la fallida reserva forestal del norte de bogotá y la ilicitud de su eventual declaración v20...
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LA FALLIDA RESERVA FORESTAL DEL NORTE DE BOGOTÁ Y LA ILICITUD
DE SU DECLARACIÓN: el desconocimiento del derecho de propiedad como abuso
de la razón de estado
Gustavo Adolfo Guerrero Ruiz*
A MANERA DE INTRODUCCIÓN: Ni tan verdes ni tan grises
El derecho de propiedad consagrado en la Carta Política de 1991, ha supuesto una doble
condición, resultante del carácter participativo y solidario de la misma; así, la propiedad se
reputa como un derecho y correlativamente una función en sí misma, cuyo incumplimiento
incluso deviene jurídicamente en la ocurrencia de causales de extinción del derecho real de
dominio.
El ambientalismo en Colombia ha reivindicado en los últimos años, no sin éxito,
particularmente frente a algunos Tribunales y Cortes, que han jugado un peligroso papel al
respecto, la defensa del patrimonio natural de la Nación, a través de la declaratoria de áreas
protegidas naturales, al amparo del concepto que la misma Carta Política ha introducido,
vacío de cierta manera, de áreas de interés ecológico nacional, cuya defensa corresponde al
Estado; ello, sumado a la ya mencionada función ecológica de la propiedad, ha dado lugar a
interpretaciones más provistas de emotividad que de rigor jurídico, que apelan al deber que
supone el ejercicio del derecho de dominio, pero olvidando una tradición civilista de
reconocimiento del mismo como una garantía con un contenido de prerrogativas que bajo
vigencia de la Constitución Política de 1886, eran interpretadas en sentido también
perversamente contrario: los atributos del derecho de propiedad concebidos como
ilimitadas facultades cuyo único límite era el que imponía la propia voluntad de quien lo
* Abogado U. Externado de Colombia, Especialista en Derecho Comercial de la Universidad de Los Andes, Consultor jurídico independiente, Director Ejecutivo del Centro de Estudios en Política y Legislación Ambiental de Colombia CEPLAC, Miembro de la Red Latinoamericana de Derecho Forestal Ambiental y del Colegio de Abogados de Minas y Petróleos, Árbitro del Centro de Conciliación de la Cámara de Comercio de Bogotá, Profesor de las Universidades del Rosario y Javeriana. Correo electrónico: [email protected]
ejercía.
Este escrito, lejos de pretender abordar con la solvencia y profundidad que demanda la
relación entre derecho de propiedad privada y conservación de la naturaleza a través de la
declaratoria de áreas protegidas, busca propiciar en el lector la valoración objetiva de una
problemática que unos y otros pretenden resolver sólo desde los propios argumentos,
desconociendo el justo equilibrio que uno y otro interés comportan constitucionalmente, a
tal punto que su relevancia motivó la consagración de unos y otros en los capítulos
referidos a los derechos fundamentales, económicos y sociales, y finalmente colectivos, sin
que a la fecha hayamos podido como sociedad encontrar el justo equilibrio entre el más
privatista de los derechos constitucionales y el más público de los intereses, tarea
irrenunciable en el esfuerzo de construir también desde este aspecto, una clara y concreta
aproximación al concepto de desarrollo sostenible, con las consecuencias y efectos,
favorables y no tanto, para cada una de las orillas en contradicción.
La aproximación que abordamos en este escrito, no supone un análisis teórico y doctrinal
general, sino una mirada crítica de un caso concreto que evidencia la falta de coherencia en
las decisiones públicas, cuando de la declaratoria de áreas naturales protegidas se trata, en
tanto el deseo en tales ocasiones puede a veces más que la razón.
La declaratoria de una Reserva Forestal Regional al norte de Bogotá, mediante Acuerdo
011 del 19 de julio de 2011, constituye un claro ejemplo de cómo la ausencia de
consecuencia entre lo pretendido, -en este caso la contención del borde urbano- y los poco
idóneos medios elegidos para hacerlo –la declaratoria de una reserva forestal-, permite al
Estado pasar de lado por el sabio arreglo institucional que la Ley 99 de 1993 construyó,
soportado en la descentralización efectiva de la gestión ambiental, pero sobre todo por el
legítimo derecho a la propiedad y al ejercicio de los atributos que le son característicos de
quienes detentan el dominio sobre los predios que hoy, diez años después de la
desafortunada decisión de ordenar la declaratoria de una Reserva Forestal al Norte de
Bogotá producida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
mediante Resoluciones 475 y 621 de 2000, no cuentan con una norma que determine los
usos que en sus predios pueden ejercer, pese a que desde el 19 de julio de 2011, fue
declarada la Reserva Forestal Regional Productora del Norte de Bogotá.
Este vaciamiento de los atributos fundamentales del derecho de dominio de quienes lo
ejercen en el área pretendida como Reserva Forestal, supone que el Estado no les ha
considerado siquiera como actores legítimos que soportarán eventualmente una carga
superior a la del resto de la ciudadanía, en beneficio de un bien colectivo cuya existencia ni
siquiera ha logrado evidenciarse claramente en el área, en un hecho que sin duda concluirá
con la responsabilidad extracontractual del Estado por el daño especial inferido derivado
del rompimiento de la igualdad frente a las cargas públicas, aun en el supuesto de que
existiesen en el área, valores naturales dignos de protección, más allá de la aspiración de
contención de un borde urbano que evidentemente debe consolidarse.
Esperamos que esta breve reflexión motive a quienes administran justicia y adelantan la
gestión de la protección de las riquezas naturales del país, a reconocer la necesidad de
marcar un justo equilibrio entre el interés público representado en la declaratoria y manejo
de las áreas naturales protegidas, y el también legítimo derecho a ejercer pacíficamente el
derecho de propiedad, con todos los atributos que la Carta Política garantiza, de manera que
la función ecológica de la propiedad deje de ser entendida como una patente de corso para
prácticas abusivas de ejercicio de la autoridad, casi confiscatorias, que desconocen el
derecho de quienes detentan la propiedad en áreas que pretendan someterse a un régimen de
protección natural estricto, a ser compensados y reparados por el daño especial que supone
para ellos el rompimiento de la igualdad frente a las cargas públicas en beneficio de la
colectividad.
LAS RESOLUCIONES 475 Y 621 DE 2000 Y LA RESERVA FORESTAL
REGIONAL DEL NORTE
Mediante Resolución 475 del 17 de mayo de 2000, el entonces Ministerio del medio
Ambiente adoptó unas “…decisiones sobre las áreas denominadas borde norte y borde
noroccidental del proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito Capital de
Santa Fe de Bogotá”, invocando para el efecto las atribuciones contenidas en los artículos
2, 5 y 61 de la Ley 99 de 1993, en la Ley 388 de 1997 y en el parágrafo 6 del artículo 1 de
la Ley 507 de 19991, es decir, específicamente, a través de este acto administrativo, el
Ministerio adopta decisiones sobre los puntos no concertados entre la CAR y el Distrito
Capital en relación con los aspectos ambientales contenidos en el Plan de Ordenamiento
Territorial formulado por el Distrito Capital y finalmente adoptado mediante Decreto
Distrital 619 de 2000.
Luego de un arduo proceso de discusión ampliamente reseñado en la parte considerativa de
la Resolución 475 de 2000, el Ministerio de Ambiente conformó un Panel de Expertos para
que orientara la toma de decisiones en relación con la expansión del borde norte del Distrito
Capital, el cual, recomendó en relación con la zona objeto de análisis lo siguiente:
“3. Franja de conexión, restauración y protección: Esta franja constituye la necesidad más
apremiante de la zona pues permite la conexión de los pequeños relictos de bosque entre
sí, y los flujos de vida entre los cerros orientales y el río Bogotá, asegurando su
restauración y conservación en el tiempo. El ancho ideal para este corredor es de, por lo
menos, 1 kilómetro; su continuidad este-oeste debe ser asegurada para no interrumpir los
flujos de vida. Para su manejo se ha sugerido la categoría de área forestal protectora.”
(Subrayado fuera de texto).
