la necesidad de crear mecanismos más efectivos de ejecución de las sentencias de...
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UNIVERSIDAD DE COSTA RICA
FACULTAD DE DERECHO
Tesis para optar por el Grado de Licenciatura en Derecho
La necesidad de crear mecanismos más efectivos de ejecución de las sentencias de los
Tribunales Internacionales
María Carolina Morera Calvo A74421
Magaly Rodríguez Herrera A75447
Ciudad Universitaria Rodrigo Facio
San José, 2016
i
DEDICATORIA
A mis padres por darme todo y más,
y por su apoyo incondicional.
Carolina.
A mis sobrinos Jefferson, Brayan y Maripaz,
quienes son mi fuente de alegría e inspiración.
A papito Fernando, un ejemplo a
seguir en todos los ámbitos de mi vida.
Magaly.
ii
AGRADECIMIENTOS
A mis padres, Mau, Maga, mis hermanos y las chicas de la U,
por todo el apoyo, ayuda y palabras de aliento.
Carolina
A mami y a papi por su amor y apoyo incondicional.
A mi futuro esposo Humberto, por todo su apoyo y paciencia.
A Carito, por ser más que mi compañera de Tesis,
por ser mi amiga y mi apoyo durante este proceso.
Magaly.
iii
ÍNDICE GENERAL
DEDICATORIA .................................................................................................................. i
AGRADECIMIENTOS ...................................................................................................... ii
ÍNDICE GENERAL .......................................................................................................... iii
TABLA DE ABREVIATURAS ......................................................................................... vi
RESUMEN ..................................................................................................................... viii
FICHA BIBLIOGRÁFICA ................................................................................................. x
INTRODUCCIÓN .............................................................................................................. 1
TÍTULO I: EL PAPEL DE LA SOBERANÍA ESTATAL EN EL MARCO DE LA TEORÍA
SOBRE LA RESPONSABILIDAD INTERNACIONAL ..................................................... 4
CAPÍTULO I: EL PRINCIPIO DE LA SOBERANÍA ESTATAL FRENTE AL SISTEMA
JURÍDICO INTERNACIONAL ....................................................................................... 4
Sección I: Teorías clásicas de soberanía ......................................................................... 5
Sección II: Dimensiones del Poder Soberano ................................................................ 10
A. La soberanía del Estado hacia el interior (Supremacía Estatal) .......................... 10
B. La soberanía del Estado hacia el exterior ........................................................... 11
Sección III: Redefinición del concepto de soberanía ...................................................... 12
CAPÍTULO II: LA RESPONSABILIDAD INTERNACIONAL DEL ESTADO ................. 20
Sección I: Nociones generales sobre la responsabilidad internacional .......................... 23
Sección II: Elementos de la responsabilidad internacional ............................................. 25
A. Elemento Objetivo................................................................................................ 26
B. Elemento Subjetivo .............................................................................................. 26
C. El daño como elemento de la responsabilidad internacional ............................... 31
iv
Sección III: Tipos de responsabilidad internacional ........................................................ 34
A. La responsabilidad internacional generada por hechos internacionalmente ilícitos
............................................................................................................................. 34
B. La responsabilidad internacional generada por hechos ilícitos excepcionalmente
graves ................................................................................................................. 35
C. La responsabilidad internacional por riesgo ......................................................... 37
D. Responsabilidad internacional directa e indirecta ................................................ 40
Sección IV: Efectos y consecuencias de la responsabilidad internacional ..................... 43
TÍTULO II: EL INCUMPLIMIENTO DE OBLIGACIONES INTERNACIONALES COMO
CAUSAL DE RESPONSABILIDAD INTERNACIONAL ................................................ 47
CAPÍTULO I: EL PROBLEMA DEL INCUMPLIMIENTO DE OBLIGACIONES
INTERNACIONALES .................................................................................................. 47
Sección I: Los Tratados Internacionales como generadores de obligaciones
internacionales .............................................................................................................. 48
Sección II: El incumplimiento estatal de tratados internacionales como generador de
responsabilidad internacional ........................................................................................ 55
CAPÍTULO II: EL INCUMPLIMIENTO DE SENTENCIAS DE TRIBUNALES
INTERNACIONALES COMO CAUSAL DE RESPONSABILIDAD INTERNACIONAL 64
Sección I: En particular sobre el fundamento de la obligatoriedad de las sentencias de
Tribunales Internacionales.............................................................................................. 66
Sección II: Causas del incumplimiento de las sentencias de Tribunales Internacionales
por parte de los Estados ................................................................................................. 72
Sección III: Consecuencias derivadas del incumplimiento de sentencias de Tribunales
Internacionales ............................................................................................................... 76
TÍTULO III: MECANISMOS DE EJECUCIÓN DE SENTENCIAS DE TRIBUNALES
INTERNACIONALES: ANÁLISIS SOBRE SU EFECTIVIDAD Y FACTORES QUE
PUEDEN ELEVAR EL NIVEL DE CUMPLIMIENTO ESTATAL .................................... 78
v
CAPÍTULO I: ANÁLISIS SOBRE LA EFECTIVIDAD DE LOS MECANISMOS DE
EJECUCIÓN DE SENTENCIAS UTILIZADOS POR LOS TRIBUNALES
INTERNACIONALES DE ACUERDO A LA NORMATIVA VIGENTE .......................... 81
Sección I: Mecanismo de ejecución de sentencias utilizados por los diferentes
Tribunales Internacionales según la normativa vigente .................................................. 81
A. Corte Internacional de Justicia ............................................................................. 81
B. Corte Interamericana de Derechos Humanos ...................................................... 92
C. Tribunal de Justicia de la Unión Europea .......................................................... 105
Sección II: La efectividad de los mecanismos de ejecución de sentencias de los
Tribunales Internacionales............................................................................................ 112
A. Corte Internacional de Justicia ........................................................................... 112
B. Corte Interamericana de Derechos Humanos .................................................... 118
C. Tribunal de Justicia de la Unión Europea .......................................................... 128
CAPÍTULO II: ALGUNAS IDEAS PARA ALCANZAR UN MECANISMO MÁS EFICAZ
DE EJECUCIÓN DE SENTENCIAS DE TRIBUNALES INTERNACIONALES .......... 134
Sección I: Procedimiento de Supervisión de Cumplimiento de Sentencias .................. 134
Sección II: Recurso por Inejecución ............................................................................. 136
Sección III: Aspectos complementarios que contribuyen a alcanzar un mayor
cumplimiento de sentencias de Tribunales Internacionales ......................................... 146
CONCLUSIONES ......................................................................................................... 155
BIBLIOGRAFÍA ............................................................................................................ 160
vi
TABLA DE ABREVIATURAS
AGNU: Asamblea General de las Naciones Unidas
CADH: Convención Americana de Derechos Humanos
CADH: Convención Americana sobre Derechos Humanos
CAJP: Comisión de Asuntos Jurídicos y Políticos
CDI: Comisión de Derecho Internacional
CIDH: Comisión Interamericana de Derechos Humanos
CIJ: Corte Internacional de Justicia
CNU: Carta de las Naciones Unidas
CORTE IDH: Corte Interamericana de Derechos Humanos
CSNU: Consejo de Seguridad de Naciones Unidas
DI: Derecho Internacional
EEUU: Estados Unidos de América
OEA: Organización de Estados Americanos
ONG: Organización No Gubernamental
ONU: Organización de Naciones Unidas
SIPDH: Sistema Interamericano de Protección de Derechos Humanos
TFUE: Tratado Funcionamiento de la Unión Europea
TJCA: Tribunal Justicia de la Comunidad Andina
TJUE: Tribunal de Justicia de la Unión Europea
TJUE: Tribunal de Justicia de la Unión Europea
vii
TUE: Tratado Unión Europea
UE: Unión Europea
viii
RESUMEN
Justificación: La importancia de la presente investigación nace en el hecho de que, si
bien las sentencias emitidas por los Tribunales Internacionales forman parte de las
obligaciones asumidas por los Estados y demás sujetos de Derecho Internacional
Público, y como tales deben ser cumplidas, lo cierto es que siguen presentándose
casos de desacato total o parcial a estos fallos.
En este contexto, se han instaurado procedimientos y mecanismos destinados a la
ejecución de las sentencias de los Tribunales Internacionales, sin embargo estos
presentan problemas y deficiencias que les resta efectividad.
Por lo anterior, resulta pertinente realizar un análisis sobre la necesidad de crear
mecanismos más efectivos de ejecución de sentencias de Tribunales Internacionales,
así como estudiar y plantear algunos aspectos que pueden contribuir para mejorar la
efectividad de estos mecanismos y para elevar el nivel de cumplimiento de las
sentencias por parte de los Estados.
Hipótesis: El grado de cumplimiento de las sentencias de Tribunales Internacionales es
relativo y variable, no obstante, es posible implementar algunos elementos que mejoren
su efectividad.
Objetivo general: Analizar el impacto de las resoluciones de Tribunales Internacionales
en cuanto a su ejecución y plantear algunas ideas que pueden contribuir para hacer
esta ejecución más efectiva.
Metodología: La metodología para la realización de este trabajo se basa en la
utilización de los métodos deductivo e inductivo en la consulta de la doctrina, además
en el empleo de una técnica comparativa, cuando la investigación así lo demande.
De la misma manera, se realizará una revisión y análisis de la normativa internacional,
principalmente de los tratados reguladores de los distintos Tribunales Internacionales
que forman parte de la presente investigación.
ix
Adicionalmente, se realizará el examen de jurisprudencia de estos tribunales, la cual
será utilizada como método de conceptualización así como apoyo y ejemplo en los
diferentes enunciados que se desarrollen.
Conclusiones: Las decisiones de los Tribunales Internacionales son de acatamiento
obligatorio por parte de los Estados en litigio, lo cual se fundamenta de principalmente
en los Principios de Pacta Sunt Servanda y Buena Fe, así como en el sometimiento
voluntario de los Estados a las competencias jurisdiccionales de estos órganos.
No obstante, el grado de cumplimiento de las sentencias de Tribunales Internacionales
es relativo, ya que, pese a su obligatoriedad se presentan casos de incumplimiento,
ante los cuales sí existen procedimientos y mecanismos para su ejecución, sin
embargo, los mismos presentan carencias en cuanto a su previsión normativa y
deficiencias y limitaciones en cuanto a su funcionamiento, lo cual les resta efectividad.
Además, es prácticamente inexistente la aplicación de sanciones ante el desacato de
las sentencias internacionales, lo cual facilita e incentiva el incumplimiento estatal.
Así, resulta necesario corregir las insuficiencias que presentan los mecanismos de
ejecución de sentencias, en vista de que estas debilitan el papel de los Tribunales
Internacionales como garantes del cumplimiento de las obligaciones internacionales.
En este sentido, es posible mejorar la efectividad de los mecanismos de ejecución de
sentencias, mediante el empleo adecuado de procedimientos como la Supervisión de
Cumplimiento de Sentencias y el Recurso por Inejecución.
Además, es útil la instauración de un sistema de sanciones aplicables ante el
incumplimiento de una sentencia internacional ya que le aporta al mecanismo de
ejecución carácter coercitivo.
Asimismo, de manera complementaria es posible implementar medidas en el ámbito
interno de los Estados, en el funcionamiento de los propios Tribunales y en el papel que
deben desempeñar los órganos políticos de los diferentes sistemas, las cuales
contribuirían al objetivo de alcanzar un mayor cumplimiento de las sentencias de
Tribunales Internacionales.
x
FICHA BIBLIOGRÁFICA
Morera Calvo, María Carolina y Rodríguez Herrera, Magaly. La necesidad de crear mecanismos más efectivos de ejecución de las sentencias de los Tribunales Internacionales. Tesis de Licenciatura en Derecho, Facultad de Derecho. Universidad de Costa Rica. San José, Costa Rica. 2016. x y 173.
Director: José Thompson Jiménez.
Palabras claves: Soberanía Estatal, Responsabilidad Internacional, Obligaciones
Internacionales, Tratados Internacionales, Sentencias de Tribunales Internacionales,
Tribunales Internacionales, Ejecución de Sentencias, Corte Internacional de Justicia,
Corte Interamericana de Derechos Humanos, Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
1
INTRODUCCIÓN
En el ámbito del Derecho Internacional Público, han sido constituidos un número
importante de Tribunales a los cuales los Estados les han cedido potestades,
reconociéndolos como los órganos competentes para el conocimiento y solución de las
controversias que puedan surgir en la esfera internacional.
En este sentido, si bien las sentencias emitidas por estos Tribunales
Internacionales forman parte de las obligaciones asumidas por los Estados y demás
sujetos de Derecho Internacional Público y como tales deben ser acatadas, lo cierto es
que éstas son frecuentemente incumplidas.
En este contexto, ha sido necesaria la instauración de procedimientos y
mecanismos encaminados a la ejecución de estos fallos en aquellos supuestos en los
cuales el Estado condenado se a niega cumplir.
No obstante la existencia de estos mecanismos, como se desarrollará
ampliamente en esta investigación, presentan problemas y deficiencias que les resta
efectividad; ello abre un portillo que favorece el incumplimiento estatal de las sentencias
internacionales dictadas en su contra, lo cual afecta de manera negativa la
funcionalidad y credibilidad del sistema internacional jurisdiccional de solución de
controversias.
Por lo anterior, resulta pertinente realizar un análisis sobre la necesidad de crear
mecanismos más efectivos de ejecución de las sentencias de los Tribunales
Internacionales, lo cual se constituye en el tema de este trabajo.
En relación con este tema, mediante la realización de la presente investigación
se pretende comprobar la siguiente hipótesis:
El grado de cumplimiento de las sentencias de Tribunales Internacionales es relativo y
variable, no obstante, es posible implementar algunos elementos que mejoren su
efectividad.
2
Para el desarrollo de este tema y la comprobación de la hipótesis mencionada,
se han planteado los siguientes objetivos:
Objetivo General
Analizar el impacto de las resoluciones de Tribunales Internacionales en cuanto a su
ejecución y plantear algunas ideas que pueden contribuir para hacer esta ejecución
más efectiva.
Objetivos Específicos
Analizar en el marco de la teoría sobre la responsabilidad internacional el papel
de la soberanía estatal en la actualidad.
Analizar el incumplimiento de obligaciones internacionales como causal de
responsabilidad estatal.
Identificar los mecanismos utilizados por los diferentes Tribunales Internacionales
para la ejecución de sus propias sentencias a partir de la normativa que los
regula y analizar la efectividad de los mismos.
Plantear algunas ideas que pueden contribuir para alcanzar un mecanismo más
eficaz de ejecución de sentencias de Tribunales Internacionales.
Estos objetivos se desarrollarán a lo largo de tres Títulos, el primero de ellos
denominado “El papel de la soberanía estatal en el marco de la teoría sobre la
responsabilidad internacional,” dentro del cual se estudiará el principio de soberanía
estatal desde una perspectiva tradicional, así como la redefinición que ha sufrido el
concepto de soberanía a raíz de la evolución del Derecho Internacional llegando incluso
a tener que responder internacionalmente por sus actuaciones.
En segundo título llamado “El incumplimiento de obligaciones internacionales
como causal de responsabilidad internacional”, se repasará como en el derecho
internacional existen diferentes fuentes de obligaciones para los Estados, entre ellas
dos de las más importantes, los tratados internacionales y las sentencias emitidas por
3
Tribunales Internacionales, así como su incumplimiento es causal de responsabilidad
internacional para el Estado infractor.
Por último, en el tercer título “Mecanismos de ejecución de sentencias de
Tribunales Internacionales: Análisis sobre su efectividad y factores que pueden elevar el
nivel de cumplimiento estatal”, se estudiarán los mecanismos con los que cuentan los
tres Tribunales Internacionales que forman parte de este trabajo para la ejecución de
sus sentencias, y se analizará la efectividad de los mismos. Asimismo, se plantearán
algunos elementos para alcanzar un mecanismo más eficaz de ejecución de sentencias
de Tribunales Internacionales, así como algunos aspectos complementarios que
contribuyen para lograr un mayor grado de cumplimiento de sentencias de Tribunales
Internacionales.
Lo anterior se realizará a través de la utilización de los métodos deductivo e
inductivo en la consulta de la doctrina, además se empleará una técnica comparativa
cuando la investigación así lo demande.
De la misma manera, se realizará una revisión y análisis de la normativa
internacional, principalmente de los tratados reguladores de los distintos Tribunales
Internacionales que forman parte de la presente investigación, estos son: la Corte
Internacional de Justicia, en el ámbito universal y la Corte Interamericana de Derechos
Humanos y el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, como organismos
jurisdiccionales de carácter regional.
Adicionalmente, se realizará el examen de jurisprudencia de estos tribunales, la
cual será utilizada como método de conceptualización así como apoyo y ejemplo en los
diferentes enunciados que se desarrollen.
4
TÍTULO I: EL PAPEL DE LA SOBERANÍA ESTATAL EN EL MARCO DE LA TEORÍA
SOBRE LA RESPONSABILIDAD INTERNACIONAL
En la esfera del Derecho Internacional se regula la relación entre Estados
soberanos e independientes y otros sujetos de derecho internacional, lo cual tiene como
objetivo principal lograr un orden jurídico que permita la coexistencia y evolución de la
comunidad internacional.
Así, la teoría de la responsabilidad internacional se desarrolla como mecanismo
regulador de las relaciones entre estos sujetos internacionales, específicamente dentro
del ámbito de la solución de conflictos.
CAPÍTULO I: EL PRINCIPIO DE SOBERANÍA ESTATAL FRENTE AL SISTEMA
JURÍDICO INTERNACIONAL
La noción de soberanía es un tema que debe ser tratado con la mayor cautela,
ya que, su heterogeneidad en cuanto a su concepto es reconocida por la mayoría de la
doctrina; así es posible encontrar gran variedad de opiniones, muchas de ellas
contradictorias entre sí, por lo cual resulta más preciso hacer referencia a conceptos (en
plural) y no a concepto (en singular) de soberanía.
La dificultad en el estudio de este tema se acrecienta si se toma en cuenta el
hecho de que su concepto, elementos y alcances han ido evolucionando, por lo cual
puede afirmarse que el concepto de soberanía se caracteriza por su construcción
histórica.
“(…) la soberanía estatal no es el producto de análisis puramente teóricos
sino que está inmersa en procesos políticos desarrollados tanto al interior
de las fronteras estatales, como en el ámbito de las relaciones
internacionales entre las organizaciones estatales o entre estas y otros
sujetos que han hecho su aparición en el ámbito internacional
5
contemporáneo y han cobrado una relevancia fundamental.”1
Así, lo que se va a entender por soberanía presenta importantes variaciones
dependiendo del momento histórico en el que se esté ubicado; ello se refleja en los
grandes cuestionamientos que enfrentan las teorías clásicas de soberanía ante los
diferentes procesos internacionales desarrollados en los últimos tiempos, tema que se
ampliará más adelante.
Sección I: Teorías clásicas de soberanía
Con el fin de abordar de manera integral este tema, es importante iniciar con el
concepto etimológico de la palabra soberanía. Proviene del latín y se conforma por las
raíces super y omnia que significa “sobre todo” y de acuerdo a su traducción es el poder
que está sobre los otros poderes y que no admite poder superior a él.2
Ahora bien, desde una perspectiva histórica, según explican las autoras Bordas
Medina y Hernández Moreno, en la antigüedad, pese a que es una época que se
encuentra sustraída al concepto de Estado, sí está presente el concepto de autarquía,
lo que significa que el Estado no necesita de otra comunidad para subsistir.
Sin embargo, esta noción no es aún comparable con el concepto de soberanía.
Como dicen Borda y Hernández, “Falta al mundo antiguo lo que únicamente podía traer
a la conciencia el concepto de la soberanía: la oposición del poder del Estado a otros
poderes.”3
De esta manera, no es sino hasta finales de la Edad Media cuando se puede
identificar la raíz de lo que posteriormente se consolidaría como la soberanía estatal,
ello como consecuencia de las luchas que emprendieron los reyes franceses para
derrotar al Imperio, al papado y a los señores feudales, consolidando así un Estado
nacional que no reconocía poder superior.
1 Carolina Borda Medina y Carolina Hernández Moreno, “La soberanía Estatal y su alcance en el nuevo orden
internacional” (Tesis para optar título de Abogado, Pontificia Universidad Javeriana, Bogotá D.C, 2001): 1, http://www.javeriana.edu.co/biblos/tesis/derecho/dere2/Tesis06.pdf (5 setiembre 2013). 2 Humberto Arróniz Meza, “La defensa constitucional de la soberanía en materia energética” (Tesis para obtener el
título en Licenciatura en Derecho con área en Derecho Internacional, Universidad de las Américas, Puebla, México, 2006) catarina.udlap.mx/u_dl_a/tales/documentos/ldin/arroniz_m_h/capitulo2.pdf (12 diciembre 2013). 3 Borda Medina y Hernández Moreno, 12.
6
Con la aparición de uno de los grandes pensadores de la historia, Nicolás
Maquiavelo y su obra maestra El Príncipe, se da un nuevo planteamiento en el sentido
de organizar al Estado con base en un dictador institucional quien concentre y ejerza el
poder.
“(…) Maquiavelo propone la existencia de un Estado absolutista en donde
el monarca encarna la soberanía absoluta.”4
Sin embargo, es importante aclarar que, la filosofía de Maquiavelo se basa en las
circunstancias particulares por las que atravesaban las ciudades italianas. En este
contexto, buscó justificar la monarquía absoluta como único sistema de gobierno válido
para una Italia dividida en ese momento histórico.5
Por esta razón, se puede afirmar que con Maquiavelo no se asientan aún bases
suficientes para la formulación de un concepto de soberanía.
La primera sistematización de este concepto la realizó el filósofo Juan Bodino,
quien en su obra Los seis libros de la República, del año 1576, define soberanía como
la “potestad absoluta y perpetua de una República”.6
Sus teorías se desarrollan en un momento histórico en el cual el Estado Nacional
se consolidaba como entidad política diferenciada del Papa y del emperador, por lo que
el concepto de soberanía surge como consecuencia de la lucha por reafirmar la
existencia de este Estado Nacional.
“Vencedor de esta lucha resultó el absolutismo de los reyes de Francia
contra el papado y el emperador del Sacro Imperio germánico, la
soberanía recibe su mejor concepto en este momento; el encargado de
ello lo fue Juan Bodino, que aparece en el siglo XVI como uno de los más
vigorosos escritores de su época, que estudiaron al Estado y la
significación de la soberanía, la cual concibe como el poder supremo que
4 Lloyd de Villamor Morgan-Evans, “Los límites de la soberanía del Estado en un contexto de configuración
supranacional”, Anuario de la Facultad de Derecho (N. 17, 1999): 635, dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=119419 (4 febrero 2016). 5 Borda Medina y Hernández Moreno, 13-14.
6 Ibid, 19.
7
reina entre los súbditos y ciudadanos sin restricciones legales.”7
Sin embargo, se ha entendido por los estudiosos de esta teoría, que la
soberanía, tal y como es planteada por Bodino, se encuentra limitada tanto por la ley de
Dios como por la ley natural.
“En cuanto a las leyes divinas y naturales, manifiesta Bodino, “todos los
príncipes de la tierra están sujetos a ellas y no tienen poder para
contravenirlas. (...) El poder absoluto de los príncipes y señores soberanos
no se extiende, en modo alguno, a las leyes de Dios y de la naturaleza”.
Así de contundente y precisa resulta, la primera de las condiciones que
debe observar el poder para ser soberano.” 8
Aún así, es importante reconocer un gran aporte que realiza la teoría planteada
por este autor, éste es, identificar la necesidad de un verdadero Derecho Internacional
positivo que regulara las relaciones entre los diferentes Estados.
“(…) Bodino es el primer autor que logra producir una teoría de la
soberanía abarcando la estructura interna de la comunidad política y las
relaciones entre estas diferentes comunidades, a partir de reconocer que
era necesario buscar una nueva categoría de derecho que regulara las
relaciones entre los Estados soberanos, dada la insuficiencia del jus
gentium, que no era más que los elementos comunes de los
ordenamientos civiles de las distintas comunidades.”9
Por su parte, el filósofo Thomas Hobbes, a través de su teoría contractualista,
plasmada en su obra Leviatán del año 1651, plantea una soberanía más absoluta e
indivisible en relación con las ideas presentadas por Bodino.
Según esta teoría, los hombres (el pueblo) realizan un contrato para renunciar al
derecho natural de cada uno de ellos y cederlo a un tercero ajeno al contrato (el
7 Joel Guerrero González, “El concepto de soberanía en nuestra historia constitucional” Memoria del IV Congreso de
Historia del Derecho Mexicano (Tomo I, Universidad Nacional Autónoma de México, Serie C: Estudios Históricos, No. 25, México, 1988): 502-503, http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/2/721/1.pdf (6 febrero 2016). 8Sinforiano Moreno García, “La concepción y el concepto de soberanía” (2008): 33,
www.soberania.es/Subpaginas/TESIS/PDF/DEFINICION.pdf (4 febrero 2016). 9 Borda Medina y Hernández Moreno, 21.
8
soberano).
“Hobbes cree en la inclinación antisocial de los hombres, por lo que
considera que es necesario establecer un pacto entre la comunidad a
través del cual estos renuncian a unos derechos que serán irrecuperables
posteriormente y que quedarán en manos del monarca.”10
Para Hobbes, lo único real y supremo es la persona del soberano, el cual es
absoluto, ilimitado e indivisible.11
Con la llegada del pensamiento liberal, aparece John Locke; para él, la soberanía
emana del pueblo, que celebra un contrato por medio del cual delega sus poderes en
un gobernante. Sin embargo para Locke, contrario al pensamiento de Hobbes, el poder
de este gobernante se encuentra limitado por el deber de respetar los derechos
naturales como la vida, la libertad y la propiedad.
“John Locke por su parte reinterpretó la exigencia de la soberanía limitada;
sin embargo habla más de un poder supremo que radica en el parlamento
y éste está limitado por un contrato social que limita el poder del
parlamento jurídicamente enmarcando estos límites dentro del contrato
social. Pero también limitado de una manera fáctica por el mismo pueblo,
ya que este se designa a los parlamentos en su cargo, encomendándoles
funciones y dándoles ciertas facultades por lo que se convierte el pueblo
en el demandante y el parlamento en el mandatario.”12
De manera similar, pero con un tono más elevado de democratización, la
soberanía para Jean-Jacques Rousseau, reside en el pueblo; así, este autor propugna
de manera más concreta una soberanía popular. El poder político permanece en
cabeza del pueblo, pero es ejercido a través de sus representantes.
“La soberanía está radicada en el pueblo como cuerpo, en tanto que el
gobierno es un simple órgano con poderes que le pueden ser retirados. El
10
Lloyd de Villamor Morgan-Evans, 636. 11
Borda Medina y Hernández Moreno, 22-23. 12
Arróniz Meza, 9.
9
soberano en Rousseau, es el pueblo constituido por el pacto social y el
poder político radicado en su cabeza se refunde con la voluntad general
(…)” 13
A partir de las teorías clásicas expuestas anteriormente, y que fueron definiendo
el concepto de soberanía a través de la historia, se han realizado modernamente gran
cantidad de trabajos que pretenden definir y caracterizarla en sus diferentes
dimensiones.
George Jellinek propone una conceptualización de soberanía desde su doble
dimensión.
“Poder soberano de un estado, es aquel que no reconoce ningún otro
superior a sí; es, por consiguiente, el poder supremo e independiente.
Esta última nota se manifiesta predominantemente en su vida exterior;
esto es, en la relación del estado soberano con otros poderes, en tanto
que la primera cualidad se echa de ver, singularmente considerándolo en
su vida interior, en su relación con las personalidades que encierra dentro
de sí.”14
Por su parte, Carlos Espósito, aborda el tema desde una perspectiva diferente,
definiendo soberanía a partir de su funcionalidad. Además este autor introduce un
elemento de suma importancia para los efectos del presente estudio, este es, el
derecho internacional como límite a los poderes soberanos de los Estados, aspecto que
será desarrollado más adelante.
“Desde un punto de vista jurídico e internacional, la soberanía es un
concepto que sirve para determinar cuáles son las libertades,
prerrogativas y competencias de los Estados, pero también sus
responsabilidades, que en la sociedad internacional se definen y
13
Borda Medina Hernández Moreno, 24. 14
George Jellinek, Teoría General del Estado, (Editorial Albatros, Buenos Aires, 1943): 359.
10
encuentran sus límites en las reglas de Derecho internacional.”15
Como se ha podido notar, el concepto de soberanía estatal ha ido evolucionando
de conformidad con los acontecimientos históricos vividos al interno de los propios
titulares, pero principalmente en el orden internacional, por lo que las facultades
soberanas han tenido que ceder terreno en muchos ámbitos, como se detallará más
adelante.
Sección II: Dimensiones del Poder Soberano
El poder soberano que ejerce un Estado libre e independiente, se manifiesta
normalmente de una manera dual, a través de dimensiones que presentan diferentes
alcances, pero que analizadas en conjunto resultan ser dos caras de una misma
moneda.
“Al juzgar sobre la cualidad legal del poder estatal, es decir sobre su
soberanía, debemos tratar separadamente los aspectos regulados por el
derecho constitucional y los regulados por el derecho internacional
público. En el seno de este último debemos distinguir entre la relación del
Estado y los sujetos sometidos a su jurisdicción (la soberanía interna) y
sus relaciones exteriores con otros Estados (la soberanía externa).”16
A. La soberanía del Estado hacia el interior (Supremacía Estatal).
Por una parte, la soberanía, analizada a lo interno, representa el poder supremo
del Estado ejercido dentro de sus propias fronteras. Ello implica la posibilidad de
adoptar su propia forma de organización política, jurídica, económica, social y cultural,
al margen de la intervención de terceros.
“(…) la soberanía tiene dos elementos constitutivos: la supremacía y la
independencia. La primera de ellas consiste en que la voluntad del Estado
no admite subordinación a ningún poder en el interior del Estado, dado
15
Carlos Esposito, “Soberanía e Igualdad en el Derecho Internacional”, Revista Instituto de Estudios Internacionales, 2010: 171, http://www.revistas.uchile.cl/index.php/REI/article/viewFile/12675/12966 (18 diciembre 2013). 16
Christian Hillgruber, “Soberanía - la defensa de un concepto jurídico”, Revista In Dret, (2009): 5, http://www.indret.com/pdf/593_es.pdf (5 setiembre 2013).
11
que está respaldada por un poder supremo que nunca está condicionado,
de tal suerte que la soberanía del Estado se expresa en su interior como
supremacía, es decir, como el poder de mando más elevado dentro del
territorio.”17
De manera semejante, Carpizo caracteriza la dimensión interna de la soberanía
al indicar que radica en la facultad de legislar, sin que otro poder pueda determinar el
contenido de las normas;18 de esta forma, lo define como una instancia última de
decisión en lo que concierne a los asuntos domésticos.
B. La soberanía del Estado hacia el exterior.
De mayor importancia para los efectos del presente estudio, la dimensión externa
de la soberanía estatal se manifiesta principalmente en la independencia de un Estado
para impedir la superposición de cualquier otro poder soberano. Como dice Hillgruber:
“La soberanía nacional significa (…), en las relaciones exteriores la no
sumisión a otros Estados, pues a todos ellos les reconoce el derecho
internacional igual autoridad: par in parem non habet imperium (la llamada
soberanía exterior)”.19
Asimismo, Estévez Araujo realiza una diferenciación entre estas dos facetas de
la soberanía, y plantea que en el interior el poder soberano se caracteriza por decidir en
última instancia, mientras que en el exterior se manifiesta en que no hay ninguna
entidad supraestatal que pueda dictar resoluciones jurídicamente vinculantes para los
Estados. Un Estado tampoco puede prescribir resoluciones obligatorias jurídicamente
para otro. 20 Como se detallará, estas manifestaciones del poder soberano han
cambiado, principalmente en cuanto a su manifestación exterior.
17
Daniel Alejandro Niño Angeles, “El impacto para México del reconocimiento de la jurisdicción contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y la noción de soberanía nacional” ( Tesis para optar por el grado de Licenciatura en Derecho con área en Derecho Internacional, Universidad de las Américas, Puebla, México, 2005): 21, http://catarina.udlap.mx/u_dl_a/tales/documentos/ldin/nino_a_da/capitulo1.pdf (02 diciembre 2015). 18
Jorge Carpizo, “Globalización y los principios de soberanía, autodeterminación y no intervención”, Anuario Mexicano de Derecho Internacional, (vol. IV, 2004): 11, http://132.247.146.34/index.php/amdi/article/view/16511 (5 setiembre 2013). 19
Hillgruber, 8. 19
Carpizo, 119. 20
José A. Estevez Araujo, Crisis de la soberanía Estatal y Constitución Multinivel (Barcelona, España, 2006): 45, http://revistaseug.ugr.es/index.php/acfs/article/view/880/1006 (5 setiembre 2013).
12
Se puede notar que el ejercicio de la soberanía hacia el exterior solo es posible
ante la existencia y aplicación del principio de igualdad, mismo que opera en el ámbito
internacional al menos teóricamente.
Según este principio todos los Estados gozan de igualdad jurídica, y en este
sentido, ninguno puede someter a otro a su poder. La soberanía no se basa en la
supremacía de un Estado sobre otro, sino más bien en la independencia de éstos.
Sin embargo, este es un poder que se encuentra limitado precisamente por la
convivencia que se da en la comunidad internacional de Estados iguales entre sí.
“(…) Si no prevalece la idea o dogma de la igualdad de los Estados,
entonces las relaciones entre ellos se regirían únicamente por situaciones
de poder. Así como no puede existir libertad ilimitada para individuo
alguno por el hecho de convivir con otros que gozan de idéntica libertad,
tampoco puede existir una soberanía externa ilimitada de un Estado por
coexistir con otros Estados soberanos.”21
Así, la soberanía hacia el exterior significa para el Estado la no sujeción al
ordenamiento jurídico de otro Estado, pero ello no representa la independencia también
respecto de un ordenamiento que resulta vinculante para todos ellos, esto es, las
normas establecidas por el Derecho Internacional Público.
Sección III: Redefinición del concepto de soberanía
El Estado tradicionalmente se ha escudado en su soberanía, tanto para reclamar
sus derechos como para obligarse a través de la suscripción de algún instrumento
internacional, e inclusive para justificar incumplimientos a sus deberes internacionales.
Sin embargo, como explican Borda y Hernández, en la actualidad apelar a la
soberanía puede resultar infructuoso en vista de a que, la comunidad internacional ha
priorizado ciertos intereses comunes por sobre los intereses nacionales debido a la
21
Carpizo, 119.
13
fuerza cada día creciente de la interrelación e interdependencia entre los Estados.22
De esta manera, el Estado, en el ejercicio de sus potestades soberanas, no
puede verse simplemente como un ente aislado de lo que acontece más allá de sus
fronteras.
La realidad es que el Estado se encuentra inmerso en un entorno conformado
por los demás Estados y otros sujetos de Derecho Internacional, lo que genera una
fuerte influencia en su desarrollo económico, político y social.
“(…) La presencia simultánea de comunidades estatales y de otros sujetos
siempre ha determinado su necesaria interacción y su interdependencia. A
pesar de ello, es solamente a partir de la Segunda Guerra Mundial que los
Estados reconocen la materialización de una comunidad internacional que
ya se venía gestando y que se vuelve determinante para la vida y el
desarrollo interno de cada uno de éstos.”23
Frente a estos fenómenos internacionales, entre ellos el proceso de globalización
que se encuentra en desarrollo y que abarca cada vez cuestiones más variadas, es
necesario detenerse para analizar si aún se puede hablar de un concepto de soberanía
estatal, entendida ésta como absoluta y exclusiva, o si por el contrario ha surgido, en
nombre de los intereses generales de la comunidad internacional, una suerte de
derecho para intervenir en los asuntos que tradicionalmente le han concernido solo a la
jurisdicción interna de los Estados.
“(…) la soberanía nunca ha sido absoluta: todos los Estados, incluidas las
grandes potencias, limitan el control sobre sus propios asuntos con las
obligaciones que contraen en los tratados y con su participación en las
organizaciones internacionales. De hecho, los Estados han accedido a
respetar un número cada vez mayor de normas.”24
22
Borda Medina y Hernández Moreno, 13. 23
Ibid., 14. 24
Gene Lyons y Michael Mastanduno, “Intervención internacional, soberanía de los Estados y futuro de la sociedad internacional”, Antología de Cátedra de Principios del Derecho Internacional Público (Universidad de Costa Rica, I Ciclo, 2010): 605.
14
Este tipo de intervención puede justificarse, por ejemplo, en la necesidad de
imponer el cumplimiento de un tratado internacional.
Desde esta perspectiva, la Convención de Viena sobre el Derecho de los
Tratados, suscrita el 23 de mayo de 1969, establece en su numeral 46, en lo que
interesa a efectos de esta investigación, lo siguiente:
“Disposiciones de derecho interno concernientes a la competencia para
celebrar tratados. 1. El hecho de que el consentimiento de un Estado en
obligarse por un tratado haya sido manifiesto en violación de una
disposición de su derecho interno concerniente a la competencia para
celebrar tratados no podrá ser alegado por dicho Estado como vicio de su
consentimiento, a menos que esa violación sea manifiesta y afecte a una
norma de importancia fundamental de su derecho interno. (…)”25
Con esta disposición, el Derecho Internacional alcanza una fuerza más
vinculante, a partir de la cual se obliga a los Estados a cumplir con los compromisos
adquiridos, anulando la posibilidad de argumentar cuestiones de derecho interno para
justificar su incumplimiento.
Así, es posible afirmar que, la soberanía estatal está sujeta a límites,
especialmente en lo relativo a las responsabilidades de los Estados soberanos con
respecto a sus súbditos y a los otros Estados y demás sujetos de Derecho Internacional
Público.
El Derecho Internacional ha cobijado diferentes ámbitos frente a los cuales la
soberanía estatal ha empezado a ceder cada vez más terreno. Uno de ellos es el hecho
de la codificación de los derechos humanos en la legislación internacional.
“Un número de casos se han presentado en años recientes en los cuales,
ya sea basados en principios o en pragmáticos intereses políticos, la
pared jurídica de la soberanía ha sido vulnerada por esfuerzos
multilaterales para corregir flagrantes violaciones a los derechos humanos
25
Organización de Naciones Unidas, Convención de Viena Sobre el Derechos de los Tratados (A/CONF.39/27 (1969), 1155 U.N.T.S. 331): art. 46.
15
y políticos.”26
Esto ha provocado tensión entre el respeto a la soberanía estatal y la protección
de los derechos humanos. Situación que normalmente ha sido resuelta a favor de las
normas humanitarias.
