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Estudios Constitucionales, Año 6, Nº 2, 2008, pp. 173-210 173

La evolución político-institucional en Bolivia entre 1975 a 2005Estudios Constitucionales, Año 6, N° 2, 2008, pp. 173-210, ISSN 0718-0195Centro de Estudios Constitucionales de Chile, Universidad de Talca“La evolución político-institucional en Bolivia entre 1975 a 2005”

José Antonio Rivera S.

LA EVOLUCIÓN POLÍTICO-INSTITUCIONALEN BOLIVIA ENTRE 1975 A 2005

The political-institutional developments inBolivia between 1975 to 2005

José Antonio Rivera S.1

Profesor de Derecho Constitucional,Universidad Mayor de San Simón

de Cochabamba - [email protected]

RESUMEN: El presente trabajo aborda el estudio de la evolución político-institucio-nal en Bolivia entre 1975 a 2005; con un análisis descriptivo del proceso que abarca elrégimen democrático de gobierno, incluyendo el sistema político, el sistema electoral,los partidos políticos y mecanismos de participación ciudadana; el sistema judicial; losderechos fundamentales; y los mecanismos de defensa de la Constitución; para luegoidentificar los aspectos singulares de ese proceso de evolución; y concluyendo el mis-mo con una reflexión sobre los avances y amenazas para la democracia.

ABSTRACT: This paper addresses the study of a political institutional developmentsin Bolivia between 1975 to 2005, with a descriptive analysis of the process that em-

1 El autor es Magíster en Derecho Constitucional; ex Magistrado del Tribunal Constitucional de Bolivia;catedrático titular de Derecho Constitucional en la Universidad Mayor de San Simón de Cochabamba;docente invitado de la Universidad Real y Pontificia San Francisco Xavier de Chuquisaca; docente depostgrado en: Universidad Gabriel René Moreno de Santa Cruz; Universidad Andina Simón Bolívar;Universidad Mayor de San Simón de Cochabamba; Universidad Mayor San Andrés de La Paz; Universi-dad Domingo Sabio de Santa Cruz; y Universidad Los Andes de La Paz; Profesor visitante de la Pontifi-cia Universidad Católica de Lima-Perú, de la Escuela Superior de Derecho de Mato Grosso-Brasil; Pro-fesor Honorario de la Universidad de Huanuco-Perú; miembro de las siguientes instituciones académi-cas: Academia Boliviana de Estudios Constitucionales; Instituto Iberoamericano de Derecho Constitu-cional; Academia Nacional de Ciencias Jurídicas; Instituto Iberoamericano de Derecho Procesal Consti-tucional; miembro honorario del Instituto Mexicano de Derecho Procesal Constitucional; miembro co-rrespondiente de la Asociación Peruana de Derecho Constitucional; autor de varios libros y ensayossobre Derecho Constitucional, Derecho Procesal Constitucional y Derechos Humanos. Artículo presen-tado el 22 de septiembre de 2008 y aprobado el 15 de octubre de 2008.

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braces the democratic system of government, including the political system, the elec-toral system, political parties and mechanisms for participation of the citizens; Thejudicial system; fundamental rights and the defense mechanisms of the Constitution,to identify the unique aspects of this process of evolution, and the study concludeswith a reflection of the progress and threats to democracy.

PALABRAS CLAVE: Sistema constitucional. Régimen democrático. Sistema políticopresidencialista. Sistema electoral proporcional. Sistema judicial, jurisdicción constitu-cional y jurisdicción ordinaria y contenciosa administrativa. Derechos fundamentales.Defensa de la Constitución. Control de constitucionalidad.

KEY WORDS. Constitutional system. Democratic regime. Presidential political sys-tem. Proportional electoral system: judicial system. Constitutional jurisdiction and or-dinary juridiction and contentious administrative juridiction. Fundamental rights. De-fence of the Constitution. Constitutional control.

1. INTRODUCCIÓN

En el último cuarto del siglo XX, los Estados Latinoamericanos han logrado unaimportante evolución en el plano político-institucional; pues de estar sumidos en regí-menes autocráticos de dictaduras militares, restablecieron regímenes democráticos,poniendo en vigencia plena su respectiva Constitución, además de encarar reformasconstitucionales para introducir cambios significativos a su sistema constitucional.

La historia republicana de Bolivia, como parte de la realidad Latinoamericana, estácaracterizada por la inestabilidad político-institucional; ello debido a los constantesasaltos al poder político por la fuerza de las armas para deponer el gobierno democrá-tico legalmente constituido e instaurar un régimen de facto a la cabeza de dictadoresmilitares o civiles. Una prueba de ello es que al año 1980 en Bolivia se produjeron 200golpes de Estado en apenas 155 años de vida Republicana; lo que dio lugar a que eneste período de tiempo 74 Presidentes de la República hubiesen conducido al Estado,con un promedio de 2,09 años de duración en el mandato.

En ese contexto, la Constitución no siempre tuvo una vigencia permanente, me-nos cumplió su función primordial en el ordenamiento jurídico estatal de limitar elejercicio del poder político y de lograr la estabilidad social, política y económica; nomereció el respeto, la consideración y acatamiento como la Ley suprema del orde-namiento jurídico del Estado, por quienes, a su turno, ejercieron el poder político yasumieron el gobierno.

Al contrario, la Constitución fue invocada en tanto y cuanto respondía a los intere-ses de los detentadores circunstanciales del poder, o de aquellos que tomaban elpoder por la fuerza de las armas; en cuanto la Constitución se oponía a sus intereses


La evolución político-institucional en Bolivia entre 1975 a 2005

fue simplemente ignorada, vulnerada o, en su caso, reformada. Se llegó al extremo desubordinar la Constitución a un Decreto Supremo dictado por un régimen de facto.2

Entre el último cuarto del siglo XX y los primeros ochos años del presente siglo(1976-2005), Bolivia ha tenido una importante evolución político-institucional; puessaliendo de un régimen autocrático pasó hacia un régimen democrático representati-vo, para luego evolucionar hacia un régimen democrático participativo, hasta el inten-to de construir un régimen democrático representativo, participativo comunitario.3

En efecto, en 1975, al celebrar el sesquicentenario de su independencia y constitu-ción en Estado libre, soberano e independiente, Bolivia era conducida por un gobiernomilitar de facto, presidido por el Gral. Hugo Banzer Suárez, quien accedió a la Presi-dencia de la República a través de un golpe de Estado en agosto de 1971. Restableci-do el régimen democrático representativo, en octubre de 1982, se inició un procesode reformas estructurales del Estado y en agosto de 1994 se reformó la Constitución,introduciendo importantes modificaciones al sistema constitucional para consolidar elrégimen democrático representativo. Luego de una profunda crisis social y política,que interpeló al viejo Estado centralista y su sistema constitucional, en febrero de2004 se volvió a reformar la Constitución modificando el régimen democrático repre-sentativo por el democrático participativo y se sentaron las bases para un procesoconstituyente reformador que fue ejercido a través de la Asamblea Constituyente,misma que aprobó un proyecto de Constitución que próximamente será sometido aconsulta popular mediante Referéndum ratificatorio; en dicho proyecto se proponencambios estructurales al sistema constitucional boliviano.

2. LA DEMOCRACIA COMO RÉGIMEN DE GOBIERNO

Desde la fundación de la República (6 de agosto de 1825), Bolivia adoptó para sugobierno la democracia representativa. Así, la Ley constitucional de 13 de agosto de1825, con disposiciones previstas en tres artículos definió la forma de Estado, el régi-men de gobierno y los órganos del poder constituido; con relación al gobierno deter-minó que sería la Democracia Popular. La Constitución Bolivariana, promulgada el 19de noviembre de 1826, consolidó la democracia representativa como régimen degobierno para el nuevo Estado.

2 El Presidente de facto, Gral. Hugo Banzer Suárez, emitió el Decreto Supremo Nº 11947, de 9 de noviem-bre de 1974, en cuyo art. 3º se dispuso la vigencia restringida de la Constitución; la norma referidadisponía textualmente lo siguiente: “Declárase vigente la Constitución Política del Estado de 1967 entodo aquello que no se oponga al presente Estatuto de gobierno, a las de carácter institucional y a losDecretos Leyes que en función de los superiores intereses de la Patria adopte el Gobierno Nacional”.

3 El proyecto de Constitución aprobado por la Asamblea Constituyente y que será sometido a Referén-dum ratificatorio, en su Art. 11.I, define que “El Estado adopta para su gobierno la forma democráticaparticipativa, representativa y comunitaria, con equivalencia de condiciones entre hombres y mujeres”.



Como reflejo de la inestabilidad política e institucional que caracterizó el desarrollode gran parte de la vida republicana de Bolivia, la Constitución fue sometida a refor-mas parciales en 21 ocasiones, entre 1831 a 2005; de los cuales, en 19 reformasconstitucionales no se modificó el régimen de gobierno, al contrario se mantuvo lademocracia representativa hasta la reforma constitucional de 2004, en la que se refor-mó el régimen de gobierno introduciendo la democracia participativa.

Es importante señalar que hasta el año 1956, el gobierno democrático representati-vo tuvo su base en un sistema electoral con sufragio censitario y calificado, lo que diolugar a que más del 80% de la población fuese excluida del ejercicio democrático. Fuecon la revolución de 1952 que se adoptó el sufragio universal como base del sistemaelectoral, superando la histórica exclusión y marginación de aquellos bolivianos y boli-vianas que no tenían una determinada propiedad o un ingreso anual determinado por elorganismo electoral, o no sabían leer y escribir. Esa modificación que instituye el sufragiouniversal fue incorporada en la Constitución, en la reforma constitucional de 1961.

Para el año 1975, se encontraba en vigencia restringida la Constitución reformadael año 1967, en la que se definía como forma de gobierno del Estado boliviano lademocracia representativa; sin embargo el gobierno en ejercicio era un régimen defacto que asumió el poder después de un golpe de Estado que se produjo el 21 deagosto de 1971, derrocando a otro régimen de hecho,4 el que a su vez había derroca-do a otro régimen de facto.5

En consecuencia, entre 1975 y octubre de 1982 no hubo un ejercicio democráticodel poder; pues si bien, el Gral. Banzer Suárez convocó a elecciones generales, lasmismas se realizaron con fraude a favor del candidato oficialista, lo que motivó que seanularan las elecciones provocando que el candidato a Presidente y ex Ministro deEstado, Gral. Juan Pereda Asbun, diera un Golpe de Estado y derrocara al Gral. HugoBanzer Suárez, asumiendo la Presidencia de la República el 21 de julio de 1978. Ennoviembre de 1978, el Gral. David Padilla Arancibia encabezó otro levantamientoarmado contra el gobierno constituido, de manera que derrocó al Gral. Juan PeredaAsbun y asumió la Presidencia de la República con la promesa de convocar a eleccio-nes generales para restaurar el régimen democrático; como que en efecto convocó aelecciones generales que se realizaron en mayo de 1979, sin embargo ninguno de loscandidatos obtuvo mayoría absoluta como exigía la Constitución vigente, razón por lacual debió elegir el Congreso Nacional, pero no fue posible elegir a un Presidente yVicepresidente de la República, por lo que resolvió designar Presidente interino alPresidente de la Cámara de Senadores, Dr. Walter Guevara Arze, quien asumió lafunción el 6 de agosto de 1979, y fue depuesto el 1 de noviembre de 1979 por un

4 Mediante el golpe de Estado, el Coronel de Ejército Hugo Banzer Suárez depuso al Presidente de factoGral. Juan José Torrez.

