya está trabajando conjunta-mente con el SEAE y la Comisión para pre-parar las asignaciones a Somalia dentro del11º Fondo Europeo de Desarrollo que cubriráel periodo 2014-202030. Para el año 2013 lacomisión va a destinar unos 40 millones deayuda humanitaria hacia Somalia, siendo elquinto país que más se beneficiará de estasayudas31.

Y por último, la UE espera llevar a cabo unenfoque regional sobre terrorismo, a travésdel Marco Estratégico de la UE para el Cuernode África, con la cooperación de la UA y laIGAD. La UE quiere desplegar un plan de ac-ción llamado EU Counter-Terrorism Action Planfor the Horn of Africa and Yemen, donde llamaa los estados miembros de la UE a sumarse aeste plan de acción. Lo que se prevé, a raíz deesta declaración, es que los esfuerzos de laUE se incrementarán para acabar con el grupoAl Shabab, tachado de grupo terrorista por oc-cidente por su “supuesta” conexión con AlQaeda (Elmi, 2010: 81).

Conclusiones

El proceso de reconstrucción del Estado so-malí se ha visto condicionado a la correctaevolución del proceso político y por ahora seha focalizado en aquellas zonas donde ha ha-bido cierta estabilidad política, como en Soma-lilandia y Puntlandia32.

El enfoque que la UE adoptará en lo relativoal state-building en el futuro, será bajo la pers-pectiva del New Deal for Fragile States, recogi-da en la declaración de Busán (2011). La hipó-tesis de que la UE está ayudando a reconstruirel Estado en Somalia desde un papel activo,parece corroborarse. Pero este papel “cons-tructor” ha ido (e irá) desarrollándose de ma-nera gradual. El principal cometido era esta-blecer unas condiciones de seguridad que die-ran paso a un espacio político donde losactores locales pudieran llegar a unos acuer-dos que impulsaran el desarrollo de las nuevasinstituciones políticas somalíes.

En el primer paso, la seguridad, la UE hacontribuido notablemente a financiar las tropasde la AMISOM y a entrenar al ejército somalí,como se ha visto a lo largo de este trabajo. Elobjetivo es dotar de la seguridad necesaria pa-ra que el gobierno federal pueda acometer susobjetivos.

El segundo paso ha sido la creación de unespacio político. Este espacio político losimbolizan las instituciones federales de tran-sición, las cuáles han contado con el apoyointernacional esencial para su despegue. LaUE, a través de las delegaciones del SEAEen la zona, ha formado parte de la supervi-sión del proceso político de transición somalí(miembro del comité técnico de supervisiónde la hoja de ruta para el fin de la transiciónde 2011).

Y el tercer paso va a consistir en dar apoyotécnico y financiero al desarrollo de las nue-vas instituciones federales: The EU has ta-ken the lead to coordinate donor support to thenew federal institution in carrying out their

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post-transition agenda (Michele Cervone d´Ur-so, EUSE en Somalia)33.

La culminación de este proceso acabará conla aplicación del marco del New Deal for Fragi-le States, que consistirá en invertir en Somaliapara que pueda desarrollar sus capacidadescomo Estado en los siguientes puntos: generarlegitimidad política - fomentar unas bases polí-ticas incluyentes y la resolución de conflictos;crear seguridad - establecer y reforzar la segu-ridad de las personas; establecer mecanismosde justicia - combatir las injusticias e incremen-tar el acceso de las personas a la Justicia; yavanzar en los fundamentos económicos - ge-nerar empleo y mejorar los medios de vida; ygenerar ingresos y servicios - gestionar los in-gresos y crear las capacidades necesarias pa-ra una prestación de servicios transparente yequitativa34.

La UE como mediador del procesopolítico

La UE ha podido jugar un papel claro en in-fluir en la política somalí gracias a la baza dela seguridad (soporte de la AMISOM y laEUTM SOMALIA). Aunque no hay que olvidarque el gobierno somalí, y sus instituciones fe-derales, han sido sustentadas casi en exclusi-va desde la Comunidad Internacional, primeropor la IGAD y luego por la ONU y la UA, lo queha hecho del proceso político somalí una cues-tión exógena al país. Así concluimos que la UEha contribuido, en su papel dentro de la Comu-nidad Internacional, a la definición de ciertosaspectos políticos de la nueva Somalia.

Una de las cosas aún por resolver es si laUE apostará por una Somalia unida o apoyaráuna posible secesión de Somalilandia. Estaantigua colonia británica recibe grandes ayu-das a la cooperación de Europa debido a suestabilidad política y a su cooperación en la lu-cha contra la piratería35. Pero se ha mantenidofuera de los últimos procesos de transición delgobierno federal. Si nos guiamos por lo queescribe Jeffrey Herbst en su ensayo Let Them

Fail dentro del libro When States Fail deR.Rotberg, “la Comunidad Internacional es ex-tremadamente reticente a reconocer nuevasunidades políticas emergidas de las ruinas deotra unidad política más antigua”. Y justo des-pués de escribir esto, añade lo siguiente, citan-do a John Drysdale, Whatever Happened toSomalia?; “el FMI y el BM no ofrecieron suasistencia a Somalilandia porque no tenía unstatus reconocido, a pesar del hecho de que elgobierno de Hargesia ha demostrado queaporta ciertos servicios a sus ciudadanos”36.

A colación de lo expresado por Herbst, po-demos prever que la UE apostará por una So-malia unida. La UE ha demostrado un papelactivo en mediar entre las partes del conflictosomalí. Además reitera que la nueva constitu-ción (provisional) de 2012 tiene que ser apro-bada por todas las partes. Pero los vínculos deSomalilandia con Reino Unido pueden atenuaresta apuesta, y podría darse un nuevo caso desecesión como la de Sudán del Sur en 2011.

Pero a pesar de la posible condescendenciaque pueda mostrar RU con su antigua coloniay también debido a la política tradicional deEtiopía y Kenia de apoyar la fragmentación deSomalia por intereses propios (miedo a que unpaís musulmán como Somalia cuestione la he-gemonía en la región y active políticamente lasminorías musulmanas en ambos países), estaopción última sigue pareciendo la menos plau-sible. Además, si lanzamos una rápida ojeadaa la región, tantos a los países vecinos como ala Comunidad Internacional no les interesa de-jar “solo” al sur de Somalia. Esta es la partedel país donde se concentran los mayores pro-blemas de pobreza y de movimientos extre-mistas que pueden desestabilizar la región(área de actuación de Al Shababb y dondefuerzas etíopes están sobre el terreno para “vi-gilar” esta zona de Somalia, ver figura 1).

