la imagen paradigmática del juez los caminos de la justicia en...

Los caminos de la Justicia en México 1810-2010

La imagen paradigmática del Juez...

227

experimentados y profundos conocedores del derecho positivo. Así pues, se

les exigía que toda sentencia estuviera claramente fundada en leyes,

cánones o doctrina (interpretativa de la norma), y se prevenía que actuar

en sentido contrario sería considerado causa de responsabilidad.17 Incluso se

consideraba motivo para la inhabilitación y despido por "conocida inep-

titud o desidia habitual en el desempeño de sus funciones" [sic].18

Tratándose de las faltas cometidas por los Ministros de la Supre-

ma Corte de Justicia, el problema era mayor, pues de su cono cimiento

serio de la ley y de los modos de interpretación de ésta y, especialmente,

de la Constitución, dependía en buena medida la paz general de la Repú-

blica. Si bien en su mayoría fueron personas encumbradas como intelec-

tuales u hombres de Estado, no se dejó la imagen institucional del Alto

Tribunal a la simple autoridad personal de sus miembros. La ley prevenía

que se les juzgara por los actos injustos cometidos en el ejercicio de su

oficio, ya fuera que éstos se debieran a la falta de "honradez" (parciali-

dad, favoritismo, etcétera) o bien a su "ineptitud", es decir, que carecieran

del carácter moral o bien técnico (interpretativo de la ley). A mediados del

siglo XIX se dispuso que en tales situaciones se erigiera un Tribunal for-

mado por sus pares para juzgarlos, y la Sala o Salas que estuviesen fun-

cionando debían nombrar de entre los Ministros cesantes "un secretario y

un escribiente que, por su honradez y aptitud, [merecieran] la confianza

del tribunal".19

De esta forma, junto a la honradez, normalmente aparece la exi-

gencia de la aptitud, es decir, de la competencia profesional de los funcio-

narios en cuyas manos estaba el juzgar y aplicar la ley. Y la aptitud, como

se ha señalado, no es ajena a la imagen paradigmática del juzgador, y ni

siquiera a su imagen ética, pues de poco serviría un hombre bueno y

recto de conciencia pero inepto en el desempeño de las funciones que

se le han asignado. Así lo entendía la legislación y la jurisprudencia de la

época: un autor decía que, junto a la buena conciencia de los Jueces,

debía pensarse siempre en su aptitud, entendiendo por tal "la suma de

conocimientos teóricos y prácticos indispensables para el desempeño acer-

tado de las funciones."20 Teoría y experiencia equivalían a conocimiento

17 Decreto del gobierno— Ordena que se funden las sentencias en ley, canon, o doctrina (Octu bre 18 de 1841), en: Dublán, Manuel y Lozano, José María. Legislación mexicana o colección de las disposiciones legislativas expedidas desde la Independencia de la República… tomo IV, México: Imprenta del Comercio, 1877, tomo IV, No. 2201, p. 37.18 Nuevo Febrero Mexicano… cit., (1850), t. II, p. 674. 19 Las cursivas son mías. Decreto: juramento de los Ministros que han de juzgar a los de la Suprema Corte (Marzo 9 de 1849), en: Dublán y Lozano. Legislación… cit., (1877) t. V, p. 538. 20 El Observador Judicial, tomo I, No. 4, México, D. F., 1o. de septiembre de 1882, p. 4.

Los grandes momentos.indb 227 28/09/2010 12:31:01 p.m.

Suprema Corte de Justicia de la Nación

Salvador Cárdenas Gutiérrez

228

de los principios de la doctrina y a la correcta aplicación de la ley. Es por

ello que la "ignorancia" del Juez o del Magistrado llegó a equipararse al

prevaricato judicial, del que nos ocuparemos más adelante, pues, como

decía un abogado de principios de aquel siglo, "si la injusticia involunta-

ria es menos odiosa que una prevaricación meditada… ¡ay del Juez tan

inicuo que hace traición a la justicia que conoce!, pero desgraciado el

Juez tan negligente que se desvía de ella porque no la conoce".21 Podríamos

decir en suma que la imagen paradigmática de la sabiduría del Juez, que

en otro tiempo se refería al ejercicio personal de la virtud de la justicia

(hombre justo como lo entienden las Sagradas Escrituras), se fue transfor-

mando en la modernidad para fijarse más en el saber epistemológico y

racional de la norma.

El pionero de nuestra iuspublicística, José María del Castillo

Velasco, expresa bien este espíritu de época, en su libro titulado Ensayo

sobre el derecho administrativo mexicano (1874), en el que señala que,

para las tareas asignadas al nuevo Estado constitucional, no se requería

del antiguo funcionario experto en política y en las artes de representa-

ción y apariencia, y ni aun de simples hombres probos y honestos, sino

de un nuevo tipo de servidor, conocedor serio y profundo del iter admi-

nistrativo contenido en las normas y reglamentos, hombre en fin versado

en la ciencia de la administración, cuyo poder debía fundarse en sus "cono-

cimientos facultativos, en su probada experiencia y en su fidelidad a las

reglas establecidas".22

De modo general se percibe en el discurso iuspublicista de la

segunda mitad del siglo XIX, especialmente en la República Restaurada,

un cierto desprecio por la política, que empieza a ser vista ya no como el

ejercicio de una o varias virtudes morales, sino como mera acción retórica

o, en todo caso, como sutileza y sagacidad de un cierto tipo de personas,

que en cualquier caso es generadora de caos popular y sinónimo de

oportunismo y dictadura personal fuera de la ley. Por ello se vio con des-

confianza especialmente cuando se empleaba como criterio de selección

de funcionarios judiciales que no conocían la ciencia jurídica: "Se requiere

que el que ha de administrar justicia —leemos en el Diccionario de

Escriche de 1873— se halle instruido en el derecho; lo cual se prueba con

el título de licenciado en leyes o de abogado, sin el cual nadie puede ser

21 "Funestas consecuencias de la ignorancia en el estado de la magistratura", Diario de México, México, 1 de febrero de 1815, pp. 1-4. 22 Castillo Velasco, J M. Ensayo sobre el derecho administrativo mexicano, México, Imprenta de Escuela de Artes y Oficios de mujeres, 1874, p. 88.




229

letrado […] Si el Juez fuere lego, tiene que tomar dictamen de asesor para

sustanciar y decidir los negocios con acierto".23 Se va imponiendo así el

imaginario positivista del "orden" basado en la ciencia, según lo había

expuesto Gabino Barreda y, a su modo, los primeros administrativistas

mexicanos, Teodosio Lares, Luis de la Rosa y, sobre todo, el citado Castillo

Velasco, quien sienta las bases del cientificismo de la época de Porfirio

Díaz, pues para él la actividad política concierne a las mayorías mientras

que la ciencia (de la administración pública y del derecho) es tarea de

minorías, es decir, de funcionarios calificados.24

IV. la IMAGEn PREVEnTIVA

Más allá de las leyes que sancionaban la responsabilidad de los funcio-

narios en casos de incumplimiento, la mayor parte de los gobiernos mexi-

canos del siglo XIX enderezaron sus esfuerzos hacia la prevención. Esto

se hizo a través del fortalecimiento de la imagen del funcionario, antes de

que ésta fuera ajada por su mala conducta o por el descrédito social pro-

ducido muchas veces por la acción de los enemigos y críticos de los diver-

sos poderes públicos (especialmente a través de la prensa). Y es que, como

acertadamente ha señalado René Girard, en muchas ocasiones pueden

prevenirse las diversas formas de violencia contra el orden público esta-

blecido en las leyes (delitos, contravenciones de la norma administrativa,

prevaricato, etcétera) a través de la formación de imágenes contenidas en

reglas de conducta tales como las del honor, la cortesía y los tratamientos,

los protocolos y demás formas de diálogo social entre las personas. Con

esta finalidad, dice Girard, se crean "precauciones rituales". No otra cosa

son los "rituales judiciales"25 con los que, a la vez que se apa cigua el deseo

de venganza de los agraviados por la comisión de un delito o por una

falta, se fortalece el medio racional para el apaciguamiento, es decir, la

imagen de los Tribunales y sus funcionarios.

Esto resulta especialmente importante en un país como México,

en cuya historia están siempre presentes (latentes), por un lado, la ten-

dencia a la violencia como modo de expresión de muchos sentimientos y

aspiraciones y, por otro, el gusto generalizado por las formas rituales y el

lenguaje simbólico. Antonio López de Santa Anna, que conocía muy bien

estos dos aspectos de nuestro peculiar modo de ser, promulgó una Ley

23 Escriche, J., Diccionario razonado de Legisla ción y jurisprudencia, París, Librería de Rosa, Bouret, 1851, "Jueces", sub voce. 24 Estas medidas tienden de modo inmediato, como he dicho, a mejorar la eficacia en el despacho de los asuntos prescindiendo en lo posible del lenguaje simbólico de la política. 25 Girard, René. La violencia y lo sagrado (trad. J. Jordá) Barcelona, Anagrama, 1983, pp. 36-37.




230

para el arreglo provisional de la Administración de Justicia de 23 de mayo

de 1837, que venía a refrendar una ley sobre la misma materia de 5 de

mayo de 1823. Es de llamar la atención la importancia que se presta

en ese ordenamiento a los tratamientos de cortesía. Así, por ejemplo, se

disponía que a la Suprema Corte reunida y a cada una de sus Salas

debía dárseles el tratamiento de "Su Excelencia" y que a sus integran-

tes debía tr társeles con especial respeto y ceremonia.26 ¿Era esto un mero

gusto de Santa Anna por las formas áulicas o acaso se trataba de un

amaneramiento nostálgico de los tiempos coloniales? Sin duda que los

tratamientos eran un vehículo para ejercer dominio, pues quien daba y

quitaba los títulos, y con ello los tratamientos que cada persona debía

recibir en la sociedad, era el mismo presidente. Pero, además de eso,

aquello significaba, como dice el mismo Girard, un modo de domestica-

ción social, es decir, de prevención de las faltas, pues, por una parte, los

funcionarios de la judicatura se veían motivados a mantener el honor que

se les recordaba en cada momento a través del tratamiento que recibían

pero, por otra, la sociedad misma iba aprendiendo a respetar a las perso-

nas y a las instituciones. Por ello, el 22 de octubre de 1853. Santa Anna

derogó las leyes por las que se regía esta materia, pues el derecho de

tratamientos en el antiguo decreto de 1823 sólo se refería a los de oficio.

En adelante —decía la nueva disposición— "los tratamientos concedidos

por la ley a las autoridades y funcionarios públicos de todas las jerarquías

se darán por escrito y de palabra aun en casos particulares".27 Los casos par-

ticulares a que se refiere esta disposición son aquellos que conciernen

a la vida cotidiana, es decir, que el tratamiento no sólo era una forma

reservada a los espacios oficiales, pues los funcionarios debían ser tra-

tados con el título que habían recibido, lo mismo en sus oficinas que

en las calles y plazas de las ciudades. En la Curia Filípica mexicana se

recogen los usos sobre esta materia para el Poder Judicial, estable ciendo

que el tratamiento para todos los tribunales superiores debía ser el

de "Vuestra Excelencia", y para los Ministros, fiscales y Jueces, el de

"Vuestra Señoría".28

26 Arreglo provisional de la Administración de Justicia en los Tribunales y Juzgados del Fuero Común. Cap. I, Orga-nización de la Supre ma Corte, artículo 10 (concuerda con la ley de 5 de mayo de 1823), recogida en: Arrillaga, Basi lio José. Recopilación de las leyes decretos, bandos, reglamentos, circulares y providencias de los Supremos poderes y otras autoridades de la Repú blica Mexicana (1837). México, J. M. Fernández de Lara, 1939, p. 401.27 Véase: Decreto del Gobierno en el que se deroga el de 6 de mayo de 1823 sobre tra tamientos oficiales, en: Dublán, M. y Lozano, J. M. Legis lación… cit., (1877), p. 720. Otra de las formas de control gubernamental sobre los tratamientos fue el conjunto de disposiciones sobre repre sentaciones por escrito. Vid.: Circu lar sobre representaciones, en: ibid. tomo VI, (1877), No. 3958, p. 609. Y lo mismo en: Decreto del Gobierno sobre tra-tamientos oficiales, en: ibid., No. 4134, p. 805. 28 Curia Filípica Mexicana. Obra completa de práctica forense en la que se trata de los pro cedimientos de todos los juicios, ya ordina rios, ya extraordinarios y sumarios, y de todos los tri bunales existentes en la República… México, 1850, Librería del Portal de Mercaderes, c. IV, 26. Además de esta disposición que recoge la Curia, había una Ley para el arreglo de la admi nistración de justicia en los tribunales y juz gados del fuero común, elaborada por Teodosio Lares en la que se reglamentaba lo mismo. Libro de actas… actas del 4 y del 8 de noviembre de 1853.




231

Después de las Bases de Tacubaya, un buen número de leyes,

bandos y decretos promulgados en la República tuvieron como objeto

la defensa y protección del honor de los funcionarios públicos: unos de

modo indirecto, regulando el uso de uniformes militares y civiles, así como

de insignias y distintivos;29 otro, de modo directo, se refería a la protec-

ción legal del honor a través de la tipificación y legislación sobre su trans-

gresión en los delitos de injuria, difamación o calumnia.30

Si bien a lo largo del siglo XIX se nota una creciente preocu-

pación por las formas y el protocolo en la clase judicial mexicana, este

formalismo alcanza su más refinada formulación en el Segundo Imperio,

pues Maximiliano sabía muy bien que en la medida en que se hiciera

representar a través de una burocracia digna y decorosa, se lograría mayor

eficacia en el gobierno de un país como el nuestro, en el que predomi-

naba la imagen sobre cualquier otra forma de expresión. Por eso cuidó

de modo especial la forma en que los Jueces y Ministros aparecían ante

el público, regulando el uso de uniformes e insignias y el lugar que estos

debían ocupar en las ceremonias oficiales.31

Pronto los Jueces del Segundo Imperio cobraron conciencia

de su valía e importancia en el nuevo orden que se pretendía implantar y

aprendieron el lenguaje del decoro palaciego. Consecuentemente, desarro-

llaron una especial sensibilidad para todo aquello que de algún modo

afectara su imagen de respeto y preeminencia social.

Junto al tratamiento de los funcionarios, como medida pre-

ventiva de la violencia, surgieron otras formas rituales que en su conjunto

constituyen lo que podríamos llamar rituales de la justicia. El principal de

estos, sin duda, es el juramento que hacían los funcionarios de cumplir y

hacer cumplir la ley, especialmente, la Constitución. Ya desde la época

en la que rigió la Constitución de Cádiz (1812) se expresa esta imagen del

Juez comprometido con el orden constitucional, lo cual nos recuerda

29 Decreto —Distintivo que usarán los individuos del Poder Judicial. Marzo 27 de 1837, citado en: Arrillaga; B. J. Recopilación… cit., 1939, p. 238. Sobre este tema, véase, además, Cárdenas Gutiérrez, Salvador. Simbología del Poder Judi cial. Orígenes, historia e iconografía. México, Suprema Corte de Justicia de la Nación, 2009.30 Sobre este aspecto me he ocupado en otra parte, especialmente en los libros: El Juez y su imagen pública (una historia de la judicatura mexicana), publicado por la Suprema Corte de Justicia el año 2006 y, última-mente, en Simbología del Poder Judicial (Orígenes, Historia e Icono gra fía), publicado también por el Alto Tribunal de México.31 Una de las primeras disposiciones que da en este sentido, para la judicatura, es el relativo a los trajes que debían usar los Ministros de la Suprema Corte de Justicia. La Regencia del Impe rio transmitió la orden del empe-rador disponiendo que "el uniforme de los Señores Magistrados del Supremo Tribunal sea el siguiente: panta-lón negro con franja bordada en seda negra, chaleco, chupín con carteras de casimir blanco con botón de lo mismo, corbata blanca, cuellos de encaje y puños de lo mismo: casaca negra y escarda tri color, espadín y bastón con borlas". AHSCJ, Asuntos económicos / 1864 / caja 239, exp. 26421 / s.f.




232

el antiguo "sacramentum iudiciale": fue jurada por todas las corporacio-

nes novohispanas, incluyendo, por supuesto, a los Tribunales del Reino,

encabezados por la Real Audiencia y el virrey, pero también por cada indi-

viduo en cuanto funcionario. Siguiendo con esta tradición heredada de

los últimos tiempos de la Colonia, las constituciones posteriores, desde la

de 1824, también fueron juradas por los funcionarios al inicio del desem-

peño de sus cargos. La que mayores problemas representó en este sen-

tido fue sin duda la de 1857, pues tenía implicaciones ideológicas que

afectaban a las creencias de algunos funcionarios. Pero, con indepen-

dencia de ello, también se juró, tanto en forma institucional o corporativa,

como de manera personal, por cada funcionario del Poder Judicial Fede-

ral. Bien podemos afirmar, por tanto, que en la Judicatura el texto

constitucional es norma suprema y, a la vez, símbolo que compromete la

actividad de los Jueces y Magistrados. Esto se aprecia de modo especial

si recordamos que en diversas ocasiones, a lo largo del siglo XIX, se

colocó el texto de la Constitución en una vitrina especial en la Sala de

audiencias del Pleno para representar el eje que daba sentido simbólico

a aquel espacio, es decir, al trabajo de los Magistrados.