“El planteamiento de la “intervención humanitaria” de la década de los
noventa radica en que aparentemente se desplaza la idea de la soberanía
a favor de los derechos humanos, y estos –se afirma- pasan a ser
competencia internacional, excluyéndolos de la competencia reservada de
los Estados.”27
Otro ámbito en el cual se evidencia la disminución de las facultades soberanas
de los Estados, es en los procesos de integración regional que han tenido lugar en
varias partes del mundo.
El principio de soberanía es crítico en todo proceso de integración. La
interrelación que se alcanza con estos procesos, trae consigo un debilitamiento de las
fronteras en diversos sentidos, llámese jurídico-político, cultural e incluso territorial;
estos aspectos pueden verse ejemplificados claramente en los cambios que se han
dado en el continente europeo a partir de la creación y desarrollo de la Unión Europea.
Este proceso de integración, en desarrollo aún, trae como una de sus
consecuencias la transferencia de competencias desde los Estados a favor de las
diferentes instituciones europeas.
“Considerando la práctica de la soberanía, Kratochwil observa que, en lo
tocante a las responsabilidades y obligaciones, la soberanía ha
evolucionado en gran medida en respuesta a la evolución de la sociedad
internacional eurocéntrica, pero que ahora es muy probable que
evolucione bajo la influencia del contexto mundial más amplio en el que se
desarrollan las relaciones internacionales.”
26
Susan Burguerman, “Soberanía Estatal y Responsabilidad Comunitaria”, Revista Jurídica Online, (Columbia University, no. 16, 2003): 90, http://www.revistajuridicaonline.com/images/stories/revistas/2003/16-tomo-1/16_Soberania_Estatal_y_Responsabilidad_Comunit.pdf (5 setiembre 2013). 27
Carpizo, 140-141.
16
Sobre el poder que adquieren las instituciones comunitarias, Estévez Araujo
opina lo siguiente:
“(…) han adquirido facultades legislativas, ejecutivas y judiciales como
consecuencia de este proceso. Ello ha afectado a la dimensión simbólica
de la soberanía estatal tanto en su ámbito externo como interno: en
determinadas materias ya no son los órganos estatales los que deciden en
última instancia y la UE puede dictar resoluciones jurídicamente
vinculantes para los Estados miembros (no sólo de carácter individual,
sino también con forma de normas generales).”28
En este sentido, se ha identificado tanto por la doctrina, como por los órganos
creados en el marco de la Unión Europea, una notoria independencia de las
instituciones comunitarias en relación con los Estados miembros, lo cual legitima a
estas instituciones como entes supraestatales. Sobre este tema escribe Estévez Araujo
y afirma que:
“La fragmentación de la soberanía se ha puesto de manifiesto,
especialmente, en la pretensión manifestada por el Tribunal de Justicia
europeo de que la Unión Europea tiene una fuente de legitimidad
originaria y diferente de la de los Estados miembros.”29
A partir de ello, según este autor, los Tratados Constitutivos proporcionarían un
poder que los legitimaría, distinto de los que legitiman las Constituciones de los Estados
miembros.
En el marco del desarrollo del Derecho Internacional y de los procesos de
integración, los Estados han suscrito gran cantidad de tratados estableciendo alianzas
en diferentes ámbitos, el comercial y político principalmente.
Como evolución de estos procesos acontecidos históricamente, se da la
aparición de lo que se ha denominado como globalización, este se encuentra en un
avance acelerado, pero que está lejos de alcanzarse de forma total y definitiva, tal como
28
Estevez Araujo, 47. 29
Ibid, 48.
17
lo señala Jorge Carpizo.
No cabe duda la repercusión directa que tiene el proceso de globalización en el
concepto de soberanía.
“La globalización ha afectado los controles tradicionales que el Estado
tenía sobre las acciones realizadas en su territorio. Las fronteras se
vuelven porosas y pierden parte de su significado cuando actores no
estatales tiene la posibilidad de comunicarse a través del espacio.”30
Sin lugar a dudas, el proceso de globalización y su influencia sobre el concepto y
ejercicio de la soberanía por parte de los Estados, ha despertado el interés de los
estudiosos del Derecho Internacional Público, quienes han empezado a cuestionar la
supervivencia de los poderes soberanos ante los cambios propiciados por la
globalización.
Lo anterior es desarrollado por una gran cantidad de autores, entre ellos Patricia
Días Charquero.
“Arribando al siglo XXI, el relacionamiento entre los Estados y otros
actores internacionales ha avanzado de tal modo que comenzamos a
hablar de ‘globalización’ para referirnos a una fase posterior a la
internacionalización y a la interdependencia. Dentro de este contexto el
concepto clásico de la soberanía absoluta (heredado del siglo XIX) se
transforma en un dogma insostenible” 31
Esta misma autora, resume la manera en que se manifiesta el proceso de
globalización en las relaciones interestatales y en el orden internacional en general.
“Los Estados se autolimitan mediante reglas jurídicas internacionales
(tratados, convenios, etc.), se asocian cada vez más, delegan funciones a
órganos trasnacionales (recordemos los órganos de la Unión Europea); 30
Jáuregui Gurutz, “Estado, soberanía y Constitución: algunos retos del derecho constitucional ante el siglo XXI”, Teoría de la Constitución. Ensayos Escogidos (Instituto de Investigaciones Jurídicas, México, 2002): 418. 31
Patricia DIAS CHARQUERO, Hacia el concepto de Soberanía en el Siglo XXI (Uruguay, 2009): 4
http://www.fder.edu.uy/postgrados/rrii/documentos/alumnos/articulos/diaz_concepto-de-soberania-en-el-siglo-xxi_arbuet.pdf (5 setiembre 2013).
18
proliferan las organizaciones internacionales con competencias cada vez
más amplias, los intercambios internacionales se profundizan de tal forma
que se habla de ‘interpenetración’ de economías a escala mundial, las
fronteras se desdibujan (...)”32
Como se mencionó, el principio de soberanía parte de una noción de igualdad e
independencia entre los Estados. Sin embargo, no se trata de una soberanía ilimitada,
ya que encuentra como barrera tanto la soberanía de los otros Estados así como todos
aquellos principios y normativa de Derecho Internacional.
“(…) Aunque los Estados compartan cada vez más su autoridad con
organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales, y algunos de
ellos se vean debilitados y fragmentados por conflictos étnicos o
disensiones políticas, el sistema estatal subsiste. Que pueda hacerlo
durante mucho tiempo sin una transformación considerable es algo que
queda por ver.”33
De igual manera, en este sentido, el autor Jorge Carpizo señala que existen
materias que no se encuentran reservadas exclusivamente al conocimiento y
tratamiento de los Estados, así como actuaciones que los Estados del todo no pueden
llevar a cabo.
Dentro de las primeras, señala como ejemplo la protección de los derechos
humanos y la protección del medio ambiente.
“f) La defensa y protección de los derechos humanos. En este aspecto,
existen garantías para su respeto por parte de órganos internacionales y
regionales, los cuales intervienen cuando las garantías internas del Estado
no cumplen con el objetivo de proteger esos derechos. g) La protección
del medio ambiente, cuyo incumplimiento no afecta sólo a ese Estado. La
concepción tradicional de que aquel podía hacer uso ilimitado de los
32
Ibid. 33
Lyons y Mastanduno, 610.
19
recursos naturales dentro de su territorio, se está superando.”34
Asimismo, como parte de las materias que se encuentran sustraídas a la
competencia estatal, enlista las siguientes:
“a) Atentar contra la integridad política o la soberanía territorial de otro u
otros Estados. b) Iniciar una guerra. c) Intervenir, directa o indirectamente,
en los asuntos internos o externos de otro Estado. d) Realizar actos que
afecten los derechos legítimos de otro u otros Estados. e) Desconocer los
compromisos adquiridos en instrumentos internacionales, regionales o
bilaterales: Pacta sunt servanda.”35
Frente a la realidad que se ha planteado en este apartado, algunos autores han
propuesto que, actualmente, ya no tiene sentido hablar de la soberanía de los Estados,
pues sus poderes y competencias soberanas se han disminuido al punto de hacer
desaparecer casi por completo este dogma jurídico.
Al respecto Di Fabio opina que ésta posición responde a la falta de autonomía
del Estado moderno, que le obliga a cooperar institucionalmente tanto con socios no
estatales, en el interior, como en sus relaciones internacionales con otros Estados; bajo
estas circunstancias, el Estado ya no puede considerarse soberano pues se encuentra
limitado para la imposición de sus intereses.36
Sin embargo, esta es una tesis basada principalmente en el ligamen que
tradicionalmente se ha hecho entre el concepto de soberanía y el ejercicio ilimitado del
poder estatal.
Por otra parte, existen posturas que plantean lo contrario. Este es el caso de
Carolina Borda y Carolina Hernández, quienes afirman que el Derecho Internacional no
puede existir sin la presencia de Estados soberanos.
“(…) la negación de la soberanía implica la negación del derecho
internacional. La existencia del derecho internacional presupone la
34
Carpizo, 132. 35
Ibid. 36
Hillgruber, 4.
20
existencia del Estado soberano, dado que aquel solo es posible si hay una
entidad político jurídica que tenga la capacidad para crear y actualizar la
normatividad, es decir, el Estado es presupuesto fundamental para la
existencia del derecho internacional.”37
Ahora bien, sin duda el concepto y alcances de la soberanía estatal, tal y como
se ha entendido tradicionalmente, ha sufrido grandes modificaciones como
consecuencia de todos los procesos internacionales que han sido mencionados en este
apartado. Como lo menciona Jorge Carpizo: “Nada es inmutable. La soberanía, como
cualquier otro concepto, se relativiza de acuerdo con tiempo y espacio.”38
Por ello soberanía como absoluta e ilimitada es algo insostenible actualmente,
pero eso no excluye la importancia que todavía guarda la figura del Estado “soberano”,
inclusive para la misma existencia y desarrollo de los diferentes ámbitos abarcados por
el Derecho Internacional Público.
Este es el caso por ejemplo, del nacimiento y desarrollo de la teoría sobre la
responsabilidad internacional de los Estados, en la cual, el Estado en el ejercicio de sus
poderes soberanos ha jugado un papel determinante.
CAPÍTULO II: LA RESPONSABILIDAD INTERNACIONAL DEL ESTADO
A lo largo de la historia del Derecho Internacional, a la responsabilidad
internacional se le han planteado diversos problemas, iniciando desde su definición
hasta su descripción.
Por otro lado, al tener la responsabilidad internacional del Estado un origen
fundamentalmente consuetudinario, su contenido responde a un amplio proceso de
evolución.
La responsabilidad internacional tiene su base en las conductas violatorias de las
normas de Derecho Internacional, por eso su evolución y concepto se dio de forma
paulatina, de la mano con la evolución del Derecho Internacional en sí.
37
Borda Medina y Hernández Moreno, 36-37. 38
Carpizo, 120.
21
“(…) la responsabilidad internacional tiene un origen consuetudinario y
relacionado con la figura del Estado como único sujeto de derecho
internacional, en el que inicialmente se basaba el daño causado a
nacionales de un Estado en otro. Posteriormente, se aplicó a los conflictos
armados entre los Estados y actualmente se extiende a todos los hechos
ilícitos de un Estado, sin menoscabo a que en la actualidad la figura de la
responsabilidad internacional se aplique a otros sujetos de derecho
internacional (organizaciones internacionales, individuos, etcétera).”39
En general, las normas internacionales y las obligaciones que se le imponen a
los Estados dentro del marco de Derecho Internacional Público son cumplidas por sus
actores de forma voluntaria, es decir, los Estados y sujetos de Derecho Internacional se
comportan conforme a los principios que rigen este ordenamiento.
Por ejemplo, un Estado, que en el ejercicio de su soberanía, se compromete
internacionalmente a la protección de ciertas garantías individuales, como es el caso de
los derechos humanos, debe contemplar dentro de su legislación los mecanismos que
aseguren el cumplimiento de tales compromisos.
Empero, se presentan oportunidades, aunque sea de manera excepcional, de
incumplimiento o infracción del imperativo jurídico, lo que de conformidad con el
ordenamiento internacional, debería acarrear la responsabilidad internacional del
Estado infractor.
En este sentido, los Estados al ser parte en el ámbito del Derecho Internacional,
pueden infringir el ordenamiento jurídico internacional mediante la comisión de un
hecho ilícito, sea por medio de acción u omisión.
39
Joel Diaz, “La responsabilidad internacional de los Estados: base para la defensa de los Derechos Humanos”, Revista de la Facultad de Derecho PUCP, (no. 61, Lima, Perú, 2008): 250, http://revistas.pucp.edu.pe/index.php/derechopucp/article/view/3187/3006 (22 noviembre 2014).
22
Esta noción de hecho ilícito, modernamente ha sido definida de la siguiente
manera:
“(…) aquel hecho atribuible a un sujeto jurídico-internacional que,
constituyendo una violación del Derecho Internacional, lesiona derechos
de otro sujeto de dicho ordenamiento, o incluso derechos o intereses de
los que sería titular la propia comunidad internacional.”40
El Estado tiene un deber internacional, que lo sujeta a un determinado
comportamiento, con el objetivo de prever y evitar la comisión de hechos ilícitos en
contra de otros sujetos de Derecho Internacional, ya que, de lo contrario, se entra a la
esfera de la responsabilidad internacional. Al respecto, Rodríguez explica que:
“(…) la diligencia debida se relaciona con la obligación de los Estados de
vigilar y adoptar previsiones referidas a los bienes y personas bajo su
jurisdicción, con el propósito de asegurarse de que, en condiciones
normales, no causen perjuicios a otros Estados”41
Así, los Estados tienen la obligación de garantizar la efectividad de sus deberes
en relación con los derechos de los otros sujetos, esto se logra en tanto el Estado
adapte su actuar a los compromisos adquiridos internacionalmente.
“En términos generales, en el caso de una obligación de comportamiento,
el criterio decisivo para concluir sobre la observancia o violación de la
obligación está dado por la confrontación entre el comportamiento
específicamente determinado requerido por la norma y el comportamiento
adoptado por el Estado”.42
El Estado voluntariamente decide si cumple o no con las obligaciones
internacionales preestablecidas en el marco jurídico internacional, asimismo, éste
reconoce su responsabilidad internacional como consecuencia de su infracción.
40
Universidad Nacional De Educación A Distancia, Lección 25: La responsabilidad internacional http://portal.uned.es/portal/page?_pageid=93,900890&_dad=portal&_schema=PORTAL (12 diciembre 2013). 41
John Rodríguez, “La Responsabilidad Internacional del Estado: El caso de las plantas de celulosa y los bloqueos en el Río Uruguay”, Revista Derecho Internacional (Bogotá, Colombia, no. 10: 43-74, 2007): 49,
http://www.javeriana.edu.co/juridicas/pub_rev/documents/02-JohnRodriguez_001.pdf (10 noviembre 2013). 42
Íbid, 50.
23
Sección I: Nociones generales sobre la responsabilidad internacional.
La responsabilidad estatal generada por el incumplimiento de una obligación
internacional es un principio general de Derecho Internacional firmemente establecido.
Este principio es aplicado tanto en la jurisprudencia de los diversos Tribunales
Internacionales, como en el orden jurídico interno de los Estados al utilizarlo como
método de interpretación.
Sin embargo, como se reconoce por la doctrina y la jurisprudencia internacional,
la responsabilidad es difícil de definir, por lo que antes de caer en conceptos
redundantes dados por diferentes autores, mejor se abordará esta noción a partir de la
descripción de sus elementos y características.
En términos generales, como explica Madrid Martínez al citar a Joaquín Escriche
la responsabilidad es “la obligación de reparar y satisfacer por sí o por otro cualquier
pérdida o daño que se le hubiera causado a un tercero”.43 Esto es referido como una
condición de cualquier tipo de responsabilidad, no únicamente de la responsabilidad
internacional.
Anteriormente, la responsabilidad internacional de los Estados era reconocida,
por la doctrina y el orden legislativo internacional, de manera distinta a como se
reconoce ahora, y se realiza la diferenciación con diferentes textos normativos, entre
ellos el Proyecto de Artículos sobre Responsabilidad del Estado por Hechos
Internacionalmente Ilícitos, presentado por la Comisión de Derecho Internacional, y que
están contenidos específicamente en la Resolución número 56/83, aprobada por la
Asamblea General de las Naciones Unidas.44
43
Jennifer Madrid Martínez, Responsabilidad internacional del estado mexicano en materia de derechos humanos: feminicidios en Ciudad Juárez (Tesis para obtener título en Licenciatura en Derecho con área en Derecho Internacional, Universidad de las Américas Puebla, México, 2006): 67 http://catarina.udlap.mx/u_dl_a/tales/documentos/ldin/madrid_m_j/indice.html (10 octubre 2013). 44
Julio BARBOZA, La responsabilidad internacional: 3- 4, http://www.oas.org/dil/esp/1-32%20Barboza%20Julio%20def.pdf (20 octubre 2013).
24
Pese a que este Proyecto no es un tratado internacional, sí constituye derecho
consuetudinario, por lo se ha utilizado de base para el análisis de la responsabilidad
internacional del Estado.
En otro orden de ideas, se ha establecido que la responsabilidad internacional
puede nacer, no solo a partir de una acción del Estado, sino también por omisión. Al
respecto se refiere Monroy Cabra al conceptualizar que:
“La responsabilidad internacional surge cuando un Estado u otro sujeto de
derecho internacional, ya sea por acción o por omisión, viola una
obligación de derecho internacional. En el caso de la acción se trata de la
infracción de una prohibición jurídico internacional, y en el caso de la
omisión, del no cumplimiento de un imperativo jurídico internacional”.45
Asimismo, desde la perspectiva del Derecho Internacional Público
contemporáneo, se establece que la responsabilidad internacional puede generarse a
partir de diferentes fuentes de obligaciones internacionales. Esto lo explica claramente
Aizenstatd al decir que:
“La responsabilidad internacional puede surgir a partir de la contravención
a una norma establecida en un instrumento internacional o una obligación
internacional aunque no provenga de un tratado”.46
Estas líneas implican la novedad de establecer que un Estado puede incurrir en
responsabilidad internacional cuando, por ejemplo, contravenga una obligación
internacional establecida por un órgano internacional; tal sería el caso de las diversas
Cortes Internacionales, las cuales con sus sentencias generan disposiciones
imperativas para los Estados.
Por otro lado, en lo que se refiere a los sujetos de este tipo de responsabilidad,
se ha entendido erróneamente que la responsabilidad internacional se genera
45
Marco Gerardo Monroy Cabra, Derecho Internacional Público (Bogotá D.C., Editorial Temis, 2002): 519, http://cordovaluis.org/blog/wp-content/uploads/2011/03/2002-Monroy-Cabra-Los-tratados-Internacionales-Colombia-2002.pdf (25 abril 2013). 46
Najman Alexander Aizenstatd Leistenschneider, “La Responsabilidad Internacional de los Estados por actos ilícitos, crímenes internacionales y daños transfronterizos”, Anuario Mexicano de Derecho Internacional (México, vol. XII, 2012): 9, www.juridicas.unam.mx (9 marzo 2013).
25
solamente en el marco de una relación entre Estados. Frente a esta idea,
modernamente, se ha planteado la posibilidad de que otros sujetos de Derecho
Internacional Público incurran en responsabilidad internacional, como es el caso de las
organizaciones internacionales, las cuales van alcanzando cada vez mayor
protagonismo dentro del proceso de evolución que experimenta el Derecho
Internacional.
“El activismo de las organizaciones internacionales, y decirlo resulta ya un
lugar común, se trasmite también al ámbito de la responsabilidad
internacional (…) Los cambios son tan profundos que han abocado al
Derecho internacional a una fase de compleja madurez, en palabras de T.
Franck, que lo alejan del mero gobierno de las relaciones entre Estados y
lo convierten en una intrincada red normativa compuesta por una miríada
de derechos y deberes que traspasan las fronteras y perforan el velo
estatal; red creada y aplicada, exigido su cumplimiento y restauradas sus
violaciones en un mundo multidimensional en el que las relaciones
estatales no es que hayan desaparecido, ni siquiera retrocedido, se han
transformado parcialmente, parcialmente han cambiado a nuevos
escenarios, donde se encuentran en franco maridaje con/dentro de otros
sujetos, en concreto, las organizaciones internacionales.”47
Como muestra de la relevancia que han adquirido las organizaciones
internacionales en el tema de responsabilidad, en el año 2011 fue aprobado en
segunda lectura, en el seno de la Comisión de Derecho Internacional, un Proyecto de
Artículos sobre la Responsabilidad de las Organizaciones Internacionales por Hechos
Internacionalmente Ilícitos.
Sección II: Elementos de la responsabilidad internacional.
Como se mencionó al inicio del presente capítulo, resulta más práctico abordar el
tema de la responsabilidad internacional a partir de la descripción de sus elementos.
47
Luis Pérez-Prat Durbán, “La responsabilidad internacional, ¿crímenes de estados y/o de individuos?”, Revista Afduam (no. 4, 2000): p. 209, https://www.uam.es/otros/afduam/pdf/4/la%20responsabilidad%20internacional.pdf (15 enero 2016).
26
Doctrinariamente, se exponen diferentes elementos, sin embargo, es posible
encontrar como común denominador, un elemento objetivo y uno subjetivo, los cuales
se detallan a continuación.
A. Elemento Objetivo.
El elemento objetivo de la responsabilidad internacional, se refiere a la conducta
violatoria de una obligación internacional, la cual puede concretarse tanto por acción
como por omisión. Esto puede generar el tipo de responsabilidad objetiva.
“En el DI la responsabilidad es objetiva y se configura por la violación de
una obligación internacional atribuida al Estado sin que sea relevante la
falta (dolo o culpa) del sujeto infractor o la comisión de un daño material al
sujeto lesionado (que interesa al modo y cuantía de la reparación).”48
Según lo señala Silvina González, se puede entender que la violación a la
obligación internacional se trata del incumplimiento de una obligación de cualquier
fuente, sea esta de carácter bilateral o multilateral.49
Además, es importante precisar que, para que ese incumplimiento represente un
acto ilícito, debe darse en el marco de una obligación vigente al momento de su
realización.
B. Elemento Subjetivo.
El elemento subjetivo de la responsabilidad internacional se refiere a la
imputabilidad de la conducta violatoria de una obligación internacional.
Como lo define Madriz: “el elemento subjetivo surge cuando el hecho ilícito es
atribuible al Estado según el Derecho Internacional.”50
48
Angelina Meza, “La Responsabilidad del Estado por Hechos Internacionalmente Ilícitos: La Atribución de un comportamiento al Estado y el rol de la Corte Internacional de Justicia”, Revista Electrónica del Instituto de Investigaciones Ambrosio L. Gioja (No. 5, Buenos Aires, Argentina, 2010): p. 63, http://www.derecho.uba.ar/revistagioja/articulos/R0005A004_0005_investigacion.pdf (29 enero 2015). 49
Silvina Gonzalez Napolitano, La Responsabilidad Internacional del Estado por violación de los Derechos Humanos: sus particularidades frente al Derecho internacional General, (Ed. Avellaneda, Buenos Aires, Argentina, 2013): p. 21,
http://www.peacepalacelibrary.nl/ebooks/files/357420772.pdf (16 mayo 2015). 50
Madrid Martínez, 71.
27
Así, esta atribución de responsabilidad se genera únicamente frente a
comportamientos que pueden ser enmarcados como hechos del Estado, siendo el
elemento subjetivo por excelencia.
Así, la responsabilidad internacional para el Estado puede ser generada por
medio del órgano legislativo, ejecutivo y judicial.
La responsabilidad internacional del Estado por actos del Poder Legislativo se
puede originar en dos vías, tanto por la emisión de una normativa opuesta a lo dictado
por el derecho internacional, como por la omisión del Estado en los siguientes
supuestos: al no promulgar la legislación adecuada para el acatamiento de determinada
obligación internacional, que la que se promulgue sea deficiente para los fines
específicos, o ante la negativa de derogar una ley que resulta violatoria de obligaciones
internacionales.
“La responsabilidad internacional por actos del Poder Legislativo se
produce ya sea por la promulgación de una legislación contraria a las
obligaciones internacionales o bien por una omisión, por la falta de una
legislación necesaria para cumplir con un compromiso internacional.”51
Es importante aclarar que tanto la doctrina como la jurisprudencia reconocen que
la promulgación de una normativa contraria al Derecho Internacional por sí sola no es
causante de responsabilidad para el Estado, sino hasta el momento en el que se dé su
aplicación o ejecución.
Por su parte, los actos del Poder Ejecutivo son con gran frecuencia los causantes
de responsabilidad internacional para el Estado, independientemente del rango de
autoridad con el que cuente el funcionario gubernamental. Ello en vista de que estos
órganos son los que cuentan con mayores competencias para la representación del
Estado en el ámbito nacional, pero principalmente en la esfera internacional.
51
Manuel Becerra Ramirez, Derecho Internacional Público (Universidad Nacional Autónoma de México, 1991): 104, http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/4/1911/12.pdf (06 junio 2015).
28
Desde esta perspectiva, se genera responsabilidad internacional cuando la
Administración efectúa actos u omite emprender acciones en contravención con las
obligaciones establecidas por el Derecho Internacional.
Por último, también se presentan casos en los cuales el Estado responde por
actos jurisdiccionales opuestos al Derecho Internacional. Lo anterior debido a que los
órganos del Poder Judicial cuentan con la competencia para aplicar la normativa tanto
nacional como internacional: así, como consecuencia negativa pueden infringir la
normativa de Derecho Internacional, por ejemplo al desaplicar o aplicar incorrectamente
un tratado vigente en un caso concreto.
En este punto, es importante hacer referencia al reconocido Principio de Derecho
Internacional regulado por la Convención de Viena en su artículo 27, que expone que
un Estado no puede alegar disposiciones de derecho interno para negarse al
cumplimiento de un tratado vigente.
“27. El derecho interno y la observancia de los tratados. Una parte no
podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación
del incumplimiento de un tratado. (…)”52
De esta disposición se puede concluir, que los órganos judiciales de un Estado,
deben observar siempre la normativa internacional aplicable para la resolución de un
caso concreto.
Adicionalmente, a la luz de la teoría de la responsabilidad internacional indirecta,
también pueden ser imputables al Estado ciertos actos de personas privadas, no porque
se consideren hechos del Estado, sino ante su negligencia en cuanto a vigilancia,
investigación, sanción o reparación.
Respecto a este tema, también es importante subrayar que existen
circunstancias excluyentes de la ilicitud de un hecho y por ende pueden salvar la
responsabilidad internacional del Estado. A modo de ilustración, estas defensas, se
encuentran previstas en el Capítulo V del Proyecto de Artículos sobre Responsabilidad,
52
Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, art. 27.
29
en el cual se estipula que son: consentimiento, legítima defensa, contramedidas en
razón de un hecho internacionalmente ilícito, fuerza mayor, peligro extremo, estado de
necesidad y cumplimiento de normas imperativas.
Por cuanto, el artículo 20 recoge el consentimiento otorgado por el otro Estado
para la comisión del hecho; éste para que efectivamente sea aceptado como excluyente
de responsabilidad, debe cumplir con ciertas condiciones: debe ser válido, en el sentido
de que sea conferido por una persona con potestad para ello y que dicho acto se dé
libre de vicios como la coacción, y expreso, de manera tal que se configure un tipo de
acuerdo entre los Estados involucrados.
El autor Joel Díaz establece la salvedad de que, la invocación de esta justificante
no aplica respecto de obligaciones erga omnes o normas de ius cogens.53
El artículo 21, establece la legítima defensa como justificación de
responsabilidad, en concordancia con las condiciones que se establecen en el numeral
51 de la Carta de las Naciones Unidas.54
Referente a esta excluyente, las autoras Jimena Jofre y Paula Ocampo,
identifican la circunstancia concreta ante la cual puede invocarse la legítima defensa, y
además establecen algunos aspectos importantes que deben cumplirse.
“(…) resulta excluyente de responsabilidad todo acto defensa de un
Estado ante una agresión armada. Esta reacción o defensa debe ser
proporcionada, ya que se debe repeler la agresión con los mismos medios
utilizados en el ataque; y provisional, en cuanto el Consejo de Seguridad
de las Naciones Unidas no establezca medidas para restablecer la
situación.”
Así también, por ejemplo el artículo 22 configura las contramedidas en razón de
un hecho internacionalmente ilícito; la doctrina también las califica como represalias, ya
53
Díaz Caceda, 264. 54
Artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas: “Las medidas tomadas por los Miembros en ejercicio del derecho de legítima defensa serán comunicadas inmediatamente al Consejo de Seguridad, y no afectarán en manera alguna la autoridad y responsabilidad del Consejo conforme a la presente Carta para ejercer en cualquier momento la acción que estime necesaria con el fin de mantener o restablecer la paz y la seguridad internacionales.”
30
que consiste en la posición que puede tomar un Estado ante la comisión de un ilícito
internacional cometido por otro Estado en contra del primero, con el objetivo de poner
fin a esa infracción. Como afirma Silvina González, se trata de una medida de
autoejecución55, pero no de la atribución de responsabilidad internacional por el hecho.
En resumen, en cuanto a su efectiva aplicación, se estipula que las
contramedidas solamente pueden ejecutarse con el fin de que el Estado infractor
cumpla con la obligación internacional, por lo que tienen carácter temporal; de igual
manera, deben guardar proporcionalidad en relación con el daño causado.
Además, existen obligaciones, respecto de las cuales el uso de contramedidas
no está autorizado, como lo son recurrir a la amenaza o la fuerza, protección de
derechos humanos, obligaciones humanitarias y otras que emanan de normas
imperativas.
Asimismo, hay condiciones para recurrir a esta medida; exceptuando casos de
urgencia, el Estado lesionado, previa aplicación de la contramedida, debe prevenir al
Estado responsable para que cumpla la obligación, y solamente ante la negativa de
éste último ejecutará las contramedidas, notificándole esta decisión.
Por su parte, la fuerza mayor se encuentra prevista en el artículo 23 que la define
como: “una fuerza irresistible o un acontecimiento imprevisto, ajenos al control del
Estado, que hacen materialmente imposible, en las circunstancias del caso, cumplir con
la obligación.”56
La fuerza mayor puede provenir de un acontecimiento natural, por ejemplo el
caso de los desastres naturales, o de hechos del hombre siempre que se descarte la
contribución por parte del Estado.
El peligro extremo como causal de exoneración se presenta en aquellas
situaciones en las cuales, un individuo cuyos actos sean imputables al Estado, incurre
en el incumplimiento de una obligación internacional como única manera para
55
González Napolitano, 88. 56
Organización Naciones Unidas, Proyecto sobre Responsabilidad del Estado por Hechos Internacionalmente Ilícitos (A/RES/56/83): art. 23.
31
salvaguardar su vida o la un tercero a su cuidado, salvo si la situación de peligro
extremo haya sido provocada por el mismo agente Estatal.
El estado de necesidad se encuentra reconocido por el artículo 25, y se
constituye como una causal excluyente de ilicitud, aceptada únicamente de manera
excepcional y bajo el cumplimiento preciso de ciertas condiciones las cuales se hayan
plenamente definidas en este numeral. Estas condiciones son resumidas por Jimena
Jofre y Paula Ocampo de la siguiente manera:
“Se podrá invocar esta circunstancia de exclusión en los eventos en que
un Estado incumpla con sus obligaciones internacionales para preservar
un interés esencial del mismo contra un peligro grave e inminente.
Además es necesario que no afecte un interés esencial del Estado
perjudicado y no será admisible cuando el Estado provoque tal
situación.”57
Es importante aclarar que, ninguna de estas causales excluyentes de ilicitud
podrá ser invocada para justificar el incumplimiento a alguna obligación emanada de
una norma imperativa de derecho internacional general, como lo serían las normas de
ius cogens.
C. El daño como elemento de la responsabilidad internacional.
Doctrinariamente, se presentan diferentes posiciones respecto a la existencia de
un daño como tercer elemento necesario para la configuración de la responsabilidad
internacional.
Se ha establecido por algunos autores, entre ellos Julio Barboza, que esta
disparidad de criterios puede provenir del hecho de que, clásicamente el tema de la
responsabilidad del Estado involucraba tres elementos: el hecho ilícito, el daño y la
relación causal entre estos dos. A partir del reconocimiento de estos tres elementos, se
57
Jimena Jofre Santalucia y Paula OCAMPO SEFERIAN, Responsabilidad Internacional del Estado por el incumplimiento de Obligaciones Internacionales (Pontificia Universidad Javeriana, Bogotá, 2001): 159, http://www.javeriana.edu.co/biblos/tesis/derecho/dere2/Tesis48.pdf. (12 febrero 2015).
32
hablaba de que la violación de una obligación internacional implicaba alguna forma de
daño.58
Sin embargo, en la visión actual de la responsabilidad internacional, se le resta
relevancia a la existencia de daño como tercer elemento esencial para la configuración
de la responsabilidad.
Actualmente, se establece el daño, material y moral, como parte del perjuicio a
partir del cual surge la obligación de reparar. Como instaura Silvina González, la
naturaleza y el monto de las reparaciones van a depender del daño ocasionado en los
planos tanto material como inmaterial.59
En este punto, es importante establecer claramente la relación entre perjuicio y
daño, así como la diferenciación que se realiza entre el daño material y daño moral.
Para ello es útil referir lo señalado por el autor Joel Díaz al respecto:
“El «perjuicio», al cual se refiere este artículo incluiría todo daño material o
moral causado por el hecho ilícito: cuando se habla de daño material, la
Comisión se refiere al daño a los bienes u otros intereses del Estado o sus
nacionales que pueden ser cuantificados en términos financieros. El daño
moral correspondería a hechos como el dolor y el sufrimiento individuales,
la pérdida de personas queridas o la ofensa personal asociada con la
intromisión en el hogar o en la vida privada de una persona.”60
Un punto de vista plantea que sólo por el hecho de que un Estado viole sus
obligaciones internacionales, ya existe la producción de un daño de tipo legal. Por tanto,
ya el incumplimiento de la obligación implica por sí mismo la generación de daño.
“El solo hecho de la existencia del daño no da lugar a la responsabilidad
del Estado, sino que éste debe ser consecuencia de la violación de una
obligación internacional, por eso se afirma que el daño se encuentra
58
Barboza, 4-5. 59
Gonzalez Napolitano, 93. 60
Diaz Caceda, 268.
33
comprendido en el elemento de ilicitud que es componente indispensable
del hecho internacionalmente imputable.”61
A partir de lo anterior se deduce que, según esta posición, no debe excluirse el
daño como parte integrante de la responsabilidad internacional, sin embargo conviene
analizarlo conjuntamente con el elemento objetivo y no como un elemento adicional de
la responsabilidad internacional, ya que la generación de daño es inherente a todo
incumplimiento de obligaciones internacionales.
Por otra parte, se encuentran autores para los cuales, el daño no se concibe
como requisito que deba estar siempre presente para que se produzca responsabilidad
internacional.
“(…) el daño no es un requisito adicional para que exista responsabilidad
de los Estados (…) Esto se puede ver claramente, por ejemplo, en el caso
de violaciones a los tratados de derecho humanos, en que no
necesariamente existe un daño para los otros Estados parte, salvo el
interés de ellos en que se cumpla el tratado de derechos humanos
suscrito. Algunos podrían tratar de equiparar la afectación del interés en el
cumplimiento de una obligación a un daño moral, pero tal vez no sea
necesaria realizar esa identificación con el daño moral y baste decir que el
daño no es un elemento indispensable para que surja responsabilidad del
Estado incumplidor.”62
Pese a lo anterior, debe aclararse, que existen casos de obligaciones
internacionales en los que la producción de un daño sí resulta necesaria para la
configuración de responsabilidad, por ejemplo en materia de obligaciones de protección
del medio ambiente; sin embargo ésta no es la regla.
Además, el daño tiene gran importancia dentro de la noción del deber de reparar,
entendido como consecuencia directa de la responsabilidad internacional.
61
Jofre Santalucia y Ocampo Seferian, 122. 62
Ximena Fuentes, La responsabilidad internacional de los Estados (2007): 2, https://www.u-cursos.cl/derecho/2009/1/D129A0314/4/material_docente/previsualizar?id_material=231764 (20 noviembre 2013).
34
Sección III: Tipos de responsabilidad internacional.
En los párrafos siguientes se va a analizar la responsabilidad internacional de los
Estados, partiendo de diferentes clasificaciones que es necesario aclarar, no son
excluyentes entre sí y que se complementan con los elementos ya mencionados.
A. La responsabilidad internacional generada por hechos internacionalmente
ilícitos.
El tipo de responsabilidad a la que comúnmente se hace referencia es a la
responsabilidad por hechos internacionalmente ilícitos. Su concepto es reconocido por
la doctrina:
“La responsabilidad por actos ilícitos surge del incumplimiento de cualquier
obligación internacional, ya sea que esta obligación se encuentre
contenida en un tratado o en una norma de derecho internacional
consuetudinario.”63
Así, se puede determinar fácilmente que el elemento esencial para que surja este
tipo de responsabilidad, es el incumplimiento de una obligación internacional,
independientemente de la fuente de la que esta obligación provenga.
En este sentido, se debe partir de que la obligación internacional puede provenir
de cualquier fuente de Derecho Internacional. Asimismo, una obligación internacional
puede originarse en una resolución de un Tribunal Internacional, ya que, estas
sentencias crean obligaciones que presentan las mismas características que cualquier
otra clase de obligación internacional a la que los Estados se adhieren voluntariamente.
Igualmente, puede extraerse que, la existencia de culpa o dolo no es esencial
para la configuración del hecho internacionalmente ilícito generador de responsabilidad
internacional. Sin embargo, estos elementos adquieren importancia en determinadas
circunstancias.
63
Ibid.
35
“La posición plasmada en los Artículos es que no se requiere
necesariamente que exista culpa en cada caso para que surja
responsabilidad internacional. Quizás se la requiera, por supuesto, en
algunos o incluso en muchos casos, pero ello depende de las normas
primarias sobre las obligaciones de los Estados; los Artículos adoptan una
posición neutra al respecto y no exigen ni excluyen ese elemento en
ningún caso en particular.”64
Por otra parte, se presentan consecuencias jurídicas a las que se enfrenta un
Estado por la comisión de un hecho internacionalmente ilícito.
Concretamente, el Estado debe poner fin a la violación, ofrecer seguridades y
garantías adecuadas de no repetición, y reparar íntegramente el perjuicio causado.
Es importante aclarar que la regulación de estas consecuencias no afecta el
deber del Estado de retomar el cumplimiento de la obligación infringida.
Además, se debe recordar que no solamente los Estados pueden ser sujetos de
responsabilidad por hechos internacionalmente ilícitos. También se ha reconocido que
las organizaciones internacionales pueden incurrir en este tipo de responsabilidad.
B. La responsabilidad internacional generada por hechos ilícitos
excepcionalmente graves.