Según lo manifiesta el Ministerio en la parte considerativa de su Resolución, “En relación
con las consideraciones y recomendaciones formuladas para la Zona 3. "Franja de
1 L.507/99. Art. 1º. Parágrafo 6o. El Proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial (POT) se someterá a consideración de la Corporación Autónoma Regional o autoridad ambiental competente a efectos de que conjuntamente con el municipio y/o distrito concerten lo concerniente a los asuntos exclusivamente ambientales, dentro del ámbito de su competencia de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 99 de 1993, para lo cual dispondrán, de treinta (30) días. (…) y una vez surtida la consulta al Consejo Territorial de Planeación como se indica en el numeral 3o. del artículo 24 de la Ley 388 de 1997, se continuará con la instancia de aprobación prevista en el artículo 25 de la misma ley. Lo dispuesto en este parágrafo es aplicable para las disposiciones contenidas en el artículo 99 de la Ley 388 de 1997 y el Decreto 1753 de 1994 sobre licencias ambientales y planes de manejo ambiental. En relación con los temas sobre los cuales no se logre la concertación, el Ministerio del Medio Ambiente intervendrá con el fin de decidir sobre los puntos de desacuerdo para lo cual dispondrá de un término máximo de treinta (30) días contados a partir del vencimiento del plazo anteriormente señalado en este parágrafo”
conexión, restauración y protección", el Ministerio acoge la recomendación del Panel de
Expertos en el sentido que debe constituirse una franja de conexión, restauración y
protección de los pequeños relictos de bosque entre sí, con los cerros, la Sabana y el valle
aluvial del río Bogotá, de tal suerte que se dé continuidad este - oeste a dichos ecosistemas
a fin de no interrumpir los flujos de vida; manteniendo de esta forma los elementos
estructurantes del sistema ecológico y ambiental de La Sabana, y por lo tanto conservando
sus funciones e importancia regional. Para esta franja el Panel de Expertos recomendó un
ancho ideal de 1000 m; este Ministerio determinó que este ancho ya no es posible de
lograr, debido a procesos de desarrollo previos y consolidados, razón por la cual
determinó que se tendrá un ancho mínimo de 800 m. Con estas características, la franja
constituye asimismo un elemento fundamental para equilibrar las demandas pasadas,
presentes y futuras de desarrollo de Bogotá frente a la oferta natural en su territorio, la
cual resulta una necesidad inaplazable considerando la relación existente a la fecha entre
áreas libres y ocupadas de la ciudad, lo que evidencia el déficit de las primeras con
respecto a las segundas.”(Subrayado fuera de texto).
Con base en lo anterior, el Ministerio expidió la citada Resolución 475 de 2000,
disponiendo en su artículo 1º que “La definición de las áreas correspondientes a los
denominados bordes norte y noroccidental de Santa Fe de Bogotá Distrito Capital, cuya
decisión fue diferida mediante la Resolución No. 1153 del 15 de diciembre de 1999, serán
incorporadas en el proyecto de Acuerdo que adopte el Plan de Ordenamiento Territorial
de Santa Fe de Bogotá D.C., en la forma como a continuación se enuncia, y de
conformidad con el plano indicativo que hace parte integrante de la presente
Resolución.”(Subrayado fuera de texto).
Posteriormente, y en tratándose de la propuesta franja de conexión, restauración y
protección, el artículo 4º de la Resolución plantea lo siguiente:
“ARTICULO CUARTO.- En concordancia con lo acordado en la Resolución 1869 de
1999, en relación con la Estructura Ecológica Principal, recibirán tratamiento de Áreas
Protegidas (AP), las siguientes:
(…)
2. La Reserva Forestal Regional del Norte de que trata el ARTICULO QUINTO de la
presente Resolución, correspondiente a la franja conectante de la Reserva Forestal
Protectora Bosque Oriental de Bogotá con el sistema valle aluvial del río Bogotá -
Humedal La Conejera, con un ancho mínimo de 800 metros, en sus puntos más estrechos
(AP-2).
(…)” (Subrayado fuera de texto).
Por su parte, el artículo 5º de la misma Resolución desarrolla según el Ministerio, la
recomendación del Panel de Expertos de la siguiente manera:
“ARTICULO QUINTO.- La Zona 3 “Franja de conexión, restauración y protección” de
que trata los considerandos de la presente Resolución, deberá ser declarada por la
autoridad ambiental competente como Área de Reserva Forestal Regional del Norte, dada
su importancia ecológica para la región. A pesar de lo anterior y teniendo en cuenta que
dicha franja constituye además un elemento fundamental para la ciudad de Bogotá, la
definición de sus usos, delimitación, así como el plan de manejo para esta área, deberá ser
concertado entre la CAR y la autoridad ambiental distrital.”
Posteriormente, mediante Resolución 621 del 28 de junio de 2000, el mismo Ministerio
desata en sede administrativa los recursos de reposición interpuestos por el Distrito Capital
y por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –CAR-. En la parte
considerativa de esta Resolución, el Ministerio precisa que “…es pertinente aclarar y así se
hará en la parte resolutiva de esta providencia, que se respetarán los desarrollos
residenciales o institucionales existentes conforme a la normatividad vigente…”, en
tratándose de la franja de conectividad que debe ser declarada como Reserva Forestal
Regional, además señala, a propósito de la pertenencia de la futura Reserva al Sistema
Distrital de Áreas protegidas y su carácter regional, que “…Para evitar confusiones se
considera factible modificar la frase “ …teniendo en cuenta que dicha franja constituye
además un elemento fundamental para la ciudad de Bogotá…” por la siguiente: “…
teniendo en cuenta que dicha franja constituye un elemento fundamental dentro del Sistema
de Áreas Protegidas del Distrito Capital. ...”.
Ahora bien, sobre los cuestionamientos efectuados por el Distrito en relación con la
selección de la categoría de manejo para el área que nos ocupa, el Ministerio manifestó lo
siguiente:
“No es válido tampoco el planteamiento del Distrito según el cual ni se citan ni se conocen
las bases técnicas de la decisión del Ministerio para decidir, puesto que en las páginas 3 y
4 de la Resolución 475 del 2000, se alude a las recomendaciones del Panel de Expertos
respecto a las subzonas para los bordes norte y noroccidental, entre las cuales se
encuentra la franja de conexión, restauración y protección para la cual recomendaban la
categoría de área forestal protectora.” (Subrayado fuera de texto).
Con fundamento en este análisis, el Ministerio decide en la parte resolutiva del acto,
“Modificar el inciso primero del ARTICULO QUINTO, de la Resolución 0475 de 2000 del
Ministerio del Medio Ambiente, el cual quedará de la siguiente manera: La Zona 3
“Franja de conexión, restauración y protección”, hace parte del componente rural; en
consecuencia corresponde a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR)
declararla como Área de Reserva Forestal Regional del Norte, dada su importancia
ecológica para la región. Teniendo en cuenta que dicha franja constituye un elemento
fundamental dentro del Sistema de Áreas Protegidas del Distrito Capital, en el Plan de
Manejo que se expida para esta área, además de especificar sus linderos y las previsiones
relativas a los usos y medidas de conservación y restauración, se establecerán los
mecanismos de coordinación con el Distrito Capital para garantizar la conservación y el
adecuado manejo de la Reserva”.
Por su parte, el Distrito Capital, sujetándose a las decisiones adoptadas por el Ministerio en
la Resolución antes referida, expidió el Decreto 1110 del 28 de diciembre de 2000, “"Por el
cual se adecua el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá D.C., según lo dispuesto en
la resolución 0621 de 2000 dictada por el Ministerio del Medio Ambiente", señalando en su
parte considerativa que “…en virtud de que compete a la Corporación Autónoma Regional
de Cundinamarca -CAR- declarar y alinderar el área de la futura "Reserva Forestal
Regional del Norte", lo cual impone necesariamente la asignación del tratamiento de
conservación, preservación y recuperación ambiental, al Distrito Capital no le
corresponderá asumir el pago de ninguna compensación a los propietarios de los terrenos
respectivos por las cargas que pudieren derivarse del ordenamiento de dicha reserva,
como tampoco la adquisición de inmueble alguno mediante enajenación voluntaria; o
expropiación, por motivos de utilidad pública en razón de tal régimen.”.
En relación con la clasificación del suelo del Norte, el Decreto 1110 de 2000 precisó en su
artículo 9º que el suelo rural del Norte estará integrado entre otras, por el “…Área Rural de
la futura Reserva Forestal Regional del Norte que declare y alindere la Corporación
Autónoma Regional de Cundinamarca -CAR- en cumplimiento de lo dispuesto por el
Ministerio del Medio Ambiente en las resoluciones 475 y 0621 de 2000.”, lo que en la
práctica condicionaba la asignación de usos permitidos a lo que definiera la CAR en el acto
de declaratoria de la Reserva y en su Plan de manejo; justamente, en cuanto a ese régimen
de usos de la entonces futura reserva, el artículo 16 del mismo Decreto 1110 de 2000,
precisó que “…En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo tercero de la resolución 621
de 2000 expedida por el Ministerio del Medio Ambiente, el régimen de usos del área rural
de la futura reserva forestal regional del norte que declare y alindere la Corporación
Autónoma Regional de Cundinamarca -CAR-, será el que se defina en el Plan de Manejo
Ambiental que elabore dicha entidad.“ (Subrayado fuera de texto); por demás, el parágrafo
del mismo artículo precisó que “En consecuencia al Distrito Capital no le corresponde
asumir ninguna de las compensaciones establecidas en la ley a favor de los respectivos
propietarios, por las cargas que se deriven del ordenamiento del área de reserva forestal,
como tampoco la adquisición de predio alguno mediante los mecanismos de enajenación
voluntaria o expropiación previstos en la ley, por motivos de utilidad pública”.
