La Ley de Parkinsono la pirámide creciente

C. Northcote Parkinson

1957

El trabajo crece hasta llenar el tiempo de quese dispone para su realización. Hay un prover-bio inglés que muestra el reconocimiento gene-ral de tal hecho: «El hombre más ocupado esel que tiene tiempo de sobra»1. Así, una ancia-na ociosa puede perder todo el día en la tareade redactar y echar al correo una tarjeta postalpara su sobrina. Se pasará una hora buscandola postal, otra buscando sus gafas, media horabuscando la dirección, hora y cuarto en la re-dacción del texto y veinte minutos en decidir sillevar o no el paraguas para ir hasta el buzónde la calle de al lado. El esfuerzo total que a unhombre ocupado le llevaría tres minutos, pue-de así dejar a otra persona postrada tras unajornada de dudas, angustias y esfuerzo

Admitiendo que el trabajo (y sobre todo eltrabajo burocrático) posee esta elasticidad ensus demandas de tiempo, es evidente que exis-te poca o ninguna relación entre el trabajo quehay que hacer y el tamaño del personal encar-gado al que pueda asignársele. La falta de unaactividad real no entraña necesariamente ocio.La falta de ocupación no se manifiesta necesa-riamente por una holganza patente. La tarea arealizar crece en importancia y en complejidaden razón directa con el tiempo que se emplee enella. Este hecho es algo generalmente admitido,pero se ha prestado escasa atención a sus impli-caciones más amplias, sobre todo en el caso dela administración pública. Políticos y contribu-yentes han dado por supuesto (con esporádicasetapas de duda) que si el número total de fun-cionarios del Estado aumenta, se debe a quehay un volumen creciente de trabajo a reali-zar. Los sarcásticos, al poner en entredicho talcreencia, han supuesto que la multiplicación defuncionarios ha debido dejar ociosos a algunoso permitir que todos trabajen menos. Pero estees un asunto en el que la fe y la duda parecenigualmente fuera de lugar. El hecho es que elnúmero de funcionarios y la cantidad de tra-

1It is the busiest man who has time to spare

bajo no se relacionan entre sí en absoluto. Elaumento del total de funcionarios se rige por laLey de Parkinson y sería más o menos el mismosi el volumen de trabajo aumentase, disminuye-se, o incluso desapareciese. La importancia dela Ley de Parkinson se deriva del hecho de quees una ley de crecimiento basada en un análisisde los factores que rigen tal crecimiento.

La validez de esta ley, descubierta reciente-mente, ha de basarse sobre todo en pruebas es-tadísticas, que enumeraré más adelante. Parael lector general quizá resulte más intereantela explicación de los factores que subyacen ala tendencia general que esta ley viene a defi-nir. Prescindiendo de detalles técnicos (que sonnumerosos) podemos diferenciar, en principio,dos fuerzas motrices. Podemos representarlas,a estos efectos, por dos afirmaciones casi axio-máticas, a saber(1) «Todo funcionario necesita multiplicar el

número de subordinados, no el de rivales»(2) «Los funcionarios se crean trabajo unos a

otros»Para entender el Factor 1, imaginémonos a

un funcionario llamado A que se encuentraabrumado de trabajo. Da igual que tal exce-so de trabajo sea real o imaginario, aunque megustaría comentar, de pasada, que esa sensa-ción (o ilusión) de A muy bien puede deberse auna dismunución de su propia energía: síntomanormal de la mediana edad. Hablando en térmi-nos generales, hay tres posibles remedios a esteexceso de trabajo real o imaginario. El funcio-nario puede dimitir; puede compartir el trabajocon un colega, al que llamaremos B; puede pe-dir que le ayuden dos subordinados a quienesllamaremos C y D. No hay probablemente nin-guna instancia en toda la historia en la que Ase haya decidido por opción otra que la tercera.Si dimitiera perdería sus derechos de jubilación.Con la colaboración de B, que tiene su mismacategoría laboral, no haría más que introduciren su territorio un rival para el ascenso para

