La ley de igualdad de oportunidades en Panamá: desafíos y oportunidades para la democracia

y el desarrollo nacional

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Presentación El Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH) –desde el año 2002 y con el auspicio

de USAID-, desarrolla el proyecto “Promoviendo una cultura de inclusión”, en el marco de un programa focalizado en la construcción de democracias más inclusivas y transparentes en América Latina para la protección efectiva de los derechos humanos.

El proyecto se propone incentivar la promoción de una cultura de inclusión, con el fin de favorecer el ejercicio activo de los derechos humanos en condiciones de mayor igualdad, particularmente para las mujeres, los pueblos indígenas y la población afrodescendiente. En ese sentido, se ha contribuido al desarrollo de investigaciones relacionadas con la legislación existente en América Latina, de igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres:

Durante el año 2003, se desarrollaron investigaciones en los cuatro países de América Latina con leyes de igualdad de oportunidades aprobadas: Costa Rica, Honduras, Panamá y Venezuela. El énfasis de la investigación fue la articulación e incidencia de las organizaciones de mujeres de la sociedad civil, en la discusión y aprobación de la ley en cada país

Esperamos que los hallazgos de esta investigación contribuyan a facilitar el aprendizaje y el conocimiento, de utilidad para experiencias similares en otros países de América Latina.

Gilda Pacheco Isabel Torres Directora del Departamento Oficial del Programa Entidades de la Sociedad Civil Derechos Humanos de las Mujeres

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La ley de igualdad de oportunidades en Panamá:

desafíos y oportunidades para la democracia y el desarrollo nacional

Mariela Arce1

Contenido 1. Antecedentes

2. Contexto

3. Estrategias de incidencia en las políticas públicas.

4. Dificultades y oportunidades en el proceso de aprobación de la Ley de Igualdad de Oportunidades

5. Lecciones aprendidas

6. Desafíos y oportunidades de la implementación de la Ley de Igualdad de Oportunidades

7. El proceso de reglamentación de la Ley, paso clave para su implementación

8. Balance final

1. Antecedentes En los años ochenta, Panamá vive una grave crisis por democratizar el país, producto de una

economía excluyente y de dos décadas de poder de los militares. Esta situación generó una lucha, donde se sufre durante dos años un bloqueo económico y político de parte de Estados Unidos a Panamá, como preámbulo a la invasión norteamericana en diciembre de 1989.

La invasión produce cientos de víctimas civiles y se elimina el ejército nacional. Sucede el posterior saqueo del área metropolitana y en una base militar de los norteamericanos en la zona del Canal toma posesión el gobierno de Guillermo Endara, que había sido electo en las elecciones de 1989 y que fueron desconocidas, en su momento, por los militares.

A inicio de los noventa, Panamá se aboca a reconstruir su economía y a instalar un sistema democrático de gobierno, teniendo como escenario un país en ruinas con su población profundamente dividida y lacerada por los acontecimientos y víctimas de este período.

En 1992 las mujeres son el primer sector social que logra hacer un pacto político de concertación nacional entre las diferentes organizaciones de la sociedad civil, con la participación de entidades gubernamentales, a objeto de acordar una Agenda común del movimiento y de elaborar una propuesta de política pública para las mujeres. Esto se realiza mediante un proceso participativo

1 Panameña. Economista. Coordinadora regional del programa de género de la Red Alforja e integrante de la directiva

del Centro de Estudios y Acción Social Panameño (CEASPA). Creadora y coordinadora del Programa Mujeres Líderes para la Construcción de Democracia y Desarrollo en Centroamérica (Red Alforja/PROLEAD-BID), asesora de la Asamblea Legislativa y UNFPA. Integrante del movimiento de mujeres, fundadora del Foro Mujer y Desarrollo y representante del mismo en la directiva del Consejo Nacional de la Mujer.

y de trabajo a nivel nacional, creando el Foro Mujer y Desarrollo a través de una coordinación colectiva.

Luego de un año de intenso trabajo producen el primer Plan Nacional Mujer y Desarrollo 1994-2000, antecedente inédito para la modernización de la planificación pública y el ejercicio de la ciudadanía en Panamá. Este Plan se constituye en marco referencial para todas las políticas, planes, programas y proyectos dirigidos hacia las mujeres en los subsiguientes años en Panamá.

Como política pública, la ley 4 (de enero de 1999) por la cual se instituye la Igualdad de Oportunidades para las Mujeres, es un punto de llegada de casi una década de trabajo sostenido del movimiento de mujeres y de sus principales grupos para el desarrollo de políticas públicas que promuevan una sociedad sin discriminaciones. Este fue el tercer documento elaborado con tal propósito en el último quinquenio de la década de los noventa (1994, 1995 y 1998), los cuales fueron presentados a la Asamblea Legislativa por mujeres legisladoras de diferentes partidos y cercanías al movimiento de mujeres.

La propuesta de Ley fue presentada en 3 ocasiones (1994, 1995 y 1998). El primer anteproyecto fue presentado por la H. L. Gloria Moreno de López (1994) llegando sólo hasta el primer debate; igual suerte tuvo el segundo anteproyecto (1995) presentado por la H. L. Gloria Young. En octubre de 1998, Young vuelve a presentar el anteproyecto de 1995 con mejoras en su forma y contenido, siendo finalmente aprobado en diciembre de 1998 y sancionada por el Presidente de la República, Ernesto Pérez Balladares, el 29 de enero de 1999.

La Ley de Igualdad de Oportunidades, contiene y desarrolla, en su totalidad, los planteamientos y acciones propuestas en el primer Plan Nacional Mujer y Desarrollo 1994-2000.

2. Contexto

A nivel político Durante el primer año del gobierno de Ernesto Pérez Balladares (1994-1999) se realizaron

encuentros de concertación nacional con dos propósitos: uno, dotar al nuevo gobierno de un espacio para la gobernabilidad, pues había ganado con un tercio de los votos; y dos, preparar al país para la reversión del área canalera en diciembre de 1999. Se establece así el clima de diálogo nacional entre gobierno y oposición en función de una agenda de Estado centrada en las políticas de reversión y uso de las Áreas del Canal Interoceánico.

Posteriormente a mediados de 1998 ya se preparaban las condiciones y alianzas para la contienda electoral de mayo de 1999. El Gobierno convoca a un referéndum para cambiar la Constitución, pues ésta no permite la reelección del Presidente de la República. Dicho ejercicio ciudadano se convirtió en un test sobre la gestión del mandatario Pérez Balladares, resultando en un mayoritario rechazo popular.

Dados los resultados del referéndum se preveía que la oposición podía resultar ganadora en las elecciones de mayo de 1999. Para algunas altas funcionarias del equipo de gobierno saliente (gobierno que había mostrado apertura a los temas de las mujeres), era una preocupación el seguimiento de los avances en materia de políticas públicas a favor de este actor social.

Es así como en 1998, las autoridades apoyan el anteproyecto de Ley presentado por la legisladora de oposición Gloria Young, y facilita su presentación, retroalimentación y aval ante el Consejo Nacional de la Mujer y de las instancias del movimiento que están representadas en este organismo.

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En este marco, ya se había iniciado el convenio de cooperación realizado entre el gobierno de Panamá y la Unión Europea que desarrolla un Programa para la Igualdad de Oportunidades (1997-2002); uno de sus componentes tenía como objetivo impulsar la aprobación de la Ley de Igualdad de Oportunidades para las mujeres. Las diversas entidades públicas y de la sociedad civil estaban participando de este programa y sus lineamientos y recursos inciden mucho en las decisiones sobre el tema.

A nivel institucional gubernamental

A partir del Plan Mujer y Desarrollo y de los pactos electorales de las mujeres con las candidaturas presidenciales (1994 y 1999) se puede decir que los noventa fueron la década de la visibilización e institucionalización de algunos temas de las mujeres en la agenda pública. Sobre todo en lo relativo a educación, salud, violencia y mecanismos legales e institucionales para su adelanto y protección. Tal vez lo “rápido” de esta presencia institucional y aceptación por los gobiernos se debe a que dicha agenda no era atentatoria del modelo de desarrollo del momento y permitía darle un rostro humano a las políticas de ajuste estructural gracias a la persistente presencia de las mujeres en los debates públicos.

La propuesta de las mujeres no solo se refiere a temas y acciones que son prioritarias sino también a la institucionalidad para trabajar sus demandas en un momento de reformas y ajustes del aparato público panameño.