La legalidad de las Resoluciones 475 y 621 de 2000 expedidas por el Ministerio de Medio
Ambiente fue confirmada mediante sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, del 11 de diciembre de 2006, con
ponencia del Dr. Camilo Arciniegas Andrade (Exp. 11001 03 24 000 2000 6656) frente a
una demanda de nulidad interpuesta por el Distrito Capital, en la que se alegaba la falta de
competencia por parte del Ministerio de Ambiente para expedir las Resoluciones
mencionadas por el factor temporal y por razón de la materia, ya que, según el Distrito, el
Ministerio se extralimitó en sus funciones “…por haberse pronunciado sobre puntos ya
concertados, sobre puntos excluidos del proceso de concertación, y por haber adoptado
regulaciones sobre los usos del suelo, extralimitándose en sus funciones”.
Sobre la obligación impuesta por el Ministerio a la CAR, “La Sala considera que la
decisión del Ministerio se contrajo a ordenar que exista una franja de articulación de los
Cerros Orientales con el río Bogotá y con el Humedal La Conejera, defiriendo a la CAR su
alindamiento concreto. El Ministerio no hizo más que ejercer las atribuciones que le
confiere el artículo 5° de la Ley 99/1993 para fijar pautas generales para el ordenamiento
y manejo de cuencas hidrográficas y demás áreas de manejo especial (numeral 12);
regular las condiciones de conservación y manejo de los sistemas hídricos (numeral 24), y
velar por la conservación de las áreas de especial importancia ecosistémica (numeral
19)”. (Subrayado fuera de texto).
De esta mención del Consejo de Estado se destacan varios elementos: en primer lugar, el
alto tribunal reconoce que los actos expedidos por el Ministerio de Ambiente no comportan
en sí mismos la alinderación y declaratoria de la Reserva Forestal Regional del Norte, sino
que esta debe ser producida por la CAR, en razón a su competencia2, lo que supone
acciones de ejecución de la decisión contenida en los actos administrativos; en segundo
lugar, el Consejo de Estado no profundiza en el concepto mismo de Reserva Forestal
Regional, de allí que no aborde el tema de la ausencia de competencia del Ministerio para
2 Ley 99/93. Artículo 31: Funciones. Las Corporaciones Autónomas Regionales ejercerán las siguientes funciones: (…) 16. Reservar, alinderar, administrar o sustraer, en los términos y condiciones que fijen la Ley y los reglamentos, los distritos de manejo integrado, los distritos de conservación de suelos, las reservas forestales y parques naturales de carácter regional, y reglamentar su uso y funcionamiento. Administrar las Reservas Forestales Nacionales en el área de su jurisdicción.
ordenar la declaración de una reserva forestal del ámbito regional que compete a la CAR,
tanto así, que invoca una atribución del Ministerio a todas luces incorrecta, como lo es
aquella que le permite “fijar pautas generales para el ordenamiento y manejo de cuencas
hidrográficas y demás áreas de manejo especial”, desconociendo que las reservas
forestales no son áreas de manejo especial, a diferencia de las áreas del sistema de Parques
Nacionales Naturales, los Distritos de Manejo Integrado, los Distritos de Conservación de
Suelos, la Áreas de Recreación y las Cuencas Hidrográficas en ordenación.
Por último, a este respecto, merece la pena precisar que si bien el Consejo de Estado se
pronunció sobre la legalidad de los actos administrativos expedidos por el Consejo de
Estado, tal pronunciamiento no comporta en sí mismo la realización de actuaciones para la
ejecución de las propias Resoluciones, y por ende, su alcance simplemente se refiere a la
legalidad de las Resoluciones y de las facultades con base en las cuales fueron expedidas.
Ahora bien, el interrogante obvio que surge es si los mandatos expresados por los actos
administrativos expedidos por el Ministerio, conservaban a la fecha de declaración de la
Reserva Forestal Regional del Norte, once años después de expedidos, la potestad de ser
ejecutados por la administración, o si por el contrario, se había sucedido con respecto a
tales obligaciones la pérdida de su ejecutoriedad y por ende, la obligación de la
administración de realizar las acciones que los actos del Ministerio ordenaban.
LA AUSENCIA DE ESTUDIOS TÉCNICOS, ECONÓMICOS, SOCIALES Y
AMBIENTALES ADOPTADOS POR EL MINISTERIO DE AMBIENTE,
VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL EN LOS TÉRMINOS EXIGIDOS
POR EL ARTÍCULO 204 DE LA LEY 1450 DE 2011:
Mediante el Acuerdo 011 del 19 de julio de 2011 expedido por el Consejo Directivo de la
Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –CAR-, dicha autoridad declara la
Reserva Forestal Productora Regional del Norte de Bogotá D.C. “Thomas Van Der
Hammen”, vulnerando con dicha declaración el marco jurídico al cual debió sujetarse para
la adopción de la mencionada decisión.
Según el artículo 206 del Decreto Ley 2811 de 1974, “Se denomina área de reserva
forestal la zona de propiedad pública o privada reservada para destinarla exclusivamente
al establecimiento o mantenimiento y utilización racional de áreas forestales productoras,
protectoras o productoras – protectoras”; no obstante lo anterior, el artículo 204 de la Ley
1450 de 2011, Ley del Plan Nacional de Desarrollo vigente, expedida el 16 de junio de
2011 y publicada en el Diario Oficial No. 48.102 del mismo día, precisa lo siguiente:
“ARTÍCULO 204. ÁREAS DE RESERVA FORESTAL. Las áreas de reserva forestal
podrán ser protectoras o productoras. Las áreas de reserva forestal protectoras nacionales
son áreas protegidas y hacen parte del Sistema Nacional de Áreas Protegidas.
Las autoridades ambientales, en el marco de sus competencias, y con base en estudios
técnicos, económicos, sociales y ambientales adoptados por el Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial, podrán declarar, reservar, alinderar, realinderar,
sustraer, integrar o recategorizar las áreas de reserva forestal. En los casos en que
proceda la sustracción de las áreas de reserva forestal, sea esta temporal o definitiva, la
autoridad ambiental competente impondrá al interesado en la sustracción, las medidas de
compensación, restauración y recuperación a que haya lugar, sin perjuicio de las que sean
impuestas en virtud del desarrollo de la actividad que se pretenda desarrollar en el área
sustraída. Para el caso de sustracción temporal, las compensaciones se establecerán de
acuerdo con el área afectada” (Subrayado y negrilla fuera de texto).
Como se evidencia, la Ley reconoce en cabeza de las autoridades ambientales, la facultad
de declarar reservas forestales protectoras o productoras, pero sujeta el ejercicio de dicha
competencia al cumplimiento de un trámite previo que condiciona la respectiva
declaratoria, esto es, la adopción por parte del entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial, hoy Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, de
estudios técnicos, económicos, sociales y ambientales.
Resulta tan clara y evidente la exigencia del requisito previsto en la Ley del Plan de
Desarrollo vigente, que con posterioridad a su promulgación y a la expedición misma del
acto demandado, el Gobierno Nacional modificó el contenido del inciso segundo del
artículo 204 de la Ley 1450 de 2011, a través del numeral 15 del artículo 2º del Decreto
3570 de 2011 “Por el cual se modifican los objetivos y la estructura del Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible y se integra el Sector Administrativo de Ambiente y
Desarrollo Sostenible”, expedido en ejercicio de las facultades extraordinarias que le
concedió la Ley 1444 de 2011 en su artículo 18 literales c) y d).
En efecto, según el numeral 15 del artículo 2º, corresponde como una de sus funciones al
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la de “15. Elaborar los términos de
referencia para la realización de los estudios con base en los cuales las autoridades
ambientales declararán, reservarán, alinderarán, realinderarán, sustraerán, integrarán o
recategorizarán, las reservas forestales regionales y para la delimitación de los
ecosistemas de páramo y humedales sin requerir la adopción de los mismos por parte del
Ministerio” (Subrayado y negrilla fuera de texto).
Es claro entonces que la norma en comento, modifica el contenido del segundo inciso del
artículo 204 de la Ley 1450 de 2011, en tanto suprime la adopción por parte del Ministerio
de Ambiente y Desarrollo Sostenible de los estudios requeridos para la declaración, reserva
y alinderación de las reservas forestales regionales, y la sustituye por la elaboración de los
términos de referencia para la realización de tales estudios en cabeza del mismo Ministerio.
Pese a lo anterior, es necesario precisar que el Decreto 3570 de 2011, fue expedido el 27 de
septiembre de dicho año, y publicado en el Diario Oficial 48.205 de la misma fecha, por
ende, para la fecha de expedición del Acuerdo 011 del 19 de julio de 2011 por parte del
Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –CAR-, se
encontraba vigente el requisito previsto en el artículo 204 de la Ley 1450 de 2011, según el
cual, la declaratoria de reservas forestales por parte de las autoridades ambientales, sin
distinción entre aquellas del nivel regional o nacional, debía estar precedida de la adopción
por parte del entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, de los
estudios técnicos, económicos, sociales y ambientales con base en los cuales la respectiva
autoridad procedería a declarar la reserva forestal correspondiente.