Como avanzábamos al principio, la tesis deGowan encaja perfectamente con el papel quela UE está desempeñando en Somalia: 1)comparte los riesgos con otras instituciones,como la UA y Naciones Unidas. La organiza-


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ción africana pone los medios humanos sobreel terreno y la UE financia a la AMISOM. Y jun-to con la ONU (Oficina Política para Somaliade la ONU, UNPOS) une esfuerzos para dirigirel proceso político; 2) su objetivo ha sido sus-tentar espacios políticos para proceder al diá-logo nacional a través de las instituciones fe-derales de transición; 3) y aplica el “leadingfrom Behind”, siendo uno de los principales ac-tores internacionales durante el proceso soma-lí a través de: su participación de manera tantodirecta como indirecta sobre el terreno, convir-tiéndose en uno de los principales donantes deSomalia y vigilando el proceso político de tran-sición; y presionando a los actores políticossomalíes del gobierno federal –totalmente de-pendientes del apoyo internacional - por mediode las presiones diplomáticas ejercidas por elSEAE con sus delegaciones en Kenia y pormedio del Enviado Espacial a Somalia, Miche-le Cervone d´Urso.

Notas1 Formado por Uganda, Etiopía, Kenia, Eritrea, Dji-

bouti, Sudán y Somalia, el IGAD, Inter-GovernmentalAuthority fo Development, es una organización quese encarga de organizar y llevar a cabo medidascontra los problemas que surjan en esta región.

2 Antiguo dirigente del gobierno autónomo de laregión de Puntlandia hasta 2001. Current Conditionsand Prospects for lasting Peace, Leadership of theTransitional Federal Goverment, pág 14.

3 Los pan-somalistas siempre han visto a Etiopíacomo un rival, debido a la disputa histórica fronterizade la región del Ogadén, además de que Etiopíaapoyó al Movimiento Nacional Somalí que, tras lacaída de Barre en 1991, proclamaría la independen-cia de los territorios del norte, Somalilandia.

4 Declaration by the High Representative on behalfof the European Union on the alignment of certainthird countries with the Council Decision 2011/635/CFSP amending Decision 2010/231/CFSP concer-ning restrictive measures against Somalia. Nota deprensa: Brussels 14 October.

5 “Since the deployment of AMISOM, the EU hasbeen one of the main funders of the operation, boththrough the African Peace Facility (APF), which is theEU’s main instrument to support Peace and Securityin Africa, and through bilateral contributions of its

Member States.” Comunicado de prensa de la Comi-sión Europea, “Towards a better future for Somalia:EU gives new support to the African Union Mission”,25 de septiembre, 2012, Bruselas.

6 “The EU is the biggest donor to Somalia havingcommitted over 1 billion Euros for the period 2008 to2013 through a comprehensive approach includingsecurity support, development assistance and huma-nitarian aid. Out of it, Û500 million have been inves-ted for development aid through the European Deve-lopment Fund (EDF), in order to support effective go-vernance, rule of law, education and stimulatingeconomic development”. Comunicado de prensa delSEAE (A 380/12) “Catherine Ashton travelled to So-malia”, 27 de agosto de 2012, Bruselas.

7 Korski D, & Gowan G. (2009) “Can the EU Re-build Failing States? A review of Europe´s CivilianCapacities”, European Council on Foreign Relations,Londres.

8 “The Horn of Africa is facing one of the worstdroughts in decades and the situation in war-torn So-malia has become extremely dire. The United Na-tions declared famine in two areas of southern So-malia: Bakool and Lower Shabelle. Famine is decla-red when more than two adults or four children dieper 10,000 people, when over 30 percent of the chil-dren suffer acute malnutrition rates, and when peo-ple have access to less than 2,100 kilocalories perday. It is expected that famine conditions will also be-come prevalent in Gedo, Middle and Lower Juba,Bay, Middle Shabelle and Hiraan” Informe de laAgencia de Naciones Unidas para los Refugiados(ACNUR); “ADDENDUM to UNHCR’s Response tothe Somali displacement crisis into Ethiopia, Djiboutiand Kenya: Somalia, 2011” Julio de 2011. Recupera-do el 18 de mayo de 2013: http://www.unhcr.org/4e3150d49.html

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pa.eu/delegations/somalia/documents/press_cor-ner/newsletters/dev_note_dec_2012_en.pdf

9 Facts and Figures. Datos de la eunavfor.eu. Ata-ques por año: 2008 (24),2009 (163), 2010 (174),2011 (176), 2012 (35), 2013 (3) Página consultada el18 de mayo de 2013: http://eunavfor.eu/key-facts-and- f igures /?d%5B%5D=eu_nav_un i ts&d%5B%5D=susp_ev&d%5B%5D=totl_att&d%5B%5D=pirated&d%5B%5D=pirate_vessl&d%5B%5D=hosta-ges&d%5B%5D=prosecuted&fltr=1&date_from=&da-te_to=

10 Comunicado de prensa “Statement by EU HighRepresentative Catherine Ashton on the adoption ofRoadmap for Ending the Transition in Somalia”, de 9de septiembre de 2011, Bruselas.

11 Misión de la UE hacia Somalia, dentro de la De-legación de la UE en Nairobi, Kenia. Recuperado el15 de mayo de 2013 desde: http://eeas.europa.eu/delegations/somalia/about_us/welcome/index_en.htm

12 Gowan y Korski (2009) “Delegation is key: theEUSRs (European Union Special Representative)will be in charge of all facets of any EU intervention,and will refer back to resident EU ambassador ratherthan the PSC (Political and Security Committee)”.Subrayan la importancia de tener gente sobre el ter-rreno para coordinar la acción de la UE a través delos mecanismos del SEAE, es decir, a través de lared de delegaciones europeas.

13 “First EU Ambassador to Somalia presents hiscredentials” Recuperado el 15 de mayo de 2013 des-de: http://www.eeas.europa.eu/delegations/ soma-lia/press_corner/all_news/news/2012/20121020_en.htm

14 Aunque bien es cierto que estas tres regionescoinciden con las áreas de actuación de los piratas.No podemos desligar que el rol de la UE en esta re-gión debe mucho a la política de seguridad de los in-tereses comerciales de la UE ante el riesgo que su-pone los piratas.