El Foro Mujer y Desarrollo y el Foro de Mujeres de Partidos Políticos como parte de la sociedad civil logran incidir en la creación de la Dirección Nacional de la Mujer y del Consejo Nacional de la Mujer (CONAMU, 27 de julio de 1995) organismo con participación paritaria de la sociedad civil y las entidades públicas. Posteriormente, se crea el Ministerio de la Juventud, la Mujer, la Niñez y la Familia (19 de noviembre de 1997). Las entidades creadas en 1995 pasan a formar parte de la nueva estructura, respetando sus mandatos y objetivos, pero sin tener claridad de los mecanismos interinstitucionales que debían aplicarse para que estas dependencias cumplieran con el cometido para el cual se habían creado y sin contar con una fuerte base de recursos que hicieran operativa esta instancia.

Es importante resaltar que el CONAMU es el único espacio público de estas características (equidad entre gobierno y sociedad civil) y que los representantes del gobierno pertenecen a los tres poderes: ejecutivo, legislativo y judicial. Este espacio es vital para el nuevo diseño institucional de las políticas públicas con enfoque de género y su monitoreo. Su principal objetivo es garantizar el cumplimiento del Plan Mujer y Desarrollo y demás políticas públicas para el adelanto de las mujeres, así como velar por el cumplimiento de las normas jurídicas promulgadas en este campo.

El CONAMU es el referente político del Programa de la Unión Europea ProIgualdad, dada la representación de los grupos de mujeres que lo componen y que fueron las autoras del Plan Nacional Mujer y Desarrollo.

Para todas las entidades antes mencionados era una necesidad importante la elaboración y aprobación de una ley que promoviera la igualdad de oportunidades, pues institucionalizaba los avances logrados a la fecha y abría el camino para seguir profundizando en las demás áreas aún pendientes de abordar.

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3. Estrategias de Incidencia en las políticas públicas Al hablar de estrategias de incidencia, nos encontramos con varios asuntos políticos

metodológicos que se deben seguir profundizando:

• ¿Es válido hablar de “estrategias de incidencia” cuando gran parte de éstos procesos se refieren al corto plazo o al aprovechamiento de coyunturas especiales? ¿Se estarán confundiendo tácticas políticas con estrategias?

• ¿Hasta dónde estas “estrategias” tienen una visión más allá de la institucionalización de las demandas sociales en las agendas públicas?

• ¿Hasta dónde las acciones de incidencia abonan al fortalecimiento y protagonismos de los movimientos sociales y las transformaciones estructurales?

• ¿Es posible desarrollar procesos de diálogo e incidencia política en contextos de gobiernos con crisis de credibilidad y de corrupción?

Estas interrogantes manifiestan algunos de los aspectos a profundizar en futuros estudios y reflexiones sobre la metodología de incidencia política y su aporte a la construcción de democracia y desarrollo en la región. En la medida que se tengan más claros los límites y aportes de las metodologías de incidencia política, las podremos valorar y aplicar con éxito para el abordaje de problemas sociales en nuestros países.

En el caso panameño, las estrategias de incidencia se remontan a un trabajo continuo realizado en los últimos diez años; así pues, es útil hacer un poco de historia sobre el movimiento y su relación con los gobiernos y las políticas públicas.

A partir de 1993 en Panamá, ninguna Ley referente a las mujeres y sus derechos puede abstraerse del proceso de incidencia en las políticas públicas liderizado por las organizaciones de mujeres y que tiene como principal antecedente, la construcción colectiva del primer Plan Nacional de la Mujer y Desarrollo, PNMD, durante 1992 y 1993; en este sentido, la Ley de Igualdad de Oportunidades y la forma como fue elaborada y aprobada no fue la excepción dado que este documento es su contenido central.

Por lo antes expuesto, y para los fines de este breve trabajo, entenderemos como estrategias de incidencia en los procesos sociales no sólo a las que están identificadas como tales y que son producto de una planificación y diseño previo, sino también tomaremos como estrategias aquellas acciones pensadas, discutidas y aplicadas que surgen producto del contexto y las oportunidades o limitaciones del mismo y que tienen repercusión a corto, mediano y largo plazo en la vida de la sociedad panameña.

También es importante destacar que las estrategias identificadas en este trabajo, están referidas a los diversos momentos de la lucha de las mujeres y su vinculación con esta Ley , por ejemplo en su elaboración, un equipo técnico retomó las propuestas del PNMD (realizado por el movimiento) y los avances de esté en cuanto a las políticas y leyes aprobadas; para su legitimación y validación se desarrolló talleres con grupos representativos del movimiento de mujeres; y para su negociación en el Parlamento con las bancadas, se concentraron acciones a nivel de funcionarias de alto nivel y del apoyo de la Primera Dama, la Ministra de la Juventud, la Mujer, la Niñez y la Familia y otras autoridades. En este último momento la participación del movimiento de mujeres pasó a un segundo plano, ya que fueron las mujeres “públicas” las determinantes en este escenario.

Lo que nos indica que las relaciones o vínculos políticos, así como los protagonismos, se ubican de acuerdo a las correlaciones de fuerzas e intereses, tanto de los grupos involucrados como de los tomadores de decisiones. Por lo tanto, a veces las acciones de lobby y cabildeo dan mejores

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resultados que las presiones de los grupos de interés. O por el contrario, podemos encontrar una correlación desfavorable para el asunto en cuestión y que sólo es posible su aprobación y apoyo con la fuerza y presión de los organismos interesados.

Reafirmamos que las estrategias utilizadas para la creación, legitimación y aprobación de la Ley de Igualdad de Oportunidades variaron en cada uno de los anteproyectos elaborados y respondieron a los contextos específicos de cada intento; para nuestro análisis haremos énfasis en los dos últimos anteproyectos presentados en 1995 y en 1998.

Hemos identificado así las siguientes estrategias:

Fortalecimiento y visibilización del movimiento de mujeres como actor político En la construcción del primer plan hacia las mujeres, éstas irrumpen como sujeto político

elaborando la primera plataforma común de lucha social, transcendiendo los limites temáticos y de clase. Transforman esta propuesta en un proyecto de política pública intersectorial y salen del tradicional rol de “población meta” en las políticas públicas. En ese momento el movimiento de mujeres “las forma y negocia” con el Gobierno, tratando de hacerlo mediante un discurso que releva la urgencia de elaborar políticas públicas con visión de Estado, para lograr sostenibilidad de los cambios y alcanzar transformaciones culturales.

Como parte de sus estrategias, el movimiento de mujeres, logra trabajar a dos niveles:

Un primer nivel tiene que ver con el fortalecimiento de los grupos de mujeres como actor político; aquí se crean el Foro Mujer y Desarrollo, coordinadoras tales como la Coordinadora Nacional de Mujeres Indígenas, espacios innovadores dentro de la práctica partidaria como el Foro de Mujeres de Partidos Políticos; se rearticula la Coordinadora de Organismos para el Desarrollo Integral de la Mujer, CODIM. En esta etapa se intenciona el fortalecimiento organizativo y la construcción de alianzas nacionales y sectoriales entre mujeres; el movimiento inaugura los Pactos Electorales como forma de negociar e incidir en las agendas electorales primero y luego en las agendas de los gobiernos electos.

El segundo nivel se refiere a la visibilización política de ésta alianza que se concreta en su participación en espacios de Concertación Nacional donde se debate y propone políticas de Estado (Diálogos de 1994 “Encuentros de Bambito” y 1995-1996 “Encuentros de Coronado”) abordando la Agenda Nacional junto a otros actores sociales que tradicionalmente no tomaban en cuenta a las organizaciones de mujeres.

Este método lo asume bajo el supuesto que no basta sólo con alcanzar la institucionalidad de las demandas, sino que la única garantía de su cumplimiento y sostenibilidad es la fuerza y presión social de los grupos de mujeres y demás actores solidarios con sus derechos humanos; de ahí la importancia de su fortalecimiento político y organizativo.

Con este salto de calidad, las organizaciones rompen los límites políticos que daba el tratar sólo la Agenda de Mujeres entre mujeres, el ser apéndices de partidos y grupos políticos, y el utilizar métodos tradicionales para abordar y alcanzar sus reivindicaciones sociales.