Ahora bien, teniendo clara la vigencia plena del artículo 204 de la Ley 1450 de 2011 a la
fecha de expedición del Acuerdo 011 del 19 de julio de 2011 por parte del Consejo
Directivo de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –CAR, es pertinente
analizar si dicha declaratoria estuvo precedida de la elaboración de estudios técnicos,
económicos, sociales y ambientales, y si los mismos fueron objeto de adopción por parte
del entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
Según la parte considerativa del Acuerdo 011 de 2011, “…en desarrollo de lo dispuesto en
las Resoluciones 475 y 621 de 2000, la Corporación Autónoma Regional de
Cundinamarca, CAR, celebró el contrato de prestación de servicios número 162 del 2002,
con el arquitecto Gustavo Perry Rubio, con el objeto de elaborar el Diagnóstico e hipótesis
de manejo para la declaratoria de la Reserva Forestal del Norte, cuya principal conclusión
fue la necesidad de establecer corredores de borde, viales y de ronda declarados como
parques ecológicos, con un área total de 495,82 hectáreas” (Subrayado fuera de texto).
Señala igualmente la parte considerativa del mismo acto, que “…la CAR celebró el
contrato de consultoría número 755 de 2005, con la firma Planeación Ecológica, para
actualizar y complementar los estudios técnicos existentes concernientes a dicha
declaratoria; y el contrato de prestación de servicios número 574 del 5 de diciembre de
2007, con el doctor Germán Rodríguez Villamizar, cuyo objeto fue obtener asesoría en
derecho administrativo para adoptar las decisiones correspondientes en relación con este
sector” (Subrayado fuera de texto).
De otra parte, agregan los considerandos del acto demandado:
“Que durante el año 2006, el Instituto de Investigaciones Biológicas Alexander von
Humboldt, en cumplimiento del Convenio número 04 celebrado con la Secretaría Distrital
de Ambiente, desarrolló el proyecto denominado “Construcción colectiva de la
biodiversidad urbano-rural del territorio de la localidad de Suba”, y dentro de sus
principales resultados se resalta la identificación de varios cuerpos de agua de tipo
humedal superiores a una hectárea en el borde norte de Bogotá, D.C., que en su conjunto
suman 21.53 ha, los cuales no han sido incluidos dentro de los suelos de protección ni en
la Estructura Ecológica Principal del Distrito Capital
Que la CAR, junto con la Universidad Nacional de Colombia, a través del convenio
Interadministrativo de Asociación número 748 de 2009, realizó estudios técnicos
orientados al rescate histórico y cultural del borde norte de Bogotá, D.C., estudios de
vertebrados, florísticos, hidrológicos y análisis predial, resaltando como resultados de
interés la conectividad hídrica presente en la zona, la conectividad funcional para avifauna
proveniente de las zonas fuentes aledañas de importancia, los humedales, el bosque maleza
de Suba y el cerro La Conejera. Adicionalmente, en el muestreo de mariposas se
identificaron dos especies nuevas para la ciencia, en el área contigua de la futura reserva,
las cuales están en proceso de registro ante las autoridades competentes para convertirse
en objetos de conservación de la reserva forestal regional del norte.” (Subrayado fuera de
texto).
Como se observa, los estudios técnicos, económicos, sociales y ambientales con base en los
cuales se declaró la Reserva Forestal Regional del Norte de Bogotá “Thomas Van Der
Hammen”, enunciados en la parte considerativa del Acuerdo 011 del 19 de julio de 2011
expedido por el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca
–CAR-, fueron entonces los siguientes:
a. Documento “Construcción colectiva de la biodiversidad urbano-rural del territorio
de la localidad de Suba” elaborado por el Instituto de Investigación de Recursos
Biológicos “Alexander Von Humboldt” en desarrollo del convenio No. 04 de 2006.
b. Concepto rendido por el doctor Germán Rodriguez Villamizar al Consejo Directivo
de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –CAR-en desarrollo del
contrato No.574 del 5 de diciembre de 2007.
c. Documento “Actualización y complementación de los estudios técnicos existentes
como soporte para la declaratoria de la reserva forestal regional del norte”,
elaborado por la firma Planeación Ecológica en desarrollo del contrato de
consultoría No. 755 de 2005 suscrito con la Corporación Autónoma Regional de
Cundinamarca –CAR-.
d. Documento “Diagnóstico e hipótesis de manejo para la declaratoria de la Reserva
Forestal del Norte” elaborado por el arquitecto Gustavo Perry Rubio en desarrollo
del contrato de consultoría 162 de 2002 suscrito con la Corporación Autónoma
Regional de Cundinamarca –CAR-.
e. Informe final del convenio interadministrativo de asociación No.748 de 2009
presentado por la Universidad Nacional de Colombia a la Corporación Autónoma
Regional de Cundinamarca –CAR-.
Es evidente que el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de
Cundinamarca –CAR- obró bajo absoluta ignorancia del contenido del artículo 204 de la
Ley 1450 de 2011 al momento de expedir el acto demandado, toda vez que la entidad
ignoró de manera absoluta y flagrante la exigencia de la adopción por parte del entonces
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Sostenible de los estudios técnicos,
económicos, sociales y ambientales con base en los cuales las autoridades ambientales
podían declarar y alinderar áreas de reserva forestal, considerando que fue el propio
Consejo Directivo de la entidad el que fundamentó su decisión de declarar la Reserva
Forestal Regional del Norte “Thomas van Der Hammen” los estudios antes enunciados, lo
que hacía necesario su adopción previa por parte del Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial.
Es de anotar que en salvamento de voto a la decisión de expedir el Acuerdo 011 de 2011,
radicado ante la CAR bajo el No. 2011EE86799 del 19 de julio de 2011, el entonces
Secretario Distrital de Ambiente de Bogotá D.C., Dr. Juan Antonio Nieto Escalante,
manifestó los mismos argumentos expuestos en este punto en relación con la necesidad de
surtir el trámite de adopción previa por parte del Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial de los estudios técnicos, económicos, sociales y ambientales que
soportaron la declaratoria de la Reserva Forestal.
Es claro entonces que con la expedición del Acuerdo 011 de 2011, el Consejo Directivo de
la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –CAR- vulneró el contenido del
inciso segundo del artículo 204 de la Ley 1450 de 2011, vigente para el momento de la
expedición del mismo Acuerdo, obrando además con desviación de sus atribuciones legales
al expedirlo en manifiesta transgresión al ordenamiento jurídico superior.
LA VIOLACION DE LO ORDENADO POR EL MINISTERIO DE MEDIO
AMBIENTE MEDIANTE RESOLUCIONES 475 Y 621 DE 2000 Y LA
CONSECUENTE VULNERACION DEL PARAGRAFO 6º DEL ARTICULO 1º DE
LA LEY 507 DE 1999 Y DE LOS ARTICULOS 38, 39, 40 Y 41 DEL DECRETO 2372
DE 2010:
Como se ha expuesto en la descripción de los hechos que fundamentan esta demanda, la
expedición del Acuerdo 011 del 19 de julio de 2011 mediante el cual se declara la Reserva
Forestal Regional Productora del Norte de Bogotá “Thomas Van Der Hammen” se
fundamenta en las órdenes impartidas por el entonces Ministerio del Medio Ambiente
mediante Resoluciones 475 y 621 de 2000.
Las Resoluciones 475 y 621 de 2000, fueron expedidas a su vez por el entonces Ministerio
del Medio Ambiente con fundamento en la facultad que le otorga el parágrafo 6º del
artículo 1º de la Ley 507 de 1999 a dicho ente, para resolver aquellos asuntos no
concertados entre las Corporaciones Autónomas Regionales y los municipios, con ocasión
de la expedición de los Planes de Ordenamiento Territorial. En efecto, el parágrafo 6º del
artículo 1º de la Ley 507 de 1999 establece lo siguiente:
“Parágrafo 6. El Proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial (POT) se someterá a
consideración de la Corporación Autónoma Regional o autoridad ambiental competente a
efectos de que conjuntamente con el municipio y/o distrito concerten lo concerniente a los
asuntos exclusivamente ambientales, dentro del ámbito de su competencia de acuerdo con
lo dispuesto en la Ley 99 de 1993, para lo cual dispondrán, de treinta (30) días. (…) una
vez surtida la consulta al Consejo Territorial de Planeación como se indica en el numeral
3 del artículo 24 de la Ley 388 de 1997, se continuará con la instancia de aprobación
prevista en el artículo 25 de la misma ley. Lo dispuesto en este parágrafo es aplicable para
las disposiciones contenidas en el artículo 99 de la Ley 388 de 1997 y el Decreto 1753 de
1994 sobre licencias ambientales y planes de manejo ambiental.
En relación con los temas sobre los cuales no se logre la concertación, el Ministerio del
Medio Ambiente intervendrá con el fin de decidir sobre los puntos de desacuerdo para lo
cual dispondrá de un término máximo de treinta (30) días contados a partir del
vencimiento del plazo anteriormente señalado en este parágrafo” (Subrayado fuera de
texto).
