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La normativa técnica en el ámbito de las obras públicas en general y en el de las tuberías en particular
Luis Balairón Pérez
Dr. Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos
Profesor Asociado de la Universidad de Salamanca (EPS de Ávila) y Director del Laboratorio de Hidráulica del Centro de Estudios Hidrográficos del CEDEX
La importancia de la normalización La normalización es una actividad que permite unificar criterios respecto a determinadas materias, posibilitando la utilización de un lenguaje común en un campo de actividad concreto.
Nadie duda hoy en día que la normalización ofrece a la sociedad importantes beneficios al facilitar la adaptación de los productos, procesos y servicios a los fines a los que se destinan, protegiendo la salud y el medio ambiente, previniendo los obstáculos al comercio y facilitando la cooperación tecnológica. Es, pues, una actividad que aporta soluciones para aplicaciones repetitivas que se desarrollan, fundamentalmente, en las esferas de la ciencia, la técnica y la economía, con vistas a la obtención de un resultado óptimo. Los beneficiarios de la normalización son tanto los ciudadanos, como la industria o las propias administraciones públicas.
El recurso a la normalización es sin duda síntoma de madurez de cualquier rama de la técnica, y es garantía de unidad de criterio, simplificación de soluciones y métodos, seguridad en el diseño y construcción, y marco de relación entre las partes que intervienen en el sector.
Qué duda cabe de que las partes de la técnica más conocidas y desarrolladas cuentan con un grado de normalización notablemente superior a aquéllas que están naciendo. La normalización viene en buena medida impuesta por razones comerciales, pero por otro lado nace de la dedicación que técnicos expertos en la materia puedan aportar. Cuando un sector cuenta con un número importante de técnicos es posible que haya un número suficiente de expertos que dediquen su tiempo a ordenar dicha rama de la técnica y por tanto a normalizarla. Por contra, cuando un sector no ha podido contar con un número elevado de técnicos dedicados a él, es difícil que se genere el ordenamiento y normalización del mismo.
Y lo mismo cabe decir de la relación entre el desarrollo normativo y el nivel técnico económico de un país, de forma que la normativa es tarea propia y característica de los países más desarrollados. Efectivamente, la cantidad y calidad de las especificaciones técnicas de un país son un claro indicador de su desarrollo industrial, tecnológico, científico o, en suma, socioeconómico. Así, por ejemplo, en Europa fueron pioneros en materia normativa Alemania o el Reino Unido, países que crearon sus organismos de Normalización (los prestigiosos DIN y BSI) en los primeros años del siglo XX.
Con todo, los principales beneficiarios de la normalización son los siguientes:
- La industria - Los ciudadanos - Las administraciones públicas
El sector industrial, entendido éste en toda su amplitud (fabricantes, importadores, exportadores, comercializadores, distribuidores, suministradores, cámaras de comercio, etc), es seguramente el mayor beneficiario de la actividad de normalización. En concreto, algunos de los beneficios derivados de la actividad de normalización en el sector industrial son los siguientes:
- racionalización de los productos - mejora de la gestión de los diseños - facilitación de la comercialización (disminución de los volúmenes de existencias necesarios,
simplificación de las compras, agilización de los pedidos, etc.)
En el segundo de los grupos de beneficiarios (los ciudadanos en general) se consideran incluidos tanto el público en general como los grupos o asociaciones de consumidores en particular. También son beneficiarios de la
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normalización las asociaciones no gubernamentales, grupos de presión, etc. (sindicatos, organizaciones ecologistas, plataformas sociales, etc.) Así, algunos de los beneficios obtenidos por la normalización de forma específica para los ciudadanos son los siguientes:
- establecimiento de niveles de calidad y seguridad - información de los productos - simplificación de la gestión de las compras - facilitación de la comparación entre productos
Las administraciones públicas, por último, como beneficiarias de la normalización, incluyen tanto a la administración central de un país como a sus administraciones locales o regionales, y a las organizaciones públicas sectoriales (entes reguladores del transporte, etc).. Entre los beneficios directos para las administraciones derivados de la normalización de los productos pueden destacarse los siguientes:
- simplificación de la elaboración de los textos legales - impulso para el desarrollo económico - agilización del comercio
Disponer de una normativa técnica de calidad evita situaciones como la caricaturizada en esta imagen
Clases de documentos normativos Los documentos normativos pueden ser de una gran variedad tipológica, en función de su naturaleza y alcance, de manera que la normativa resulta ser al final una ciencia de gran complejidad, difícil de seguir en muchos casos para el profano en la materia. En una primera aproximación, los documentos normativos cabría dividirlos en dos grandes categorías: las Normas y los Reglamentos Técnicos.