5 El Gral. Juan José Torrez derrocó mediante golpe de Estado al Gral. Alfredo Ovando Candia, quien a suvez asumió la Presidencia de la República por la vía de hecho, derrocando al Presidente ConstitucionalLuis Adolfo Siles Salinas.



golpe de Estado encabezado por el Cnl. Alberto Natush Busch, generando una duraresistencia popular, lo que dio lugar a que declinara del cargo de Presidente de laRepública a escasos 11 días de haber asumido el mando; de manera que el CongresoNacional resolvió designar interinamente en el cargo a la Presidente de la Cámara deDiputados, Sra. Lidia Gueyler Tejada, con el encargo de convocar a elecciones genera-les, mismas que se realizaron en mayo de 1980, habiendo arrojado como resultado lavictoria de la alianza Unión Democrática Popular (UDP), que postuló como candidato aPresidente de la República al Dr. Hernán Siles Suazo y a Vicepresidente de la Repúblicaal Lic. Jaime Paz Zamora; a pesar de su victoria no lograron la mayoría absoluta devotos, por lo que debió elegir el Congreso Nacional al Presidente y Vicepresidente dela República de entre los tres candidatos que obtuvieron la mayor votación; empero,el 17 de julio de 1980 se produjo un levantamiento armado en las Fuerzas Armadas,encabezado por el Gral. Luis García Mesa Tejada, que derrocó a la Presidenta interinaLidia Gueyler Tejada instaurando una de las dictaduras militares más nefastas para lavida institucional del Estado boliviano.

La sucesión de dictaduras militares, que condujeron al país de manera irresponsa-ble, generó una crisis social, económica y política que derivó en la exigencia del pue-blo boliviano de que se restaure el régimen democrático, para lo que se propuso seconvoque al Congreso Nacional conformado por los Diputados y Senadores elegidosen las elecciones generales de 1980. De hecho así sucedió, y el Congreso Nacionalinstalado eligió como Presidente de la República al Dr. Hernán Siles Suazo y comoVicepresidente de la República al Lic. Jaime Paz Zamora, quieres asumieron el cargo el10 de octubre de 1982 restaurando el régimen democrático y poniendo en plenavigencia la Constitución, reformada el año 1967.

Entre octubre de 1982 a febrero de 2004, el Estado boliviano tuvo como forma degobierno una democracia representativa, configurada sobre la base de un sistema elec-toral predominantemente proporcional con sufragio universal y voto secreto; un régi-men de gobierno interpelado por los ciudadanos y ciudadanas que se plasmó en la crisissocial y política de febrero y octubre de 2003, motivando que el proceso de reformaconstitucional iniciado con la Ley Nº 2410 de Necesidad de Reforma de la Constitución,de 1 de agosto de 2002, concluyera con la emisión de la Ley Nº 2631 de Reforma a laConstitución,6 de 20 de febrero de 2004, que modificó la forma de gobierno de la De-mocracia Representativa hacia una Democracia representativa y participativa.

Como se podrá advertir, en el casi cuarto de siglo de vigencia del Estado de demo-crático constitucional Derecho (entre 1982 a 2005) la democracia en Bolivia tuvo uncambio importante y cualitativo, pasando de una formal democracia representativa,

6 De conformidad a la norma prevista por el art. 230 de la Constitución, la reforma constitucional parcialse realiza mediante el Poder Constitucional reformador que lo ejerce el Congreso Nacional, se efectúanen dos períodos constitucionales; en el primero, se aprueba una Ley Declaratoria de Necesidad deReforma de la Constitución con el voto afirmativo de dos tercios de los miembros presentes en cadauna de las cámaras; en el segundo, se aprueba la Ley de Reforma de la Constitución con el votoafirmativo de dos tercios de los miembros presentes en cada Cámara.



hacia una democracia representativa y participativa, caracterizada por una conjunciónde las instituciones de la democracia representativa, como son las elecciones y ladelegación del ejercicio de la soberanía, con las de la democracia directa, como son laintervención del pueblo en la toma de decisiones políticas, administrativas o legislati-vas de trascendental importancia para el Estado, a través de mecanismos especial-mente creados para el efecto. Un cambio que se operó gradualmente a través de dosreformas constitucionales, complementadas por medidas legislativas, que las explica-remos a continuación a partir del análisis de los elementos sobre los que se configurael régimen de gobierno democrático; esos elementos son: el régimen político, el sis-tema electoral, los sistemas de mediación entre la sociedad civil y el Estado; y losmecanismos de participación ciudadana.

Sin embargo, cabe señalar que a pesar de ese importante cambio aún no se hasuperado la crisis del modelo de Estado y el régimen de gobierno, toda vez que aúnno se ha logrado superar las limitaciones que tiene el régimen democrático con rela-ción a la democracia étnica, es decir, a las prácticas democráticas de los pueblos indí-genas y comunidades campesinas sobre la base de sus usos y costumbres, así comosus principios y valores; ello tomando en cuenta que el Estado boliviano tiene unestructura social multiétnica y pluricultural; lo que significa que existen colectividadeshumanas, denominadas pueblos indígenas originarios con identidad cultural, idioma,tradición histórica e instituciones, cuya existencia es anterior a la colonización españo-la y la creación del Estado boliviano; mismas que tienen prácticas políticas basadas ensu sistema de valores y principios que no son necesariamente compatibles con losvalores y principios del Derecho occidental. Por lo tanto, estos pueblos indígenasoriginarios se sienten excluidos del régimen democrático representativo y participati-vo, y reclaman la inclusión de su democracia étnica el régimen estatal.

Entonces, ante esa realidad el reto es cambiar el régimen de gobierno y el sistemapolítico, que permita establecer una verdadera democracia participativa, basada en lainclusión de todos los sectores sociales y los núcleos territoriales de base, superando elviejo modelo que genera la exclusión; es decir, construir una democracia de inclusión.

Una democracia de inclusión implica la adopción de un sistema político basado enel reconocimiento de la diversidad étnica, cultural, de género y generacional, por lomismo el reconocimiento de los sistemas y mecanismos de intervención, procedi-mientos propios y particulares de gestión de los pueblos indígenas o comunidadescampesinas, reconociendo sus valores y principios propios y exclusivos que no pue-den ser desconocidos ni suplantados, significa el reconocimiento estatal de la demo-cracia étnica, estructurada y practicada sobre la base de los usos y costumbres, asícomo los principios y valores, de los pueblos indígenas y comunidades campesinas;asimismo la creación de mecanismos, sistemas y adopción de políticas para lograr lareal integración de las mujeres y los jóvenes al sistema constitucional y el régimenpolítico, de manera tal que estos sectores sociales tengan un acceso a las estructurasdel poder político en base a la igualdad de oportunidades, eliminando toda formadirecta o indirecta de discriminación.



La articulación de estas prácticas democráticas con el sistema político estatal es undesafío importante a enfrentar en el actual proceso constituyente, ya que en la actua-lidad los pueblos indígenas, los grupos étnicos y culturales no se sienten expresadosen la democracia formal vigente; sienten que este régimen no expresa sus valores yprincipios, que no resuelve sus problemas concretos de existencia, no supera la dife-rencia secular entre la ciudad y el campo, no resuelve los agudos problemas de laindigencia y extrema pobreza, no supera los problemas de la transculturación y acul-turación que se han venido ejercitando desde las esferas estatales contra ellos.

2.1. El sistema político

Un primer elemento sobre el que se configura el actual régimen democrático es elsistema político expresado en un régimen presidencialista, configurado sobre la basedel principio de la separación de funciones entre los órganos del poder público, bási-camente entre el órgano Legislativo, órgano Ejecutivo y órgano Judicial, así preveía elart. 2 de la Constitución reformada el año 1967, cuyo texto se ha mantenido inaltera-ble en las posteriores reformas constitucionales. Las principales características quetiene el diseño del sistema político, vigente en el período de tiempo objeto de análisis,son las que a continuación se describen.

Un primer elemento caracterizador es que el ejercicio del poder político, en lo queconcierte la dirección política funcional y la máxima dirección administrativa del Esta-do, se concentra en la persona del Presidente de la República, quien desempeña lasfunciones de Jefe de Estado, Jefe de Gabinete y Jefe del Partido Político o AgrupaciónCiudadana gobernante. En el cumplimiento de sus potestades, funciones y atribucio-nes es colaborado por Ministros de Estado, que son designados y removidos exclusi-vamente por ésta alta autoridad sin intervención ni injerencia alguna del Parlamento.

El Presidente de la República deriva su investidura de la voluntad popular expresa-da mediante voto directo y sufragio universal, con una mayoría absoluta de votos.Para el caso de que ninguno de los candidatos obtuviese la votación exigida, la Cons-titución, en su art. 90, prevé que será el Congreso Nacional el que, con mayoría abso-luta de los miembros presente, elija al Presidente de la República de entre los doscandidatos que hubiesen obtenido la mayor votación en las elecciones generales. Tie-ne un período de mandato de cinco años sin derecho a la reelección.

Como consecuencia de lo anterior, el Presidente de la República no tiene responsa-bilidad política ante el Parlamento; por lo que éste no puede destituirle aplicando elvoto constructivo de censura; pues el Presidente de la República sólo podría perder suinvestidura por renuncia expresa al cargo, por razón de muerte o como consecuenciade una sentencia condenatoria ejecutoriada expedida dentro de un juicio de respon-sabilidades; para cuyo efecto, en la Constitución reformada el año 1967, el CongresoNacional desempeñaba la labor de Juez Sumariante adelantando la investigación paraconcluir acusando ante la Corte Suprema de Justicia; pero a partir de la reforma cons-titucional de 1994, solamente interviene concediendo autorización para que la Corte



Suprema de Justicia pueda sustanciar el juicio de responsabilidad ante la acusaciónformulada por el Fiscal General de la República.7

En el marco del principio de separación de funciones, el Presidente de la República,si bien cuenta con mecanismos constitucionales para establecer los pesos y contrape-sos con el órgano Legislativo, no puede disolver el Parlamento, pues la Constituciónno le reconoce ni confiere facultad alguna para ello. Los diputados y senadores, queforman parte del Congreso Nacional, sólo pierden su investidura por cumplimientodel período de su mandato; por renuncia al cargo, muerte o como consecuencia deuna sentencia condenatoria ejecutoriada expedida dentro de un proceso penal.

Sin embargo, no es un sistema político cerradamente presidencialista, pues presentaalgunos elementos propios de un sistema parlamentario que da lugar a que algunosestudiosos de la materia, califiquen el sistema político boliviano como “presidencialistaparlamentarizado”;8 esos elementos son los que se describen a continuación.