De conformidad con lo dispuesto en el numeral 40 del Proyecto de Artículos
sobre Responsabilidad del Estado, aunado a lo establecido doctrinariamente, este es el
tipo de responsabilidad que se genera por una violación grave a una obligación
emanada de una norma imperativa del derecho internacional general.
Del párrafo segundo de este mismo artículo, se deriva que el incumplimiento de
la obligación debe ser flagrante o sistemático para que tal violación sea considerada
como grave.
64
James Crawford, Artículos sobre responsabilidad del Estado por hechos internacionalmente ilícitos (Biblioteca
Audiovisual de Derecho Internacional de las Naciones Unidas, 2009): 4, http://legal.un.org/avl/pdf/ha/rsiwa/rsiwa_s.pdf (7 febrero 2015).
36
De acuerdo con lo anterior, se puede considerar que la transgresión de las
llamadas normas de ius cogens produce responsabilidad para el Estado infractor por
hechos ilícitos excepcionalmente graves.
Al respecto, en el artículo 53 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los
Tratados, se puede encontrar la definición de normas de ius cogens (o “jus congens”).
“(…) una norma imperativa de derecho internacional general es una norma
aceptada y reconocida por la comunidad internacional de Estados en su
conjunto como norma que no admite acuerdo en contrario y que solo
puede ser modificada por una norma ulterior de derecho internacional
general que tenga el mismo carácter”.65
Estas son normas que cuentan con la mayor jerarquía en la escala de normas
internacionales, por encima de cualquier otra norma o principio, por lo que no admiten
reservas por parte de los Estados. Esto explica la gravedad de su violación.
Asimismo, se puede afirmar que las normas de ius cogens no se encuentran
directamente ligadas a un tratado internacional. Najman Aizenstatd se refiere en este
sentido en cuanto a los crímenes internacionales reconocidos como normas ius cogens,
ya mencionados.
“(…) tratándose de Estados que no hubieren ratificado un instrumento
internacional que penalice los delitos contra el ius cogens, su
responsabilidad subsiste de manera independiente, de conformidad con el
derecho internacional general.”66
Por otra parte, es ampliamente reconocido que las violaciones a las normas de
ius cogens u otras violaciones graves del Derecho Internacional, generan un tipo de
responsabilidad diferenciada, en el sentido de que, la responsabilidad del Estado
infractor se da en relación con toda la comunidad internacional, y no solamente frente a
otro Estado.
65
Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, art. 53. 66
Aizenstatd Leistenschneider, 11-12.
37
“(…) lo esencial del reconocimiento de una responsabilidad diferenciada
por ilícitos contra la comunidad internacional es que, en ese caso, la
relación jurídica se establece entre el Estado al que ilícito es atribuible y la
comunidad internacional en su conjunto (…)”67
Asimismo, la perpetración de violaciones graves, presenta la particularidad de
que genera ciertas obligaciones para la comunidad internacional y no solamente
derechos. A modo de ejemplo, estas obligaciones se pueden extraer del artículo 41 del
Proyecto de Artículos sobre Responsabilidad del Estado, y se refiere a “la obligación de
cooperar para poner fin a toda violación grave, no reconocer como lícita una situación
creada por una violación grave y no prestar ayuda o asistencia para mantener la
situación.”68
C. La responsabilidad internacional por riesgo
La responsabilidad internacional de un Estado no se limita solamente a aquella
que surge por la violación de una norma de Derecho Internacional. También puede
incurrir en responsabilidad por la realización de actos o actividades potencialmente
causadoras de daños a otro Estado, es decir, responsabilidad internacional por actos no
prohibidos.
La responsabilidad por violación de una obligación y la responsabilidad por
riesgo son completamente diferentes, porque a pesar de que ambas acarrean
consecuencias, lo que las origina es distinto puesto que por una parte es ilícito y por
otra parte es lícito.
Es decir, se analiza que la responsabilidad internacional por riesgo es una
excepción al elemento objetivo estudiado previamente, debido a que, en este tipo, no
existe conducta violatoria de obligación internacional.
“(…) dentro del marco del régimen de la responsabilidad tradicional es
condición indispensable que se produzca una violación de una obligación
67
Zlata Drnas De Clement, Las Normas Imperativas de Derecho Internacional General (Jus Cogens). Dimensión Sustancial (Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba, Argentina): 18, www.acader.unc.edu.ar
(05 marzo 2015). 68
Proyecto sobre Responsabilidad del Estado por Hechos Internacionalmente Ilícitos, art. 41.
38
internacional. La serie de daños que pueden llegarse a producir como
consecuencia del gran desarrollo tecnológico contemporáneo plantea, por
el contrario, el problema de la reparación de daños ocasionados por una
actividad lícita.”69
Del extracto anterior, se puede deducir, que la responsabilidad internacional del
Estado por riesgo, adquiere mayor relevancia ante los avances tecnológicos que
propician el desarrollo de actividades peligrosas por parte de los Estados, las cuales
son generadoras de riesgos, y acarrean la obligación de reparar los daños causados.
El tipo de responsabilidad en análisis proviene de la teoría del riesgo, según la
cual un Estado debe responder por los daños transfronterizos que cause cuando no
toma las medidas de prevención adecuadas para evitar perjuicios. Es decir, los Estados
no han dado cumplimiento a un deber de debido cuidado o de diligencia debida en el
cumplimiento de sus obligaciones.
“(…) en el ámbito internacional, al igual que en el civil, el uso de
mecanismos, instrumentos, aparatos, o sustancias peligrosas por sí
mismos, por la velocidad que desarrollan, por su naturaleza explosiva o
inflamable, por la energía que conduzcan o, por otras causas análogas,
obliga a quien los usa no solo a actuar con la debida diligencia sino
también a responder por los daños y perjuicios que causen.”70
Esta obligación de reparar, se refiere especialmente al resarcimiento pecuniario,
pero además, si la posibilidad lo permite, se traduce también en el deber de restablecer
al estado anterior el daño ocasionado.
Este tipo de responsabilidad progresivamente ha ganado relevancia en el ámbito
internacional, lo que se refleja en el hecho de que, en los Tribunales Internacionales,
cada vez más se conocen y resuelven asuntos afines, además se establecen en el
orden jurídico internacional regímenes especiales, que regulan ciertas actividades que
por su naturaleza son riesgosas y potencialmente causadoras de daños.
69
, Alonso Gomez-Robledo Verduzco, Responsabilidad internacional por daños transfronterizo (Segunda Edición,
México, 2014): 57, biblio.juridicas.unam.mx/libros/8/3614/15.pdf (14 marzo 2015). 70
Aizenstatd Leistenschneider, 13.
39
“(…) si bien una corriente mayoritaria de opinión considera que no existen
normas de derecho internacional general que consagren este tipo de
responsabilidad, ella es recogida en numerosos tratados (…) Hay sólo una
convención en la que se atribuye exclusiva responsabilidad sine delicto al
Estado: la relativa a los daños producidos por objetos lanzados al espacio.
Pero varias actividades específicas han sido materia de tratados que
crearon para ellas un régimen de responsabilidad sine delicto, como el
transporte de petróleo por mar o su explotación off-shore (…)”71
Además de estos regímenes especiales, se han aprobado en el seno de la
Asamblea General de las Naciones Unidas, dos textos que regulan de manera más
general este tema. Estos son: la Resolución número 61/36 del 4 de diciembre del 2006
que contiene ocho principios sobre la asignación de la pérdida en caso de daño
transfronterizo resultante de actividades peligrosas, y la Resolución número 62/68 del 6
de diciembre del 2007, denominada Artículos sobre la prevención del daño
transfronterizo resultante de actividades peligrosas.
En lo que se refiere a la responsabilidad por daños ocasionados por el desarrollo
de actividades peligrosas, la resolución de los Principios de Asignación,
específicamente el Principio Cuarto, procura que los Estados acojan las medidas
pertinentes con el objetivo de que las víctimas de daños transfronterizos reciban una
indemnización adecuada por los daños sufridos.
Por lo dicho hasta el momento, se puede notar que en este tipo de
responsabilidad, se asigna gran importancia a la obligación de reparar los daños
causados por la ejecución estatal de actividades como las mencionadas en párrafos
anteriores. Ello, ante la realidad de que la evolución tecnológica y todas las actividades
que esta conlleva, no conoce todavía un límite, por el contrario, se encuentra en
constante y creciente desarrollo.
“El tema de la responsabilidad por actos no prohibidos por el derecho
internacional surge principalmente como consecuencia de la necesidad de
71
Barboza, 9.
40
conciliar la más grande libertad posible de los Estados y el respeto que
deben tener estos por los derechos de terceros; pero también es
consecuencia del temor, cada vez mayor, de una utilización incontrolada
del poderío industrial y tecnológico, que pudiera provocar una serie de
daños catastróficos.”72
Surge por esta razón, la necesidad de que el derecho internacional garantice la
mayor protección posible de los derechos de terceros Estados. Esto es posible
mediante el reconocimiento de responsabilidad internacional del Estado por la
producción de daños generados por este tipo de actividades.
D. Responsabilidad internacional directa e indirecta.
Partiendo de la aclaración que se realizó al inicio de la presente sección en el
sentido de que existen diferentes tipos de responsabilidad internacional, sin que estas
sean excluyentes entre sí, en este apartado se analizará una clasificación que parte
principalmente de si el sujeto que asume la responsabilidad por la comisión de una
infracción internacional, es el mismo que cometió el hecho.
Sobre las clases o tipos de responsabilidad internacional, el autor César
Sepúlveda especifica dos:
“Se habla con frecuencia en la doctrina de responsabilidad internacional
directa e indirecta. Dícese que existe responsabilidad directa cuando los
órganos del Estado, o éste actuando como un todo, viola una obligación
internacional. La responsabilidad indirecta o derivada se daría cuando el
Estado, debiendo corregir un daño causado por un particular, o por uno de
sus órganos actuando ultra vires, o bien, por daños causados por otro
sujeto de la comunidad internacional de cuyos actos responde, no lo hace,
incurriendo en la figura jurídica de omisión, o en la de negligencia.”73
72
Charles-Ferdinand Ramuz, “Responsabilidad Internacional sine delicto por daños al medio ambiente”, Responsabilidad Internacional por daños transfronterizos (Segunda Edición, México, 2014): 117,
biblio.juridicas.unam.mx/libros/8/3614/15.pdf (14 marzo 2015). 73
Jofre Santalucia y Ocampo Seferian, 134.
41
En lo que respecta a la responsabilidad internacional directa, este es un tema
que ya fue ampliamente analizado en el apartado referente a la responsabilidad
internacional generada por hechos internacionalmente ilícitos. Sin embargo, a manera
de síntesis, se puede decir que ésta se produce ante la transgresión de una obligación
internacional ejecutada por los órganos del Estado.
En este sentido, se puede utilizar el numeral 8 del ya mencionado Proyecto de
Artículos sobre Responsabilidad, para definir lo que debe entenderse por hecho del
Estado:
“Artículo 8
Comportamiento bajo la dirección o control del Estado
Se considerará hecho del Estado según el derecho internacional el
comportamiento de una persona o de un grupo de personas si esa
persona o ese grupo de personas actúa de hecho por instrucciones o bajo
la dirección o el control de ese Estado al observar ese comportamiento.”74
De la cita anterior se puede concluir, que para que un hecho internacionalmente
ilícito sea atribuible a un Estado de manera directa, este debe ser perpetrado por algún
órgano de gobierno o cualquier otro individuo actuando como agente estatal siguiendo
una directriz dictada por el propio Estado.
En este sentido, jurisprudencialmente, se ha establecido que tales
comportamientos resultan atribuibles al Estado, si este controló de manera efectiva y a
través de instrucciones concretas, la actuación por medio de la cual se originó la
violación al Derecho Internacional.
“La CDI, tradicionalmente, sostuvo el “test del control efectivo” en cuanto
éste debe resultar “efectivamente probado” en todas y cada una de las
violaciones alegadas en que personas o grupos de personas han sido
instruidas por órganos del Estado para la comisión de tales actos.”75
74
Proyecto sobre Responsabilidad del Estado por Hechos Internacionalmente Ilícitos, art. 8. 75
Meza, 66.
42
Por otra parte, la responsabilidad internacional indirecta surge cuando un Estado
es responsable internacionalmente por actos cometidos por particulares, lo que
representa una excepción al elemento subjetivo ya descrito anteriormente.
Esta se genera comúnmente en el ámbito de los derechos humanos, donde el
Estado es frecuentemente juzgado y condenado por Tribunales Internacionales
especializados en esta materia, por violaciones perpetradas por sus nacionales.
“(…) la responsabilidad internacional del Estado por actos de particulares
(o terceros) ha sido abordada en múltiples ocasiones, reconociendo que a
pesar de que las violaciones de derechos humanos por particulares, en
principio, no pueden ser atribuidas al Estado, por haber sido perpetradas
por agentes no estatales o en esferas privadas de la sociedad, el carácter
de erga omnes de dichas obligaciones de garantía y protección de los
derechos humanos proyectan sus efectos más allá de la relación entre sus
agentes y los particulares, extendiéndola a las relaciones entre
particulares. En otras palabras, este tipo de responsabilidad internacional
del Estado ha sido denominada responsabilidad indirecta, pues el acto
ilícito violatorio de los derechos humanos no resulta imputable
directamente a un Estado (responsabilidad directa).”76
Del texto anteriormente transcrito, es importante rescatar el hecho de que, en
principio, un Estado no es responsable por los actos cometidos por particulares, sino de
manera indirecta ante la constatación de un incumplimiento al deber de prevenir y/o
sancionar determinadas violaciones a derechos humanos.
“Surge responsabilidad internacional indirecta por los actos u omisiones
cometidos por los particulares que están sometidos a su soberanía cuando
se abstiene de tomar las medidas preventivas para evitar que los
particulares infrinjan la norma jurídica internacional o cuando se abstiene
76
Felipe Medina Ardila, La responsabilidad internacional del Estado por actos de particulares: análisis jurisprudencial interamericano (Universidad de Los Andes, Colombia): 97, www.corteidh.or.cr/tablas/r26724.pdf (11 abril 2015).
43
de castigar a los particulares que han vulnerado la norma jurídica
internacional.”77
Por ejemplo, este concepto es reflejado en el caso Masacre de Mapiripán vs.
Colombia ante la Corte IDH, al establecer este Tribunal responsabilidad internacional
indirecta en los hechos que sucedieron en 1997, cuando un grupo de paramilitares de
Autodefensas Unidas de Colombia, es decir, agentes particulares, torturó y asesinó a un
grupo del pueblo de Mapiripán. Estos hechos concluyeron sin las investigaciones ni
sanciones correspondientes a los responsables.
“(…) la Corte ha llegado a la conclusión de que la responsabilidad
internacional del Estado se ha generado por un conjunto de acciones y
omisiones de agentes estatales y de particulares realizadas en forma
coordinada, paralela o concatenada con el propósito de perpetrar la
masacre. En primer lugar, dichos agentes colaboraron en forma directa e
indirecta en los actos cometidos por los paramilitares y, en segundo lugar,
incurrieron en omisiones en su deber de protección de las víctimas contra
dichos actos y en su deber de investigar éstos efectivamente, todo lo cual
ha desembocado en violaciones de derechos humanos consagrados en la
Convención (…)”78
En conclusión, la responsabilidad indirecta para el Estado no nace frente a una
actuación suya que directamente ocasiona la violación de una obligación internacional,
sino que esta se genera a partir de una actitud pasiva ante incumplimientos
internacionales cometidos por otros sujetos, lo cual ameritaba la intervención Estatal.
Sección IV: Efectos y consecuencias de la responsabilidad internacional
Por regla general, el establecimiento de responsabilidad internacional trae como
consecuencia principal para el Estado infractor el deber de reparar el perjuicio causado.
77
Madrid Martínez, 76. 78
Corte Interamericana De Derechos Humanos, Caso de la Masacre de Mapiripán Vs. Colombia. Fondo, Reparaciones y Costas, Sentencia de 15 de septiembre de 2005. Serie C No. 134, párrafo 123.
44
Madriz Martínez expone que al estar presente la institución de responsabilidad
internacional “nace una relación jurídica entre el Estado que ha causado esta violación y
el sujeto que tiene derecho de reclamar la reparación”.79
Partiendo de un concepto amplio, Ximena Fuentes establece que, “la reparación
se refiere a cualquier tipo de medida que un demandante puede esperar que sea
tomada por el Estado demandado para reparar el mal causado.”80
Por ejemplo, en el Sistema Interamericano de Protección de Derechos Humanos,
se habla específicamente de reparación integral, y en este Sistema ha sido
ampliamente desarrollado este concepto.
“El concepto de Reparación Integral derivado del artículo 63.1 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos abarca la acreditación
de daños en la esfera material e inmaterial, y el otorgamiento de medidas
tales como: a) la investigación de los hechos; b) la restitución de derechos,
bienes y libertades; c) la rehabilitación física, psicológica o social; d) la
satisfacción, mediante actos en beneficio de las víctimas; e) las garantías
de no repetición de las violaciones, y f) la indemnización compensatoria
por daño material e inmaterial.”81
Partiendo de los conceptos anteriores, se debe señalar que tanto doctrinaria
como normativamente, se reconocen diferentes formas de reparación, las cuales
pueden ser aplicadas de manera única o combinarlas.
Así, por ejemplo, en los artículos del 35 al 37 del Proyecto de Artículos, se
regulan las diferentes formas, mediante las cuales se puede asumir el deber de reparar
el perjuicio causado, estas son la restitución, la indemnización y la satisfacción.
La restitución busca el restablecimiento de la situación o las circunstancias al
estado en que se encontraban antes de la comisión del ilícito.
79
Madrid Martínez, 68. 80
Fuentes, 10. 81
Jorge Calderón Gamboa, La reparación integral en la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos: estándares aplicables al nuevo paradigma mexicano (México, 2013): 148 www.corteidh.or.cr/tablas/r33008.pdf (02 diciembre 2015).
45
Sin embargo, esta medida admite dos excepciones: en los casos en los que la
restitución es materialmente imposible, y cuando esta represente una carga
desproporcionada con relación al beneficio que derivaría de elegir la restitución en vez
de la indemnización. Sobre esta segunda salvedad, Alfred Verdross explica que:
“(…) según los principios generales del derecho universalmente
reconocidos por los países civilizados, cabe admitir, sin embargo, que el
Estado culpable tiene la facultad de negarse a la restitución natural y
suplirla con una indemnización de igual valor, si la demanda de que se
reestablezca la situación anterior constituye un abuso de derecho» (por
ejemplo, si la restitución natural al estado anterior genera daños
desproporcionados).” 82
En caso de que el daño no pueda ser reparado íntegramente por medio de la
restitución, se deberá recurrir a la indemnización, la cual deberá abarcar todo el daño
susceptible de ser evaluado en términos económicos. Al respecto Joel Díaz señala:
“La indemnización de daños y perjuicios se da en el caso que no sea
posible una vuelta a la situación anterior. Sin embargo, se dará una
indemnización junto con la restitución natural en caso que la segunda sea
imposible en parte. Si se puede medir el daño en dinero, el deber de
indemnizar consistirá que se indemnice el perjuicio.”83
Por último, cuando resulte un perjuicio que no pueda ser reparado mediante la
restitución o indemnización, el Estado responsable está obligado a dar satisfacción por
el daño causado. Esta es la medida más abstracta, ya que puede ser asumida a través
de gran cantidad de modalidades, como por ejemplo, el artículo 37, párrafo segundo,
del Proyecto de Artículos, que señala el reconocimiento de la infracción, una expresión
de pesar, una disculpa formal. Adicionalmente se pueden mencionar el castigo o
destitución del órgano o agente estatal, disculpas, tributo rendido a un emblema del
Estado ofendido, garantías para el futuro, etc.
82
Diaz Caceda, 269. 83
Diaz Caceda, 269-270.
46
Este aspecto es recogido de manera muy puntual por Julio José Rojas en la
siguiente manera:
“La satisfacción puede referirse a medidas que proveen reparación a la
víctima de forma simbólica o representativa, pero que también tienen un
impacto en la comunidad y el entorno social a lo interno del Estado, y
repercusión pública.”84
Finalmente, es importante agregar que junto con la reparación, el establecimiento
de responsabilidad internacional también trae como consecuencia el deber del Estado
infractor de cesar la violación y ofrecer medidas, seguridades y garantías adecuadas de
no repetición.
Ahora bien, una vez analizado ampliamente el tema de la responsabilidad
internacional, se estudiará a continuación con mayor profundidad, cómo el
incumplimiento de obligaciones internacionales, y más específicamente, el
incumplimiento de una sentencia emitida por un Tribunal Internacional, produce
consecuencias importantes para el Estado infractor.
84
Julio José Rojas Baez, La Jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en materia de reparaciones y los criterios del Proyecto de Artículos sobre Responsabilidad del Estado por hechos internacionalmente ilícitos (Santo Domingo, República Dominicana, 2008): 111 www.wcl.american.edu/journal/ilr/23/baez.pdf (13 junio 2015).
47
TÍTULO II: EL INCUMPLIMIENTO DE OBLIGACIONES INTERNACIONALES COMO
CAUSAL DE RESPONSABILIDAD INTERNACIONAL
En el apartado anterior se estableció que el Derecho Internacional Público
establece obligaciones internacionales para los Estados y demás sujetos de derecho
internacional, las cuales pueden tener origen en diferentes fuentes.
Si bien de conformidad con artículo 38 del Estatuto de la Corte Internacional de
Justicia se reconocen como fuente de derecho internacional las convenciones
internacionales, la costumbre internacional, los principios generales de derecho
reconocidos por los sujetos internacionales, las decisiones judiciales y las doctrinas de
estudiosos; en el presente título se estudiarán dos de estas fuentes que son los
tratados internacionales, por ser una de las fuentes principales generadoras de
obligaciones internacionales y las sentencias emanadas de Tribunales Internacionales,
por ser el objeto de esta investigación, así como el problema del incumplimiento de las
obligaciones que se derivan de éstos y la consecuente responsabilidad estatal.
CAPÍTULO I: EL PROBLEMA DEL INCUMPLIMIENTO DE OBLIGACIONES
INTERNACIONALES.
De conformidad con el principio de buena fe, los sujetos de derecho internacional
deben cumplir espontánea y voluntariamente con sus obligaciones internacionales.
Estas últimas se entienden como los compromisos adquiridos y asumidos por los
sujetos de derecho internacional a partir de cualquier fuente de derecho internacional
público, entre ellas las convenciones internacionales, sentencias internacionales y
derecho consuetudinario, llámese la costumbre internacional.
En el momento en que se da la determinación de su existencia, contenido y
alcance, los Estados aceptan cumplir lo que se les ha mandado, proveniente de las
diversas fuentes del Derecho Internacional Público; lo que se analizará en líneas
siguientes es la excepción a esta regla.
48
Sección I: Los Tratados Internacionales como generadores de obligaciones
internacionales
Bajo el sistema de las Naciones Unidas, se puede encontrar la definición de
tratado internacional, específicamente en la Convención de Viena sobre el Derecho de
los Tratados, en la Parte I, artículo 2, párrafo a):
“2. Términos empleados. 1. Para los efectos de la presente Convención:
a) se entiende por "tratado" un acuerdo internacional celebrado por escrito
entre Estados y regido por el derecho internacional, ya conste en un
instrumento único o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que
sea su denominación particular; (…)”85
Los tratados internacionales constituyen una de las principales fuentes del
Derecho Internacional Público, por lo que, acorde con el principio pacta sunt servanda,
las normas emanadas de estos instrumentos deben cumplirse de buena fe.
“Ha sido este carácter dinámico y progresista el que ha permitido que los
tratados internacionales hoy día representen la fuente primordial de esta
rama del derecho, puesto que de ellos emergen la gran mayoría de las
normas jurídicas internacionales que integran su contenido; cuyo objetivo
esencial es regular las relaciones entre los distintos sujetos destinatarios
de estas normas, tales como los estados y las organizaciones
internacionales, en aras de cumplir con la loable misión de mantener y
garantizar la paz y la armonía tan anhelada en la sociedad internacional.”
A pesar de que se puede afirmar que los tratados por sí solos ya determinan
obligaciones internacionales, los principios de pacta sunt servanda y buena fe son los
hilos conductores de las obligaciones emanadas de los tratados internacionales.
85
Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, art. 2.
49
El autor Oscar Maurtua explica el alcance de estos principios en la siguiente
forma:
“Este principio del Pacta Sunt Servanda proviene de la voz latina que
significa “lo pactado obliga”, en otras palabras todo Tratado debe ser
cumplido por las partes contratantes de acuerdo con lo convenido. (…)
Este Principio es reconocido por la jurisprudencia internacional, es una
regla sin oposición para los efectos del tratado. Pacta Sunt Servanda
implica la Buena Fe que prevalece durante la ejecución del tratado
suscrito en vigor, pues ello, satisface una necesidad de seguridad
jurídica.”86
Como ejemplo de lo anterior, en el marco de la ONU, se señala como uno de los
objetivos de ésta organización, que se obligue a los Estados miembros a “crear
condiciones bajo las cuales puedan mantenerse la justicia y el respeto a las
obligaciones emanadas de los tratados y de otras fuentes del derecho internacional.”87
Por otra parte, mediante el control de cumplimiento de los tratados
internacionales se vela porque las obligaciones establecidas en ellos sean plenamente
respetadas y garantizadas, y se determina que el Estado es uno de los sujetos pasivos
de la responsabilidad internacional en caso de violación de una obligación establecida
en uno de ellos.
Sobre el control de cumplimiento de los tratados internacionales, Becerra
determina que:
“en los casos en que no se cumplan voluntariamente las obligaciones
internacionales, los mismos instrumentos jurídicos internacionales prevén
sistemas de control internacional, como las comisiones mixtas, las
inspecciones recíprocas y los órganos de control, que obligan al Estado
86
Oscar Maurtua De Romaña, El Pacta Sunt Servanda en el Derecho Internacional Contemporáneo (2013) https://lamula.pe/2013/08/28/el-pacta-sunt-servanda-en-el-derecho-internacional-contemporaneo/encisopress/ (29 junio 2015). 87
Organización De Naciones Unidas, Carta de la Organización de las Naciones Unidas (aprobado en Asamblea General, 26 de junio de 1945): Preámbulo.
50
(concretamente a sus órganos Ejecutivo, Legislativo y Judicial) y al
individuo, en el caso del derecho humanitario internacional.” 88
Asimismo, se debe aclarar que, los tratados internacionales por sí solos son de
carácter obligatorio. Además, ellos contienen ciertas normas que resultan
autoejecutables y otras que no lo son. Las primeras son directamente aplicables en el
derecho interno. Por su parte, las segundas requieren para su aplicación que el Estado
adecúe su ordenamiento jurídico interno.
“Las obligaciones que asumen los Estados partes de respetar y de
garantizar los derechos reconocidos en los instrumentos internacionales
sobre derechos humanos son inmediatamente exigibles, en virtud de que
precisamente la violación de los derechos protegidos en ellos constituye
infracción del Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Ello
ocurre a pesar de que esta clase de convenciones generalmente incluyen,
además de la obligación de respetar y de garantizar los derechos
reconocidos en su texto, la de adoptar medidas de Derecho interno que
permitan efectivizar tales derechos, lo que ha sido interpretado como
desproveyendo a estas convenciones de su carácter auto-ejecutivo.”89
En este sentido, los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial presentan entre sus
competencias la obligación de actuar de conformidad con las condiciones de los
tratados internacionales de los que forma parte el Estado, tal como se refleja en el
artículo 27 de la Convención de Viena, ya citado.
Así, el Poder Ejecutivo tiene la obligación de aplicar los tratados, para lo cual,
debe establecer políticas públicas, destinar recursos para el cumplimiento de las
obligaciones internacionales y cumplir con las decisiones de los órganos jurisdiccionales
internos e internacionales.
88
Manuel Becerra Ramírez, Control de Cumplimiento de los Tratados Internacionales en Materia de Derechos Humanos (México, 2009): 74 http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/6/2673/8.pdf (10 marzo 2014). 89
Larys Hernández Villalobos “Los tratados internacionales como base de la diplomacia mundial”, Revista de Derecho (no. 22, Colombia, julio-diciembre 2004): 7 http://rcientificas.uninorte.edu.co/index.php/derecho/rt/printerFriendly/2851/4183 (15 enero 2016).
51
El Poder Legislativo tiene obligación de legislar conforme a la normatividad
internacional de la que es parte, además de adecuar la norma interna a la internacional.
Este deber se ve reflejado más específicamente, por ejemplo, en la Convención
Americana sobre Derechos Humanos, en su artículo 2 el cual establece:
“Artículo 2. Deber de Adoptar Disposiciones de Derecho Interno
Si el ejercicio de los derechos y libertades mencionados en el artículo 1 no
estuviere ya garantizado por disposiciones legislativas o de otro carácter,
los Estados Partes se comprometen a adoptar, con arreglo a sus
procedimientos constitucionales y a las disposiciones de esta Convención,
las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para
hacer efectivos tales derechos y libertades.”90
Pese a lo anterior, a lo interno de los Estados se presenta en muchos casos la
problemática de la inexistencia de normativa interna que permita la plena aplicación de
los tratados suscritos, con lo cual éstos se convierten en meras declaraciones sin efecto
práctico. Becerra amplía este aspecto al expresar que:
“lo normal es que hubiera mecanismos a la mano de los interesados, los
ciudadanos, para obligar al Legislativo a cumplir su función; de otra
manera, los tratados internacionales quedan sujetos a meros postulados
en normas de carácter “programático”, o mejor podríamos decir con
franqueza: en una demagogia legislativa, pues por una parte se adoptan
tratados con despliegue publicitario, pero por otra no se pueden aplicar por
la falta de legislación adecuada por inacción del Legislativo.”91
Por su parte, las sentencias dictadas por el Poder Judicial no pueden contrariar
las obligaciones internacionales que se le imponen a los Estados. Además de que la
normativa internacional debe ser utilizada para interpretar conceptos y servir de
fundamento a las sentencias de los tribunales internos de cada Estado.
90
Organización De Estados Americanos, Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José) (suscrita en la conferencia especializada interamericana sobre derechos humanos (B-32), San José, Costa Rica, 7 al 22 de noviembre de 1969): art. 2. 91
Becerra Ramírez, Control de Cumplimiento de los Tratados Internacionales en Materia de Derechos Humanos, 76.
52
Un claro ejemplo de esto, lo constituye el artículo 8 de la Ley Orgánica del Poder
Judicial de Costa Rica, el cual indica que:
“Artículo 8. Los funcionarios que administran justicia no podrán: 1.- Aplicar
leyes ni otras normas o actos de cualquier naturaleza, contrarios a la
Constitución Política o al derecho internacional o comunitario vigentes en
el país.”92
En otro orden de ideas, como ya se ha mencionado, los Estados casi siempre
aceptan voluntariamente todas las condiciones, al firmar un tratado internacional. Una
excepción a lo anterior son las reservas que pueden establecer los Estados; esta figura
se encuentra regulada en la Sección Segunda de la Convención de Viena sobre el
Derecho de los Tratados:
“2. Términos empleados. 1. Para los efectos de la presente Convención:
(…) d) se entiende por "reserva" una declaración unilateral, cualquiera que
sea su enunciado o denominación, hecha por un Estado al firmar, ratificar,
aceptar o aprobar un tratado o al adherirse a él, con objeto de excluir o
modificar los efectos jurídicos de ciertas disposiciones del tratado en su
aplicación a ese Estado; (…)”93
La formulación de reservas a los tratados es un tema que debe analizarse con
sumo cuidado, ya que esta facultad reconocida a los Estados no puede ejercerse de
manera tal que desvirtúe o anule los fines específicos del tratado, tal como se establece
por el artículo 19 inciso c) de la Convención de Viena. Tampoco guardaría sentido el
establecimiento de una reserva respecto de las disposiciones del tratado orientadas a
garantizar el cumplimiento de las obligaciones impuestas en éste, pues le restaría
efectividad.
“(…) el régimen que regula las reservas constituye una norma bastante
general, permitiendo la formulación de reservas siempre que sean
compatibles con el objeto y fin del tratado, en algunos casos las normas
92
Ley Orgánica del Poder Judicial (Ley No. 7333 del 1 de julio de 1993): art. 8. 93
Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, art 2, d).
53
que regulan la garantía de dicho texto pueden ser reservadas por los
Estados Partes, lo que traería como consecuencia que el tratado no
cumpla ningún fin garantista y los derechos que se recojan en los mismos
se conviertan en letra muerta al no existir un órgano que reclame el
cumplimiento de lo estipulado en un texto convencional.”94
Asimismo, doctrinariamente se ha reconocido un problema ligado a la
formulación de reservas, ya que estas provocan falta de homogeneidad en cuanto a las
obligaciones asumidas por las diferentes partes firmantes, derivándose finalmente un
tratado diferente al original con importantes variaciones en cuanto a derechos y
obligaciones.
“Si bien puede considerarse plausible el que las reservas contribuyan a la
ampliación del número de firmantes de un tratado multilateral, no puede
dejarse de considerar en el análisis de las reservas los problemas que
ellas plantean a su integridad y a la falta de uniformidad de las
obligaciones que deben asumir los diferentes Estados partes.”95
Además, se debe añadir que existe para los Estados la posibilidad de establecer
declaraciones interpretativas en relación con el tratado en su conjunto o algunas de sus
disposiciones.
De esta manera, la Comisión de Derecho Internacional conceptualiza la noción
de declaración interpretativa en la siguiente forma:
“(…) una declaración unilateral, cualquiera que sea su enunciado o
denominación, hecha por un Estado o por una organización internacional,
94
Sudis María Velázquez Borges, “Las reservas en los tratados internacionales. Una necesaria y general fundamentación jurídico-institucional”, Anuario de Derecho (No. 30, Mérida, Venezuela, 2013): 155 www.saber.ula.ve/bitstream/123456789/38438/1/articulo5.pdf (11 julio 2015). 95
Hipólito Solari Yrigoyen, “Las reservas a los Tratados Internacionales de Derechos Humanos”, Agenda Internacional (No. 8, Buenos Aires, Argentina, 2006):74 www.agendainternacional.com/numerosAnteriores/n8/0803.pdf (11 julio 2015).
54
por la que ese Estado o esa organización se propone precisar o aclarar el
sentido o el alcance de un tratado o de algunas de sus disposiciones.”96
Esta figura tiene como objetivo delimitar la manera en la que debe interpretarse
el tratado, al menos en relación con el propio Estado; no busca la supresión de los
efectos jurídicos de ciertas disposiciones, aspecto en el cual se diferencia de las
reservas.
De esta manera, se presenta como dificultad que en muchas ocasiones, la
diferencia entre reserva y declaración interpretativa no resulta fácilmente distinguible,
situación que causa confusión respecto de los alcances jurídicos que deben darse a la
manifestación unilateral realizada por el Estado.
Además, al igual que ocurre en el ámbito de las reservas, con la formulación de
declaraciones interpretativas se genera el problema de la desigualdad en cuanto a las
obligaciones asumidas por las diferentes partes del tratado.
Es importante añadir que, además de los tratados internacionales que se
constituyen como acuerdos multilaterales, es cada vez más frecuente que los Estados
formulen actos unilaterales, por medio de los cuales se da igualmente el nacimiento de
obligaciones internacionales.
En términos generales, se puede decir que un acto unilateral está constituido por
una manifestación de voluntad del sujeto de Derecho Internacional orientada a la
producción de efectos jurídicos.
Para establecer de una mejor manera esta conceptualización, conviene hacer
referencia a los Principios Rectores aplicables a las declaraciones unilaterales de los
Estados capaces de crear obligaciones jurídicas, aprobados por la Comisión de
Derecho Internacional en el año 2006, texto en el cual se enuncia que los actos
96
Organización De Naciones Unidas, Informe de la Comisión de Derecho Internacional (Signatura A/66/10/Add.1, 63º periodo de sesiones, 26 de abril a 3 de junio y 4 de julio a 12 de agosto de 2011): 4.
55
unilaterales son “declaraciones formales formuladas por un Estado con la intención de
producir obligaciones en virtud del derecho internacional.”97
A grandes rasgos, del texto de los Principios mencionado, se pueden extraer
algunas condiciones y características principales de esta figura.
Se estipula que los Estados interesados pueden exigir el respeto de las
obligaciones adquiridas por medio de la declaración. Además, se establece claramente
que una declaración unilateral obliga internacionalmente al Estado solo si emana de
una autoridad con competencia para ello.
Asimismo, se determina que para que una declaración unilateral surta todos sus
efectos, esta debe darse en términos claros y precisos, debiendo aplicarse una
interpretación restrictiva, en caso de dudas en cuanto a las obligaciones asumidas.
Por último, es importante mencionar que declaraciones de este tipo no pueden
ser enunciadas en contraposición con normas imperativas del derecho internacional
general, en caso contrario éstas resultarán nulas.
En conclusión, las declaraciones unilaterales, al igual que los tratados
internacionales, son fuente de obligaciones para los Estados, las cuales, como se
analizó, son imperativas, por lo cual su incumplimiento genera consecuencias para el
Estado infractor; este aspecto se ampliará en la siguiente sección.
Sección II: El incumplimiento estatal de tratados internacionales como generador
de responsabilidad internacional
Como ya se dijo, por norma básica de derecho internacional se impone a los
Estados el pleno respeto de los tratados celebrados por ellos. Como consecuencia
inmediata de esta disposición, el Estado es sujeto pasivo de responsabilidad
internacional en caso de quebrantamiento de esta norma.
97
Comisión De Derecho Internacional De Naciones Unidas, Principios rectores aplicables a las declaraciones unilaterales de los Estados capaces de crear obligaciones jurídicas (Aprobado en Asamblea General no. A/CN.4/L.703, 2006): Preámbulo.
56
“Es un hecho incuestionable que, desde el momento en que se produce el
incumplimiento de un tratado internacional, entran en plena aplicación las
normas sobre responsabilidad internacional del Estado. Por su parte, la
respuesta jurídica al incumplimiento de los tratados no presenta
particularidad alguna respecto a la de cualquier ilícito internacional.”98
En general se puede afirmar que, existe responsabilidad internacional del Estado
cuando este desconozca un imperativo internacional o violente sus obligaciones
internacionales, las cuales frecuentemente tienen origen convencional.
En este sentido, el ingreso a la esfera de la responsabilidad internacional tiene
como punto de partida el deber de los Estados de conducirse de conformidad con los
principios rectores del Derecho Internacional Público. Por lo tanto, es un deber del
Estado el dotarse de las herramientas jurídicas aptas para el mejor cumplimiento de sus
obligaciones internacionales.