V. la IMAGEn REPRESIVA

Entre las posibles manchas de la imagen paradigmática del Juez, la

comi sión del delito de prevaricato o concusión era causa especial de

grave deshonra. Este delito se definía en la doctrina mexicana de media-

dos del siglo XIX de acuerdo a la tradición del ordenamiento castellano

de las Siete Partidas comentadas por Gregorio López. Así, por ejemplo, el

Sala Mexicano dice que "el delito de concusión consiste en el abuso que

un Magistrado hace de su poder, cobrando derechos injustos, vendiendo

la justicia, agraviando los padecimientos de los reos para que se rediman

con dinero. Es de los que tienen el nombre de prevaricato, y también

ofende a la justicia pública".32

Debido a este carácter público, el prevaricato referido a la ima-

gen del Juez adquirió un sentido ético, pues se entendía que quien come-

tía ese delito no sólo afectaba al agraviado implicado directamente en un

asunto, sino a la sociedad entera, a la que, como señalaban las Partidas,

32 Sala, Juan. Sala Mexicano… cit., tomo III, p. 307. Los tipos penales del código alfonsí habían sido reco-gidos por las Cortes de Cádiz y de allí su vigencia en el México republicano. Vid.: Decreto de 24 de marzo de 1813: Reglas para que se haga efectiva la responsabilidad de los empleados públicos, en: Colección de los de-cretos y órdenes de las Cortes de España que se reputan vigentes en la República de los Estados Unidos Mexicanos. México, Imprenta de Galván a cargo de Mariano Arévalo, 1829, pp. 67 y ss.




233

hacía "traición".33 Por ello su castigo se consideraba como un modo de

"satisfacer la vindicta pública".34 Dicho en los términos de René Girard,

a quien antes me he referido, el Juez prevaricador se convertía en el "chivo

expiatorio" del Poder Judicial, pues su castigo, a los ojos de la sociedad,

aminoraba la posible violencia de ésta y a la vez redimía a la judicatura,35

es decir, resarcía la imagen del Juez y, con ello, la de aquellos funciona-

rios en cuyas manos se depositaba la paz pública.

33 "Respecto a los fallos judiciales. —Prevaricato", Boletín No. 36 de El Litigante, Guadalajara, 31 de enero de 1883, p. 2. 34 AHSCJ, Penal histórica, siglo XIX / 1814 / caja 7, exp. 271. 35 Girard, René. La violencia… cit., p. 37.

Caricatura "La justicia en México", en El Telégrafo, T. 1, núm.4, 17 de abril de 1852.

Biblioteca Miguel Lerdo de Tejada-SHCP. Reprografía: Alceste Gago




234

Como he señalado en otra parte, este delito se relaciona con

la imagen paradigmática del juzgador porque originalmente se refiere a

aquella forma de conducirse contraria a la justicia y a la recta razón.

La raíz latina de la palabra, según el citado doctor Juan Sala,36 expresa

bien este sentido, pues viene de "váricus", que significa el que camina

tuerto o torcido hacia un lado. Por ello, se empleó la palabra para refe-

rirse a una persona que no se conduce con rectitud, ya sea por incum-

plimiento de la ley o por exceso de legalidad con el que a menudo se

encubre el entuerto o, como rezaba el antiguo y sabio brocardo, Summum

ius summa iniuria, recogido en nuestra tradición según el conocido afo-

rismo castizo "Con estos derechos nacen los cohombros retuertos", con

el que se daba a entender que bajo las apariencias de legalidad estricta se

esconden en ocasiones grandes injusticias.

Una de las características del prevaricador que lo acercan más

a la problemática moral es que cuando actúa contra el orden de la justicia

lo hace plenamente consciente. No se trata, pues, de una distracción ni se

debe confundir con una falla técnica de carácter legal o meramente proce-

dimental, sino, como he dicho, de una injusticia, de una conducta tuerta

o no recta, esto es, contraria al derecho. Según la doctrina gaditana de

1813, recogida en la práctica forense de la época, como consta por

su inclusión en buen número de expedientes y en el Nuevo Febrero Mexi-

cano de 1850, son prevaricadores, precisamente, los Jueces que a sabien-

das juzgan contra derecho, por soborno o por cohecho.

De acuerdo con las leyes de 1813, competía a los Jueces de

alzada de cada distrito conocer de este delito.37 La pena que le corres-

pondía a quien lo cometiera era la pérdida del empleo y la inhabilitación

perpetua para ejercer la judicatura, además de pagar a la parte agraviada

costas y perjuicios, y ser declarado "infame".38 En caso de ser encontrado

inocente un Juez acusado de cometer este delito, entonces se le debía

restituir el honor mediante la reinstalación pública en su cargo o, como

decía un fallo de la Suprema Corte de 1875, referente a un Juez de Dis-

trito —invocando una ley de las Partidas de Alfonso el Sabio— era for-

zoso pasar a la "depuración de su conducta".39

36 Sala Mexicano… cit., tomo III, p. 307.37 Se cita la Ordenanza de intendentes y la ley de 24 de marzo de 1813. ahscj Penal histó rica, siglo XIX / caja 4, exp. 142 / Suprema Corte de Justi cia / Segunda sala, año 1832 / Toca a la causa ins truida contra el Asesor del territorio de la Alta California, don Rafael Gómez, por prevaricato. 38 Nuevo Febrero Mexicano…, cit., t. II, p. 673.39 AHSCJ, Penal histórica, siglo XIX / caja 43, exp. 3622 / f. 11: Toca a la acusación de varios CC. Diputados de la Legislatura del Estado de Aguascalientes… contra los Jueces propietarios y Primer Suplente de distrito en dicho Estado.




235

Esta "depuración" era necesaria, pues de ella dependía no sólo

el honor personal, sino también el prestigio profesional con el cual el

funcionario podía aspirar a la conservación del empleo o la consecución

de otro. Y, en última instancia, inhibía cualquier posibilidad de venganza

por parte del acusado.

VI. el uLTRAJE A LA IMAGEn DEL JuEz

Hay un delito en el antiguo derecho romano que bien puede ser consi-

derado como el primer candado legal impuesto por un gobierno para

asegurar el debido respeto a la imagen de la autoridad. Me refiero al delito

llamado "crimen de lesa majestad" (crimen laesae maiestatis). La legis-

lación criminal sobre las faltas contra la imagen de la autoridad se esta-

bleció por primera vez en Roma, con la Lex Julia de maiestate del 46 a.C.

La doctrina del Ius Commune medieval recoge esa tradición. Así, por

ejemplo, Baldo de Ubaldis (In tres priores libri decretalium II, 24-33),

haciendo una abigarrada síntesis de la tradición romanística y del derecho

feudo-vasallático, recuerda que rex debet esse tutor regni. La relación

tuitiva del rey con sus súbditos conllevó una serie de obligaciones anejas

tales como la lealtad (fidelitas) y la reverencia (reverentia),40 que en la

tradición occidental se vincularon a la falta de respeto a la majestad y, más

tarde, al agravio contra la potestad soberana y sus símbolos. Por eso en

nuestra historia, desde la época colonial, los ultrajes a una imagen de

Estado se llegaron a equiparar a la sedición, la conspiración o, como enton-

ces se decía, al "bullicio popular", cayendo así el simbolismo estatal den-

tro del ámbito del derecho penal.41 Para el siglo XIX, los delitos deri va dos

del cri men de lesa majestad, específicamente los de traición a la patria y

rebelión, se separaron de la injuria a la autoridad, la difamación y la

calumnia.

En el conocido texto de derecho, Febrero o Librería de Jueces,

abogados y escribanos, del jurista español García Goyena (1852), en la

parte donde se definen los "delitos contra el honor", se señala que éstos

son aquellos por los que se "ofende gravemente a las personas en su

existencia moral"; delinque en este sentido el que ataca la reputación

ajena, "ya sea imputándoles falsamente un hecho criminal que dé lugar a

procedimientos de oficio, ya ejecutando actos en menosprecio suyo.

40 Sbricoli, Mario. Crimen Laese Maiestatis. Il problema del reato politico alle soglie della Scienza Penalistica Moderna. Milan, Giuffrè, 1974, pp. 177 y ss.41 Véase: Tazi, Héctor José. "Los delitos contra los poderes públicos. Evolución histórica a través del Derecho Indiano y Patrio", en Revista Jurí dica de San Isidro. Bs Aires, 1973, pp. 39-63.




236

De aquí nacen dos clases de delitos: uno se llama calumnia, y el otro

recibe el nombre de injuria".42

Si bien esta doctrina fue comúnmente aceptada en México,43

en el expediente de archivo de aquel siglo es perceptible cierta resisten-

cia de la judicatura a aceptar que la ofensa a la autoridad fuera un delito

equiparable a la injuria común, que debía castigarse sólo correccional-

mente. La doctrina también se había definido en este sentido, así para

Escriche y Rodríguez de San Miguel, el Juez ordinario

H. Méndez, "soy un vago. Me han destituido, ya no tengo multas que imponer…"

Biblioteca Miguel Lerdo de Tejada-SHCP. Reprografía: Alceste Gago

42 García Goyena, Florencio. Febrero o Libre ría de Jueces Abogados y Escribanos, compren si va de los códigos civil, criminal y adminis trativo, tanto en la parte teórica como en la prácti ca... Corre gida y aumentada por D. Joaquín Aguirre y D. Juan Manuel Monatalbán, Madrid, Imprenta y Librería de Gaspar Roig, 1852, vol. V.43 Nuevo Febrero Mexicano…, cit., vol. III, pp. 541 y ss.




237

…tiene derecho a que se le obedezca y respete y así es que si se le hace

alguna injuria o resistencia, puede conocer de ella y castigarla, siempre que

sea notoria y tenga pena determinada por la ley; y no siendo así, sólo podrá

hacer información, prender y remitir el proceso y delincuente al Juez supe-

rior u otro Juez ordinario competente, a no ser que se le haya hecho el

agravio por razón del oficio, pues de éste puede conocer por sí mismo,

mas en cualquiera de dichos casos debe tomar acompañados o adjuntos

para evitar toda sospecha".44

Incluso hubo quienes quisieron asociar al delito de injuria come-

tido contra un Juez, la comisión implícita del delito de "resistencia a la

autoridad", suponiendo que todo agravio a un juzgador en el ejercicio de

sus funciones suponía una falta de acatamiento a sus fallos y resoluciones.45

A mediados del siglo XIX, las faltas de respeto a la autoridad y

las injurias proferidas contra los Magistrados y Jueces, ya sea de modo

directo o ya mediante el escarnio a la magistratura, se solían castigar

con un mes de cárcel o una multa de cinco a diez pesos,46 si bien hay

casos en que la pena era hasta por cuatro meses de prisión, según la gra-

vedad prevista en la ley VIII, título XXXI, de la 7a. de las Partidas de

Alfonso el Sabio, que se seguían aplicando en México todavía en 1865.47

La reincidencia en esta materia aumentaba la multa a cuarenta o cincuen-

ta pesos.48 En la época del Porfiriato aumentaron las penas, quizá en la

medida en que fue aumentando el descontento social por las injusticias

de las autoridades, pero sobre todo aumentaron las que se referían al

Poder Ejecutivo, por las que se llegaba a multar a las personas hasta por

mil pesos o un año de cárcel.49 Las del Poder Judicial, en cambio, hubie-

ron de sujetarse a las distinciones que establecía el Código Penal entre la

imagen del Juez en cuanto tal y la de su persona, diferencias que vinieron

44 Escriche, J. Diccionario… cit., "Juez ordinario", sub voce.45 Vid.: sentencia del Jurado de lo Criminal de México, Tribunal Superior del Distrito / Segunda sala: "Injurias graves a un funcionario judi cial en ejercicio de sus funciones", Noviembre 16 de 1871, publicada en: El Derecho, periódico de juris prudencia y legislación, segunda época, tomo I, México, Imprenta de Ignacio Escalante y Compañía, 1871, cito por edición facsimilar de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, México, 2002, pp. 587-591. 46 Como una medida de prevención contra posi bles abusos de los Jueces en materia de disposición de fondos públicos, el Supremo Gobierno dispuso que las multas que impusieran la Supre ma Corte de Justicia y los Tribu-nales de Justicia deberían enterarse de inmediato a la Tesore ría General, no pudiendo disponer de tales fondos por ningún motivo. AHSCJ, Asuntos económicos / 1830 / caja 11, exp. 1205 / México, 15 de julio. Seme-jantes disposiciones se repiten más tarde ordenando diversos modos de control de los fondos. Véase: AHSCJ, Asuntos económi cos / 1851 / caja 123, exp. 11587 / Juzgado 2o. de Letras, Ramo Criminal, México; AHSCJ, Asun-tos económicos / 1851 / caja 20, exp. 1893. AHSCJ, Asun tos económicos / 1852 / caja 137, exp. 13089 / Juzgado de Mixcoac; AHSCJ, Asuntos eco nó micos / 1855 / caja 180, exp. 18398 / Juzgado de 1a. instancia del Partido de Tacubaya, Distrito de México / julio 11 de 1855; AHSCJ, Asuntos eco nómicos / 1855 / caja 180, exp. 18392 / Repú- blica Mexicana, Partido de México, Ramo Crimi nal, Juzgado 5o.; AHSCJ, Penal histórica, siglo XIX, (1a. Sala) / 1882 / caja 80, exp. 5655 / Corte Suprema de Justicia. Toca a la causa… por inju rias al Juez de Distrito de Zacatecas / 22 de abril de 1882.47 AHSCJ, Asuntos económicos / 1865 / caja 12, exp. 1368 / f. 5: Causa instruida en el Juzgado de Toluca contra Pedro Peñalosa, zapatero de 18 años, por faltas a la autoridad. Juez 1o. de Paz de Jilotepec.48 AHSCJ, Asuntos económicos / 1852 / caja 134, exp. 12820 / foja única: Juzgado del cuartel No. 25, Orden para enterar a la Secretaría del Fondo Judi cial… Cd. de México, 8 de noviembre, 1852.49 AHSCJ, Asuntos económicos / 1894 / caja 122, exp. 11500 / Juzgado 1o. de Distrito de la Ciudad de México.




238

a diluir el perfil de este delito. La expresión que se suele emplear es la de

"ultraje a la autoridad" hecha a "la persona del que la ejerce".50

El problema más grave que representaba la afrenta y el escar-

nio a los Jueces era el menoscabo a su imagen pública y, consecuente-

mente, a sus disposiciones judiciales. Hay casos que, a los ojos del lector

contemporáneo, pueden parecer folklóricos e incluso hasta chuscos,

cuando se trata de la apología del

honor de la clase judicial, como el de

la defensa que en 1852 hiciera la

Suprema Corte de Justicia de algunos

de los Ministros que la integraban,

pues se habían quejado varias veces

por la presencia injuriosa de un cura

lunático que, ensotanado y llevando la

teja bien puesta, solía deambular por

las mañanas, solitario y trémulo, por los

largos pasillos de los tribunales en el

Palacio, para proferir "en voz alta y en

presencia de los concurrentes expre-

siones descomedidas" [sic] contra los

señores Ministros. Pronto empezó a

correr la noticia, aderezada por la

mor dacidad popular con episodios y

denuestos con los que la gente aprove-

chaba para infamar al Tribunal Supre mo.

Por este motivo, el Ministro Presi dente

se dirigió al Arzobispo de México pi-

diéndole se pusiera remedio a aquella

situación que se había vuelto ignomi-

niosa para los Ministros, petición a la

que el prelado atendió de inmediato,

ordenando a la familia que internara

al cura en una clínica.51

Respetar a los Jueces es, sin

duda, obligación de toda la sociedad,

50 AHSCJ, Asuntos económicos / 1889 / caja 363, exp. 43639 / Juicio de Amparo contra el Juez de 1a. instancia del Departamento de El Pro greso, que lo ha procesado por oficio y lo sigue por injurias personales a quien ejerce autoridad en el pueblo de Chicoasen, ante la Suprema Corte… 51 AHSCJ, Asuntos económicos / 1852 / caja 127, exp. 11997 / foja única: Oficio dirigido al Ilmo. Sr. Arzobispo de México con el objeto de evitar en público la presencia del Br. D. José… que se halla demente.

"Actualidades. Los oficiales retirados en la tesorería", en El Telégrafo, T. 1, núm. 25,

30 de junio de 1852. Biblioteca Miguel Lerdo de Tejada-SHCP. Reprografía: Alceste Gago




239

si bien por el trato continuo y directo con ellos le concierne de modo

especial al abogado litigante y al procurador de negocios en los tribuna-

les. Muchas y muy variadas fueron las formas en que esta relación de

respeto se rompió. Unas veces por la forma en que se escribían los ale-

gatos, otras por la forma displicente en el trato directo, y por lo general,

el medio más común, al menos a los ojos de los propios Jueces, por la

falta de condescendencia y compostura hacia su persona y cargo.

Los casos de injurias, ofensas y difamación que hemos locali-

zado en el Archivo Histórico de la Suprema Corte de Justicia no sólo se

refieren a Jueces de distrito y Magistrados, sino también a aquellas faltas

cometidas contra el Máximo Tribunal, como las proferidas en 1851 por

un Procurador contra la Tercera Sala por parecerle que las decisiones de

los Ministros expresaban "falta de lógica y de circunspección";52 o bien

entre autoridades de diversos ramos, como los fiscales y judiciales,53

o entre auto ridades civiles y militares;54 e incluso entre las propias autori-

dades judiciales.

52 AHSCJ, Asuntos económicos / 1851 / caja 20, exp. 1851. "Ignacio Villalba, Secretario de la 3a. Sala de la SCJN / Certifico: Que las palabras injuriosas que se han mandado tildar por auto de 17 del corriente y se hallaban en la respuesta dada en 16 del mismo, por el C. Procurador General, con motivo de una notificación que se le hizo para que señalara las constancias que creyera conducentes en el recurso de denegada apelación interpues-to por D. José I. Limantour en los autos que sigue con D. Félix Schafino sobre denuncia de exceso de capita-les no redimidos, son las siguientes: En la línea 8a., f. 42 vta, "que extraña el contenido del decreto", en la línea 15: "Que la sala ha procedido muy incircunspectamente" [sic]. En la línea 19, "que la Sala se equivoca muchí-simo...". Y sobre lo mismo: AHSCJ, Penal histórica, siglo XIX, (1a. Sala) / 1878 / caja 66, exp. 4552 / Toca a la responsabilidad del Juez de Distrito de Yucatán… acusado por el C. Manuel Dondé por delitos de injuria y difamación. 53 AHSCJ, Penal histórica, siglo XIX / 1852 / caja 31, exp. 1501 / 14- 02-1856, f. 33. El celador de la Aduana Marítima de Mazatlán presentó en 13 de diciembre de 1852, un escrito en términos impropios al Juez de Distrito de Sinaloa, quien proveyó un auto en que dice que, "ratificados los descomedidos e irrespetuosos términos en que está concebido el libelo [sic], y que con ella se ultraja la dignidad del juzgado, es mucho más reprensible por haber sido un subalterno suyo el que la comete, librada orden para su detención en el cuarto del alcaide de la cárcel pública… respondió que nada contestaba, porque suponiéndose detenido en la cárcel sin habérsele guardado las consideraciones de su fuero, a consecuencia de un escrito que el Juez llamaba libelo… Otras varias preguntas se le hicieron y a todas contestó lo mismo...".54 AHSCJ, Penal histórica, siglo XIX / 1826 / caja 170, exp. 12450.