De un lado, en el marco de la norma prevista por el art. 90 de la Constitución, en elperíodo objeto de análisis fue el Congreso Nacional o Parlamento el que eligió al Presi-dente de la República, salvo las últimas elecciones generales en las que el candidatoJuan Evo Morales Ayma obtuvo más de la mayoría absoluta de votos. La elección con-gresal del Presidente de la República, fruto del fraccionamiento de la votación popularentre los candidatos, obligó a los partidos políticos a celebrar acuerdos al interior delCongreso Nacional para lograr una gobernabilidad pactada9 que posibilitó la conforma-ción de gobiernos relativamente estables, aunque a la larga debilitó al sistema político,debido a que los acuerdos políticos no fueron celebrados sobre bases ideológicas yprogramáticas, sino la distribución de espacios y cuotas de poder.10 Estas prácticas polí-

7 Es importante aclarar que, a partir de la reforma constitucional de 1994 el diseño de la determinaciónde responsabilidad de los actos del Presidente de la República, se reduce al ámbito de la responsabili-dad jurídica, previo un juicio de responsabilidades desarrollado con un fuero constitucional; se eliminala posibilidad de determinación de la responsabilidad política que pueda concluir con la destitución desu cargo.

8 Por ejemplo, MAYORGA, René A. (1994): “Gobernabilidad y Reforma Política. La Experiencia de Bolivia”, enAmérica Latina Hoy (Madrid), junio 1994, Nº 8, pp. 35-61, así como (1995): “Reforma Política y Proble-mas de la Consolidación Democrática”, en Opiniones y Análisis, noviembre 1995, La Paz, pp. 52 y ss.

9 Los politólogos y sociólogos han denominado a esa práctica política, como la “democracia pactada”,que posibilitó estabilidad política y gobernabilidad.

10 Los acuerdos políticos para conformar la mayoría parlamentaria que, de un lado, posibilite la eleccióndel Presidente de la República, y de otro, la gobernabilidad, se constituyeron sobre la base de distribu-ción ministerios, viceministerios, secretarías y direcciones a nivel nacional y departamental; espacios enlas directivas y las comisiones de las cámaras legislativas; espacios en las entidades autárquicas, se-miautárquicas y descentralizadas; olvidando completamente el tema ideológico y programática; tal esasí, que en el período 1989-1993 celebraron un pacto político para conformar el gobierno entre elMovimiento de Izquierda Revolucionaria (MIR) liderado por el Lic. Jaime Paz Zamora, que fue fundadoen septiembre de 1971 para recuperar la democracia enfrentando a la dictadura del Gral. Hugo BanzerSuárez, con Acción Democrática nacionalista (ADN) liderada por el Gral. Hugo Banzer Suárez, fue unaalianza entre un partido político de centroizquierda con otro partido de derecha.



ticas posibilitaron que, más allá de la formalidad legal, se abrieran canales de una fluidarelación entre el órgano Ejecutivo y el órgano Legislativo, entre el Presidente de laRepública y el Parlamento, aunque con marcada influencia del primero hacia los diputa-dos o senadores dado el liderazgo político del Presidente de la República como Jefe delPartido Político, así como de la coalición, Jefe de Estado y Jefe de gobierno, lo que en lapráctica neutralizó la acción de fiscalización y debilitó la iniciativa legislativa del Parla-mento, contribuyendo a la pérdida de credibilidad, confianza y representatividad delLegislativo; además, cabe señalar que estabilidad política y gobernabilidad lograda, enla práctica se transformó en inmovilismo, que puso en peligro el sistema que terminósiendo interpelado en la crisis social y política de octubre de 2003.

De otro lado, por previsión expresa del art. 70 de la Constitución, las Cámaras Legis-lativas, a iniciativa de cualquiera de sus miembros, pueden pedir a los Ministros deEstado informes verbales o escritos con fines legislativos, de inspección o fiscalización yproponer investigaciones sobre todo asunto de interés nacional; si esos informes no sonsatisfactorios pueden interpelarlos y acordar la censura de sus actos por mayoría absolu-ta de votos de los representantes presentes; la censura tiene por finalidad la modifica-ción de las políticas y del procedimiento impugnados, e implica la renuncia del o de losMinistros censurados, la misma que podrá ser aceptada o rechazada por el Presidentede la República. Empero, si bien se trata de un mecanismo de control y fiscalización quetiene el Legislativo para lograr el contrapeso frente al Ejecutivo, no tiene un efecto con-creto como sí lo tiene en el sistema parlamentario, pues no ocasiona la caída del gobier-no en su conjunto, ni siquiera del gabinete ministerial sino del Ministro censurado, y enla práctica el Presidente rechaza la renuncia del Ministro censurado.11

Finalmente, cabe señalar que la Constitución, en su art. 49, prevé la compatibilidadde las funciones de Diputado o Senador con las de Presidente y Vicepresidente de laRepública, con las de Ministro de Estado, lo que supone que los miembros del Parla-mento pueden asumir las funciones de Ministro de Estado en el Ejecutivo, colaboran-do con el Presidente de la República, sin perder su mandato, aunque durante el tiem-po que ejerzan la función de Ministro no concurren a su Cámara respectiva; ello abrela vía para la relación entre el Parlamento y órgano Ejecutivo.

2.2. El sistema electoral comobase del régimen democrático

Según las previsiones de la Constitución, el ejercicio de la soberanía para configurarel gobierno democrático se articula sobre la base de un sistema electoral proporcional,con la concurrencia de elementos del sistema de las mayorías que rige para la conforma-ción de los órganos del poder constituido y la participación ciudadana en la toma de

11 El Presidente Juan Evo Morales Ayma, en dos ocasiones ha rechazado la renuncia presentada por elMinistro censurado que le presentó su renuncia; en la primera del Ministro de Hidrocarburos y en lasegunda del Ministro de Gobierno.



decisiones políticas trascendentales. El sistema electoral tiene su base en el voto univer-sal, directo, igual, secreto, libre y obligatorio, así lo prevé el art. 219 de la Constitución,cuyo texto se mantiene inalterable desde la reforma constitucional de 1967.

Cabe aclarar que el sistema proporcional se aplica para la elección de los diputa-dos, así como para la elección de los concejales municipales.12 En cambio, se aplica elsistema de la mayoría absoluta para la elección del Presidente y Vicepresidente de laRepública, y el Alcalde Municipal; mayoría relativa para la elección del Prefecto deDepartamento; y mayoría relativa con lista incompleta para la elección de senadores.En las consultas populares por vía de referéndum popular se aplica el sistema de lamayoría simple.

La aplicación del sistema electoral proporcional ha tenido una notable evoluciónen el período objeto de análisis.

En efecto, para desarrollar las normas previstas por la Constitución, el legisladorexpidió el Código Electoral, cuyas normas previeron el método del cociente propor-cional o la cifra repartidora para la adjudicación de los escaños en la Cámara de Dipu-tados entre los partidos políticos, frentes o alianzas políticas que intervengan en laselecciones. Fue sobre la base de dichas normas que se realizaron las elecciones gene-rales el año 1978, convocadas por el gobierno de facto presidido por el Gral. HugoBanzer Suárez, pero que al final fueron anuladas por denuncias de fraude electoral;con las mismas reglas se convocaron las elecciones generales en 1979, 1980, 1985, y1989. En las elecciones generales de 1989, surgieron graves problemas en la adjudi-cación de escaños por una inadecuada interpretación de la norma prevista por elart. 153.c) de Ley Electoral por la Corte Nacional Electoral, respecto a los saldos devotos y de escaños a adjudicar, pues el órgano Electoral terminó adjudicando escañosa partidos políticos que, habiendo recibido la adjudicación, resultaron con saldos devotos mismos que no superaban los 3.000 votos, privándoles de adjudicación a otrospartidos políticos que, si bien no ingresaron a la adjudicación por no haber obtenidouna votación que alcance a la cifra repartidora, pero tenían una votación muy próximaa la misma y que comparativamente era superior en el triple al saldo de votos de lospartidos políticos que obtuvieron la adjudicación.

Lo acontecido en las elecciones generales de 1989 generaron protestas en lospartidos políticos afectados y en la propia ciudadanía; se cuestionó la legitimidad delgobierno constituido y se acusó de fraude electoral; ello dio lugar a que el Presidentede la República, Lic. Jaime Paz Zamora convocara a una reunión cumbre de los parti-dos políticos con representación parlamentaria. En la cumbre tomaron, entre otras

12 En el sistema constitucional boliviano, las unidades territoriales básicas, como son los municipios, existeun Gobierno Municipal Autónomo, cuya estructura está conformada por el Alcalde Municipal, que es laautoridad con potestad ejecutiva, técnica y administrativa; y el Concejo Municipal, que es el órganodeliberante con potestad normativa, de control y fiscalización; está conformado por concejales munici-pales que son elegidos por los ciudadanos y ciudadanas con voto directo y sufragio universal.



decisiones, conformar la Corte Nacional Electoral con ciudadanos notables para recu-perar la credibilidad y confianza ciudadana; y modificar el método de adjudicación deescaños, adoptando el método D’hondt; modificaciones que fueron aplicadas en laselecciones generales de 1993.

Posteriormente, en la reforma constitucional de 1994, se modificó el art. 60 de laConstitución, introduciendo el sistema del doble voto para la elección de los diputa-dos; lo que significa que el 50% de diputados son elegidos en circunscripciones uni-nominales con mayoría absoluta de votos; y los restantes 50% serán elegidos en cir-cunscripciones plurinominales departamentales mediante lista conjunta con el Presi-dente de la República y los senadores, aplicando el sistema de representación propor-cional; la distribución de escaños entre los partidos, frentes o alianzas políticas serealiza previa determinación de la proporción que corresponde a cada partido políticoaplicando el método D’hondt sobre los votos acumulativos emitidos para la lista, lue-go se restan los escaños obtenidos en las circunscripciones uninominales y los restan-tes son adjudicados de la lista de la Circunscripción Plurinominal departamental.

Adicionalmente a los cambios referidos, cabe señalar que en el período objeto deanálisis también se modificó la modalidad de emitir el voto; pues del sistema de pape-letas separadas, que aún fue aplicado en las elecciones de 1978, se pasó al sistema dela papeleta única, multicolor y multisigno. A partir de las elecciones generales de1997, adicionalmente se emplea el sistema de la papeleta con doble voto, pues pre-senta en una mitad las franjas con la sigla, color del partido político o agrupaciónciudadana, fotografía del candidato a la Presidencia de la República y cuadro de voto,franjas en las que se emite el voto para la elección del Presidente y Vicepresidente dela República, los senadores, y los diputados por circunscripciones plurinominales de-partamentales; y la otra mitad presenta franjas con la sigla y color del partido políticoo agrupación ciudadana, la fotografía del candidato a diputado por circunscripciónuninominal y cuadro de voto; en las referidas franjas se emite el voto para elegir alDiputado por circunscripción uninominal.

Las modificaciones referidas han fortalecido el sistema electoral, evitando que seproduzcan fraudes electorales que, en el pasado, pusieron en riesgo la legitimidad delas autoridades y representantes elegidos.