Las Normas
Una norma es una “especificación técnica de aplicación repetitiva o continuada, cuya observancia no es obligatoria, establecida con participación de todas las partes interesadas, que aprueba un Organismo reconocido, a nivel nacional o internacional, por su actividad normativa” (Ley de Industria, artº 8).
Las normas pueden ser publicadas por Organismos de Normalización de diversa naturaleza, que podrían clasificarse de la siguiente manera: nacional, regional o supraregional.
Los Organismos de normalización nacionales son los encargados de la elaboración de normas en cada nación en particular. Por la propia naturaleza de la materia (las normas pueden ser consideradas como un bien público), suele tratarse de una actividad monopolística, de manera que en cada país no hay más que un Organismo de
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normalización oficialmente reconocido. En España en concreto, la única entidad reconocida para la elaboración de normas en el campo de la calidad industrial es AENOR, conforme a lo establecido en el RD 2.200/1995.
Los principales Organismos de normalización europeos (en concreto los de los países integrantes del Comité Europeo de Normalización, ver apartado siguiente) son los que se indican en la tabla adjunta, los cuales elaboran normas sobre todos los aspectos relativos a la calidad industrial. En Estados Unidos, país también con una vasta experiencia en la materia, el Organismo de normalización oficialmente reconocido como tal es el American National Standards Institution, ANSI.
Organismos de normalización nacionales de los países miembros de CEN
País Organismo de normalización Código normas
Página web
Alemania Deutsches Institut für Normung DIN www.din.de Austria Österreichisches Normungsinstitut (ON) ON www.on-norm.at Bélgica Institut Belge de Normalisation (IBN/BIN) NBN www.ibn.be Dinamarca Denmark Danks Standard DS www.ds.dk España Asociación Española de Normalización (AENOR) UNE www.aenor.es Francia Association française de normalization (AFNOR) NF www.afnor.fr Finlandia Finish Standars Association SFS www.sfs.fi Grecia Hellenic Organization for Standardization ELOT www.elot.gr Holanda Nederlands Normalisatie-instituut (NEN) NEN www.nen.nl Irlanda National Standars Authority of Ireland NSAI www.nsai.ie Islandia Iceland Council for Standardization IST www.stadlar.is Italia Ente Nazionale Italiano di Unificazione UNI www.uni.com Luxemburgo Service de l'Energie de l'Etat (SEE) SEE www.etat.lu/see Malta Malta Standards Authority MSA www.msa.org.mt Noruega Norges Standardiseringsforbund NSF www.standard.no Portugal Instituto Português da Qualidade (IPQ) NP www.ipg.pt Reino Unido British Standards Institution (BSI) BS www.bsi-global.com Rep. Checa Czech Standards Institute (CSNI) CSN www.csni.cz Suecia Swedish Standars Intitute SSI www.sis.se Suiza Schweizerische Normen-Vereinigung (SNV) SNV www.snv.ch Unión Europea Comité Europeo de Normalización (CEN) EN www.cenorm.be
A una escala territorial superior a la de los anteriores Organismos de normalización nacionales estarían los Organismos de normalización regionales, cuyo ámbito de actuación sería el de la integración de varias naciones. Seguramente los de mayor alcance en el mundo son COPANT (Pan-American Standards Comisión) y PASC (Pacific Area Standards Congres) en América y Asia, respectivamente, si bien el más conocido y cercano en Europa es el CEN (European Committee for Standardization).
En cuanto a los Organismos de normalización supraregionales (de ámbito en principio mundial) los principales en el mundo son tres siguientes:
- ISO, International Organization for Standardization - IEC, International Electrotechnical Comisión - ITU, International Telecommunications Union
En ISO están representados 130 países, entre ellos España a través de AENOR, y su actividad abarca todos los campos de normalización, excepto la electricidad y la electrónica (competencia de IEC e ITU).