15 Área de actuación de Al Shabab. “Who runs So-malia? Map.” “Somalia Islamists abandon Kismayoamid AU attack”, de BBC.co.uk. 29 de septiembre de2012. Recuperado el 18 de mayo de 2013:http://www.bbc.co.uk/news/world-africa-19769058

16 “The homeland of most of the pirates is the au-tonomous region now known as Puntland—from Ca-pe Guardafui on the tip of the Horn down from theGulf of Aden along the Indian Ocean coast past thetown of Eyl. Here, in the midst of a faltering and uns-table economy, piracy has become an industry. “Pira-tes in Puntland”, publicación Origins, Current Eventsin Historical Perpective, Dept, History of Ohio StateUniversity. Por Andrew Carlson, vol.2, issue 9- june2009. Recuperado el 18 de mayo de 2013 desde:

http://origins.osu.edu/article/pirates-puntland-soma-lia/page/0/3

17 “The Cotonou Agreement is the most compre-hensive partnership agreement between developingcountries and the EU. Since 2000, it has been theframework for the EU’s relations with 79 countriesfrom Africa, the Caribbean and the Pacific (ACP).ACP-EU cooperation has been adapted to new cha-llenges, such as climate change, food security, regio-nal integration, State fragility and aid effectiveness”Texto recuperado el 17 de mayo de 2013 desde:http://ec.europa.eu/europeaid/where/acp/overview/cotonou-agreement/

18 Para una información más detallada sobre elNew Deal for Fragile States, ver nota 6.

19 Londres ha acogido dos conferencias interna-cionales muy recientemente sobre Somalia, una el23 de febrero 2012 y la última el 7 mayo de 2013.

20 Artículo 23 (política exterior) del Tratado refundi-do de la Unión Europea (2010) “La acción de la Uniónen la escena internacional, en virtud del presente ca-pítulo, se basará en los principios, perseguirá los obje-tivos y se realizará de conformidad con las disposicio-nes generales contempladas en el capítulo 1”.

21 “If serious conflict erupts and a fully fledgedESDP mission is launched, the teams should be aug-mented by a deployable group of planners from theCouncil Secretariat, Commission and EU govern-ments” (Gowand and Korski, 2009: 66)

22 “The EU Delegation to the African Union and theEU Delegation in Nairobi, Kenya, will be responsiblefor conducting the day-to-day monitoring required bythe EU”. Documento técnico de la Comisión Euro-pea, sección eurpaid. Recuperado el 18 de mayo de2013 desde: http://ec.europa.eu/europeaid/docu-ments/aap/2012/af_aap-spe_2012_intra-acp_p5.pdf

23 “In view of announcing this important develop-ment package, the Unit organized a “tour mission” toSomalia, led by Michele Cervone d’Urso. The Headsof Operation Sections, the field officers and the pressofficer participated in the mission. The mission visi-ted Mogadishu, Hargeisa and Garowe following thesame format: meetings with the authorities, the civilsociety as well as a joint press conference with therespective authorities” Nota de prensa de la SomaliaUnit, perteneciente a la delegación de la UE en Ke-nia; “ A renewed partnership. EU in Somalia, June2012-December2012”, editado por Michel Cervoned´Urso (EUSE a Somalia).

24 “I utterly condemn today’s attack on the JazeeraHotel in Mogadishu. It is an appalling assault againstboth the new President of Somalia, Hassan SheikhMohamoud, and the recent political progress in So-malia. Monday’s successful and peaceful Presiden-


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tial election was a clear signal of hope and change”Declaración de Catherine Ashton en un comunicadode prensa del SEA “Statement by EU High Repre-sentative Catherine Ashton the bomb attack in Moga-dishu” el 12 de septiembre de 2012, Bruselas.

25 “The EU hosted an international Conference insupport of the Somali Security Institutions and theAfrican Union Mission in Somalia (AMISOM) in Brus-sels on 23 April 2009. Its purpose was to solicit con-tributions to the key elements of the strategy of theUN Security Council in Somalia, as set out in resolu-tion 1863 (2009).” Nota de prensa del SEAE, “EUEngagement in Somalia”, 12 de abril de 2011, Bruse-las.

26 Comunicado de prensa conjunto del SEAE y dela CE; “New EU support to continue improving secu-rity in Somalia”, 19 de marzo de 2013, Bruselas.

27 Datos recogidos del comunicado de prensa delSEAE y de la CE, marzo de 2013.

28 On 5 August 2011, the European Commissionallocated additional EUR 175 000 000 (ad-hoc re-view) through the 10th EDF to support economic de-velopment, food security, education and governancein those regions where viable security conditions andminimum levels of governance have already beenestablished, like in Somaliland, Puntland, as well asin new areas of stability emerging in Central Soma-lia.” Informe técnico de la Comisión Europea. Recu-perado el 18 de mayo de 2013 desde: http://ec.euro-pa.eu/europeaid/documents/aap/2012/af_aap-spe_2012_som.pdf

29 Datos recogidos del comunicado de prensa delSEAE y de la CE, marzo de 2013.

30 “Moreover, the EU Somalia team has been wor-king on the programming of the 11th European Deve-lopment Fund (EDF) that will cover the period of2014-2020. In the future, the EU hopes to base itsdevelopment programmes in Somalia on a newCompact Aid Framework that is still in a negociationphase.” Nota de prensa de la “Somalia Unit” pertene-ciente a la delegación de la UE en Kenia; “A rene-wed partnership”. EU in Somalia, June 2012-Decem-ber 2012”, editado por Michel Cervone d´Urso (EU-SE a Somalia).

31 “Based on an in-depth assessment of the needsof the most vulnerable populations in the world, thefive largest humanitarian operations will be in the Sa-hel region of West Africa, including further responseto the conflict in Mali (§82 million), Sudan and SouthSudan (§80 million), the Democratic Republic ofCongo (§54 million), Pakistan (§42 million) and So-malia (§40 million). All of these are large-scale, pro-tracted crises resulting from conflict, food shortagesor both”. Comunicado de prensa de la Comisión Eu-

ropea, “Where the European Commission’s humani-tarian aid will go in 2013”, 10 de enero de 2013, Bru-selas.

32 “On 5 August 2011, the European Commissionallocated additional EUR 175 000000 (ad-hoc re-view) through the 10th EDF to support economic de-velopment, food security, education and governancein those regions where viable security conditions andminimum levels of governance have already beenestablished, like in Somaliland, Puntland, as well asin new areas of stability emerging in Central Soma-lia.” Informe técnico de la Comisión Europea. Recu-perado el 18 de mayo de 2013 desde:

http://ec.europa.eu/europeaid/documents/aap/2012/af_aap-spe_2012_som.pdf

33 “EL NEW DEAL para el compromiso en Estadosfrágiles” International Dialogue on Peacebuilding andSatebuilding, Building Peaceful States. Recuperadoel 18 de mayo de 2013 desde: http://www.newdeal4peace.org/wp-content/themes/newdeal/docs/new-de-al-para-el-compromiso-en-estados-fragiles-es.pdf

34 Nota de prensa de la “Somalia Unit” pertene-ciente a la delegación de la UE en Kenia; “A rene-wed partnership”. EU in Somalia, June 2012-Decem-ber2012”, editado por Michel Cervone d´Urso (EUSEpara Somalia).