2.3. Los sistemas de mediaciónentre la sociedad civil y el Estado

Con relación al sistema de mediación entre la sociedad civil y el Estado, la Consti-tución reformada en los años 1967 y 1994 previó, en su art. 223, que «la representa-ción popular se ejerce por medio de los partidos políticos o de los frentes o coalicionesformados por éstos». Ello significa que, como uno de los elementos esenciales de lademocracia representativa, la Constitución estableció el monopolio de los partidospolíticos en la mediación de la sociedad civil con el Estado, es decir, en el ejercicio dela representación ciudadana.



Si bien es cierto que los partidos políticos jugaron un papel importante en la resis-tencia a las dictaduras militares y recuperación del régimen democrático, no es menoscierto que una vez restablecido el gobierno democrático representativo no respondie-ron adecuadamente a la responsabilidad encomendada por la Constitución. Parecieraque la estructura orgánica y funcional que adoptaron para la resistencia a las dictadu-ras no pudo ser reemplazada rápidamente para adecuarla a un régimen democrático;pues no se modernizaron ni adecuaron a la realidad vigente y a los desafíos de conso-lidar el régimen democrático, renovando y modernizando su estructura interna, susniveles de dirección y representación y sus prácticas; de manera que puedan contri-buir, no sólo a la consolidación de la democracia, sino a la evolución de la formarepresentativa hacia una democracia participativa de inclusión.

Los partidos políticos adoptaron prácticas basadas en la manipulación, el clientelis-mo y la prebenda; no ejercieron una verdadera democracia interna en la toma dedecisiones ni en la elección de sus dirigentes y candidatos; al contrario, impusieron elcaudillismo y verticalismo. Esas conductas provocaron una crisis de los partidos polí-ticos, caracterizada por una falta de identidad, legitimidad y credibilidad, ya que sola-mente 3 de cada cien ciudadanos creía y confiaba en ellos.

Ante esa crisis, el órgano Legislativo expidió la Ley Nº 1983 de Partidos Políticos,de 25 de junio de 1999, que consigna disposiciones legales que regulan la institucio-nalidad de los partidos políticos, desde su nacimiento hasta su extinción, en tres órde-nes. El jurídico, con la finalidad de que los partidos políticos se estructuren jurídica-mente en base a normas específicas comunes; prevé disposiciones que regulan laforma en que se constituyen, organizan, estructuran y obtienen su personalidad jurídi-ca, cómo desarrollan sus actividades y, finalmente, cómo se extinguen. El democráti-co, con la finalidad de lograr una institucionalidad democrática en los partidos políti-cos, prevé normas que garanticen el ejercicio cotidiano e irrestricto de la democraciainterna, tanto para la toma de decisiones, elección de sus dirigentes y selección decandidatos, cuanto para la relación entre la militancia y de ésta con los dirigentes. Eleconómico-financiero, la Ley busca también la institucionalidad financiera, para lo queprevé normas que regulan el régimen económico-financiero de los partidos políticos,respecto a la obtención y el uso de los recursos económicos, para evitar que puedanobtener recursos económico-financieros de dudoso origen, o que puedan hacer unuso discrecional de los recursos para su funcionamiento y en las campañas electorales.

Empero, a pesar de haberse emitido la referida Ley, la conducta de los dirigentes delos partidos políticos no cambió en nada, lo que motivó que se profundizara la crisis deinstitucionalidad, de manera que perdieron toda credibilidad y confianza en la ciudada-nía, lo que se reflejó en las elecciones generales de 2002 y de diciembre de 2005.13

13 En las elecciones generales de 2002 se inició la caída de los partidos políticos, los resultados demues-tran ello: CONDEPA obtuvo 10.336 votos, que representan el 0,37% del total de votos válidos; UCSobtuvo 153.210 votos, el equivalente al 5,51%; NFR obtuvo 581.163 votos, que representan el 20,91%;ADN obtuvo 94.386 votos, que representan el 3.4%; el MIR obtuvo 453.375 votos, que representan el



Ante la situación descrita, en la reforma constitucional de 2004 se modificó el siste-ma de mediación entre la sociedad civil y el Estado o el ejercicio de la representaciónciudadana; pues en la Constitución reformada el art. 222 prevé lo siguiente: “La Repre-sentación Popular se ejerce a través de los partidos políticos, agrupaciones ciudadanas ypueblos indígenas, con arreglo a la presente Constitución y a las Leyes”; ello significaque se eliminó el monopolio de los partidos políticos, ampliando el sistema hacia lasagrupaciones ciudadanas y los pueblos indígenas; un nuevo sistema con el que se reali-zaron las elecciones municipales14 de 2004 y las elecciones generales15 de 2005.

Fruto de la crisis de representatividad, de credibilidad y confianza un 90% de lospartidos políticos tradicionales han dejado de tener existencia legal, al grado que en laactualidad los únicos partidos políticos tradicionales organizados que tienen vida jurí-dica son el Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR); Partido Demócrata Cristia-na (PDC); Movimiento Al Socialismo (MAS); pues en aplicación de la norma previstapor el art. 44.II de la Ley Nº 1983, la Corte Nacional Electoral ha dispuesto la cancela-ción de la personalidad jurídica y el registro de partidos políticos fundados hacendécadas atrás, porque no obtuvieron más del 3% del total de votos válidos en laselecciones generales de 2002 y 2005, o las elecciones municipales de 1999 y 2004;entre los casos más notables se pueden mencionar a los siguientes: Falange SocialistaBoliviano (FSB) fundado en la década del 50 del siglo XX; Movimiento de IzquierdaRevolucionada (MIR) fundado en septiembre de 1971; Acción Democrática Naciona-lista (ADN), fundado el año 1979; Movimiento Bolivia Libre (MBL) fundado el año1985; Conciencia de Patria (CONDEPA); Unión Cívica Solidaridad (UCS).

2.4. La participación ciudadanacomo base del régimen democrático

En el período de tiempo objeto de análisis, la participación ciudadana en el ejerci-cio democrático del gobierno ha tenido una importante evolución; pues los ciudada-

16,32%; el MAS obtuvo 581.884 votos, que representan un 20,94%; MIP obtuvo 169.2239 votos, querepresentan el 6.09%; el MNR obtuvo 624.126 votos que representan el 22,46%. En las eleccionesgenerales de 2005 los resultados fueron los siguientes: FREPAB obtuvo un total de 8.737 votos, querepresentan el 0,304% del total de votos válidos; MIP obtuvo 61.948 votos, que representan el 2,16%;NFR obtuvo 19.667 votos, que representan el 0.68%; MAS obtuvo 1.544.374 votos, que representanel 53,74%; MNR obtuvo 185.859 votos, que representan el 6,47%; USTB obtuvo 7.381 votos, querepresentan el 0,25%; PODEMOS obtuvo 821.745 votos, que representan el 28,59%

14 En las elecciones municipales realizadas el 5 de diciembre de 2004, en vigencia del nuevo textoconstitucional, el 85% de los candidatos a Alcaldes Municipales y Concejales Municipales fueron pro-puestos por Agrupaciones Ciudadanas, los restantes 15% de candidatos fueron propuestos por lospartidos políticos.

15 En las elecciones generales de 18 de diciembre de 2005, de ocho candidaturas inscritas en la CorteNacional Electoral, para la elección de Presidente y Vicepresidente de la República, senadores y diputa-dos, tres fueron presentadas por Agrupaciones Ciudadanas; cinco por partidos políticos; pero con losresultados de las elecciones y aplicando la norma prevista por el art. 44.II de la Ley Nº 1983 de PartidosPolíticos, la Corte Nacional Electoral ha dispuesto la cancelación de la personalidad jurídica y el registrode los partidos políticos que no obtuvieron más del 3% del total de votos válidos.



nos y ciudadanas han pasado de una posición pasiva de meros votantes, a una posi-ción activa de participación en la planificación y el control social, así como en la tomade decisiones políticas trascendentales.

Al restaurarse el régimen democrático, en octubre de 1982, regía la Constituciónreformada el año 1967; en ella se definía que Bolivia adopta para su gobierno la de-mocracia representativa; de otro lado, se determinaba que el Estado era unitario. Enese contexto, los ciudadanos y ciudadanas tenían en las elecciones el único canal departicipación en el ejercicio democrático de gobierno; pues en ellas emitían su votopara elegir a sus mandatarios y representantes; lo que significa que se constituyeronen sujetos pasivos del régimen democrático, ya que su rol se reducía a la delegacióndel ejercicio de su soberanía, estando privados de participar activamente en la tomade decisiones políticas trascendentales para el Estado, en el control social y la planifi-cación del desarrollado nacional, departamental y municipal.

De otro lado, la democracia representativa formal no contribuyó a superar un viejoproblema de la exclusión y marginación de los pueblos indígenas originarios; quedesde el nacimiento de Bolivia no fueron tomados en cuenta en el diseño del Estado,ni fueron integrados al sistema constitucional, con la agravante de que la democraciarepresentativa, configurada sobre los cánones de la cultura occidental, no reconoció nirespetó las prácticas democráticas particulares de los pueblos indígenas originarios,sustentados en su sistema de valores, principios e identidades culturales; en suma noreconoció, respetó, ni resguardo la democracia étnica; reduciendo la participación delos indígenas originarios a la emisión del voto.

La configuración constitucional y legal del ejercicio de la democracia representati-va, provocó un debilitamiento institucional que se reflejó en la crisis de legitimidad,representatividad y credibilidad de las instituciones democráticas, en general, y delórgano legislativo y los representantes nacionales y locales, en particular; ello motivóque los ciudadanos y ciudadanas busquen constantemente mecanismos y vías de par-ticipación social en el ejercicio del gobierno democrático.

Esa situación fue gradualmente mejorada, mas no superada, tanto por la vía dereformas constitucionales, cuanto por vías legales.

En la reforma constitucional de 1994 se introdujeron algunas modificaciones en laConstitución con la finalidad de encarar la crisis de legitimidad, representatividad ycredibilidad de las instituciones democráticas; además de sentar las bases para la inte-gración de los pueblos indígenas originarios. En ese orden de cosas se introdujeron lassiguientes modificaciones:

Se reformó el procedimiento de elección congresal del Presidente y Vicepresiden-te de la República, a objeto de evitar que se desconozca la voluntad ciudadana expre-sada en las urnas y se elija al tercero y no al primero, como sucedió en las elecciones



de 1989.16 En primer lugar, se redujo como elegibles a los dos candidatos que hubie-sen obtenido el mayor número de votos, es decir, el primero y segundo de las eleccio-nes generales; en la norma modificada se preveía que la elección debía realizarse deentre los tres candidatos que obtuviesen la mayor votación; y en segundo lugar, seredujo las votaciones a realizar a tres votaciones, previendo que, si ninguno de loscandidatos obtiene mayoría absoluta de votos de los miembros en el Congreso Nacio-nal, se proclamará como Presidente de la República al candidato que obtuvo la mayo-ría relativa de votos en las elecciones generales; en la norma modificada se preveíaque la votación se repitiera hasta que alguno de los candidatos obtenga la mayoríaabsoluta de votos.