I. 1917-2010.Momentos y temas de la justicia

Segunda Parte


243

Justicia agraria y justicia laboral en las primeras décadas

del México revolucionario

Dra. María del Refugio González*

Entre los tópicos más característicos de la nuevaley fundamental de México, descuellan los que se refieren

a las llamadas cuestión obrera y agraria, cosa muy natural después de lo mucho que se venía diciendo y prometiendo

a este respecto desde que dio principio la Revolución de 1910.

Luis Manuel Rojas, 19 de febrero de 1917

A medida que avanzamos en el conocimiento de la forma-

ción del Estado que surgió de la Revolución Mexicana es

más frecuente el señalamiento de la tensión generada por la

presencia en la Carta Magna de 1917 de derechos individua-

les y derechos sociales, por lo difícil que resultaba conciliarlos, al no haberse

fijado en forma clara los procedimientos para lograr su eficacia, especial-

mente respecto de los segundos.

La Constitución de 1917, en su versión primera, ofrece una

combinación de varios modelos de Estado que proceden de diversas épo-

cas1 y que tienen una concepción distinta no sólo sobre el Estado, sino

también sobre el ejercicio del poder.2 En ella se puede identificar la pre-

sencia de tres modelos de Estado: liberal, central y social, el primero,

o sea, el liberal, representado por una parte significativa de su antece sora,

* Directora General del Centro Nacional de Derechos Humanos de la Comisión Nacional de los Dere chos Humanos.1 María del Refugio González y José Antonio Caballero Juárez, "El proceso de formación del Estado en México. Los modelos de Estado en la Constitución de 1917", en José Ma. Serna de la Garza y José Antonio Caballero Juárez, Editores, Estado de Derecho y transición jurídica, México, UNAM-Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2002, pp. 47-93; en ese trabajo que es el resultado del análi sis de las reformas constitucionales entre 1867 y 1999 se caracterizan los modelos con expresiones que reflejan su contenido.2 Entre ellos: Martín Díaz y Díaz "La Constitución ambivalente. Notas para un análisis de sus polos de tensión", en 80 aniversario. Homenaje. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, México, UNAM-Senado de la República, 1997 y José Ramón Cossío, "Las concepciones del derecho en el Constituyente de 1916-1917", en Anuario Mexicano de Historia del Derecho, vol. X, 1988, pp. 193-205.



María del Refugio González

244

la de 1857, de corte liberal3 y origen del modelo "fundador"; el segundo, o

sea el central, se configura con elementos de tipo autoritario, que es la

forma en que se ejerció el poder entre 1874 y 1912,4 reformando la Consti-

tución liberal para fortalecer los poderes federales y presentar a la Fede-

ración como la protagonista principal del desarrollo económico, político

y social del país;5 y por último, el social, que comprende principios ema-

nados de las demandas de este tipo y que buscan ampliar las bases socia-

les del Estado surgido de la Revolución sin desarticular el perfil autoritario

que caracteriza al modelo central.

3 El término "liberal" aplicado al Estado no tiene un significado unívoco; sus rasgos fundamentales en: Reinhold Zippelius, Teoría general del Estado (Ciencia de la política), traducción de Héctor Fix–Fierro, México, UNAM-IIJ, 1985, pp. 303-307. 4 Es el caso de las modificaciones a la Constitución de 1857 después de la Restauración de la República, que, analizadas en conjunto, permiten identificar los diseños institucionales de un mode lo intermedio, de tipo auto-ritario, anterior a la revolución constitucionalista. Destacan la incorporación de la Cámara de Senadores al Congreso; la facultad exclusiva de esta Cámara de declarar la desaparición de los poderes legislativo y ejecutivo de un Estado, asignándole al Ejecutivo federal el nombramiento del gobernador provisional con la aproba-ción del Senado y en sus recesos la Comisión Permanente; el veto suspensivo que facultó al Ejecutivo a desechar en todo o en parte un proyecto de ley aprobado por ambas Cámaras; la reducción de las facultades de los Estados de la Federación, ampliando las del Congreso General y, por supuesto, la reelección, vid., Felipe Tena Ramírez, Leyes fundamentales de México, 1808-1975, 6a. ed., México, Editorial Porrúa, 1975, pp. 689-717.5 Zippelius, op. cit, pp. 307-308. Refiere la existencia de un "Estado liberal social" presente en las sociedades indus trializadas de Occidente que se sitúa entre las tendencias totalitarias y las libe rales; sin haber llegado a

©SINAFO, Revolución 1910-1920: Tropas federales en la Ciudad de México

durante la Revolución



Justicia agraria y justicia laboral...

245

El resultado fue un documento híbrido que permite distintas

interpretaciones y resultó compatible con diversos diseños institucionales,6

que al desarrollarse, conformaron el Proyecto Nacional de la Revolución,7

expresión que abarca combinaciones de diseños institucionales e interpre-

taciones de los mismos que representaron la respuesta a las modificaciones

ocurridas en una sociedad que se fue transformando dramáticamente sin

abandonar del todo sus características originarias; por ello, el cuerpo jurí-

dico que dio lugar a dicho Proyecto —cada vez más alejado de su versión

originaria— ha podido sostenerse sin ruptura jurídica8 hasta nuestros días.

I. las reVolUCIoNes y las reforMaseN los sIsteMas JUríDICos9

Los sistemas10 jurídicos pueden ser modificados de varias maneras. Una

de ellas proviene de las fuerzas que se producen en la sociedad en la

que se hallan insertos e inciden en el orden jurídico con efectos diversos.

Estas fuerzas se generan de las contradicciones que se van produciendo

entre la dinámica social y el sistema y se manifiestan en los procesos revo-

lucionarios y de reformas.

Las revoluciones trastocan las estructuras de la sociedad en la

que se producen.11 Con relación al derecho, constituyen "la modifica-

ción extralegal de los principios fundamentales del orden constitucional

existente"12 y generan una fractura brusca en la vigencia del sistema jurí-

dico, de manera que éste se convierte, pasado el movimiento revolucio-

nario, en el del antiguo régimen. Para ello es necesario, además, que

ser México una sociedad de este tipo durante el porfirismo, comparte algu nos de los rasgos de tal forma de Estado. 6 Esto contribuye a explicar la permanencia de la Constitución como cabeza del sistema jurídico mexicano a lo largo de más de noventa años.7 Vid, González y Caballero Juárez, "El proceso de formación...," pp. 76-80; Martín Díaz y Díaz, señala por su parte, que el Constituyente "se concentró en propiciar las condiciones para el fortalecimiento del Estado na-cional; en cambio, asumió con poca seriedad la realización efectiva de los objetivos más refinados del Estado de derecho", vid, "La transición constitucional (Notas sobre las condiciones del remplazo)", en Hacia una nueva constitucionalidad, México, UNAM, IIJ, 1999, pp. 167-190, cita en p. 178.8 Carla Huerta en "Constitución, transición y ruptura", en María del Refugio González y Sergio López Ayllón (eds.), Transiciones y diseños institucionales, cap. 2, pp. 61-70; la ruptura se encuentra vinculada a la vigencia y eficacia de la norma fundamental. 9 Los siguientes apartados proceden de: María del Refugio González, "Los nuevos comienzos en la his toria del dere cho en México (1810-1917)", México en tres momentos: 1810-1910-2010. Hacia la conmemoración del Bi-cente nario de la Independencia y el Centenario de la Revolución Mexicana, Retos y perspectivas, México, UNAM-IIH, 2007, pp. 167-186; se hace un extracto respetando algunas de las citas, importantes para analizar el tema que me ocupa. 10 Joseph Raz, "La identidad de los sistemas jurídicos," en Estudios en memoria de Hans Kelsen, Boletín Mexi-cano de Derecho Comparado, nueva serie, año VII, no. 19, enero-abril de 1974, pp. 139-163, especialmente p. 149; para este autor, entre los rasgos característicos de un sistema jurídico están los principios dominantes, la estructura institucional tradicional y la práctica que lo informan, proporcionándole su carácter distintivo. 11 Entre los autores que encuentran relevante el impacto de las revoluciones en el sistema jurí dico destaca Helmut Coing, quien explica que a consecuencia de la Revolución "se retira el reconocimiento no al orden jurídico como todo, sino a los órganos que hasta el momento ponían el derecho". A su juicio, sólo revolucio-nes de carácter acusadamente social, como la Rusa, se orientan contra todo el orden jurídico preexistente, vid., Fundamentos de Filosofía del Derecho, traducción de Juan Manuel Mauri, Barcelona, Ariel, 1961, p. 247.12 Reinhold Zippelius, Teoría general del Estado..., p. 154.




246

desde el tiempo anterior al movimiento armado, o durante éste, exista la

manifestación de que ha de diseñarse un nuevo orden jurídico. La revo-

lución se justifica a sí misma, porque "supuestamente sustituye un orden

estatal considerado arbitrario por uno más justo".13 Para el mundo del

derecho, las guerras civiles y las revoluciones no son iguales. La diferen-

cia está en la necesidad de un proyecto jurídico "nuevo", "distinto", para el

futuro, que es lo que caracteriza a las segundas, aunque este proyecto

no se sostenga de manera inmediata en forma duradera.14

Como consecuencia de los procesos revolucionarios, los ven-

ce dores imponen su visión de las cosas y la plasman en ordenamientos

que pueden ser o no ser acordes con la tradición jurídica local. Aquieta das

las turbulencias del movimiento armado, en el nuevo orden jurí dico se

recogen, en buena medida, normas e instituciones que estuvie ron vigentes

hasta el estallido de la Revolución. Como resultado de ésta se produce,

pues, un sistema15 que es una mezcla de lo nuevo y lo que ya existía.16

13 Ibid., p. 155.14 Ibid., p. 154. Ni la revolución de Independencia ni la de Ayutla logran este objetivo; la primera estuvo en vigor sólo en territorio insurgente y la Constitución de 1857 pierde en varias ocasiones su eficacia, para recu-perarla hasta 1867, después de una guerra civil y una intervención extranjera.15 Los sistema no comprenden sólo normas, "la unidad de los sistemas depende del contenido o espíritu de sus leyes o de las tradiciones o prácticas de sus más importantes instituciones jurídicas", Raz, "La identidad...", p. 141.16 En el caso de la independencia de México, la modificación se refleja en el sistema porque hay un Estado dis-tinto después de ella, pero el contenido de ese sistema se basa, en buena medida, en el del anterior, o sea, el de la monarquía española. Raz describe estos fenómenos en el apartado rela tivo a la Relación entre Derecho y Estado, "La identidad...", pp. 158-61; el autor afirma que: "La desaparición de un Estado es la desaparición de su sistema jurídico"; p. 160.

©SINAFO Revolucionarios y adelitas junto al tren




247

De otra parte, "reforma" es la acción y efecto de reformar, es

también lo que se propone, proyecta o ejecuta como innovación o mejora

en alguna cosa. "Reformar" es volver a formar, rehacer, arreglar, corre-

gir, enmendar o poner en orden. Con relación al derecho, la reforma

es la revisión legal de una Constitución o de un orden jurídico, es, pues, un

reacomodo del sistema que salvaguarda las decisiones políticas funda-

mentales.17 No se manifiesta en ella la fractura que caracteriza a la revo-

lución, a pesar de que pueda llegar a haber una gran violencia en el

proceso de reforma.

Ni las reformas ni las revoluciones crean todo de nuevo; en

ellas, se produce, en el mundo del derecho, el fenómeno que Helmut

Coing llama "nuevos comienzos".18 Para este autor, los fenómenos revo-

lucionarios o de reforma producen una transformación del ordenamiento

jurídico positivo, a consecuencia de la cual, la lenta evolución de una

institución adquiere una eficacia histórico jurídica no prevista hasta enton-

ces.19 Así pues, "nuevos comienzos" se darían en los casos en que se pro-

duce la transformación señalada por Coing o se dota de contenidos nuevos

a una institución o a un conjunto de ellas. En la historia del derecho, poco

es lo que se crea de nueva planta, los "nuevos comienzos" son frecuentes,

aunque el legislador no siempre invoque los orígenes de la institución

que recrea, lo que dificulta su análisis.

II. reVolUCIoNes y reforMaseN la HIstorIa Del DereCHo MeXICaNo

Nuestra historia institucional, hasta 1917, se caracterizó por grandes frac-

turas derivadas de revoluciones que buscan constituir el orden jurídico

sobre bases distintas a las del que las precede: la Revolución de Indepen-

dencia, la de Ayutla y la Mexicana. Tras la primera, se expidió la Consti-

tución de Apatzingán; la segunda hizo posible la convocatoria a un

Congreso Constituyente que expidió la Constitución de 1857,20 lo que dio

lugar a la guerra civil y posteriormente a la intervención francesa; así,

aunque dichas revoluciones produjeron enormes convulsiones, no gene-

17 Zippelius, Teoría general..., p. 154.18 Coing, Las Tareas del historiador del derecho (Reflexiones metodológicas), traducción de Antonio Merchán, Sevilla, Universidad de Sevilla, 1977, p. 74; incluido en la antología Historia y Dere cho, Metodología e Historiografía, México, Instituto Mora-UAM Xochimilco, 1992, Compilación y estudio introductorio de María del Refugio González, pp. 47-91.19 Ibid., pp. 74 y 75 [las citas refieren a la edición española]. 20 Plan de Ayutla de 1o. de marzo de 1854, reformado en Acapulco el 11 del mismo mes y año; su artículo 5o. ordenaba al Congreso ocuparse exclusivamente de "constituir a la Nación bajo la forma de República represen-tativa popular" y de revisar los actos del Presidente Interino conforme al artículo 2o., vid, Felipe Tena Ramírez, Leyes fundamentales de México, 1808-1975, 6a. ed., México, Editorial Porrúa, 1975, p 497.




248

ran en forma inmediata un sistema que logre sostenerse de manera con-

tinua. No es el caso del movimiento armado que culmina con la expe-

dición de la Constitución de 1917, ya que, tras la lucha armada, logra

implan tarse un modelo de Estado que, con múltiples reformas, todavía

está vigente.21 Los tres textos constitucionales buscan implantar el Estado

de derecho;22 sin embargo, el sistema jurídico23 que crean y las institu-

ciones que éste comprende no son iguales, porque

la dirección de cada uno de los movimientos es

distinta: el primero intenta construir un Estado de

derecho sin haber definido la forma de gobierno;

el segundo, un Estado de derecho, laico, bajo la

forma de República representativa, democrática,

popular y federal y el tercero, un Estado social de

dere cho, bajo la forma de República, representati-

va, democrática, federal de gobier no. Paradójicamen-

te, para lograrlo, en el texto constitucional se recu-

peraron algunas de las singularidades del modelo

colonial, sobre todo para proteger a los desiguales;24

a través de instituciones de larga data en el territo-

rio se buscó dar satisfacción al anhelo de justicia

social del movimiento armado.

1. La Revolución Mexicana

y la Constitución de 1917

Para plasmar en normas jurídicas "la voluntad nacio-

nal", después de la Revolución, Venustiano Carran za

convocó a un Congreso Constituyente cuya enco-

mienda era reformar la Constitución de 1857. En la

convocatoria se dijo que el Constituyente sólo po-

dría ocuparse de discutir, aprobar o modificar, el

21 González y Caballero Juárez, "El proceso de formación del Estado de derecho en México…," en Estado de derecho y transición jurídica …, pp. 67-87.22 El que se sustenta en la división del poder, el respeto a los derechos fundamentales y cuenta con un sistema de control de la constitucionalidad, vid. Carla Huerta, "Constitución y diseño constitucional," Estado y transi-ción jurídica..., pp. 28-30; Zippelius, op. cit., pp. 308-320, explica sus principios, formas fundamentales y evolución. 23 Se parte de la base de que el sistema se crea cuando se expide una nueva Constitución.24 Andrés Molina Enríquez señala que "la Constitución quiso que la forma total del gobierno de la federación, fuera la forma de gobierno presidencial en toda su amplitud", con el objeto de que las reformas prevenidas en los artículos 27 y 123 "puedan hacerse efectivas con rapidez, a fin de que causen los menores daños posi-bles"; vid., Boletín de la Secretaría de Gobernación. El Artículo 27 de la Constitución Federal, México, Imprenta de la Secretaría de Gobernación, [s.f.], pp. 2 y 6; Pastor Rouaix, que estaba entre los redactores del artículo 27 no está de acuerdo con esta idea, vid., Ignacio Marván Laborde, Nueva edición de los Debates del Congreso Constituyente de 1916-1917, 3 vols., México, Suprema Corte de Justicia de la Nación, 2006; vid. en el tomo III "Elementos para la comprensión del debate legislativo del artículo 27", pp. 3245-3277, especialmente p. 3265. A mi juicio, la razón asiste a Molina, vid. infra, González, nota 75.

©SINAFO Andrés Molina Enríquez (ca. 1905)




249

Proyecto de Constitución Reformada que le presentaría el Primer Jefe.