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ocupar la vacante de W, cuando W (al fin) sejubile. Así que A preferirá siempre tener a Cy D, más jovenes, a sus órdenes. Aumentaransu importancia y, dividiendo el trabajo en doscategorías entre C y D, tendrá el mérito de serel único que entiende y controla a ambos. Esprimordial entender a este respecto que C y Dson, por así decirlo, inseparables. Nombrar sóloa C habría sido imposible. ¿Por qué? Porque C,si incorporado solo, se dividiría el trabajo conA, con lo cual casi alcanzaría el mismo estatusque ya se había negado a B; status aún más re-forzado si C es el único sucesor posible de A. Enconsecuencia, los subordinados deben ser dos omás, para poder controlarlos mediante el temorque cada uno de ellos tenga al ascenso del otro.Si a su vez C se queja de exceso de trabajo(como sin duda hará), A recomendará, con lacontribución de C, que se asigne a este dos ayu-dantes. Pero el único modo de eludir cualquierfricción interna es aconsejar que se asignen dosayudantes más a D, cuya situación es más o me-nos la misma. Con la contratación de E, F, G yH el ascenso de A es ya prácticamente seguro.

Así pues, ya tenemos a siete funcionarios ha-ciendo el trabajo que antes hacía uno. Aquí esdonde entra en juego el Factor 2. Estos sietefuncionarios se crean tantos trabajos y tareasentre sí que están todos absolutamente ocupa-dos y en realidad A trabaja más que nunca.Un documento que llegue de otro departamen-to muy bien puede pasar por todos ellos suce-sivamente. El funcionario E decide que el do-cumento es competencia de F, que redacta unarespuesta provisional y se la presenta a C, queintroduce numerosas correcciones antes de con-sultar a D, que le pide a G que resuelva el asun-to. Pero, en este momento, G se va de permisoy le pasa el expediente a H, que redacta un in-forme que firma D y vuelve a remitirse a C, querevisa el borrador y le presenta la nueva versióna A.

¿Y qué hace A? Tendría sobrados motivospara firmar el documento sin leerlo, pues tienemuchas otras cosas en la cabeza. Como ahoraya sabe que va a suceder a W el año que viene,tiene que decidir si será C o D quien le sucedaa él en su propio puesto. Tiene que conceder-le permiso a C para irse de vacaciones aunque,realmente, no tiene pleno derecho a ello. Es-tá preocupado y piensa que quizá fuese mejorque tomase las vacaciones H por motivos de sa-lud; está muy pálido últimamente. En parte espor sus problemas domésticos pero no sólo. . .

Luego está el asunto del sueldo extraordinariode F durante el periodo de la conferencia, yla solicitud de E, que quiere pasar al Institu-to de Previsión Social. A se ha enterado que Dse ha enamorado de una mecanógrafa casaday que G y F no se hablan. . . al parecer nadiesabe por qué. Así que A podría sentirse tenta-do de firmar el borrador de C y dar el asuntopor zanjado. Pero A es un hombre concienzu-do. Aunque esté asediado por los problemas quesus colegas han creado para sí mismos y para él—creados por el mero hecho de la existencia deestos funcionarios— no es un hombre que elu-da el cumplimiento de su deber. Lee minuciosa-mente el borrador, tacha los párrafos confusosque añadieron C y H y devuelve el documen-to a la forma primitiva que le había dado F,joven muy capaz, aunque de mal carácter. Co-rrige la redacción —ninguno de estos jovenessabe escribir correctamente— y produce final-mente el mismo documento que hubiera escritosi los otros funcinarios, de C a H, no existieran.Muchas más personas han dedicado mucho mástiempo a producir el mismo resultado. Nadie haestado ocioso. Todos han trabajado al máximode sus habilidades. Y A no puede irse de la ofi-cina y volver a casa hasta última hora de latarde. Y se apagan las últimas luces de la ofi-cina cuando la oscuridad señala el final de otraagotadora jornada de trabajo administrativo.A, uno de los últimos en salir, con los hombrosdecaídos y una tensa sonrisa, reflexiona que eltrabajar hasta tan tarde, al igual que las canas,es una las cargas del éxito.

Partiendo de esta descripción de los facto-res en juego, el estudioso de la ciencia políticaadmitirá que los funcionarios tienden de modomás o menos inevitable a multiplicarse. Peronada se ha dicho aún de cuál es el periodo detiempo estimado que puede transcurrir entre lafechas del nombramiento de A y la fecha a par-tir de la cual podemos calcular el tiempo de ser-vicio activo de H. Se han reunido gran númerode pruebas estadísticas y la Ley de Parkinsonse deriva precisamente de estos datos. La faltade espacio no permite hacer un análisis deta-llado, pero al lector sin duda le interesará sa-ber que la investigación se inició con los datosobtenidos sobre la Marina. Se eligieron estosporque resulta más fácil cuantificar las respon-sabilidades del Almirantazgo que, por ejemplo,las del Ministerio de Comercio. Es sólo cuestiónde números y de tonelaje. He aquí algunas ci-fras indicativas. En 1914 las cifras de la Marina