También se modificó el sistema electoral de los diputados, introduciendo el siste-ma del doble voto, para que un 50% de diputados sean elegidos en circunscripcionesuninominales por mayoría relativa; y un 50% restante en circunscripciones plurinomi-nales departamentales en lista conjunta con el Presidente y Vicepresidente de la Repú-blica y senadores. Esto permitió una recuperación de la representatividad y legitimi-dad de los diputados elegidos en las circunscripciones uninominales; pues a diferen-cia de los diputados elegidos por lista en las circunscripciones plurinominales departa-mentales, quienes deben su elección a la imagen del candidato a la Presidencia de laRepública, los diputados elegidos por circunscripción uninominal deben su investidu-ra a su representatividad y liderazgo personal en la circunscripción; además ello per-mite a los ciudadanos ejercer un control sobre sus representantes.

De otro lado, se definió que la estructura social del Estado es multiétnica y pluricul-tural, lo que constituye un reconocimiento de la diversidad étnica y cultural de laestructura social del Estado boliviano; sentando las bases para una integración mate-rial de los pueblos indígenas originarios al sistema constitucional. En coherencia conello, se introdujo una norma que establece la obligación positiva para el Estado aobjeto de que reconozca, respete y proteja los derechos sociales, económicos y cultu-rales de los pueblos indígenas que habitan en el territorio nacional, especialmente losrelativos a sus tierras comunitarias de origen, garantizando el uso y aprovechamientosostenible de los recursos naturales, su identidad, valores, lengua, costumbres e insti-tuciones; ello significa que el Estado asume la obligación de respetar la prácticas de-mocráticas de los pueblos indígenas basadas en sus usos, costumbres y tradiciones.

Sobre la base de la reforma constitucional, en el plano legal, el 20 de abril de 1994,el Congreso Nacional expidió la Ley Nº 1551 de Participación Popular, que asigna a los

16 En aquellas elecciones, el primer lugar ocupó el Lic. Gonzalo Sánchez de Lozada, como candidato delMNR; el segundo lugar ocupó el Gral. Hugo Banzer Suárez, como candidato de ADN; y el tercer lugarocupó el Lic. Jaime Paz Zamora, como candidato del MIR. Como quiera que por previsión del art. 90 dela Constitución, si ninguno de los candidatos obtenía la mayoría absoluta de votos, el Congreso Nacio-nal debía elegir al Presidente y Vicepresidente de la República de entre los tres candidatos más vota-dos. Sobre la base de un acuerdo político entre Acción Democrática Nacionalista (ADN) y Movimientode Izquierda Revolucionaria (MIR), el Congreso Nacional eligió al Lic. Jaime Paz Zamora, es decir altercero, desconociendo la voluntad ciudadana.



gobiernos municipales la misión de cohesionar sectores sociales heterogéneos, conintereses también heterogéneos, para articularlos al sector público.

Se trata de una Ley que incorpora a los ciudadanos organizados territorialmente enlas juntas vecinales o en los pueblos indígenas,17 los que se constituyen en Organiza-ciones Territoriales de Base, al ejercicio del gobierno democrático en el nivel munici-pal, involucrándolos en la planificación participativa y el control social.

En consecuencia, la Ley de Participación Popular integra dialécticamente los concep-tos y prácticas de la democracia formal o representativa y la democracia social o partici-pativa, que a nivel teórico fueron siempre manejados como mutuamente excluyentes.

Cabe señalar que, a partir de la vigencia de esta Ley, los pueblos indígenas y comu-nidades campesinas, que han obtenido el reconocimiento de su personalidad jurídica,vienen integrándose a la nueva estructura política y, en algunos casos, decidieronparticipar directamente en las elecciones municipales de 1995 y las sucesivas eleccio-nes de 1999 y 2004. Así, los pueblos indígenas como los Guaraníes, Guarayos, Moje-ños, Chiquitanos, Quechuas, Aymaras, y otros, y las comunidades campesinas, parti-ciparon con candidatos propios en las elecciones municipales, obteniendo resultadosimportantes como haber logrado la elección de 30 alcaldes y aproximadamente 300concejales campesinos e indígenas en todo el país en las elecciones de 1995; en losúltimos procesos electorales estos índices se fueron incrementando considerablemente;además, esa presencia en los gobiernos locales autónomos ha tenido un cambio cua-litativo, pues en las elecciones nacionales de 2002 la presencia ya fue a nivel delpoder central, con una presencia considerable de indígenas en el Congreso Nacional,dando lugar a que la estructura de ese órgano de poder sea el reflejo de lo multiétnicoy pluricultural de Bolivia. Algo más importante aún, ese proceso de integración de lospueblos originarios o indígenas tuvo su mayor expresión en la victoria que obtuvo elMovimiento Al Socialismo, como su instrumento político, en las elecciones generalesde diciembre de 2005, con un 53,74% de votos, de manera que hoy se encuentranejerciendo el poder político y protagonizando el proceso constituyente para introdu-cir los cambios estructurales que profundicen el régimen democrático, con participa-ción ciudadana y con inclusión material de todos los sectores sociales.

Finalmente, mediante la reforma constitucional de 2004 se complementó la demo-cracia representativa con la democracia participativa, modificando cualitativamente elpapel de los ciudadanos y ciudadanas en el ejercicio del gobierno democrático; lo quesignifica que el papel de los ciudadanos y ciudadanas evolucionó del pasivo de dele-gar el ejercicio de la soberanía hacia un papel más activo de participación en la tomade decisiones políticas trascendentales para el Estado, a través de los mecanismosprevistos por la propia Constitución, como son el Referéndum Popular y la IniciativaLegislativa ciudadana.

17 Conforme a las normas previstas por el art. 1-II del Decreto Supremo N° 23858 de 9 de septiembre de1994, “se consideran OTB’s de carácter indígenas las Tentas, Capitanías, Cabildos Indígenas del Orien-te; Ayllus y Comunidades Indígenas”.



3. LA SEGURIDAD JURÍDICA Y EL SISTEMA JUDICIAL

El papel que cumple el sistema judicial para la consolidación y adecuado desarrollode un régimen democrático es de vital importancia, toda vez que tiene la misión degarantizar la plena vigencia de la Constitución y de las instituciones democráticas,ejerciendo un control de constitucionalidad, control de legalidad y de protección delos derechos fundamentales; asimismo, sancionando las conductas que pongan enriesgo la seguridad interna y externa del Estado, o pretendan destituir a las autorida-des legalmente constituidas. Se trata de un papel de contrapoder de las mayorías,orientada a brindar seguridad jurídica, resguardando la plena vigencia del ordena-miento jurídico a través de los respectivos controles; de resguardar y proteger losderechos fundamentales y garantías constitucionales de las personas, como límite alejercicio del poder político.

Dentro del período objeto de análisis, en el sistema constitucional boliviano, elórgano Judicial tuvo la misión de resguardar y garantizar la plena vigencia del Estadoconstitucional de Derecho, así como el régimen democrático, constituyéndose en elmáximo guardián y defensor de la Constitución, el defensor del ordenamiento legalordinario, y el garante y protector de los derechos fundamentales de la persona.

En la consolidación del régimen democrático, restaurado en octubre de 1982, elórgano Judicial, conformado por la Corte Suprema de Justicia, Cortes Superiores deDistrito, jueces y tribunales de instancia, desempeñó un papel importante custodian-do la Constitución y las disposiciones legales ordinarias, y protegiendo los derechosfundamentales. La Corte Suprema de Justicia sustanció, hasta la emisión de la senten-cia condenatoria, el juicio de responsabilidades instaurado al ex Presidente y Minis-tros de Estado del Gobierno de Facto, Gral. Luis García Meza Tejada, Gral. Luis ArceGómez y otros, a los dos primeros condenó a la pena de prisión de 30 años sin dere-cho de indulto por haber cometido delitos de asesinato, sedición, delitos contra laeconomía del Estado, entre otros.

Si bien es cierto que resulto gravitante la acción del órgano Judicial en el procesode consolidación del gobierno democrático, no es menos cierto que en la preserva-ción de la seguridad jurídica, el control de constitucionalidad, control de legalidad yprotección de los derechos fundamentales, los jueces y tribunales que lo integran nocumplieron con eficacia y eficiencia la labor en el período comprendido entre 1982 a1999; pues debido a diversos factores el sistema judicial se vio sumida en una gravecrisis caracterizada por la retardación de justicia, niveles bajos de acceso al sistemajudicial; subordinación del órgano judicial hacia los otros órganos del poder constitui-do, debido al sistema de selección y designación de jueces y magistrados; acusacio-nes de corrupción y mala calidad del servicio judicial.

En lo que se refiere el control de constitucionalidad, desde la reforma constitucio-nal de 1861 rigió el modelo americano, conocido también como el modelo de la revi-sión judicial o control jurisdiccional difuso de constitucionalidad. Inicialmente, entre



1861 a 1938, el control sólo abarcó a las disposiciones legales y al ejercicio del poderpolítico; fue a partir de 1938 que recién se incorporó el control tutelar de los derechosfundamentales. La labor de control la desempeñaban todos los jueces y tribunalesjudiciales, pues al resolver un caso concreto, podían inaplicar la disposición legal siconsideraban que era incompatible con la Constitución; pero, en última instancia ejer-cía un control concentrado la Corte Suprema de Justicia, por la vía de la acción deinaplicabilidad por inconstitucionalidad. Los resultados no fueron satisfactorios; seadvertía un excesivo formalismo en la fase de la admisión de las acciones o procesosconstitucionales; excesiva retardación de justicia, pues un Recurso de Inaplicabilidad porInconstitucionalidad demoraba en ser resuelta un promedio de dos años y medio; eltrámite de un Amparo Constitucional demoraba un promedio de dos años; además lafalta de resolución en el fondo de los conflictos o controversias; y falta de una adecuaday razonable motivación jurídica-constitucional en los fallos, fue una constante.

Ante esa realidad de crisis del sistema judicial, como parte de una crisis general delEstado, en la reforma constitucional de 1994 se introdujeron importantes modificacio-nes a la estructura del órgano Judicial y se desconcentraron las funciones, para fortale-cerlo orgánica e institucionalmente, y así poder garantizar la seguridad jurídica, comoparte esencial del Estado de Derecho.

Con referencia a la modificación de la estructura del órgano Judicial, mediante lareforma constitucional se creó un Tribunal Constitucional, como el máximo guardián yúltimo intérprete de la Constitución, asignándole la función de control de constitucio-nalidad sobre las disposiciones legales, sobre el ejercicio del poder político y el con-trol tutelar de los derechos fundamentales, aunque en este último ámbito comparte lafunción con los jueces y tribunales de garantías constitucionales. Se creó el Consejo dela Judicatura, como el organismo administrativo y disciplinario del órgano Judicial.