Todos estos Organismos son instituciones, en general, de gran calidad, que se estructuran en Comités Técnicos sectoriales y en los cuales tienen cabida todos los sectores profesionales afectos a la materia tratada: administraciones públicas, asociaciones profesionales, usuarios, etc. Incorporan en su organización los últimos avances en materia de comunicación, de manera que, por ejemplo, todos ellos suelen disponer de excelentes páginas web con potentes buscadores de normas que facilitan la labor de búsqueda de información a los usuarios, así como herramientas informáticas específicas para agilizar el trabajo de los Comités.
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Países miembros de ISO
Los Organismos de normalización anteriores (nacionales, regionales o supraregionales) podrían calificarse como de “oficiales”, en tanto en cuanto son reconocidos formalmente como tales por los respectivos gobiernos.
Pero además de ello, habría otra gran familia de Organismos de normalización calificables como de “no oficiales”, que se corresponderían con aquellas organizaciones públicas o privadas (asociaciones profesionales, institutos de investigación, etc.) dedicadas también a la publicación de normas específicas en sus respectivos ámbitos de actuación, para beneficio de sus miembros o de la sociedad en general.
Hay una gran cantidad de organismos de normalización “no oficiales” en el mundo, cuya enumeración resultaría excesiva, si no imposible. En Estados Unidos, por ejemplo, pueden citarse los siguientes: ASME (American Society of Mechanical Engineers), ASTM (American Society for Testing and Materials), AWWA (American Water Works Association), etc, entre otros muchos.
Organismos de normalización
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Los Reglamentos Técnicos
Un Reglamento Técnico es aquella “especificación técnica relativa a productos, procesos o instalaciones industriales, establecida con carácter obligatorio a través de una disposición para su fabricación, comercialización o utilización” (Ley de Industria, artº 8).
La principal diferencia, por tanto, entre una norma y un Reglamento Técnico (que en la práctica se llaman Pliegos, Instrucciones, Códigos, Reglamentos, etc.) es que el cumplimiento de las primeras es voluntario, mientras que las segundas son de observancia obligatoria en su ámbito específico de aplicación.
No debe concluirse de lo anterior en minusvalorar la validez o aplicabilidad de las normas, puesto que, al fin y a la postre, las Reglamentaciones técnicas de las Administraciones públicas españolas suelen incorporar las normas UNE vigentes en cada materia, con lo que, automáticamente, pasan a tener carácter obligatorio.
Otros documentos normativos
Además de estas dos categorías básicas de documentos normativos hay otros muchos documentos normativos elaborados por las administraciones públicas, de carácter no obligatorio, los cuales adoptan diferentes denominaciones (Recomendaciones, Guías Técnicas, Guías metodológicas, Manuales, Catálogos, Prácticas recomendadas, Códigos de buenas prácticas, etc). Todos ellos recogen la experiencia acumulada en un determinado sector o recopilan el estado del arte en la materia respectiva, de manera que, en muchas ocasiones, constituyen el embrión de la futura normativa en la materia. Su tramitación administrativa es, por otro lado, mucho más sencilla que la requerida por las Normas o por los Reglamentos Técnicos antes citados.
La normativa técnica en el ámbito de las obras públicas Desde hace ya muchos años, la Administración General del Estado viene desarrollando numerosas iniciativas en materia de normativa técnica sobre las principales obras públicas, de manera que las actuaciones más notables en este campo son las siguientes:
Carreteras
La Reglamentación en materia de carreteras de la Administración General del Estado consiste, básicamente, en la conocida como Instrucción de Carreteras (IC), cuya actual redacción tiene su origen en la OM de 27 de junio de 1961, derogatoria, a su vez de la entonces vigente Instrucción de Carreteras aprobada por la OM de 11 de agosto de 1939.