Adicionalmente, sólo habían sido convocados quienes "no eran enemigos

de la Revolución".25

Para Ulises Schmill el Plan de Guadalupe del 26 de marzo de

1913 debe ser considerado como la Constitución del movimiento revolu-

cionario, ya que rechaza el nombramiento de Huerta como Presidente de

la República, por parte del Senado, después de haber apresado a Francisco

I. Madero y José María Pino Suárez, asesinándolos después. Este Plan es

adicionado el 12 de diciembre de 1914, para dar facultades a Carranza

no sólo para desconocer los actos jurídicos realizados hasta entonces; sino

para restaurar el orden constitucional, para lo cual convoca a eleccio nes,

desde Veracruz, el 19 de septiembre de 1916. De manera que el Con greso

convocado, que será constituyente, es "en realidad un órgano consti-

tuido con base en las normas reformadas del Plan de Guadalupe".26 Esto es

importante porque, como se ha visto y se analizará más adelante, los

hechos desencadenan un proceso revolucionario que, al cabo del tiempo,

termina en la expedición de una Constitución ampliamente cuestionada.27

Felipe Tena Ramírez cuestiona la legitimidad originaria de cual-

quier Constitución emanada de una revolución, condicionándola al refe-

réndum; sin embargo, admite que en el caso de la Constitución de 1917,

que "fue en sus orígenes una Constitución impuesta", nadie discute su

vigencia porque la paz se organizó de acuerdo con ella: "sus preceptos

están en la base de toda nuestra estructura jurídica y son invocados por

todos para justificar o para combatir los actos de los gobernantes".28

Sin dudar de la legalidad de sus acciones y con la fuerza de

una revolución que fue imponiendo sus postulados sobre sus contrarios

y cobrando paulatinamente legitimidad, Carranza convoca, conforme a

las reformas a los artículos 4o., 5o. y 6o. del Decreto de las Adiciones

al Plan de Guadalupe, a elecciones "para un Congreso Constituyente", al

que se le habría de presentar el Proyecto de Constitución Reformada;

25 Al respecto es importante leer "la visión de los vencidos", en este caso, en la pluma de Salvador Abascal, quien desmenuza a los personajes que participaron en la redacción del texto constitucional y analizas sus opiniones desde, "la otra perspectiva", vid. Salvador Abascal, La Constitución de 1917. Destructora de la Nación. Estudio Histórico-Crítico, México, Editorial Tradición, 1982, 199 pp. 26 Ulises Schmill, "El concepto jurídico de la Revolución", Doxa, Cuadernos de Filosofía del Derecho, 30, (2007), pp. 335-353; y Las revoluciones. Teoría jurídica y consideraciones sociológicas, Madrid, Trotta, 2009, vid. el apartado XIII del capítulo I, "Aplicación de la teoría a la Revolución mexicana", pp. 35-42. 27 Jorge Vera Estañol, Al margen de la Constitución mexicana de 1917, s.p.i., J. Roberto Luna Carabeo recoge los artículos que publicó Vera Estañol en la Revista Mexicana, semanario de San Antonio Texas, en los que busca "demostrar que la Constitución mexicana adoptada en Querétaro era ilegítima por su origen y que, com-parada con la de 1857, los cambios que contenía pecaban en su mayor parte contra los principios de equidad y los reclamos de la convivencia nacional"; p. 3.28 Felipe Tena Ramírez, Derecho constitucional mexicano, México, Porrúa, 1995, p. 73.




250

se limita su mandato al estudio de dichas reformas y se fija un plazo de

dos meses para realizar la tarea.29

En la apertura de sus sesiones, Carranza reiteró que presen-

taba el Proyecto de Constitución Reformada, advirtiendo que, de ella —la

de 1857— habrían de conservarse intactos el espíritu liberal y la forma de

gobierno, reduciéndose las reformas a quitarle lo que la hacía "inaplica-

ble". Sin embargo, después de una revolución triunfante, no era posible

constreñir al Congreso; al discutir el Proyecto de Carranza le fueron incor-

porados algunos de los postulados revolucionarios, en los artículos 3, 24,

27, 123 y 130, por lo menos. De tal modo que, la Carta de 1917, en su

versión original, contenía, como se dijo, varios modelos de Estado: el libe-

ral fundador; el central y el social.30

El texto asumía además, a decir de José Ramón Cossío, dos

concepciones diferentes de poder público: una que limitaba sus acciones

para permitir el respeto del individuo y otra que limitaba las acciones de

los individuos para garantizar a otros individuos determinadas condiciones

de vida. A lo primero se le ha llamado la parte liberal de la Constitución,

y a lo segundo, la social.31 Esta última es producto de muy diversos elemen-

tos y propuestas que desembocaron en la lucha armada que conocemos

como Revolución mexicana. La primera parte ya se había consagrado

en la Constitución de 1857, pero resultó insuficiente para encauzar las

demandas que desde diversos sectores de la sociedad se plantearon al

final del porfirismo. La segunda parte no estaba en el proyecto de refor-

mas que presentó el Primer Jefe al Constituyente y es resultado de los

ásperos debates que sobre algunas materias se dieron en el seno de la

Magna Asamblea.32

Si vemos el asunto desde la perspectiva de las corrientes de

pensamiento imperantes en la época, especialmente con relación al am-

paro, hay que admitir con Andrés Lira que está presente una lucha entre

el positivismo jurídico dominante en la segunda mitad del siglo XIX que

se había desentendido del iusnaturalismo individualista consagrado en la

Constitución de 1857 y las nuevas concepciones del derecho inclinadas

al reconocimiento de "lo social, no sólo en México sino en diversos paí-

ses, en la misma época".33

29 Schmill, "Aplicación de la teoría...", p. 32. 30 González y Caballero Juárez, "El proceso de formación del Estado de derecho en México…," en Estado de derecho y transición jurídica …, pp. 60-63. 31 Cossío, "Las concepciones del derecho...", pp. 197-202; especialmente, p. 201.32 José Ramón Cossío, "Las concepciones del derecho...", pp. 193-205. 33 Andrés Lira, "Del individualismo a la socialización del amparo", 1900-1935; versión preliminar discutida en el Colegio de México en febrero de 2009.




251

Finalmente, para Martín Díaz y Díaz, "El Constituyente enten-

dió que la carta que habría de producir no sería un documento normativo

encaminado a regir la vida política de una sociedad y un Estado que ya

ostentaran perfiles definidos". A su juicio, "se trataba más bien de generar

una fórmula simbólica con la cual pudiera orientarse el desarrollo nacio-

nal y lograrse los amarres necesarios para engrosar las bases sociales del

Estado". Lo cual habría requerido uniformar ritmos evolutivos de los dis-

tintos estratos de la población, pero tal sincronía sólo podía conseguirse

partiendo del reconocimiento de las diferencias culturales de origen.34

Comoquiera que se analice el fenómeno, la Constitución fue

expedida por una "minoría", identificada después de 1917 como la "clase

política" que apoyó a Carranza hasta la elaboración del texto constitucio-

nal y algunos de los miembros de esta minoría habían sido críticos acérri-

mos del individualismo y el positivismo imperantes en la segunda mitad

del siglo XIX, en la interpretación del texto de la Constitución de 1917,

salvo a través de algunas acciones de la Suprema Corte de Justicia de la

Nación, que son analizadas por Andrés Lira.35 Esa minoría, como otras

que participaron e impulsaron los movimientos revolucionarios y luego

contribuyeron al diseño de las instituciones que emanan de ellos, no

tenían en mente cómo construirlas, de ahí la dificultad para hacerlas efi-

caces en una sociedad en la que no se hallaban ni plenamente identifica-

dos los beneficiarios del nuevo sistema ni los modos de lograr los bene-

ficios que consagraba el texto constitucional, en este caso, los relativos a

los artículos 2736 y 123.37 Respecto del primero, el reparto quedaría en

manos de la Secretaría de Fomento antes de que se diseñaran las institu-

ciones que habrían de realizarlo, en tanto que sobre el segundo, basta

señalar que catorce años después de haber sido expedida la Constitu-

ción se promulgó la ley reglamentaria.38

Lo anterior puede decirse de buena parte de los grupos polí-

ticos que expiden textos constitucionales después de los movimientos

34 Díaz y Díaz, "La transición constitucional...", p. 179.35 Vid. infra, nota 58.36 El artículo 27 contiene numerosas cuestiones relativas al régimen de propiedad, pero por lo que toca a la población que busca proteger se afirma en los debates que está dirigido a mejorar la situa ción de los trabaja-dores del campo, y luego en su texto se mezclan comunidades indígenas despojadas de sus bienes, peones acasillados, trabajadores de hacienda y otros grupos, Marván Laborde, Nueva edición ..., tomo III "Elementos para la comprensión del debate legislativo del artículo 27", pp. 3245-3313. 37 De los destinatarios de este artículo sólo diré que México no tenía una economía desarrollada por lo que era difícil imaginarlos a futuro, vid. Ibid., tomo III, pp. 2243-2501.38 Sólo por el contraste, me gustaría remitir al lector al escaso debate que se dio sobre los artículos 103 y 104, que corresponden a una institución que hundía sus raíces en el pasado colonial y se había desarrollado de manera amplia en el siglo XIX, el tantas veces mencionado juicio de Amparo, vid., idem, tomo II, artículo 103, pp. 2117-2129 y artículo 104, pp. 2131-2135.




252

armados, y ha sido observado con precisión por varios juristas respecto

de los procesos sociales y constitucionales del siglo XIX.39

Por su génesis, por el contexto en el que se dio y por sus resul-

tados, la Constitución de 1917 fue, por decir lo menos, un producto "híbri-

do" entre el espíritu liberal y el restaurador. Este último se manifiesta de

muchas maneras y está en el discurso de Carranza al terminar las sesiones

del Constituyente, en el cual hace referencia a "los antecedentes", "las

necesidades seculares" y la "nivelación de los hijos del país", por ejemplo.

Ese mismo espíritu es reconocido por Molina Enríquez al señalar que la

Constitución de 1917 "fue inspirada a la vez por el más desapasionado

discernimiento de nuestros antecedentes históricos [y] por el más exacto

conocimiento de la realidad de nuestras condiciones sociales [...]".40

El 19 de febrero de 1917 se publica en El Universal un texto de

Luis Manuel Rojas, presidente del Congreso; en él afirma que "Nuestra

Carta probablemente será vista en los países de América Latina como

una especie de Evangelio político y una promesa de redención para los

desheredados y los oprimidos".41 Sin embargo, sorprende cuando señala

"que los desaciertos" que contenía se debían a las modificaciones sufridas

durante la discusión, explicables por la "fogosidad y entusiasmo de una

buena parte de los diputados que venían al Congreso con el calor toda-

vía de la reciente lucha y deseosos de romper sin consideraciones el

escrúpulo con el pasado".42 Sus observaciones son de admirar, ya que

si bien afirma que los tópicos más característicos eran los relativos a la

cuestión obrera y la agraria, observa que a pesar de la buena intención de

los constituyentes, los errores cometidos en estas materias determinarían

que se volvieran en "perjuicio de las mismas clases a las que se trató de

favorecer"; añade que, sin embargo, "era imposible frenar las opiniones

reinantes entre los miembros de la Asamblea" y que es "claro que la expe-

riencia indicará en poco tiempo cuáles son los inconvenientes de la legis-

lación de que se trata y dónde sus postulados son útiles y perjudiciales,

habiendo manera de hacer que las cosas queden en un punto conveniente

y aceptable".43

39 Andrés Lira, "Revolución, derechos sociales y positivismo jurídico en México, 1870-1920", IX Jor nadas de Historia de Occidente. Revolución y contrarrevolución en México, Jiquilpan, Michoacán, Centro de Estudios de la Revolución Mexicana Lázaro Cárdenas, A.C., 1986, pp. 83-99 .40 Andrés Molina Enríquez, Boletín de la Secretaría de Gobernación...., p. 2. 41 Marván Laborde, Nueva edición..., tomo III, pp. 3539-3544, cita en p. 3541.42 Marván Laborde, op. cit., tomo III, pp. 354243 Idem.




253

2. La Constitución Política de los Estados Unidos

que reforma la de 1857

Al margen del carácter de sus propuestas más "revolucionarias" que se

encuentran bien sintetizadas en el artículo de Luis Manuel Rojas antes cita-

do, hay una cuestión que será tema de debate inmediatamente después de

la expedición de la Constitución y que es importante para determinar si

fue la Revolución la que dio origen al surgimiento de los derechos socia-

Luis Manuel Rojas, “Cómo juzga la Nueva Constitución el presidente del Congreso

Constituyente”. El Universal, 19 de febrero de 1917, Biblioteca Miguel Lerdo de Tejada-SHCP,

Foto: Alceste Gago

les. Como es bien sabido, el 5 de febrero de 1917

se publica la Constitución "que reforma a la de

1857". La clase política está de acuerdo en este

enunciado, en obvio de mayores problemas teó-

ricos o prácticos, dado que Carranza sometió al

Constituyente el Proyecto de Reformas a la Cons-

titución de 1857, y el Constituyente lo había apro-

bado en esos términos. Pero el asunto comenzó

a ponerse en entredicho una vez que se echaron a

andar las instituciones.

El 1o. de junio de 1917 fue instalada

la Suprema Corte de Justi cia y a partir de esa fe-

cha y hasta 1927 —dentro de lo que Cossío deno-

mina "el periodo constitutivo (1917-1927) de la

teoría constitucional de la Suprema Corte"—,

ésta se ocupa de delimitar su ámbito de validez y

la jerarquía de la Constitución, entre otras cuestio-

nes; en este periodo el supre mo tribunal deslinda

(de una manera [a juicio de Cossío] contradictoria

pero definitiva) a la Constitución de 1857 de la

que le da origen.44

Por otra parte, González y Caballero,45

analizando la decisión de la Corte en un amparo

penal del año mismo en que se expidió la Cons-

ti tución, encuentran que se expone con toda clari-

dad la existencia de la fractura jurídica, al afirmar

que: "[La Constitución de 1917] no es aplicable a

44 José Ramón Cossío, La teoría constitucional de la Suprema Corte de Justicia, México, Distribuciones Fontamara, 2a. reimpresión, 2008, pp. 89-97.45 González y Caballero Juárez, "El proceso de formación del Estado de derecho en México…", en Estado de derecho y transición jurídica…, p. 54.




254

las consecuencias de los actos ejecutados durante el periodo preconstitu-

cional, porque de esos actos no es responsable ninguna autoridad, sino

el pueblo mismo". Por otra parte, sobre la Constitución de 1857, dijo: "La

vi gencia de la Constitución debe tener por base fundamental la división

de los Poderes, y durante la lucha no hubo Legislativo ni Judicial" y agre-

gó que: "No pudo considerarse vigente durante el tiempo en que no

hubo Poderes establecidos [...] porque nadie estuvo encar gado de cum-

plirla y hacer que se cumpliese".46

Es importante destacar la importancia que para Carranza y sus

seguidores tenía vincular uno y otro textos jurídicos no sólo con el fin de

lograr una mayor legitimidad, sino también para evitar las consecuencias

del artículo 128 de la Carta de 1857, que a la letra decía: "Esta Constitu-

ción no perderá su fuerza y vigor aun cuando por una rebelión se inte-

rrumpa su observancia", de ahí que el Constituyente haya asentado que

la segunda es solamente la reforma de la primera, como reza su título.47

De cualquier modo, la Constitución de 1917 se mantuvo vigen-

te, con desigual eficacia, desde su expedición, aunque va consolidando

dicha eficacia a medida que se vuelve el referente obligado de los suce-

sivos gobiernos.

Tanto la doctrina como la interpretación judicial, afirman que la

de 1917 es una nueva Constitución,48 en cuyo caso el conjunto de mode-

los que contiene conforma un modelo constitucional diverso que también

tendría el carácter de fundador, en este caso del llamado Estado social

de derecho.

Nueva o reformada, liberal, revolucionaria o restauradora, la

Constitución de 1917 procede de un Constituyente que emanó de una

revolución triunfadora y cualquier poder de este tipo se considera "un

poder soberano que crea los fundamentos del orden estatal por una vía

46 Amparo penal directo ante la Suprema Corte. Rivera G. José Antonio. 25 de agosto de 1917; Semanario Judicial de la Federación, quinta época, t. I, p. 73.47 "Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que reforma la del 5 de febrero de 1857"; véase Con-greso Constituyente 1916-1917, Diario de Debates, México, INEHRM, 1985, t. 2, p. 1181. La Suprema Corte de Justicia de la Nación, que hace hincapié en la fractura que se produjo por la usurpación "ilegítima" de Huerta; al respecto dijo: "[La Constitución de 1857] …dejó de tener observancia desde el momento en que los poderes legalmente establecidos fueron usurpados por un gobierno ilegítimo". Amparo penal interpuesto directamente ante la Suprema Corte. Granda Higinio. 24 de octubre de 1917. Mayoría de 6 votos. Semanario Judicial de la Federación, quinta época, t. I, p. 805; en el mismo sentido, t. I, p. 357; (énfasis añadido).48 Así lo afirma la Suprema Corte de Justicia de la Nación al pronunciarse sobre el vínculo entre dicha Constitución y su antecesora; en todos los casos se inclinó por distinguir una y otra: "[La Cons titución de 1917] estableció un orden de cosas completamente nuevo, porque no es mera reforma de la Suprema Ley de 1857"; "Entre ésta [la de 1917] y la de 1857 no existe ningún lazo de unión". Ambas citas tomadas de: Amparo penal directo ante la Suprema Corte. Rivera G. José Antonio. 25 de agosto de 1917. Semanario Judicial de la Federación, quinta época, t. I, p. 73.