Sin embargo, es posible identificar factores que dificultan el cumplimiento de
estas obligaciones; entre ellos se puede mencionar que frecuentemente estos
instrumentos presentan conceptos vagos o imprecisos que están sujetos a futuras y
diversas interpretaciones, como por ejemplo, el artículo 53 de la Convención de Viena
sobre el Derechos de los Tratados, que dice:
“53. Tratados que están en oposición con una norma imperativa de
derecho internacional general ("jus cogens"). Es nulo todo tratado que, en
el momento de su celebración esté en oposición con una norma imperativa
de derecho internacional general. Para los efectos de la presente
Convención, una norma imperativa de derecho internacional general es
una norma aceptada y reconocida por la comunidad internacional de
Estados en su conjunto como norma que no admite acuerdo en contrario y
98
Miriam Lorena Henriquez Viñas, “Improcedencia del control represivo de constitucionalidad de tratados Internacionales”, Revista Estudios Constitucionales (Año 5, No. 1, Universidad de Talca, 2007): 123 www.cecoch.cl/htm/revista/docs/estudiosconst/revistaano_5_1_htm/improcedencia_5_1-2007.pdf (22 agosto 2015).
57
que sólo puede ser modificada por una norma ulterior de derecho
internacional general que tenga el mismo carácter.”99
Con respecto a este artículo, la autora Ana Messuti establece la problemática
señalada en cuanto a su interpretación.
“(…) Sin embargo, el texto de ese artículo se basa en conceptos bastante
imprecisos que dan lugar a interpretaciones divergentes, por lo que no es
raro encontrar que sea invocado, sobre todo en los juicios sobre graves
violaciones de los derechos humanos, por ambas partes en conflicto, es
decir, en apoyo de argumentos opuestos.”100
Otro factor que dificulta el cumplimiento de las obligaciones derivadas de los
tratados, es el hecho de que, existen convenios internacionales que no pueden ser
invocados directamente en el ámbito interno ni en el internacional, a diferencia de los
tratados autoaplicativos.
“los tratados autoaplicativos son aquellos que no requieren una
reglamentación posterior en el ámbito interno de los estados para su
adecuada aplicación, mientras que los tratados no autoaplicativos son
aquellos que, por el contrario, necesitan de disposiciones de derechos
interno (que bien pueden ser leyes, reglamentos, decretos, etcétera) para
su debido cumplimiento.”101
Como puede notarse en el párrafo anterior, algunos tratados requieren para su
aplicación modificaciones en el derecho interno, por lo tanto, su eficacia se encuentra
sujeta a la disposición política de las autoridades gubernamentales para adaptar su
sistema a la normativa internacional.
99
Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, art. 53. 100
Ana Messuti, “Las huellas de Francisco de Vitoria en el artículo 53 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados”, El Principio de Justicia Universal: fundamentos y límites (Universidad de Salamanca, 2012): 1 www.feminicidio.net/sites/default/files/Francisco%20de%20Vitoria_0.pdf (22 agosto 2015). 101
Francisco Javier Dondé Matute, Cooperación Internacional en Materia Penal (Universidad Nacional Autónoma de México, D.F., primera edición, 2013): 20-21 www.biblio.juridicas.unam.mx/libros/8/3643/5.pdf (22 agosto 2015).
58
En consecuencia, este tipo de tratados resultan ineficaces hasta tanto el Estado
no despliegue internamente las acciones correspondientes para su puesta en práctica,
situación que obstaculiza el cumplimiento de las obligaciones en ellos enunciadas.
Por lo tanto, para el íntegro cumplimiento de la normativa internacional es
indispensable armonizar el marco jurídico interno con las normas de derecho
internacional, con el fin de garantizar un adecuado cumplimiento de los tratados
internacionales y evitar así incurrir en responsabilidad internacional.
Sin embargo, cualquiera que sea su causa, el incumplimiento de las obligaciones
impuestas por los tratados internacionales trae consigo diversas consecuencias, las
cuales comúnmente son de índole político-diplomático, esto en virtud de que el Estado
infractor se ve expuesto ante la comunidad internacional.
“Esto implica que el incumplimiento de las normas de un tratado, por ser
declarado inaplicable en un caso concreto o inconstitucional con efectos
generales, hará incurrir al Estado en responsabilidad internacional y
pondrá en duda la coherencia y seriedad del Estado en la observancia de
los compromisos internacionales.”102
Asimismo, como lo señala el autor Marcos Orellana, la disconformidad del
comportamiento estatal en relación con las disposiciones de los tratados internacionales
puede generar efectos negativos que trascienden las fronteras del Estado infractor.
“Resulta evidente que el incumplimiento de las obligaciones establecidas
en un tratado internacional menoscaba la efectividad del instrumento. El
incumplimiento de un tratado también perjudica los derechos de las otras
partes contratantes, y en el caso de ciertos tratados, los derechos de los
ciudadanos.”103
Además, la violación de un tratado internacional puede traer como consecuencia
la afectación a la vigencia del mismo, ya que puede acarrear la terminación del tratado
102
Henriquez Viñas, 125. 103
, Marcos Orellana, Tipología de Instrumentos Internacionales (CEPAL, Lima, 2012):13 www.cepal.org/rio20/noticias/noticias/1/50791/2013-861_PR10_Tipologia_instrumentos.pdf (22 agosto 2015).
59
o la suspensión total o parcial de su aplicación, según lo dispone el numeral 60 de la
Convención de Viena.
“60. Terminación de un tratado o suspensión de su aplicación como
consecuencia de su violación. 1. Una violación grave de un tratado
bilateral por una de las partes facultará a la otra para alegar la violación
como causa para dar por terminado el tratado o para suspender su
aplicación total o parcialmente.
2. Una violación grave de un tratado multilateral por una de las partes
facultará:
a) a las otras partes, procediendo por acuerdo unánime, para suspender la
aplicación del tratado total o parcialmente o darlo por terminado, sea:
i) en las relaciones entre ellas y el Estado autor de la violación: o
ii) entre todas las partes;
b) a una parte especialmente perjudicada por la violación para alegar ésta
como causa para suspender la aplicación del tratado total o parcialmente
en las relaciones entre ella y el Estado autor de la violación;
c) a cualquier parte, que no sea el Estado autor de la violación, para
alegar la violación como causa para suspender la aplicación del tratado
total o parcialmente con respecto a sí misma, sí el tratado es de tal índole
que una violación grave de sus disposiciones por una parte modifica
radicalmente la situación de cada parte con respecto a la ejecución ulterior
de sus obligaciones en virtud del tratado (…)”104
Lo previsto por este artículo es una medida que puede ser empleada como
reacción ante el incumplimiento de sus obligaciones por otro Estado parte, sin embargo,
es importante aclarar que para que esta sea legítimamente invocada, se debe presentar
un incumplimiento grave de una o más disposiciones del tratado.
104
Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, art 60.
60
“Ahora bien, no todo incumplimiento permite invocar la excepción de
incumplimiento del tratado para darlo por terminado, puesto que el
derecho internacional exige que el incumplimiento sea grave.”105
Lo cierto es que, pese a las innegables consecuencias que puede acarrear la
inobservancia de los compromisos adquiridos por medio de los tratados internacionales,
estos son frecuentemente quebrantados, razón por la cual ha sido necesaria la
previsión de mecanismos que garanticen su adecuado cumplimiento.
En el derecho convencional internacional se pueden identificar una diversidad de
sistemas tendientes a controlar su cumplimiento, debido a que es un sistema
descentralizado, carente de una única autoridad encargada de la aplicación efectiva del
derecho internacional.
“Se pueden distinguir varias estrategias jurídicas para fomentar el
cumplimiento de instrumentos internacionales: medidas coercitivas como
sanciones o pérdida de privilegios; métodos de transparencia como
monitoreo, informes y participación de la sociedad civil, e incentivos
positivos como asistencia técnica y financiera, acceso a tecnologías y
capacitación. Estas estrategias generalmente se integran en un sistema
de cumplimiento que permite mantener un equilibrio dinámico entre los
diferentes intereses que interactúan en el régimen jurídico establecido por
el instrumento, para que este continúe siendo viable en un cambiante
escenario internacional.”106
A modo de ejemplo, se puede mencionar que, en el ámbito de los derechos
humanos de la ONU se han suscrito diversos tratados, los cuales cuentan con
mecanismos de control de cumplimiento que se centran principalmente en la confección
y presentación de un sistema de informes periódicos ante el Comité respectivo, sobre
las medidas adoptadas por los Estados partes para el cumplimiento de lo dictaminado
en el tratado.
105
Henriquez Viñas, 123-124. 106
Orellana, 12.
61
Se infiere entonces que, estos Comités poseen la capacidad vital en cuanto a la
vigilancia y garantía del cumplimiento de los derechos humanos y libertades
establecidas en estos tratados, convirtiendo al Comité respectivo en el principal
supervisor de estas normas internacionales de derechos humanos.
Este tipo de mecanismo para el cumplimiento de la obligación internacional no es
muy efectivo, debido a que los informes los rinden los mismos Estados y existen
situaciones donde no son fieles. Además de que, se establece de manera muy general
el objeto de los informes que deben presentar los Estados. El autor Manero se explica
elocuentemente sobre esta problemática.
“El Comité se limita a recomendar al Estado qué camino seguir, no le
exige, o no utiliza términos más consistente en relación a las obligaciones
que del Pacto se derivan. Ello es consecuencia de las limitaciones propias
del sistema universal de protección de los derechos humanos, cuyos
instrumentos no cuentan, en principio, con órganos de supervisión con
capacidad de coaccionar a los Estados con el objeto de que cumplan las
obligaciones que han asumido.”107
De igual manera, las observaciones finales del órgano de supervisión respectivo,
sus sugerencias y recomendaciones, no son de carácter legalmente vinculante, revelan
su opinión y, en ocasiones, se tildan como meras preocupaciones.
Además, existe la posibilidad para las presuntas víctimas de violaciones de
derechos humanos, de presentar comunicaciones individuales ante los diferentes
órganos de supervisión, las cuales son quejas particulares que funcionan como un
mecanismo de control del respeto de los derechos humanos.
“Este mecanismo permite que un individuo presente ante un comité una
comunicación en la que alegue que el Estado ha incurrido en una violación
de los derechos consagrados en el convenio respectivo, contra un
individuo sujeto de su jurisdicción. El objeto de la comunicación es obtener
107
Ana Manero Salvador, El cumplimiento de las obligaciones internacionales en materia de derechos económicos, sociales y culturales en el contexto de la crisis económica internacional (Madrid, España, 2013): 26 www.falternativas.org/content/download/20937/.../2/.../EP75_2013.pdf (13 febrero 2014).
62
un dictamen u opinión del comité, en el que se pronuncie sobre si ha
habido o no, violación de derechos, con el fin de obtener una reparación
del Estado infractor.”108
Como requisito para que un Estado pueda ser denunciado por esta vía, es
necesario, que este previamente haya aceptado la competencia del Comité.
El procedimiento de comunicaciones individuales posee carácter contradictorio, y
finaliza con el pronunciamiento por parte del Comité sobre el fondo del asunto,
determinando si ha existido o no violación de los derechos contenidos en el tratado
respectivo.
Adicionalmente, en el ámbito de los derechos humanos existen mecanismos
extra convencionales para su protección, los cuales se originan en el seno de ONU a
partir de resoluciones de la Asamblea General, de la Comisión de Derechos Humanos y
del Consejo Económico y Social. Estos presentan como ventaja una mayor flexibilidad
en relación con los mecanismos convencionales.
“Se trata de mecanismos abiertos a ciudadanos de todos los Estados y a
organizaciones no gubernamentales de todas partes del mundo,
sumamente flexibles en cuanto a las reglas de admisibilidad de las
comunicaciones recibidas y de tramitación bastante rápida.”109
Un ejemplo de estos son los relatores especiales, los cuales investigan la
situación de los derechos humanos en un determinado territorio o en relación a un tema
específico y presentan ante la Comisión de Derechos Humanos sus conclusiones y
recomendaciones. Sin embargo, este informe presenta el inconveniente de que no
posee carácter vinculante para el Estado.
Por otra parte, las organizaciones no gubernamentales son figuras importantes
en el seguimiento del cumplimiento de las obligaciones provenientes de los tratados
108
Renata Bregaglio, “Sistema universal de Protección de Derechos Humanos”, Protección Multinivel de Derechos Humanos (Pontificia Universidad Católica de Perú):100, www.upf.edu/dhes-alfa/materiales/res/pmdh_pdf/Cap3.pdf (20 enero 2016). 109
Miguel Lama Eggerstedt, “Protección internacional de los derechos humanos: los mecanismos extra-convencionales de las Naciones Unidas”, Derecho PUCP (Norteamérica, 2013): 539, revistas.pucp.edu.pe/index.php/derechopucp/article/view/6415 (29 agosto 2015).
63
internacionales, ya que, actualmente, cuentan con poder suficiente para ejercer
influencia sobre los Estados, principalmente en materia de derechos humanos y en
materia ambiental.
“Las ONG irrumpen en la escena internacional a principios de la década
de los años setenta, y rápidamente han ganado poder e influencia, y las
que están especializadas en derechos humanos tienen como principales
funciones la de vigilar el cumplimiento de los derechos humanos, reportar
y cabildear para que los Estados se comprometan vía tratados en el
cumplimiento de los derechos humanos, o bien que los cumplan; para eso
también pueden llevar a juicio o asesorar para acudir a las instancias
internacionales (…)”110
A manera de resumen se puede decir que, el objetivo principal de un mecanismo
de supervisión es que permita una fiscalización efectiva del cumplimiento de las
obligaciones contraídas por los Estados, para ello resulta de suma importancia que
exista la posibilidad real de acceder y utilizar controles como los mencionados en
párrafos anteriores. En este sentido opina Becerra al decir que “mientras más cercanos
o accesibles sean los recursos para la sociedad civil (…), es mucho mejor el sistema de
control del cumplimiento del tratado internacional”111
A pesar de todo lo expuesto, en este punto es importante recordar que, como se
detalló en el título anterior, existen justificantes del incumplimiento de las obligaciones
emanadas de los tratados internacionales.
Además, existe la posibilidad de excusar a un Estado en el cumplimiento de sus
obligaciones en aquellos casos donde se presente una incapacidad para hacer frente a
éstas.
Sin embargo, aunque se demuestre que, pese a los esfuerzos realizados por un
Estado, estos son insuficientes para la satisfacción completa de los mandatos
110
Becerra Ramírez, Control de Cumplimiento de los Tratados Internacionales en Materia de Derechos Humanos, 80-
81. 111
, Ibid., 94.
64
internacionales, sigue en pie su obligación de cumplir en cuanto las circunstancias lo
permitan.
Recapitulando, se ha analizado hasta el momento en el presente Título, lo
referente a los tratados internacionales como fuente de obligaciones, la obligatoriedad
de las disposiciones contenidas en estos y la responsabilidad internacional que se
genera por su incumplimiento. Seguidamente, se abordará el estudio de estos mismos
temas específicamente en el campo de las sentencias de tribunales internacionales.
CAPÍTULO II: EL INCUMPLIMIENTO DE SENTENCIAS DE TRIBUNALES
INTERNACIONALES COMO CAUSAL DE RESPONSABILIDAD INTERNACIONAL
Las sentencias internacionales pueden definirse como decisiones emanadas de
los Tribunales Internacionales mediante las cuales se resuelven conflictos jurídicos que
se suscitan entre dos o más sujetos de derecho internacional.
Al respecto, resulta de utilidad repasar la conceptualización que realiza la ONU
referente a las decisiones de la Corte Internacional de Justicia.
“(…) de acuerdo a Naciones Unidas, las decisiones de la Corte pueden ser
consideradas actos unilaterales autoritarios que establecen derechos y
crean obligaciones a la carga de terceros, en particular, de los Estados
partes en el proceso en relación con el cual se adopta la decisión.”112
De esta cita se puede deducir que, a través de sus resoluciones los Tribunales
Internacionales, no solamente se resuelven disputas mediante la aplicación del derecho
internacional, sino que, además es posible que, a partir de estas decisiones, se generen
nuevos derechos y obligaciones para los sujetos intervinientes en el proceso.
Sobre este aspecto, es necesario reconocer que, al igual que ocurre en el ámbito
interno de los Estados, en la esfera internacional se pueden generar sentencias cuyo
efecto es meramente declarativo, lo que quiere decir que exclusivamente reconocen
situaciones jurídicas existentes con anterioridad al fallo.
112
Ines Faria Villareal, “Ejecutabilidad de sentencias de la Corte Internacional de Justicia”, Revista Cuestiones Jurídicas (vol. VII, no. 1, Venezuela, 2013): 74, http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=127529620004 (29 agosto 2015).
65
Sin embargo, las sentencias también pueden tener carácter constitutivo creando
situaciones jurídicas que establecen nuevos derechos o imponen obligaciones para las
partes del litigio. De hecho, tal como lo plantea el autor Eloy Ruiloba, toda sentencia va
a traer implícita una nueva obligación, la de ejecutar lo resuelto.
“(…) en el orden jurídico internacional, al menos en su configuración
clásica, las sentencias internacionales no pasan de ser una peculiar fuente
de obligaciones para los Estados. Al igual que en el Derecho interno, la
sentencia internacional no crea los derechos y obligaciones que reconoce,
sino que, salvo el caso de las llamadas sentencias constitutivas, aquellos
son previos a la sentencia (…) la sentencia internacional solo sobrepone a
la primitiva obligación sustantiva otra obligación, de carácter formal esta
última, de cumplirla ejecutando la sentencia.”113
Ahora bien, pese a lo necesario de realizar esa distinción, es innegable que, tal
como lo establece Salazar: “La jurisprudencia que se crea a través de las sentencias
constituye una fuente indudable de obligaciones para los Estados demandados.”114
Las obligaciones que se derivan de las sentencias se caracterizan por ser
concretas y específicas, a diferencia de aquellas obligaciones primarias emanadas de
los tratados internacionales, las cuales son abstractas y genéricas.
Así, las sentencias de los Tribunales Internacionales generan tanto derechos
para el Estado o sujeto demandante como obligaciones puntuales para el Estado
demandado que a la postre resulte condenado.
“(…) la sentencia dictada por un órgano judicial internacional tiene como
último y final destinatario al Estado al que va directamente dirigida (…)
Quiere decir, en primer lugar, que las obligaciones concretas que,
normalmente derivan de las sentencias internacionales son obligaciones a
113
Eloy Ruiloba Santana, “Eficacia de las Sentencias Internacionales en el Orden Interno de los Estados”, Revista Jurídica anuario del departamento de derecho de la Universidad Iberoamericana (no. 5, 1973): 636-637 http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/jurid/cont/5/pr/pr22.pdf (30 agosto 2015). 114
Daniela Salazar Marín, La acción por incumplimiento como mecanismo de exigibilidad de sentencias e informes de organismos internacionales de derechos humanos respecto de Ecuador (Quito, 2013): 91
http://www.usfq.edu.ec/publicaciones/iurisDictio/archivo_de_contenidos/Documents/IurisDictio_15/iurisdictio_015_005.pdf (29 agosto 2015).
66
cargo del Estado parte al que se refieran: este puede cumplirlas o
incumplirlas, pero es él, globalmente considerado, el obligado a hacerlo
(…)”115
Sección I: En particular sobre el fundamento de la obligatoriedad de las
sentencias de tribunales internacionales
Por regla general, las sentencias de los Tribunales Internacionales son de
obligatorio acatamiento para los Estados miembros, los cuales, como se ha indicado, se
han sometido con anterioridad y de manera voluntaria a su jurisdicción.
Este carácter de obligatoriedad ha sido considerado de suma importancia a
efectos de lograr la efectiva aplicación de las normas internacionales y el éxito de la
jurisdicción internacional en su conjunto.
Por cuanto, debe tenerse claro que, las sentencias internacionales así como las
obligaciones que de ellas se deriven, son de acatamiento obligatorio por parte de los
Estados y deben ser ejecutadas y aplicadas por estos a lo interno de sus sistemas
jurídicos.
Su carácter obligatorio se origina, en términos generales, de la propia voluntad
de los Estados, quienes han consentido en el reconocimiento de competencias
jurisdiccionales al órgano que dicta la sentencia, mediante la adhesión al instrumento
internacional que lo crea y le reconoce tales competencias.
“Para unos, la sentencia es un elemento de integración del acuerdo entre
las partes, de modo que el contenido de la voluntad, manifestada con
anterioridad a la sentencia, comporta una remisión en blanco a lo que
decida el órgano al que se atribuye competencia.”116
A pesar de su obligatoriedad, estas sentencias internacionales, en muchos
casos, no son cumplidas, lo que genera responsabilidad internacional para el Estado
infractor, aspecto que se ampliará en el apartado siguiente.
115
Ruiloba Santana, 635. 116
Ibid.
67
“Las resoluciones de los tribunales deben ser puntualmente cumplidas: he
aquí una regla del Estado de derecho y de la división de poderes. El
principio, necesario para el derecho interno, lo es también para el
internacional. De no ser así, el orden jurídico de gentes decaería en un
espacio de buenas voluntades, simples anhelos depositados en
declaraciones, opiniones y recomendaciones. De ahí que el cumplimiento
de las mismas resulte crucial para el derecho convencional en su conjunto:
su prueba de fuego (…)”117
A partir de esta afirmación, resulta importante realizar un breve análisis sobre los
fundamentos que justifican el obligatorio acatamiento de lo resuelto por un órgano
supraestatal ante un conflicto entre Estados. Sobre este punto, es posible encontrar
doctrinariamente diferentes posturas.
Para muchos autores, el fundamento debe encontrarse en el más importante de
los Principios que rige el Derecho de los Tratados, el principio de Pacta Sunt Servanda
y su relación inseparable con el principio de Buena Fe, los cuales en conjunto, disponen
la obligatoriedad de los pactos.
Para ampliar lo mencionado brevemente sobre este punto en el capítulo anterior,
se puede afirmar desde una perspectiva tradicional, que este principio aspira al
cumplimiento de las obligaciones con base únicamente en la buena fe de honrar los
compromisos adquiridos.
“(…) se consideraba tradicionalmente que el principio pacta sunt servanda
requiriese a cada uno de los sujetos intervinientes una necesaria fidelidad
a sus promesas, consecuencia de la exigencia de una actitud honrada,
leal, limpia, recta, justa, sincera e íntegra, apoyada en la confianza del
cumplimiento para dar y recibir cada parte lo que le corresponde.”118
117
Sergio García Ramírez, Los Derechos Humanos y la Jurisdicción Interamericana (México, 2002): 155 http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/1/324/19.pdf (5 febrero 2014). 118
M. Isabel Garrido Gómez, “Lo que queda del principio clásico Pacta Sunt Servanda”, Derecho y Cambio Social (España, 2008): 4 http://www.derechoycambiosocial.com/revista025/pacta_sunt_servanda.pdf (3 abril 2014).
68
Ahora bien, es importante resaltar que estos principios encuentran asidero no
solo en la doctrina, sino que también es posible sostenerlos con fundamento en una
fuente escrita del Derecho Internacional.
Así, en la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, se encuentran
contenidos claramente en su numeral 26 que establece que “Todo tratado en vigor
obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas de buena fe.”119
De igual manera, se da su aplicación en la resolución de casos concretos, ya
que, jurisprudencialmente, se reconoce este principio como fundamento de la
obligación, a cargo de los Estados, de acatar las resoluciones dictadas por los
Tribunales Internacionales.
Este es un criterio que ha sido expresado reiteradamente en las resoluciones
adoptadas por la Corte IDH. Como ejemplo, se puede citar la Sentencia sobre
supervisión de cumplimiento en el caso Barrios Altos contra Perú, en la cual la Corte
propiamente sobre este aspecto determinó:
“La obligación de cumplir lo dispuesto en las decisiones del Tribunal
corresponde a un principio básico del derecho sobre la responsabilidad
internacional del Estado, respaldado por la jurisprudencia internacional,
según el cual los Estados deben acatar sus obligaciones convencionales
internacionales de buena fe (pacta sunt servanda) (…)”120
Ciertamente, este principio reviste gran importancia para el orden jurídico
internacional. Esto se manifiesta en el amplio ámbito de cobertura que posee, ya que
tiene validez dentro de las diversas fuentes del derecho internacional generadoras de
obligaciones para los Estados.
“El derecho internacional ha visto la vigencia de este principio sobre
convenciones asumidas en forma expresa o en forma tácita por un país
frente a otros países y las declaraciones unilaterales de la voluntad de un
119
Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, art. 26. 120
Corte Interamericana De Derechos Humanos, Caso Barrios Altos vs Perú (Resolución sobre Supervisión de Cumplimento de Sentencia, 7 de setiembre del 2012): párrafo 4.
69
país. Esto quiere decir que rige sobre el tratado, sobre la costumbre, vista
como acuerdo tácito, y sobre las declaraciones unilaterales que producen
efectos jurídicos.”121
Por otra parte, existen estudiosos de la materia quienes sostienen que el
fundamento del carácter vinculante de las sentencias internacionales se fundamenta en
la propia voluntad de los Estados, al expresar su consentimiento para someterse a las
normas de derecho internacional.
En ese sentido, la cesión voluntaria de competencias jurisdiccionales sobre un
ente supranacional, se convierte en la más importante justificación y fuente de la
competencia de los Tribunales Internacionales para declarar la responsabilidad de un
Estado en un caso concreto, y base igualmente de la obligatoriedad de cumplimiento de
lo resuelto.
Para los autores Nancy López y Alberto Quero, los Estados deciden obligarse
mediante la firma y ratificación de los tratados internacionales, ya que al expresar su
voluntad mediante este acto de soberanía quedan obligados a cumplir con las
disposiciones contenidas en ellos.122
Esto es posible visualizarlo en el Sistema Interamericano de Protección de
Derechos Humanos. En este ámbito, como bien lo explica Vásquez Ríos, una vez
admitida la competencia de los órganos del Sistema, el Estado parte se obliga a
participar en los procedimientos iniciados en su contra ante la Comisión y la Corte y a
asumir las obligaciones que derivan de éstos.123
A partir de lo anterior se puede concluir que, cuando se da la intervención de una
Corte Internacional ante una determinada controversia, sea esta entre Estados, entre un
Estado y un ciudadano o un Estado y otro organismo con capacidad internacional, es
121
Ricardo Méndez Silva, Los Principios del Derecho de los Tratados (UNAM) http://biblio.juridicas.unam.mx/revista/pdf/DerechoComparado/7/art/art4.pdf (30 enero 2015). 122
Nancy Lópes Pérez y Alberro Quero García, “La Responsabilidad de México por el Incumplimiento de las sentencias de CIDH”, Revista de Derechos Humanos (no. 7, 2011): 55 http://www.corteidh.or.cr/tablas/r26833.pdf (29 enero 2014). 123
Freddy Vasquez Ríos, Efectos, Ejecución y cumplimiento de las sentencias expedidas por la corte Interamericana de Derechos Humanos: a propósito de la responsabilidad del Estado Peruano en esta materia (Perú, 2013): 5, http://gestionpublica.org.pe/plantilla/rxv5t4/1029474941/enl4ce/2013/jun/revges_0613_14.pdf (9 febrero 2014).
70
porque previamente ha sido reconocida su competencia por parte de los sujetos de
derecho internacional involucrados.
Con fundamento en lo establecido líneas atrás, se puede afirmar que los
Tribunales Internacionales, como órgano supranacional, han adquirido un alto grado de
independencia y un importante poder de influencia en el modo de proceder de los
Estados, sin embargo, no se debe dejar de lado la verdadera fuente de estos poderes.
Los Tribunales Internacionales no deben ser analizados aisladamente, sino en
conjunto con los Estados, quienes los crean y son en definitiva los sujetos principales
de sus competencias, al tener intervención a lo largo de todo el proceso, esto es, desde
la creación y ratificación de las normas internacionales, específicamente de aquellas
constitutivas de un tribunal internacional, hasta el momento de la eficacia de lo resuelto
por estos a través del cumplimiento de sus sentencias.
“Morelli se plantea el problema, concluyendo que, si bien no existe ningún
sujeto de Derecho internacional al que se pueda referir la declaración de
voluntad contenida en la sentencia, se trata de una voluntad distinta a la
de los Estados parte; una voluntad en sentido psicológico y no jurídico-
internacional, aunque produce consecuencias jurídicas en este orden
derivadas de una norma instrumental (…) Esta voluntad no es tampoco la
expresión de un poder o autoridad internacional; ni siquiera se trata del
ejercicio de una función internacional, de una jurisdicción en sentido
estricto, en la que el juez o árbitro actúa como órgano de la comunidad
internacional con total independencia de la voluntad de las partes. Nada
altera, en lo esencial, la exactitud de esta consideración el hecho de la
implantación de tribunales internacionales con carácter permanente, en
especial del Tribunal de la Haya, pues la voluntad de las partes sigue
siendo igualmente necesaria para el arreglo judicial (…)”124
124
Ruiloba Santana, 636.
71
Por otro lado, aunque en menor cantidad, existen doctrinarios que colocan la
fuerza vinculante de las sentencias internacionales en la sentencia misma, y en la
particularidad del proceso por el cual éstas son dictadas.
En palabras de autor Eloy Ruiloba, es la propia sentencia internacional la
constitutiva de un acuerdo cuya peculiaridad radica en su especial modo de
formación.125
En esta línea de pensamiento, el mismo autor citando a Salvioli, determina que la
sentencia internacional es en sí misma un acuerdo en el que el juez o árbitro interviene
como órgano común de los Estados parte.126
Sin embargo, si se analiza con detenimiento lo planteado por este autor, se
puede llegar a la conclusión de que, a la postre, igualmente está haciendo referencia a
la voluntad y consentimiento estatal como fundamento del obligatorio acatamiento de lo
resuelto por los Tribunales Internacionales, ya que, en definitiva la sentencia se obtiene
gracias a un previo encuentro de voluntades entre los Estados que es lo que le da
fuerza vinculante tanto a la sentencia como al órgano del cual esta proviene.
Finalmente, no falta quienes asuman una posición intermedia, conjugando
elementos contenidos en las posiciones expuestas párrafos arriba.
Así, se ha propuesto que el carácter obligatorio de las sentencias internacionales
emana no solo por el consenso de los Estados, sino también por el poderío inherente a
todo tipo de sentencias, con independencia de la jurisdicción de la cual se deriva, sea
interno de los Estados o internacional.
“Otros autores mantienen una posición ecléctica, considerando que la
fuerza obligatoria de las sentencias internacionales deriva de una doble
base: de un lado, el consentimiento de los Estados parte manifestado de
forma particular o general; de otro lado, la autoridad inminente a toda
sentencia como producto de una función social, respaldado, por tanto, por
125
Ibíd, 635. 126
Ibíd, 635.
72
el propio ente social (…) ambas bases se confunden en la medida que, en
la sociedad internacional, son los Estados que acuerdan el arbitraje los
que detentan la autoridad social.”127
La imperatividad de lo resuelto es un efecto intrínseco a toda sentencia, y debe
ser así, ya que de otra manera, esta carecería de razón de ser, entendiéndose como la
decisión definitiva de una disputa entre partes.
Esta fuerza vinculante se encuentra ya inserta en la conciencia de las
sociedades, al menos de las sociedades democráticas, las cuales no solo le reconocen
tal autoridad, sino que además, ello se constituye en parte importante del régimen
democrático mismo, vista como la aplicación definitiva de las normas jurídicas en casos
concretos.
Una vez establecida la obligatoriedad de las sentencias de Tribunales
Internacionales, y analizados los diferentes argumentos que sirven de base, se va a
realizar un breve estudio de las causas del incumplimiento de esta regla de derecho
internacional.
Sección II: Causas del incumplimiento de las sentencias de Tribunales
Internacionales por parte de los Estados
Pese que las sentencias de los Tribunales Internacionales son de acatamiento
obligatorio, existen incumplimientos de las mismas por parte de los Estados, los cuales
pueden fundamentarse a partir de diferentes razones, ya sea a lo interno de los Estados
o dentro del mismo sistema internacional.
En primera instancia, se puede identificar como una de las principales razones
que contribuye con el incumplimiento de las sentencias de Tribunales Internacionales,
que en el Derecho Internacional Público, no existe un sistema institucionalizado de
aplicación coercitiva del derecho, ello ante la carencia de órganos centralizados y de
una jurisdicción obligatoria. Dicho aspecto, no elimina la coactividad de sus normas,
pero ciertamente sí limita los medios para hacerlas valer.
127
Ibíd, 634.
73
En esta línea, se pronuncia Romero, quien explica este aspecto comparando al
derecho interno versus al Derecho Internacional Público.
“(…) en el Derecho interno, un organismo legislador crea las normas, las
cuales son de obligatorio cumplimiento para la población de ese Estado,
so pena de sanción impartida por la administración de justicia. No así en el
Derecho Internacional Público, el Estado cumple por sí las funciones de
creación, verificación jurisdiccional y ejecución del Derecho, siendo el
legislador a su vez el legislado, obligándose a cumplir la norma sólo con
su consentimiento (tratados) o puesta en práctica de forma uniforme,
constante y continuada (costumbre), bajo el convencimiento jurídico que
dicha práctica es obligatoria conforme al derecho positivo”128.
Como consecuencia, este mismo autor plantea la siguiente interrogante: “¿La
limitada coercibilidad de la norma y la no existencia de un órgano central coactivo da pie
para el incumplimiento del Derecho Internacional? 129
En respuesta, es posible concluir que estos factores ciertamente pueden restarle
efectividad a las sentencias de los Tribunales Internacionales, dejando un amplio
margen a la sola voluntad de los Estados.
Por otro lado, también se puede identificar como causal del incumplimiento
estatal de sentencias de Tribunales Internacionales ciertas carencias a lo interno de la
estructura y funcionamiento de los propios Tribunales.
Tal supuesto se observa, por ejemplo, en la Corte IDH, que sí cuenta con un
sistema de supervisión de cumplimiento, sin embargo, éste presenta importantes
deficiencias, problemática que es común en los mecanismos de ejecución de
sentencias de los diferentes Tribunales Internacionales, según lo que se analizará en el
siguiente título.
128
Luis Miguel Romero Rodríguez, Problemas de aplicación y naturaleza coercitiva del Derecho Internacional en la sociedad internacional del período de post guerra fría (1990-2009) (Trabajo Especial de Grado presentado para optar al Título de Especialista en Derecho y Política Internacional, Universidad Central de Venezuela, 2009): p. 4 http://www.academia.edu/908027/Problemas_de_aplicacion_y_naturaleza_coercitiva_del_Derecho_Internacional_en_la_sociedad_internacional_del_periodo_de_post_guerra_fria_1990_-_2009_ (30 abril 2013) 129
Ìbid, p.1.
74
Ello facilita y en cierta medida incentiva el incumplimiento estatal, en el sentido
de que los Estados no se ven efectivamente constreñidos a cumplir con las
disposiciones de la sentencia ante la ausencia de consecuencias reales derivadas de
su incumplimiento.
Además de los casos de incumplimiento total de sentencias, se presentan otros
en los cuales el incumplimiento viene dado por la inobservancia estatal en cuanto a los
plazos otorgados en la sentencias para la adopción de medidas.
Esto frecuentemente ha sido justificado por parte de los Estados, alegando la
falta de recursos, principalmente económicos, para ejecutar las reparaciones dispuestas
en los fallos, lo cual es común dentro del SIPDH, en vista de que la Corte dispone
normalmente condenas a cargo de los Estados que representan una inversión
importante de recursos, lo que genera en definitiva que el Estado sobrepase por mucho
los “plazos razonables” establecidos.
Adicionalmente, retomando lo ya analizado en el Título I, los Estados con
frecuencia se han resguardado en su Soberanía para desconocer lo dispuesto en su
contra por un tribunal internacional. En este sentido, uno de los fundamentos de la
legitimidad de las competencias de los Tribunales Internacionales y de la obligatoriedad
de sus resoluciones, es la cesión que realizan voluntariamente los Estados de algunas
de sus competencias soberanas en estos órganos supraestatales, tal es el caso de la
competencia para la resolución de conflictos de Derecho Internacional Público.
Al respecto, se ha argumentado que la obligatoriedad de las sentencias de
Tribunales Internacionales en contra de la voluntad de los Estados, se traduce en una
clara violación de su Soberanía a lo externo; sin embargo, esta es una tesis que
actualmente, ante el desarrollo del derecho internacional, se torna insostenible, tal como
lo reconoce Alejandro Sánchez haciendo referencia específicamente al Sistema
Internacional de Protección de Derechos Humanos.
“Algunos Estados siguen desestimando a los instrumentos internacionales
de protección a los derechos humanos, sus órganos y por ende sus
75
resoluciones, aludiendo razones de soberanía. El debate doctrinal al
respecto es una discusión bizantina ya superada.”130
En todo caso, en aquellos supuestos en los que el Estado condenado se niegue
a cumplir con las disposiciones de la sentencias, este incumplimiento tratará de ser
justificado desde una postura jurídica, resguardando así su imagen ante la comunidad
internacional.
El autor Ruiloba Santana se ha referido a este tema, y ha señalado como
argumentaciones utilizadas por los Estados para justificar su incumplimiento, razones
basadas en la consideración de las sentencias como fuente de obligaciones
internacionales, utilizando el relativismo característico de toda relación obligatoria, así
como razones derivadas de la ausencia de formalidades de la propia sentencia.
“(…) se ha pretendido, la aplicación de alguna de las causas de extinción
de las obligaciones, como la compensación. Otras veces se alega la
nulidad de la propia sentencia internacional por diversas causas, siendo la
más frecuente e importante la falta de sujeción del juez internacional a los
términos convencionales del instrumento del que deriva su competencia, a
la que se refiere la doctrina hablando de un exceso de poder del juez o
árbitro, uno de cuyos supuestos particulares es la llamada sentencia ultra
petita.”131
Como se puede notar, son varias las argumentaciones detrás de las que
normalmente se escudan los Estados para justificar el incumplimiento de sentencias,
pero la mayor problemática es que, como se desarrollará en el siguiente apartado, son
prácticamente inexistentes las consecuencias aplicables a los Estados ante esta
circunstancia.
130
Alejandro Sánchez Gómez, Acciones de Armonización para garantizar el cumplimiento de las sentencias y las recomendaciones de los órganos internacionales. Una visión comparada: 4,
http://debate.iteso.mx/Numero13/Articulos/Acciones.htm (5 febrero 2014). 131
Ruiloba Santana, 638.
76
Sección III: Consecuencias derivadas del incumplimiento de sentencias de
Tribunales Internacionales.
Como ya se expuso, aunque sea en línea de excepción, en el ámbito
internacional es posible encontrar casos en los cuales el Estado condenado desacata
total o parcialmente la sentencia emitida en su contra por un Tribunal Internacional.
Tal como lo plantea Ruiloba Santana, bajo ciertas circunstancias este
incumplimiento puede ser considerado como un acto sumamente grave imputable al
Estado.