En consecuencia, la estructura orgánica del órgano Judicial a partir de la reformaconstitucional de 1994 es la siguiente:

a) La jurisdicción constitucional, ejercida por el Tribunal Constitucional, como órga-no principal con jurisdicción nacional; complementada con los jueces y tribunales deGarantías Constitucionales,18 encargados de sustanciar las acciones tutelares de Há-beas Corpus, Amparo Constitucional y Hábeas Data.

b) La jurisdicción ordinaria y contenciosa administrativa, ejercida por la Corte Su-prema de Justicia, con jurisdicción nacional, conformada por 12 Ministros designadospor el Congreso Nacional por dos tercios de votos del total de sus miembros; lasCortes Superiores de Distrito, con jurisdicción en el Departamento y como Tribunal deApelación, conformadas por un número de vocales definido por Ley en función al

18 Conforme a las normas previstas por los arts. 18, 19 y 23 de la Constitución, desempeñan la función deTribunales de Garantías Constitucionales, conociendo y resolviendo las acciones tutelares de HábeasCorpus, Amparo Constitucional y Hábeas Data, los jueces de Partido y las Cortes Superiores de Distrito.



número de habitantes del Departamento, designados por la Corte Suprema de Justiciacon dos tercios de votos de sus miembros; los jueces de Partido, designados por laCorte Superior de Distrito, con jurisdicción en el territorio de la Provincia, son juecesde instancia; y los jueces de Instrucción, designados por la Corte Superior de Distrito,son jueces de instancia en la jurisdicción del Municipio.

c) La jurisdicción agraria,19 ejercida por el Tribunal Agrario Nacional, con jurisdic-ción nacional, conformada por 10 vocales designados por la Corte Suprema de Justiciacon dos tercios de votos de sus miembros; y los Jueces Agrarios, designados por elTribunal Agrario Nacional, que se constituyen en jueces de instancia.

d) La función administrativa y disciplinaria, ejercida por el Consejo de la Judicatura,mismo que está conformado por cuatro consejeros designados por el Congreso Na-cional con dos tercios de votos, y presidido por el Presidente de la Corte Suprema deJusticia. Administra el sistema de la carrera judicial, los recursos económico-financie-ros, elaborando y ejecutando el presupuesto del órgano Judicial, administra los recur-sos humanos.

Como consecuencia de la modificación de la estructura del órgano Judicial se des-concentraron sus funciones.

La función de control de constitucionalidad fue encomendada a la jurisdicción cons-titucional.

En cambio, la función de control de legalidad y resolución de las controversias yconflictos de orden legal ordinario, quedó bajo la responsabilidad de la jurisdicciónordinaria y contenciosa administrativa.

La función de resolver las controversias emergentes del ejercicio del derecho a lapropiedad y la explotación de la tierra en la actividad agrícola y pecuaria, así como dela explotación de recursos forestales y la preservación del medio ambiente, fue asig-nada a la jurisdicción agraria.

Complementariamente a la modificación de la estructura del órgano Judicial y lareasignación de funciones; en la reforma constitucional se estableció el sistema decarrera judicial para la selección y designación de los jueces, sobre la base de compro-bación de la capacidad e idoneidad, a objeto de evitar la intromisión partidaria en ladesignación de los jueces y magistrados. De otro lado se previó la inamovilidad comogarantía de la independencia de los jueces y magistrados. Finalmente se instituyó elfuero constitucional de la no destitución sin previa sentencia ejecutoriada.

19 La jurisdicción agraria fue creada, en el marco de la norma prevista por el art. 116.I de la Constitución,mediante la Ley Nº 1715 del Servicio Nacional de Reforma Agraria, de 18 de octubre de 1996.



Las reformas introducidas contribuyeron a mejorar el sistema judicial, fortalecer elEstado constitucional de Derecho y la institucionalidad democrática, así como el ejer-cicio efectivo de los derechos fundamentales; empero, no lograron resolver plena-mente la crisis en la que se ve envuelta la jurisdicción ordinaria y contenciosa adminis-trativa, especialmente en lo que concierne a la credibilidad y confiabilidad ciudadana.

Esa crisis fue constatada por la Asamblea Constituyente, en los encuentros territo-riales realizados con las organizaciones sociales, en los que se realizaron diagnósticossobre el actual sistema judicial en Bolivia con la participación de diversos sectores yactores sociales, incluido el propio órgano Judicial; en dichos encuentros se ha esta-blecido que los bolivianos y bolivianas tienen la siguiente percepción sobre la situa-ción actual del Sistema Judicial en Bolivia:

a) El órgano Judicial no responde a los requerimientos de justicia de la población;ya que no es accesible para todos los sectores sociales; pues de 320 municipios sólo140 cuentan con juzgados y tribunales judiciales; los costos para acceder al servicio,impuestos a través de las tasas y formularios judiciales, sumados a los costos de asis-tencia de los profesionales abogados patrocinantes o defensores obstaculizan el acce-so al servicio judicial estatal; lo que hace que un elevado porcentaje de bolivianos ybolivianas no tengan acceso al servicio judicial estatal.

b) La retardación de justicia es una constante dentro la administración de justicia;el servicio judicial estatal es lento y demasiado pesado, pues los procesos judicialestienen una duración entre 5 a 10 años, desde la iniciación hasta la obtención de unasentencia con calidad de cosa juzgada.

c) Los niveles de corrupción en la administración de justicia son preocupantes; elfuncionamiento del sistema judicial es poco transparente; existen frecuentes denun-cias de corrupción contra los servidores judiciales, aunque en muchos casos se tratande denuncias no probadas ni sustentadas con prueba.

d) Ausencia de sanción a jueces y funcionarios judiciales por faltas (delitos) come-tidas en el ejercicio de sus funciones; el régimen disciplinario no funciona a plenitud,de manera que no se imponen las sanciones que corresponden; lo que genera en laopinión pública una sensación de impunidad de la que gozan los jueces y funcionariosjudiciales, provocando altos niveles de desconfianza en los operadores del sistema.

e) Excesiva politización en la designación de funcionarios del Poder Judicial; pueslas designaciones a los miembros de los máximos tribunales o cortes (Tribunal Consti-tucional, Corte Suprema de Justicia); así como los del órgano Administrativo y Discipli-nario (Consejo de la Judicatura) las efectúa el Congreso Nacional; luego, la Corte Su-prema designa a los Vocales de las Cortes Superiores de Distrito (Cortes de Apela-ción), y estas últimas designan a los jueces de instancia. Ello genera altos niveles dedesconfianza en la ciudadanía sobre la conducta de los jueces; pues se tiene la sensa-ción de que existe una subordinación de los jueces hacia los políticos por una suertede “lealtad” por las designaciones.



f) Falta de efectividad del Consejo de la Judicatura, en el desempeño de su laboradministrativa, al no crear condiciones para un mayor acceso al servicio judicial con lacreación de un mayor número de juzgados y tribunales; y una falta de eficacia en eldesempeño de su función disciplinaria.

g) Mala calidad del servicio judicial reflejada en la emisión de fallos inmotivados;pues con mucha frecuencia los jueces y tribunales emiten decisiones sin una suficientey razonable fundamentación jurídica.

h) Procedimientos excesivamente formalistas y ritualistas, anclados en el positivis-mo clásico, que contribuyen a demora excesiva en la substanciación de los procesosjudiciales, provocando la retardación de justicia.

4. LOS DERECHOS FUNDAMENTALES, ELEMENTOSBÁSICOS DEL RÉGIMEN DEMOCRÁTICO

En un Estado democrático constitucional de Derecho, los derechos fundamentales seconstituyen en importantes parámetros para valorar el nivel de un régimen democráti-co; pues un proceso intenso de positivación y judicialización que garantice la plenavigencia, respeto y resguardo significa un buen nivel del régimen democrático; al con-trario, una disminuida positivación y casi nula judicialización, seguida de una constantey sistemática vulneración por el Estado y sus gobernantes supone un grado de desmo-ronamiento del régimen democrático y el tránsito hacia un régimen autocrático.

El proceso de positivación y judicialización, así como de la vigencia, resguardo yprotección de los derechos fundamentales en Bolivia, durante el período de tiempoobjeto de análisis puede ser explicada en tres etapas o períodos diferentes.

4.1. El período entre 1976 a 1982

Los derechos fundamentales se constituyeron en una mera proclama formal de laConstitución sin ninguna vigencia material, especialmente en lo que concierne a losderechos políticos, los derechos económicos, sociales y culturales, así como los dere-chos colectivos o de los pueblos. Ello debido a los factores que a continuación sedescriben.

Un proceso de positivación muy débil, pues en la Constitución reformada el año1967 se incluyó un catálogo muy resumido de derechos fundamentales, ya que sola-mente se consagraron una parte de los derechos civiles y políticos, una muy reducidaparte de los derechos económicos, sociales y culturales y ninguno de los derechoscolectivos o de los pueblos.

La judicialización de los derechos fundamentales fue casi nula, ello debido a variosfactores. De un lado, porque si bien la Constitución incorporó como parte de las garan-



tías constitucionales las acciones tutelares del Hábeas Corpus y el Amparo Constitu-cional, sucede que recién el 6 de agosto de 1975, mediante Decreto Ley N° 12760, sepuso en vigencia el Código de Procedimiento Civil, en el que se consignaron normasprocesales que regulaban la sustanciación de dichas acciones tutelares; ello influyó demanera gravitante, pues en un sistema jurídico anclado en el ius positivismo clásico,no fue posible sustanciar acciones tutelares previstas por la Constitución entre tantono tengan un desarrollo legislativo de orden procesal. De otro, el régimen imperante,que fue de Hecho o De Facto y no de Derecho, contribuyó a que las personas titularesde los derechos fundamentales vulnerados no hicieran uso de las acciones tutelarespara lograr su restablecimiento, tampoco pudieron exigir al Estado el cumplimientode las obligaciones internacionales asumidas en los Pactos o Convenciones Internacio-nales sobre derechos humanos.

Como quiera que en este período de tiempo imperaron regímenes de facto, seprodujo una sistemática y permanente violación de los derechos fundamentales, es-pecialmente los derechos políticos, así como derechos civiles del ámbito de la auto-determinación personal, como la libertad física, derecho a la intimidad, en sus ele-mentos esenciales de la inviolabilidad de domicilio, inviolabilidad de correspondenciay de papeles privados. Las dictaduras militares cancelaron la vigencia de la Constitu-ción, adoptaron la política de eliminación de los adversarios, a través de las desapari-ciones forzosas, secuestros, torturas y posterior eliminación física; procedieron a apre-samientos y posterior exilio o deportación de ciudadanos que se oponían al régimen;decretaron estado de excepción permanente, para aplicar censura a la prensa y losmedios masivos de comunicación social, impusieron la censura previa a través decadenas radiales, cerraron universidades, clausuraron años escolares; prohibieron lavigencia de los partidos políticos, y los sindicatos obreros; allanaron domicilio paraapresar a dirigentes políticos y sindicales, incautaron correspondencia y secuestraronpapeles privados para justificar la persecución política, la deportación y el exilio.


En este período se lograron importantes avances en el respeto, resguardo y pro-tección, así como en la judicialización de los derechos fundamentales, aunque no selogró mejorar el proceso de positivación.