255

no legal, es decir, no conforme a las reglas del orden jurídico anterior"; el

Constituyente representa las "fuerzas políticas primarias" que pueden

apartarse de las decisiones fundamentales del antiguo régimen y romper-

las para sustituirlas por otras.49

III. los DereCHos soCIales y las garaNtíasINDIVIDUales eN la CoNstItUCIóN De 1917

Aunque la Constitución de 1917 no reconocía las desigualdades de los

mexicanos, diseñó instituciones que las asumían. Conservó, fiel al espíritu

de su convocatoria, el amparo para la protección de los derechos indi-

viduales y dentro del mismo espíritu consagró, en sendos artículos re-

glamentarios que fueron ampliamente discutidos, los llamados sociales,

que como veremos también se desarrollan gracias al amparo.50 Tanto los

derechos plasmados en el artículo 27 como los del 123 carecieron, en

las primeras décadas posteriores a la pacificación del país, de elementos

adecuados para su defensa, pero a través de la Suprema Corte se fueron

desarrollando; por su parte, las llamadas garantías individuales conta-

ron, desde el principio, con la protección del complejo y ancestral juicio

de amparo plasmado en los artículos 103 y 104.

El amparo había sido desde la época colonial el instrumento

para proteger derechos de los súbditos e incluso de los fundos rústicos;

siguiendo a Fix–Zamudio, más semejante a un interdicto que a un recurso,

cumplió con los fines para los que estaba diseñado. Los orígenes más

remotos del amparo se encuentran en el deber del rey de proteger a sus

vasallos "contra mano poderosa", lo que da lugar al régimen proteccio-

nista que se establece en las Indias en beneficio de aquellos que conforme

al derecho de la época fueron considerados como "miserables" o meno-

res de edad y agrupados en "la república de los indios".51 Al mismo tiempo

la mediación entre los diversos sectores de la sociedad, autoridades inclui-

das, se convirtió en política de la Corona hacia sus vasallos americanos.52

49 Este es el planteamiento que se ha hecho tradicionalmente, pero Schmill se pregunta si no es pertinente preguntarse sobre el carácter jurídico del movimiento revolucionario antes de que triunfe o fracase; vid. "El concepto jurídico...", pp. 351-352.50 Luis Barrón, "La ‘modernización’ revolucionaria del discurso político liberal: el problema agrario entre 1895 y 1925", CIDE, en prensa. 51 Los párrafos siguientes, hasta la nota 57, contienen algunas propuestas que he formulado en varios trabajos, especialmente "La Nueva España en la Constitución mexicana de 1917. Los "nuevos comienzos" en el consti-tucionalismo revolucionario", Homenaje al profesor Alfonso García-Gallo, Madrid, 1996, tomo III, 297-317; me parece importante traerlos aquí, modificando la redacción y respetando las citas; en este caso: vid., Bernardino Bravo Lira, Poder y respeto a las personas en Iberoamérica. Siglos XVI a XX, Chile, Ediciones Universitarias de Valparaíso, Universidad Católica de Valparaíso, 1989, pp. 27-30. 52 Esta facultad de mediación puede verse en numerosos expedientes sobre las más diversas materias; en asuntos de grave conflicto entre miembros del poder civil y el eclesiástico, por ejemplo, mediaban el rey o sus órganos delegados para buscar una solución que incluso "sin figura de juicio" restaurara la tranquilidad. Vid., AGN Alcaldes Mayores.




256

Las características señaladas y la realidad social en que tuvo

que operar, le dieron al sistema de gobierno y justicia un perfil distinto

al del modelo que le servía de base, que era el castellano, por lo que se

afianzaron la noción patrimonialista del Estado, la acumulación de funcio-

nes —gobierno, justicia, guerra y hacienda— y el poder formalmente

absoluto del rey.53 En el sistema no se desarrollaron los mecanismos que

existían en la metrópoli para la representación y defensa de los diversos

cuerpos de la población. Tocaba, pues, a los propios monarcas, la salva-

guarda de los derechos de los habitantes de los reinos americanos. Todo

se hallaba bajo la protección del rey y era éste quién decidía en última

instancia sobre cualquier asunto. El rey protegía o "amparaba" a sus vasa-

llos contra tres tipos de abusos: los del propio gobernante, los de los

poderosos y los de los enemigos exteriores.54

Por lo anterior, en la época colonial el amparo revistió carac-

terísticas que tenían que ver con las del sistema jurídico en su conjunto.55

A lo largo del siglo XIX se trató de introducir el modelo del derecho públi-

co de los Estados Unidos, específicamente "los principios esenciales de la

revisión de la constitucionalidad de las leyes".56 Sin embargo, el amparo

se fue ajustando a las circunstancias de la propia realidad jurídica y política

del país. A la vez, se fue federalizando, buscando homogeneizar la pro-

tección de los gobernados en el seno de un régimen que no acababa de

confiar en la capacidad de los Estados soberanos para autodeterminarse.

A ello contribuyó la escasa libertad de los tribunales superio-

res locales, y la eterna necesidad de "paz social"; así, a finales del siglo se

utilizaba para proteger los derechos "individuales", como última instancia

de los juicios civiles y penales, si se presumía la violación de dichos dere-

chos, y también como interdicto constitucional, en defensa, muy men-

guada pero real, de los "derechos agrarios colectivos" de las comunidades

indígenas.57 Si la Federación llegó a ser el representante más conspicuo

de la nación, la federalización de la administración de justicia resultó una

simple consecuencia de este hecho.

53 Woodrow Borah, et al., El gobierno provincial en la Nueva España, México, UNAM, 1986; contiene varios trabajos que explican la forma en que se concebía el gobierno.54 Bravo Lira, Poder y respeto..., p. 44.55 Pero volvamos al análisis que hace Andrés Lira, El amparo colonial y el juicio de amparo mexicano. Antecedentes novohispanos del juicio de amparo, prólogo de Alfonso Noriega Cantú, México, Fondo de Cultura Económica, 1972.56 Héctor Fix–Zamudio, "Breve introducción al juicio de Amparo mexicano", en Ensayos sobre el derecho de amparo, México, UNAM-IIJ, 1993, pp. 22-23.57 Andrés Lira González, "Derechos del hombre y garantías individuales", versión preliminar de un texto que prepara, este autor, a través de numerosas citas doctrinales y judiciales, va mostrando la evolución del amparo; observa tres etapas: socialización, estatización y corporativismo, passim.




257

Paulatinamente, la Corte había ido restringiendo la interpreta-

ción de la Constitución para darle un lugar de privilegio a los derechos

individuales, frente a los sociales, a partir, otra vez siguiendo a Fix–Zamu-

dio, de que empezó a hacerse una interpretación restrictiva de la Ley de

Desamortización de de 25 de julio de 1856, en tiempos de Ignacio L.

Vallarta.58 Para Andrés Lira, durante los años de su presidencia, Vallarta

fue imponiendo una visión positivista del derecho, impulsando que la

Corte se atuviera al texto de la ley, en este caso la Constitución, atajando

los resabios iusnaturalistas que imperaban en algunas materias.59

En el ‘Mensaje al Constituyente’, el Primer Jefe señala que el

amparo se había desnaturalizado;60 adicionalmente, se había convertido

en un arma política y en un medio apropiado para acabar con la sobera-

nía de los Estados, a más de que quienes lo otorgaban se hallaban "com-

pletamente a disposición del Poder Ejecutivo".61 A pesar de esto, su pro-

puesta, avalada por la Comisión, no satisfacía los anhelos de los que

deseaban una cabal independencia para los tribunales estatales, quienes

argumentaron que no habría sentencias definitivas en los Estados y que

el proyecto nulificaba la justicia local.62

Después de la Revolución, en los debates se muestra que

hubo ocasión de enmendar el "error de la Constitución de 1857 que siem-

pre tuvo centralizada la justicia",63 pero no se logró, al contrario, se

amplió la esfera de acción de esta institución, respecto de la parte liberal

de la Constitución.

Durante los debates del Constituyente, los defensores aduje-

ron que los errores de interpretación convirtieron al amparo en un "reme-

dio universal" pero que la propuesta, lejos de atacar la soberanía de los

Estados, hacía respetar los principios constitucionales y era el lazo de

unión que hacía fuerte a la República y daba auge al Poder Judicial.64 Así

pues, en el amparo no sólo se recogió el modelo de la tradición hispánica

58 Héctor Fix–Zamudio, "La Suprema Corte de Justicia y el Juicio de amparo", Ensayos sobre el dere cho de am-paro, México, UNAM, 1993, pp. 385-478; cita en p. 429. Andrés Lira González, "Derecho del hombre y garan-tías individuales. Vallarta en la Constitución de 1917," Revista de Investigaciones Jurídicas, México, Escuela Libre de Derecho, núm. 29, pp. 575-582.59 Lira González, "Derechos del hombre y garantías individuales...", pp. 580-582.60 "Proyecto de reformas a la Constitución Política de 1857, presentado por el C. Venustiano Carranza, Primer Jefe del Ejército Constitucionalista y Encargado del Poder Ejecutivo de la Repú blica, al Congreso Constituyente de Querétaro", en Aguirre Berlanga, M., Génesis legal de la Revo lución constitucionalista. Revolución y Reforma, México, INEHRM, 1985, pp. 139-141 (facsimilar).61 Tena Ramírez, Leyes fundamentales de México..., pp. 746 y 751.62 Congreso Constituyente, 1916-1917. Diario de los Debates, edición facsimilar, 2 vols., México, INEHRM, 1985, cita en tomo II, p. 783.63 Congreso Constituyente..., tomo II, p. 789; el artículo 104 del texto aprobado corresponde al 103 de la Constitución de 1857 y el 103 es idéntico al 101 de la Constitución de 1857 y 106 del Proyecto de Carranza; vid. Tena Ramírez, Leyes fundamentales..., 1857, art. 101 y Proyecto, art. 106, pp. 623-24 y 792- 793, respectivamente y 1917, arts. 103 y 104, p. 860. 64 Ibid., p. 812.




258

y novohispana sino que se amplió la esfera de acción de esta institución.65

Por eso, hasta fechas recientes había venido aglutinando a un conjunto de

instrumentos procesales: la revisión de sentencias civiles y penales en los

casos que se violenta una ley federal; el habeas corpus; la casación, la

impugnación de leyes inconstitucionales, el contencioso administrativo y

el proceso judicial agrario.66 Al igual que en la Nueva España acudían los

vasallos ante el rey a pedir su "amparo y protección contra mano pode-

rosa", durante el siglo XIX y desde 1917, los ciudadanos han recurrido a

los tribunales federales para que les sea otorgado el amparo, como última

opción, con relación a los asuntos más disímbolos.67 En palabras de Fix–

Zamudio, el amparo vino a "servir para impugnar todos los actos, resolu-

ciones y preceptos de nuestro ordenamiento jurídico.68

IV. el Desarrollo De los DereCHos soCIales

A la luz de lo que se lleva dicho podríamos preguntarnos qué suerte

tuvieron los derechos sociales que consagró la Constitución en los artícu-

los 27 y 123 que tantos debates generaron y tan enconada reacción en

contra, por parte de quienes no acudieron al Constituyente. Durante las

sesiones del Congreso y en las obras que inspiraron buena parte de

los debates, como las de Pastor Rouaix y Molina Enríquez, especialmente

en la de este último, se justificó de diversas manera la hipertrofia del

Poder Ejecutivo para que pudiera realizarse la obra de la Revolución, que

se hallaba sobre todo en los artículos 27 y 123.69

El día que se dieron por terminados los trabajos del Congreso,

y después de la protesta de guardar y hacer guardar la Carta Magna, por

parte de Carranza, el diputado Hilario Medina afirmó que la Constitución

política que se acababa de protestar, tenía como basamentos o "macizas

columnas en donde está el edificio constitucional, cuatro cosas principa-

65 Ibid., pp. 773-822; aunque sin aludir a los orígenes remotos, se mantuvo la centralización, más compatible con el régimen virreinal que con el de una república federal, en detrimento de la sobe ranía de los Estados; el proyecto se admitió con sólo cuatro votos en contra.66 Fix–Zamudio, "Breve introducción al juicio de Amparo...", p. 20.67 Situación que ha llamado la atención de diversos juristas, entre ellos René David a quien le permite destacar la originalidad de los sistemas jurídicos latinoamericanos, con relación a los modelos europeos o norte-americanos que siguieron en la conformación de sus instituciones, René David, "L’originalité des droits de l’Amerique Latine", Le Droit Comparé. Droits d’hier, Droits de demain, Paris, Ed. Económica, 1982, p. 166.68 Fix–Zamudio, "Breve introducción al juicio de Amparo...", p. 19.69 En el trabajo arriba citado, Barrón va siguiendo los cambios que se dan entre el discurso libe ral de la ley de 6 de enero de 1915 y el discurso social del artículo 27, vid. pp. 32-39 del original, especialmente el apar-tado "El discurso social de la Suprema Corte de Justicia y la interpretación del artículo 27", pp. 36-39. Por otra parte, hay que ver el desarrollo que se da en materia labo ral desde el Proyecto de Ley Obrera de pres-taciones de servicios y reformas al Código de Comercio, publicada en El Pueblo el 23 de enero de 1915 hasta la Ley de Trabajo de Salvador Alvarado de 15 de diciembre del mismo año, pueden verse en Marván, Nueva Edición del Diario..., tomo III, pp. 3035-3210. Sin embargo, esta materia contó con una sala "obre-ra" hasta la reforma de 15 de diciembre de 1934 auspiciada por Lázaro Cárdenas; en ella los Ministros tendrían "una firme convic ción revolucionaria que los ponga en aptitud de interpretar con parejo criterio la legislación industrial; vid., Cossío, La teoría constitucional..., pp. 39-47, cita en p. 40.




259

les: el artículo 3o., que se refiere a la cuestión de la enseñanza; el artículo

5o., que ha resuelto el problema del trabajo; el artículo 24, que se refiere

al llamado problema religioso, y el artículo 129, que ha dado una organi-

zación a esa clase social que se llama el clero."70 De estos artículos, al

ordenarse el texto constitucional, el 5o. pasó a ser 123 y el 129, se con-

virtió en 130.

El artículo 27 no fue considerado "maciza columna" pero gene-

ró a más del intenso debate enormes expectativas pues se pensó que

abría la posibilidad de alcanzar la justicia social y a pesar de que los indí-

genas fueron escasamente abordados en el Constituyente, en la mente de

muchos estaban los procesos desamortizadores, las compañías deslin-

dadoras y el despojo del que habían sido víctimas. Parte importante

del movimiento revolucionario esgrimía como bandera la reivindicación de

los desposeídos. El Plan de Ayala, en el artículo 6o. decía a la letra:

70 Congreso Constituyente, 1916-1917..., tomo II, pp. 1175 y 1176.

Plan de Ayala, 28/11/1911 Museo Hacienda de Chinameca, Mor.




260

Como parte adicional del Plan que invocamos, hacemos constar: que los

terrenos, montes y aguas que hayan usurpado los hacendados, científi-

cos o caciques a la sombra de la tiranía y justicia venal entrarán en pose-

sión de estos bienes inmuebles desde luego los pueblos o ciudadanos que

tengan sus títulos correspondientes a estas propiedades, de las cuales han

sido despojados por la mala fe de nuestros opresores, manteniendo a todo

trance, con las armas en la mano, la mencionada posesión, y los usurpa-

dores que se consideren con derecho a ellos lo deducirán ante tribunales

especiales que se establezcan al triunfo de la Revolución.71

Y, en efecto, se fueron estableciendo los tribunales especia-

les, en la esfera de competencia del Poder Ejecutivo. El asunto se judi-

cializó, y al hacerlo, las corrientes de pensamiento, los intereses creados

y muchos otros factores entraron en juego para "ordenar" el proceso de

la justicia agraria.

Para Andrés Lira los cambios fundamentales se deben al aban-

dono del principio iusnaturalista que impregnaba el artículo 1o. de la

Constitución de 1857, y su sustitución por un positivismo jurídico que

se desentendía de si el hombre tenía o no ciertos derechos por el hecho

de ser hombre, que eran la base de las instituciones sociales en el texto

liberal; esto se aprecia en la declaración expresa, también en el artícu-

lo 1o. de que "las garantías eran las que la Constitución otorgaba, y no

consecuencia de supuestos derechos del hombre.72 En ese orden de ideas,

en el periodo posterior a la expedición de la Constitución de 1917 correspon-

dió a la Suprema Corte de Justicia brindar protección a los sectores que

la Carta Magna decía proteger, y todos sus panegiristas consideraban el

logro fundamental de la Revolución, como ya se ha dicho en este trabajo.

El Constituyente no desarrolló los instrumentos para proteger los aspec-

tos sociales que contenía la Constitución: la materia agraria y la laboral, los

que van tomando cuerpo poco a poco y se consolidan durante el gobierno

de Lázaro Cárdenas.

Andrés Lira sostiene que el problema estriba en la conjunción

de lo individual y lo social en el texto de la Constitución, y llama la aten-

ción sobre que el artículo 27 de la Constitución de 1917 establece que las

tierras y aguas y demás elementos que enuncia pertenecen originaria-

mente a la nación, la cual podía transmitirla a los particulares constitu-

71 Tena Ramírez, Leyes fundamentales..., Plan de Ayala, de 28 de noviembre de 1911, cita en p. 742. 72 Lira González, "Del individualismo a la socialización...", p. 12. Tanto la Declaración del Buen Pueblo de Virginia, de 1776 como la Francesa de 1789, señalan la existencia de "derecho naturales del hombre; I. Que todos los hombres son por naturaleza libres e independientes, y tienen cier tos derechos inherentes, de los cuales cuando entran sociedad, no pueden, por ningún contrato, privar o despojar a su posteridad..., Artículo 1o. Los hombres nacen y permanecen libres e iguales en derechos. Las distinciones sociales sólo pueden estar fundadas en la utilidad pública común.