Entre los factores que facilitaron este desarrollo político, podemos anotar la no existencia de conflictos entre corrientes feministas dentro de los grupos de mujeres panameñas; el rechazo a los liderazgos paternalistas, personalistas, excluyentes y antidemocráticos; la fuerte presencia de feministas en procesos de educación popular entre mujeres de base; las exclusiones evidentes de las mujeres en los liderazgos públicos, las experiencias comunes de haber sido utilizadas en su capacidad organizativa y de movilización para las luchas “generales” sin incluir y atender sus reivindicaciones particulares; la marginación de éstas en los partidos políticos y sobre todo; la toma de conciencia de las participantes de la creciente exclusión, pobreza y violencia contra las mujeres

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en general. Todo lo anterior da por resultado el compromiso de luchar por una agenda de interés común de las mujeres y la prioridad de los puntos de esta agenda, independientemente de los intereses y posturas ideológicas y partidarias.

Así pues la presencia institucional de las reivindicaciones de las mujeres mediante la apropiación del Plan Nacional Mujer y Desarrollo, PNMD (aunque no fuera asumida de forma homogénea y “oficial” en todas las dependencias públicas) y la persistencia y sobrevivencia de los organismos de mujeres, pese a que había menguado su beligerancia, son elementos que juntos sentaron las bases para la posterior aprobación de la Ley 4 de 29 de enero de 1999.

Realizar pactos electorales entre mujeres y partidos y sus candidatos presidenciales en el marco de una estrategia de incidencia en las políticas públicas hacia la igualdad de oportunidades La existencia de pactos electorales realizados en las elecciones de 1994 y 1999, fue importante

como antecedente para el cabildeo con las y los políticos/as en la Asamblea Legislativa. Los y las legisladoras al apoyar la Ley 4, estaban aprobando una Ley que era parte de un compromiso en dos ocasiones ratificado por sus partidos y candidatos presidenciales. Esta fue parte de la argumentación que se trabajó para conseguir su apoyo y aprobación de la Ley.

Al hablar de pactos electorales, hoy en día en algunos contextos los ubican como parte de la ritualidad electoral moderna, que hace de estos ejercicios de ciudadanía activa, compromisos de difícil cumplimiento por su carácter ético y no mandatorio. Por lo tanto, han ido perdiendo valor ante la ciudadanía y las organizaciones sociales que los impulsan pues no miran autocríticamente la poca utilización y seguimiento de los mismos luego de realizados, el valor de los pactos será en la medida que las organizaciones sociales que los hacen los utilicen y presionen por su cumplimiento.

Por otro lado, las mujeres eran conscientes de que al elaborar el primer Plan Nacional Mujer y Desarrollo como un Plan indicativo quinquenal, nada daba garantía de que fuera asumido por los nuevos gobiernos, aunque su elaboración estuviera coordinada por las organizaciones del movimiento, y con participación de funcionarias de las principales dependencias públicas. Es así como se establece una estrategia en coordinación con las mujeres de los partidos políticos para que el 12 de noviembre de 1993 los Presidentes de todos los Partidos que estaban en la contienda electoral, firmaran un compromiso con las mujeres llamado “Compromiso Mujer y Desarrollo” en donde:

Los partidos políticos abajo firmantes nos comprometemos públicamente:

1. Desarrollar acciones dentro y fuera de nuestros partidos, para eliminar obstáculos estructurales y legales que violentan la condición humana de la mujer y la mantienen en un plano de desigualdad de derechos, deberes y responsabilidades.

2. Desarrollar estrategias y acciones, desde los niveles de gobierno y sociedad pública en que nos encontremos, que permitan la plena incorporación de la mujer con equidad social, al proceso de desarrollo sostenible del país.

3. Fomentar y apoyar las propuestas ejecutivas, legislativas y otras que contengan la creación de estructuras y mecanismos institucionales que posibiliten la formulación de políticas con perspectiva de género y garanticen la coordinación, ejecución y evaluación de programas y medidas destinadas a la mujer

4. Contribuir a la democratización plena del país garantizando la participación de las mujeres en todos los procesos y toma de decisiones que inciden en su vida individual y colectiva.

5. Propiciar que el próximo Plan Nacional de Desarrollo incorpore las estrategias y medidas prioritarias presentadas en el Plan Nacional Mujer y Desarrollo.

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Producto de este proceso todos los partidos incorporaron en sus agendas electorales y discursos, la equidad y justicia para las mujeres y el tema del Plan elaborado por las mujeres.

En este asunto influyó sobre manera la presencia en el escenario electoral del Movimiento Papa Egoró (Madre Tierra en lengua Emberá) que tenía entre sus líderes a mujeres feministas del movimiento que impulsaron en la propuesta de este partido principios, discursos y propuestas de este sector, y que como tercera fuerza era muy codiciada su alianza para los dos polos tradicionales de la contienda electoral; sobre todo, este partido aglutinaba a grandes sectores de la juventud y personas independientes.

El Papa Egoró introdujo en las campañas electorales formas innovadoras de hacer política (encuestas nacionales para hacer su plan de gobierno, en donde hasta la niñez participó, reforestación ecológica y ética, etc., las personas compraban las propagandas del partido, mientras los otros las regalaban) visibilizando las demandas de nuevos actores sociales, juventud, ecología, indígenas y por supuesto, las mujeres.

En síntesis, en lo relativo al análisis de las rupturas de las mujeres en su práctica política y sus enseñanzas, deseamos resaltar como una de las más importantes de las últimas décadas, el haber establecido una alianza amplia entre mujeres de diversos sectores, experiencia sólo comparable con la lucha por el sufragio de principio de siglo pasado; otra enseñanza fue la irrupción en la formación de las políticas públicas con mujeres de todos los niveles de trabajo, desde lo local con organizaciones de base, ONGs sectoriales, y con la participación de funcionarias públicas; por último, iniciar el método de la incidencia política, aprovechando los contextos electorales logrando influir en las agendas electorales y de gobiernos electos, con compromisos contraídos, mediante la estrategia de los Pactos electorales y la negociación con partidos de nuevo tipo.

Introducir nuestras necesidades en la agenda social mediante el seguimiento de los pactos electorales y presencia política en espacios de negociación de la agenda de Estado Como antes se expresara, estar en el escenario político mediante pactos electorales puede ser

una actividad sin mayor trascendencia si no se le da seguimiento y se hace presión para su cumplimiento. En la elaboración y aprobación de la Ley, mantener la presencia en espacios de discusión, la negociación de temas de la agenda de Estado fue vital. Se logró ubicar nuestros problemas en la agenda social.

En 1994, luego del triunfo de Ernesto Pérez Balladares, las mujeres vuelven a cabildear con el nuevo presidente para que cumpla con el pacto firmado a favor de las mujeres. Luego de una campaña de recolección de cientos de firmas, desarrollada en Europa por organizaciones de mujeres solidarias con Panamá, el nuevo mandatario las recibe y les reafirma su voluntada política de crear el mecanismo nacional y darle prioridad a la ejecución del Plan Nacional Mujer y Desarrollo. Posteriormente, el Presidente Pérez Balladares acepta que las mujeres aglutinadas en el Foro Mujer y Desarrollo y en el Foro de Mujeres de Partidos Políticos sean incorporadas en el Diálogo Nacional en los llamados Encuentros de Bambito (realizados en la provincia de Chiriquí) y en los Diálogos Nacionales. Este Diálogo tenía como agenda de Estado el inminente proceso de reversión del canal interoceánico (Encuentros de Coronado) y los preparativos jurídicos, institucionales y políticos que el país tenía que realizar.

Como Presidente, Pérez Balladares ratifica su voluntad política con las mujeres y facilita la creación de las dependencias propuestas por éstas, como la Dirección Nacional de la Mujer y el Consejo Nacional de la Mujer. Posteriormente estos espacios son incorporados en el recién creado Ministerio de la Juventud, la Mujer, la Niñez y la Familia. Durante este gobierno funcionarias de alto nivel involucradas con el movimiento van propiciando las condiciones políticas para la

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posterior aprobación de varias leyes a favor de las mujeres, entre ellas la Ley de Igualdad de Oportunidades.

A fines de 1998, se volvieron a coordinar mujeres del movimiento, del gobierno y de la oposición y luego de diseñar las acciones de cabildeo y de lobby político con los partidos y los medios de comunicación, el 5 de abril de 1999 se vuelve a reafirmar el primer Pacto Mujer y Desarrollo y se actualiza incluyendo el tema de “Respetar y hacer cumplir la Ley 4 de enero de 1999 en la cual se instituye la Igualdad de Oportunidades para las Mujeres al igual que las demás normas nacionales e internacionales que promueven su desarrollo integral y el ejercicio pleno de sus derechos” (punto número 3).