35 “Somaliland: EU Commissioner Andris Piebalgsannounces more support for stability and regionalCooperation” Comunicado de prensa de la ComisiónEuropea (6 de julio,Bruselas) donde se recogen lasdeclaraciones del comisario para el desarrollo en suvisita a Somalilandia. En ellas, Andris Pielbags secongratula del ejemplo que Somalilandia puede su-poner en términos de estabilidad política y desarrolloeconómico para el resto de la región del Cuerno deÁfrica.

36 Página 310, capítulo 14: “Let them fail”, de Je-frey Herbst. En el libro When States Fail. Causesand Consecuences Robert I Rotberg,Editorial, Prin-ceton university Press, Princeton,2004.

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Gabriel Vegara

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Resumen

El pasado mes de febrero tuvo lugar en laFacultad de Ciencias Políticas y Sociología laConferencia para la Creación de la Comisiónde Expertos Afganos. Se trata de un organis-mo independiente dirigido a generar análisis ypropuestas que contribuyan a la democratiza-ción y pacificación del país. El acto contó conla presencia de numerosos académicos, perio-distas, escritores y científicos procedentes tan-to del propio Afganistán como de la diásporaafgana repartida por todo el mundo. Sus apor-taciones se vieron reforzadas por las de unaserie de académicos y periodistas de Españae Italia. La Comisión puede constituirse en unimportante factor para la estabilización del pa-ís, pero para ello necesitará tejer alianzas conotros sectores sociales, en aras a ir constru-yendo una sociedad civil capaz de contrarres-tar el poder de las distintas facciones armadas.Con el objetivo de reforzar el trabajo de estaComisión se ha decidido crear una segundaorganización, formada por expertos no afga-nos que colaborará con ella en los planos inte-lectual y logístico.

Palabras clave: Afganistán, sociedad civil,pacificación, democracia.

Abstract

Last February there was a Congress on theSetting up of the Afghan Experts Commissionhold in the Faculty of Politics and Sociology.Such Commission is an independent body ai-med to analyze and offer options to help theprocess of democratization and peace buildingin their country. There was a large number ofacademicists, journalists, writers and scientistsalike coming both from Afghanistan itself andthe afghan diaspora from all around the worldpresent in the Congress. Their contributionswere reinforced by certain Italian and Spanishacademicists and journalists. The Comisionmay become an important element for the sta-bilization of the country, but in order to attainsuch a goal, there are some alliances to bemade with other social sectors, so as to build acivil society which can counteract the power ofthe different armed groups there. And the workof that Comission will be backed by a secondorganization, to be composed by non afghanexperts who will contribute both in the intellec-tual and logistic fields.

Key words: Afghanistan, civil society, demo-cracy, peace.

Hacia el fortalecimiento de la sociedad civilafgana

JUAN IGNACIO CASTIEN MAESTROProfesor de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociología, Universidad Complutense de Madrid

III. Conflictos InternacionalesT I E M P O D E

J. Ignacio Castien 21/10/13 10:29 Página 84

Durante los días 18 y 19 del pasado mes defebrero se celebró en la Facultad de CienciasPolíticas y Sociología de la Universidad Com-plutense de Madrid la Conferencia Internacio-nal para la Creación de la Comisión de Exper-tos y Académicos de Afganistán. La Conferen-cia se desarrolló en inglés y castellano duranteel primer día y en dari, la variante del persahablada en Afganistán, durante el segundo. Noen vano la primera jornada de trabajo tenía co-mo objetivo debatir los problemas del país an-te un público amplio, mientras que la segundajornada era de carácter más bien interno, es-tando dedicada a organizar la Comisión.

El evento llegó a contar con más de tres-cientos participantes. Acogió una amplia repre-sentación de la sociedad civil afgana, tanto dela residente en el propio país, como de la afin-cada en la diáspora. De este modo, se contócon la asistencia de representantes de las co-munidades afganas de España, Reino Unido,Alemania, Holanda, Canadá y Estados Unidos,entre otros países. Debe tenerse en cuentaque hoy en día existen importantes núcleos depoblación afgana en el exterior. Se trata de nú-cleos de una cierta entidad demográfica y deuna gran diversidad interna en cuanto a sumomento de salida de Afganistán, sus adscrip-ciones étnicas, sus orientaciones ideológicas ypolíticas y sus actividades profesionales. Re-presentan un sector enormemente relevantede la población afgana, tanto por razonescuantitativas como cualitativas, cuya participa-ción resulta imprescindible de cara a cualquierproyecto de pacificación y reforma nacional.

Entre los participantes en la conferencia fi-guraban académicos de reconocido prestigio,profesionales en los más variados ámbitos: es-critores, periodistas y líderes sociales. Sin áni-mo de cansar en exceso al lector, merece lapena citar a algunos asistentes destacados, ta-les como Homa Kabiri, Presidenta del Departa-mento de Formación Complementaria del Mi-nisterio de Salud Pública; Farid Yunes, profe-sor de filosofía en Estados Unidos y conocidoabogado del secularismo en el mundo musul-mán; Sohar Yosuf, periodista y presentadora

del canal televisivo International TV Ariana, enEstados Unidos; Aref Abbasi, presentador deTV Payam Afgan, también de Estados Unidos;Karim Tanwir, Presidente de Asociaciones Ci-neastas Afganos en Europa, afincado en Ho-landa; Abdul Ahad Torkaman, Director de la re-vista Payam Wejdan, residente en Canadá yShah Mohammad Farheod. Presidente de Aso-ciación Cultural Afgana en Holanda. A todosellos se sumaron varios académicos y perio-distas de España, comprometidos también conla realidad afgana, como fue el caso de Fran-cisco Aldecoa, Catedrático en la Facultad deCiencias Políticas y Sociología de la Universi-dad Complutense de Madrid y antiguo Decanode dicha facultad y otros profesores de la mis-ma como Jorge Verstrynge, Pilar Requena yJuan Ignacio Castien, a los que hay que sumarigualmente Najib Abu Warda de la Facultad deCiencias de la Información de esta misma uni-versidad, Emilio Asti, de la Universidad de Mi-lán y Mónica Bernabé, conocida corresponsalradicada en Afganistán.