Actualmente, la responsabilidad del impulso y redacción de la Instrucción de Carreteras, así como del resto de normativa técnica sobre la materia, recae en la Dirección Técnica de la Dirección General de Carreteras del Ministerio de Fomento. La estructura de la Instrucción de Carreteras tal como se concibió en la citada OM de 27 de junio de 1961, y que se ha venido desarrollando desde entonces hasta la actualidad, es la siguiente, la cual da idea de su alcance:
IC 1 Clasificación, nomenclatura y tramos de control IC 2 Proyectos, sus tipos y documentos que los integran. IC 3 Características geométricas IC 4 Obras de fabrica. IC 5 Obras de tierra. IC 6 Firmes y Pavimentos. IC 7 Plantaciones. IC 8 Señalización, marcas en el pavimento y balizamientos. IC 9 Alumbrado
Además de dicha Instrucción, hay desarrollada más Reglamentación en la materia, como por ejemplo, la siguiente:
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- Pliego de Prescripciones Técnicas Generales para Obras de Carreteras y Puentes (PG-3) - Instrucción sobre las Acciones a considerar en el proyecto de Puentes de carreteras (IAP) - Instrucción para el proyecto y construcción de Obras Subterráneas de transporte (IOS)
Complementariamente a todo lo anterior, la Dirección Técnica de la Dirección General de Carreteras del Ministerio de Fomento ha promovido la redacción de una gran cantidad de Guías, Manuales, Recomendaciones etc, sin carácter normativo, sobre materias muy diversas (puentes, plantaciones, viario urbano, planeamiento y proyecto de carreteras urbanas, glorietas, iluminación, pruebas de carga, señalización, etc).
Puertos
El entonces Ministerio de Obras Públicas y Transporte, a través de su Dirección General de Puertos, promovió en 1987 un programa de desarrollo tecnológico en el ámbito de las obras marítimas y portuarias, con el objetivo de redactar y difundir un conjunto de Recomendaciones para el proyecto y ejecución de dichas obras que constituyeran el embrión de la normativa española en ese campo de la ingeniería. En la actualidad (y desde su creación en 1992 a resultas de la Ley de Puertos) el titular de esta iniciativa es el ente público Puertos del Estado dependiente del Ministerio de Fomento.
Con todo, estas Recomendaciones para Obras Marítimas (ROM) pretenden definir un conjunto ordenado de criterios técnicos que, sin tener por el momento carácter normativo o vinculante, orienten a proyectistas, directores y constructores de obras portuarias hacia la obtención de niveles de calidad y garantía exigibles en dichas obras.
El índice del programa ROM en la actualidad es el siguiente, el cual da una idea del alcance del proyecto:
ROM 0 Recomendaciones generales ROM 1 Recomendaciones para el proyecto y ejecución de obras de abrigo ROM 2 Recomendaciones para el proyecto y ejecución de obras de atraque ROM 3 Recomendaciones para el proyecto de obras de accesos y área de flotación ROM 4 Recomendaciones para el proyecto y ejecución de superestructuras ROM 5 Criterios para estudios de impacto ambiental
El Programa ROM tiene una organización administrativa compleja, aprobada el 28 de enero de 2002 por el Consejo Rector de Puertos del Estado, la cual se estructura a través de los tres siguientes órganos: La Comisión General,, el Órgano de Gestión, Seguimiento y Control del Programa ROM y el Comité Técnico Permanente asesor del anterior Órgano de Gestión.