261

yendo la propiedad privada; la fracción IV establecía que: "Los condue-

ñazgos, rancherías, pueblos, congregaciones, tribus y demás corporaciones

que de hecho o por derecho" guardaban el estado comunal y disfruta-

ban en común tierras, bosques y aguas, podían reclamar sus derechos

conforme a la ley de 6 enero de 1915. Lo anterior constituía un grave reto

y a la larga, derivó en graves problemas para el amparo, de origen indi-

vidualista. El autor da cuenta de la fractura que el asunto ocasionó en los

juristas de la época, formados y entrenados en el liberalismo, lo que llevó

a algunos como Vera Estañol, a desconocer a la Constitución de 1917 y a

calificarla de bolchevique.73 Martín Díaz y Díaz, por su parte, encuentra

en el exacerbado presidencialismo y el singular sistema patrimonial que

establece la Constitución, rasgos que la distinguen de sus "homólogas en

los países occidentales".74 Por mi parte, es ahí donde encuentro clara la

herencia colonial.75

En la opinión de cada uno de los autores influye, sin duda, la

perspectiva de la que parten. Lira ha estudiado ampliamente el proceso

de desmembramiento de las antiguas comunidades indígenas, por un

lado, y por el otro, el amparo; Díaz y Díaz, la dogmática constitucional, y

González, la historia del derecho.

El asunto era muy complejo y, por lo que se lleva dicho, no

fue suficiente el texto constitucional para encauzarlo en forma razonable.

Veamos cómo sucedieron los hechos.

Formalmente, el "amparo agrario" o, en otras palabras, la pro-

tección de las antiguas comunidades indígenas, podía haberse creado a

partir del contenido de la Ley de 6 de Enero de 1915, que restituyó la

personalidad jurídica a estas comunidades.76 Sin embargo, en paralelo,

se planteó la pequeña propiedad, que también debía ser protegida, y se

dio origen a los procesos de dotación y restitución de tierras, con lo que el

espectro de asuntos que debían atenderse se amplió y debieron diseñarse

73 Lira González, "Del individualismo a la socialización...", pp. 12-13. 74 Díaz y Díaz, "La transición constitucional...", pp. 175-78. 75 María del Refugio González, "Del señorío del Rey a la propiedad originaria de la nación" en Anuario Mexicano de Historia del Derecho, V, México, 1993, pp. 129-150.76 De hecho, desde 1912 Luis Cabrera había propuesto la "Reconstitución y dotación de ejidos" en la Cámara de Diputados, a través de un Proyecto de Ley que firmó con 61 diputados más, considerando el asunto de utilidad pública nacional; proponía que se expropiaran tierras para lograr el objetivo y que fueran inalienables. La propuesta encuentra sus antecedentes en el Plan de San Luis y en el magonismo, según él mismo afirma. A más de constituir un claro antecedente de la Ley de 6 de Enero de 1915, es necesario destacar de ella su afán de justicia social y que advierte que al único país que debe copiar México para resolver el problema es a la Nueva España, ya que la institución del fundo legal es la que debe imitarse, cita en pp. 369-370 (énfasis añadido); texto completo en: "Ley de reconstitución y dotación de ejidos por Luis Cabrera y sesenta y un diputados más", vid., Diego Arenas Guzmán, Historia de la Cámara de Diputados de la XXVI Legislatura Federal, Actas del Diario de Debates de la Cámara de Diputados, selección y notas por[...], 5 vols., México, Talleres Gráficos de la Nación, 1961, tomo II, pp. 363-383.




262

y ponerse en operación distintas opciones para resolver la cuestión. Por

ello, fueron necesarias dos reformas a la fracción XIV del artículo 27 en

enero de 1934, y en el mismo mes, diez años después, para que la materia

agraria quedara debidamente protegida, dentro de la Constitución.77

Algo semejante sucedió respecto a la materia laboral: el Consti-

tuyente no recogió las propuestas previas a la expedición del texto cons-

titucional en el sentido de federalizar la legislación del trabajo adicionan-

do, como hiciera Carranza, la fracción X del entonces artículo 72, relativo

a las facultades del Congreso General,78 ni señaló la naturaleza jurídica de las

Juntas de Conciliación y Arbitraje, que ya estaba definida en la Ley de

trabajo de Salvador Alvarado para Yucatán, de 15 de diciembre de 1915.79

Pero siguiendo el ejemplo de las leyes del trabajo que varios

Estados de la Federación habían expedido tanto antes de la vigencia de

la Constitución de 1917,80 como después de ella, creó las Juntas de Conci-

liación y Arbitraje, para resolver los conflictos laborales sin reconocerles

carácter jurisdiccional por lo que debían limitarse a avenir a las partes. Sin

embargo, ante nuevas realidades la Corte reconoció, a pesar de la enér-

gica protesta de numerosos tratadistas, el carácter de autoridad judicial de

las Juntas en 1924 al señalar que "son tribunales competentes para cono-

cer y resolver tanto los conflictos colectivos como los individuales y [...]

que no son tribunales especiales que violen el artículo 13 constitucional."

Durante el gobierno de Plutarco Elías Calles se dictan dos reglamentos,

uno federal (1927) y otro para el Distrito Federal (1926) sobre las Juntas

de Conciliación, cuyos principios generales fueron recogidos en la Ley

Federal del Trabajo de 1931,81 la que precisó los aspectos fundamentales

del derecho procesal del trabajo.

A juicio de Fix–Zamudio, con ello se consolida el amparo social

en materia agraria, ya que se establece un procedimiento de una sola

instancia para impugnar las decisiones, llamadas laudos, de las Juntas de

77 Héctor Fix–Zamudio, "El juicio de Amparo en materia agraria", Ensayos sobre el derecho de Amparo, México, UNAM, 1993, pp. 271-294; de especial interés es el apartado en el que explica los dos grandes sectores del amparo agrario: el de la pequeña propiedad y en agrario ejidal o comunal, vid. pp. 275-287.78 Que forma parte de la legislación preconstitucional expedida por Carranza, en este caso, el 29 de enero de 1915; Marván, Nueva Edición de los Debates..., tomo III, pp. 3059-3060.79 Ibid., pp. 3187-3188; aunque no las concibe dentro del Poder Judicial, sí las ve como un poder independien-te y obligatorio y en el Decreto 428 de 7 de enero de 1816, establece el Tribunal de Arbitraje, cuyas decisiones serían obligatorias para las industrias similares o en todo el Estado, según fuera el caso; Idem, pp. 3192-31-9380 Héctor Fix–Zamudio, "El Juicio de Amparo en materia de trabajo y la Ley Federal del Trabajo de 1931", Ensayos sobre el derecho de Amparo, México, UNAM, 1993, pp. 295-315; las leyes previas a la expedición de la Constitución de 1917 en pp. 298-300.81 Previamente, el 9 de septiembre de 1929 se modificó la fracción X del artículo 73, adicionán dole al Congreso General la facultad de expedir "las leyes reglamentarias del artículo 123", dejando la aplicación a las autorida-des de los Estados de la Federación, salvo en aquellas empresas de carácter federal.




263

Conciliación y Arbitraje, con lo cual quedan equiparadas a verdaderos órga-

nos jurisdiccionales sin que dejasen de ser organismos administrativos.82

Cabría preguntarse por el andamiaje institucional encargado de

la protección de los derechos que fueron considerados la "obra magna"

de la Constitución. Aunque la Suprema Corte de Justicia se instaló poco des-

pués de la expedición de la Constitución, en junio del mismo año, fue

hasta noviembre que se dictó la Ley Orgánica del Poder Judicial de la

Federación. La Corte, por su parte, aprobó su Reglamento en 1919; en

octubre, se dictó una Ley de Amparo que no resolvía muchas de las cues-

tiones que he venido planteando ya que era muy tajante en la definición

de quiénes podían acudir al amparo: los individuos particulares (art. 2o.)

y, por lo que toca a las personas morales, no incluía a las que se enlista-

ron en el artículo 27 del texto constitucional (art.6o.).83 Los asuntos agra-

rios formaban parte de la esfera de atención del Poder Ejecutivo y se

ventilaban en la Comisión Nacional Agraria, aunque la Suprema Corte

de Justicia realizó diversos pronunciamientos sobre la materia.84 Sin em-

bargo, durante la presidencia de Lázaro Cárdenas, el 10 de enero de

1936 se expidió una nueva Ley de Amparo que incluyó un libro especí-

fico, el segundo, sobre el amparo en materia agraria,85 con lo que se abre

claramente el camino hacia la Corte.

Fix–Zamudio afirma que el texto constitucional de 1917 en

materia de protección de los derechos colectivos de los sectores margina-

dos, debe ser considerado como un "texto de transición". La coexistencia

de los derechos individuales y los sociales en el mismo texto constitu-

cional no fue fácil de asimilar en una sociedad y un contexto en el que

había prevalecido la defensa del individualismo. En 1928 se reformaron la

estructura y el funcionamiento de la Corte para adaptarla a los nuevos

tiempos, al modificar el artículo 94 de la Constitución, que establecía la

designación de los Ministros por el Senado a propuesta del presidente y

ya no del Congreso, y el funcionamiento de la Corte en tres Salas de cinco

Ministros cada una y en pleno; hasta aquí, la necesidad de discutir y apro-

82 Ibid.; de especial importancia es la parte en la que revisa la transformación de las Juntas en los apartados IV. La socialización paulatina: las leyes de Amparo de 1919 y la Ley Federal del Trabajo de 1931 y V. El ampa-ro de una sola instancia y la Ley de Amparo de 1936, pp. 300-305 y 305-307, respectivamente. 83 Ley de Amparo. Ley reglamentaria de los artículos 103 y 104 de la Constitución federal. Copia íntegra de la edición oficial seguida de unos comentarios razonados y científicos del Lic. Eduardo Pallares, México, Herrero Hermanos Sucesores, 1921. A juicio de Pallares, esta ley había desnaturalizado el amparo y mostraba la ban-carrota de la ciencia jurídica en México, de 1910 a la fecha (1921), pp. 101-102. 84 Vid., Barrón, "La modernización revolucionaria..." pp. 36 a 39 del original; para consultar la regulación en ma-teria agraria, vid. Lucio Mendieta y Núñez, Síntesis de derecho agrario, 2a., ed., México, UNAM, 1971, pp. 27-51.85 Consulto la Ley de Amparo. Comentada por Marco Antonio Tinoco Álvarez, Omero Valdovinos Mercado y Alejandro Tinoco Álvarez, México, Ilustre Instituto Nacional de Estudios Jurídicos, Polí ticos y Sociales de México, 2006, pp. 85-92.




264

bar todo en Pleno había sido un obstáculo para la eficacia del juicio de

amparo.86 El 15 de diciembre de 1934 se modificaron los artículos 94 y 95

de la Constitución respecto del número de Ministros, que fue aumen-

tado de dieciséis a veintiuno; se amplió el número de Salas a cuatro y

otras cuestiones, entre las que destaca que los Ministros cesarían el 31 de

diciembre del mismo año, para dar lugar a la designación de "hombres que

sinceramente sientan la revolución", y actuaran bajo un "espíritu autén-

ticamente revolucionario".87

La descripción de los aspectos formales que normaron los

dere chos sociales tras la expedición de la Constitución de 1917 nos da la

pauta para entender la dificultad de hacer compatible su protección con

la que ya tenían desde 1857, los derechos del hombre, ahora llamados

"garantías individuales". En el periodo que abarca este estudio se senta-

ron algunas de las bases para su protección, que resultó precaria a pesar

de haberse encomendado al Poder Ejecutivo. Sin embargo, las reformas

realizadas durante la tercera década del siglo XX permitieron, por un

lado, la individualización de la materia laboral, y por el otro, la mejor

protección de los derechos agrarios. Las reformas a la Suprema Corte de

Justicia produjeron una modificación en el "entendimiento" de la Constitu-

ción provocando una "interpretación revolucionaria de las leyes", lo que

benefició de manera importante a los trabajadores.88 Para culminar el

nuevo diseño institucional en noviembre de 1936 se expidió la Ley de

Expropiación, lo que ya no se explica aquí.

V. refleXIóN fINal

Como toda Revolución, la mexicana se propuso construir un sistema me-

jor y más justo que el que la originó. La "nivelación de los hijos del país"

que había planteado Carranza al Constituyente no prosperó en las prime-

ras décadas posteriores a la Revolución; muchos factores jugaron en con-

tra. El primero, a mi juicio, el propio movimiento armado que destruyó el

sistema, trastocó las instituciones y obligó a exiliarse a quienes estaban

en contra; también la imposibilidad de Carranza para conseguir la pacifi-

cación del país y realizar él mismo las reformas necesarias para destrabar

algunos de los polos de tensión del texto constitucional.89

86 Héctor Fix–Zamudio, "La Suprema Corte de Justicia y el Juicio de Amparo", Ensayos sobre el dere cho de Amparo..., pp. 385-478; de especial importancia es el apartado relativo a la Suprema Corte durante en la pri-mera década de la Revolución (1918-1928), pp. 443-449.87 Cossío, La teoría constitucional..., pp. 39-47, citas en pp. 44 y 45; vid., supra nota 71.88 Cossío, La teoría constitucional..., pp. 44-47; cita en p. 46.89 Luis Barrón, Carranza el último reformista porfiriano. Biografía, México, Tusquets Editores, 2009, pp. 210-211.




265

Así pasa cuando se fracturan los sistemas jurídicos; desarticular

el modelo colonial después de la Independencia política en 1821 tomó

casi cincuenta años, mientras en paralelo se iba construyendo un nuevo

modelo.90 Para la fase posrevolucionaria, el ejemplo de la Suprema Corte

de Justicia de la Nación es representativo del proceso91 y otras institucio-

nes debieron seguir pautas semejantes.

Al revisar el desarrollo de los derechos sociales, se puede

apreciar la dificultad de alcanzar los objetivos planteados por los ideólo-

gos de la Revolución, en forma inmediata. El caudillo que logró consoli-

dar la obra revolucionaria en un cuerpo jurídico, al muy poco tiempo

gobernaba en forma arbitraria, y el amparo al que tantas veces me he

referido tuvo que ser usado en muchas ocasiones para defender la liber-

tad de expresión. Asimismo, se denunciaron una y otra vez fraudes en las

elecciones de gobernador o de presidentes municipales y los atropellos

llegaron a ser comparados hacia 1920 con los del tirano Huerta. Ese mismo

año, tras la muerte de Carranza, nuevos grupos sociales entre los que se

encuentran clases medias no radicales, excarrancistas, representantes de la

elites regionales, exiliados y grupos emergentes, se unieron en pos de no

sólo la pacificación del país sino también la construcción del modelo

de la Revolución Mexicana cuya vigencia se mantuvo desde 1938 hasta el

final de la sexta década del siglo XX.

Con las reformas que se hicieron al texto constitucional hasta

1937 se conformó el proyecto nacional de la Revolución Mexicana,92 así

denominado porque tuvo al movimiento armado como el mito fundador

que se erigió en legitimador de la ejecución del proyecto. La Constitución

se identifica con el proyecto que al desarrollarse en el tiempo resultó de tal

manera amplio y maleable que pudo cobijar gobiernos tan diferentes como

los de Plutarco Elías Calles, Lázaro Cárdenas del Río y Miguel Alemán.93

En las primeras décadas posteriores a la Revolución no se logró

la conciliación entre la protección de los derechos individuales y la de los

90 María del Refugio González, "La búsqueda de un modelo "propio" para la construcción del nuevo Estado (1821-1876)", XXX Coloquio de Antropología e Historia Regionales, Formas de Gobierno en México. Poder polí-tico y actores sociales a través del tiempo, Colegio de Michoacán, 2008 (en prensa).91 En el caso de la teoría constitucional que ha inspirado la acción del máximo tribunal se suceden un periodo constitutivo que va de 1917 a 1917, uno liberal, de 1928 a 1934, el socialista, entre 1934 y 1940 y el estatista, de esta última fecha a 1994; Cossío, La teoría constitucional..., pp. 89-138.92 Para González y Caballero Juárez, esto sucede entre 1917 y 1937; ubican su consolidación y desarrollo, entre 1938-1967, periodo de "la revolución institucionalizada"; sitúan la crisis del modelo social revolucionario entre los años 1968-1982, y a partir de esta fecha identifican el tránsito hacia un nuevo modelo, que se carac-teriza por el alejamiento del proyecto nacional de la Revolución Mexicana. "El proceso de formación...", pp. 67-93, especialmente 80-84, relativas a la consolidación y desarrollo. Al caracterizar los modelos se alude al que es dominante en cada periodo ya que no es posible que exista un modelo que no contenga elementos del que lo precede o anuncie al que ha de seguirlo. 93 Ibid., pp. 74-75.




266

sociales que se hallaban diferenciados en el texto constitucional. Entre

las tendencias que destacan en la fase siguiente, la que corresponde a los

años de la consolidación del modelo de la Revolución, el desarrollo del

modelo de la Revolución Mexicana se fue quedando en manos de los

poderes federales. Sin embargo, en las primeras décadas posteriores a la

Revolución, la labor desempeñada por la Suprema Corte de Justicia de

la Nación permitió dejar atrás el espíritu individualista y liberal que inspiró

su actuación en la fase final del porfirismo y con ello ensanchar la protec-

ción de los derechos sociales a través del amparo agrario y el laboral.

VI. BIBlIografía

Abascal, Salvador, La Constitución de 1917. Destructora de la Nación.

Estudio Histórico-Crítico, México, Editorial Tradición, 1982, 199 pp.

Barrón, Luis, Carranza el último reformista porfiriano. Biografía, México,

Tusquets Editores, 2009.

, "La ‘modernización’ revolucionaria del discurso político

liberal: el problema agrario entre 1895 y 1925", CIDE, en prensa.

Borah, Woodrow, et al., El gobierno provincial en la Nueva España, México,

UNAM, 1986.

Bravo Lira, Bernardino, Poder y respeto a las personas en Iberoamérica.

Siglos XVI a XX, Chile, Ediciones Universitarias de Valparaíso, Universidad

Católica de Valparaíso, 1989.