“Se ha hablado, a este respecto, de que el incumplimiento de una
sentencia internacional constituye un acto ilícito particularmente grave
asimilable a los actos de agresión. No parece, sin embargo, que pueda
llegarse a esta asimilación, si bien haya de tenerse presente el contenido
particular de cada sentencia, pues puede darse el caso, como ocurre con
las sentencias que determinan la soberanía territorial negándola al Estado
ocupante, de que el incumplimiento equivalga a un acto de agresión.”132
Una vez reafirmada la existencia de estos escenarios de incumplimiento, y
planteada la gravedad que estos actos pueden llegar a representar, corresponde
entonces analizar la existencia, en el derecho internacional, de consecuencias
aplicables al Estado infractor, ya que, la posibilidad real de ejecutar lo resuelto es igual
o más importante que la existencia y reconocimiento de la jurisdicción internacional
misma.
Al respecto se pronuncia Ayala cuando dice que: “la ejecución de la sentencia ha
sido llamada “la hora de la verdad de la sentencia”, para determinar su verdadero valor
y efectos.”133
De esta manera, es de suma importancia conocer qué sucede cuando, por
132
Ibid., 637. 133
Carlos M. Ayala Corao, “Ejecución de sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos”, Estudios Constitucionales (no. 1, Chile, 2007): 133 http://www.cecoch.cl/htm/revista/docs/estudiosconst/revistaano_5_1_htm/la_ejecucuion5_1-2007.pdf (8 mayo 2013).
77
diversas razones, no se obtienen los efectos esperados.
En este sentido se puede afirmar que, el no acatamiento de una sentencia
internacional por parte de un Estado, trae como consecuencia directa el establecimiento
de responsabilidad internacional para el infractor.
“(…) la vigilancia de la Corte IDH no se limita simplemente a la protección
de los derechos humanos, ya que al momento en que ésta determina la
responsabilidad por alguna violación, el Estado adquiere nuevas
obligaciones que se traducen en el cumplimiento de las reparaciones que
la Corte IDH determina como consecuencia de la sentencia que ésta dicta;
es decir, esta nueva obligación generada por la Corte tiene un régimen
jurídico propio cuyo nuevo incumplimiento genera, a su vez, una nueva
responsabilidad al Estado (…)”134
Por ejemplo, el incumplimiento de las obligaciones derivadas de las diferentes
reparaciones que establece la Corte IDH a través de sus sentencias, configura una
violación a una obligación internacional que es atribuible al Estado, aspectos que como
ya se examinó, constituyen la responsabilidad internacional.
“(…) la falta de reparaciones sólo puede ser atribuible al Estado que
incumple con la sentencia condenatoria de la Corte, pues adquirió
obligaciones que se traducen en el cumplimiento de las reparaciones
contenidas en la decisión. Esto quiere decir que los dos elementos
constitutivos de la responsabilidad internacional mencionados se
actualizan con el incumplimiento de la sentencia.”135
Otra consecuencia que puede nacer para el Estado infractor, es el reproche
meramente moral de parte de la comunidad internacional, representado por el deterioro
de la imagen de este Estado ante los demás sujetos de Derecho Internacional Público.
134
Lópes Pérez y Quero García, 56. 135
Ibid.
78
Por ejemplo, se reconoce la importancia y efectividad que puede adquirir este
castigo político, específicamente como parte del mecanismo empleado por la CIJ para
la ejecución de sus fallos.
“(…) es imperante otorgarle a la Asamblea General mayor competencia en
cuanto a su intervención, en la medida de que pueda realizar seguimientos
a las partes obligadas a cumplir un fallo de la Corte de la Haya, e incluso,
emitir votos de censura a un Estado cuando no ejecute la sentencia
debida, retirando la confianza que se tiene en el mismo ante los ojos de
toda la comunidad internacional.”136
Este aspecto podría adquirir mayor relevancia ya que, inclusive, existe la
posibilidad de que se excluya al Estado de importantes negociaciones bilaterales o
multilaterales por esta causa.
Sin embargo, si bien no deben desconocerse los efectos positivos que esto
podría generar, esta consecuencia, por sí sola, no es suficiente para imponer a los
Estados de manera efectiva el cumplimiento de las sentencias internacionales dictadas
en su contra.
Lo cierto es que, tal como se desarrollará en el siguiente Título, los mecanismos
que actualmente emplean los Tribunales Internacionales para la ejecución de sus
sentencias no son lo suficientemente efectivos, en cuanto al establecimiento y
aplicación de consecuencias reales.
Esta es una dificultad que se presenta, por ejemplo, en el ámbito de la
comunidad andina; al respecto, la autora María Ángela Sasaki opina que:
“Hacia finales de la década de los noventa se han intensificado los
desacatos a las sentencias del TJCA (…) dichos desacatos reflejan que el
sistema de solución de controversias no cuenta con un mecanismo de
136
Faria Villareal, 83.
79
incentivos para el cumplimiento de dichas sentencias, por lo que el
sistema actual de sanciones resulta inoperante en la realidad.”137
Como puede desprenderse, lo ideal sería que, conjuntamente con la creación de
los Tribunales Internacionales y la asignación de sus competencias jurisdiccionales para
el conocimiento y resolución de conflictos de derecho internacional, se instaure un
sistema efectivo de ejecución de sentencias que incluya la regulación de sanciones
adecuadas aplicables ante el desacato estatal; sanciones que funjan como
desincentivos al incumplimiento de sentencias, con la fuerza suficiente para que los
Estados se sientan constreñidos a cumplir con lo resuelto.
En materia de sanciones, lo que en doctrina se plantea con mayor fuerza, son las
sanciones que conlleven repercusiones de naturaleza económica, las cuales pueden
abarcar multas coercitivas que representen el pago de una determinada cantidad de
dinero, cobrables por ejemplo, mediante la introducción de aranceles, o bien la
supresión o restricción de ventajas comerciales.
Claro que, con miras a lograr el efecto deseado, estas sanciones económicas
deben corresponder a un importe significativo, lo que resulta necesario para cumplir con
su función sancionatoria, y además debe ser proporcional a las circunstancias de cada
caso concreto.
En todo caso, independientemente del tipo de sanción, sea esta económica o de
otra índole, es de suma importancia, que se encuentren previamente incorporadas
dentro del sistema internacional de que se trate, sea este universal o regional, tanto las
sanciones aplicables, como los mecanismos para fijar la cuantía de la multa, cuando
corresponda.
Ciertamente, el diseño de un sistema de sanciones puede no ser suficiente, ya
que siempre se va a requerir la voluntad estatal, tal y como es la opinión del autor
137
María Ángela Sasaki Otani, “El sistema de sanciones por incumplimiento en el ámbito de la Comunidad Andina”, Anuario Mexicano de Derecho Internacional (vol. XII, México, 2012): 132, www.juridicas.unam.mx (15 febrero 2013).
80
Sergio García, quien señala que:
“Las sanciones, siempre indeseables y, en ocasiones contraproducentes,
no bastan para establecer, de veras, el imperio indiscutido del derecho.
Los Estados son protagonistas, agentes y custodios de éste.”138
Sin embargo, la instauración de sanciones adecuadas, puede traducirse en un
importante instrumento que incentive la “voluntad” de los Estados para el acatamiento
de sentencias.
Lo anterior ha sido planteado en este apartado solamente a efectos de
ejemplificar las consecuencias que se deberían generar ante el incumplimiento de lo
resuelto por los Tribunales Internacionales y de las obligaciones que de estas se
derivan, pues este es un aspecto que se va a desarrollar con mayor profundidad cuando
se analice, en el próximo Título, el tema del establecimiento de sanciones como parte
ineludible de un sistema verdaderamente efectivo de ejecución de sentencias de
Tribunales Internacionales.
138
García Ramírez, 155.
81
TÍTULO III: MECANISMOS DE EJECUCIÓN DE SENTENCIAS DE TRIBUNALES
INTERNACIONALES: ANÁLISIS SOBRE SU EFECTIVIDAD Y FACTORES QUE
PUEDEN ELEVAR EL NIVEL DE CUMPLIMIENTO ESTATAL
En el presente Título se va a realizar el examen de tres de los Tribunales creados
en el ámbito internacional, abarcando con este estudio tanto el ámbito universal, con la
Corte Internacional de Justicia, como dos sistemas regionales con el Tribunal de
Justicia de la Unión Europea y la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
Estos han sido seleccionados a modo de muestra para analizar la efectividad de
los mecanismos de ejecución de sentencias empleados por diferentes Tribunales
Internacionales, concluyendo con el planteamiento de aspectos que contribuyan a
mejorar su eficacia.
CAPITULO I: ANÁLISIS SOBRE LA EFECTIVIDAD DE LOS MECANISMOS DE
EJECUCIÓN DE SENTENCIAS UTILIZADOS POR LOS TRIBUNALES
INTERNACIONALES DE ACUERDO A LA NORMATIVA VIGENTE.
Como se detallará en este Capítulo, cada uno de los Tribunales que serán
analizados cuentan con diferentes procedimientos para la ejecución de sus sentencias,
los cuales serán descritos abarcando el estudio de sus virtudes y limitaciones.
Sección I: Mecanismos de ejecución de sentencias utilizados por los diferentes
Tribunales Internacionales según la normativa vigente
A. Corte Internacional de Justicia.
En primer plano, la Corte Internacional de Justicia nace como resultado de los
esfuerzos internacionales encaminados para crear e implementar formas pacíficas para
la solución de las controversias surgidas entre Estados, y evitar así que los conflictos
internacionales se resuelvan a través del uso de la fuerza.
Este Tribunal Internacional fue establecido por la Carta de las Naciones Unidas
del 26 de junio de 1945, y entró en funcionamiento un año después en 1946,
sucediendo a la Corte Permanente de Justicia Internacional.
82
Como marco normativo que regula la creación y funcionamiento de la CIJ, se
pueden identificar tres instrumentos internacionales que son: la Carta de las Naciones
Unidas, el Estatuto de Corte Internacional de Justicia, que forma parte integrante de la
Carta, y el Reglamento de la Corte, adoptado el 14 de abril de 1978.
Según se establece en el artículo 92 de la Carta, esta Corte es el órgano judicial
principal de la Organización y, en este contexto, se le han encomendado como misiones
principales, la solución de controversias y la emisión de dictámenes.
En lo que respecta a la competencia de este Tribunal, es importante aclarar, que
de conformidad con lo establecido en el numeral 34 del Estatuto de la CIJ, la facultad de
constituirse en parte dentro de un caso, se le reconoce de manera exclusiva a los
Estados, para lo cual deben haber aceptado expresamente su competencia.
Como puede notarse, el alcance de la jurisdicción de la Corte para la solución de
controversias internacionales está limitado por la voluntad de los Estados, ya que como
se mencionó, la CIJ solo puede intervenir en la solución de un conflicto internacional
cuando exista conformidad de las partes involucradas para someterse a su
competencia. En este sentido, puede afirmarse que los Estados poseen gran control
sobre éste órgano.
(…) el verdadero problema se presenta en base a la manera en la cual
este supremo tribunal va a poder desarrollar sus facultades
jurisdiccionales para resolver conflictos internacionales, pues como se
dejó establecido, no existe para el mismo una jurisdicción obligatoria, si
ambas partes no están en común acuerdo nunca podrá la Corte conocer
un caso de oficio ni siquiera por petición del Consejo de Seguridad.”139
Por otra parte, existen dos procedimientos que se realizan ante la CIJ, estos son:
la emisión de opiniones consultivas y la solución de controversias.
En cuanto el procedimiento de opiniones consultivas formuladas ante la Corte,
139
Faria Villareal, 72-73.
83
estas versan sobre cuestiones jurídicas y políticas. Debe señalarse que, esta posibilidad
solamente está abierta, según lo determina el artículo 96 de la Carta, para la Asamblea
General, el Consejo de Seguridad y otros organismos de Naciones Unidas u
organismos especializados autorizados para ello.
Es importante aclarar que los dictámenes de la Corte no son de acatamiento
obligatorio para los organismos que los han solicitado.
Por su parte, el procedimiento que lleva a cabo la Corte para la solución de
conflictos sometidos por los Estados está definido tanto en su Estatuto como en su
Reglamento.
En términos generales, tal y como se enuncia en el artículo 43 del Estatuto, el
procedimiento prevé una fase escrita y otra oral. En la primera, se realiza un
intercambio de alegatos escritos entre las partes, mientras que la segunda, se compone
de audiencias orales, durante las cuales los agentes y asesores de los Estados
involucrados presentan sus argumentaciones.
Una vez finalizada la fase oral, la Corte se retira para deliberar, de manera
secreta y privada140, y posteriormente pronuncia la sentencia en audiencia pública.
Sobre los fallos de la Corte, se establece por medio del artículo 59 del Estatuto,
que los mismos son obligatorios, sin embargo tienen un alcance relativo en vista de que
su obligatoriedad aplica solamente para las partes en litigio y para el caso que
concretamente se ha decidido. En este sentido, se pronuncia la autora Faría cuando
afirma que:
“(…) las decisiones de la Corte pueden ser consideradas actos
unilaterales autoritarios que establecen derechos y crean obligaciones a la
carga de terceros, en particular, de los Estados partes en el proceso en
relación con el cual se adopta la decisión.”141
Además, el numeral 60 del mismo instrumento determina el carácter de cosa
140
Organización De Naciones Unidas, Estatuto de la Corte Internacional de Justicia (1945): art. 54. 141
Faria Villareal, 74.
84
juzgada que poseen las sentencias de la CIJ al establecer que las mismas son
definitivas e inapelables.
Así, las sentencias emitidas por la CIJ constituyen una norma particular, cuya
ejecución no está sometida a ningún procedimiento determinado, por lo que la decisión
puede ser insuficiente por sí sola para alcanzar su fiel aplicación.
En general, las sentencias de la CIJ gozan de un alto grado de cumplimiento, lo
cual se logra, en gran medida, por el prestigio con el que cuenta este Tribunal, al tener
alcance universal y por tener efectos exclusivamente entre las partes.
“(…) podemos señalar que si bien en la mayoría de los casos los Estados
cumplen con las sentencias que la Corte Internacional de Justicia dicta;
dicho cumplimiento es más el resultado de la propia Autoridad que inviste
a la Corte, construida de cara a la comunidad internacional gracias a sus
eminentes decisiones, (…)”142
No obstante lo anterior, siguen presentándose numerosos casos en los que el
Estado condenado no cumple con el fallo.
Un ejemplo claro de esta afirmación lo constituye el caso presentado ante la CIJ
por el Estado de Nicaragua contra Estados Unidos, “Caso relativo a actividades
militares y paramilitares en y contra el gobierno de Nicaragua” del año 1986, dentro del
cual, en términos generales, Nicaragua imputaba a Estados Unidos diversas
infracciones al Derecho Internacional por el apoyo brindado a la oposición armada de
Nicaragua en su guerra contra el gobierno. En este caso, EEUU resultó condenado, sin
embargo este país nunca cumplió con la sentencia.
“Las acciones que el gobierno estadounidense realizó en apoyo a la
guerrilla armada opositora del gobierno legítimo de Nicaragua culminaron
en varias situaciones que contemplaron el uso de la fuerza armada y no
armada, entra las cuales se consideran el minado de los puertos del país,
142
Tania Elena Pacheco Blandino, El incumplimiento de las sentencias de la Corte Internacional de Justicia
(Colombia, 2015) https://inomnemterram.wordpress.com/2015/09/01/el-incumplimiento-de-las-sentencias-de-la-corte-internacional-de-justicia/ (10 febrero 2016).
85
el ataque en contra de instalaciones petroleras, el sobrevuelo ilegal del
territorio nicaragüense, el apoyo a bandas armadas opuestas al gobierno
legítimo de Nicaragua, y la declaración de un embargo general en contra
de Nicaragua.”143
En resumen, la demanda ante la CIJ es planteada por el gobierno de Nicaragua
el 9 de abril de 1984; la contestación de Estados Unidos se basó sobre la
argumentación de la incompetencia de la Corte para conocer el caso, sin embargo en
su fallo del 26 de noviembre de 1984, la CIJ reconoce la admisibilidad del caso, así
como la competencia del Tribunal para conocerlo.
En noviembre de 1984, Estados Unidos notifica su decisión de retirarse del
procedimiento; pese a ello el procedimiento se desarrolla en ausencia de este Estado,
de conformidad con el numeral 53 del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia, y el
27 de junio de 1986, la CIJ dicta su sentencia condenando los actos de Estados Unidos.
Pese al fallo favorable para el gobierno de Nicaragua, Estados Unidos nunca le
dio cumplimiento. En el marco de los esfuerzos por ejecutar la sentencia, el caso es
llevado ante el Consejo de Seguridad, órgano que como se desarrollará más adelante,
es el competente para conocer los desacatos de las sentencias de la CIJ, pero Estados
Unidos vetó una resolución de este órgano que versaba sobre el fallo.
Posteriormente, Nicaragua tuvo la oportunidad de plantear el desacato ante la
Asamblea General de la ONU, en cuyo seno se aprobó, el 3 de noviembre de 1986, una
resolución mediante la cual este organismo recomendaba a Estados Unidos cumplir con
el pago de una indemnización.
Finalmente, Nicaragua renuncia a sus reclamaciones en contra de Estados
Unidos, retirando el caso ante la Corte en 1991.
Otro ejemplo de lo dicho anteriormente, lo constituye el Caso Avena, presentado
ante la CIJ por el Estado de México contra los Estados Unidos por presuntas
143
Elisa Schiavo, “El caso Nicaragua ante la Corte Internacional de Justicia. La especificidad de los métodos de producción normativa en el Derecho Internacional Público”, Revista de la Facultad de Derecho de México (No. 254,
Tomo LX, México D.F., 2010): 57-58, http://www.derecho.unam.mx/revista/revista_254/indice-254.html (17 setiembre 2015).
86
violaciones a la Convención de Viena de 1963 referente a las relaciones consulares,
cometida por este último Estado dentro de los procesos judiciales de 52 nacionales
mexicanos sentenciados a pena de muerte en Estados Unidos, a los cuales no se les
habría brindado asistencia consular, incumpliendo fundamentalmente el numeral 36 de
esta Convención, el cual establece para los detenidos extranjeros, la prerrogativa de ser
informados, sin dilación, de su derecho a la protección y asistencia consular.
En marzo del año 2004, la CIJ emitió un fallo a favor de México, en el cual
dictaminó el incumplimiento por parte de Estados Unidos de sus obligaciones
internacionales, al violar las disposiciones contenidas en el artículo 36 de la Convención
de Viena de 1963, y en este contexto, estableció que la reparación adecuada consistía
en la obligación de Estados Unidos de proveer, la revisión y reconsideración de las
sentencias de los nacionales mexicanos.
Posteriormente, tras la escaza acogida que tuvo este fallo por parte de las Cortes
estadounidenses, México recurrió nuevamente a la CIJ, para solicitar una interpretación
de la sentencias del 2004.
“El procedimiento inició con la solicitud que hizo México en julio de 2008
para la adopción de medidas precautorias, que fue presentada ante la
Corte después de que la suprema Corte de los EUA se negó a suspender
la inminente ejecución de Medellín. En esa petición, México solicitó un
pronunciamiento de la Corte para exigir a los EUA “tomar todas las
medidas necesarias” para garantizar que los cinco mexicanos no serían
ejecutados, ya que tenían el derecho de que se les otorgara la eficaz
revisión y reconsideración de su sentencia en los términos del Fallo
dictado en relación con el caso Avena. La Corte decidió a favor de la
petición de México. No obstante, Medellín fue ejecutado el 5 de agosto de
2008.”144
Así, en enero del 2009 la Corte emite su sentencia sobre la interpretación del
144
Suprema Corte de Justicia de la Nación, La Corte Internacional de Justicia y la Protección de los Derechos del Individuo: El Caso Avena (Primera Edición, México, D.F., 2013): 47,
http://www.sitios.scjn.gob.mx/codhap/sites/default/files/banner/archivos/LIBRO%20CASO%20AVENA.pdf (11 febrero 2016).
87
fallo, resolviendo que los puntos argumentados por México para solicitar la
interpretación, no había sido resueltos en la sentencia del caso Avena, y por lo tanto
estaban fuera de la jurisdicción concedida a la Corte.145
Tras la sentencia de 2004, los tribunales federales de algunos Estados como
Oklahoma, reconsideraron y revirtieron las condenas a cadena perpetua. Sin embargo
en otros Estados, particularmente en Texas, se continuó con las ejecuciones. Posterior
al fallo del CIJ, se han consumado cuatro ejecuciones más, la última de ellas
recientemente, en abril del 2014.
“En resumen, de los 52 nacionales mexicanos cubiertos por el fallo Avena,
actualmente la situación de los nacionales, después de más de 10 años
del fallo, es la siguiente:
- 4 mexicanos han sido ejecutados en Texas.
- 1 mexicano murió en el corredor de la muerte esperando que se le
conmutara la pena en California.
- 10 mexicanos obtuvieron la conmutación de las condenas bajo las
garantías de la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares.
- 37 mexicanos continúan en el corredor de la muerte”146
Así, el grueso de los casos cubiertos por el fallo continúan sin ser revisados,
manteniéndose, como se pudo ver en la cita anterior, a la mayoría de los condenados
en el corredor de la muerte, presentándose, hasta el día de hoy, un claro desacato de la
sentencia de la CIJ por parte de Estados Unidos.
En cuanto al tema del incumplimiento de los fallos de la CIJ, esta declara y aplica
el derecho internacional en los casos concretos, pero no puede establecer mecanismos
para su aplicación, lo cual le resta autonomía y por supuesto eficacia a la sentencia.
Esta afirmación se evidencia, por ejemplo, en el desenlace que ha tenido el caso
145
Ibid., 49. 146
Teresa Serna Londoño, El Caso Avena, diez años después: problemas relativos a la efectividad de las sentencias de la Corte Internacional de Justicia (Trabajo Final para optar por el grado de Máster en Diplomacia y Función Pública Internacional, Escuela Diplomática de Barcelona, 2015): 35 http://diposit.ub.edu/dspace/bitstream/2445/66123/1/8%20TERESA%20SERNA%20-%20Trabajo%20final%20de%20M%C3%A1ster.pdf (12 diciembre 2015).
88
planteado por Nicaragua contra Colombia referente al diferendo territorial y marítimo.
En diciembre del año 2001, Nicaragua presenta ante la Corte Internacional de
Justicia, una demanda contra Colombia y solicita una nueva definición de los límites
marítimos, en relación con aquellos que habían sido fijados por ambos Estados por
medio del Tratado Esguerra-Bárcenas firmado en 1928, el cual asignaba a Colombia las
aguas e islas ubicadas hacia el este a partir del meridiano 82.
El 19 de noviembre del 2012 la CIJ finalmente emite el fallo en el litigio, por
medio del cual confirma la soberanía de Colombia sobre siete cayos cercanos al
archipiélago de San Andrés, sin embargo, redefine la frontera marítima entre ambos
países a favor de Nicaragua, que gana espacio en el Caribe.
A raíz del fallo, el Estado de Colombia se mostró negativo a darle cumplimiento a
la sentencia internacional, e incluso se ha dedicado a atacar la labor de la CIJ.
“Finalmente el actual mandatario Juan Manuel Santos ha señalado en
repetidas ocasiones que la decisión de la CIJ es un atentado contra la
soberanía nacional, pese a que el tono de sus intervenciones es a veces
poco claro con respecto al acatamiento de la decisión de la CIJ.
Justamente este es el blanco de las críticas que tanto los anteriores
presidentes como otras personalidades políticas expresan, la falta de
claridad en la posición de Colombia frente al fallo. Por un lado, el
presidente ha insistido en que la CIJ dejó de lado aspectos importantes
como la integridad del Archipiélago, y que en esta medida “El fallo de la
Corte Internacional de Justicia no es aplicable, no es y no será, hasta
tanto no se celebre un tratado que proteja los derechos de los
colombianos, tratado que deberá ser aprobado de conformidad con lo
señalado en nuestra Constitución” Lo anterior da cuenta que el gobierno
del presidente Santos no quiere aceptar la sentencia de la CIJ tal y como
ésta quedó, sin embargo, no se pronuncia con respecto al desacatamiento
en sí. Por otro lado, el presidente ha acogido en cierta medida el discurso
del ex presidente Uribe, y ha hecho declaraciones con respecto a las
89
ambiciones expansionistas de Nicaragua en el Caribe, encrudeciendo las
diferencias entre los dos países.”147
Así, ante una posición como la presentada por el gobierno colombiano en el
sentido de rechazar desde el primer momento el contenido y alcance del fallo, este
Tribunal carece de herramientas reales para obligar al Estado a acatar lo dispuesto en
sus sentencias.
Como ya se mencionó brevemente, el Consejo de Seguridad de Naciones
Unidas es la instancia internacional competente para conocer del incumplimiento de una
sentencia de la CIJ.
En este contexto, cualquier Estado parte en un litigio sometido ante la Corte que
considere que la otra parte ha incumplido el fallo, puede presentar el asunto ante el
Consejo de Seguridad. Este aspecto lo regula la Carta de esta organización,
concretamente en el artículo 94 el cual en su segundo párrafo determina lo siguiente:
“Artículo 94
(…)
2. Si una de las partes en un litigio dejare de cumplir las obligaciones que
le imponga un fallo de la Corte, la otra parte podrá recurrir al Consejo de
Seguridad, el cual podrá, si lo cree necesario, hacer recomendaciones o
dictar medidas con el objeto de que se lleve a efecto la ejecución del
fallo.”148
Este órgano principal de la ONU ejecuta esta función en apego con los fines
encomendados por el artículo 24 de la Carta, estos son, asegurar el mantenimiento de
la paz y la seguridad internacional. Al respecto se pronuncia Nancy González Chaves al
afirmar que:
“El CSNU ha sido ungido de amplias potestades de conformidad con CNU,
y es en virtud de éstas que se le faculta para intervenir en nombre del
147
Andrés German Robles Castro, Efectos y reacciones al fallo de la Corte Internacional de Justicia- CIJ en el diferendo de Nicaragua c, Colombia (Universidad Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario, Lyon, Francia, 2014): 30 http://repository.urosario.edu.co/bitstream/handle/10336/6376/1136880523-2014.pdf?sequence=3 (11 febrero 2016). 148
Carta de la Organización de las Naciones Unidas, art. 94.
90
interés colectivo que rige el derecho internacional, en los conflictos que
amenazan mediante actos agresivos o que, de alguna manera,
representen un peligro a la pacífica convivencia de la comunidad
internacional en apego al capítulo sexto y séptimo de este tratado.”149
Estas potestades del Consejo adicionalmente encuentran respaldo y fuerza
vinculante en el artículo 25 de la CNU, en virtud del cual los miembros de las Naciones
Unidas convienen en aceptar y cumplir las decisiones de este órgano.
Como se desprende de los numerales mencionados, aunados al artículo 39, el
Consejo de Seguridad posee la potestad para hacer recomendaciones o decidir
medidas ante amenazas y quebrantamiento de la paz o actos de agresión. Este aspecto
lo desarrolla González Chaves de la siguiente manera:
“El CSNU podrá decidir en virtud del capítulo sexto y séptimo el
planteamiento de recomendaciones, las cuales de conformidad con CNU
son meras sugerencias, cuya disposición no tiene fuerza coercitiva alguna,
el uso de la fuerza armada, la cual implica la fuerza a través de ejércitos
de los países miembros de la ONU, puestos a disposición del Consejo o
cualquier otra medida coercitiva, tal como medidas económicas, cuya
aplicación considere pertinente para salvaguardar la paz y seguridad
internacional. Siempre y cuando, tal y como señala Rodríguez (1998, pág.
279) se realice previamente un análisis para decidir cuál es la más
conveniente, en el que se establezcan los alcances de la controversia.
Aunque cabe destacar que el Consejo tiene amplia discrecionalidad para
decidir cual medida aplicar, esto en apego al art. 39 de CNU.”150
Sin embargo, ni en el artículo 94 de la Carta ni en ninguna otra disposición
contenida en los instrumentos jurídicos de Naciones Unidas, se enuncian las medidas
que concretamente pueden ser dictadas por el Consejo de Seguridad a efectos de
149
Nancy González Chaves, ¿Cuál ha sido la efectividad del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas en la ejecución de los fallos de la Corte Internacional de Justicia? (San José, Costa Rica, 2011): 19
http://bb9.ulacit.ac.cr/tesinas/Publicaciones/040037.pdf (08 octubre 2015). 150
Ibid., 19-20.
91
imponer los fallos de la CIJ.
Sobre este aspecto, se ha establecido que puede tratarse de las medidas
previstas en el Capítulo VII de la Carta relativo a las acciones en caso de amenazas a la
paz, quebrantamiento de la paz o actos de agresión, específicamente en los artículos
del 40 al 42, cuando estas resulten aplicables, que van desde medidas provisionales
encaminadas a impedir efectos de mayor magnitud, hasta medidas que implican el uso
de la fuerza.
En resumen, estas comprenden: la recomendación de medidas provisionales, la
interrupción total o parcial de las relaciones económicas y de las comunicaciones
ferroviarias, marítimas aéreas, postales, telegráficas, radioeléctricas y otros medios de
comunicación, así como la ruptura de relaciones diplomáticas. Además, se establecen
acciones ejecutadas por fuerzas aéreas navales o terrestres de miembros de Naciones
Unidas como demostraciones o bloqueos.
Debe dejarse claro que la intervención del Consejo de Seguridad para conocer
sobre la falta de acatamiento de las sentencias de la CIJ, se limita a revisar y analizar el
asunto desde una perspectiva política, pues no pueden entrar a revisar el fondo jurídico
del caso concreto.
“(…) la inejecución o inobservancia de una decisión de la Corte
Internacional de Justicia por uno de los Estados partes no es una cuestión
jurídica, en sentido estricto. Se trata de una controversia de naturaleza
política, para lo cual es competente el Consejo de Seguridad quien si bien
puede examinar, decidir y adoptar medidas en relación con esta cuestión,
no podrá examinar el fondo pues se trata de algo estrictamente jurídico
que escapa del ámbito de sus competencias.”151
Por otra parte, la Asamblea General de Naciones Unidas, integrada por todos los
miembros de esta organización, también se encuentra facultada para intervenir en
casos de incumplimiento de sentencias de la CIJ instando al Consejo de Seguridad para
151
Víctor Rodriguez La Corte Internacional de Justicia: un mecanismo de solución de controversias (Tierra de Gracia Editores, Caracas, 1993) citado por Faria Villareal, 79.
92
que tome medidas al respecto.
Así, según lo dispuesto por el artículo 10 de la Carta, la Asamblea General podrá
discutir cualquier asunto o cuestión, dentro de los límites de este instrumento, que se
refiera a los poderes y funciones de los órganos creados por la misma, y podrá hacer
recomendaciones sobre tales asuntos o cuestiones a los Miembros de la ONU o al
Consejo de Seguridad.
La Asamblea General podrá emitir este tipo de recomendaciones, siempre y
cuando el asunto no esté en conocimiento ante el Consejo de Seguridad, en cuyo caso,
de conformidad con lo regulado por el artículo 12 de la Carta, la Asamblea solo podrá
formular recomendaciones a solicitud del Consejo.
B. Corte Interamericana de Derechos Humanos.
En el marco de la Organización de Estados Americanos, se crearon dos órganos
destinados a velar por la observancia de los derechos humanos dentro del Sistema
Interamericano. Estos son: la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la
Corte Interamericana de Derechos Humanos.
Dentro de este marco regional, en 1969 se adoptó la Convención Americana
sobre Derechos Humanos, llamada comúnmente Pacto de San José.
Este tratado internacional, en su numeral 33, es el que establece a la Comisión y
a la Corte IDH como los órganos competentes para conocer de los asuntos
relacionados con el cumplimiento de las obligaciones internacionales que los Estados
parte contrajeron al adherirse a este.
La Comisión se encarga de promover la observancia y defensa de los derechos
humanos y actuar como órgano consultivo de la OEA en esta materia. Su función es
extensa debido a que comprende la admisión y tramitación de reclamaciones
individuales sobre violaciones a estos derechos, perpetradas por los Estados.
93
Presenta la particularidad de que puede conocer sobre violaciones tanto de
Estados parte en la Convención Americana, como miembros de la OEA que no la
hubiesen ratificado.
Actualmente, la función principal y de mayor significado para este trabajo, es la
relativa a la investigación de reclamaciones realizadas por los particulares en cuanto a
violaciones de derechos, tanto individuales como colectivos.
“La CIDH, en verdad, asumió esa personalidad, calificada jurídicamente, a
partir de 1969, y desde entonces viene trabajando intensamente dentro de
su competencia, investigando las denuncias que le son presentadas,
cumpliendo con audiencias públicas, haciendo visitas in loco y de otras
naturalezas, de las cuales resultan informes con recomendaciones a los
Estados miembros de la OEA. Al mismo tiempo, solicita a dichos Estados,
en casos de peligro inminente de violación de algunos de los derechos
humanos fundamentales previstos en la Convención Americana, la
adopción de medidas cautelares para la protección inmediata de esos
derechos.”152
Este proceso, regulado en la Convención Americana, determina que se puede
llegar a una solución amistosa, o en su defecto, el artículo 50 establece que la Comisión
puede formular un primer informe con recomendaciones para reparar las violaciones
respectivas. Debido a lo anterior, la doctrina señala que la CIDH tiene una función cuasi
jurisdiccional.
A manera de ejemplo, el autor Helio Bicudo señala algunas de las
recomendaciones que pueden ser establecidas por la Comisión:
“Estas recomendaciones van desde el castigo a los responsables de
violaciones a derechos humanos y la imposición del pago de una
indemnización pecuniaria, hasta la solicitud de cambios en la legislación
152
Helio Bicudo, Cumplimiento de las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y de las recomendaciones de lo Comisión Interamericana de Derechos Humanos (México, 2001): 229 www.juridicas.unam.mx/libros/5/2454/14.pdf (22 octubre 2015).
94
interna, recomendándolas de acuerdo con las normas internacionales
vigentes.”153
Si estas recomendaciones no son acatadas por los Estados respectivos, la
Comisión constituye un segundo informe de recomendaciones finales y definitivas con
evaluaciones del grado de cumplimiento por parte de los Estados.
Sin embargo, si a pesar de lo anterior, continúa el incumplimiento de las
recomendaciones, la Comisión puede someter el caso ante el juzgamiento de la Corte.
“(...) si un Estado parte en la Convención Americana, ha aceptado la
jurisdicción de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, (artículo 62
CADH), la Comisión podrá someter el caso que se viene discutiendo, ante
la misma Corte, pero siempre y cuando, con antelación se haya
transmitido al gobierno del Estado aludido, el informe respectivo.”154
Por su parte, la Corte Interamericana empezó a funcionar en 1979. Se encuentra
regulada por la Convención Americana, el Estatuto de 1979 y sus reglamentos. El
Estatuto de la Corte IDH, en su artículo primero dispone que esta es una institución
judicial autónoma. .
Su función principal es la de aplicar e interpretar la Convención Americana, lo
cual, según este instrumento internacional, hace por medio de dos funciones: la función
consultiva y la función contenciosa.
En cuanto a su función consultiva, se presenta cuando responde solicitudes de
opiniones consultivas en materia de interpretación de la Convención o de otros tratados
internacionales del Sistema Interamericano que le hacen los Estados miembros o las
organizaciones internacionales de la OEA.
“En definitiva, la función consultiva de la Corte tiene el mérito de haberse
convertido en una especie de jurisprudencia emergente, al establecer
principios jurídicos que han contribuido a evolucionar el Derecho
153
Ibid., 230. 154
Alonso Gómez-Robledo Verduzco, Derechos Humanos en el Sistema Interamericano (Porrúa-UNAM, México, 2000): 11.
95
Internacional de los Derechos Humanos en las Américas y aun en el
ámbito de protección universal.”155
En cuanto a su función contenciosa, su principal facultad es la resolución de los
casos en los cuales se ha alegado la violación a la Convención y los derechos humanos
contenidos en esta por algún Estado Parte.
“La función contenciosa o jurisdiccional es aquella a través de la cual la
Corte puede conocer de los casos que le son sometidos por la Comisión
Interamericana o por un Estado Parte de la Convención, siempre que los
Estados que actúen ante ella hubieran reconocido de manera expresa la
competencia contenciosa del Tribunal (artículo 61.1 de la Convención). De
esta forma, éste determina si un Estado ha incurrido en responsabilidad
internacional por haber violado alguno de los derechos consagrados o
estipulados en la Convención Americana sobre Derechos Humanos.”156
Como se puede notar de la cita anterior, la Corte puede realizar esta función
cuando medie reconocimiento expreso de la competencia contenciosa de la Corte por el
Estado miembro en cuestión.
El artículo 62 de la Convención es el que dispone la regulación de la
competencia contenciosa de este Tribunal. Este numeral establece que:
“Artículo 62.
1. Todo Estado parte puede, en el momento del depósito de su
instrumento de ratificación o adhesión de esta Convención, o en cualquier
momento posterior, declarar que reconoce como obligatoria de pleno
derecho y sin convención especial, la competencia de la Corte sobre todos
los casos relativos a la interpretación o aplicación de esta Convención.
155
Víctor Manuel Rodríguez Rescia, La Ejecución de Sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
(Investigaciones Jurídicas S.A., I edición, San José, Costa Rica, 1997): 65 www.corteidg.or.cr/tablas/12835.pdf (12 junio 2015). 156
Manuel Ventura Robles, La ejecución de las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos por parte de los tribunales nacionales (San José, Costa Rica, 2009): 3, sitios.poder-
judicial.go.cr/salaconstitucional/ARTICULOS%20Y%20CONFERENCIAS/Seminario_20Aniversario/006.pdf (18 agosto 2015).
96
2. La declaración puede ser hecha incondicionalmente, o bajo condición
de reciprocidad, por un plazo determinado o para casos específicos.
Deberá ser presentada al Secretario General de la Organización, quien
transmitirá copias de la misma a los otros Estados miembros de la
Organización y al Secretario de la Corte.
3. La Corte tiene competencia para conocer de cualquier caso relativo a la
interpretación y aplicación de las disposiciones de esta Convención que le
sea sometido, siempre que los Estados Partes en el caso hayan
reconocido o reconozcan dicha competencia, ora por declaración especial,
como se indica en los incisos anteriores, ora por convención especial.”157
Brevemente explicado, el proceso en ejercicio de la función jurisdiccional de la
Corte en casos contenciosos se constituye de la siguiente manera: los casos pueden
ser iniciados solamente por los Estados parte y la Comisión Interamericana, por medio
de una demanda escrita. El Estado demandado tiene dos meses para contestarla
admitiendo o rechazando los cargos que se le imputan.
Posteriormente, en una audiencia pública, las partes presentan las pruebas
pertinentes que sustenten sus respectivas posiciones, además de los correspondientes
alegatos orales.
Después de la recepción de prueba, las partes presentan sus alegatos finales
por escrito y comienza a correr el tiempo para que el Tribunal emita una decisión.