Ferrocarriles
La Reglamentación técnica de la Administración General del Estado en materia de ferrocarriles, a diferencia de los puertos o de las carreteras tratadas anteriormente, es claramente menor. En concreto, el Ministerio de Fomento cuenta en la actualidad en esta materia, básicamente, con las siguientes referencias:
- Instrucciones relativas a acciones a considerar en el proyecto de puentes de ferrocarriles - Reglamento relativo al transporte internacional por ferrocarril de mercancías peligrosas - Recomendaciones relativas al proyecto de plataformas ferroviarias - Recomendaciones para el control de calidad en la ejecución de instalaciones ferroviarias - Recomendaciones para diseñar túneles ferroviarios
Normativa técnica sobre productos de construcción
Los productos básicos que intervienen en la construcción tienen un grado de desarrollo normativo suficientemente aceptable. Valga como ejemplo de lo anterior, la siguiente relación de Instrucciones relativas a los más usuales de ellos elaboradas, básicamente, por el Ministerio de Fomento:
EHE Instrucción del hormigón estructural EF Instrucción para el proyecto y la ejecución de forjados de hormigón EFHE Instrucción para el proyecto y ejecución de forjados con elementos prefabricados
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RCA Instrucción para la recepción de cales en obras de estabilización de suelos RC Instrucción para la recepción de cementos RB Pliego de prescripciones técnicas generales para la recepción de bloques de hormigón RL Pliego general para la recepción de los ladrillos cerámicos en las obras de construcción RY Pliego general para la recepción de yesos y escayolas EA Estructuras de acero en edificación NCSE Norma de construcción sismorresistente
De la relación anterior, es de destacar de manera especial, la Instrucción del Hormigón Estructural (EHE), elaborada por la Comisión Permanente del Hormigón (CPH), la cual es un órgano colegiado interministerial de carácter permanente, radicado en el Ministerio de Fomento a través de la Secretaría General Técnica. La CPH fue creada por RD de Presidencia del Gobierno 2987/1968, si bien ha experimentado diferentes reestructuraciones a lo largo de su historia (RD 1424/1981 y 1177/1992).
Obras hidráulicas
Quizás debido a la mayor complejidad y singularidad de las obras hidráulicas frente al resto de obras públicas, lo cierto es que estas infraestructuras, en general, no cuentan en la actualidad en España con un grado de desarrollo normativo homogéneo equiparable al de otras obras públicas. Quizás el proyecto más ambicioso en la materia fuera el conocido como Pliego de Prescripciones Técnicas Generales para la ejecución de Obras Hidráulicas (PGOH) redactado por la Dirección General de Obras Hidráulicas del entonces Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) en los años 1989-1992.
Dicho Pliego pretendía introducir un cuerpo de prescripciones relativas a la construcción y ejecución de las principales obras hidráulicas (más que al proyecto, diseño o explotación de las mismas), si bien por distintas circunstancias y avatares no llegó a ver la luz.
Solo en el ámbito de las presas se dispone de cierta Reglamentación técnica a través de la Instrucción para el proyecto, construcción y explotación de grandes presas (1967) y del Reglamento Técnico sobre seguridad de presas y embalses (1996). Alguna otra iniciativa aislada en el ámbito de las infraestructuras hidráulicas podría ser la “Instrucción para el proyecto de conducciones de vertido desde tierra al mar” (1993). El caso particular de las tuberías se comenta en detalle en el apartado siguiente
La normativa técnica en el ámbito específico de las tuberías Las tuberías para el transporte de agua son una excepción a la falta de normativa técnica en materia de infraestructura hidráulica comentada en el apartado anterior, pues casi puede decirse lo contrario, ya que hay una abundancia de especificaciones al respecto que, en ocasiones, hace difícil su seguimiento.
En primer lugar, respecto a la Reglamentación técnica de la Administración General del Estado relativa al proyecto e instalación de tuberías (obligatoria, por tanto, en los proyectos auspiciados por ella), la misma esta constituida básicamente por los antiguos (pero aun vigentes) Pliegos de Prescripciones Técnicas Generales de Tuberías de Abastecimiento de Agua y de Saneamiento de Poblaciones de los años 1974 y 1986, respectivamente. Dichos documentos se han venido quedando obsoletos en los últimos años, habida cuenta de los avances acaecidos en la tecnología y en la normalización de las conducciones.
Pero además de dichos dos Pliegos, hay una gran cantidad de normas técnicas nacionales, europeas y de otros países sobre la materia, ya que en los últimos diez o quince años la Unión Europea (a través de su Comité Europeo de Normalización) ha realizado un enorme esfuerzo de publicación de normas técnicas en el ámbito específico de las tuberías, normas que, inmediatamente después, han sido publicadas en España como Normas UNE. Lo anterior vino a cubrir una carencia importante que había a comienzos de los años 1990, época en la que la normativa técnica disponible era ciertamente menor. A título de ejemplo, en la tabla adjunta se resumen las principales normas que se emplean en la actualidad en España para normalizar dichos elementos.