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eran más o menos 146.000 oficiales y marine-ros, 3249 funcionarios y empleados de astillerosy 57.000 obreros de astilleros. En 1928, habíasólo 100.000 oficiales y marineros y sólo 62.439obreros, pero los funcionarios y empleados deastilleros eran por entonces 4558. En cuanto anavíos de guerra, en 1928 quedaba una simplefracción de los que habían sido en 1914: ha-bía menos de 20 barcos importantes en serviciofrente a los 62 de 1914. Durante el mismo pe-riodo, los funcionarios del Almirantazgo habíanpasado de 2000 a 3569, constituyendo, según secomentó, «una magnífica Marina de tierra». Es-tas cifras resultan más claras en forma tabularcómo se muestra en la Tabla 1.

Las críticas que se hicieron en la época secentraban en la proporción entre el número delos individuos disponibles para el combate y losque sólo hacían tareas administrativas. Pero es-ta comparación no nos sirve para el propósitoque aquí se persigue. Lo que queremos resaltares que los 2000 funcionarios de 1914 se habíanconvertido en 3569 en 1928; y que este creci-miento no guardaba relación posible con un au-mento de trabajo. Durante tal periodo la Ma-rina había disminuido, en realidad en un tercioen cuanto a hombres y en dos tercios en cuantoa barcos. Por otra parte, a partir de 1922, no setenía previsto en modo alguno un aumento desu fuerza; el acuerdo naval de Washington deaquel año limitaba el número total de barcos(aunque no el número total de funcionarios).Tenemos, pues, un aumento de un 78% en unperiodo de 14 años. Una media del 5,6% deaumento anual sobre el total anterior. En reali-dad, como veremos, la tasa de crecimiento nofue tan regular. Lo único que hay que consi-derar en esta etapa es el aumento porcentualdurante un periodo determinado.

¿Puede explicarse este aumento del númerototal de funcionarios por otro supuesto que nosea el de que ese total debe crecer siempre envirtud de la ley que rige su crecimiento? Po-dría alegarse a este respecto que el periodo queanalizamos fue un periodo de rápido desarro-llo de la técnica naval. El uso de las máqui-nas volantes ya no quedaba limitado al uso decuatro excéntricos. Se multiplicaban y perfec-cionaban las aparatos eléctricos. Se toleraban,aunque no se aprobasen, los submarinos. Losoficiales ingenieros empezaban a tener la con-sideración de ser casi humanos. En un perio-do tan revolucionario podría esperarse que lospañoleros (almaceneros) tuvieran que controlar

inventarios mucho más complicados. No debe-ría asombrarnos que hubiera más delineantes enla nómina, más proyectistas, más tecnicos, máscientíficos. Pero el número de estos, los funcio-narios de astilleros, sólo aumentó en un 40%,mientras que el de los funcionarios del Almiran-tazgo aumentó en total casi un 80%. Por cadanuevo capataz o ingeniero eléctrico de los as-tilleros tenía que haber dos oficinistas más enel Almirantazgo. Teniendo esto en cuenta po-dríamos sentirnos tentados a deducir, provisio-nalmente, que el índice de aumento del personaladministrativo tiende a duplicar al del personaltécnico en una época en que la fuerza realmenteútil (en este caso los marinos) se reduce en un31,5%. Pero se ha demostrado estadísticamen-te que este último porcentaje es irrelevante. Elnúmero de funcionarios se habría multiplicadoen la misma proporción aunque ya no hubiesemarino alguno.

Sería muy interesante seguir la evolución pos-terior por la cual los 8118 funcionarios del Al-mirantazgo de 1935 llegaron al total de 33.788en 1954. Pero el personal del Departamento Co-lonial nos proporciona mejor campo de estu-dio durante un periodo de decadencia imperial.Las estadísticas del Almirantazgo se complicana causa de factores (como la sección aérea dela Marina) que dificultan la comparación entreun año y el siguiente. El crecimiento del De-partamento Colonial es más interesante porquees puramente administrativo. En este caso lascifras son las siguientes:

Estadísticas del Departamento ColonialAño 1935 1939 1943 1947 1954Personal 372 450 817 1139 1661