El cariz de las intervenciones realizadas fueenormemente variado. Abarcó cuestiones talescomo la situación económica del país, la posi-ble explotación de sus recursos naturales re-cientemente descubiertos, la situación de lamujer y los derechos humanos en general, lasanidad, la educación, las relaciones interétni-cas, los problemas de seguridad y las comple-jas relaciones mantenidas con los Estados ve-cinos, así como el papel de la religión musul-mana en la vida social y política afgana. Sehabía acordado de manera expresa la neutrali-dad de la Conferencia con respecto a las dis-tintas agrupaciones políticas nacionales, asícomo, por supuesto, en relación con las distin-tas potencias internacionales. Ésta es una delas razones por las cuales se eligió a Españacomo sede de la conferencia, dada la ausenciade contenciosos históricos entre los dos paí-ses y dada también la importante contribuciónespañola al desarrollo y la estabilidad de Afga-nistán a lo largo de la última década.

Sin duda, uno de los logros de este foro con-siste, ya de por sí, en haber conseguido reunir

Hacia el fortalecimiento de la sociedad civil afgana

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en un mismo espacio a personas de las másvariadas tendencias políticas y adscripcionesétnicas, algo no siempre posible en el propioAfganistán. De este modo, participaron en elacto desde antiguos muyahidines, simpatizan-tes del islamismo, hasta responsables en elderrocado régimen prosoviético. A ellos hayque añadir exmilitantes de organizacionesmaoístas ya desaparecidas, liberales, monár-quicos y socialdemócratas, tanto independien-tes como encuadrados en diferentes formacio-nes políticas. En razón de esta aspiración a laneutralidad, los debates eludieron las querellaspartidarias, pasadas y presentes, y se centra-ron en el análisis de los profundos problemasque padece actualmente la sociedad afgana.Todo ello contribuyó a que las reuniones trans-currieran en un clima notablemente constructi-vo y amigable. Esta orientación tan pragmáticaparece haber facilitado la consecución de algu-nos consensos básicos, referentes a la necesi-dad de garantizar una democracia lo más in-clusiva posible, un adecuado equilibrio entrelas distintas etnias y regiones y una indepen-dencia expresa con respecto a posibles inje-rencias externas.

La Comisión de Expertos y Académicos aho-ra fundada es el fruto de varios años de con-tactos y reuniones entre diversos integrantesde la sociedad civil afgana. En su génesis hajugado un papel fundamental su Presidente, elSr. Azizurahman Hakami, Doctor en CienciasPolíticas por la Universidad Complutense deMadrid y colaborador en diversas ocasionesdel Centro Superior de Estudios de la DefensaNacional (CESEDEN). El Doctor Hakami resi-de en España desde 1981, pero ha conserva-do en todo momento unos contactos muy es-trechos con su país natal y con la diáspora af-gana. Sus conocimientos de politología, unidosa su familiaridad con su tierra, han sido de unagran utilidad para la puesta en marcha de esteproyecto.

El objetivo principal de la Comisión es cons-tituirse como un interlocutor a tomar en consi-deración por las instituciones y organizacionesinternacionales, las distintas agrupaciones po-

líticas de Afganistán y los diferentes actores in-tegrantes de su sociedad civil. Se proyectaque adquiera un rol crecientemente activo enla formulación de propuestas referentes a losmás diversos ámbitos, tales como la reconci-liación nacional, el desarrollo económico, laseguridad o el establecimiento de una adminis-tración pública eficiente. En esta línea, partede las intervenciones realizadas en la Confe-rencia constituyen un excelente primer puntode partida, pero, lógicamente, es necesarioprofundizar mucho más. Un requisito impres-cindible para alcanzar este propósito estribaen elaborar un diagnóstico lo más exhaustivo ycompleto posible de la realidad afgana. Sóloasí se sorteará el riesgo de incurrir en un vo-luntarismo bienintencionado, pero carente debases sólidas. La tarea planteada no es senci-lla, debido a la escasez de instituciones y or-ganizaciones capaces de recolectar datos, asícomo a los impedimentos de todo tipo que pe-san sobre la actividad investigadora, como lafalta de recursos, las malas vías de comunica-ción, la violencia endémica, la desconfianza departe de la población y las presiones políticas.Sin embargo, tampoco hay que olvidar quemuchos de los colaboradores de la Comisiónde Expertos y Académicos son personas muycapaces con un elevado nivel de formación, nique el país ha recibido desde hace ya muchosaños una elevada atención por parte de diver-sos organismos internacionales, así como delos medios de comunicación. Existen, pues,motivos para un optimismo razonable acercade la viabilidad de este objetivo.

Se trata de un proyecto sin duda ambiciosoy que va a enfrentarse con numerosos obstá-culos, especialmente los previsibles intentospor parte de las diversas facciones políticas, ode las potencias extranjeras, de cooptar o neu-tralizar a sus miembros. Sin embargo, pareceque el único modo de asegurar una auténticaconstrucción democrática en el país estriba enla implicación progresiva de una poblaciónhasta ahora sojuzgada y acallada por los gru-pos armados y los señores de la guerra. El ca-mino se adivina arduo y difícil. No obstante, elproyecto que ahora empieza a caminar cuenta

Juan Ignacio Castien Maestro

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con algunas bazas importantes para triunfar.Después de más de treinta años de conflictos,una gran parte de la élite educada de Afganis-tán se encuentra residiendo fuera de su territo-rio. Un sector de la misma ha prosperado eco-nómica y profesionalmente, y busca la manerade poder contribuir al desarrollo de su país, ta-rea ésta nada fácil dado el poder ejercido ensu interior por las distintas facciones armadas.Precisamente, la organización de esta Comi-sión de Expertos y Académicos tiene comouno de sus objetivos centrales el proporcionarun cauce para la participación de esta nutridadiáspora, recuperando ese valioso capital hu-mano del cual está tan necesitada su tierra deorigen. Pese a su dilatado alejamiento del pa-ís, una gran parte de estos expatriados man-tienen fuertes vínculos con sus compatriotasen Afganistán, lo que incrementa su capacidadde intervenir de un modo eficaz en los asuntosdel país. El prestigio que les depara su mayorformación cultural y calificación profesionaltampoco debe ser subestimado.