Ahora bien, como se describió en este escrito anteriormente, mediante Resolución 475 del
17 de mayo de 2000, el Ministerio del Medio Ambiente adoptó unas decisiones “…sobre
las áreas denominadas borde norte y borde noroccidental del proyecto de Plan de
Ordenamiento Territorial del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá”, en ejercicio de las
facultades que le otorgan los artículos 2, 5 y 61 de la Ley 99 de 1993, en general la Ley 388
de 1997 y el parágrafo 6 del artículo 1 de la Ley 507 de 1999, por lo cual, mediante esta
Resolución, el entonces Ministerio del Medio Ambiente resuelve los aspectos que no
lograron ser concertados entre el Distrito Capital de Bogotá y la Corporación Autónoma
Regional de Cundinamarca –CAR-, a propósito de los aspectos ambientales previstos en el
Plan de Ordenamiento Territorial adoptado luego mediante Decreto 619 de 2000 expedido
por el Alcalde Mayor de Bogotá, con arreglo a lo establecido en el artículo 26 de la Ley
388 de 1997.
En su parte considerativa, la Resolución 475 de 2000 precisa que “En relación con las
consideraciones y recomendaciones formuladas para la Zona 3. " Franja de conexión,
restauración y protección ", el Ministerio acoge la recomendación del Panel de Expertos
en el sentido que debe constituirse una franja de conexión, restauración y protección de los
pequeños relictos de bosque entre sí, con los cerros, la Sabana y el valle aluvial del río
Bogotá, de tal suerte que se dé continuidad este - oeste a dichos ecosistemas a fin de no
interrumpir los flujos de vida; manteniendo de esta forma los elementos estructurantes del
sistema ecológico y ambiental de La Sabana, y por lo tanto conservando sus funciones e
importancia regional. Para esta franja el Panel de Expertos recomendó un ancho ideal de
1000 m; este Ministerio determinó que este ancho ya no es posible de lograr, debido a
procesos de desarrollo previos y consolidados, razón por la cual determinó que se tendrá
un ancho mínimo de 800 m. Con estas características, la franja constituye asimismo un
elemento fundamental para equilibrar las demandas pasadas, presentes y futuras de
desarrollo de Bogotá frente a la oferta natural en su territorio, la cual resulta una
necesidad inaplazable considerando la relación existente a la fecha entre áreas libres y
ocupadas de la ciudad, lo que evidencia el déficit de las primeras con respecto a las
segundas.”(Subrayado fuera de texto).
A pesar de lo anterior, el artículo 5º de la Resolución 475 de 2000, que según el Ministerio
desarrolla la recomendación del Panel de Expertos, establece lo siguiente:
“ARTICULO QUINTO.- La Zona 3 “Franja de conexión, restauración y protección” de
que trata los considerandos de la presente Resolución, deberá ser declarada por la
autoridad ambiental competente como Area de Reserva Forestal Regional del Norte, dada
su importancia ecológica para la región. A pesar de lo anterior y teniendo en cuenta que
dicha franja constituye además un elemento fundamental para la ciudad de Bogotá, la
definición de sus usos, delimitación, así como el plan de manejo para esta área, deberá ser
concertado entre la CAR y la autoridad ambiental distrital.
PARÁGRAFO PRIMERO.- En todo caso, la concertación sobre el régimen de usos y el
plan de manejo del Área de Reserva Forestal Regional del Norte, deberá garantizar, su
carácter conectante entre los ecosistemas de los Cerros Orientales y el Valle Aluvial del
Río Bogotá, así como su conformación como área cuyo objetivo principal es el
mantenimiento y/o recuperación de la cobertura vegetal protectora.
PARÁGRAFO SEGUNDO.- En razón de su ubicación, el plan de manejo ambiental de esta
área de reserva deberá prever los casos en que se requiera ejecutar proyectos
significativos en las zonas aledañas, relacionados con la dinámica de ajustes en usos e
intensidades de los usos del suelo, proyectos en materia de transporte masivo,
infraestructura y expansión de servicios públicos o macroproyectos de infraestructura
regional, siempre y cuando los mismos no interfieran con la función específica protectora
que debe mantener esta zona.
PARÁGRAFO TERCERO.- Con base en lo establecido en el artículo 17 de la Resolución
1869 de 1999, el Área de Reserva Forestal Regional del Norte prevista en el presente
artículo, hará parte del Sistema de Áreas Protegidas del Distrito Capital, para efectos de
planificación e inversión, a excepción del régimen de usos, el cual se definirá de
conformidad con lo aquí dispuesto.
PARÁGRAFO CUARTO.- Deberá mantenerse el uso institucional de los desarrollos
existentes actualmente en esta área, garantizándose la función ecológica de la propiedad
de modo que se dé prioridad a la preservación del suelo, la vegetación protectora,
continuidad de los sistemas hídricos y corredores biológicos.” (Subrayado y negrilla fuera
de texto).
Como se observa, el Ministerio de Ambiente ordenó en ejercicio de sus facultades legales,
la declaratoria de una Reserva Forestal Regional que debía incorporarse al Sistema Distrital
de Áreas protegidas, es decir, ordena a la Corporación Autónoma Regional de
Cundinamarca –CAR, la declaratoria de un área protegida de carácter regional.
En el mismo sentido, el artículo 4º de la Resolución 475 de 2000 establece lo siguiente:
“ARTICULO CUARTO.- En concordancia con lo acordado en la Resolución 1869 de
1999, en relación con la Estructura Ecológica Principal, recibirán tratamiento de Áreas
Protegidas (AP), las siguientes:
(…)
La Reserva Forestal Regional del Norte de que trata el ARTICULO QUINTO de la
presente Resolución, correspondiente a la franja conectante de la Reserva Forestal
Protectora Bosque Oriental de Bogotá con el sistema valle aluvial del río Bogotá -
Humedal La Conejera, con un ancho mínimo de 800 metros, en sus puntos más estrechos
(AP-2).
(…)” (Subrayado fuera de texto).
Contra la Resolución 475 de 2000, la CAR y el Distrito Capital interpusieron recursos de
reposición que fueron resueltos por el Ministerio mediante Resolución 621 del 28 de junio
de 2000, la cual modifica algunos artículos de la Resolución impugnada.
En relación con los cuestionamientos efectuados por el Distrito en relación con la selección
de la categoría de manejo para la franja de conectividad propuesta como Reserva Forestal,
el Ministerio precisa en el texto de la Resolución lo siguiente:
“No es válido tampoco el planteamiento del Distrito según el cual ni se citan ni se conocen
las bases técnicas de la decisión del Ministerio para decidir, puesto que en las páginas 3 y
4 de la Resolución 475 del 2000, se alude a las recomendaciones del Panel de Expertos
respecto a las subzonas para los bordes norte y noroccidental, entre las cuales se
encuentra la franja de conexión, restauración y protección para la cual recomendaban la
categoría de área forestal protectora.
El Ministerio acogió la recomendación del Panel de Expertos, en el sentido que debe
constituirse una franja de conexión, restauración y protección de los pequeños relictos de
bosque entre sí, con los cerros, la Sabana y el Valle Aluvial del río Bogotá, para asegurar
la continuidad de dichos ecosistemas manteniendo de esta forma los elementos
estructurantes del sistema ecológico y ambiental de la Sabana y conservando sus funciones
e importancia regional. El equipo técnico del Ministerio del Medio Ambiente encontró que
las recomendaciones del Panel respecto de esta área estaban técnica y científicamente
soportadas, razón por la que consideró viable su adopción.” (Subrayado y negrilla fuera de
texto).
Resulta a todas luces claro que en este sentido, la orden del Ministerio del Medio Ambiente
fue la de declarar una Reserva Forestal Regional Protectora, definición de la categoría de
manejo respecto de la cual no podía sustraerse la Corporación Autónoma Regional de
Cundinamarca sin surtir válidamente el proceso de sustento técnico de una de tales figuras,
consideradas a la luz de la legislación vigente como lo veremos más adelante, como áreas
protegidas.
Así, amparado en la recomendación del Panel de Expertos, el Ministerio adopta en la parte
resolutiva, las siguientes decisiones en relación con la franja que, en su criterio, en todo
caso, debía ser declarada como Reserva Forestal Regional:
“ARTÍCULO TERCERO.- Modificar el inciso primero del ARTICULO QUINTO, de la
Resolución 0475 de 2000 del Ministerio del Medio Ambiente, el cual quedará de la
siguiente manera: La Zona 3 “Franja de conexión, restauración y protección”, hace parte
del componente rural; en consecuencia corresponde a la Corporación Autónoma Regional
de Cundinamarca (CAR) declararla como Área de Reserva Forestal Regional del Norte,
dada su importancia ecológica para la región. Teniendo en cuenta que dicha franja
constituye un elemento fundamental dentro del Sistema de Áreas Protegidas del Distrito
Capital, en el Plan de Manejo que se expida para esta área, además de especificar sus
linderos y las previsiones relativas a los usos y medidas de conservación y restauración, se
establecerán los mecanismos de coordinación con el Distrito Capital para garantizar la
conservación y el adecuado manejo de la Reserva.
ARTICULO CUARTO.- Modificar el PARÁGRAFO PRIMERO del ARTICULO QUINTO,
de la Resolución 0475 de 2000 del Ministerio del Medio Ambiente, el cual quedará de la
siguiente manera: En todo caso, el régimen de usos y el Plan de Manejo del Área de
Reserva Forestal Regional del Norte, deberá garantizar su carácter conectante entre los
ecosistemas de los Cerros Orientales y el Valle Aluvial del Río Bogotá, así como su
conformación como área cuyo objetivo principal es el mantenimiento y/o recuperación de
la cobertura vegetal protectora.