La Corte se pronuncia por medio del dictado de una sentencia que concluye el
proceso. Así, el Tribunal emite una sentencia condenatoria o absolutoria de
responsabilidad por la violación de los derechos humanos que se le imputa al Estado
demandado. El autor Manuel Ventura analiza sobre las resoluciones internacionales lo
siguiente:
“(…) la sentencia de la Corte debe ser interpretada como aquella que
imponga obligaciones legales internacionales, el acatamiento de las
cuales no deberá estar sujeto a modificaciones o a suspensión por parte
157
Organización Estados Americanos, Convención Americana sobre Derechos Humanos (1969): art. 62.
97
del Estado demandado mediante la invocación de disposiciones de
derecho interno.”158
Las sentencias que dicta la Corte contienen los efectos y las reparaciones
pertinentes, como se analizó en el apartado de responsabilidad internacional. Debido a
que el tema consiste concretamente en materia de violaciones de derechos humanos,
no existe solamente la reparación pecuniaria, sino que se buscan otras maneras de
reparación, como bien lo explica Ventura.
“En términos generales podemos decir que la sentencia busca mediante la
reparación, la restitución del derecho conculcado, la indemnización, la
satisfacción, la rehabilitación de las víctimas y medidas de no repetición.
La sentencia constituye per se una forma de reparación.”159
Por ejemplo, se pueden indicar entonces las obligaciones internacionales de
adecuar la legislación interna a la Convención y la obligación de investigar, procesar y
sancionar a los responsables de violaciones a los derechos humanos, como métodos
efectivos de reparación.
El artículo 63.1 de la Convención determina los efectos jurídicos de la
responsabilidad internacional de los Estados por las violaciones de los derechos
humanos:
“Artículo 63: 1. Cuando decida que hubo violación de un derecho o libertad
protegidos en esta Convención, la Corte dispondrá que se garantice al
lesionado en el goce de su derecho o libertad conculcados. Dispondrá
asimismo, si ello fuera procedente, que se reparen las consecuencias de
la medida o situación que ha configurado la vulneración de esos derechos
y el pago de una justa indemnización a la parte lesionada.”160
De este texto normativo se puede esclarecer que, la Corte IDH puede dictar
diferentes formas de reparación que constituyen los efectos de la responsabilidad
158
Ventura Robles, 5 159
Ibid. 160
Convención Americana sobre Derechos Humanos, art. 63.
98
internacional, por ejemplo: que el Estado asuma la obligación de garantía y protección
del derecho, lo cual se manifiesta en el principio de la restitutio in integrum de los
derechos lesionados. Asimismo, el Estado debe proporcionar las medidas de reparación
y debe solventar una indemnización.
Los informes de recomendación de la Comisión y los fallos de la Corte IDH van
más allá del reconocimiento de responsabilidad internacional y la determinación del
pago indemnizatorio.
Estas resoluciones establecen medidas para garantizar la protección de los
derechos y evitar futuras violaciones de estos. Las más comunes son las obligaciones
internacionales que imponen a las autoridades estatales internas el deber de investigar,
perseguir y juzgar a los que violan los derechos, y si es del caso, perpetuar las
sanciones adecuadas.
De igual manera, pueden imponer los mandatos de reformar, crear o eliminar
legislación interna para adecuarse a las obligaciones internacionales que emanan de
estas disposiciones.
“Encontramos que existe un doble efecto de las sentencias de la Corte
Interamericana: el de cosa interpretada que tiene una eficacia erga omnes
y el de cosa juzgada que únicamente tiene efectos inter partes. El efecto
de cosa interpretada puede implicar que la inobservancia, por parte de un
tercer Estado, del contenido de una sentencia que haya declarado una
violación, pueda hacer incurrir a este en responsabilidad internacional;
porque, en el futuro un individuo puede acudir a los órganos del sistema y
utilizar el antecedente del Estado condenado y tener muchas posibilidades
de éxito. En el caso de cosa juzgada, los efectos concretos de la sentencia
sólo afectan a las partes vinculadas en la litis (que debe incluir el
reclamante particular).”161
161
Juan Antonio Rosas Castañeda, Ejecución de las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos: caso del Perú y la reforma constitucional (Perú): 7 www.oocities.org/es/tadi_unmsm/ejecucion_sentencias_cidh.pdf (25 septiembre 2015).
99
En este contexto, el artículo 68 de la Convención establece la obligatoriedad de
cumplimiento de las resoluciones de este Tribunal. Pese a ello, en ocasiones los
Estados desacatan las sentencias emitidas por la Corte IDH, infringiendo
flagrantemente esta disposición.
Ello se refleja en el Informe Anual de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos presentado al cuadragésimo quinto período ordinario de sesiones de la
Asamblea General que presenta la Corte a la Asamblea General, en el cual la Corte
establece el gran número de casos que se encuentran abiertos en etapa de Supervisión
de Cumplimiento, incluyendo en éste, casos que se encuentran abiertos desde 1996,
como por ejemplo el caso El Amparo contra Venezuela.
“La Corte finalizó el año 2014 con 158 casos contenciosos en etapa de
supervisión de cumplimiento de sentencia. (…) Para que la Corte pueda
archivar un caso requiere que el Estado haya cumplido con todas y cada
una de las medidas de reparación. Una parte de esos 158 casos, que se
encuentra en esta etapa, tiene pendiente el cumplimiento de una
solamente medida de reparación, mientras que otros tienen pendiente el
cumplimiento de múltiples reparaciones. Es por ello que, a pesar de que
en muchos casos se ha procedido al cumplimiento de gran parte de las
medidas de reparación, la Corte mantiene abierta la supervisión de los
casos hasta que considera que se ha producido un total y cabal
cumplimiento de la sentencia.”162
Un claro ejemplo de ello lo constituye el caso YATAMA versus Nicaragua, en el
cual, la Corte IDH condenó al Estado de Nicaragua por la violación de los artículos 1
(Obligación de respetar los derechos), 2 (Deber de adoptar disposiciones de derecho
interno), 8 (Garantías Judiciales), 23 (Derechos Políticos), 24 (Igualdad ante la Ley) y
25 (Protección Judicial) todos de la Convención Americana sobre Derechos Humanos,
al adoptar una Ley Electoral que no contempló las asociaciones de suscripción popular
como figura para participar en las elecciones, sino que solamente permitía la
162
Corte Interamericana de Derechos Humanos, Informe Anual de la Corte Interamericana del Año 2014 (San José, Costa Rica, 2015): 74, http://www.corteidh.or.cr/tablas/ia2014/espanol.pdf (11 febrero 2016).
100
participación a través de partidos políticos, con lo cual se excluyó a la organización
indígena YATAMA de participar en la elecciones municipales del año 2000.
La Corte IDH emitió la sentencia sobre Excepciones Preliminares, Fondo,
Reparaciones y Costas referente a este caso el 23 de Junio del año 2005, y
posteriormente la misma Corte inició con la supervisión de cumplimiento de esta
sentencia.
En noviembre del 2006, la Corte IDH dictó su primera resolución sobre
Supervisión de Cumplimiento, y posterior a esa fecha, ha dictado cinco Resoluciones
más de este tipo: en agosto del 2008, abril del 2010, mayo del 2010, junio del 2011, y la
última de ellas en agosto del 2013, en la cual la Corte IDH declara que el Estado no ha
cumplido con la mayoría de los puntos resolutivos de la sentencia del 23 de junio del
2005, y por lo tanto, más de diez años después, se mantiene abierto el asunto en etapa
de supervisión de cumplimiento con respecto a los puntos pendientes.
Así, para minimizar los casos de incumplimiento como el presentado
anteriormente, ha sido necesaria la previsión de mecanismos de ejecución de las
sentencias de la Corte IDH.
Al respecto, en primera instancia, como herramienta para la ejecución de sus
fallos, la Corte IDH aplica un Procedimiento de Supervisión de Cumplimiento de
Sentencias. Al inicio, a falta del establecimiento de un procedimiento específico en la
Convención Americana, la Corte se valía de jurisprudencia e interpretación de las
normas para implementar este proceso.
Sin embargo, a partir del año 2009, adicionado por la Corte durante su
Octogésimo Segundo Período Ordinario de Sesiones, en la sesión celebrada el día 29
de enero de 2009, se realiza una reforma al Reglamento de la Corte IDH, y se incluye el
procedimiento en su artículo 69.
Con base en este numeral, el Procedimiento de Supervisión inicia una vez
agotado el plazo otorgado por la Corte en la sentencia, con la presentación de un
101
informe por parte del Estado condenado respecto de las actuaciones emprendidas para
el cumplimiento integral del fallo.
Posteriormente, se da el planteamiento de observaciones a este informe por
parte de la Comisión y de las víctimas o sus representantes.
Al respecto, la Corte puede requerir a las partes información adicional que
considere pertinente, incluyendo peritajes y datos relevantes del caso. Incluso, puede
convocar a una audiencia con éste propósito.
Con base en la información proporcionada, la Corte dicta una resolución formal
en la cual se detallan los extremos en los que la sentencia ya ha sido cumplida, así
como aquellos que se encuentran pendientes de cumplimiento, y respecto de estos
últimos, la Corte insta al Estado a adoptar las medidas necesarias para su acatamiento.
Las diferentes fases de este procedimiento son resumidas por Jorge Calderón
en la siguiente manera:
“La práctica de la Corte IDH en la supervisión de cumplimiento, consiste
en que al emitir sus sentencias que contengan medidas de reparación,
otorga a los Estados el plazo de un año para remitir un informe sobre el
cumplimiento o avance de cada medida según sea el plazo que le haya
estipulado a las mismas. Una vez vencido ese plazo, la Corte IDH
continúa supervisando los puntos pendientes de cumplimiento, pudiendo
emitir, como primer mecanismo, una resolución de supervisión de
cumplimiento de conformidad con el artículo 69 de su reglamento. La
práctica reiterada de la Corte IDH en esta materia -a través de sus
resoluciones- ha consistido, por lo general, en solicitar informes periódicos
trimestrales o remitir solicitudes semestralmente a los Estados y otorgar el
plazo de cuatro semanas para que los representantes de las víctimas
102
remitan sus observaciones y posteriormente, otorgar dos semanas
adicionales para que la CIDH remita las suyas.” 163
Finalmente, verificado a través de este mecanismo el total cumplimiento de la
sentencia por parte del Estado, la Corte así lo declara en una resolución y ordena el
archivo del caso.
Además, la Convención en su artículo 65, señala que cada periodo ordinario de
sesiones, la Corte refiere a la Asamblea General de la OEA un informe sobre su labor
en ese tiempo, dentro del cual debe especificar los Estados que no han cumplido parcial
o totalmente con lo dictado en sus fallos dentro del lapso concedido por la sentencia. En
dicho informe deben detallarse las recomendaciones de la Corte para estos casos de
inobservancia.
Al respecto debe señalarse que, convencionalmente no se establece de manera
expresa el trámite a seguir. En la práctica, la Corte IDH remite su informe ante la
Comisión de Asuntos Jurídicos y Políticos, la cual es una dependencia del Consejo
Permanente de la OEA. La CAJP debate el informe y emite un proyecto de resolución
relativo a las labores de la Corte para el Consejo Permanente, quien finalmente lo
somete ante la Asamblea General.
“30. Ha quedado demostrado que como consecuencia de la ausencia de
una norma convencional que permite implementar el artículo 65 de la
Convención y de la manera como se tramita y se considera el informe
anual de labores de la Corte por las instancias pertinentes de la OEA, los
informes de no cumplimiento de una sentencia de la Corte no son
directamente conocidos o debatidos por la Asamblea General de la OEA,
ni tampoco por el Consejo Permanente o su Comisión de Asuntos
Jurídicos y Políticos. Esta última se limita a debatir y a emitir un proyecto
de resolución para el Consejo Permanente, que luego se somete a la
Asamblea General, sobre el informe de labores de la Corte. Pero no se
163
Jorge Calderón Gamboa, “Fortalecimientos del rol de la CDIH en el proceso de supervisión de cumplimiento de sentencias y planteamiento de reparaciones ante la Corte IDH”, Anuario de Derechos Humanos (No.10, Chile, 2014): 110 http://www.anuariocdh.uchile.cl/index.php/ADH/article/viewFile/31697/33498 (26 setiembre 2015).
103
escucha y debate sobre el incumplimiento específico del caso en mención
y, consecuentemente, el descargo respectivo del Estado.”164
Por último, la Convención también establece el mecanismo concreto para
ejecutar las reparaciones indemnizatorias contenidas en las sentencias de la Corte IDH.
Específicamente el inciso 2 del artículo 68 dispone el procedimiento que debe
emplearse.
“Artículo 68:
2. La parte del fallo que disponga indemnización compensatoria se podrá
ejecutar en el respectivo país por el procedimiento interno vigente para la
ejecución de sentencias contra el Estado.” 165
Dicho procedimiento debería encontrarse regulado en el orden jurídico nacional
de cada Estado, por cuanto, la indemnización se ejecutará en el Estado conforme a la
normativa interna que debe existir para estos efectos.
Sin embargo, los fallos también pueden ordenar medidas distintas a las
pecuniarias, pero para su ejecución la CADH no prevé ninguna norma específica, ni
hace referencia a que ésta se realice por medio del derecho interno.
No obstante, existen posiciones de la doctrina que aclaran esta problemática al
indicar que, los Estados al adherirse y ratificar la Convención, deben respetar el artículo
68 e implementar el procedimiento más idóneo internamente para cumplir con todos los
extremos, pecuniarios y no pecuniarios, que dicten las sentencias de la Corte e incluirlo
en su jurisdicción.
“(…), en virtud del artículo 68.1 de la Convención, los Estados no sólo se
comprometan a cumplir la decisión de la Corte y a reparar las
consecuencias de dicha violación para el caso concreto, sino que (…) se
colige del mandato claro de la Convención de incorporar dicho tratado al
derecho interno, siendo ese mandato parte de una obligación genérica
164
Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Caesar vs. Trinidad y Tobago (Sentencia del 11 de marzo del
2005, Fondo Reparaciones y Costas, Voto razonado Manuel Ventura Robles): párrafo 30. 165
Convención Americana sobre Derechos Humanos, art. 68.
104
para los Estados partes de configurar un sistema jurídico –obligación que
se deriva del artículo 2-, de tal manera que el asegurar la ejecución de las
sentencias de la Corte Interamericana contribuye a dicha misión.”166
Consecuentemente, se puede deducir que todos los extremos de las sentencias
emitidas por la Corte IDH son, en principio, ejecutables por el derecho interno de cada
Estado.
En otro orden de ideas, como se mencionó párrafos arriba, la ejecución de las
sentencias de la Corte IDH se encuentra a cargo de los poderes de los Estados parte.
Específicamente en Costa Rica existe normativa relativa al cumplimiento de las
sentencias de la Corte IDH. Esto se encuentra regulado en la Ley 6889 de 1983,
Convenio Sede entre el Gobierno de la República de Costa Rica y la Corte
Interamericana de Derechos Humanos.
En este texto normativo se encuentra, entre otras disposiciones, la norma
específica de la obligatoriedad de las sentencias del Tribunal Interamericano. El artículo
27 establece que:
“las resoluciones de la Corte y, en su caso, de su Presidente, una vez
comunicadas a las autoridades administrativas o judiciales
correspondientes de la República, tendrán la misma fuerza ejecutiva y
ejecutoria que las dictadas por los tribunales costarricenses”.167
Sin embargo, a pesar de lo dictado por esta norma, no hace referencia a un
procedimiento interno de ejecución de dichas resoluciones. Por ello, en Costa Rica la
ejecución de estas sentencias se hace mediante la aplicación de la normativa procesal
contenida en el Código Procesal Contencioso Administrativo, Ley No. 8508,
concretamente, el Título VIII que se refiere a la ejecución de sentencias.
Por lo tanto, tomando como ejemplo el caso de Costa Rica, se deduce que la
ejecución de las sentencias de la Corte IDH se deja en manos de los Estados y su
166
Rosas Castañeda, 9. 167
Convenio Sede entre el Gobierno de la República de Costa Rica y la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Ley no. 6889 del 9 de septiembre de 1983): art. 27.
105
derecho interno, donde ellos se comprometen a ejecutar los fallos por medio de los
procedimientos internos que deberían existir para tales efectos.
C. Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
En cuanto al Tribunal de Justicia de la Unión Europea, antes llamado Tribunal de
Justicia de las Comunidades Europeas, este se crea en el marco de la Comunidad
Europea, actual Unión Europea, denominada así a partir de las reformas introducidas
por el Tratado de Lisboa, el cual entró en vigor en el año 2009.
Se constituyó con el propósito de que, paralelo a la creación de esta comunidad
europea, existiera un órgano con carácter jurisdiccional imparcial e independiente de los
Estados miembros de la Unión, por lo que tiene como competencia garantizar la
aplicación del derecho de la unión y la uniformidad de su interpretación en litigios en los
que pueden ser parte los Estados miembros, las instituciones comunitarias, las
empresas y los particulares. Para el cumplimiento de estos fines, se le dotó de jerarquía
superior a cualquier tribunal interno de los Estados miembros.
“De acuerdo con la doctrina, no se trata de un tribunal internacional en
sentido propio, ya que debe considerarse como un organismo
jurisdiccional interno de la ahora Unión Europea, que tiene un rango
superior a los tribunales internos, inclusive a los de carácter constitucional,
y por ello nosotros hemos consideramos acertada la calificación que le
han dado otros tratadistas de órgano “transnacional”. (…) una diferencia
esencial entre los organismos jurisdiccionales internacionales y los de
naturaleza trasnacional, consiste en que la competencia de éstos últimos
no requiere de una sumisión expresa de los Estados, sino que están
sometidos ipso iure a su jurisdicción y deben acatar sus resoluciones.”168
El TJUE se encuentra principalmente regulado por el Tratado de la Unión
Europea, el Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Protocolo No. 3), y el
Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
168
Héctor Fix Zamudio, Los organismos jurisdiccionales de solución de controversias jurídicas internacionales y comunitarias (Bruselas, 1997): 30 www.corteidh.or.cr/tablas/21270.pdf (27 septiembre 2015).
106
En lo que respecta a su competencia, en términos generales existen dos vías de
aplicación y cumplimiento del Derecho de la Unión, estos son: la cuestión prejudicial y
los recursos directos.
La cuestión prejudicial se encuentra regulada, por una parte en el Tratado de
Funcionamiento de la Unión Europea, artículo 267, que establece las materias que se
conocen por esta vía.
“Artículo 267
El Tribunal de Justicia de la Unión Europea será competente para
pronunciarse, con carácter prejudicial:
a) sobre la interpretación de los Tratados;
b) sobre la validez e interpretación de los actos adoptados por las
instituciones, órganos u organismos de la Unión;
Cuando se plantee una cuestión de esta naturaleza ante un órgano
jurisdiccional de uno de los Estados miembros, dicho órgano podrá pedir
al Tribunal que se pronuncie sobre la misma, si estima necesaria una
decisión al respecto para poder emitir su fallo.
Cuando se plantee una cuestión de este tipo en un asunto pendiente ante
un órgano jurisdiccional nacional, cuyas decisiones no sean susceptibles
de ulterior recurso judicial de Derecho interno, dicho órgano estará
obligado a someter la cuestión al Tribunal.
Cuando se plantee una cuestión de este tipo en un asunto pendiente ante
un órgano jurisdiccional nacional en relación con una persona privada de
libertad, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea se pronunciará con la
mayor brevedad.”169
Además, también está regulado por los artículos del 23 al 39 del Estatuto del
TJUE, en el cual se establece el procedimiento prejudicial.
En resumen, los órganos jurisdiccionales nacionales plantean al Tribunal
cuestiones referentes a la interpretación o validez de los Tratados o de los actos
169
Union Europea, Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (25 de marzo de 1957): art. 267.
107
adoptados por las instituciones de la Unión, mismas que generalmente tienen forma de
decisión judicial. La petición es notificada a las partes en litigio, a todos los Estados
miembros y a las instituciones quienes realizan observaciones escritas. El Tribunal
puede solicitar información adicional, la elaboración de un dictamen pericial y evacuar
prueba testimonial. Se realiza una vista pública y posteriormente el Tribunal deliberará
culminando con la emisión de una sentencia.
Por otra parte, en lo que respecta a la actividad jurisdiccional de este órgano,
existen tres procedimientos directos: recurso de anulación, recurso de inacción u
omisión y recurso de incumplimiento. En los tres casos, los Estados miembros y los
órganos comunitarios, son los sujetos legitimados para interponer dichos procesos.
Sobre el recurso de anulación, está contemplado en los artículos 263 y 264 del
Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Esta medida se utiliza para controlar
la legalidad de algunos actos de las instituciones de la Unión Europea, que puede
concluir con la anulación del acto en cuestión.
Una vez interpuesto el recurso, el Tribunal realiza un examen sobre la
conformidad del acto respecto del derecho de la Unión. Posteriormente se pronuncia
sobre su anulación con base en cuatro razones: incompetencia, infracción de normas
de forma, violación de aplicación de normas del derecho de la Unión y desviación de
poder. Se declara la nulidad total o parcial del acto y como consecuencia cesan los
efectos jurídicos del mismo.
Por su parte, el recurso por omisión se regula principalmente en el artículo 265
del TFUE. Tiene la finalidad de que el Tribunal declare la violación de los Tratados de la
Unión en aquellos casos en los cuales los órganos de la Unión se abstuvieran de
pronunciarse.
La admisibilidad de este recurso está condicionada a que previamente se haya
requerido a la institución en cuestión para que ejecute la correspondiente actuación,
para lo cual tiene un plazo de dos meses. Una vez declarada por el Tribunal la
ilegalidad de la inacción, corresponde a la respectiva institución adoptar las medidas
pertinentes para poner fin a la omisión.
108
Por último, se contempla el recurso por incumplimiento o inejecución en los
numerales del 258 al 260 del TFUE. Éste es un mecanismo de detección de
inobservancia del Derecho de la Unión, dirigido específicamente al eficaz cumplimiento
de la legislación y marco jurídico de la Unión por parte de los Estados miembros.
“Este procedimiento se basa en la “comprobación objetiva del
incumplimiento” por parte de un Estado miembro de las obligaciones que
le impone el Derecho comunitario originario o derivado (…)”170
El incumplimiento base para este recurso, puede producirse por medio de
acciones u omisiones, por ejemplo, en una normativa incompatible con el Tratado o el
derecho comunitario, inejecución o ejecución incompleta o tardía de las obligaciones
impuestas por el marco normativo de la comunidad.
Así, el numeral 259 del TFUE señala que:
“Cualquier Estado miembro podrá recurrir al Tribunal de Justicia de la
Unión Europea, si estimare que otro Estado miembro ha incumplido una
de las obligaciones que le incumben en virtud de los tratados”.
Del artículo citado anteriormente, es importante destacar que cabe la discusión
de si este recurso por incumplimiento puede ser utilizado en los casos de desacato de
sentencias del TJUE.
Al respecto, doctrinariamente, se ha analizado este aspecto, llegando a la
importante conclusión de que, efectivamente los fallos del Tribunal pueden considerarse
como obligaciones derivadas del Derecho de la Unión, y por lo tanto el incumplimiento
de las sentencias del TJUE es al mismo tiempo incumplimiento del derecho de la Unión,
por lo que este procedimiento aplica también como mecanismo para su ejecución.
170
Comisión De Estudios Del Consejo De Estado, Informe del Consejo de Estado sobre las garantías del cumplimiento del derecho comunitario (No. E2/2009, 2010): 26 http://www.consejo-estado.es/pdf/derecho%20comunitario.pdf (26 setiembre 2015).
109
Como muestra de lo anterior, se puede citar lo afirmado por el autor Isaac Martín
Delgado:
“Es copiosa la doctrina escrita en torno al procedimiento que ha de
seguirse en el caso de infracción de alguna de las obligaciones de
Derecho de la Unión Europea por parte de un Estado Miembro, los
poderes de que gozan tanto la Comisión como el Tribunal, la eficacia de la
sentencia declarativa del incumplimiento y otras cuestiones conexas.
Baste decir en este momento que la mayor parte de los autores coinciden
en mantener que el concepto de “obligaciones que le incumben en virtud
de los Tratados” debe ser interpretado en un sentido amplio, de tal manera
que incluya todo el ordenamiento jurídico europeo, esto es, no sólo la
infracción de disposiciones de los Tratados, sino la de cualquier obligación
de carácter europeo, lo que abarca (…) las derivadas de las propias
sentencias del Tribunal de Justicia. Esto es, las obligaciones contenidas
en las decisiones judiciales de la Unión son Derecho de la Unión Europea
en sí mismas y, en cuanto tales, obligaciones europeas de cuyo
incumplimiento es responsable el Estado infractor. Por tanto, el artículo
258 debe interpretarse igualmente como un medio indirecto de ejecución
de sentencias (otra cosa es que sea o no un medio eficaz).”171
En este contexto, debe señalarse que los sujetos legitimados para interponer el
recurso por incumplimiento son los Estados miembros y la Comisión.
Esta última posee competencia para intervenir en este proceso, ya que en virtud
del artículo 17 del TUE: “Supervisará la aplicación del Derecho de la Unión bajo el
control del Tribunal de Justicia de la Unión Europea”.172
171
Isaac Martín Delgado, “El procedimiento por inejecución como garantía del Sistema Jurisdiccional Europeo”, Revista de Derecho Comunitario, Internacional y Derechos Humanos (No. 3, 2014): 182 http://www.derechocomunitario.ucr.ac.cr/index.php?option=com_content&view=article&id=830%3A2014-11-30-22-36-24&catid=31%3A2014-11-30-20-28-05&Itemid=31 (20 setiembre 2015). 172
Union Europea, Tratado de la Unión Europea (7 de febrero de 1992): art. 17.
110
Este procedimiento presenta una doble fase, una administrativa y la otra judicial.
Así, la primera puede iniciar de dos maneras:
Por una parte, según el numeral 258 TFUE, cuando la Comisión estima que un
Estado miembro ha incumplido una de las obligaciones que le incumben en virtud de los
Tratados, dará al Estado la posibilidad de presentar sus observaciones, y
posteriormente, emitirá un dictamen al respecto. En caso de que persista el
incumplimiento, la Comisión podrá recurrir al TJUE. Este inicio por parte de la Comisión
es el que se da con mayor frecuencia.
Además, puede iniciar a través de un Estado miembro que comunique a la
Comisión sobre la existencia del incumplimiento; ésta emite un dictamen al comprobar,
por medio de un procedimiento contradictorio en el que los Estados formulan sus
observaciones, la presencia o no de la inobservancia, y de igual manera, en caso de
que continúe el incumplimiento, la Comisión podrá recurrir al TJUE.
La segunda fase, se lleva a cabo ante el TJUE por medio de la interposición del
recurso por incumplimiento por parte de la Comisión o un Estado miembro. Cuando el
Tribunal reconoce la existencia del incumplimiento, emite una primera sentencia que
determina las medidas que deben ser adoptadas por el Estado miembro con el fin de
rectificar la situación.
Posteriormente, tal como se regula en el artículo 260.2 del TFUE, si la Comisión
considera que, vencido el plazo estipulado en la primer sentencia, el Estado miembro
no ha tomado las medidas interpuestas, podrá, una vez ofrecida la posibilidad al Estado
para presentar sus observaciones, recurrir por segunda ocasión al TJUE mediante la
interposición de un recurso por inejecución, e indicará el importe de la suma a tanto
alzado o de la multa coercitiva que deba ser pagada por el Estado de acuerdo a las
circunstancias.
Por su parte el TJUE, según al artículo 260.3, podrá imponer al Estado miembro
el pago de una suma a tanto alzado o de una multa coercitiva dentro del límite del
importe indicado por la Comisión, esto particularmente en aquellos casos en los que la
Comisión presente un recurso por incumplimiento ante el TJUE por considerar que el
111
Estado miembro afectado ha incumplido la obligación de informar sobre las medidas de
transposición de una directiva adoptada con arreglo a un procedimiento legislativo.
En lo que respecta específicamente a la imposición y aplicación de las medidas
mencionadas en el párrafo anterior, es importante precisar ciertos aspectos en vista de
que son estas las que le aportan mayor carácter coercitivo al mecanismo en estudio.
Al respecto, la Comisión emitió la comunicación número 2011/C 12/01 del 15 de
enero del 2011, por medio de la cual recuerda los tres principios generales que deben
regir la aplicación del artículo 260, apartado 3, y que son aplicables también al apartado
2 del mismo artículo. Estos son:
“13. En primer lugar (…) La Comisión considera que tal determinación
debe basarse en tres criterios fundamentales:
— la gravedad de la infracción,
— la duración de la misma,
— la necesidad de garantizar el efecto disuasorio de la sanción para evitar
la reincidencia.
14. En segundo lugar, las sanciones propuestas al Tribunal de Justicia por
la Comisión deben ser previsibles para los Estados miembros y deben
calcularse según un método que respete tanto el principio de
proporcionalidad como el de igualdad de trato entre Estados miembros.
También es importante disponer de un método claro y uniforme, puesto
que la Comisión deberá justificar ante el Tribunal el importe propuesto.
15. En tercer lugar, desde el punto de vista de la eficacia de la sanción, es
importante fijar importes apropiados para garantizar su carácter
disuasorio. Unas sanciones meramente simbólicas privarían a este
instrumento de toda utilidad (…)”173
Así, según lo expuesto líneas atrás, es posible afirmar que este recurso permite
al TJUE controlar si los Estados miembros respetan las obligaciones que tienen a cargo
173
Unión Europea, Aplicación del artículo 260, apartado 3, del TFUE (Comunicación de la Comisión Europea No.
2011/C 12/01 del 15 de enero del 2011): 3. http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:52011XC0115(01)&from=ES (12 diciembre 2015).
112
en virtud del Derecho de la Unión, incluyendo aquellas derivadas de las sentencias
emitidas por el propio Tribunal, lo cual puede concluir con la imposición de una sanción
de carácter pecuniario paralelo al dictado de la segunda sentencia, esto es a la
sentencia por inejecución.
En conclusión, respecto de los tres Tribunales estudiados en el presente
apartado se puede afirmar que, si bien todos cuentan con mecanismos para la
ejecución de sus sentencias, tal como se analizará en la siguiente sección, estos
presentan problemas significativos que les restan efectividad.
Sección II: La efectividad de los mecanismos de ejecución de sentencias de los
Tribunales Internacionales
A. Corte Internacional De Justicia.
La doctrina reconoce que las sentencias de la CIJ son cumplidas principalmente
de manera voluntaria por los Estados, sin embargo, esto no es producto de la
efectividad del mecanismo de ejecución empleado, debido a que el mismo carece de
coercitividad.
“Con relación a la ejecución y efectividad de las sentencias, si bien son
obligatorias, no se puede asegurar que las mismas sean siempre
ejecutadas por las partes en el proceso, lo que no significa que en la
práctica, éstas no hayan sido acatadas por las partes que han recurrido al
tribunal. La ejecución de las decisiones de la Corte depende, en gran
medida, de la buena fe de los Estados.
(…) no se trata de una característica de obligatoriedad impuesta por la
posibilidad de aplicar medios coercitivos para hacer cumplir dicha
sentencia.”174
Así, aunque las sentencias de la CIJ son obligatorias, este Tribunal posee
escasa capacidad para hacer respetar sus decisiones, lo que afecta negativamente la
aplicación y respeto del Derecho Internacional en su conjunto.
174
Faria Villareal, 75.
113
Al respecto debe señalarse que, si bien a la luz del artículo 94 de la CNU, el
Consejo de Seguridad está facultado para determinar medidas encaminadas a la
ejecución de los fallos de la CIJ, en este sentido se presenta un problema de
especificidad, ya que, como se indicó en el apartado anterior, ninguna norma del
Sistema de Naciones Unidas enlista las sanciones que concretamente pueden ser
dictadas por el Consejo para hacer cumplir las sentencias de la CIJ, situación que
genera falta de certeza jurídica para todas las partes, pero especialmente para el
Estado en contra del cual se dictan las sanciones.
“El artículo 94.2 de la Carta no establece qué “recomendaciones” o
“medidas” específicas el Consejo de Seguridad puede disponer, por lo que
éste se encontrará, en principio, en libertad de adoptar éstas bajo alguno
de los Capítulos VI (artículos 36.1, 37.2 y 38) o VII (artículos 41 –medidas
que no impliquen el uso de la fuerza–, y 42 –uso de la fuerza) antes
referidos, dependiendo del estado de la cuestión (gravedad, urgencia,
entre otros factores). (…) En la práctica esta distinción resulta sumamente
compleja de identificar en tanto que será finalmente el propio Consejo de
Seguridad quien determine sobre qué base se aplica el artículo 94.2 de la
Carta (es decir, si se presenta o no una situación que ponga en riesgo la
paz y seguridades internacionales), ya que no se trata de una
determinación que hace el Estado afectado (en la comunicación que
remita para someter la cuestión al Consejo de Seguridad o en su eventual
argumentación ante éste durante los debates).”175
Adicionalmente, aún en el caso de que el Consejo de Seguridad disponga de
medidas, se presenta otra dificultad que le resta efectividad al mecanismo de ejecución,
ya que debe recordarse que sus cinco miembros permanentes poseen el poder de vetar
las decisiones del Consejo de Seguridad, lo que significa a la postre, que estos Estados
pueden bloquear cualquier resolución en su contra.
175
Gonzalo Bonifaz Tweedle, “La ejecución de los fallos de la Corte Internacional de Justicia”, Themis, Revista de Derecho (no. 62, 2012): 315, dialnet.unirioja.es/descarga/articulo/5110742.pdf (11 febrero 2016).
114
“(…) si alguno de estos cinco miembros no está de acuerdo en alguna
medida coercitiva del Consejo para hacer cumplir una sentencia, ejercerán
su veto y entonces el papel del Consejo de Seguridad, así como el de la
Asamblea General y el de la propia Corte Internacional de Justicia ante el
incumplimiento de las sentencias emanadas de esta última, será inútil y
nada eficaz.”176
A modo de ejemplo, resulta pertinente hacer una breve referencia al caso
presentado por Nicaragua contra Estados Unidos, “Caso relativo a actividades militares
y paramilitares”, mencionado anteriormente, en el cual el incumplimiento de Estados
Unidos es llevado ante el Consejo, sin embargo este país aplica su derecho de veto y
Nicaragua termina retirando su caso de la Corte.
“Nicaragua obtuvo una sentencia a su favor, que constituyó un gran logro
político para un país tan pequeño (…) Sin embargo, Estados Unidos
nunca dio cumplimiento al fallo. En fecha 28 de octubre de 1986, los
Estados Unidos vetaron en el Consejo de Seguridad una Resolución
relativa al fallo de la Corte, que hacía un llamado urgente para que se
aplicara el fallo del Tribunal.” 177
Esta idea es igualmente reforzada por González Chaves, quien además identifica
una limitación adicional. Esta radica en el hecho de que la formulación de
recomendaciones o el dictado de medidas por parte del Consejo de Seguridad son de
carácter facultativo, por lo que este órgano no se encuentra forzado a tomar acciones
de este tipo.
“Es importante tomar en cuenta que el CSNU en el ejercicio de la potestad
plasmada en este artículo, puede aplicar cualquiera de las medidas del
capítulo séptimo de manera discrecional, (…) siempre y cuando lo
considere necesario. Es decir, tal y como señala Carrillo este órgano no
176
Faria Villareal, 81. 177
Elisa Schiavo, “El caso Nicaragua ante la Corte Internacional de Justicia. La especificidad de los métodos de producción normativa en el Derecho Internacional Público”, Revista de la Facultad de Derecho de México (No. 254,
Tomo LX, México D.F., 2010): 65 http://www.derecho.unam.mx/revista/revista_254/indice-254.html (17 setiembre 2015).
115
está obligado a decretar medidas o emitir recomendaciones para ejecutar
los fallos de CIJ, sino que por revestir éste una función política, tiene la
potestad para rechazar o aceptar la petición de cualquier Estado miembro
que se encuentre en esta situación, dependiendo de los votos de los
miembros del Consejo, en donde cabe destacar se requiere el voto
afirmativo de los cinco miembros permanentes, he aquí uno de los límites
del sistema, el derecho a veto de estos.”178
De los párrafos anteriores se concluye que, la influencia política de las grandes
potencias mundiales que ejercen dominio sobre el funcionamiento de los órganos de
Naciones Unidas, trae como resultado un importante debilitamiento, no solo del
mecanismo de ejecución de sentencias previsto en la Carta, sino del sistema universal
en su conjunto. En esta línea se pronuncia González Chaves cuando refiere que:
“(…) el principal defecto responde a la obstaculización del mecanismo
para hacer efectivos los fallos de CIJ mediante el privilegio que significa
ser miembro permanente de este órgano político en el ejercicio del
derecho a veto así como en la posibilidad que tienen los miembros del
Consejo de ser “juez y parte al mismo tiempo” (…)”179
Por otro lado, específicamente en cuanto a la aplicación de las sanciones
referidas, se presenta una deficiencia; ésta es señalada por González citando a Asada
al mencionar que: “las decisiones del Consejo en pro de la seguridad internacional
descansan sobre la acción de los Estados que ejecutan las sanciones.”180
Esto puede generar afectaciones, principalmente, de carácter económico y
político, no solo para el Estado incumplidor, sino también para el Estado encargado de
hacer cumplir las medidas decididas por el Consejo de Seguridad, lo que en ciertos
casos puede convertirse en un obstáculo para que dichas sanciones realmente lleguen
a ejecutarse.
178
González Chaves, 23. 179
Ibid., 38. 180
M. Asada, A solution in Sanctions (Harvard International Review, 2011) citado por González Chaves, 25.
116
“Existe todo un perjuicio de índole económico para los Estados ejecutores
de medidas definidas por el CSNU. La puesta en práctica tanto de
sanciones económicas en el ámbito internacional como las que refieren a
la utilización de la fuerza armada le generan gastos cuantiosos a los
estados ejecutores; ya sea porque tienen que poner a disposición de la
ONU sus ejércitos, o porque sin quererlo, tienen que interrumpir sus
relaciones comerciales con el Estado infractor, provocándoles graves
perjuicios a su economía.”181
Este aspecto se agrava por el hecho de que, aunque en el artículo 50 de la CNU
se establece que:
“Si el Consejo de Seguridad tomare medidas preventivas o coercitivas
contra un Estado, cualquier otro Estado, sea o no Miembro de las
Naciones Unidas, que confrontare problemas económicos especiales
originados por la ejecución de dichas medidas, tendrá el derecho de
consultar al Consejo de Seguridad acerca de la solución de esos
problemas.”182
Esta disposición no garantiza al Estado ejecutor que la ONU asuma el costo
económico derivado de la aplicación de las mencionadas medidas o sanciones,
panorama que puede influenciar negativamente la actuación de los Estados en este
sentido.
Por su parte, en lo que respecta al papel que puede desempeñar la Asamblea
General para la ejecución de sentencias de la CIJ, cabe apuntar que tiene un alcance
muy limitado, ya que la Asamblea solo puede instar al Consejo de Seguridad para que
éste tome medidas, pero no aplicarlas directamente al Estado infractor.