Lo mismo ocurre con los numerosos contac-tos internacionales que esta diáspora ha idotejiendo. Su larga presencia en el extranjero,sobre todo en los países desarrollados, les hafamiliarizado además con el funcionamiento deuna sociedad democrática y con el trato consus instituciones públicas y organizaciones pri-vadas. Se trata de una valiosa experiencia quepuede resultar ahora de gran utilidad para susconciudadanos. En cierto modo, todo este ca-pital humano así acrecentado no deja de serun beneficio indirecto de las terribles tragediasque se han abatido sobre esta nación y que,pese a todo el sufrimiento causado, tambiénsacaron a muchos de sus ciudadanos de suanterior aislamiento.

No obstante, pensamos que estas valiosaspotencialidades sólo podrán plasmarse en lo-gros substantivos, a condición de desarrollaruna eficaz cooperación con aquellos otros sec-tores de la sociedad afgana que compartensus mismos objetivos generales, a favor de lademocracia y la unidad del país. Con este fin,hay que adoptar una serie de medidas. Debe

tenerse en cuenta en todo momento que el lar-go exilio de muchos también puede haberlesalejado de la realidad afgana, de tal forma queno sólo muestren un escaso conocimiento demuchas de las situaciones actuales, sino tam-bién una cierta falta de familiaridad con algu-nos de sus usos y costumbres. Estas caren-cias pueden llevar a otros muchos afganos averlos como forasteros, ajenos a sus propiosproblemas. A ello se añade el posible riesgo deque haya quien les reproche el haber pasadolos duros años anteriores en un, relativamente,cómodo exilio, en contraste con los sufrimien-tos de quienes no se marcharon. A este primerpeligro debe añadírsele otro más, derivado dela brecha entre una gran parte de esta éliteacomodada y la gran masa del pueblo afganosumida como está en la pobreza. Estas dife-rencias pueden hacer más difícil el estableci-miento de las necesarias complicidades. Porúltimo, tampoco puede olvidarse que el hechode que muchas de estas personas hayan vivi-do largo tiempo en países occidentales y ha-yan desarrollado un estilo de vida parcialmenteoccidentalizado puede crearles problemas enun país donde una parte importante de la po-blación se adhiere a versiones conservadorasdel Islam.

La solución a estos problemas no es, des-de luego, tarea fácil. Implica la renuncia a ac-titudes elitistas o clasistas en el trato con losdemás: pero requiere también una firme dis-posición a aprender y a escuchar a los secto-res más populares. Creemos que solamentede este modo podrá lograrse conectar real-mente con sectores más amplios de la pobla-ción. Parecería necesario en este sentido es-forzarse por contactar con aquellas personasque están realizando una labor importante so-bre el terreno, en el campo de la llamada so-ciedad civil y de los movimientos sociales, co-mo podría ser el caso de sindicalistas, defen-sores de los derechos humanos y de losderechos de la mujer, responsables en pro-yectos de cooperación, líderes de movimien-tos vecinales y campesinos etc. Se hace pre-ciso, pues, tender puentes entre distintos es-tratos sociales.

Hacia el fortalecimiento de la sociedad civil afgana

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Nos encontramos, como puede apreciarse,frente a una iniciativa ambiciosa y prometedo-ra, que solamente está empezando a caminar.Sería deseable que sus aspiraciones encontra-ran el debido apoyo en nuestro país. Con estefin, y siguiendo una propuesta del profesorFrancisco Aldecoa, un grupo de académicos yexpertos no afganos han decidido formar unacomisión de apoyo. Aunque este proyecto seencuentra todavía en sus inicios, ya ha tenidolugar una primera reunión en día 16 de abril,con la participación, junto al profesor Aldecoa,de los profesores Najib Abu Warda, Juan Igna-cio Castien y Javier Gil. Otros académicos yperiodistas han mostrado su deseo de involu-crarse activamente.

En la reunión también estuvo presente elDr. Hakami, que va a formar parte, de este

modo, de las dos comisiones, jugando el pa-pel de enlace entre ambas. El objetivo funda-mental de esta segunda comisión consiste enprestar apoyo a la comisión afgana. Para ellose propone trabajar en varios ámbitos simul-táneamente. El primero es el del asesora-miento intelectual, sobre todo mediante la re-alización de informes sobre cuestiones espe-cíficas. A fin de actuar de un modo máseficaz, se discute sobre la posibilidad de or-ganizarse como un grupo de investigaciónformalmente constituido. El segundo ámbitode trabajo estriba en la búsqueda de contac-tos para obtener apoyos de todo tipo para es-te proyecto. Son, así, muchas e interesanteslas posibilidades que se plantean de cara alfuturo. Esperamos poder informar en brevede las nuevas acciones emprendidas por es-tas dos comisiones.

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Juan Ignacio Castien Maestro


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El viernes 12 de julio se realizó la entrega delos primeros Premios Universitarios por la Pazy la transformación social organizados por Mo-vimiento por la Paz –MPDL– Cataluña. En elacto, realizado en el colegio de Periodistas deCataluña, se reconocieron 3 reportajes y 2 fo-toreportajes.

El ganador de la categoría de fotorreportajefue Guillem Trius Soler alumno de la Facultat deComunicació Blanquerna –Universitat RamonLlull– con su trabajo “BCN comparteix el menjar”acerca la mirada a la labor de las personas vo-luntarias de un programa de aprovechamientode recursos alimentarios en colaboración conhoteles y empresas alimentarias de Barcelona.

BCN comparteix el menjarBCN comparte la comida

GUILLEM TRIUS SOLERFacultat de Comunicació Blanquerna, Universitat Ramon LLull

IV. Otras dimensiones de la PazT I E M P O D E

Foto 1 - Un voluntario del proyecto “BCN comparte la comida” durante una de las recogidas de alimentos en elHotel Hilton de Barcelona. Este proyecto de la ONG Nutrición Sin Fronteras evita el despilfarro de los grandeshoteles de la ciudad reaprovechando el excedente alimentario de éstos y redistribuyéndolo a un comedor socialasociado.

Reparto comida BCN 21/10/13 10:32 Página 89

Guillem Trius Soler

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Foto 2 - Uno de los voluntariosdel “BCN comparte la comida”recoge alimentos congelados enel Hotel Princesa Sofía deBarcelona para llevarlo a laAsociación Rauxa.

Foto 3 - Uno de los cocineros delHotel Princesa Sofía ayuda a los

voluntarios a transportar losalimentos hasta la furgoneta de

la ONG. Los alimentos setransportan congelados y bajo la

supervisión de un nutricionistaque garantiza la calidad nutritiva

de la comida.

Foto 4 - Dani, uno de losvoluntarios del proyecto,transporta los alimentoscongelados y recogidos en elHotel Barceló Sants hasta lafurgoneta.