ARTICULO QUINTO.- Modificar el PARAGRAFO TERCERO del ARTICULO QUINTO,
de la Resolución 0475 de 2000 del Ministerio del Medio Ambiente, el cual quedará de la
siguiente manera: Con base en lo establecido en el artículo 17 de la Resolución 1869 de
1999 emanada de la CAR, el Área de Reserva Forestal Regional del Norte prevista en el
presente artículo, hará parte del Sistema de Áreas Protegidas del Distrito Capital, para
efectos de planificación e inversión.” (Subrayado y negrilla fuera de texto).
Resulta claro entonces que según lo ordenado por el Ministerio de Medio Ambiente a la
Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –CAR-, esta debía proceder en virtud
de la recomendación formulada por el Panel de Expertos que conformó dicho Ministerio, a
declarar una Reserva Forestal Regional que tuviera la condición de área protegida, por
ende, debía la Corporación para dar cumplimiento a dicho mandato, verificar el
procedimiento y elaboración de los estudios previos que el ordenamiento jurídico exigiera
en relación con la declaratoria de áreas protegidas.
Mediante el Decreto 2372 de 2010, el Presidente de la República reglamentó el Decreto-ley
2811 de 1974, la Ley 99 de 1993, la Ley 165 de 1994 y el Decreto-ley 216 de 2003, en
relación con el Sistema Nacional de Áreas Protegidas, y las categorías de manejo que lo
conforman. En efecto, según el artículo 1º de dicho Decreto, su objeto es “El objeto del
presente decreto es reglamentar el Sistema Nacional de Áreas Protegidas, las categorías
de manejo que lo conforman y los procedimientos generales relacionados con este”.
Por su parte, el artículo 3º del mismo Decreto, define el Sistema Nacional de Áreas
Protegidas como “…el conjunto de las áreas protegidas, los actores sociales e
institucionales y las estrategias e instrumentos de gestión que las articulan, que
contribuyen como un todo al cumplimiento de los objetivos generales de conservación del
país”.
Ahora bien, el artículo 10º del mismo Decreto 2372 de 2010, define las categorías que
forman parte del Sistema Nacional de Áreas Protegidas así:
“Artículo 10. Áreas protegidas del Sinap. Las categorías de áreas protegidas que
conforman el Sinap son:
Áreas protegidas públicas:
a) Las del Sistema de Parques Nacionales Naturales.
b) Las Reservas Forestales Protectoras.
c) Los Parques Naturales Regionales.
d) Los Distritos de Manejo Integrado.
e) Los Distritos de Conservación de Suelos.
f) Las Áreas de Recreación.
Áreas Protegidas Privadas:
g) Las Reservas Naturales de la Sociedad Civil” (Subrayado y negrilla fuera de texto).
Como se evidencia, sólo las reservas forestales protectoras tienen la condición de áreas
protegidas, por ende, es a esta categoría de manejo, y no a la declaratoria de una reserva
forestal productora a la que se orientaba la orden impartida en por el Ministerio del Medio
Ambiente, y en este orden de ideas, resultaba necesario que la Corporación Autónoma
Regional de Cundinamarca –CAR agotara el procedimiento previsto en los artículos 38, 39,
40 y 41 del Decreto 2372 de 2010, que transcribimos a continuación:
“Artículo 38. Criterios para la designación de áreas protegidas. La declaratoria de áreas
protegidas se hará con base en estudios técnicos, sociales y ambientales, en los cuales se
aplicarán como mínimo los siguientes criterios:
Criterios biofísicos:
a) Representatividad: Que el área propuesta incluya niveles de la biodiversidad no
representados o insuficientemente representados en el sistema de áreas protegidas, de
acuerdo a las metas de conservación definidas.
b) Irremplazabilidad: Que considere muestras únicas o poco comunes y remanentes de
tipos de ecosistemas, que por causas debidas a procesos de transformación o por su
singularidad, no se repiten dentro de unidades espaciales de análisis de carácter superior
como biomas o unidades biogeográficas.
c) Integridad ecológica: Que el área propuesta permita mantener la integridad ecológica,
garantizando la dinámica natural de cambio de los atributos que caracterizan su
biodiversidad.
d) Grado de amenaza: Que el área propuesta proteja poblaciones de especies
consideradas en alguna categoría global o nacional de amenaza o que están catalogadas
en esta condición a partir de un análisis regional o local.
Criterios socioeconómicos y culturales:
a) Que contribuya al mantenimiento de zonas estratégicas de conservación cultural; como
un proceso activo para la pervivencia de los grupos étnicos reconocidos como culturas
diferenciadas en el país.
b) Que incluya zonas históricas y culturales o sitios arqueológicos asociados a objetivos de
conservación de biodiversidad, fundamentales para la preservación del patrimonio
cultural.
c) Que consideren áreas en las cuales sin haber ocupación permanente, se utilicen los
diferentes niveles de la biodiversidad de forma responsable, estableciéndose parcial o
totalmente sistemas de producción sostenible.
d) Que incluya zonas que presten beneficios ambientales fundamentales para el bienestar
de las comunidades humanas.
e) Que la propiedad y tenencia de la tierra no se considere un elemento negativo frente a la
posibilidad de alcanzar los objetivos de conservación del área protegida y exista la
posibilidad de generar soluciones efectivas para no comprometer el diseño del área
protegida.
f) Que logre aglutinar el trabajo y esfuerzo de actores sociales e institucionales,
garantizando así la gobernabilidad sobre el área protegida y la financiación de las
actividades necesarias para su manejo y administración.
Parágrafo. El análisis de estos criterios no es excluyente y deberá atender a las
particularidades que se presentan en la escala nacional o regional correspondiente.
Artículo 39. Concepto previo favorable. El proceso para la declaratoria de un área
protegida deberá sustentarse en estudios de las dimensiones biofísica, socioeconómica y
cultural. Para el caso de áreas protegidas de carácter nacional la declaratoria deberá
contar con concepto previo de la Academia Colombiana de Ciencias Exactas Físicas y
Naturales y para áreas protegidas de carácter regional el mencionado concepto deberá
solicitarse a los Institutos de Investigación adscritos y vinculados al Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, atendiendo a la especialidad de las
competencias asignadas por la ley.
La solicitud de concepto deberá acompañarse de un documento síntesis, en el que se
expongan las razones por las cuales se considera pertinente declarar el área.
Artículo 40. Procedimiento. El procedimiento para la declaratoria de áreas protegidas,
tiene por objeto señalar las actuaciones que deben realizar las autoridades ambientales del
orden nacional o regional, involucrando los principales elementos de las dimensiones
biofísica, socioeconómica y cultural, de manera que se logren objetivos específicos de
conservación específicos y estratégicos.
El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, dentro de los tres meses
siguientes a la entrada en vigencia del presente decreto adoptará mediante resolución una
ruta para la declaratoria de áreas protegidas que en el marco de lo previsto en el presente
decreto, desarrolle las fases del procedimiento de declaratoria.
Parágrafo. Aquellas áreas que con anterioridad a la entrada en vigencia del presente
decreto, hayan sido designadas por los municipios, a través de sus Concejos Municipales,
sobre las cuales la Corporación Autónoma Regional respectiva realice acciones de
administración y manejo y que a juicio de dicha autoridad requieran ser declaradas,
reservadas y alinderadas como áreas protegidas regionales, podrán surtir dicho trámite
ante el Consejo Directivo de la Corporación, sin adelantar el procedimiento a que hace
referencia el presente decreto, ni requerir el concepto previo favorable de que trata el
artículo anterior, dentro del año siguiente a la entrada en vigencia del presente decreto.
Artículo 41. Solicitud de información a otras entidades. En la fase de declaratoria, en los
procesos de homologación y recategorización a que haya lugar, así como en la
elaboración del plan de manejo, la autoridad que adelanta el proceso deberá solicitar
información a las entidades competentes, con el fin de analizar aspectos como propiedad y
tenencia de la tierra, presencia de grupos étnicos, existencia de solicitudes, títulos mineros
o zonas de interés minero estratégico, proyectos de exploración o explotación de
hidrocarburos, desarrollos viales proyectados y presencia de cultivos de uso ilícito”
(Subrayado fuera de texto).
Como se infiere de lo expuesto en la parte considerativa del Acuerdo 011 de 2011, el
Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –CAR no
agotó las etapas antes enunciadas para la declaratoria de un área protegida, previstas en el
Decreto 2372 de 2010, particularmente no obtuvo el concepto previo favorable a que se
refiere el artículo 39 del Decreto, como tampoco requirió la totalidad de la información
pertinente a otras entidades públicas a que se refiere el artículo 41 del mismo Decreto.
De otra parte, es necesario señalar que a la fecha de expedición del mismo Acuerdo, el
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial no había adoptado mediante
resolución una ruta para la declaratoria de áreas protegidas en el marco de lo previsto en el
parágrafo del artículo 40 del Decreto 2372 de 2010, acto que según dicha norma debe
desarrollar las fases del procedimiento de declaratoria, por lo que la expedición del acto
acusado no podía darse hasta que el Ministerio adoptara dicha regulación, considerando que
dicho ente en las Resoluciones 475 y 621 de 2000, habían ordenado a la CAR la
declaratoria de un área protegida bajo la categoría de Reserva Forestal Regional.