Además, estas recomendaciones que dicta la Asamblea General no son de
carácter vinculante, por lo que pueden o no ser acatadas por los Estados y el Consejo
de Seguridad.
181
E. Davidsson, Legal Boundaries to UN Sanctions (International Journal of Human Rights, 2003) citado por
González Chaves, 25. 182
Carta de la Organización de las Naciones Unidas, art. 50.
117
Se evidencia así que la participación que puede ejercer este órgano para la
ejecución de las sentencias de CIJ es muy débil, ya que carece de facultades reales
que contribuyan a la efectividad del mecanismo de ejecución, aunado a que esta
facultad ni siquiera se encuentra definida en la norma de manera expresa, sino que la
misma ha sido inferida de lo establecido por el artículo 10 de la Carta.
Adicionalmente, debe recordarse que tanto el Consejo de Seguridad como la
Asamblea General de las Naciones Unidas, tienen carácter preponderantemente
político, lo cual limita su actuación específicamente en relación con el proceso judicial
realizado en el caso concreto.
“(…) ni el Consejo de Seguridad ni la Asamblea General son tribunales de
apelación, ni organismos con poder de revisión judicial. O sea que, en
sentido estricto, estos cuerpos no pueden entrar a estudiar los argumentos
que se presenten por defectos legales de la sentencia, tales como
parcialidad, no conformidad con la ley, etc.183
Finalmente, es importante recalcar que en el ámbito de las Naciones Unidas,
más allá del Consejo de Seguridad y la Asamblea General, no existe otra instancia u
organismo con competencia suficiente para emprender acciones destinadas a la
ejecución de los fallos de la CIJ.
Así, a la luz de todas las razones esgrimidas anteriormente, es posible concluir
que, el Sistema Universal de Justicia no presenta medios adecuados para la ejecución
de las sentencias emitidas en este ámbito, por lo que se evidencia la necesidad de
generar un cambio en el mismo. Se comparte esta opinión con la de la autora Inés
Faria.
“(…) no existen mecanismos efectivos para hacer ejecutar sus sentencias,
en este sentido se recomienda una reforma del sistema judicial
internacional actual.”184
183
Max Sorensen, Manuel de Derecho Internacional Público (Fondo de Cultura Económica, México, 1973) citado por
Faria Villareal, 80. 184
Faria Villareal, 65.
118
B. Corte Interamericana de Derechos Humanos.
Tal como se señaló en la sección anterior, el mecanismo de ejecución de
sentencias empleado por la Corte IDH, se basa en tres pilares: el Procedimiento de
Supervisión de Cumplimiento, los informes presentados por la Corte ante la Asamblea
General de la OEA y el mecanismo previsto normativamente para la ejecución de las
reparaciones indemnizatorias.
Sin embargo, en cuanto al Procedimiento de Supervisión de Cumplimiento, se
reconoce por parte de diferentes estudiosos de la materia, que este presenta
limitaciones que afectan su correcto funcionamiento.
Así, pese a que este procedimiento se encuentra contenido en el artículo 69 del
Reglamento de la Corte, tal numeral lo regula de modo muy amplio. Además la
redacción del mismo es vaga y no se establece de manera concreta cómo proceder
para su aplicación.
En este sentido, la misma Corte a través de su práctica jurisprudencial, ha debido
llenar los vacíos que presenta este texto normativo.
Al ser la práctica del procedimiento anterior a la norma, se entiende que, con la
introducción de este artículo lo que se generó fue la positivización de un procedimiento
que ya la Corte aplicaba desde sus primeras actuaciones.
No obstante, la formalización de este Procedimiento en la forma dicha, aunado a
que las sentencias que emite la Corte establecen que ella misma realizará, en todos los
casos, la supervisión de su cumplimiento, ha generado un gran aumento de los casos
en etapa de supervisión. Esto trae como consecuencia la limitación del papel que
deberían desempeñar los diferentes partícipes en este procedimiento, debido a la
sobrecarga de trabajo que estas circunstancias producen.
Jorge Calderón ilustra este aspecto refiriéndose específicamente a la CIDH:
“Con motivo del incremento constante de casos en supervisión, las
observaciones que remite la CIDH se han limitado a resumir la posición de
119
las partes y establecer algún tipo de valoración general sobre la
información planteada, o han reiterado la posición de los representantes,
pero en muchos casos se ha carecido de una valoración cualitativa más
allá de la que se desprende del resumen de la información aportada.”185
En relación con esta cita, es importante recalcar que el elevado número de casos
genera incumplimiento, por parte de la Comisión, de los plazos para la remisión de sus
escritos de observaciones ante la Corte. Además, genera problemas de calidad en los
mismos ya que, en muchas oportunidades, no formula observaciones reales,
limitándose por ejemplo, a referir que no tienen observaciones.
De igual manera, otra situación que complica el correcto desenvolvimiento del
Procedimiento de Supervisión es que existe el riesgo de que el Estado condenado no
provea información veraz, completa y actualizada a la Corte, con respecto al
cumplimiento de la sentencia.
Como muestra de ello, se puede mencionar la Resolución de la Corte IDH del 21
de agosto del 2014 sobre Supervisión de Cumplimiento de las Sentencias en 11 casos
contra Guatemala respecto de la obligación de investigar, juzgar y de ser el caso
sancionar a los responsables de las violaciones, en la cual, refiriéndose a las
consideraciones de la Corte sobre la obligación internacional del Estado de cumplir las
sentencias, dice que:
“(…) En la audiencia de supervisión de cumplimiento de sentencias
celebrada ante el pleno de la Corte en mayo de 2014, el Estado no
cumplió con su obligación de informar sobre la implementación de la
reparación que estaba siendo supervisada en esos once casos, sino que
se dedicó fundamentalmente a cuestionar la competencia temporal del
Tribunal (…)”186
185
Calderón Gamboa, 111. 186
Corte Interamericana De Derechos Humanos, Resolución de Supervisión de Cumplimiento de Sentencia en 11 casos contra Guatemala respecto de la obligación de investigar, juzgar y, de ser el caso, sancionar a los responsables de las violaciones a los derechos humanos (21 de agosto del 2014): párrafo 8.
120
En este mismo sentido, la problemática puede provenir de parte del Agente
designado por el Estado para que los represente ante la Corte, el cual, si no cuenta con
el conocimiento integral del caso, podría, por ejemplo, transmitir información incompleta
o desactualizada dentro del Proceso de Supervisión.
Debido a lo anterior, la Corte permite recolectar, por medio de declaraciones,
información de otros individuos que no son los agentes del Estado, esto de conformidad
con el inciso 2 del artículo 69 del Reglamento de la Corte.
En este sentido se puede citar, el caso Artavia Murillo y otros contra Costa Rica,
dentro del cual, en la audiencia de supervisión de cumplimiento se recibió la declaración
de la defensora de los habitantes de este país, para completar la información
proporcionada por el Estado de Costa Rica en los informes.
Lo dicho anteriormente resulta de gran importancia, en vista de que, tal como lo
reconoce la misma Corte, existe para el Estado condenado la obligación de comunicar
las acciones desplegadas para dar fiel cumplimiento a la sentencia.
“(…) la Corte reitera que la obligación estatal de dar pronto cumplimiento a
las Sentencias del Tribunal incluye el deber del Estado de informar sobre
las medidas adoptadas para cumplir cada uno de los puntos ordenados
por este, lo cual es fundamental para evaluar el estado de cumplimiento
de las Sentencias en su conjunto.”187
En otro orden de ideas, debe recordarse que la Corte IDH no es permanente, y
celebra aproximadamente cuatro periodos de sesiones ordinarias y dos extraordinarios
al año. Durante estos periodos de sesiones, la Corte IDH no da a basto con el
conocimiento de todos los casos que se le presentan. Este problema es principalmente
económico, en vista de que los recursos asignados a la Corte son insuficientes para
afrontar un funcionamiento constante. Así, lo ejemplifica Cancado:
“(…) Mientras tanto, el sistema interamericano de protección continuará
padeciendo de la laguna señalada, y la CtIADH sobrecargada de trabajo,
187
Ibíd., párrafo 18.
121
carente de recursos materiales adecuados, y avocando para sí, motu
propio, la tarea adicional de supervisión de la ejecución de su Sentencias
en el plano del derecho interno de los Estados demandados (…).”188
Adicionalmente, el hecho de que la Corte no presente un funcionamiento
continuo, puede limitar el respeto al principio de justicia pronta y cumplida, revelando un
rasgo de ineficacia del sistema. Esto puede tener como resultado, por ejemplo, la
desactualización de los informes de la Comisión, los Estados y las víctimas, entre el
periodo en que se presentan a la Corte y el siguiente periodo de sesiones en que estos
son revisados.
Por otro lado, en lo referente a los informes que presenta la Corte ante la
Asamblea General, se ha identificado la ausencia de discusión de los mismos en el
seno de este organismo, en vista de que la Asamblea simplemente adopta una
propuesta elaborada por el Consejo Permanente, por lo que su papel como garante del
sistema es prácticamente nulo.
“Desafortunadamente, luego de los ajustes realizados a los
procedimientos de la Carta de la OEA en los años noventa, los informes
tanto de la Comisión como de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos, son presentados directamente ante el Consejo Permanente a
través de la Comisión de Asuntos Jurídicos y Políticos, y no ante la
Asamblea General. De esta forma, el Consejo Permanente lo que hace
finalmente es proponer a la Asamblea General la adopción de una
resolución ya consensuada sobre el informe de la Corte, no
estableciéndose debate alguno sobre el contenido mismo de éste ni
mucho menos sobre el estado de cumplimiento de las sentencias por parte
de los Estados (…)
De esta forma, se ha desdibujado y debilitado el rol que podría jugar la
Asamblea General como mecanismo de protección colectiva de los
derechos humanos en el sistema interamericano.”189
188
Antonio Augusto Cancado Trindade, Reflexiones sobre los tribunales internacionales contemporáneos y la búsqueda de la realización del ideal de la justicia internacional (2010): 31 http://www.ehu.eus/cursosderechointernacionalvitoria/ponencias/pdf/2010/2010_1.pdf (13 octubre 2015).
122
Además, debe aclararse que, a la luz de lo regulado por el artículo 65 de la
CADH, la Asamblea General de la OEA debe conocer el informe y las recomendaciones
de la Corte, pero no tiene la obligación de pronunciarse conforme a estas.
Todo lo mencionado evidencia que existe un problema práctico, en vista de que,
el Informe Anual de la Corte primero debe ser considerado por la Comisión de Asuntos
Jurídicos y Políticos del Consejo Permanente de la OEA, emitiendo al Consejo sus
recomendaciones, y este último, es el que presenta a la Asamblea General las
observaciones y recomendaciones que estime del caso.190
Además, sin anular el aporte que la Asamblea General puede dar al sistema de
ejecución de las sentencias de la Corte IDH, es necesario señalar que en esta instancia
se presenta la limitación de que las recomendaciones que este organismo pueda emitir,
no son de acatamiento obligatorio y carecen de fuerza sancionatoria.
“(…) la Asamblea General y el Consejo Permanente tiene el derecho de
perseguir el cumplimiento por parte del Estado de la decisión de la Corte,
en razón de lo dispuesto en el artículo 65 de la Convención y por las
facultades generales que la Asamblea tiene según la Carta de la OEA, y a
través de la Asamblea, el Consejo Permanente. (…) el problema que
enfrentan estas instituciones para obtener el cumplimiento de las
sentencias de la Corte es que tienen la facultad solamente de adoptar
recomendaciones y carecen de facultades para imponer sanciones; sin
embargo, reconoce que el solo hecho de que la Asamblea adopte una
recomendación puede traer como consecuencia el cumplimiento de las
decisiones de la Corte”191
Ante la problemática señalada, se han ensayado propuestas tendientes a
subsanar las deficiencias que presenta este sistema, dentro de las que se incluyen
189
Ayala Corao, 131. 190
Gabriela Pacheco Arias, La efectividad jurídica de las decisiones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Tesis para Optar por el grado de Licenciatura en Derecho, Universidad de Costa Rica, 2002): 279. 191
Ibid., 280.
123
reformas a la CADH. Benítez lo plantea de la siguiente manera:
“Para asegurar el monitoreo continuo del fiel cumplimiento de todas las
obligaciones convencionales de protección, y en particular de los fallos de
la Corte, se debe, a mi juicio, acrecentar, al final del artículo 65 de la
Convención la siguiente frase:
La Asamblea General los remitirá al Consejo Permanente, para estudiar la
materia y rendir un informe, para que la Asamblea General delibere al
respecto”. De ese modo, se suple una laguna en cuanto a un mecanismo,
a operar de forma permanente (y no solamente una vez por año ante la
Asamblea General de la OEA), para supervisar la fiel ejecución, por los
Estados Partes demandados, de las sentencias de la Corte.”192
Una crítica adicional que se realiza doctrinariamente respecto del papel de la
Asamblea General es que, de conformidad con el artículo 43 del Reglamento de la
Asamblea, esta celebra únicamente un periodo ordinario de sesiones al año, por lo que
este tiempo resulta insuficiente para conocer con detalle el informe que presenta la
Corte.
“En el seno de la CtIADH, insistí reiteradas veces en la absoluta necesidad
de que los incumplimientos de Sentencias - parciales o totales - por los
Estados demandados sean efectivamente discutidos por los órganos
competentes de la OEA, para tomar las debidas providencias y preservar
la integridad del mecanismo de protección de la CADH. La supervisión de
la ejecución de las Sentencias de la CtIADH no podría continuar a hacerse
tan sólo una vez por año, y de forma rapidísima, por la propia Asamblea
General de la OEA.”193
Así, ante la falta de efectividad del mecanismo previsto en el numeral 65 de la
CADH, lo cual se evidencia en lo dicho anteriormente, es que el Tribunal decide tomar
192
Corte Interamericana de Derechos Humanos, El Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos en el Umbral del Siglo XXI. Informe: Bases para un Proyecto de Protocolo a la Convención Americana sobre Derechos Humanos para Fortalecer su Mecanismo de Protección (Tomo II, 2ª Edición, Mayo de 2003: 378.
193 Cancado Trindade, 28.
124
la fiscalización de la ejecución de sus sentencias en sus propias manos con la
constitución del Procedimiento de Supervisión de Cumplimiento, evolucionando
paulatinamente, a como se conoce en la actualidad.
En otro orden de ideas, de conformidad con el artículo 68 de la Convención
Americana, la ejecución de las indemnizaciones establecidas por la Corte debe
realizarse por medio del procedimiento interno para la ejecución de sentencias contra el
Estado.
Sin embargo, como no se establece explícitamente que ello aplique para la
ejecución de otro tipo de reparaciones, la interpretación que debe realizarse en este
sentido no es clara, situación que limita el alcance del mencionado mecanismo de
ejecución.
“(…) Los Estados, por lo general, cumplen con las reparaciones que se
refieren a indemnizaciones de carácter pecuniario, pero no sucede
necesariamente lo mismo con las reparaciones de carácter no pecuniario,
en especial las que se refieren a la investigación efectiva de los hechos
que originaron las violaciones, y la identificación y sanción de los
responsables, –imprescindibles para poner fin a la impunidad (con sus
consecuencias negativas para el tejido social como un todo).”194
Adicionalmente, es importante recalcar que, al día de hoy, no son todos los
Estados que han adoptado mecanismos internos para la ejecución de sentencias
internacionales.
A modo de ilustración, el Estado de Perú se encuentra dentro de los pocos que sí
cumplen con esta obligación, ya que por medio de la Ley No. 27775, denominada “Ley
que regula el procedimiento de ejecución de las sentencias emitidas por tribunales
supranacionales”, le otorga a la Corte Suprema de Justicia, órgano judicial supremo, la
facultad para disponer sobre el cumplimiento interno de las sentencias de Tribunales
Internacionales.
194
Ibid., 30.
125
Por su parte, en el caso de Colombia, la Ley No. 288, reconoce al Comité de
Ministros la función de ejecución y cumplimiento de resoluciones de Tribunales
Internacionales.
Sin embargo, estos ejemplos representan a una minoría, ya que una gran parte
de los Estados del Sistema Interamericano, no han adoptado los procedimientos
internos acordes con este objetivo. Así lo reconoce Cancado:
“En los demás Estados, las Sentencias de la CtIADH vienen siendo
ejecutadas mediante criterios empíricos, o aún incluso casuísticos, en la
ausencia de un mecanismo permanente de derecho interno para este fin.
O sea, la gran mayoría de los Estados Partes en la CADH todavía no ha
tomado cualquier providencia, legislativa o de otra naturaleza, en el
referido propósito (…).”195
No obstante, inclusive para aquellos casos de Estados que internamente
contemplan este tipo de procedimiento, no se puede asegurar el efectivo cumplimiento
de las decisión de los órganos jurisdiccionales internacionales, ya que existe la
posibilidad de que se presenten inconvenientes adicionales en cuanto a su
operatividad, que de igual manera terminan imposibilitando la ejecución de sentencias
contra el Estado y por consiguiente la ejecución de las reparaciones económicas
dictadas por la Corte IDH.
“La vía ordinaria, cuando el condenado no cumple voluntariamente es el
embargo de sus bienes y su ulterior remate para obtener el dinero que se
precisa. No obstante, en la mayoría de los Estados Americanos persisten
una serie de obstáculos a la ejecución de las sentencias de condena
contra el Estado, que impiden la operatividad de la ejecución de estas
sentencias. Entre estos obstáculos suelen encontrarse: 1. la formulación
restrictiva del principio de legalidad presupuestaria, en el sentido de que el
Estado no puede hacer erogaciones de su tesoro, no previstas en sus
leyes de presupuesto; y 2. disposiciones normativas sobre la
195
Ibid., 29.
126
inembargabilidad de los fondos públicos, las cuales en caso de
incumplimiento voluntario por el Estado prohíben el embargo y la
posibilidad de despachar mandamientos de ejecución contra fondos
públicos.”196
Al respecto se puede afirmar que, es vasta la crítica de la doctrina en cuanto a
los obstáculos que se pueden presentar en el derecho interno, al aplicar un
procedimiento para ejecutar el cumplimiento de las sentencias de la Corte IDH. Así
también lo determina Corasaniti.
“(…) el particular no tiene garantizado en forma amplia el cumplimiento de
las sentencias contra el Estado en que se haya declarado un derecho a su
favor. Con la excepción de la legislación costarricense que tiene
disposiciones un poco más “garantistas”, la condición de no
embargabilidad de bienes del Estado se convierte en un obstáculo para
las resultas de dichos procesos ejecutorios. Lo mismo ocurre con los
límites presupuestarios que existen en cada Estado. Todo lo cual reafirma,
al igual que en el sistema europeo, que los Estados parte en la
Convención Americana deben crear leyes procesales idóneas para que los
fallos indemnizatorios de la Corte Interamericana dejen de ser
“declaraciones de derechos” y puedan convertirse, además, en verdaderos
derechos adquiridos por las víctimas de violaciones a los derechos
humanos, donde el cumplimiento de esos fallos deje de seguir estando al
amparo de la buena voluntad de los Estados.”197
En conclusión, con base en las razones mencionadas, se obtiene que el
mecanismo de ejecución de sentencias previsto por el Sistema Interamericano de
Protección de Derechos Humanos, no funciona de manera uniforme y por lo tanto
puede carecer de efectividad.
196
Ayala Corao, 138. 197
Vittorio Corasaniti, “Implementación de las sentencias y resoluciones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos: un debate necesario”, Revista IIDH (2009): 26 http://www.corteidh.or.cr/tablas/r24576.pdf (12 octubre 2015).
127
De esta manera, resulta necesario corregir las insuficiencias señaladas en este
apartado en aras de alcanzar mayores niveles de cumplimiento de los fallos dictados
por la Corte IDH, ya que a fin de cuentas, el incumplimiento de una sentencia de la
Corte IDH por parte del Estado incumplidor, genera a su vez, una violación de la
Convención Americana.
Debe recordarse que, en materia de derechos humanos, el tema de la ejecución
de sentencias envuelve una importancia particular por la naturaleza de derechos que
protege, de manera tal que, inclusive, se le ha relacionado con el derecho de acceso a
la justicia que se contempla en los artículos 8 y 25 de la Convención Americana.
Así lo determinó jurisprudencialmente la Corte en la sentencia sobre
competencia de Baena Ricardo y Otros vs. Panamá.
“A la luz de lo anterior, este Tribunal estima que, para satisfacer el
derecho de acceso a la justicia, no es suficiente con que en el respectivo
proceso o recurso se emita una decisión definitiva, en la cual se declaren
derechos y obligaciones o se proporcione la protección a las personas.
Además, es preciso que existan mecanismos eficaces para ejecutar las
decisiones o sentencias, de manera que se protejan efectivamente los
derechos declarados. La ejecución de tales decisiones y sentencias debe
ser considerada como parte integrante del derecho de acceso a la justicia,
entendido éste en sentido amplio, que abarque también el cumplimiento
pleno de la decisión respectiva. Lo contrario supone la negación misma de
este derecho.”198
Es evidente que existe la necesidad del establecimiento de un mecanismo
permanente y realmente efectivo para la supervisión y ejecución de las sentencias de la
Corte IDH, y que este se encuentre debidamente regulado en los textos normativos
internacionales aplicables en el ámbito interamericano.
198
Corte Interamericana De Derechos Humanos, Caso Baena Ricardo y otros vs Panamá (Sentencia de Competencia del 28 de noviembre del 2003): párrafo 82.
128
C. Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
Respecto al mecanismos de ejecución de sentencias del TJUE, específicamente
sobre el procedimiento por incumplimiento, se ha señalado que, si bien es útil al
establecer de manera oficial el incumplimiento de una o más obligaciones por parte de
un determinado Estado miembro, a través de este, lo que se obtiene es una sentencia
con naturaleza meramente declarativa, carente de elementos adicionales que le añadan
fuerza coercitiva para garantizar su ejecución.
“(…) esta disposición se limita simplemente a afirmar que la sentencia del
Tribunal de Justicia declarará que el Estado ha incumplido alguna de las
obligaciones derivadas del Derecho de la Unión Europea, pero no dice
nada más respecto a qué ha de hacer posteriormente. Esto es, la
sentencia dictada para poner fin a este procedimiento es de carácter
declarativo: su única virtualidad es que deja clara constancia de que un
concreto Estado Miembro ha omitido el cumplimiento de una determinada
responsabilidad que había asumido como consecuencia de su pertenencia
a la Unión.”199
Adicionalmente, se ha identificado como una problemática que presenta este
mecanismo la flexibilidad que se desprende del texto del artículo 258 en el sentido de
que, la Comisión cuenta con amplia discrecionalidad para decidir si iniciar o no el
recurso por incumplimiento.
“De conformidad con una reiteradísima jurisprudencia, la Comisión goza
de un amplio margen de discrecionalidad en relación con el recurso por
incumplimiento. La Comisión no está obligada a combatir ningún supuesto
incumplimiento, ni incluso aunque llegue a considerarlo probado. Por
tanto, tiene discrecionalidad para entablar, o no, conversaciones
informales preliminares; para formular, o no, la carta de emplazamiento y
decidir la supuesta infracción, así como el plazo conferido al Estado
miembro; para decidir, aunque haya formulado la carta y no haya
199
Martín Delgado, 184-185.
129
respuesta estatal satisfactoria, si emite, o no, el dictamen motivado, así
como el plazo de cumplimiento correspondiente; y para, pese a haber
llegado hasta aquí sin éxito, interponer, o no, la demanda y decidir el
momento de hacerlo, así como para desistirse de ella en cuanto lo estime
oportuno. En fin, la Comisión puede seleccionar, incluso, contra cuál (o
cuáles) de los Estados miembros que se encuentran en una situación de
incumplimiento similar, dirigirse. Y todo ello, sin que en ningún caso le sea
exigible la acreditación de un interés legítimo en que el Estado miembro
cumpla sus obligaciones.200
Además, en cuanto al recurso por inejecución, la mencionada discrecionalidad de
la Comisión persiste, sin embargo se presenta en menor grado, debido a que, en esta
instancia, se estaría ante supuestos de doble infracción; es decir, el incumplimiento
reviste una mayor gravedad al tratarse del desacato de sentencias que a su vez ya han
declarado un incumplimiento previo por parte del Estado miembro.
Al respecto, hay autores que establecen que no se trata de una discrecionalidad
total, sino que se limita al ámbito de la decisión de las medidas más adecuadas con el
fin de asegurar el fiel cumplimiento del Derecho de la Unión, por lo que puede ocurrir
que la Comisión decida que son otras, y no la apertura de este recurso, las medidas
más adecuadas, y por ello no se inicie con este procedimiento.
“[s]ería irrazonable mantener que hay una absoluta obligación por parte de
la Comisión de comenzar procedimientos de ejecución (del Derecho de la
Unión Europea, se entiende) en todo caso en que haya tenido lugar una
violación. Por otro lado, sin embargo, sería erróneo pensar que no existe
obligación de ningún tipo. La mejor postura parece ser que la Comisión
goza de discrecionalidad pero, al mismo tiempo, está sujeta a una
responsabilidad. Esa responsabilidad es adoptar la medida más apropiada
para asegurar que el Derecho de la Unión Europea es obedecido: la
200
Parlamento Europeo, Los Procedimientos administrativos previos al recurso por incumplimiento (Bruselas, 2011): 11-12 http://www.europarl.europa.eu/committees/en/supporting-analyses-search.html (24 octubre 2015).
130
discrecionalidad concierne a la determinación de lo más apropiado en
relación con las circunstancias.”201
Sin embargo, tal como lo afirma el autor Martín Delgado, “el inicio del
procedimiento del artículo 260 TFUE estaría marcado por el principio de legalidad”202,
ya que la Comisión debería siempre dar inicio con la apertura del procedimiento por
inejecución ante la inexistencia de otro método para imponer al Estado el acatamiento
de la sentencia por incumplimiento.
Así, en vista de que, según señala este mismo autor, “no existe otro medio más
eficaz, si renuncia a ello renuncia al único medio para conseguir que el Estado cumpla
la sentencia del Tribunal, con lo que estaría vulnerando la misión encomendada en el
art. 17 TUE de velar por la correcta aplicación del Derecho de la Unión Europea.”203
A la luz de las dificultades que genera este margen de apreciación con que
cuenta la Comisión en los recursos por incumplimiento e inejecución, es que la doctrina
ha planteado la necesidad de limitar ese nivel de discrecionalidad, en aras de que este
organismo cumpla con la misión encomendada por el TUE de velar por el respeto del
Derecho Comunitario.
“TESAURO duda de que la amplia discrecionalidad que se deja a la
Comisión en el recurso de incumplimiento sea compatible con el objetivo
de garantizar la eficacia de la función de reprimir las violaciones del
Derecho de la Unión Europea. De esta manera, afirma que “[e]l papel de
guardián atribuido a la Comisión por el art. 211 del Tratado (art. 17 TUE),
con el fin de asegurar el funcionamiento del sistema jurídico comunitario
en general y de proteger los derechos de los particulares, podría justificar
al menos la obligación de adecuada motivación de las distintas fases del
procedimiento” ”204
201
Martín Delgado, 201. 202
Ibid., 202. 203
Ibid., 204. 204
Ibid., 201-202.
131
Por otro lado, también se han planteado cuestionamientos referentes a la
imposición del pago de una suma a tanto alzado o una multa coercitiva que puede
establecer el TJUE como consecuencia de la inejecución de sus sentencias.
Como se estableció en el capítulo anterior, este tema se encuentra regulado en
el artículo 260.2 del TFUE, sin embargo se presenta una falta de claridad en vista de
que, este instrumento no establece los lineamientos que deben seguirse para la
correcta aplicación de estas sanciones.
“Son muchas las dudas que se plantean en relación con la suma a tanto
alzado y la multa coercitiva, tales como su naturaleza jurídica y finalidad,
la regulación de los criterios de aplicación de las mismas, la
discrecionalidad de la Comisión a la hora de solicitar su imposición al
Tribunal y de determinar su cuantía o el poder del propio Tribunal respecto
de la imposición (…) Incluso se ha dudado de la eficacia del mecanismo
en cuanto tal, tanto por la dificultad de determinar objetivamente una
cuantía que resulte realmente disuasoria, como por resultar un tanto
injusto para los Estados descentralizados (…) En el mismo sentido, se ha
criticado la elección de esas dos concretas medidas y la ausencia de otras
como la posibilidad de suspender la financiación europea concedida al
Estado incumplidor o dar al Tribunal poder para decretar concretas
medidas de corrección del incumplimiento o, incluso, para anular las
disposiciones constitutivas del mismo.”205
Con respecto a este mismo tema, se ha identificado un problema adicional, ya
que no se encuentra formalmente regulado lo referente a la ejecución de las sanciones
impuestas al Estado incumplidor en virtud del artículo 260 del TFUE, con lo cual se
genera una laguna sobre las acciones que deben emprenderse ante la negativa estatal
de pagar las penalidades pecuniarias impuestas por el Tribunal como consecuencia de
la aplicación del procedimiento por inejecución.
205
Ibid., 205-206.
132
“Un sistema que permite simplemente la condena al Estado inejecutor al
pago de una multa coercitiva o de una suma a tanto alzado como único
medio para acabar con esa grave infracción y restablecer así la
normalidad en la aplicación del Derecho probablemente no es un sistema
completo; la posibilidad de anular las medidas estatales que llevan a la
inejecución o de atacar más directamente la inactividad del Estado serían
medios que contribuirían sin duda a aumentar la eficacia de las sentencias
del Tribunal de Justicia (…) Es clara la debilidad del mismo, en tanto en
cuanto una simple negativa a pagar la sanción impuesta por el órgano
judicial europeo supondría la quiebra del sistema de ejecución y la
continuación del incumplimiento; (…)”206
Al respecto, se han planteado diferentes formas para solventar este problema,
pero la mayoría encuentran su limitación en los mismos instrumentos normativos de la
Unión.
Por ejemplo, Martín Delgado descarta como opción el inicio de un nuevo
procedimiento por inejecución, ya que éste está previsto exclusivamente para los
supuestos de inejecución de sentencias de incumplimiento.207
Asimismo, se habla sobre la posibilidad de retener cantidades debidas al Estado
por la Unión, pero autores como Díez-Hochleitner y Tesauro desacreditan esta opción
bajo la argumentación de que los instrumentos jurídicos de la Unión no reconocen
competencia ni a la Comisión ni al Tribunal para proceder en ese sentido. Sin embargo,
Díez-Hochleitner acepta como medida posible compensar las sanciones con cantidades
emanadas de fondos europeos en los que participa el Estado Miembro, pero esto
específicamente cuando el incumplimiento sancionado guarda relación con un proyecto
financiado con cargo a esos fondos.208
En todo caso, según afirma Martín Delgado, la Comisión ha solventado el
mencionado vacío, aplicando una compensación entre las sumas adeudadas por el
206
Ibid., 223. 207
Ibid., 219. 208
Ibid., 220.
133
Estado miembro en virtud de la imposición de alguna de las sanciones previstas en el
260.2 del TFUE y los fondos europeos que corresponden a este Estado infractor, lo cual
al menos genera mayor seguridad jurídica sobre este tema, aunque no soluciona
categóricamente la cuestión.
“La Comisión dictó una Decisión con fecha de 14 de Diciembre de 1994,
muy poco conocida, en la que regula el procedimiento que va a seguir en
el cobro de las sanciones que eventualmente sean impuestas por el
Tribunal de Justicia en aplicación del art. 260.2. (…) se aparta de la
opinión doctrinal y afirma que es posible proceder al cobro de las
cantidades (…) a través de compensación con las cantidades de la Unión
de las que ese Estado sea acreedor (…) la Decisión recoge el
procedimiento que seguirá (y, de hecho, está siguiendo), que consiste
básicamente en el envío al Estado inejecutor de una carta en la que se le
invita al pago de la cantidad debida, trámite que se repetirá sucesivas
veces, actualizando la cantidad en función del tiempo transcurrido desde
la sentencia de inejecución y de los pagos que haya realizado el Estado,
hasta que se dé ejecución a la sentencia, en el caso de se haya impuesto
una multa coercitiva o en la que se le reclamará la cantidad concreta,
cuando se trate de una suma a tanto alzado. El retraso en el pago
conllevará la obligación de satisfacer intereses de demora y, en su caso, el
cobro por compensación.”209
En conclusión, si bien por un lado no se pueden negar las virtudes que presenta
este mecanismo de ejecución, manifestadas principalmente en la posibilidad de aplicar
un recurso coercitivo ante la inejecución de las sentencias del TJUE, y en la presión que
este sistema logra imponer a los Estados en virtud del costo político que implica, por el
otro lado, debe reconocerse que las deficiencias apuntadas disminuyen
considerablemente la eficacia del mecanismo, ya que estas facilitan el incumplimiento
por parte de los Estados Miembros, lo cual a la postre implica un debilitamiento del
papel que juega el Tribunal como garante del fiel cumplimiento del Derecho de la Unión.
209
Ibid., 220-221.
134
CAPÍTULO II: ALGUNAS IDEAS PARA ALCANZAR UN MECANISMO MÁS EFICAZ
DE EJECUCIÓN DE SENTENCIAS DE TRIBUNALES INTERNACIONALES
Como quedó demostrado en el Capítulo anterior, los mecanismos de ejecución
de sentencias empleados por los Tribunales Internacionales analizados, presentan
importantes debilidades que les restan efectividad como medios para lograr el fiel
cumplimiento de sus sentencias.
En vista de lo anterior, en este apartado se van a plantear algunos elementos
necesarios para lograr un mecanismo más efectivo de ejecución de sentencias, así
como otros aspectos que, paralelamente con los mecanismos de ejecución, pueden
contribuir a alcanzar un mayor grado de cumplimiento de los fallos emitidos por
Tribunales Internacionales.
Sección I: Procedimiento de Supervisión de Cumplimiento de Sentencias
En cualquier sistema jurisdiccional, sea este nacional o internacional, el tema de
la ejecutabilidad de sentencias reviste gran relevancia.
Este es un aspecto que reconoce, por ejemplo, la Corte IDH en sus fallos, entre
ellos la sentencia sobre competencia en el Caso Baena Ricardo y otros, en la cual,
respecto a este aspecto la Corte señaló que:
“La efectividad de las sentencias depende de su ejecución. El proceso
debe tender a la materialización de la protección del derecho reconocido
en el pronunciamiento judicial mediante la aplicación idónea de dicho
pronunciamiento.”210
Así, la posibilidad de ejecutar las decisiones de los Tribunales Internacionales
resulta indispensable para la funcionalidad del Derecho Internacional Público, ya que,
de lo contrario sus normas se convierten en letra muerta.
Esta idea es reconocida, por ejemplo, en relación con las sentencias de la Corte
210
Caso Baena Ricardo y otros vs Panamá: párrafo 73.
135
IDH en la siguiente forma:
“La implementación efectiva de las decisiones de la Corte es pieza clave
de la verdadera vigencia y eficacia del Sistema Interamericano de
Derechos Humanos, sin la cual se hace ilusorio el propósito que determinó
su establecimiento.”211
De lo anterior se deriva la trascendencia de que existan mecanismos destinados
a la ejecución de sentencias de Tribunales Internacionales, y de que estos sean
realmente efectivos.
En este sentido, resulta de gran utilidad el Procedimiento de Supervisión de
Cumplimiento de sentencias que aplica la Corte IDH.
Al respecto, se debe destacar la importancia de que los Tribunales
Internacionales sean dotados de competencias suficientes para poder emprender la
supervisión del cumplimiento de sus propios fallos. Lo contrario equivaldría a afirmar
que tales tribunales poseen tan solo efectos declarativos.
“Una vez determinada la responsabilidad internacional del Estado por la
violación de la Convención Americana, la Corte procede a ordenar las
medidas destinadas a reparar dicha violación. La jurisdicción comprende
la facultad de administrar justicia; no se limita a declarar el derecho, sino
que también comprende la supervisión del cumplimiento de lo juzgado. Es
por ello necesario establecer y poner en funcionamiento mecanismos o
procedimientos para la supervisión del cumplimiento de las decisiones
judiciales, actividad que es inherente a la función jurisdiccional.”212
Para que el Procedimiento de Supervisión de verdad contribuya a aumentar el
nivel de acatamiento de las sentencias internacionales, es necesario que este cumpla
con ciertas condiciones.
211
Corte Interamericana De Derechos Humanos, ABC de la corte Interamericana de Derechos Humanos, el qué, cómo, cuándo, donde, por qué de la Corte Interamericana (2013): 10 http://www1.umn.edu/humanrts/research/colombia/ABC%20Corte%20IDH.pdf (21 diciembre 2015). 212
Corte Interamericana De Derechos Humanos, Caso Barrios Altos contra Perú (Cumplimiento de sentencia. de 28 de noviembre de 2003): considerando primero.
136
Primeramente se requiere una debida regulación, tanto de su existencia como
del procedimiento para aplicarlo, de manera que se reduzcan al mínimo los vacíos y con
ello el margen de apreciación de los Estados, garantizando a las partes certeza jurídica
con respecto a la operatividad del procedimiento.
Además, es de suma importancia que se ejerza un seguimiento continuo al
Estado condenado, desde el dictado de la sentencia hasta que el Estado demuestre su
fiel cumplimiento. Para ello es productiva la solicitud periódica de informes al Estado
responsable, en los cuales deba reportar el estado de cumplimiento y las acciones
desplegadas para acatar el fallo.
Igualmente resulta útil que, en el marco de este tipo de procedimientos, se
realicen audiencias de supervisión ante el respectivo Tribunal, en las que tengan
participación todas las partes involucradas, con la posibilidad de presentar alegatos y
pruebas.
Tal Procedimiento de Supervisión brinda la ventaja de que se convierte en un
medio de presión, ya que el Estado condenado debe rendir cuentas constantemente
ante el Tribunal que dictó la sentencia, manteniéndose el caso abierto hasta que se
demuestre el efectivo acatamiento de todos los puntos ordenados en el fallo.
“La supervisión del cumplimiento de sentencias se ha constituido como un
buen medio tanto para presionar al Estado a avanzar en la ejecución y en
la reparación a la víctima, como para verificar el funcionamiento del
sistema interamericano.”213
Sección II. Recurso por Inejecución
Otra medida que resulta altamente eficaz es la posibilidad de iniciar un
procedimiento sumario ante el incumplimiento de sentencias emitidas por Tribunales
Internacionales, por medio del cual, se establezca formalmente la inobservancia de la
213
Mayra Feddersen y Tábata Santelices “Ejecución de sentencias internacionales sobre derechos humanos en Chile”, Anuario de Derecho Público UDP (2013): 100
http://www.udp.cl/descargas/facultades_carreras/derecho/pdf/anuario/2010/07_Santelices_Feddersen.pdf (21 diciembre 2015).