BCN comparteix el menjar / BCN comparte la comida

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Foto 5 - Uno de los cocineros delHotel Barceló Raval sirve la“sopa solidaria” de Navidad a losbeneficiarios de Àmbit Prevenció(Ámbito Prevención) y ÀmbitDona (Ámbito Mujer). El hotel yla asociación se encuentran aescasos metros de distancia.

Foto 6 - Una trabajadora de laempresa alimentaria Santiveri

separa parte del pan para darloal proyecto “BCN comparte la

comida” que posteriormente lodistribuye a todos los comedores

sociales asociados.

Foto 7 - Los cocineros del HotelBarceló Raval recogen losalimentos justo antes de que lanutricionista los pese y examinesu calidad. El trabajo entrecocineros y nutricionistas esesencial para un buenfuncionamiento del proyecto.


Dos equipos formados por ex jugadores delClub Deportivo Toledo y conocidos deportis-tas, artistas y periodistas disputaron el sábado29 de junio en la capital manchega un partidode fútbol con un único objetivo: marcarle ungol al desempleo. Vanessa Veiga, vencedoradel Maratón de Madrid 2013, fue la madrina

del encuentro organizado por el Movimientopor la Paz en colaboración con el Club Depor-tivo Toledo y con el apoyo de la FundaciónAtlético de Madrid. La recaudación se destina-rá íntegramente a los proyectos de inserciónlaboral que el Movimiento por la Paz lleva acabo en Toledo.

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DEPARTAMENTO DE COMUNICACIÓNMovimiento por la Paz –MPDL–

V. AgendaT I E M P O D E

NACIONAL

“Márcale un gol al desempleo”, partido solidario en Toledo

Agenda 21/10/13 10:33 Página 92

Arroz a la Africana para combatir elhambre en el Sahel

Distintos restaurantes y escuelas de cocinaen Madrid se unieron para luchar contra elhambre en Sahel.

En la campaña Arroz a la Africana, apadrina-da por Karlos Arguiñano y con duración hastael 19 de agosto, cada restaurante creó supropia receta de Arroz a la Africana y lasescuelas de cocina organizaron talleres ycursos en los que enseñaron cómo cocinarvariantes de este plato.

Tanto restaurantes como escuelas donaronparte de la recaudación para defender el dere-cho a la alimentación de determinadas comu-nidades rurales de Malí y Níger.

Más información en:http://arrozalaafricana.org/hoy-comemos-arroz-

a-la-africana/.

Hablamos de Paz en el V EncuentroDerechos hacia una Cultura de Paz

Con el V Encuentro Derechos hacia unaCultura de Paz, financiado por la Agencia Es-pañola de Cooperación Internacional para elDesarrollo (AECID) y celebrado los días 6 y 7de junio en La Casa Encendida de Madrid,quisimos acercar a la ciudadanía temas globa-les relacionados con la defensa de los Dere-chos Humanos y la construcción de un mundomás pacífico.

En esta edición nos centramos en cuatro re-alidades distintas: la situación de los derechosy sexuales y reproductivos en Níger y España;la Educación como Derecho y la Cultura dePaz como motor de cambio en Guatemala yEspaña; la protección de Derechos en los Te-rritorios Ocupados de Palestina, especialmen-te de las personas con discapacidad; y el dere-cho a la libertad y la seguridad en torno al im-pacto del conflicto armado colombiano en lapoblación campesina.

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Agenda 21/10/13 10:33 Página 93

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El pasado 24 de abril, las familias de la Ban-da del 15 y la empresa de medios Entusiasmoy Mucho Valor, celebraron el primer aniversariode la Escuela de Paz en Madrid.

Este proyecto socioeducativo pretende seruna herramienta que ofrezca oportunidadeseducativas y que impulse una educación supe-rior, no sólo posibilitando su expediente curri-cular, sino la capacitación de todas sus poten-cialidades sociales y morales para favorecer latransición a la vida adulta.

Entre las actividades que ofrece este espa-cio se encuentran el apoyo escolar, talleres detécnicas de estudio, orientación laboral y edu-cativa, formación en Cultura de Paz, desarrollode disciplinas artísticas, deportivas y medioambientales y salidas y excursiones culturales.

A lo largo del año se han incrementado lasinquietudes educativas de las familias y meno-res así como el cuidado de sus conductas ysus hábitos de estudios. Más información enescueladepaz.mpdl.org.

Primer aniversario de nuestra Escuela de Paz

Agenda 21/10/13 10:33 Página 94

El sábado 20 de abril, una delegación de laAgencia Española de Cooperación Internacio-nal para el Desarrollo (AECID) visitó uno delos programas que nuestra organización tieneen marcha en Jordania. Durante la visita, losrepresentantes de AECID conocieron de pri-mera mano las instalaciones del Centro de Re-

habilitación para personas con discapacidad ylas actividades desarrolladas en el marco delConvenio suscrito entre este organismo y elMovimiento por la Paz para promover los dere-chos de este colectivo en el campo de pobla-ción refugiada palestina de Zarqa, a unos 25kilómetros de Amán, la capital jordana.

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Verano 2013 Nº 109 95

INTERNACIONAL

Según cifras del Instituto Nacional de Ciencias Forenses(INACIF), en el mes de enero y primera semana de febrerodel 2013, se registraron 62 muertes violentas de mujeres.Con el objetivo de visibilizar la problemática de violenciacontra la mujer, el Convenio Construcción de la Paz enGuatemala coordinado por el Movimiento por la Paz(MPDL) y ejecutado por COISOLA presentan el libro Análi-sis interdisciplinario de las diversas formas de violenciacontra la mujer.

La obra cuenta con la participación de la Doctora ClaudiaPaz y Paz, fiscal general y jefa del Ministerio Público, y elaporte de diferentes expertos académicos nacionales e in-ternacionales. El objetivo es impulsar una reflexión sobre elproblema de la violencia contra la mujer desde diversas mi-radas académicas.

La AECID visita los proyectos del Movimiento por la Paz en Jordania

Presentación del libro “Análisis interdisciplinario de las diversas formas de violencia contra la mujer” en Guatemala

Agenda 21/10/13 10:33 Página 95

El salón de actos de la Región de Alhuce-mas-Taza-Taounat, en Alhucemas (Marrue-cos) fue el lugar donde el pasado 3 de juniose presentó el proyecto “Apoyo a la goberna-bilidad local a través del refuerzo de las ca-pacidades de los actores locales de desarro-llo”, financiado por la Agencia Española deCooperación Internacional para el Desarrollo(AECID).