Finalmente sobre este punto, es necesario señalar que la Ley 1450 de 2011, promulgada con
anterioridad a la expedición del acto acusado, reiteró en su artículo 204 la exclusión de las
Reservas Forestales productoras como áreas protegidas e integrantes del Sistema Nacional
de Áreas protegidas SINAP, al señalar en su artículo 204 que “Las áreas de reserva
forestal podrán ser protectoras o productoras. Las áreas de reserva forestal protectoras
nacionales son áreas protegidas y hacen parte del Sistema Nacional de Áreas Protegidas”
(Subrayado fuera de texto), por lo cual, queda plenamente establecido que el Consejo
Directivo de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –CAR, desvió sus
atribuciones propias, condicionadas en este caso por lo previsto en las Resoluciones 475 y
621 de 2000 expedidas por el Ministerio de Medio Ambiente, y expidió de manera irregular
el Acuerdo 011 de 2011, vulnerando así el contenido del parágrafo 6º del artículo 1º de la
Ley 507 de 1999, así como los artículos 38, 39, 40 y 41 del Decreto 2372 de 2010.
LA FALSA MOTIVACION EN LA EXPEDICION DEL ACUERDO 011 DEL 19 DE
JULIO DE 2011:
Además de los defectos evidenciados anteriormente en este escrito, podemos afirmar
también que existe falsa motivación en la expedición del Acuerdo 011 de 2011, teniendo en
cuenta que en su parte motiva fundamenta la decisión en algunas afirmaciones que no son
veraces o ciertas, así como en documentos inexistentes.
Señala la parte considerativa del Acuerdo 011 de 2011 “Que la CAR, junto con la
Universidad Nacional de Colombia, a través del convenio Interadministrativo de
Asociación número 748 de 2009, realizó estudios técnicos orientados al rescate histórico y
cultural del borde norte de Bogotá, D.C., estudios de vertebrados, florísticos, hidrológicos
y análisis predial, resaltando como resultados de interés la conectividad hídrica presente
en la zona, la conectividad funcional para avifauna proveniente de las zonas fuentes
aledañas de importancia, los humedales, el bosque maleza de Suba y el cerro La Conejera.
Adicionalmente, en el muestreo de mariposas se identificaron dos especies nuevas para la
ciencia, en el área contigua de la futura reserva, las cuales están en proceso de registro
ante las autoridades competentes para convertirse en objetos de conservación de la
reserva forestal regional del norte” (Subrayado fuera de texto).
La afirmación de la parte considerativa del Acuerdo, resulta absurda en tanto pretende
sustentar la declaratoria de la Reserva a partir del hallazgo de dos especies nuevas de
mariposas que ni siquiera fueron halladas al interior del área designada como Reserva
Forestal Regional del Norte, más aun al pretender incorporarlas como objetos de
conservación, siendo que el Acuerdo 011 de 2011 declaró una reserva forestal productora,
que al no ser un área protegida, no debe contar con objetivos de conservación.
En el mismo sentido, el artículo 2º del mismo Acuerdo establece unos objetivos de
conservación, propios de las áreas protegidas pero no de las reservas forestales productoras,
evidenciando que la designación de la zona como reserva forestal regional productora sólo
tuvo como propósito evadir los trámites que la declaratoria de áreas protegidas supone a
partir de la expedición del Decreto 2372 de 2008, particularmente los previstos en los
artículos 38, 39, 40 y 41, en tanto las reservas forestales productoras como se ha expuesto
en este escrito, no son consideradas áreas protegidas de conformidad con el mismo Decreto
2372 de 2010 y el artículo 204 de la Ley 1450 de 2011, sin embargo, es claro que el
mandato para la CAR contenido en las Resoluciones 475 y 621 de 2000, era que se
declarara una reserva forestal regional bajo una categoría de área protegida, de manera que
pudiese ser incorporada al Sistema Distrital de Áreas protegidas, por lo que a este respecto,
resulta claro y evidente que se fundamentó la expedición del Acuerdo 011 de 2011 en el
régimen jurídico de las reservas forestales productoras, pero asignando al área declarada
objetivos de conservación para que tal declaratoria en la práctica surta los mismos efectos
de la designación de un área protegida, omitiendo bajo esta falsa motivación el trámite
legalmente requerido para la declaratoria de una de tales áreas.
Lo anterior por demás, fue destacado por el Secretario Distrital de Ambiente, Dr. Juan
Antonio Nieto Escalante, en salvamento de voto radicado ante la CAR con ocasión de la
votación en el Consejo Directivo para la declaratoria de la reserva.
Finalmente sobre este punto, debemos señalar que el Acuerdo 011 de 2011 fundamenta su
decisión de dar cumplimiento a lo previsto en las Resoluciones 475 y 621 de 2000
afirmando en su parte considerativa “Que como corolario de la validez y eficacia de las
Resoluciones 475 y 621 de 2000, y ante la vigencia de la orden de cumplimiento de dichos
actos que emitiera la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, el
doctor Germán Rodríguez Villamizar, en desarrollo del contrato de prestación servicios
número 574 del 5 de diciembre de 2007, recomendó al Consejo Directivo de la CAR dar
cumplimiento a los mandatos establecidos en las resoluciones y sentencia señalados en los
expresos términos contenidos dentro de los mismos” (Subrayado fuera de texto),
afirmación que carece de veracidad, toda vez que en su concepto, el Dr. Rodriguez
Villamizar manifestó lo siguiente:
“…se trataría en este caso de que se aplicara en el presente caso el concepto de la pérdida
de fuerza ejecutoria del acto administrativo, lo que implicaría la pérdida de eficacia, más
no de la legalidad de las Resoluciones 475 y 621 de 2000 expedidas por el Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Lo anterior en razón de haberse dado una
circunstancia posterior a su expedición, como lo es el hecho de que hayan transcurrido
más de cinco (5) años sin que la administración las haya ejecutado, situación que le impide
generar efectos jurídicos ante la presencia de alguna de las causales enlistadas en el
artículo 66, para el caso nuestro, haber dejado pasar los cinco años sin ejecutar el
mandato de las resoluciones antes citadas.
Desde luego que para aplicar la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos
antes nombrados, la Corporación requiere indispensablemente asumir una actitud radical
y de choque, en el sentido de no declarar la zona como Área de Reserva Forestal Regional
del Norte, no por razón de un simple capricho o de incumplimiento, sino en virtud de la
posibilidad legal que ante la ineficacia de los actos administrativos establece el
ordenamiento contencioso administrativo. Para ello sería necesario omitir la expedición de
cualquier acto administrativo de ejecución de las resoluciones 475 y 621 de 2000, tantas
veces citadas. Para el evento de cualquier acción en contra de la Corporación, podría
utilizarse como medio de defensa el artículo 66 del C.C.A. antes citado. Por supuesto que
habría que enfrentar las contingencias de una o varias acciones generadas en ese
incumplimiento.
Sin duda que la posición es bastante osada, pero en un momento dado, a mi juicio,
constituiría una decisión legalmente razonable y jurídicamente comprensible que, además,
abriría las puertas para que, sobre una información cierta, actual y verdadera, en nuevos
actos administrativos, se establecieran por parte del Ministerio, las medidas de control y
protección ambiental en coordinación con las demás autoridades involucradas en el tema,
como serían, en principio, el Distrito Capital de Bogotá y la Corporación Autónoma
Regional de Cundinamarca
Conviene advertir, de otra parte, que esa pérdida de fuerza ejecutoria de los actos
administrativos podría ser eventualmente utilizada por quienes resulten afectados en sus
derechos, pues, como antes se dijo, si bien la legalidad de las resoluciones referidas
actualmente no tendrían discusión, dado que el punto ya fue definido por el Consejo de
Estado, sin embargo, tales actos, por el paso del tiempo sin ejecutarlos, resultan afectados
en su eficacia al tenor de lo dispuesto en el artículo 66-3 del C.C.A” (subrayado fuera de
texto).
Como se observa, dista de manera absoluta lo conceptuado por el Dr. Rodríguez Villamizar
en su concepto, frente a lo expuesto en la parte considerativa del Acuerdo 011 de 2011, que
recoge solamente una primera hipótesis formulada por el ilustre jurista en su concepto, que
concluye, como lo hemos señalado, coincidiendo respecto de nuestra apreciación frente al
acaecimiento del fenómeno de la pérdida de fuerza ejecutoria de las Resoluciones 475 y
621 de 2000 en las que se funda la expedición del Acuerdo 011 del 19 de julio de 2011
expedido por la CAR.