137
sentencia por parte del Estado condenado, generándose, como consecuencia, la
interposición de una sanción.
Así, se parte de que previamente existe una sentencia que declara el
incumplimiento de una o más obligaciones internacionales, por lo que se sanciona el
desacato de esta sentencia al comprobar que el país condenado no ha adoptado las
medidas necesarias para su ejecución.
En este sentido, resulta útil tomar como referencia los procesos de este tipo que
son empleados tanto en el ámbito europeo, como en el contexto de la comunidad
andina.
En cuanto a este último sistema jurídico regional, la autora Sasaki, reconoce la
importancia que tiene este procedimiento, específicamente para su correcto
funcionamiento.
“La acción de incumplimiento constituye el mecanismo jurisdiccional que
permite vigilar el cumplimiento de las normas que conforman el
ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina (en adelante CAN) por
parte de los países miembros, siendo dicha acción una pieza clave en la
construcción, desarrollo y vigencia del orden jurídico comunitario, dado
que cuando los países miembros no cumplen las sentencias del Tribunal
de Justicia de la Comunidad Andina (TJCA) , se pone en juego la
institucionalidad, existencia y eficacia del sistema andino de solución de
controversias.”214
Igualmente se advierte esta ventaja con respecto al recurso por incumplimiento
utilizado por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
“En el ordenamiento jurídico europeo se han ido creando, bien mediante
modificaciones de los Tratados, bien a través de la jurisprudencia del
Tribunal de Justicia, toda una serie de mecanismos tendentes a asegurar
214
Sasaki Otani, 303.
138
su cumplimiento. Entre ellos se encuentra el regulado en el artículo 260.2
TFUE.
(…)
Antes de esta posibilidad, el sistema jurisdiccional de la Unión se
asimilaba más a un sistema internacional, en lo que se refiere a la
ejecución de las sentencias, en tanto y cuanto el cumplimiento del
Derecho de la Unión Europea en general y de las sentencias del Tribunal
en particular dependían de la voluntad política de los Estados Miembros;
ahora, en cambio, ante la inejecución de la sentencia existe la posibilidad
de aplicar un medio coercitivo y, sobre todo, eficaz.
Eso es lo que se ha conseguido con el procedimiento por inejecución:
introducir un mecanismo de presión para el cumplimiento que, como ha
quedado demostrado en este trabajo, constituye una auténtica garantía de
cierre del sistema judicial de la Unión Europea.”215
El principal elemento que aporta este procedimiento con miras al objetivo de
alcanzar un mayor grado de acatamiento de las sentencias emitidas por Tribunales
Internacionales, es la posibilidad de interponer una sanción ante el incumplimiento del
Estado condenado.
Este elemento es sumamente relevante ya que, como se ha señalado, los
mecanismos de ejecución de sentencias con que actualmente cuentan los Tribunales
Internacionales presentan la problemática de que poseen una débil capacidad
coercitiva.
Tal como lo señala el autor Romero “se coloca el Derecho Internacional Público
en el estadio de la cortesía internacional o hasta manual de procedimiento, por su poco
valor sancionatorio y coactivo”216
Asimismo esto es reconocido de manera específica por ejemplo en relación con
215
Martín Delgado, 15. 216
Ibid., 13.
139
la Corte IDH:
“Tal como se ha anticipado, no obstante ser obligatorias las sentencias de
la Corte Interamericana, éstas carecen de ejecutoriedad. En otras
palabras, pese al carácter vinculante de las resoluciones de la Corte, no
existe un modo de obligar coercitivamente al Estado a su cumplimiento.
Así, el sistema no atiende a la fuerza para ejecutar sus sentencias sino,
por el contrario, al deber moral de los Estados que han acordado
voluntariamente ligarse mediante tratados internacionales.”217
En un sentido semejante se pronuncia el autor Najman Alexander Aizenstatd,
quien afirma que el cumplimiento de la normativa internacional se da principalmente
gracias a la propia voluntad de los Estados, donde la sola amenaza de la aplicación de
sanciones juega un importante papel.
“En términos generales, las normas internacionales son obedecidas
voluntariamente y de manera constante por los actores de derecho
internacional. Podría argumentarse que esto obedece a la posibilidad de
incurrir en sanciones y a la implementación de mecanismos judiciales,
arbitrales y de control cuyo objetivo es garantizar la eficacia de las
normas. Sin embargo la mayoría de mecanismos usualmente no cuentan
con procesos coercitivos que impongan al Estado su cumplimento, ni
explican el cumplimiento voluntario en sistemas carentes de entidades
adjudicadoras de disputas. En gran parte, el derecho internacional se
fundamenta en el cumplimiento voluntario (…)”218
Con vista en lo anterior, se puede afirmar que en todo sistema jurisdiccional,
entre ellos el internacional, es medular que se dote a los Tribunales de competencias
para imponer el acatamiento de sus fallos a través de la implementación de
mecanismos coercitivos que se constituyan en un arma para obligar a los Estados a
cumplir.
217
Feddersen y Santelices, 102. 218
Aizenstatd Leistenschneider, 5-6.
140
En este contexto, es pertinente resaltar la importancia del establecimiento y
aplicación de sanciones ante el desacato estatal de las sentencias emitidas por
Tribunales Internacionales.
Para los fines de este trabajo se entiende el término sanción como “reacción del
sistema frente a la acción y omisión que signifiquen infracciones o incumplimientos de
normas jurídicas.” 219
Así, por un lado las sanciones son una medida represiva consecuencia del
desacato estatal.
“(…) las sanciones son una consecuencia que sufre el país objeto de
éstas cuando no cumple debidamente con los estándares internacionales
de actuación esperada o incumple sus obligaciones internacionales.”220
Pero al mismo tiempo, la sola amenaza de la imposición de una sanción puede
contribuir a desalentar este tipo de comportamientos, constituyéndose también en un
mecanismo para moldear las acciones que se buscan con la sentencia por parte del
Estado condenado.
En razón de lo anterior, resulta pertinente ahondar en el tema de las sanciones
en la esfera del Derecho Internacional Público, ámbito en el cual se da la imposición de
sanciones en campos como el cultural, diplomático-político y económico principalmente.
En cuanto a las sanciones de tipo cultural, el autor José Manuel Álvarez señala
como ejemplo las siguientes:
“(…) existen medidas de carácter cultural como la cancelación de
intercambios culturales o educativos, hasta los boicoteos deportivos, las
limitaciones de desplazamientos a los nacionales del país objeto de la
219
Jorge Herrera Guerra, “Las sanciones del derecho internacional”, Revista Agenda Internacional (Vol. 4, No. 10, Perú, 1998): 114 http://revistas.pucp.edu.pe/index.php/agendainternacional/issue/view/720 (14 enero 2016). 220
José Manuel Álvarez Zárate, Las sanciones económicas internacionales: 52 http://revistas.uexternado.edu.co/index.php/contexto/article/viewFile/1704/1531 (9 diciembre 2016).
141
medida o la creación de listas negras de lugares donde no deben viajar los
nacionales del país que impone las medidas.”221
Como se puede notar en esta cita, las sanciones de tipo cultural pueden resultar
efectivas para ser aplicadas por un Estado en contra de otro Estado que ha incumplido
sus obligaciones en relación con el primero, sin embargo, no parecen diseñadas para
ser empleadas por los Tribunales Internacionales como parte de sus mecanismos de
ejecución de sentencias.
Por su parte, las medidas de carácter político o diplomático, según lo señala este
mismo autor, pueden abarcar la protesta pública, la censura, posponer o cancelar
visitas oficiales, reuniones o negociación de tratados o acuerdos, denegación de
credenciales a diplomáticos y la suspensión o expulsión de organizaciones
internacionales.222
Este tipo de sanciones trae como principal consecuencia el deterioro en la
imagen del Estado transgresor ante el resto de la comunidad internacional, y son
frecuentemente utilizadas como primera medida ante la infracción al Derecho
Internacional; solamente si la aplicación de estas resulta infructuosa, se procede con las
sanciones de tipo económico.
En lo que respecta a las sanciones de carácter económico, estas se dirigen
principalmente a privar o restringir algunos bienes o intereses del sujeto infractor, por lo
que se aplican especialmente en el terreno financiero y comercial.
“Dentro de las primeras podemos contar la reducción, suspensión y
cancelación de asistencia para el desarrollo, (…) reducción, suspensión y
cancelación de créditos privilegiados (…); el rechazo a refinanciar créditos
de deuda; el voto en contra del otorgamiento de préstamos, subsidios o
cualquier tipo de asistencia de organizaciones multilaterales de crédito (…)
también puede darse la confiscación o congelamiento de activos
221
Ibid., 56. 222
Ibid., 55.
142
bancarios, sean estos del Gobierno objeto de la medida o de los
nacionales del país mismo.
Sobre las segundas tenemos que la más común es la limitación de
importaciones y exportaciones, ya sea a través de imposición de cuotas,
restricción en la aprobación de licencias de importación o exportación;
embargos comerciales, (…) imposición de tarifas aduaneras
discriminatorias (…) medidas de restricción o cancelación de derechos
pesqueros, proyectos de inversión o desarrollo conjuntos; suspensión o
cancelación de acuerdos comerciales; prohibición de exportaciones
tecnológicas; formación de listas negras de los nacionales del país objeto
de la medida; prohibición de asegurar activos del país.”223
En esta categoría de sanciones comerciales se enmarcan, por ejemplo, las
establecidas por la Comunidad Andina como consecuencia de la inobservancia de las
sentencias dictadas por el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina. Esto lo plantea
María Ángela Sasaki de la siguiente manera:
“Así hasta el día de hoy, las sanciones autorizadas por el TJCA por
desacato a la sentencia que declara el incumplimiento se han referido a
dos aspectos: i) la autorización a los países miembros para gravar
adicionalmente en un 5% las importaciones de cinco productos del país
incumplidor, o ii) la limitación respecto a las normas de origen (suspensión
de la emisión de certificados de origen con lo que el país miembro infractor
pierda las ventajas del Programa de Liberación al tener que pagar el
arancel de terceros países).224
Sin embargo este sistema de sanciones es criticado por esta misma autora al
considerarlo inoperante, lo cual según ella, se evidencia por el elevado nivel de
desacato que se da de las sentencias emitidas por el TJCA.
223
Ibid. 224
Sasaki Otani, 303.
143
A raíz de lo anterior se ha planteado la necesidad de reformar este sistema para
incorporar sanciones meramente económicas que signifiquen el pago de una suma
como consecuencia del desacato de la sentencia del Tribunal.
“(…) el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina propuso, en el
Proyecto de Reforma del Estatuto, que se sustituyera el término de
“sanciones” por el de “medidas coercitivas”. Así, se entiende por “medida
coercitiva” aquella medida sancionadora que obliga al pago de cierta
cantidad de dinero calculada por unidad de tiempo, fundamentada en la
mora del cumplimiento de una obligación (el cumplimiento de la
sentencia).”225
Así, también se puede señalar como una posible sanción en la esfera
económica, la imposición del pago de una multa pecuniaria en contra del Estado
transgresor.
Esto es lo que se establece, por ejemplo, como consecuencia del desacato de
los fallos emanados del TJUE. En este sistema, tal como se estudió con detalle en el
Capítulo anterior, se ha previsto la posibilidad de imponer el pago de una suma a tanto
alzado o de una multa coercitiva, una vez constatada, a través de la aplicación del
recurso por incumplimiento o inejecución, la infracción de una o más obligaciones por
parte de un Estado miembro y el desacato de una primer sentencia por incumplimiento.
Con respecto a este tipo de sanciones pecuniarias, se debe recalcar que la multa
que se imponga debe adecuarse a las circunstancias del caso concreto, debe ser
proporcional a la gravedad del incumplimiento declarado, y debe establecerse tomando
en cuenta la capacidad de pago del Estado miembro moroso, por lo que no puede
consistir en un monto fijo ni puede quedar sujeto a la arbitrariedad del ente encargado
de aplicarla.
En vista de lo anterior, es necesario que esté claro y expresamente regulado el
mecanismo por medio del cual se va a determinar el monto de esa multa y los criterios a
225
Ibid., 313.
144
tomar en cuenta para tales efectos, esto con el fin de evitar las críticas que podrían
surgir ante la ausencia de previsión normativa al respecto.
La experiencia de algunos sistemas que registran un avance importante en la
implementación de sanciones coercitivas ante el incumplimiento estatal de sentencias
de Tribunales Internacionales, muestra que no es suficiente la incorporación de una
disposición amplia que haga referencia a que el monto de la multa se determinará en el
caso concreto o cualquier otra frase semejante, pues ello podría generar fuertes
oposiciones fundamentadas en la falta de certeza y seguridad jurídica.
“(…) en el Dictamen del TJCA se señaló que las medidas coercitivas que
podría adoptar el TJCA “se graduarán en función de las circunstancias de
cada caso” al igual que en la UE que se señalaba “un importe adecuado a
las circunstancias.” Sin embargo, en la UE fue la Comisión quien concretó
dicha aseveración a través de la “fórmula general” y el uso de coeficientes
multiplicadores, lo que eventualmente haría falta en el CAN, en el
supuesto que se reformara el Estatuto y se admitieran las multas
coercitivas, ya que la aseveración del TJCA de que “se graduarán en
función de las circunstancias de cada caso” resulta ser excesivamente
gaseosa y difusa. Así, haría falta una reglamentación posterior que tome
en cuentan ciertos factores, tales como la gravedad de la infracción, la
duración de la misma y la capacidad de pago del Estado miembro.” 226
Desde esta perspectiva es útil hacer referencia al manejo que se le da a este
aspecto en el sistema Europeo:
“(…) la Comisión de la UE estima que el importe de la multa coercitiva
debe calcularse en función a una “fórmula general” que contenga los tres
criterios fundamentales o los denominados “coeficientes multiplicadores”
que son 1)la gravedad de la infracción; 2)la duración de la misma; 3)la
necesidad de asegurar el efecto disuasorio de la sanción para evitar la
reincidencia, teniendo en cuenta la capacidad de pago del Estado
226
Ibid., 330-331.
145
miembro en cuestión (representada por el PIB y el número de votos de
que se dispone en el Consejo de la UE)”.227
En todo caso, para que funcione como medio de coerción que induzca a poner
fin al incumplimiento, es trascendental que el importe de la multa económica sea
significativo, de manera que se constituyan en un incentivo para el cumplimiento estatal
de sus obligaciones internacionales, y como parte de ello, para la ejecución de las
sentencias de Tribunales Internacionales.
“(…) el monto de la medida debe ser de tal magnitud que no deje a los
Estados en posibilidad de fácilmente optar entre el incumplimiento y la
sanción; de lo contrario la sentencia perdería su efecto persuasivo y
sancionador propiamente dicho.”228
Ahora bien, si de todas maneras se presenta una negativa del Estado para
cancelar la multa impuesta en su contra, el mecanismo para ejecutarla puede consistir
en el endurecimiento de la sanción mediante el incremento del monto pecuniario a
pagar, a modo de intereses moratorios, que correrán hasta que se compruebe el fiel
cumplimiento de la sentencia y el pago de las sumas adeudas por concepto de multa
consecuencia del incumplimiento estatal.
Por otro lado, en lo que respecta a la aplicación de estas sanciones, lo más
conveniente es que los Estados doten a órganos internacionales supraestatales con
capacidad suficiente para ello.
“Las sanciones en el ámbito internacional pueden ser adoptadas, en
primer lugar, por organismos internacionales debidamente reconocidos por
la comunidad internacional y ante todo en contra de sus miembros. En
este evento el estudio de las sanciones tiene un halo de legalidad desde el
punto de vista del derecho internacional.”229
227
Ibid., 330. 228
Ibid., 329. 229
Álvarez Zárate, 53.
146
En este sentido, específicamente en cuanto a la ejecución de las sentencias de
Tribunales Internacionales, es fundamental que a estos órganos jurisdiccionales se les
reconozcan competencias no solo para resolver los conflictos jurídicos, sino para
ejecutar sus fallos por medio de la imposición de sanciones previstas para tales fines.
Por ejemplo en el ámbito de la Comunidad Andina, según explica Sasaki, es el
Estado beneficiado por la sentencia el que posee la legitimación para aplicar la sanción
por incumplimiento. Para la autora mencionada, ese sistema no se muestra eficaz ya
que, en muchos casos, el Estado no las ejecuta en resguardos de sus propios intereses
económicos o políticos.
“(…) ese sistema actual de sanciones ha devenido en ineficiente, ya que
no existe interés en el país beneficiado de aplicar las sanciones al país
infractor en varios casos, dando lugar a un doble incumplimiento, tanto del
país demandado como del país demandante que decide no aplicar las
sanciones autorizadas en la sentencia.”230
Sección III: Aspectos complementarios que contribuyen a alcanzar un mayor
cumplimiento de sentencias de Tribunales Internacionales
Paralelo al fortalecimiento de los mecanismos de ejecución, existen otros
aspectos que, desde el ámbito interno de los Estados, el funcionamiento de los propios
Tribunales, y el papel de los órganos políticos de los diferentes sistemas, pueden
aportar en gran medida para alcanzar un mayor cumplimiento de las sentencias
emitidas por los Tribunales Internacionales.
Así, a nivel interno de los Estados, tal como se mencionó en el capítulo anterior,
una de las principales limitaciones que se presenta para dar cumplimiento a las
sentencias internacionales, es de tipo económico, ya que comúnmente los Estados no
tienen presupuestado montos destinados al pago de condenas monetarias provenientes
de la jurisdicción internacional.
230
Sasaki Otani, 316.
147
Al respecto, el ordenamiento jurídico de Costa Rica prevé posibles remedios para
enfrentar este obstáculo.
“En tal caso, la solución de la legislación costarricense parece ser
correcta, ya que autoriza que se realicen reformas al presupuesto, o
incluso la promulgación de un presupuesto extraordinario dentro de un
plazo de tres meses (art. 77.2), y si por cualquier circunstancia no se
incluye dentro del presupuesto la partida necesaria para el cumplimiento
de la sentencia o sentencias, la Contraloría General de la República no
cursará o aprobará ningún presupuesto ordinario o extraordinario de la
Administración obligada al pago (art. 78).”231232
En este sentido, internamente los Estados pueden promulgar normativa que
garantice la previsión de partidas destinadas a estos fines, o que regule una vía ágil
para la aprobación de montos extraordinarios destinados al cumplimiento de sentencias
internacionales.
De igual manera, es necesaria la creación de mecanismos internos adecuados
para ejecutar las sentencias que emiten las Cortes Internacionales, no solo los puntos
de carácter indemnizatorio, sino también toda clase de reparaciones. Se puede realizar
entonces la promulgación de leyes adecuadas que agilicen el cumplimiento efectivo de
las sentencias internacionales, la cooperación y comunicación de todas las entidades
gubernamentales y poderes del Estados.
Así lo ilustra Ayala refiriéndose específicamente al SIPDH, al establecer que los
tribunales nacionales no deben ser ajenos a la solución, ya que deben adoptar medidas
judiciales, es decir sentencias, para hacer efectiva la ejecución de las sentencias
condenatorias a indemnizaciones compensatorias por parte de la Corte Interamericana,
ya sea dejando sin efecto esas disposiciones que constituyen un obstáculo
(declarándolas nulas o desaplicándolas para los casos concretos); o interpretándolas de
231
Corasanitti, 24. 232
En esta cita se hace referencia a la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, Ley No. 3667, sin embargo la misma fue derogada por el Código Procesal Contencioso Administrativo, Ley No. 8508 del 28 de abril del 2006, el cual, en su Título VIII, Capítulo I regula lo referente a la Ejecución de Sentencias y a la destinación de presupuesto para tales fines.
148
manera restrictiva, de modo que permitan las posibilidades de ejecución mediante
modalidades efectivas, por ejemplo, embargos ejecutivos, órdenes de pago contra
partidas presupuestarias, órdenes de créditos presupuestarios, amonestaciones, multas
coercitivas, responsabilidad penal, civil y administrativa u otras modalidades.233
Por otro lado, es importante la adecuación de la legislación nacional para
eliminar aquellos obstáculos que impiden o limitan la ejecución integral de las
sentencias de Tribunales Internacionales.
Lo anterior en vista de que, por ejemplo, en el ámbito interamericano, para la
ejecución de la obligación de investigar y sancionar a los responsables de violaciones
de derechos humanos, se presentan a nivel interno obstáculos como: leyes de amnistía,
plazos de prescripción, impunidad y excluyentes de responsabilidad.
Hay doctrinarios que opinan que la ejecución de las sentencias emanadas de
Tribunales Internacionales debería tener la misma importancia que las sentencias
internas, por cuanto, su ejecución se debe realizar de la misma manera, eliminando
todo requerimiento u obstáculo adicional que éstas pueden presentar.
“La sentencia de la Corte debe ser tratada como si hubiera emanado de
un tribunal interno y no se debe exigir los requisitos que el Derecho interno
prevé para sentencias extranjeras, en razón de la operatividad inmediata
de las normas del Derecho Internacional.”234
En este sentido, no sería necesaria la implementación de procedimientos
adicionales para ejecutar las sentencias internacionales.
Otra acción que pueden adoptar los Estados para alcanzar mayor cumplimiento
de sentencias sería la creación de entidades enfocadas exclusivamente en este
objetivo, con funciones y competencias previamente reguladas. Así lo dice Gabriela
Pacheco:
“(…) establecer un órgano encargado de transmitir las sentencias y
resoluciones a los órganos competentes para ejecutar las medidas de
233
Ayala Corao, 140. 234
Pacheco Arias, 313.
149
reparación, el cual debería ser un alto tribunal interno con el objeto de que
se trate de un órgano que conozca cuáles son los procedimientos internos
vigentes adecuados según la obligación que se deba cumplir. Ese mismo
órgano debe estar encargado de instar y fiscalizar el debido cumplimiento
de las resoluciones y sentencias; (…) otorgar la facultad al órgano
encargado de instar y fiscalizar el debido cumplimiento de las resoluciones
y sentencias de la Corte para que, si en referido plazo el órgano al que se
le transmitió la sentencia de la Corte para que la ejecutara no ha rendido
un informe ni avanzado en el cumplimiento, busque por otros medios el
cumplimiento de la sentencia de la Corte.”235
En resumen, la creación de mecanismos internos que sean específicos y claros
para la ejecución de sentencias de Tribunales Internaciones, la coordinación entre la
jurisdicción internacional y la interna y la plena disposición de colaboración de los
Estados, conjuntamente contribuyen a la efectividad de las sentencias internacionales.
A estos aspectos se refiere Pacheco al visualizarlo específicamente en el SIPDH.
“La vigencia real del sistema interamericano de derechos humanos está
en manos de los mismos Estados que lo crearon. Para que el Sistema
Interamericano de Protección de los Derechos Humanos cumpla su
función se requiere como condición necesaria que los Estados lo asuman
no solo normativamente sino, además, como parte de su concepción
política integral y por ende de su actuación internacional. Se requiere que
los Estados compartan que una violación a los derechos humanos no es
un asunto aislado entre la víctima y el Estado infractor sino que además
están interesados colectivamente todos los Estados y la OEA, porque se
está vulnerando un bien jurídicamente protegido por el sistema.”236
Adicionalmente, otro aspecto que puede ayudar al cumplimiento de las
sentencias de los Tribunales Internacionales es que, en los sistemas normativos
internos, se le reconozca a las sentencias de Tribunales Internacionales, el carácter de
235
Ibid., 319-320. 236
Ibid., 330.
150
título ejecutivo, con lo cual la parte gananciosa puede recurrir directamente al
procedimiento interno ya establecido para el cobro de títulos ejecutivos, con el fin
ejecutar la indemnización compensatoria establecida en la sentencia.
Así, con la constitución como título legal de las condenas indemnizatorias de los
Tribunales Internacionales, un procedimiento específico para la ejecución de los fallos
de estas Cortes, es innecesario, porque se utilizaría el previamente establecido en las
legislaciones internas para la ejecución de dichos títulos.
Este aspecto también podría ser establecido en la esfera internacional dentro de
la normativa que regula la creación y funcionamiento de cada uno de los Tribunales
Internacionales, estableciéndose como una obligación para los Estados, tal como se
dispone en el Sistema de la Comunidad Andina.
“(…) de conformidad con el artículo 30 del Tratado del Tribunal, la
sentencia de incumplimiento constituye título legal y suficiente para que
los particulares puedan solicitar ante la jurisdicción nacional, la
indemnización de daños y perjuicios que corresponda.”237
Por otro lado, más allá de los mecanismos de ejecución de sentencias que cada
Tribunal Internacional aplique, estos pueden adoptar medidas complementarias que
favorecerían una ejecución de sus sentencias de manera más efectiva.
En este sentido, con el objetivo de reforzar la supervisión de cumplimiento de
sentencias, se puede, por ejemplo, efectuar con mayor frecuencia visitas in loco y
conformar grupos especializados de trabajo, lo cual permitiría la identificación de las
problemáticas que en cada caso se presentan para el fiel cumplimiento de la sentencia,
con lo cual se puede establecer con mayor certeza el estado de cumplimiento.
Siguiendo esta línea, los Tribunales Internacionales deben establecer plazos
razonables para el cumplimiento de la sentencia por parte del Estado condenado. El
plazo que se otorgue debe ser proporcional a las circunstancias de cada caso, a los
237
Sasaki Otani, 322.
151
extremos de la sentencia y a las posibilidades reales que tiene el Estado para acatar las
condenas dictadas en su contra.
Además, un elemento que igualmente puede aportar en gran medida para
elevar el grado de cumplimiento de las sentencias de los Tribunales Internacionales, es
dar publicidad a tales fallos, lo cual es importante en dos vías.
Por un lado, la publicación de la sentencia a lo interno del Estado condenado,
se constituye en un medio de presión, ya que los ciudadanos de ese Estado pueden
convertirse en sujetos fiscalizadores del cumplimiento de la sentencia, lo cual es
especialmente relevante en temas de derechos humanos. De hecho, la Corte IDH
frecuentemente ordena la publicación de sus sentencias como parte de las
reparaciones. Ejemplo de ello es la sentencia de excepciones preliminares, fondo
reparaciones y costas del caso Rodríguez Vera y otros contra Colombia.
“572. La Corte dispone, como lo ha hecho en otros casos, que el Estado
publique, en un plazo de seis meses, contado a partir de la notificación de
la presente Sentencia: a) el resumen oficial de la presente Sentencia
elaborado por la Corte, por una sola vez, en el diario oficial, y b) en un
diario de amplia circulación nacional, y c) la presente Sentencia en su
integridad, disponible por un período de un año, en un sitio web oficial.
573. Asimismo, este Tribunal considera apropiado, tal como lo ha
dispuesto en otros casos, que el Estado dé publicidad al resumen oficial
de la Sentencia, a través de una emisora radial y un medio televisivo de
cobertura nacional, en horario de alta audiencia, por una única vez en un
plazo de seis meses, contado a partir de la notificación de la presente
Sentencia. El Estado deberá comunicar previamente a los representantes,
al menos con dos semanas de anticipación, la fecha, horario, emisora y
medio televisivo en que realizarán dichas difusiones. Este Tribunal no
estima necesario ordenar las demás especificaciones solicitadas por los
representantes.”
152
Por otro lado, la publicidad de las sentencias de Tribunales Internacionales, pero
en este caso ante la comunidad internacional, puede utilizarse como un medio de
sanción ante el no acatamiento de lo fallado, tal como lo señala Carlos Ayala.
“Ayala Corao propone que las sanciones ante el incumplimiento de una
sentencia de la Corte podrían incluir la publicación de la propia resolución
en contra del Estado llamando a su reconsideración o la notificación de las
resoluciones a los organismos financieros internacionales, y que en casos
extremos la sanción podría consistir en la suspensión de ciertos privilegios
como Estado miembro de la OEA.”238
Otro elemento que complementariamente puede ayudar para el efectivo
cumplimiento de las sentencias internacionales, es que se dé, por parte de las
diferentes organizaciones internacionales, en los ámbitos regionales y en el universal,
un papel más activo dentro de los procedimientos de ejecución de sentencias.
Como se observó en el Capítulo anterior, diversos órganos políticos
internacionales son los que en teoría deberían tomar acciones ante el incumplimiento
de las sentencias internacionales, sin embargo, en la práctica no se da un verdadero
aporte de estos órganos. Algunas de las medidas que podrían adoptar en este sentido,
por ejemplo, en el sistema regional interamericano, según Gabriela Pacheco son:
“(…) los órganos políticos de la organización deben asumir un rol mucho
más activo en el apoyo y fortalecimiento del Sistema. En particular, se
debe promover la discusión entre los Estados de temas como la
ratificación universal de los instrumentos y el cumplimiento de las
decisiones de la Corte y Comisión. Se debería realizar un debate de
mayor profundidad sobre el contenido de los informes anuales de los
órganos del sistema. En el caso de los Estados que hayan denunciado
algún instrumento del sistema, estos foros deberían pronunciarse
decididamente en contra, llamando de inmediato a su reconsideración, o
238
Pacheco Arias, 308.
153
de lo contrario, contemplando la posibilidad de aplicar gradualmente
sanciones.”239
Concretamente, en el seno de la OEA, es necesario que la Asamblea General
discuta los informes de la Corte IDH que señalan los Estados que se encuentran en
abierto incumplimiento, así como que se exponga a los responsables de las violaciones
por sus nombres.
Además, es necesario que se ejerza presión política y determinada, en el seno
de los Organismos Internacionales Principales, llámese ONU, OEA, UE, etc., en contra
de los Estados incumplidores.
“La presión internacional por medios políticos o económicos es otro
mecanismo que ha sido considerado adecuado para lograr el
cumplimiento de las sentencias de la Corte. La exclusión política del
Estado renuente a cumplir puede ser una de las armas. Otra tiene que ver
con el condicionamiento de los recursos económicos comunes o los
manejados por organismos compuestos por los mismos países que
acuerdan las normas internacionales de derechos humanos”. 240
De igual manera, se puede incentivar la participación de las Organizaciones No
Gubernamentales, para que ejerzan de manera más activa funciones de fiscalización y
demuestren labor de seguimiento a la ejecución de las sentencias de Tribunales
Internacionales.
Finalmente se debe señalar que cada sistema, sea regional o universal, debe
encontrar la manera de destinar presupuesto suficiente, para que su Tribunal pueda
cumplir cabalmente con su función de aplicar el Derecho Internacional, no solo por
medio de la emisión de sentencias, sino también por medio de la ejecución de las
mismas, es decir, que se dé una designación adecuada de recursos.
Al respecto, se puede concluir que la designación de mayores recursos puede
facilitar la labor de los Tribunales Internacionales en campos como: la resolución de
239
Ibid., 308. 240
Pacheco Arias, 305.
154
casos en plazos reducidos, funcionamiento permanente de la Corte, seguimiento del
cumplimiento de las sentencias, etc.
En conclusión, la aplicación de las medidas mencionadas en este apartado, de
la mano con mecanismos más efectivos de ejecución de sentencias, se convierten en
una herramienta para alcanzar el cumplimiento de las diferentes obligaciones que
nacen para los Estados a partir de las resoluciones de los Tribunales Internacionales.
155
CONCLUSIONES
El concepto de soberanía, tal como se entendía tradicionalmente como absoluta,
exclusiva e ilimitada, no es sostenible actualmente debido a que esta noción ha
evolucionado de la mano con los cambios experimentados en el ámbito internacional,
en el cual cada día adquiere mayor relevancia la interrelación entre los diferentes
sujetos de derecho internacional público, tal es lo que ha sucedido recientemente con
los procesos de globalización que tienen una gran influencia en el concepto y ejercicio
de la soberanía.
De esta manera la soberanía estatal actualmente está sujeta a límites, definidos
tanto a lo interno por los derechos de sus nacionales, como a lo externo por las
obligaciones asumidas respecto de los otros Estados y demás sujetos que conforman la
comunidad internacional.
En el marco de esta limitación a la soberanía estatal, ha surgido también la teoría
sobre la responsabilidad internacional, la cual se genera a causa de la violación de las
obligaciones derivadas de las diferentes fuentes del Derecho Internacional Público,
dentro de las cuales se encuentran los tratados internacionales y las sentencias
emanadas de Tribunales Internacionales.
El establecimiento de responsabilidad internacional, obliga a los Estados a
responder, ante el resto de la comunidad internacional, por sus conductas violatorias de
las normas de Derecho Internacional Público, a las cuales los Estados se han sometido
de manera voluntaria en el ejercicio de su soberanía, y por lo tanto su cumplimiento es
de carácter obligatorio.
Así, una vez declarada la responsabilidad internacional, surge para el Estado
responsable, la obligación de reparar satisfactoriamente los daños causados.
Los mismos Estados, mediante la adhesión voluntaria a los instrumentos
internacionales por medio de los cuales se crean los Tribunales Internacionales, han
reconocido en estos, competencias jurisdiccionales para la solución de controversias
156
jurídicas, por lo tanto son los órganos que en definitiva declaran la responsabilidad
estatal en un caso concreto.
Por lo anterior, se puede concluir que las decisiones emanadas de los Tribunales
Internacionales son de acatamiento obligatorio por parte de los Estados en litigio, lo cual
se fundamenta de manera principal en los Principios de Pacta Sunt Servanda y Buena
Fe, así como en el sometimiento voluntario de los Estados a las competencias
jurisdiccionales de estos órganos.
No obstante, tal como se planteó en la hipótesis, el grado de cumplimiento de las
sentencias de Tribunales Internacionales es relativo, en vista de que, pese a su
obligatoriedad, se presentan casos de incumplimiento.
Tales desacatos se dan por diferentes causas, como pueden ser: la carencia en
el ámbito internacional de órganos centralizados y una jurisdicción obligatoria,
deficiencias en la estructura y funcionamiento de los propios Tribunales Internacionales,
así como dificultades a lo interno de los Estados para dar ejecución a estas sentencias.
En relación con este último aspecto, se revela una falta de voluntad política por
parte de las autoridades estatales para dar fiel cumplimiento a los fallos de Tribunales
Internacionales.
Lo anterior se refleja en varias esferas, entre ellas, la falta de una designación
suficiente de recursos, ausencia de mecanismos jurídicos idóneos que permitan una
ejecución ágil de las sentencias, poca coordinación entre los entes estatales
competentes en este ámbito; en general, hay una limitada adecuación de la normativa
interna a los estándares internacionales que se requieren en esta materia, con el
objetivo de alcanzar el mayor nivel de cumplimiento de sentencias internacionales.
Adicionalmente, si bien es cierto que los Tribunales Internacionales, al menos los
que son objeto de estudio en esta investigación, sí cuentan con procedimientos y
mecanismos para la ejecución de sus sentencias, al realizar un análisis de los mismos,
se puede concluir que presentan carencias en cuanto a su debida previsión normativa y
deficiencias y limitaciones en cuanto a su funcionamiento, lo cual les resta efectividad.
157
Uno de los principales problemas se evidencia específicamente en el papel de
los órganos políticos a los cuales se les ha designado la competencia para conocer de
la inejecución de sentencias de Tribunales Internacionales, ya que su participación se
da de manera muy reducida, y no se prevén concretamente medidas coercitivas que
estos órganos puedan aplicar con el fin de obligar a los Estados a acatar el fallo.
En general, es prácticamente inexistente la posibilidad de aplicar sanciones ante
el desacato de las sentencias internacionales, lo cual facilita y, en cierta medida,
incentiva el incumplimiento estatal en este ámbito, ya que los Estados fácilmente
pueden desconocer las obligaciones impuestas por el fallo, sin que ello les genere
mayores consecuencias.
El incumplimiento de una sentencia genera a la vez la violación de los
instrumentos internacionales que crean y regulan a los Tribunales Internacionales, por
lo que resulta necesario corregir las insuficiencias que presentan los mecanismos de
ejecución de sentencias empleados, en vista de que tales deficiencias debilitan el papel
de los Tribunales Internacionales como garantes del cumplimiento de las obligaciones
internacionales.
En este sentido, se logra comprobar también la segunda parte de la hipótesis
planteada, ya que, aunque los mecanismos de ejecución de sentencias de Tribunales
Internacionales presentan problemas que disminuyen su efectividad, es posible
implementar algunos elementos que los mejoren.
Esto puede lograrse, por ejemplo, mediante el empleo adecuado de
procedimientos como la Supervisión de Cumplimiento de Sentencias, el cual se
convierte en un medio de presión al darse un monitoreo constante por parte del mismo
Tribunal que dictó la sentencia, así como el Recurso por Inejecución, ya que por medio
de este se determina formalmente el incumplimiento de la sentencia, generándose
como consecuencia la interposición de una sanción.
Además es útil la instauración de un sistema de sanciones aplicables ante el
incumplimiento de una sentencia internacional ya que le aporta al mecanismo de
158
ejecución carácter coercitivo, convirtiéndose en una herramienta para forzar el
cumplimiento por parte de los Estados.
Al respecto se puede concluir que lo más efectivo es la instauración de
sanciones de tipo económico, cuyo importe sea significativo, con el fin de que cumpla
funciones tanto persuasivas como sancionadoras.
Asimismo, de manera complementaria, es posible implementar medidas en el
ámbito interno de los Estados, en el funcionamiento de los propios Tribunales y en el
papel que deben desempeñar los órganos políticos de los diferentes sistemas.
En cuanto al primer aspecto, se requiere que, a lo interno de los Estados, se
tomen acciones como la designación adecuada de recursos; que se realice la previsión
de mecanismos jurídicos internos, como leyes adecuadas, las cuales faciliten la
ejecución de sentencias internacionales; que se propicie la cooperación, coordinación y
comunicación tanto a lo interno de los Estados entre entidades gubernamentales, como
hacia el exterior con los propios Tribunales Internacionales; que se eliminen aquellos
obstáculos normativos los cuales impiden o limitan la ejecución; y que se reconozca, en
el ordenamiento jurídico interno, la misma relevancia a las sentencias de Tribunales
Internacionales en relación con aquellas dictadas por tribunales nacionales.
Por su parte, los propios Tribunales Internacionales pueden reforzar aspectos
para la identificación clara de las problemáticas que impiden el cumplimiento de las
obligaciones internacionales por parte de los Estados, entre ellos, aumentar la
realización de visitas in loco y la conformación de grupos especializados de trabajo para
dar atención particular a casos concretos. Asimismo es conveniente que los Tribunales
Internacionales se preocupen por el establecimiento de plazos razonables y por dar
publicidad a sus sentencias.
En relación con el papel de los órganos políticos de los diferentes sistemas, se
requiere que estos asuman un rol más activo en la supervisión de cumplimiento de
sentencias de Tribunales Internacionales y en la toma de medidas ante el
incumplimiento de las mismas.
159
Así, se puede concluir que, todos los aspectos mencionados, conjuntamente
contribuyen a la obtención de mecanismos de ejecución de sentencias de Tribunales
Internacionales más efectivos, y en esta línea, a alcanzar un mayor cumplimiento de
estos fallos.
160
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