Otra forma de seguimiento fueron los pactos con las mujeres de los partidos políticos.

Realizar pactos entre organizaciones de mujeres y mujeres legisladoras Lograr mantener el vínculo político entre las mujeres que trabajaron juntas el PNMD y el

compromiso con sus contenidos, fue vital, ya que el sentirnos gestoras colectivas fue un paso que nos permitió crecer y comprometernos con su ejecución; la Ley de Igualdad de Oportunidades es en su totalidad el PMND. Por lo tanto es una ley con la cual se identifican las mujeres de los diversos partidos y organizaciones de la sociedad civil, es un punto de encuentro.

Las principales legisladoras electas tanto en las elecciones de mayo de 1994 como en las de mayo de 1999, estaban enteradas y tuvieron contacto con el proceso de elaboración del Plan Nacional Mujer y Desarrollo. También participaron de este proceso las mujeres del Foro de Partidos Políticos, dándose así una retroalimentación entre mujeres de partidos que no se consideran feministas y mujeres feministas y de organizaciones de base que no desean pertenecer a un partido. Desde entonces, las relaciones entre las mujeres del movimiento con las mujeres de los partidos han sido bastante fluidas y hoy en día se han enriquecido los discursos y propuestas de ambos espacios.

No obstante lo antes descrito, hay que precisar que entre las legisladoras electas fueron muy pocas las que llevaron, como parte de sus propuestas de campaña, las reivindicaciones y perspectivas de las mujeres. Una de las más destacadas fue Gloria Young quién era miembro del Foro Mujer y Desarrollo y feminista declarada, comentó en febrero del 2003:

Yo fui electa por primera vez como legisladora en 1994 e hice un acuerdo con el movimiento de mujeres y con mi partido de ese entonces, el partido “Papa Egoró” (madre tierra en lengua indígena emberá) que liderizaba el cantaautor panameño Rubén Blades. El acuerdo consistía en presentar leyes que ayudasen a alcanzar a las mujeres la igualdad de derechos, la igualdad de oportunidades. Entonces me reuní, con un grupo de feministas (...) para trabajar una propuesta de Ley de Igualdad de Oportunidades, trabajamos primero en un pequeño grupo y luego lo presentamos a un conjunto de mujeres que forman parte del movimiento organizado de mujeres. Recuerdo que hicimos una reunión donde todas aportaron cosas y después de esos aportes Ángela Alvarado se quedó con el documento para incorporar los aportes y presentarlo finalmente como anteproyecto. Yo tengo que decir que es un proyecto de Ley que surge del mismo movimiento de mujeres.

Gran parte de la legitimidad de una ley se basa en que refleje las necesidades e intereses de la población implicada en dicha ley, en este caso la Ley 4 refleja las necesidades e intereses identificados en el Plan Nacional Mujer y Desarrollo y esto fue confirmado por las organizaciones de mujeres en las consultas para la elaboración del anteproyecto. No obstante esta legitimidad, la primera vez que fue presentado en 1995 no pasó del primer debate.

Así describe Young lo sucedido en ese momento: Lo presentamos en el primer período legislativo, (...) se hizo un primer debate y (...) no tuvimos problemas en los primeros debates en la Comisión de la Mujer. El Proyecto entra a la Agenda de la Asamblea Legislativa (...) y me encontré con que de forma permanente la Presidenta de la Asamblea

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Legislativa, que es legisladora por el mismo circuito electoral que yo, obstaculizaba mis iniciativas de leyes, logrando que cuando el proyecto se acercaba para ser debatido en la Agenda, ella conseguía que otros proyectos entraran con “urgencia notoria”, para que mi proyecto cada vez estuviera más abajo en la agenda y así alejar la posibilidad de que fuera discutido. Comprendí la situación, yo era una legisladora de oposición y de una bancada minoritaria, así que lo que hice fue dejar pasar ese período legislativo y analizar el contexto y la correlación de fuerzas para poder presentarlo en otro momento más favorable”.

Cabe señalar que en esta pugna entre adversarias políticas las organizaciones de mujeres han tratado en varias oportunidades de crear puentes no sólo para el asunto de la Ley de Igualdad de oportunidades, sino también para otros temas, logrando, en ocasiones, algunas experiencias exitosas (ejemplo, la ratificación del Protocolo Facultativo de la CEDAW), pero no en la mayoría de los casos; este comportamiento de trabajo en alianza es muy difícil, dada la profundidad de las diferencias, tanto a nivel nacional como en lo relativo a la representación de Panamá en la Comisión de la Mujer del Parlacen y del Parlatino, en donde también se han protagonizado fuertes tensiones entre parlamentarias panameñas.

El pacto entre las mujeres del movimiento y algunas legisladoras se mantuvo vigente, se aprobaron varias leyes para el avance de las mujeres en ese período (1994-1999), proyectos de Leyes llevados desde la Comisión de la Mujer de la Asamblea Legislativa. En lo relativo a la Ley 4, esta propuesta de ley se concluye cuando años después Gloria Young la retoma de manera diferente, con otras estrategias, tal como se explica más adelante, y logra, además del apoyo del movimiento, el apoyo gubernamental para que sea aprobado.

Realizar acuerdos Pre-Cámara No fue hasta 1998 cuando se vuelve a presentar nuevamente este anteproyecto de Ley ante la

Asamblea legislativa. La H. L. Young, nos narra sus percepciones sobre como se logró un acuerdo Pre-Cámara entre los legisladores de Gobierno y la oposición, en donde jugó un papel importante la Primera Dama de la República.

(...) a veces el movimiento de mujeres y desde afuera la sociedad en general no ve la lógica de funcionamiento de los Parlamentos, pues este órgano es por excelencia y por esencia político. En cualquier Estado los Parlamentos funcionan y aprueban las leyes en la medida que las correlaciones de fuerzas estén favorables o desfavorables. Es así como con la experiencia anterior, donde no pude pasar mi propuesta, identifiqué como mejor momento el que Gerardo Gonzáles –Presidente del Parlamento y miembro del PRD en el gobierno–, quería reelegirse para ese cargo. Mi grupo no iba a votar a favor de él, pero el solo hecho de no “torpedearlo” en su candidatura, era motivo para lograr ciertas concesiones. Dadas las experiencias negativas anteriores con la legisladora de su partido realizamos primero una “prueba” y propusimos: la ley de eliminación del lenguaje sexista en los textos escolares y material didáctico del país, (...) esta Ley pasó (...) y entonces consideré que era el momento apropiado para presentar nuevamente el anteproyecto de Ley de Igualdad de Oportunidades para las Mujeres.

Como se observa, el análisis del contexto político permitió convertir en una oportunidad esta coyuntura. Por supuesto que la estrategia para este nuevo escenario también cambió. Al respeto la legisladora Young señala:

(...) lo hicimos desde otra visión, haciendo lobby a otros sectores que no habíamos tomado en cuenta en el primer intento y los convertimos en aliados; anteriormente no existían el Ministerio de la Juventud, la Mujer, la Niñez y la Familia, ni el CONAMU y tampoco había un Convenio de Cooperación Internacional con ProIgualdad. En ese momento estaban dirigiendo las principales entidades públicas, mujeres aliadas y que venían del movimiento, tales como la ministra Leonor Calderón y Urania Ungo, Directora de la Dirección Nacional de la Mujer. Nos reunimos con ambas y luego hicimos varias reuniones amplias del movimiento de mujeres (Hotel Continental y Hotel

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Roma). El Programa de cooperación ProIgualdad nos financió el evento central para generar el consenso con el movimiento para presentarlo nuevamente a primer debate a la Asamblea Legislativa.

Cuando se presentó en el Consejo Nacional de la Mujer, CONAMU, y se logró su apoyo esto implicaba por lo tanto el apoyo de los organismos de mujeres allí representados, (recordemos que éste es un organismo mixto, gobierno/sociedad civil, que impulsa, propone y monitorea las políticas públicas de género). Por su parte, la Ministra se encargó de hacerle la presentación a la Primera Dama para lograr su apoyo y la gestión del proyecto de Ley con la bancada de gobierno.