Habiéndose restablecido el régimen democrático, se puso en plena vigencia la Cons-titución reformada el año 1967; además el Estado procedió a adherirse a las Convencio-nes y Pactos Internacionales sobre Derechos Humanos, entre ellos la Convención Ame-ricana de Derechos Humanos; con ello se pusieron en vigencia material los derechosfundamentales consagrados en la Constitución, así como los derechos humanos consa-grados por los instrumentos internacionales. Entonces, el Estado, a través de sus gober-nantes y autoridades públicas inició el proceso de resguardo y protección de los dere-chos fundamentales, especialmente los derechos civiles y políticos, aunque con relacióna los derechos económicos, sociales y culturales todavía se presentaron grandes limita-ciones por la ausencia de políticas legislativas y administrativas que permitan el goce



pleno y ejercicio efectivo; y con relación a los derechos colectivos o de los pueblos, notuvieron vigencia por no estar consagrados en la Constitución.

Cabe resaltar que, mediante la reforma constitucional de 1994 se creó la institu-ción del Defensor del Pueblo con la misión de velar por la vigencia y cumplimiento delos derechos humanos con relación a la actividad administrativa de todo el sectorpúblico, asimismo velar por la defensa, promoción y divulgación de los derechos hu-manos. Para el cumplimiento de sus funciones se otorgó al Defensor del Pueblo legiti-mación activa para plantear las acciones tutelares del Hábeas Corpus y Amparo Cons-titucional, así como el Recurso de Inconstitucionalidad para impugnar las disposicio-nes legales que lesionen los derechos humanos, por lo tanto sean contrarias a la Cons-titución. Esta institución inició sus labores a partir del año 1998; cuando fue designadala Defensor del Pueblo por el Congreso Nacional.20

El proceso de judicialización tuvo un importante avance, pues en plena vigencia delrégimen democrático y la Constitución, como la norma básica de convivencia pacífica,los jueces y tribunales de Garantías Constitucionales ya tuvieron la fortaleza necesariapara tutelar los derechos fundamentales frente a las vulneraciones protagonizadas porlas autoridades públicas y los propios particulares; de otro lado, los ciudadanos tomaronconocimiento de sus derechos fundamentales y asumieron conciencia de la existenciade vías tutelares para solicitar la tutela respectiva frente a las restricciones o supresionesilegales o indebidas. Finalmente, cabe resaltar que, mediante la reforma constitucionalde 1994, se creó el Tribunal Constitucional con la potestad de ejercer el control deconstitucionalidad de carácter tutelar, conociendo y resolviendo en grado de revisión deoficio las acciones tutelares del Hábeas corpus, y Amparo Constitucional; aunque elmismo recién inició sus labores jurisdiccionales en junio de 1999.

El proceso de positivación de los derechos fundamentales no tuvo avance alguno;pues no se reformó la Constitución para ampliar el catálogo de los derechos funda-mentales. Sin embargo, cabe señalar que, no en el catálogo de derechos fundamenta-les, sino en la parte de los regímenes especiales se consignó la norma prevista por elart. 171.I de la Constitución, en la que el Estado reconoce, respeta y asume la obliga-ción de proteger los derechos colectivos de los pueblos indígenas originarios, como elderecho sus tierras comunitarias de origen, garantizando el uso y aprovechamientosostenible de los recursos naturales, su identidad, valores, lengua, costumbres e insti-tuciones. Finalmente el Estado boliviano se adhirió tratados y convenciones interna-cionales sobre derechos humanos ratificándolos, como la Convención sobre la Elimi-nación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer, mediante Ley Nº 1100,de 15 septiembre de 1989; la Convención sobre los Derechos del Niño, mediante LeyNº 1152, de 14 de mayo; la Convención Americana sobre Derechos Humanos, me-

20 La Ley Nº 1818 del Defensor del Pueblo, que desarrolla las normas de la Constitución y regula laorganización funcionamiento de la Institución, recién sancionada y promulgada el 22 de diciembre de1997; en marzo de 1998 fue designada como primera Defensora del Pueblo la prestigiosa periodistaAna María Campero de Romero.



diante Ley Nº 1430, de 11 de febrero de 1993; la Convención Interamericana paraPrevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer, mediante Ley Nº 1599, de18 de octubre de 1994; la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada dePersonas, mediante Ley 1695, de 12 de julio de 1996.


Como tenemos señalado en el trabajo “Tribunal Constitucional y Protección de losDerechos Humanos”,21 en este período se logró un significativo avance en la vigencia,resguardo, defensa y protección de los derechos fundamentales, así como en la judi-cialización de los mismos.

La vigencia de los derechos fundamentales se vio fortalecida en la medida en quefue consolidándose el régimen democrático y se fueron implementando las reformasconstitucionales de 1994. Así, se emitieron las leyes del Defensor del Pueblo, y delTribunal Constitucional, con lo que se inició el proceso de implementación de órganosconstitucionales importantes; el primero encargado de promover y defender los dere-chos humanos, positivados como derechos fundamentales, frente a la administraciónpública; y el segundo, encargado de proteger los derechos fundamentales de la per-sona, frente a los actos, decisiones o resoluciones que las restrinjan o supriman demanera ilegal o indebida.

En el período objeto de análisis, el papel que desempeñó el Defensor del Pueblo fuede trascendental importancia. De un lado, desplegó una intensa labor de promoción delos derechos humanos, positivados como derechos fundamentales, a través de progra-mas de información y difusión del catálogo de los derechos fundamentales previsto porla Constitución, así como de los catálogos previstos por los tratados, convenciones ypactos internacionales sobre derechos humanos; adicionalmente hizo una difusión delas vías de defensa y protección frente a actos o decisiones que los vulneran. De otro,desarrolló una labor importante de defensa de los derechos fundamentales, a través dela investigación de denuncias de violación de los mismos por la administración pública,emitiendo recomendatorios y recordatorios; asimismo, por la vía del Recurso Directo oAbstracto de Inconstitucionalidad, impugnó disposiciones legales que vulneraban losderechos humanos; planteó acciones tutelares para lograr el inmediato restablecimiento

21 RIVERA SANTIVÁÑEZ, José Antonio (2004): Tribunal Constitucional y Protección de los Derechos Humanos,Ed. Tribunal Constitucional, serie Cuadernos VII Aniversario. Sucre.

22 A manera de ejemplo se puede citar el caso de los enfermos renales que requieren de un tratamientoespecializado y el suministro de hemodiálisis, que dado su costo tiene un límite de 52 semanas, segúnlas normas previstas por el Código de Seguridad Social, al cabo de los cuales se suspende el suministrodebiendo transferir al paciente ante el Ministerio de Salud Pública que no cuenta con clínicas especiali-zadas, lo que colocaba en grave riesgo de perder la vida misma a dichos enfermos. La defensora delPueblo planteó una serie de acciones tutelares a favor de esas personas, habiendo logrado que elTribunal Constitucional conceda tutela efectiva e inmediata al derecho a la vida y la salud de esaspersonas. Entre otras, ver la SC 0411/2000-R, de 28 de abril; caso Defensora del Pueblo con ComisiónNacional de Prestaciones de la Caja Nacional de Salud.



de los derechos humanos vulnerados, entre ellos, el derecho a la vida y la salud,22 dere-chos a la libertad física, o derechos a la libertad de expresión.

Empero, los derechos fundamentales, cuando menos los civiles y políticos, ade-más de algunos derechos sociales, culturales y colectivos, sólo adquirieron una vigen-cia real y efectiva, además de tener una adecuada protección, cuando el Tribunal Cons-titucional inició sus labores jurisdiccionales el 1 de junio de 1999, cumpliendo, entreotros, su misión de proteger los derechos fundamentales.

Consciente de la importancia que tienen los derechos fundamentales como límitesnaturales al ejercicio del poder político y como factor de equilibrio en las relacionesentre particulares y de estos con el Estado, el Tribunal Constitucional ha prestado priori-taria atención al tema, no sólo en lo referido a la protección inmediata, eficaz e idónea,sino al desarrollo de la doctrina constitucional sobre la materia, delimitando sus alcan-ces, determinando su núcleo esencial, así como el contenido esencial de cada derechofundamental. Superando la corriente del formalismo legalista, según la cual los derechosfundamentales se protegían únicamente en la medida de la Ley y de los actos adminis-trativos, el Tribunal Constitucional se ha alineado a la corriente del activismo judicial, lacual sostiene la eficacia directa de los derechos fundamentales frente a la Ley y frente alos demás actos y decisiones de las autoridades públicas y los particulares.

Se podría afirmar que el Tribunal Constitucional, a través de una sólida, evolutiva eincremental jurisprudencia constitucional, ha dado lugar a una evolución cualitativa enmateria de positivación, vigencia, promoción y protección de los derechos fundamen-tales. Ello se explica desde diversas perspectivas.

En primer lugar, al conocer y resolver las acciones tutelares de Habeas Corpus yAmparo Constitucional, en grado de revisión, el Tribunal Constitucional dio una fun-cionalidad práctica a dichas acciones, reivindicándolas como vías idóneas para la pro-tección inmediata y oportuna de los derechos fundamentales. Esto se explica con elincremento del número de acciones tutelares planteadas a partir de 1999, un creci-miento en el orden del 20% anual.

En segundo lugar, el Tribunal Constitucional, mediante la interpretación integrado-ra ha extraído las normas implícitas de la Constitución para ampliar los contenidosesenciales de los derechos fundamentales, así como los alcances de las normas cons-titucionales respecto a ellos; y a partir de ello otorgar tutela efectiva a los derechosfundamentales restringidos o suprimidos de manera ilegal o indebida.23

23 A manera de ejemplo se puede mencionar el caso del derecho de acceso a la justicia o tutela judicialefectiva, que no está expresamente consagrado en el catálogo de derechos fundamentales previstopor la Constitución; sin embargo, al conocer y resolver un caso concreto en el que se vulneró el referidoderecho, el Tribunal Constitucional, realizando una interpretación constitucional de la norma previstapor el art. 16 de la Constitución, en concordancia práctica con los arts. 8 y 25 de la Convención Ame-ricana sobre Derechos Humanos y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, concluyóque el derecho en cuestión está implícitamente contenido en la norma prevista por el art. 16 de la



En tercer lugar, ha integrado al catálogo de los derechos fundamentales previstopor la Constitución, los derechos humanos consagrados en las declaraciones, tratadoso convenciones internacionales a los que se ha adherido o suscrito y ratificado elEstado boliviano; definiendo que estos instrumentos internacionales tienen rango cons-titucional y forman parte del bloque de constitucionalidad.24

5. LA DEFENSA DE LA CONSTITUCIÓN COMOGARANTÍA DEL SISTEMA CONSTITUCIONAL

Tomando en cuenta que la Constitución es la Ley suprema del Estado que regula elsistema constitucional, fijando las normas básicas de convivencia pacífica y de construc-ción democrática de la Sociedad, resulta de vital importancia que esté dotada de unagarantía de estabilidad, lo que significa que no debe estar sometida a modificaciones oreformas frecuentes emergentes de los cambios políticos en la conducción del Estado.