Antes de indicar la tasa de crecimiento, he-mos de decir que durante esos veinte años lasresponsabilidades de este departamento no hansido constantes, ni mucho menos. Los territo-rios coloniales no variaron mucho ni en exten-sión ni en población entre 1935 y 1939. Dismi-nuyeron considerablemtne en 1943, pues ciertaszonas estaban en poder del enemigo. Volvierona aumentar en 1947, pero desde entonces hanido disminuyendo año tras año, a medida quelas diversas colonias conseguían independizar-se. Sería razonable suponer que esos cambios enla extensión del imperio se reflejasen en el desu administración central. Pero basta echar unvistazo a las cifras para convencerse de que lostotales de personal sólo representan las diver-sas etapas de un crecimiento inevitable. Y este

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Cuadro 1: Estadísticas del Almirantazgo

Año % de aumentoClasificación 1914 1928 o disminuciónGrandes buques en servicio 62 20 −67, 74Oficiales y marineros 146.000 100.000 −31, 50Obreros de astilleros 57.000 62.439 + 9, 54Funcionarios y empleados de astilleros 3249 4558 +40, 28Funcionarios del Almirantazgo 2000 3569 +78, 45

crecimiento, aunque se relacione con el detecta-do en otros departamentos, no tienen nada quever con el tamaño (ni siquiera con la existen-cia) del Imperio. ¿Cuáles son los porcentajes deaumento? Debemos ignorar, a estos efectos, elrápido aumento de personal que acompañó ala disminución de responsabilidades durante laSegunda Guerra Mundial. Debemos centrarnosmás bien en las tasas de aumento del perio-do de paz: un 5,24% entre 1935 y 1939, y un6,55% entre 1947 y 1954. Esto nos da una tasamedia de aumento del 5,89% anual, porcentajenotablemente similar al que ya descubrimos enel aumento del personal de Almirantazgo entre1914 y 1928.

No corresponde a una obra como esta un aná-lisis estadístico más profundo y detallado delfuncionariado estatal. Esperamos, sin embargo,llegar a una conclusión provisional respecto altiempo probable que pueda transcurrir entre elprimer nombramiento de un funcionario deter-minado y el posterior nombramiento de sus doso más ayudantes.

En cuanto al problema de la pura acumula-ción de personal todas nuestras investigacioneshasta el presente indican un aumento mediodel 5,75% anual. Una vez definido este dato,ya podemos expresar la Ley de Parkinson enforma matemática: el aumento de personal detodo departamento administrativo del Estado,en época de paz, corresponderá a la siguientefórmula:

x =2km + l

n

en la que k es el número de funcionarios quepretenden ascender mediante el nombramientode subordinados; l es el tiempo transcurrido en-tre la fechas del nombramiento y la jubilación;m es el número de horas-hombre dedicadas acontestar informes dentro del departamento; y

n es el número de unidades reales que se admi-nistran; x es el número de personal nuevo quese precisa al año. Los matemáticos advertiránque para hallar el aumento porcentual, han demultiplicar x por 100 y dividir el total del añoanterior(y), así:

100(2km + l)yn

y esta cifra oscilará invariablemente entre el5,17% y el 6,56%, independientemente de lasoscilaciones del volumen de trabajo a realizar,si es que lo hay.

Por supuesto, el descubrimiento de esta fór-mula y de los principios generales en que sebasa carece de valor político. No se ha hechotentativa alguna de investigar si los organismosoficiales deben ampliar sus plantillas. Quienessostienen que tal ampliación es imprescindiblepara alcanzar el pleno empleo, tienen perfectoderecho a sostener tal opinión. Quienes dudande la estabilidad de una economía basada enque unos funcionarios lean los informes y me-morándums de otros, están también en su dere-cho. Quizá sea prematuro intentar en esta etapacualquier investigación de la proporción cuanti-tativa que debería existir entre administradoresy administrados. Admitiendo, no obstante, queuna proporción máxima existe, sería posible enpoco tiempo determinar mediante alguna fór-mula cuantos años transcurrirán antes de quese alcance esa proporción en una comunidad de-terminada. La previsión de este resultado, otravez, no tendría valor político alguno. Hemos deinsistir en que la Ley de Parkinson es un des-cubrimiento puramente científico, inaplicable,salvo en teoría, a la política actual. No es tareadel botánico eliminar las malas hierbas. Ya bas-ta si nos puede decir con qué velocidad crecen.

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