Otro elemento que se aprovechó fue que al interior de la Asamblea el Presidente de éste órgano deseaba hacer algunos cambios en el reglamento interno para agilizar el uso más directo de las partidas circuitales por parte de los legisladores, como también deseaban poner una cantidad específica a estas partidas; así que esta persona empezó a hacer lobby para su propuesta. Yo condicioné cualquier apoyo a esta iniciativa a la aprobación de la Ley de Igualdad de Oportunidades. En esta ocasión la presencia del movimiento en la Asamblea fue poca y la que sí estuvo todo el tiempo fue Urania Ungo, directora de la DINAMU. En el momento más importante llegó a la Asamblea la Primera Dama, saludó a cada uno de sus legisladores (que eran mayoría en el Parlamento) y les pidió el apoyo para la aprobación de la Ley, siendo aprobada en octubre de 1998 y posteriormente ratificada por el Ejecutivo el 29 de enero de 1999.

El testimonio de Young sobre las estrategias desarrolladas es confirmado por la exministra Calderón quien expresa: “... creo que había un genuino compromiso por parte de la Primera Dama, así como un genuino compromiso por parte del movimiento de mujeres organizado que apoyó en todo momento la aprobación de la Ley. El movimiento no se desvinculó del proceso, y se manifestó también un compromiso de la nueva institucionalidad creada para eso, yo creo que esto es absolutamente innegable”.

Es importante observar que en esta segunda oportunidad la presencia de los organismos de mujeres se concentró en los espacios previos de validación, consulta y retroalimentación del proyecto, también en el lobby desde el CONAMU, potenciando la visibilidad de este espacio; y no tanto en la etapa de debate y cabildeo en el Parlamento en donde la mayor parte del trabajo político ya se había realizado pues era claro y se conocía del apoyo de las principales autoridades sobre todo, del apoyo de la Primera Dama y la Ministra del ramo.

No obstante, para algunas actoras de este segundo momento, como señala la Licenciada Nishma Villarreal, Jefa de Derechos Humanos de la DINAMU; las principales dificultades de las estrategias fueron la falta precisamente de consulta a los sectores concernidos, entre ellas a las principales aliadas: las organizaciones de mujeres; Villarreal describe cómo el proceso de consulta en el CONAMU fue muy apresurado:

En la reunión de Young con el CONAMU, ésta solicitó el apoyo político de las integrantes del Consejo y sus aportes para mejorarlo. Sin embargo, las miembras solicitaron un tiempo más para poder hacerle las correcciones que, a juicio de casi todas, debía ser reformado en muchas de sus partes, especialmente en la forma del lenguaje jurídico, ya que estaba redactado con la forma original de un Plan de Acción. Y es que precisamente este proyecto de Ley es el Plan Nacional Mujer y desarrollo transformado en un instrumento jurídico.

Mas tarde la Legisladora Young, advirtió a las miembras del CONAMU que no podían introducirse en esta fase muchas correcciones ya que es práctica de la Asamblea devolver el proyecto a la Comisión de origen, de darse esta situación. El día 29 de octubre a las 4 p.m. fuimos llamadas a la DINAMU, junto con las representantes del CONAMU para ir a la Asamblea Legislativa, porque al Proyecto de Ley se le daría a las 4:30 p.m. el segundo debate. Fueron muy pocas las representantes del CONAMU que asistieron al llamado. Por la DINAMU participamos la Directora de entonces Urania Ungo y mi persona como Jefa del Dpto. de Derechos Humanos de la DINAMU.

Ante estos sucesos tan repentinos y por ende sorpresivos, no se tenían aún las observaciones completas del CONAMU, con lo cual el equipo directivo y legal de la DINAMU improvisó la redacción del artículo #32 de la Ley de Igualdad, en el que se estableció que el Ministerio de la

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Juventud, la Mujer, la Niñez y la Familia, en su calidad de ente rector de las políticas públicas para las mujeres, tenía que elaborar la reglamentación de la Ley para garantizar su efectiva implementación. El espíritu de este artículo es salvar una Ley que tendría tal como estaba redactada y estructurada, serias dificultades en su implementación. Recordemos que estábamos frente al Plan Nacional Mujer y Desarrollo en una muy particular forma de Ley.

Pese a esta “debilidad congénita” de la Ley, los hechos posteriores demostraron que este órgano apoyó políticamente el proyecto pues no lo obstaculizó y algunas de sus miembros cabildearon su aprobación por los canales no formales del CONAMU, coordinando con mujeres de los partidos políticos. Con la esperanza de que en su posterior reglamentación se pudieran superar las dificultades de implementación propias de la Ley y del contexto.

Aprovechar el interés e impulso de la cooperación internacional: Programa para la Igualdad de Oportunidades, convenio de cooperación entre el gobierno de Panamá y la Unión Europea, ProIgualdad La existencia de un pequeño componente dentro de ProIgualdad para el impulso de esta Ley

aportó al proceso no solo financiando los encuentros de validación y debate con las organizaciones de mujeres, sino que sobre todo, contribuyó a propiciar un ambiente favorable para la ejecución de las políticas públicas de otros componentes ejecutados por otras entidades gubernamentales y ONGs de mujeres.

Según la exministra Leonor Calderón: “Creo que fue determinante la existencia de ProIgualdad. Este programa tenía en ese momento poco tiempo de haber empezado, como un año y medio, yo creo que simplemente ProIgualdad continuó en ese período dándole fortaleza y era una carta más de aval que se podía mostrar que no era una cosa aislada ni descabellada sino que la ley era producto de un proceso natural y evolutivo de una sociedad. Sí jugo un papel, ProIgualdad en la aprobación de la Ley 4 fue determinante”.

El riesgo político de que nazca una Ley sin apoyo financiero es muy alto y ningún gobierno desea pagar este precio; por ello la existencia de este convenio de cooperación y de los grandes montos involucrados, creaba las expectativas para que las entidades gubernamentales lo vieran como una oportunidad atractiva para visibilizar el rostro humano de las políticas económicas del momento.

Hoy día, luego de su aprobación, es una realidad que no existen los recursos necesarios para su impulso, ProIgualdad terminó a principios del 2002 y los recursos que apoyaron su creación fueron de uso exclusivo para este momento, su apoyo trabajó bajo el supuesto que luego de creada esta Ley, sería asumida dentro de la institucionalidad pública y por lo tanto dentro del presupuesto central del Estado, cosa que hasta el momento no se ha dado.

Aprovechar el contexto electoral frente a posible triunfo de la oposición Para los gobiernos que terminan su mandato es muy importante dejar claramente establecidos

los “logros” de su gestión. En este sentido una de las áreas de más avance durante la gestión del Presidente Pérez Balladares fueron las políticas sociales dirigidas hacia las mujeres. Según Leonor Calderón “había algunas cosas que eran fundamental dejar aprobadas, entre ellas la Ley de Igualdad de Oportunidades”.

Esta preocupación fue aprovechada como una oportunidad para que el legado institucional en materia de los derechos de las mujeres desarrollado en este período del gobierno del PRD, cerrara

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con broche de oro aprobando la Ley de Igualdad de Oportunidades. De ahí el gran interés de personalidades de alto nivel como la Primera Dama y la Ministra del ramo.

4. Dificultades y oportunidades en el proceso de aprobación de la Ley de Igualdad de Oportunidades

Dificultades Nos referiremos principalmente a los obstáculos de carácter político, económico, cultural y de

articulación que se encontraron en esta experiencia, haciendo la diferenciación entre los dos momentos en que fue presentado el anteproyecto propuesto por la H. L. Gloria Young, en 1995 y luego en 1998.

Políticas:

• En 1995 el principal obstáculo encontrado fueron las diferencias político partidarias entre mujeres legisladoras, adversarias en el mismo circuito electoral. Una tenía el poder de ser la presidenta del Parlamento y la otra (la proponente de la Ley) estaba en la oposición con una bancada minoritaria.

• La falta de estrategia de la proponente para lograr el apoyo institucional de las entidades del sector público.

• La poca participación de las organizaciones de mujeres en el proceso, pese a que la proponente tenía los vínculos políticos para establecer la comunicación y agenciar el apoyo necesario.

• En 1998 estas limitaciones fueron tomadas en cuenta y fueron superadas. No obstante, se mantuvo como dificultad la poca participación y beligerancia en los debates con el movimiento y escasa presencia en los debates legislativos de las organizaciones de mujeres. El ritmo de la negociación de la Ley no coincidió con el ritmo de las entidades del movimiento.

Económicas:

• En 1995 no se contó con recursos para desarrollar un proceso más participativo y de sensibilización para la aprobación y creación de la Ley de Igualdad de Oportunidades que garantizaran resultados de más calidad política y técnica. Los recursos de este año fueron cubiertos por la legisladora Young.