[Cabrera, Luis] "Ley de reconstitución y dotación de ejidos por [...] y sesenta

y un diputados más", en Diego Arenas Guzmán, Historia de la Cámara de

Diputados de la XXVI Legislatura Federal, Actas del Diario de Debates

de la Cámara de Diputados, selección y notas por [...], 5 vols., México,

Talleres Gráficos de la Nación, 1961, tomo II, pp. 363-383.

[Carranza, Venustiano],"Proyecto de reformas a la Constitución Política de

1857, presentado por el C. [...], Primer Jefe del Ejército Constitucionalista

y Encargado del Poder Ejecutivo de la República, al Congreso Constituyente

de Querétaro", en Aguirre Berlanga, M., Génesis legal de la Revolución

constitucionalista. Revolución y Reforma, México, INEHRM, 1985, pp. 139-141

(facsimilar).




267

Coing, Helmut, Fundamentos de Filosofía del Derecho, traducción de Juan

Manuel Mauri, Barcelona, Ariel, 1961, 307 pp.

, Las Tareas del historiador del derecho (Reflexiones meto-

do lógicas), traducción de Antonio Merchán, Sevilla, Universidad de Sevilla,

1977, 106 pp.

Congreso Constituyente, 1916-1917. Diario de los Debates, edición facsi-

milar, 2 vols., México, INEHRM, 1985.

Cossío, José Ramón, "Las concepciones del derecho en el Constituyente

de 1916-1917", en Anuario Mexicano de Historia del Derecho, vol. X,

1988, pp. 193-205.

, La teoría constitucional de la Suprema Corte de Justicia,

México, Distribuciones Fontamara, 2a. reimpresión, 2008.

David, René, "L’originalité des droits de l’Amerique Latine", Le Droit Comparé.

Droits d’hier, Droits de demain, Paris, Ed. Económica, 1982.

Díaz y Díaz, Martín, "La Constitución ambivalente. Notas para un análisis

de sus polos de tensión," en 80 aniversario. Homenaje. Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos, México, UNAM-Senado de la

República, 1997.

, "La transición constitucional (Notas sobre las condicio-

nes del remplazo)", en Hacia una nueva constitucionalidad, México,

UNAM, IIJ, 1999, pp. 167-190.

Fix–Zamudio, Héctor, "Breve introducción al Juicio de Amparo mexicano",

en Ensayos sobre el derecho de amparo, México, UNAM-IIJ, 1993, pp. 19-80.

, "El Juicio de Amparo en materia agraria", en Ensayos

sobre el derecho de Amparo, México, UNAM, 1993, pp. 271-294.

, "El Juicio de Amparo en materia de trabajo y la Ley

Federal del Trabajo de 1931", Ensayos sobre el derecho de Amparo, México,

UNAM, 1993, pp. 295-315.

, "La Suprema Corte de Justicia y el Juicio de Amparo",

Ensayos sobre el derecho de amparo, México, UNAM, 1993, pp. 385-478.




268

González, María del Refugio y José Antonio Caballero Juárez, "El pro-

ceso de formación del Estado en México. Los modelos de Estado en la

Constitución de 1917", en José Ma. Serna de la Garza y José Antonio Caba-

llero Juárez, Editores, Estado de Derecho y transición jurídica, México,

UNAM-Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2002, pp. 47-93.

. "Del señorío del Rey a la propiedad originaria de la

nación", Anuario Mexicano de Historia del Derecho, V, México, 1993,

pp. 129-150.

, "La búsqueda de un modelo "propio" para la construc-

ción del nuevo Estado (1821-1876)", XXX Coloquio de Antropología e Histo-

ria Regionales, Formas de Gobierno en México. Poder político y acto res

sociales a través del tiempo, octubre de 2008, Colegio de Michoacán

(en prensa).

, "La Nueva España en la Constitución mexicana de 1917.

Los "nuevos comienzos" en el constitucionalismo revolucionario", Home-

naje al profesor Alfonso García-Gallo, Madrid, 1996, tomo III, pp. 297-317.

, "Los nuevos comienzos en la historia del derecho en

México (1810-1917)", México en tres momentos: 1810-1910-2010. Hacia

la conmemoración del Bicentenario de la Independencia y el Centenario

de la Revolución Mexicana, Retos y perspectivas, México, UNAM-IIH, 2007,

pp. 167-186.

, Historia y Derecho, Metodología e Historiografía, México,

Instituto Mora-UAM Xochimilco, 1992, Compilación y estudio introducto-

rio de [...], pp. 9-37.

Huerta, Carla, "Constitución, transición y ruptura", en González, María del

Refugio y Sergio López Ayllón, Sergio (eds.), Transiciones y diseños insti-

tucionales, México, UNAM-IIJ, 1999, pp. 49-81.

Lira [González], Andrés, El amparo colonial y el juicio de amparo mexi-

cano. Antecedentes novohispanos del juicio de amparo, prólogo de Alfonso

Noriega Cantú, México, Fondo de Cultura Económica, 1972, 176 pp.

, "Derechos del hombre y garantías individuales. Vallarta

en la Constitución de 1917," Revista de Investigaciones Jurídicas, México,

Escuela Libre de Derecho, núm. 29, pp. 575-582.




269

, "Del individualismo a la socialización del amparo,

1900-1935; versión preliminar discutida en el Colegio de México en febrero

de 2009.

, "Revolución, derechos sociales y positivismo jurídico en

México, 1870-1920", IX Jornadas de Historia de Occidente. Revolución y

contrarrevolución en México, Jiquilpan, Michoacán, Centro de Estudios

de la Revolución Mexicana Lázaro Cárdenas, A.C., 1986, pp. 83-99.

Marván Laborde, Ignacio, Nueva edición de los Debates del Congreso

Constituyente de 1916-1917, 3 vols., México, Suprema Corte de Justicia

de la Nación, 2006.

Mendieta y Núñez, Lucio, Síntesis de derecho agrario, 2a., ed., México,

UNAM, 1971.

Molina Enríquez, Andrés, Boletín de la Secretaría de Gobernación. El Artícu-

lo 27 de la Constitución Federal, México, Imprenta de la Secretaría de

Gobernación, [s.f.].

Ovalle Favela, José, "El derecho durante el movimiento revolucionario,"

en Obra Jurídica, México, Procuraduría General de la República, 1985,

tomo II, pp. 1789-1817.

Raz, Joseph, "La identidad de los sistemas jurídicos," en Estudios en me-

moria de Hans Kelsen, Boletín Mexicano de Derecho Comparado, nueva

serie, año VII, no. 19, enero-abril de 1974, pp. 139-163.

Ulises Schmill, "El concepto jurídico de la Revolución", Doxa, Cuadernos

de Filosofía del Derecho, 30, (2007), pp. 335-353.

, Las revoluciones. Teoría jurídica y consideraciones socio-

lógicas, Madrid, Trotta, 2009.

Tena Ramírez, Felipe, Derecho constitucional mexicano, México, Porrúa,

1995, 651 pp.

, Leyes fundamentales de México, 1808-1975, 6a. ed.,

México, Editorial Porrúa, 1975, 1016 pp.

Vera Estañol, Jorge, Al margen de la Constitución mexicana de 1917,

s.p.i., 155 pp.




270

Zippelius, Reinhold, Teoría general del Estado (Ciencia de la política),

traducción de Héctor Fix–Fierro, México, UNAM-IIJ, 1985, 467 pp.

LEGISLACIÓN

Ley de Amparo. Ley reglamentaria de los artículos 103 y 104 de la Consti-

tución federal. Copia íntegra de la edición oficial seguida de unos comen-

tarios razonados y científicos del Lic. Eduardo Pallares, México, Herrero

Hermanos Sucesores, 1921.

Ley de Amparo. Comentada por Marco Antonio Tinoco Álvarez, Omero

Valdovinos Mercado y Alejandro Tinoco Álvarez, México, Ilustre Instituto

Nacional de Estudios Jurídicos, Políticos y Sociales de México, 2006.


271

El Poder Judicial de la Federación y la formación del

régimen municipal

Dr. Antonio Azuela*

En estas páginas me propongo explorar el modo en que el

Poder Judicial de la Federación (en adelante PJF) ha contri-

buido a la configuración del poder municipal, a partir de la

Constitución de 1917. En particular, me interesa mostrar que

para comprender el papel del PJF en ese proceso no basta con conocer

la jurisprudencia, ni siquiera basta con comprender las condiciones socio-

políticas en las que ella se produjo, sino que hay que considerar además

al conjunto de prácticas de las diversas instancias del PJF, que en ocasio-

nes influyen sobre los conflictos sin que necesariamente se conviertan en

tesis jurisprudenciales e incluso a veces apartándose del sentido de las

mismas.

Aclaro que no se trata de presentar las conclusiones de un

trabajo de investigación, ya que éste no se ha hecho más que de un modo

marginal y, como se verá, incluso circunstancial. De lo que se trata es de

presentar algunas hipótesis que podrían orientar la investigación historio-

gráfica en el tema. En particular, me interesa resaltar que dicha investigación

debe hacerse en tres planos distintos, de los que obtenemos imágenes

I. INtroDUCCIóN

* Instituto de Investigaciones Sociales, UNAM. Agradezco los comentarios de Ernesto Azuela, Carlos Herrera y Camilo Saavedra. Estos dos últi mos, además, compartieron generosamente información de sus respectivas in-vestigaciones de doctorado. Ver notas 10 y 30, infra.



Antonio Azuela

272

también distintas y cada vez más complejas e inquietantes, sobre el modo

en que las prácticas (jurisprudenciales y no jurisprudenciales) del PJF han

contribuido a definir lo que es hoy el Municipio en México.

El interés de este tipo de exploración radica en que la gran

mayoría de las reflexiones sobre asuntos municipales caen en el viejo

esquema que nos habla de dos mundos distintos: por un lado, un régi-

men jurídico conformado por normas constitucionales y leyes que lo

regla mentan; y, por el otro, el mundo de la "práctica", que no tendría más

que una dimensión fáctica. No niego que ese esquema sea necesario e

incluso inevitable cuando tenemos que ponderar con criterios jurídicos lo

que hacen las personas. Lo cierto es que resulta poco útil cuando se trata

de comprender la transformación histórica de una institución. Así, la pre-

gunta que anima a este ensayo se refiere al modo en que la práctica jurí-

dica (en realidad las prácticas, como se verá) del PJF ha sido, más que

una simple "aplicación" de normas a conflictos concretos, un elemento en

la conformación misma del poder municipal.

Sin negar que, por ejemplo, los constituyentes de 1917 tenían

ideas muy claras sobre lo que esperaban del régimen municipal, lo cierto

es que lo que ocurrió desde entonces es más que una simple puesta en

práctica de esas ideas.1 Se trata de un proceso de formación (o, más pre-

cisamente, de transformación)2 de un orden de gobierno que se da en la

interacción con los otros órdenes de gobierno, a partir de los conflictos

que surgen de una sociedad en constante cambio. Como veremos, una de

las transformaciones sociales que ha marcado la historia municipal del

último siglo ha sido el proceso de urbanización.

Al estudiar la relación entre el PJF y el municipio, podemos

caer en un esquema simplista que sólo reconoce dos mundos: por un

lado, el de los municipios, que serían el objeto del régimen en cuestión;

y por el otro el PJF, que sería el sujeto a cargo de "decir" dicho régimen.

El objeto cambiaría pero el sujeto no. Pero lo cierto es que, si queremos

ubicar el tema en el contexto de nuestra historia constitucional, tene-

mos que reconocer que se trata de un movimiento en el que también el

sujeto cambia. Es verdad que el PJF va definiendo la naturaleza del poder

1 Al respecto se puede consultar, con mucho provecho: Ignacio Marván Laborde, Nueva Edi ción del Diario de los Debates del Congreso Constituyente de 1916-1917, Suprema Corte de Justicia de la Nación, México, 2005. 2 Sobre esta perspectiva, véanse los ensayos reunidos en Gilbert Joseph, y Daniel Nujent (compiladores) Aspectos cotidianos de la formación del estado, México, Editorial Era, 2002. Entre nuestros juristas, el único que ha adoptado una perspectiva equivalente ha sido Martín Díaz y Díaz "Proceso constitucional y relaciones de propiedad" en Revista de Investigaciones Jurídicas, año 11, núm. 11. Escuela Libre de Derecho, México, 1987.



El Poder Judicial de la Federación...

273

municipal y va regulando sus alcances. Pero al hacerlo, y en particular

cuando el actor es la Suprema Corte, el PJF también está definiendo su

propio lugar en el orden constitucional. En el contexto de un orden fede-

ral esto no es trivial, ya que cada vez que define el poder del municipio,

el PJF ajusta también su propia esfera de competencia respecto de las

entidades federativas. No pretendo resolver el asunto en las líneas que

siguen, pero creo que esa es la cuestión de fondo que da sentido a la

investigación.

II. el MUNICIPIo DefINIDo Por la JUrIsPrUDeNCIa

Una primera aproximación a nuestro objeto consiste en observar el modo

en que la jurisprudencia, a partir de la Quinta Época (1917-1957), definió

el estatuto constitucional del Municipio. Lo más relevante del panorama

que se nos presenta es el hecho de que no fue sino hasta la última década

del siglo veinte cuando el PJF definió al Municipio, de manera sistemática e

indubitable, como un orden de gobierno. Más adelante veremos que la

imagen adquiere muchos matices cuando miramos algo más que la juris-

prudencia. Pero por ahora vale la pena destacar que, durante un largo

periodo, la idea de que el Municipio era una entidad de naturaleza simple-

mente administrativa jugó un papel importante, y muy polémico, en la

jurisprudencia sobre el mismo.

Efectivamente, hoy en día nadie pone en duda que las autori-

dades municipales no sólo administran sino que gobiernan, en el sentido

más fuerte del término. De hecho, en los últimos años, al resolver una

enorme cantidad de controversias constitucionales, la Suprema Corte de

Justicia de la Nación (en adelante SCJN) ha ido perfilando los rasgos

de un régimen municipal que era impensable hace dos décadas y que

incluye el contenido y el alcance de una amplia gama de atribuciones

municipales. No es exagerado decir que este corpus jurisprudencial susti-

tuye con éxito la falta de una legislación nacional en la materia y comple-

menta (aunque también acota) los contenidos de las leyes de las entida-

des federativas en la materia. Sin embargo, es notable que para ello haya

tenido que transcurrir tanto tiempo, y por eso vale la pena explorar sus

antecedentes.

Desde los años veinte, los conflictos que de manera explícita

traían consigo la pregunta acerca de la naturaleza jurídica del Municipio

fueron aquellos derivados de actos de las legislaturas y/o de los goberna-

dores de los Estados, tendientes a suprimir autoridades municipales, bien



Antonio Azuela

274

sea como resultado de resultados electorales disputados o de actos duran-

te la gestión de dichas autoridades. En la mayor parte de las tesis de la

Quinta Época, la SCJN se pronunció en torno a ese tipo de conflictos

(otorgando o no su protección a los miembros de un ayuntamiento pre-

suntamente agraviados) dependiendo de si consideraba o no a los actos

de las legislaturas o los gobernadores como violatorios de garantías

individuales.3

Hacia principios de los años cuarenta, se consolidó el criterio

según el cual las autoridades municipales (o los individuos integrantes de

los ayuntamientos que habían sido privados de sus funciones mediante

actos de los poderes del Estado respectivo) no podían recurrir al amparo,

en virtud de que no eran sus garantías individuales, sino sus derechos

políticos, lo que estaba en juego. Pero antes de llegar a ese criterio reco-

rrió un camino bastante sinuoso. En los años veinte se produjo un par de

tesis donde la SCJN se pronunciaba a favor de las autoridades municipa-

les. En 1928, año en que por cierto fue suprimido el régimen municipal

en el Distrito Federal a iniciativa del presidente electo Álvaro Obregón, la

Corte emitió una tesis en la que invocaba al interés que "…la sociedad

y el Estado tienen… en que los Ayuntamientos no sean suspendidos…", y

declaraba que

…no es obstáculo para conceder la suspensión contra la orden administra-tiva que mande suspender a los Ayuntamientos, que las constituciones loca les autoricen el acto, cuando haya causa justificada, si, al otorgarse la suspensión, no se puede estimar la justificación de esa causa.4

Deben haber sido muchos los conflictos por "desaparición" de

gobiernos municipales que llegaron a la SCJN en la segunda mitad de los

años treinta. Y fue entonces cuando se intensificó, y se volvió más errática

la actividad jurisprudencial en torno a los mismos. En algunos casos, la

Corte negó su protección a los afectados por la suspensión de autori-

dades municipales argumentando que "el acto reclamado sólo afectará al

Ayuntamiento, como entidad moral de índole político".5 En cambio, entre

1938 y 1940, predominó la posición contraria, ya que se produjeron al

menos ocho tesis en las que se sostuvo que la suspensión de autoridades

municipales sí debía considerarse violatoria de garantías, lo que hacía

procedente el amparo para proteger a los munícipes afectados. Sin embargo,

3 El carácter errático de las resoluciones de la SCJN sobre este tema ya ha sido señalado por José Ramón Cossío en La controversia constitucional, Editorial Porrúa, México, 2008, p. 107.4 La tesis aparece bajo el rubro "AYUN TAMIEN TOS" Quinta época, Pleno, S. J. F. t. XXIII, p. 411. 21 de junio de 1928. Unanimidad de ocho votos.5 AYUNTAMIENTOS, SUSPENSIÓN TRATANDOSE DE AMPARO PEDIDO POR. Registro No. 335134. Localización: Quinta Época. Instancia: Primera Sala. Fuente: S. J. F. XLVI. Página: 5533. Tesis Aislada. Materia(s): Amparo administrativo. Revi sión del incidente de suspensión 3879/35. Ríos Rafael y coagraviados. 7 de diciembre de 1935.