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Reglamentación en materia de tuberías
Normas de producto en las distintas tipologías de tuberías
Material Conducciones
de abastecimiento Conducciones
de saneamiento
Hormigón
UNE-EN 639:1995 UNE-EN 640:1995 UNE-EN 641:1995 UNE-EN 642:1995
UNE 127.916:2004 UNE EN 1916:2004
Fundición UNE-EN 545:2002 UNE-EN 598:1996
Acero prEN 10224:1998 API 5L:2000
PVC-U UNE-EN 1452:2001 UNE-EN 1401:2001 UNE-EN 1456:2002
PVC-U, PE ó PP estructurado pr EN 13.476:2003 PVC-O prISO 16422:2000
PE UNE EN 12210:2004 UNE EN 13244:2004
UNE 53365:1990 Pr EN 12.666:2002
PRFV UNE 53323:2001 EX UNE 53323:2001 EX Gres UNE-EN 295:2005
Con todo lo dicho, puede concluirse que la normativa técnica sobre tuberías en España es, en la actualidad, abundante, si bien, al estar promovida desde distintas instituciones o administraciones, resulta en muchas ocasiones un tanto inconexa o, por el tiempo transcurrido desde la publicación de parte de ella, se encuentra un tanto desfasada, siendo necesario un esfuerzo de actualización y homogeneización de toda ella.
Debido a ello, y con el doble objetivo de actualizar el contenido técnico de la Reglamentación en materia de tuberías de la Administración General del Estado (en concreto de su Pliego de Prescripciones Técnicas Generales para Tuberías de Abastecimiento de Agua de 1974) y de integrar en un único documento de forma ordenada y clara el contenido de la tan abundante pero a veces inconexa normativa sobre la materia, el CEDEX a través de su Centro de Estudios Hidrográficos (y por encargo del Ministerio de Medio Ambiente) publicó en el año 2003 la Guía Técnica sobre tuberías para el transporte de agua a presión, documento que sintetiza el estado del arte en la materia (ver siguiente conferencia).
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Conclusiones Como ha quedado de manifiesto en el presente artículo, una normativa técnica nacional de calidad (basada en las correspondientes normas europeas) facilita la eliminación de barreras técnicas y comerciales entre los países miembros de la Comunidad Europea, simplificando los intercambios de bienes y servicios entre países y posibilitando una estrecha cooperación en los campos intelectual, científico, técnico y económico. Su importancia queda patente en la política comunitaria encaminada a la armonización de legislaciones nacionales.
Y es que las normas son la herramienta fundamental para el desarrollo industrial y comercial de un país, ya que sirven como base para mejorar la calidad en la gestión de las empresas, en el diseño y fabricación de los productos, en la prestación de servicios, etc., aumentando la competitividad en los mercados nacionales e internacionales.
Prestan una gran ayuda a los consumidores y usuarios, permitiéndoles obtener una referencia fija para conocer el nivel de calidad y seguridad que deben exigir a los productos o servicios que utilizan, y a la sociedad en general, ayudando, a la vez, a preservar el medio ambiente.
En el ámbito específico de las tuberías, en la actualidad existen normas europeas para casi todos los aspectos que intervienen en la concepción de un sistema de conducciones (normas de producto, materiales, para el diseño, la instalación, el control de la calidad, las tareas de mantenimiento y rehabilitación, etc). Son normas actuales, de buena calidad, si bien, algo heterogéneas entre ellas.
Lo anterior hace que elaborar una Reglamentación Técnica actualizada sobre la materia (que sustituya a los vigentes Pliegos de Tuberías de Abastecimiento y Saneamiento de 1974 y 1986, respectivamente) sea una tarea no especialmente compleja en el momento actual, pues prácticamente solo se trataría de hacer un ejercicio de puesta en orden de dicha normativa. Todo lo más, simplemente sería preciso normalizar algunos aspectos puntuales no recogidos en dicha normativa europea, tales como los valores de los coeficientes de seguridad a emplear en el diseño, los de la rugosidad de las conducciones o cuestiones similares, pero que duda cabe que, gracias al esfuerzo realizado en materia de normativa técnica en los últimos años en Europa, la redacción de Reglamentos Técnicos por parte de las administraciones públicas se ha simplificados en gran manera respecto a años anteriores.