• Para 1998 existe Pro Igualdad con un pequeño subcomponente “impulso a la Ley de Igualdad”, estos recursos se concentraron en la etapa de aprobación de dicha Ley. En general, ésta contó con presupuesto para el logro de este fin pero no se crearon las condiciones necesarias para su posterior ejecución, con todos los mecanismos que esta ley contempla. Hoy día no se cuenta con los recursos necesarios dentro de los presupuestos de las entidades que deben llevar adelante su aplicación.

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Culturales:

• Las diversas actoras reconocieron que para la aprobación de la Ley de Igualdad de Oportunidades no se encontraron grandes obstáculos y barreras culturales en ambas ocasiones. Tal vez, por el bajo perfil del debate y porque en 1998 la atención pública y política se concentraba en las elecciones presidenciales.

De articulación: Volvemos a señalar como dificultades:

• En 1995 falta una estrategia de la proponente para lograr el apoyo institucional de las entidades del sector público.

• En los dos momentos se tuvo poca participación de las organizaciones de mujeres en el proceso, pese a que la proponente tenía los vínculos políticos para lograrlo.

Oportunidades: En términos generales las oportunidades encontradas se refieren a las condiciones creadas por el

movimiento en los años anteriores a la aprobación de la ley y a las oportunidades que ofreció la coyuntura nacional.

Políticas:

• La experiencia de creación colectiva del PNMD y la existencia de pactos entre mujeres: líderes del movimiento, políticas, legisladoras y funcionarias públicas; en función de un objetivo claro y común.

• La visibilización de las mujeres ante los partidos políticos, mediante la estrategia de los Pactos entre éstos, las mujeres y las candidaturas presidenciales, aprovechando los contextos electorales.

• El compromiso del Presidente Balladares con el movimiento de mujeres.

• La existencia de funcionarias públicas en el Legislativo y en el Ejecutivo (Ministra y Directora de la Dirección de la Mujer, DINAMU), vinculadas al movimiento de mujeres.

• La alianza entre las mujeres de gobierno y oposición posibilitó realizar un acuerdo Pre-Cámara ante la mayoría masculina.

• El interés y presencia activa de la Primera Dama en los debates legislativos para la probación de la ley.

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Económicas:

• La existencia de ProIgualdad y la disponibilidad de recursos básicos para sensibilizar y visibilizar la necesidad de políticas públicas y acciones afirmativas en pro de la igualdad de oportunidades para las mujeres.

• La ejecución simultánea de otros proyectos que movilizaban recursos en entidades públicas y de la sociedad civil, lo que hace prever a las autoridades que este tema convoca e interesa a la cooperación internacional, supuesto que les anima a tratar el “tema”.

Culturales:

• La atención de los medios en la coyuntura electoral desvió la tensión que pudo resultar de un tratamiento prejuiciado de una Ley de tanta trascendencia. En algunas ocasiones y en algunos temas es conveniente tener un bajo perfil ante los medios de comunicación, pues éstos pueden obstaculizar y predisponer la opinión de decisores claves y de la opinión pública.

• La existencia de una campaña de comunicación y de otros componentes de ProIgualdad que promovían y sensibilizaban sobre los derechos de las mujeres a nivel nacional.

• La visibilización de las condiciones subordinadas de las mujeres y sus necesidades específicas, como parte de una agenda nacional de desarrollo y democracia.

De articulación:

• La existencia de instancias como el Consejo Nacional de la Mujer, de la Dirección Nacional de la Mujer, Comisión de Asuntos de la Mujer y la Familia de la Asamblea Legislativa, representan una base para fortalecer la institucionalidad de las políticas públicas de género e impulsar la Ley de Igualdad.

• La presencia política y sobrevivencia orgánica del Foro Mujer y Desarrollo, Foro de Mujeres de Partidos Políticos, Coordinadora Nacional de Mujeres Indígenas y la Coordinadora de ONGs para el Desarrollo Integral de las Mujeres, CODIM, organismos de mujeres que dieron origen al proceso de incidencia en políticas públicas y que con voluntad política intencionada y expresa, generaron y continúan generando, diferentes estrategias de coordinación para el adelanto de las mujeres.

• La existencia de más de 20 mecanismos institucionales de género, como entes responsables en el aparato gubernamental de hacer efectivas las políticas de equidad, al interno de dichas instituciones, coordinados por la DINAMU, permitió cierta coherencia, consistencia y difusión a mucho de lo actuado, a pesar de sus propias debilidades internas.

5. Lecciones aprendidas

• La práctica política, sobre todo de las mujeres, nos muestra que las estrategias aplicadas en un proceso de incidencia, si bien es cierto que deben ser planificadas, deben estar concebidas con

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márgenes de flexibilidad que les permitan ser modificadas en el proceso, ya que éstas tienen una dependencia directa del contexto y de las oportunidades o limitaciones del mismo.

• Las estrategias responden y reflejan los diversos momentos por los que pasa una Ley: elaboración-sustentación, validación-legitimación y su negociación y aprobación en el Parlamento.

• Es esencial para la participación de las mujeres en los procesos de crear y aprobar una Ley, que ésta vaya acompañada de una estrategia de divulgación y de permanente comunicación, de doble vía, entre la (el) proponente y estas organizaciones.

• Es importante intencionar la visibilización, por parte del movimiento, de sus aportes a los procesos sociales, para que no se “perciba” un déficit de participación en algunos momentos y que se reconozcan los resultados como producto de un acumulado histórico del movimiento.

• Para la aprobación de esta Ley se dieron diferentes niveles de protagonismos de las mujeres, la práctica parece indicar que en la etapa final fue decisivo el protagonismo de personajes con gran poder político sobre los parlamentarios (as) pues casi toda la dinámica decisional se concentra en ellos, que lo aceptan o rechazan de acuerdo a sus intereses y “líneas del Partido” y no tanto de acuerdo a los niveles de presión de los grupos de interés.

• De lo anterior, se desprende la necesidad de hacer incidencia “vertical”, con la sociedad política que es donde se determinan los acuerdos y “líneas políticas” a seguir.

• Es importante llegar a la Asamblea Legislativa con un consenso entre las mujeres de los distintos sectores y partidos políticos; esto asegura un cabildeo exitoso ante la mayoría masculina de este órgano que en ocasiones anteriores, sobre los temas de mujeres, se han unido para votar en su contra. Es decir, articular una estrategia de incidencia horizontal al interior del sector social interesado.

• La poca participación de las mujeres, independientemente, de las limitaciones impuestas por el contexto; puede deberse a un relajamiento en la combatividad del movimiento de mujeres frente a los avances logrados; es urgente analizar sus causas y sus posibles soluciones. Los avances logrados solo pueden ser sostenibles en la medida que las mujeres los defiendan y profundicen.

• En algunas ocasiones y en algunos temas es conveniente tener un bajo perfil ante los medios de comunicación, pues éstos pueden obstaculizar y prejuiciar la opinión de decisores clave y de la opinión pública en contra de nuestras reivindicaciones.

Al respecto nos relata la exministra Calderón: “Yo creo que sí hubo la posibilidad de aprovechar una coyuntura política en la Asamblea legislativa, y que la no participación de los medios fue simplemente por su incapacidad de determinar qué cosas son o no fundamentales para una sociedad. En este sentido fue mejor y realmente fue parte de la estrategia, mientras menos profundizaran sobre los contenidos e implicaciones de la Ley y en cosas que pudieran ser polémicas, era mejor”.

• Las leyes no son garantía de cambios en la realidad que pretenden normar, cuando se aprueban se requiere darle seguimientos y auditar sus impactos y avances.

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6. Desafíos para la implementación de la Ley de Igualdad de Oportunidades

Debilidad en la visión de Estado de las políticas públicas El modelo de Gerencia del Estado panameño es ineficiente y con una cultura institucional

vinculada a la temporalidad de los Gobiernos. Esto afecta cualquier propuesta de política pública y las dirigidas primordialmente al beneficio de las mujeres muchas veces son más susceptibles a esta lógica.

La Ley de Igualdad de Oportunidades contiene y desarrolla el Plan Nacional Mujer y Desarrollo 1994-2000. A casi 10 años de su elaboración, se puede decir que esta propuesta “no fue nunca un plan oficial, jamás fue presentado ante el Gabinete Ministerial ni ante la Asamblea Legislativa. Su compromiso y ejecución se realizó parcialmente, con grandes costos existenciales y políticos –de las mujeres en los organismos y en el movimiento–...”2.