275

en los años siguientes terminó por imponerse el criterio de que el amparo

no procedía en virtud de que al suspenderse un ayuntamiento no se esta-

ban violando garantías individuales sino "derechos políticos".6

Llama la atención que prácticamente todos esos conflictos se

hayan ventilado en el contexto del juicio de amparo, cuyo origen y sen-

tido es, efectivamente, el de proteger a los gobernados de actos de auto-

ridad y no el de resolver conflictos entre autoridades. La alternativa lógica

para hacerse cargo de conflictos entre autoridades era (y es) la controver-

sia constitucional. Pero también esa vía quedó cerrada a los municipios

en los años treinta. La tesis más relevante a este respecto es la que resuel-

ve un conflicto en torno al Municipio de Motul, en Yucatán, en 1935,

desechando la posibilidad de entablar una controversia constitucional,

con el argumento de que las normas constitucionales en la materia

…no atribuyen a los Municipios el carácter de "poder político" a que se contrae al artículo 105 constitucional, para los efectos de dar competencia a la Suprema Corte, con motivo de las controversias que se susciten entre un Ayuntamiento y los poderes de un mismo Estado, por carecer los Ayun-tamientos de jurisdicción sobre todo el territorio del Estado, toda vez que aquélla está limitada a una fracción del mismo, y la extensión de jurisdic-ción es la que da indiscutiblemente a la Suprema Corte, competencia para intervenir en las aludidas controversias7 (cursivas nuestras).

Así, con un argumento de carácter geográfico, es decir con

una referencia a la extensión territorial de los municipios,8 se les negaba

el carácter de órganos del poder del Estado. Cuando se lee en conjunto la

jurisprudencia de esos años se observa una paradoja interesante: por un

lado, se negaba el amparo a los munícipes con el argumento de que lo

que estaba en juego eran sus derechos políticos pero, al mismo tiempo,

al gobierno municipal como tal también se le negaba el acceso a la con-

troversia constitucional con el argumento contrario, es decir por no ser un

poder político. De ese modo, se cerraba toda posibilidad de que el Poder

Judicial de la Federación se hiciese cargo de los conflictos entre las auto-

ridades de los municipios y las de los Estados. La idea de que el Municipio

tiene funciones meramente administrativas sirvió como fundamento

doctri nario para sostener esa situación por más de medio siglo. En otras

6 Véase sobre todo la tesis que aparece bajo el rubro AYUNTAMIENTOS, IMPROCEDENCIA DEL AMPARO CONTRA LA DESTITUCIÓN DE LOS MIEMBROS DE LOS. Registro No. 324437. Ins tancia: Segunda Sala. S. J. F. LXXVII. Página: 1286. Tesis Aislada. Tomo LXXVII, página 7483. Amparo en revisión 2414/43. Reyes González Humberto y coagraviados. 28 de julio de 1943.7 MUNICIPIOS, PERSONALIDAD DE LOS. Quinta época, Pleno, Semanario Judicial de la Federa ción, t. XLV, p. 3577. Controversia 2/35. Susci tada entre el Ayuntamiento de la Ciudad de Motul, Yucatán, y los Poderes Legislativo y Eje cu tivo del propio Estado. 26 de agosto de 1935. Unanimidad de diecisiete votos. La publica-ción no menciona el nombre del ponente.8 Como el texto constitucional se refería a las con troversias suscitadas "entre poderes de un mismo Estado", era fácil argumentar que los municipios no cubrían todo un Estado. Este extraño argumento fue ignorado en los años noventas, pero parece haber regido por más de medio siglo.



Antonio Azuela

276

pala bras, la vida municipal quedaba fuera de la protección del Poder

Judicial de la Federación porque éste la había definido en un limbo entre

lo público y lo privado. Y quedaba entonces librada a la suerte de los

poderes de los Estados, vale decir, de los gobernadores de los Estados, en

la medida en que fuesen capaces de obtener el apoyo de la Legislatura en

sus conflictos con los ayuntamientos. Desde el punto de vista de la con-

formación de orden estatal mexicano, esto es particularmente interesante

porque introduce un matiz a la muy socorrida imagen que nos presenta a

dicho orden como uno fuertemente centralista. En todo caso, lo que nos

dice ese episodio es que en el centro se estaba decidiendo que el régimen

muni cipal debía construirse en los Estados.

Hoy en día el panorama es muy distinto. Desde que las auto-

ridades municipales pueden ser partes en controversias constitucionales,

el PJF ha asumido un papel extraordinariamente activo en la resolución

de conflictos entre municipios y otros órganos estatales, particularmente

los congresos y los gobernadores. Casi tres cuartas parte de todas las contro-

versias constitucionales presentadas entre 1995 y 2007 fueron promovidas

desde el ámbito municipal, y en más de la mitad de los casos se trata de

conflictos entre autoridades municipales y estatales.9 Más allá de que esto

representa para los gobiernos municipales la posibilidad de obtener la

pro tección de la SCJN, lo que nos interesa destacar es que, mediante sus

resoluciones, ella contribuye cada vez más activamente a la conformación

del régimen municipal. Para dar una idea de la forma en que esto ha

aumen tado, basta con observar el cuadro siguiente:

LOS MUNICIPIOS EN LA JURISPRUDENCIA 1917-2008

TESIS AISLADAS JURISPRUDENCIA

SCJN SCJN TCC SubToTal SCJN SCJN CC SubToTal ToTal PleNo SalaS PleNo SalaS

5a. 107 310 417 5 5 422

6a. 14 21 35 5 2 7 42

7a. 140 25 50 215 31 4 3 38 253

8a. 19 23 164 206 6 9 23 38 244

9a. 47 79 367 493 302 79 73 454 947

TOTAL 327 458 581 1 366 349 94 99 542 1 908

Fuente: Elaborado por Camilo Saavedra,10 a partir de la base de datos IUS 2007.

Hasta aquí, el análisis de la jurisprudencia relativa al Municipio

como instancia de gobierno, nos deja una primera imagen, todavía muy

esquemática, que puede resumirse así: hubo que esperar a la última década

9 Julio Bustillos, La justicia constitucional en México. Análisis cuantitativo de las resoluciones judiciales en materia constitucional, Insti tuto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, México, 2009, p. 45. 10 Estudiante de Doctorado en ciencia política, London School of Economics.




277

del siglo veinte para ver, a través de las controversias constitucionales,

una intensa labor de conformación (y sobre todo de protección) del po-

der municipal por la SCJN, después de más de medio siglo en el que

predominó la negación del carácter gubernamental del Municipio. La única

tesis fuerte que sobrevivió a todo ese periodo es la que sostiene que el

Municipio no puede recurrir al amparo más que cuando se trata de defender

sus intereses patrimoniales, en sus relaciones de derecho privado.11 Como

veremos, hubo casos en que esta tesis no fue apli cada de manera consis-

tente por los Jueces federales, pero eso es parte de otra imagen.

III. el agUa y el sUelo

Ahora bien, en la imagen anterior aparece apenas lo que, según la juris-

prudencia, el gobierno municipal es, mas no lo que hace, porque me he

referido solamente a las resoluciones de la SCJN cuando lo que está en

juego es reconocer la existencia de la autoridad municipal a partir de una

definición de su "naturaleza", y con motivo de su "desaparición" (es decir,

de su forzada inexistencia) por un acto del Ejecutivo o del Legislativo del

Estado. En cambio, cuando se examina la forma en que la jurisprudencia

ha ido delimitando el alcance de las funciones sustantivas de la autoridad

municipal, la imagen adquiere una mayor riqueza y densidad. Por razo-

nes de espacio, trataré solamente dos de esas funciones: el uso del agua

y el uso del suelo. Se trata de temas que parecen exclusivos del mundo

de los especialistas, pero que se refieren nada menos que a la base mate-

rial del poder municipal, es decir, su relación con aspectos vitales del

territorio como son el agua y el suelo. Como resultado del proceso de urba-

nización, las dimensiones y la complejidad de los problemas inherentes

al manejo del agua y a los usos del suelo están muy por encima de lo que

podían haber imaginado los constituyentes de 1917 en torno a la institu-

ción municipal. Es en ese contexto donde sugiero que observemos el

papel del PJF a través de su jurisprudencia en la materia.

Respecto del agua, la evolución de la jurisprudencia en el últi-

mo siglo puede resumirse diciendo que, al principio, la cuestión domi nante

fue la consolidación de la propiedad nacional sobre el recurso, la cual traía

consigo la privación de esa propiedad a las instancias locales. En cambio,

en décadas recientes la cuestión dominante es el lugar del Municipio en

un complejo sistema institucional para la gestión del agua en sus diferen-

tes aspectos, en particular el tributario. En esa evolución, el PJF cumplió

al principio una función de "acompañamiento", para usar el eufemismo

propio de la época, de la legislación y de las políticas impulsadas por el

11 Véase la nota 30, infra.



Antonio Azuela

278

Ejecutivo Federal,12 para terminar el siglo asumiendo un papel autónomo

y decisivo en la definición de muchos aspectos del lugar del Municipio

en el régimen del agua.

Efectivamente, los conflictos más relevantes que llegaron a la

SCJN sobre el tema en los años veintes y treintas expresaban la resistencia

de las autoridades municipales a reconocer como aguas de propiedad

nacional aquéllas que paulatinamente iban siendo declaradas como tales

por el gobierno federal, y que ellos habían venido utilizando como pro-

pias desde el virreinato.13 La nacionalización del agua había comenzado

desde el porfiriato14 y el texto de la Constitución de 1917, particularmente

el párrafo quinto del artículo 27, no sólo la profundizaba sino que la con-

vertía en parte del programa de la Revolución. La contundencia del texto

constitucional era tal que el PJF no tenía un gran margen de decisión. No es

gratuito que los historiadores del tema del agua suelan caracterizar a la

primera mitad del siglo veinte como el periodo de la formación de un

"levia tán hidráulico",15 es decir, de un Estado fundado en el control de los

recursos hídricos en manos de una burocracia centralizada.

En la configuración del régimen actual es preciso señalar dos

grandes procesos: la reforma de 1983 al artículo 115 constitucional, que

depositó en las autoridades municipales la tarea de prestar el servicio de

agua potable, y el uso de la controversia constitucional para resolver una

gran diversidad de conflictos en torno a la gestión del agua, desde media-

dos de los años noventas. Es necesario aclarar que el hecho de que en los

últimos tres lustros esta actividad jurisdiccional haya tenido un aumento

sin precedentes no significa que sea enteramente nueva. Un análisis más

cercano de las tesis de jurisprudencia en materia de agua a lo largo del

siglo nos da una imagen mucho más rica. Por citar sólo un caso, a partir

de un conflicto por el cobro de los derechos de agua por parte del Muni-

cipio de Guadalajara en 1935, la SCJN estableció una tesis según la cual

el suministro de agua es un servicio público y por ello no está sujeto al dere-

cho civil.16 Con ello era posible nada menos que dar a las cuotas por dicho

12 Dicho esto considerando los matices que debemos a la ya clásica investigación sociológica de Pablo González Casanova, La democracia en México, Editorial Era, México, 1967.13 Véase el amparo promovido por el Municipio de Amecameca, México, en contra de la decla ra toria de aguas nacionales del 24 de agosto de 1992.14 Véase, entre otros, Martín Díaz y Díaz, "El liti gio del Tlahualilo: presagio de un derecho de propiedad sin arrogancia", en Revista de Inves tigaciones Jurídicas, Escuela Libre de Derecho, México, 1989 y Alejandra Núñez Luna, "Las aportaciones del jurista sobre la propiedad de las aguas: del rey a la nación" en Emilio Kourí (coor-dinador) En busca de Molina Enríquez. Cien años de Los grandes problemas nacionales, El Colegio de México, México, 2009.15 Luis Aboites, El agua de la nación. Una historia política de México. CIESAS, México, 1998. Véase también Luis Aboites y Estrada Tena, Vale ria (coordinadores) Del agua municipal al agua nacional. Materiales para una historia de los municipios en México 1910-1945. CIESAS, CNA, Colmex, México, 2004. 16 AGUA. SU MINISTRACIÓN POR EL ESTADO DEBE CONSIDERARSE COMO UN SERVICIO PÚ BLICO. Registro No. 816384. Quinta Época. Informe 1935. Página: 15. Tesis Aislada. Amparo 2290/34. Emma Navarro de Arias. 5 de abril de 1935.




279

servicio un carácter fiscal. Por cierto, con esa resolución se estaba fortale-

ciendo una función recaudatoria constitutiva de la autoridad, lo que pare-

cería contradecir la tesis, sostenida ese mismo año, de que los gobiernos

municipales no eran "entidades políticas", y que he mencionado en el

apar tado anterior. Pero más allá de esas tensiones, para cuya explicación

siempre habrá un argumento jurídico, lo que vale la pena resaltar es que

esa y muchas otras tesis nos hacen ver que la Corte no fue un actor

pasivo en la construcción del moderno régimen hídrico, sino que sus

resoluciones contribuyeron a la consolidación del Municipio como autori-

dad en la materia.

En todo caso, no se puede negar que en los últimos tres lustros

el agua ha ocupado un lugar central en las controversias constitucionales

que ha resuelto la SCJN respecto de los gobiernos municipales. Baste con

decir que casi no ha habido controversias constitucionales en materia de

agua en las que no participen las autoridades municipales y que en la

gran mayoría de los casos han sido ellas la parte actora. Esto incluye una

considerable variedad de temas, que van desde la competencia municipal

para regular la recarga de acuíferos hasta la participación del Municipio

en la gestión hídrica metropolitana, pasando por los adeudos de dichas

autoridades frente al gobierno federal por la falta de tra tamiento de las

aguas residuales. Junto a esos están otros temas que son vistos como ver-

daderas "bombas de tiempo" por los funcionarios a cargo del sector,

como la propiedad de las aguas del subsuelo17 o la propie dad de las

aguas negras.18

En este complejo universo institucional, las resoluciones de la

Corte serán evaluadas por algunos observadores en tanto que "políticas

públicas" en materia de agua. Para otros, lo que estará en juego será la

"gobernabilidad" del agua19 y otros más querrán ver el asunto desde el punto

de vista del derecho humano al agua. Para los efectos de este ensayo lo

que interesa destacar es que esas mismas resoluciones están contribu-

yendo, al mismo tiempo, a la reconfiguración del régimen municipal. Y es

importante destacar que eso ya venía ocurriendo desde décadas atrás.

17 Hasta ahora, la jurisprudencia ha sostenido el criterio de que dichas aguas son de propiedad nacional, a pesar de que ello no se desprende claramente del párrafo V del artículo 27 constitucional. El día en que la Corte decida dejar de "acompañar" al Gobierno Federal en este tema, se abrirá una verdadera crisis en el régi-men del agua, ya que una enorme multitud de propietarios de la tierra, tanto particulares como ejidos y comu-nidades, reclamarán como suya al agua del subsuelo.18 Sobre un conflicto por aguas residuales, en el cual el gobierno de San Luis Potosí terminó reconociendo a un grupo de agricultores nada menos que la propiedad de las aguas negras de la capital del Estado, véase la excelente etnografía de Claudia Cirelli, Environnement et usages de l’eau. Pratiques agricoles a risque aux marges des villes mexicaines. Tesis de Doctorado en Geografía, Universidad de París VIII, 2006.19 José René Olivos Campos "El déficit de gober nabilidad municipal en el recurso hídrico", en Jorge Fernández Ruiz y Javier Santiago Sánchez (Coordinadores) Régimen jurídico del agua, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, México, 2007.



Antonio Azuela

280

Algo similar ocurrió con las atribuciones municipales para

regu lar los usos del suelo. Otra vez, el asunto parece algo menor, que

podría preocupar apenas a quienes se dedican a los negocios inmobilia-

rios o a los urbanistas que todavía ocupan algunos rincones de la admi-

nistración pública. Pero lo cierto es que cada vez que se traza una línea

que separa el área susceptible de desarrollo urbano de la reservada a la

conservación ecológica o se determinan los tipos de construcción que

pueden levantarse sobre un predio o las densidades correspondientes, se

está definiendo nada menos que el contenido económico del derecho

de propiedad. Muchas veces lo que está en juego es la capacidad para de-

cidir el destino de grandes proyectos, como el de un nuevo aeropuerto

para la Ciudad de México.20 Desde que, además de los planes de desa-

rrollo urbano, existe el ordenamiento ecológico del territorio,21 estamos

hablando de la posibilidad de regular los usos del suelo no sólo en las

áreas ocupadas por los centros de población sino en el territorio municipal

en su conjunto, o sea en toda la parte terrestre del territorio nacional.

Conflicto entre el gobierno federal y ejidatarios de San Salvador Atenco por la construcción de un

aeropuerto. El Universal, "Nueva ola de violencia en Atenco" (04/05/2006); "Recuperan el control de

Atenco, D.F. vive presión" (05/05/2006); Biblioteca Miguel Lerdo de Tejada. Reprografía: Alceste Gago

La Jornada: "Contra la reforma fiscal y el nuevo aeropuerto" (12/12/01). Biblioteca Miguel Lerdo de

Tejada. Reprografía: Alceste Gago

"Atenco de fiesta. Fox cancela el aeropuerto de Texcoco" (02/08/2002). Biblioteca Miguel Lerdo

de Tejada. Reprografía: Alceste Gago (04/02/2007)

20 Está por escribirse la historia del modo en que el conflicto por dicho proyecto se ventiló en los tribunales. Véase, sobre todo, la controversia constitucional 1/2002, promovida por el Ayuntamiento de Texcoco, así como una serie de amparos promovidos por los núcleos agrarios afectados.21 Figura jurídica establecida por la Ley Gene ral del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente.




281

"Indagará la Corte si en Atenco violaron derechos", p. 9. "Giro inesperado de la Corte: atenderá el caso

de San Salvador Atenco" (07/02/2007); Biblioteca Miguel Lerdo de Tejada. Reprografía: Alceste Gago

La Jornada: "Libres" (portada), y "Liberan a los doce presos atenquenses", pág. 2, 01/07/2010. Colección

Particular. Reprografía: Alceste Gago


la imagen paradigmática del juez los caminos de la justicia en...

Documents