En el marco del proceso de la Regionaliza-ción Avanzada, la asociación marroquí ABASEy el Movimiento por la Paz, inician este proyec-to, cuya finalidad es reforzar la gobernabilidadlocal y la movilización de los actores locales através de acciones dirigidas a la consolidaciónde la ciudadanía y las relaciones instituciona-les entre los diferentes actores que intervienenen el desarrollo de la provincia de Alhucemas.

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96 Nº 109 Verano 2013

Lanzamiento de un proyecto de fortalecimiento democrático en Alhucemas

Agenda 21/10/13 10:33 Página 96

Verano 2013 Nº 109 97

PAZ

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Nosotros,

participantes en el 5º Congreso Mundial contra laPena de Muerte, celebrado en Madrid (España), del12 al 15 de junio de 2013, organizado por la asocia-ción Ensemble contre la peine de mort (ECPM)-Jun-tos Contra la Pena de Muerte, con el patrocinio deEspaña, Noruega, Suiza, Francia y en colaboracióncon la Coalición Mundial contra la Pena de Muerte.

Adoptamos la presente Declaración al término detres días de intensos debates e intercambios de ex-periencias, testimonios, numerosos compromisos delos países abolicionistas, de varias instituciones y or-ganizaciones internacionales e intergubernamenta-les, así como el interés manifestado por parte de losEstados retencionistas presentes en el Congreso porel movimiento abolicionista mundial.

Alegrándonos:

• de que el movimiento abolicionista se desarrolleen un mundo donde el 70% de los países han renun-ciado en sus legislaciones o de facto, a la aplicaciónde la pena capital;

• de que desde el Congreso Mundial de Estrasbur-go en 2001, de Montreal en 2004, de París en 2007y de Ginebra de 2010, junto con la Coalición Mundialcontra la Pena de Muerte, gracias al apoyo de 145miembros y de la Comisión Internacional contra laPena de Muerte, países, coaliciones regionales o na-cionales formadas por organizaciones y actores dela sociedad civil, redes de parlamentarios, redes deacadémicos, aúnen sus esfuerzos para promover laabolición de la pena de muerte;

• de que los Estados abolicionistas integren cadavez más la cuestión de la abolición universal en susrelaciones internacionales, y sean cada vez más lospaíses que prioricen la promoción de los derechoshumanos en su política internacional;

• de que se refuercen los vínculos entre, por un la-do, la sociedad civil y, por otro, los Estados y las or-ganizaciones intergubernamentales, regionales e in-ternacionales;

• de que los países retencionistas, siguiendo elejemplo de Irak, muestren una preocupación sobreel tema de la aplicación de la pena de muerte o, paraalgunos países abolicionistas de facto, abran el de-bate sobre la abolición en la legislación.

Pero lamentando:

• que 93 países mantengan la pena de muerteen su arsenal legal y 58 países la sigan aplicando;que cada año, miles de personas sean condena-das a muerte en el mundo, especialmente en Chi-na e Irán, países donde las ejecuciones se llevan acabo casi todos los días, Arabia Saudita, Irak yEE.UU.;

• que algunos países hayan reanudado las ejecu-ciones después de haber sido interrumpidas, comoen la India, Japón, Indonesia o Gambia, después de27 años de moratoria, y que otros planeen reintrodu-cir la pena capital;

• que la pena de muerte siga afectando a menoresy discapacitados mentales; que sea discriminatoriaen función del origen étnico, social o religioso, del

5º Congreso Mundial Contra la Pena de MuerteMADRID - 15 DE JUNIO DE 2013

Declaración final

VII. DocumentaciónT I E M P O D E

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color de la piel, de la orientación sexual o de la iden-tidad de género;

• que los condenados a muerte a menudo sufran,debido a su estatus, condiciones de detención dete-rioradas que atentan contra la dignidad humana;

Destacando la necesidad de dar nuevos pasoshacia la abolición total y universal de la pena demuerte hacemos un llamamiento:

A las organizaciones intergubernamentales y alas organizaciones internacionales:

• para que continúen e intensifiquen su coopera-ción con los Estados y la sociedad civil para promo-ver la abolición universal de la pena de muerte.

A los Estados retencionistas para que se com-prometan a:

• reducir en sus legislaciones el número de críme-nes punibles con pena de muerte, y especialmenteaquellos relacionados con la represión del narcotráfi-co y con la lucha contra el terrorismo;

• cumplir con la Convención Internacional sobrelos Derechos del Niño, renunciando a la ejecuciónde menores de edad;

• publicar informaciones fiables periódicamentesobre la aplicación de la pena de muerte;

• tomar el camino de la abolición de la pena capi-tal instaurando una moratoria sobre las condenas amuerte y las ejecuciones conforme a la resoluciónpara una moratoria sobre la aplicación de la pena demuerte aprobada por la Asamblea General de lasNaciones Unidas desde 2007 y a ratificar, siguiendoel ejemplo de Benín y Mongolia, el Segundo Proto-colo Facultativo del Pacto Internacional de DerechosCiviles y Políticos de las Naciones Unidas.

A los Estados abolicionistas a:

• comprometerse, más allá del discurso, mediante

la realización de acciones concretas y más fuertesen favor de la abolición universal de la pena demuerte, sobre todo en sus relaciones diplomáticascon los Estados retencionistas;

• firmar y ratificar todos los acuerdos regionales,especialmente en Asia y África, o, en caso de que noexistan, favorecer su creación;

• firmar y ratificar el Segundo Protocolo Facultativodel Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políti-cos de las Naciones Unidas;

• promover, cuando se beneficien de asistencia fi-nanciera internacional para la lucha contra el narco-tráfico, la no aplicación de la pena de muerte.

A los Parlamentarios a:

• Unirse a redes nacionales, regionales e interna-cionales y llevar el debate de la abolición al corazónde los Parlamentos retencionistas.

A los Jueces de los países retencionistas a:

• utilizar su poder discreccional de individualiza-ción de la pena para no condenar a muerte o reco-mendar a los jurados que toman las decisiones aque no condenen a muerte.

A los actores abolicionistas de la sociedad civil ydel mundo académico a:

• actuar en conjunto, especialmente uniéndose ala Coalición Mundial contra la Pena de Muerte parareforzar las sinergias abolicionistas;

• llevar a cabo actividades de educación sobre laabolición con el gran público, los responsables políti-cos, los estudiantes de colegios e institutos, espe-cialmente todos los años en el Día Mundial contra laPena de Muerte, el 10 de octubre y en Ciudades porla Vida el 30 de noviembre.

Firmado en Madrid el 15 de junio de 2013

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