En la página 23 del informe “Consultoría para la evaluación de la ejecución del Plan Nacional Mujer y Desarrollo en el Sector Gubernamental”, Período 2000-2001, realizado por Sidia M. de Sánchez, nos dice sobre el grado de conocimiento del Plan en cada institución y en qué medida ha sido considerado para la realización de acciones relacionadas con la promoción de oportunidades:

Aproximadamente un 85% del personal entrevistado no conoce el PNMD y en algunas ocasiones han oído hablar del mismo (...).

De las 193 acciones contenidas en el PNMD, 18 han sido ejecutadas en un 100%. Esto representa apenas un 9% de las acciones. Además se identificó que un 66% de las acciones se han realizado parcialmente, este grado de ejecución parcial puede ser mínimo, promedio o alto, pero no es posible hacer mayores cuantificaciones.

Como resultado de lo anterior, se tiene que existe un 25% de las acciones del PNMD que no han sido ejecutadas en lo más mínimo.

Con este ejemplo del PNMD, y si éste está contenido en la Ley de Igualdad y a la vez, constituye la base del nuevo plan de la mujer, mejor conocido como Plan de Igualdad de Oportunidades para la Mujer, PIOM II; es muy importante garantizar que esto sea superado con la aplicación de la Ley 4 y con el Plan II. Es prioritario que la institucionalidad asuma su cumplimiento, la conozca y cuente con las condiciones políticas y económicas para su éxito.

Adicional a lo anterior se suma la imposibilidad de sostener los recursos humanos que han sido capacitados en las administraciones anteriores, las personas capacitadas cuando cambian los gobiernos son removidas de sus cargos y les reemplaza otra que casi nunca tiene capacitación de género, desacumulando las capacidades técnicas en esas instituciones.

Débil cultura de eficacia y coordinación interinstitucional, enfoque necesario para una ley de tan amplio y vasto contenido La Ley necesita de la articulación interinstitucional para su implementación. La práctica de

distribuir la gestión pública de acuerdo a las alianzas electorales, y dado que la mayoría de las veces estas alianzas no descansan en programas o idearios comunes hacen que sea difícil que se vean como un solo equipo de gobierno. Esto incide en la continuidad de los enfoques de trabajo y en la capacidad de articular las acciones interinstitucionales afectando la eficiencia de la inversión social. Según afirma el PNUD en el primer Informe Nacional de Desarrollo Humano: “Se evidencia un

2 Urania Ungo. De los Pactos entre Mujeres al Pacto con el Estado, en Políticas Públicas para la equidad de Género.

Varias. IMUP Panamá. 2002. Pág. 122.

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fuerte y sostenido crecimiento del gasto público social pero también se manifiesta la sombra de la baja eficiencia en su aplicación”3.

“Persiste la administración financiera de tipo tradicional, bajo un rígido marco anual que no relaciona las metas con los recursos y los procesos de gestión necesarios para su logro”4.

Este obstáculo se hace evidente a la hora de ejecutar fondos de programas y proyectos de género; se tiene experiencia con los proyectos de ProIgualdad que en varias ocasiones éstos no estaban contemplados en las planificaciones sectoriales y que al llegar a los niveles directivos se estancaron pues no los ubicaron como importantes.

Poca claridad sobre la disponibilidad de recursos para su implementación La ley 4 y el PIOM II, podrían enfrentar problemas para su implementación coherente y

articulada dado que no se tiene claridad sobre los recursos nacionales para sostener los mecanismos y enlaces instalados que ejecutarían dicha ley y el plan (en el 2003 son 42). El actual presupuesto nacional no es claro en relación a los recursos para la Ley y los mecanismos que la sustentarían. La pregunta de rigor es, si el gobierno está en una política de austeridad y de restricción del gasto público: ¿De dónde se tomaran los recursos para la “nueva institucionalidad” que exige la implementación de la Ley?

Dudas sobre asegurar la transversalidad El camino de crear mecanismos de “mujeres” en todas las dependencias del Estado, no

garantiza necesariamente la transversalidad del enfoque en las políticas ni la posibilidad de abarcar la diversidad de mujeres que comprende la Ley 4.

Esto podría funcionar en Estados con estructuras articuladas y sistemas de trabajo que promueven sinergias y seguimiento conjunto de las acciones; con recursos humanos estables que garanticen la lógica de los procesos; con la convicción y compromiso de las dirigencias institucionales con la promoción y defensa de los derechos de las humanas. En el caso panameño, su comportamiento político, la crisis de credibilidad institucional y de recursos, coloca serias dudas sobre la factibilidad de todo esto.

Frente al acelerado proceso de institucionalización de las demandas de género, en un contexto de reforma del Estado, surge la pregunta: ¿No es más estratégico hoy fortalecer a la DINAMU y al CONAMU en su capacidad rectora, coordinadora, orientadora y propositiva? ¿No se debería priorizar en las áreas donde se planifica y elaboran los presupuestos, más que correr el riesgo de continuar desarrollando un abigarrado conjunto de espacios que adolecen de poder, recursos y capacidades técnicas?

Actualmente se contempla realizar una reestructuración de la DINAMU y de su rol en el CONAMU, a propuesta del movimiento de mujeres, pues se es consciente que tal y como está es imposible que pueda desarrollar la secretaría técnica del CONAMU y además, las funciones que la Ley 4 le confiere.

3 Informe Nacional de Desarrollo Humano, Panamá 2002. PNUD, Pág. 217. 4 Informe Nacional de Desarrollo Humano, Panamá 2002. PNUD. Pág. 209.

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7. El proceso de reglamentación de la Ley, paso clave para su implementación La Reglamentación de la Ley 4 obedece a la necesidad de hacer efectivo el conjunto de normas

contempladas en dicha Ley, el cual tiene un carácter “ampliamente declarativo, programático y general”. Carácter que se constituye en el “Talón de Aquiles” para su implementación.

Los dos Títulos desarrollados en la Ley de Igualdad de Oportunidades desglosa en trece capítulos los derechos de las mujeres, considerados los más relevantes para cada una de las grandes áreas temáticas que contiene, como: desarrollo humano y económico, vivienda, trabajo, poder y participación política y ciudadana, equidad jurídica, familia, violencia, salud, educación y cultura, medios de comunicación social, ambiente y grupos de especial interés como niñas, las jóvenes, adultas mayores, indígenas, campesinas, mujeres afropanameñas, mujeres con discapacidad física, mujeres privadas de libertad, y un último capítulo destinado a las disposiciones generales.

Este último comprende las asignaciones presupuestarias, así como la creación de una estructura que sirva de lanzamiento institucional y de la incorporación de la perspectiva de género en las políticas públicas de manera sostenida.

En enero de 2001, desde la DINAMU, con el apoyo financiero de la Unidad de Gestión de ProIgualdad, se dictan los términos de referencia en convocatoria pública y se designan las asistencias técnicas necesarias, previo concurso de oposición para la reglamentación de la Ley 4. Poco después, se dio inicio al proceso de elaborar el PIOM II, afectando así este paralelismo, los niveles de participación y duplicación de esfuerzos entre las organizaciones.

En el proceso de reglamentación se estructuró un equipo entre la Unidad de Gestión de ProIgualdad, el equipo técnico de DINAMU y la Lic. Nischma Villarreal; las consultorías técnicas fueron asumidas por Ana Elena Obando de Costa Rica e Ysela Alaníz de Chiari de Panamá.

En opinión de esta última el proceso de reglamentación de la Ley fue más participativo, que la promulgación de la Ley 4 en la Asamblea Legislativa, ya que se inició constituyendo el equipo especializado para reglamentar esta Ley. Participaron treinta y tres instituciones públicas, cada una con tres cargos solicitados (un asesor/a del despacho superior, director/a legal y jefa de oficinas de la mujer).

Se elabora una estrategia que busca aprovechar la reglamentación para, a su vez, divulgar la Ley 4. Ello demandó que dentro de los ejes del programa de ProIgualdad-MINJUMFA se destinaran los fondos necesarios para hacer las consultas, trabajar divulgando la ley a la vez que se construía la propuesta de reglamentación.

Luego del diseño se hizo el cabildeo de la propuesta de reglamentación hasta su aprobación. Este fue casi un proceso paralelo que comprendió la elaboración, validación y afinamiento de la propuesta con base a insumos levantados en las sesiones de 11 áreas temáticas de la Ley. La validación de dicha propuesta se hizo básicamente con la red de mecanismos públicos y con la participación de organismos de la sociedad civil mediante la realización de más de 33 talleres y sesiones de trabajo en las cuales participaron más de 500 personas.