LA VIOLACION DEL PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY
CONSAGRADO EN LOS ARTICULOS 29 Y 58 DE LA CONSTITUCION
POLITICA:
El parágrafo 1º del artículo 4º del Acuerdo 011 de 2011 señala que “Parágrafo 1°. De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 6º de la Resolución número 621 de 2000,
expedida por el Ministerio del Medio Ambiente, la permanencia de los usos residenciales y
dotacionales se sujetará a su preexistencia a la fecha de publicación de dicho acto; al
cumplimiento de las normas específicas mediante las cuales fueron aprobados dichos
desarrollos; y a que se garantice la función ecológica de la propiedad, la prioridad en la
preservación del suelo, la conservación de la vegetación protectora y la continuidad de los
sistemas hídricos y corredores ecológicos” (Subrayado fuera de texto).
La norma en comento vulnera el principio de vigencia de la ley en el tiempo, en tanto
pretende extender los efectos de las restricciones de uso derivadas de la declaratoria de la
Reserva Forestal Regional del Norte a la fecha de expedición de la Resolución 621 de 2000,
cuando las limitaciones al ejercicio del derecho de dominio y al uso del suelo derivadas de
la declaratoria de la reserva sólo cobran vigencia a partir del acto de declaratoria de la
Reserva, y no de aquel que ordenó a la autoridad ambiental competente para hacerlo,
efectuar la respectiva declaración.
En efecto, sujetar la permanencia de los usos del suelo consolidados a su preexistencia a un
momento anterior a la declaratoria de la reserva forestal de la cual se derivan las
limitaciones propias de la categoría de protección declarada, comporta una extensión
retroactiva del régimen de usos propio de la reserva forestal que resulta inadmisible
jurídicamente en tanto lesiona el derecho de propiedad garantizado constitucionalmente
como el derecho al debido proceso.
Según el artículo 29 superior, “Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes
preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de
la plenitud de las formas propias de cada juicio” (Subrayado fuera de texto), en tanto que
el artículo 58 de la misma Carta Política señala que “Se garantizan la propiedad privada y
los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser
desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores” (Subrayado y negrilla fuera de texto).
Así pues, resulta evidente la violación en que incurre el Acuerdo 011 de 2011 de las
disposiciones superiores contenidas en los artículos 29 y 58 de la Carta Política, y la
consecuente violación de las garantías en ellos consignadas, lo que vicia de nulidad dicho
acto.
CONCLUSION
1. Las Resoluciones 475 y 621 de 2000 perdieron fuerza ejecutoria, por la
circunstancia de haber transcurrido más de cinco años desde su firmeza sin que la
administración hubiese realizado los actos necesarios para su ejecución en cuanto hace
referencia a la Reserva Forestal Regional del Norte, de acuerdo con lo previsto en los
artículos 66 y 67 del anterior Código Contencioso Administrativo, hoy artículos 91 y 92 de
la Ley 1437 de 2011.
2. La pérdida de fuerza ejecutoria debe ser declarada o reconocida de manera expresa
en sede administrativa, a petición de parte por vía de excepción, o de manera oficiosa.
3. La confirmación de la legalidad de las Resoluciones 475 y 621 de 2000 por parte
del contencioso administrativo no suponen que estas hayan quedado indemnes frente a las
causales de pérdida de fuerza ejecutoria, ya que los efectos de ambas circunstancias son
diferentes: el fallo que confirma las resoluciones determina su ajuste a la ley, y la pérdida
de fuerza ejecutoria comporta su ineficacia.
4. El mandato de una acción de cumplimiento que ordena ejecutar las determinaciones
de los dos actos del Ministerio tampoco tiene la vocación de hacer indemnes frente a las
causales de pérdida de fuerza ejecutoria a las resoluciones 475 y 621 de 2000, por las
razones antes expuestas.
5. La CAR, en ejercicio de sus facultades legales, podía tomar las determinaciones que
estimare convenientes en cuanto a la declaratoria de otras categorías de áreas protegidas
cuya delimitación el legislador le haya deferido (Vgr, Distritos de Manejo Integrado), por
mandato tanto de la Ley 99 de 1993 como del Decreto 2372 de 2010.
6. La declaratoria de la Reserva Forestal del Norte debió estar precedida de la
aprobación de los estudios con base en los cuales fue declarada, toda vez que la Ley 1450
de 2011 exigía para la fecha de tal declaración dicha aprobación, habida cuenta que para la
época, no estaba vigente aun el Decreto 3570 de 2011 que por demás, no tenía la vocación
jurídica de subrogar el contenido de la Ley 1450 de 2011.
7. Los estudios que precedieron la declaratoria de la Reserva Forestal Regional del
Norte apuntaban a todas luces a la declaratoria de una reserva forestal protectora
productora, no de una reserva forestal protectora, de hecho, el diagnóstico efectuado
responde más a los objetivos de conservación propios de un Distrito de Manejo Integrado
que a los de una reserva forestal productora, sin embargo, la decisión del Consejo Directivo
de la CAR de declarar esta última categoría buscó evitar el trámite y procedimiento
requerido en virtud del Decreto 2372 de 2010 para declarar un área protegida, que fue el
mandato que impuso el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible a la CAR en las
Resoluciones 475 y 621 de 2000, esto es, declarar un área protegida, no una reserva forestal
productora.
8. A pesar de que el contencioso administrativo declaró ajustadas a Derecho las
resoluciones 475 y 621 de 2000, es evidente a nuestro entender que con ellas se lesiona la
facultad constitucional de los Concejos Municipales prevista en el artículo 313 superior de
dictar normas para la regulación de usos del suelo del municipio y para la protección del
patrimonio ecológico municipal, así como las competencias de las Corporaciones
Autónomas Regionales para declarar áreas protegidas regionales y reservas forestales del
mismo orden, cuando existan efectivamente valores ambientales regionales dignos de
protección a la luz del Decreto 2372 de 2010.
9. La contención del proceso de conurbación, de la expansión urbana, o de la
ocupación de suelos vulnerables por fenómenos naturales, no son razones para la
declaratoria de áreas protegidas, para ello deben aplicarse las estrategias urbanísticas y de
ordenamiento territorial con que cuenta el Municipio pero no generar declaratorias de áreas
protegidas sobre bases técnicas impertinentes y que no responden a la realidad del
territorio, reconocer la dinámica territorial y el modelo de ocupación y apropiación del
suelo forma parte de los propósitos que debe atender cualquier planificador territorial y
ambiental.
10. La CAR debe atender a la realidad territorial del borde norte de la ciudad y a través
del proceso de concertación del Plan de Ordenamiento Territorial y de la formulación de
determinantes ambientales del mismo, propiciar un modelo de ordenamiento que pueda ser
efectivamente apropiado por los actores sociales y económicos del área, de lo contrario,
corre el riesgo de que en la Reserva Forestal del Norte, se repita el nefasto fracaso de la
declaratoria del Área de Manejo Especial de Sierra Morena que jamás logró ser sometida a
manejo y que por ende debió ser objeto de sustracción.
11. Urge que nuestros planificadores ambientales empiecen a pensar que el territorio
puede planificarse más allá de las cuencas y las reservas forestales como estrategias de
ordenamiento, particularmente el suelo rural, que demanda categorías de manejo y
ordenamiento ambiental y productivo que permitan coincidencias entre la política de
desarrollo rural y los objetivos de la política ambiental y de conservación de la
biodiversidad en el país.
BIBLIOGRAFIA Ardila Calderón, Gerardo Ignacio. (Compilador) & Acevedo, Jorge [et..al]. (2003). Territorio y sociedad: El caso del Plan de Ordenamiento Territorial de la ciudad de Bogotá. Bogotá D.C.: Universidad Nacional de Colombia. Rodriguez Villamizar, G. Concepto jurídico sobre el cumplimiento de las Resoluciones 475 y 621 de 2000 expedidas por el Ministerio del Medio Ambiente y análisis de responsabilidad, Septiembre de 2008. Acuerdo 011 del 19 de julio de 2011 expedido por el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –CAR. Resolución 305 de 1999 expedida por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –CAR “Por medio del cual se imprueba el proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial de Santafé de Bogotá”. Acta de concertación del 2 de noviembre de 1999 del Plan de Ordenamiento Territorial de Santafé de Bogotá. Resolución 1869 del 2 de noviembre de 1999 expedida por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –CAR “Por la cual se declara concluido el proceso de concertación del Plan de Ordenamiento Territorial de Santafé de Bogotá” Resolución 475 del 11 de mayo de 2000 expedida por el Ministerio de Medio Ambiente “Por medio de la cual se adoptan unas decisiones sobre las áreas denominadas Borde Norte y Borde Noroccidental del proyecto del Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito Capital de Santafé de Bogotá”. Resolución 583 del 23 de julio de 1999 expedida por el Ministerio del Medio Ambiente “Por medio de la cual se resuelve un recurso de apelación”. Resolución 630 del 2 de abril de 2009 expedida por el Ministerio del Medio Ambiente “Por la cual se resuelven unas peticiones de excepción de pérdida de ejecutoriedad de las Resoluciones 475 de mayo 27 de 2000 y 621 de junio 28 de 2000”. Resolución 1153 del 15 de diciembre de 1999 expedida por el Ministerio del Medio Ambiente “Por medio de la cual se establecen unas determinaciones en relación con el proyecto del Plan de Ordenamiento Territorial de Santafé de Bogotá”.