Durante este proceso se firmaron acuerdos de entendimiento interinstitucionales con 33 despachos ministeriales e instituciones autónomas y semiautónomas y se crearon las bases, entre estas instancias, para una nueva política de relacionamiento ético. No obstante, se es conciente que la coordinación interinstitucional no le asegura ningún acuerdo, pero que es un marco útil al cual se puede recurrir.

Toda la gestión de reglamentación se programó para 15 meses, lo que permitió al final de la jornada la presentación de la propuesta de reglamentación al órgano ejecutivo y las consiguientes acciones de cabildeo hasta su aprobación y promulgación por parte de la Presidenta de la República

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mediante el decreto ejecutivo No. 53 de 23 de junio de 2002, “por el cual se reglamenta la Ley No. 4 (de 29 de enero de 1999)”.

Este proceso de reglamentación contó con serios obstáculos por parte de DINAMU para permitir la participación de organizaciones claves de la sociedad civil lo que finalmente tuvo como saldo que el Consejo Nacional de la Mujer no jugara su papel protagónico en esta reglamentación. La imagen política que quedó fue: “No se asumió como una tarea del movimiento ni de sus lideresas, visto por la poca participación de las ONGs de mujeres que fueron convocadas”5.

Es importante volver a resaltar, para una justa valoración sobre la participación de las organizaciones de mujeres, que en la tarea de reglamentación de la Ley se duplicaban las actividades y convocatorias a este actor social. Esto fue así pues, a la par que la DINAMU avanzaba en el proceso de reglamentación, se inicio el segundo Plan de Igualdad de Oportunidades para las Mujeres, (PIOM II), con las/los mismas participantes y con cronogramas similares. Las mujeres de la sociedad civil no podían dedicarle tiempo completo a ambas convocatorias y menos con la intensidad con que se convocaban ambos procesos por parte de funcionarias y consultoras de las dependencias públicas.

Lo que queda como saldo es la reflexión de que muchas veces estos procesos lo que hacen es instalar una cultura de seudo participación, y que por lo tanto los resultados son apropiados de diversas formas, llegando a ser desconocidos y deslegitimados por parte de las poblaciones a quien supuestamente van a beneficiar. Procesos de este tipo ponen en peligro avances en la elaboración participativa de políticas públicas que se dieron a principios de la década con la elaboración del primer PMD y siembran desconfianzas en los esfuerzos de concertación entre sociedad civil y gobiernos.

En esta dinámica es innegable la presión que ejercieron los cronogramas del Programa de Igualdad de Oportunidades, quienes priorizaron el cumplimiento de sus tiempos a la calidad de la participación y los daños políticos al proceso de articulación.

8. Balance final En Panamá, los avances en la institucionalización formal han sido sumamente grandes y

rápidos, éstos se han concentrado en los últimos siete años. Hoy se cuenta con la ratificación del Protocolo de la CEDAW, con una Ley de Igualdad de Oportunidades reglamentada, un Ministerio que la impulsa, una Dirección Nacional de la Mujer que la tiene que ejecutar, un Consejo Nacional paritario entre el gobierno y la sociedad civil que tiene que asesorar y monitorear las políticas públicas, una Red de 42 mecanismos públicos y unidades de enlace (algunos datan desde 1972), un Sistema Nacional de Formación en Género para capacitar a todo el sector público, un segundo Plan de Igualdad de Oportunidades para las Mujeres, PIOM II, elaborado principalmente por técnicas de entidades públicas y algunas organizaciones de la sociedad civil, un Sistema de Indicadores con enfoque de Género.

Estos y otros avances legales que se tienen hoy nos permiten valorar que el marco legal sobre la mujer se ha ampliado, aunque el proceso de articulación entre leyes y organismos de aplicación de la ley recién se está trabajando.

En toda esta carrera de avances en la institucionalidad formal ha sido fundamental el impulso y aporte de los organismos de cooperación; con un impacto innegable del convenio de cooperación entre el Estado panameño y la Unión Europea con su Programa de Igualdad de Oportunidades, convenio de cinco años de duración y que involucró casi quince millones, nueve de la UE y más de

5 Entrevista a una miembro del equipo técnico de la reglamentación.

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cuatro del Gobierno. Este convenio fue el resultado del proceso de incidencia en las políticas públicas del movimiento de mujeres y en él participaron, de forma minoritaria, algunas de sus organizaciones ejecutando varios componentes. Luego de terminada esta fuente de recursos, se vuelve a la pregunta de siempre: ¿podrá el Estado panameño en su actual situación económica sostener y profundizar este cúmulo de avances?

Es obvio que para impulsar leyes de gran cobertura como la Ley de Igualdad de Oportunidades se hace necesaria una institucionalidad democrática y por lo tanto con sistemas de administración de los recursos y de la agenda pública transparentes, eficientes, con visión de Estado y permeables a las propuestas y presiones de la ciudadanía activa.

Al analizar las condiciones de las políticas públicas y la situación de pobreza de las mujeres la síntesis de las organizaciones que participaron en una jornada nacional de debate y reflexión fue: “la voluntad política se expresa con Presupuesto”6.

Urge retomar todos los avances y colocarlos en un mapa institucional, ver claramente sus puntos de articulación, sus potencialidades, los vacíos y duplicidades; para diseñar un sistema de gerencia de las políticas de igualdad de oportunidades que sea coherente, eficiente y sostenible en una institucionalidad que sobreviva entre las viejas culturas político partidista, crisis fiscales, deuda externa y las necesidades de transparencia, modernización, democratización y reforma del Estado.

Las mujeres panameñas tienen un acumulado histórico-político que les permitiría seguir la estrategia de incidencia política y negociación con los gobiernos y no morir en el intento. No obstante, los retos que son obvios para seguir adelante se refieren a fortalecer las alianzas entre las organizaciones de mujeres sobre las necesidades del movimiento para hacer avanzar el proceso de participación ciudadana y de incidencia en las políticas públicas.

Una de éstas necesidades es tener claridad sobre los límites de la relación con los Gobiernos, lo que permite evitar que se vacíe de sentido estratégico y transformador las propuestas de las mujeres frente a Estados androcéntricos y que tienden a la corrupción.

Las organizaciones de mujeres saben que para hacer procesos de incidencia política y de negociación eficaz, debe mantener su autonomía propositiva y dialogante con los Gobiernos y todos los partidos. Otro reto es garantizar su participación real en la toma de decisiones, un ejemplo claro es la calidad de su presencia en el Consejo Nacional de la Mujer, CONAMU. Urge darle autonomía, elevar su perfil político y fortalecerle como órgano de asesoría, monitoreo y propuesta de las políticas de género.

Hoy día los grupos de mujeres se están planteando su derecho ciudadano a la Auditoría Social de Pro Igualdad y de fondos estatales para el desarrollo nacional ejecutados en el último quinquenio. Otra tarea es desarrollar procesos autónomos de medición de los Pactos Mujer y Desarrollo y los compromisos internacionales aceptados por los gobiernos sobre el adelanto de las mujeres.

Las mujeres son conscientes de la necesidad de confluir con otros sectores de la sociedad en función de construir modelos de desarrollo y democracia de mayor equidad, participación y sostenibilidad ambiental puesto que “el modelo de desarrollo del país no responde a las necesidades diversas que emanan de las diferentes expresiones de la pobreza evidente en el país. Panamá no merece ser pobre y no tiene por qué ser pobre”7.

6 Memoria de la Jornada Nacional de Mujeres sobre Agenda de Desarrollo y Democracia en Panamá. Mesa de Ética y

Equidad. Panamá 17 de agosto 2002. 7 Sinopsis. Informe Nacional de Desarrollo Humano. Panamá 2002. Pág. 22.

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Dado el nivel de inversión social, los marcos legales existentes, los aportes y esfuerzos de las mujeres tanto de la sociedad civil como del sector gubernamental, Panamá no merece mantener inequidades de género, no tiene por qué no cumplir con las metas y objetivos del PIOM II y de la Ley de Igualdad de Oportunidades.

Es el momento de rearticular el movimiento de mujeres bajo el espíritu y principios éticos de la alianza de hace una década. Hoy las mujeres son más sabias que entonces, están mejor preparadas para continuar la lucha por sus derechos humanos en momentos de pragmatismos y globalización.

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