De otro lado, dada la función que cumple de limitar el ejercicio del poder político yconstituirse en un instrumento de estabilidad social, política y económica, la Constitu-ción debe estar dotada de mecanismos y sistemas de defensa contra decisiones, reso-luciones o disposiciones que la infrinjan o contradigan.

En definitiva, en un Estado democrático constitucional de Derecho, la Constitución,como norma fundamental, debe estar dotada de mecanismos de defensa contra laseventuales reformas o modificaciones coyunturales que pongan en riesgo su estabili-dad y permanencia, así como contra los ataques y transgresiones permanentes porquienes ejercen el poder político, que pongan en riesgo su propia existencia. Esosmecanismos de defensa son, de un lado, un procedimiento rígido y especial de refor-ma, de manera tal que imposibilite que los órganos del poder constituido puedanmodificarla; y, de otro, un sistema de control de constitucionalidad, que garantice quetodas las autoridades del poder público subordinen sus actos, decisiones y resolucio-nes a las normas previstas por la Constitución.

En el sistema constitucional boliviano, la Constitución está dotada de ambos meca-nismos de defensa, el procedimiento rígido de reforma constitucional, y el sistema decontrol de constitucionalidad. En el período objeto de análisis, ambos mecanismoshan sido parte de la evolución político-constitucional que ha encarado Bolivia entre losaños 1976 a 2005.

Constitución, por lo que determinó que es invocable por las personas y tutelable por las autoridadesjudiciales competentes. Así definió en la SC 0600/2003-R, de 6 de mayo, William Herrera Añez conJuez Tercero de Sentencia de Santa Cruz.

24 Tribunal Constitucional. SC 1662/2003-R, de 17 de octubre. Defensor del Pueblo con Ministerio deDefensa con Estado (2003).



5.1. El procedimiento de reforma constitucional

Como se tiene ya referido, dada la importante función que cumple la Constitución enun Estado democrático constitucional de Derecho, debe estar dotada de una garantía deestabilidad, sustrayéndose de las constantes reformas o modificaciones realizadas a laluz de los cambios políticos coyunturales. Ello no significa que sus normas sean pétrease inmodificables, pues la estabilidad no conlleva la prohibición de la reforma constitucio-nal, se entiende que no reformar oportunamente la Constitución podría generar un di-vorcio creciente entre el proceso político y social con el texto constitucional.

Es importante, tener presente que la Constitución, como toda obra humana, no esperfecta, por lo mismo siempre existirá la necesidad de efectuar los cambios necesa-rios en sus normas como una forma de adaptar el texto constitucional a la cambiantey dinámica realidad política y social, por una parte y, por otra, como una forma de irsubsanando las lagunas e imprevisiones del texto constitucional, las que, como sostie-ne Loewenstein,25 pueden ser de dos tipos: a) descubiertos o lagunas del Constituyen-te, aquellas en las que “el Poder Constituyente fue consciente de la necesidad de unaregulación jurídico-constitucional, pero por determinadas razones omitió hacerlo”; yb) ocultas o lagunas de la Constitución, aquellas que se producen cuando “en el mo-mento de crear la Constitución, no existió o no se pudo prever la necesidad de regularnormativamente una situación determinada”. De otro lado, no puede negarse que enla dinámica social se presentan crisis sociales profundas que exigen de la adopción deun nuevo pacto social y político expresado en una nueva Constitución.

En consecuencia, la reforma constitucional debe concebirse como un mecanismode balance permanente entre las necesidades de estabilidad constitucional y los re-querimientos que conllevan los procesos de cambio social, político y económico. Endefinitiva, es necesario tener presente que, como dice Miguel Carbonell,26 “tan nefas-to es una hiperreformabilidad continua, como una inmovilidad irrazonable. Entre am-bos extremos, la reforma constitucional puede desempeñar con éxito sus funciones”.

En el contexto referido, en el sistema constitucional boliviano, el Constituyentedotó de un mecanismo de defensa a la Constitución adoptando un procedimientorígido y especial para su reforma, diferente al que se emplea para modificar la legisla-ción ordinaria. Ese procedimiento rígido se mantuvo como una constante desde laadopción de la Constitución en noviembre de 1826 a pesar de 21 reformas constitu-cionales realizadas a lo largo de la vida republicana de Bolivia.

En el período de tiempo objeto de análisis, el procedimiento de reforma constitucio-nal, como mecanismo de defensa de la Constitución, enfrentó una profunda reforma,

25 LOEWENSTEIN, Karl (1976), Teoría de la Constitución, trad. De Alfredo Gallego A., 2ª ed., Barcelona, Ed.Ariel, pp. 170-171.

26 CARBONELL, Miguel (2000): “Sobre la reforma constitucional y sus funciones”, en el libro colectivo Teoríade la Constitución. Ensayos escogidos; México, Ed. Porrúa y la UNAM, p. 377.



pasando de una fase carente de legitimidad social, por su naturaleza excluyente, haciauna fase con alto grado de legitimidad, por su naturaleza de inclusión. Por lo tanto, seprodujo una evolución cualitativa, que requiere se analizada en las dos etapas.

La primera, entre 1976 a 2004, período en el que la Constitución sólo podía serreformada parcialmente, a través de un procedimiento rígido y especial. El Constitu-yente asignó la potestad para realizar la reforma parcial al Poder Constitucional Refor-mador, ejercido por el Congreso Nacional. La reforma, por previsión expresa de losarts. 230, 231 y 232 de la Constitución, se realizaba mediante la aprobación de unaLey Declaratoria de Necesidad de Reforma de la Constitución con el voto afirmativode dos tercios de los miembros presentes en cada una de las cámaras legislativas, ypromulgada por el Presidente de la República sin derecho a veto; en la Ley debíadeclararse la necesidad de reformar la Constitución, nombrando los artículos a refor-marse y consignando el texto con el que se pretendía reformar; la Ley debía ser apro-bada dentro de un período constitucional. En las primeras sesiones del siguiente pe-ríodo constitucional, debía aprobarse la Ley de Reforma de la Constitución con dostercios de votos de los miembros presentes en cada una de las cámaras, sobre la basede las normas consignadas en la Ley Declaratoria de Necesidad de Reforma de laConstitución. Como se podrá advertir, la reforma era encarada en dos períodos cons-titucionales, con una votación cualificada que exigía de la concertación entre las ma-yorías y minorías con presencia parlamentaria.

Empero, a pesar de la exigencia de la votación cualificada que obligaba a la concer-tación entre las fuerzas políticas, el procedimiento presentó una deficiencia consisten-te en que la concertación debía realizarse entre las fuerzas políticas con representa-ción en el Congreso Nacional, lo que excluía a sectores sociales importantes que, dadala crisis de los partidos políticos, no tenían presencia real en el Congreso Nacional,como fueron los pueblos indígenas y comunidades campesinas. Ello dio lugar a unproceso de deslegitimación de la Constitución, pues varios sectores sociales no seconsideraron expresados en el pacto social y político, al no haber sido parte de él.

La segunda, entre 2004 al presente; en la que la Constitución puede ser reformadatotal o parcialmente por dos vías. Debido a los constantes cuestionamientos al proce-dimiento de reforma parcial por parte de los sectores sociales, especialmente de lospueblos indígenas originarios, con el argumento de que es excluyente que impide laadopción de un pacto social y político de inclusión, en la reforma constitucional de2004 se ha modificado el procedimiento de reforma constitucional; pues mantenien-do la rigidez se ha adoptado dos vías; la primera, para la reforma total de la Constitu-ción, la Asamblea Constituyente ad referéndum; y la segunda, para la reforma parcial,el procedimiento anteriormente descrito.

En el marco del nuevo texto constitucional, mediante Ley Nº 3364, aprobada condos tercios de votos de los miembros presentes del Congreso Nacional, se convocó ala Asamblea Constituyente que fue instalada el 6 de agosto de 2006, con la misión dereformar totalmente la Constitución. En fecha 9 de diciembre de 2007, la Asamblea



aprobó el proyecto de Constitución, mismo que se encuentra a la espera de su ratifica-ción por el pueblo boliviano mediante referéndum popular.

5.2. El sistema de control de constitucionalidad

El control de constitucionalidad, como mecanismo de defensa de la Constitución,al igual que la reforma constitucional, también evolucionó en el período objeto deanálisis; pues del modelo americano o de la revisión judicial, que regía al restaurarseel régimen democrático en 1982, pasó al modelo europeo kelseniano o control juris-diccional concentrado.

En Bolivia, a partir de la reforma constitucional del año 1861, se adoptó el modeloamericano de control de constitucionalidad, conocido también como control jurisdic-cional difuso o de la revisión judicial; toda vez que, la Constitución reformada consa-gró, por una parte, el principio de la supremacía constitucional cuando en su art. 86estableció textualmente lo siguiente: «Las autoridades y tribunales aplicarán esta Cons-titución con preferencia a las leyes, y éstas con preferencia a cualesquiera otras reso-luciones» y, por otra, encomendó la labor de control de constitucionalidad, por la víade acción concreta, al Tribunal Supremo de Justicia, cuando en su art. 79 dispuso que:“son atribuciones del Tribunal Supremo de Justicia, además de las que le señalen lasleyes: 2º Conocer de los negocios de puro derecho, cuya decisión depende de laconstitucionalidad o inconstitucionalidad de las leyes”.

Sobre la base de la norma constitucional referida, se organizó el control jurisdiccio-nal de constitucionalidad ejercido por todos los jueces y tribunales, que al resolver uncaso concreto tenían la atribución y obligación de inaplicar una disposición claramenteincompatible con las normas de la Constitución; de otro lado, un control ejercido porla Corte Suprema de Justicia, la que tenía la facultad y atribución de conocer y tramitarel recurso de inaplicabilidad por inconstitucionalidad de una disposición legal, cuyadecisión tenía un efecto inter partes, es decir, para el caso concreto.

A pesar de las reiteradas reformas constitucionales el modelo de control de cons-titucionalidad se mantuvo inalterable hasta la reforma constitucional de 1994; de ma-nera que entre 1976 al 1 de junio de 1999, el control de constitucionalidad fue ejerci-do por todos los jueces y tribunales de la jurisdicción ordinaria.

El modelo americano de control de constitucionalidad no rindió sus frutos espera-dos, debido a diversas razones, entre las que se pueden señalar las siguientes: a) la novigencia permanente del régimen democrático de gobierno y del Estado de Derecho,que a lo largo de la historia republicana tuvo una presencia fugaz, debido a las perma-nentes interrupciones mediante los golpes de Estado que instauraron regímenes dehecho o de facto; b) la falta de una doctrina constitucional boliviana sólida y carenciade una cultura constitucional; pues habrá de recordar que por la falta de una vigenciamaterial de la Constitución el Derecho Constitucional fue objeto de un estudio enciclo-pédico más que práctico y concreto, además que el sistema constitucional boliviano



se configuró sobre la base del constitucionalismo clásico, por lo tanto, sobre la basedel principio de legalidad y no tanto del principio de supremacía constitucional, lo quedio lugar a que se catalogara la Constitución como una mera carta política y no unanorma jurídica, cuando menos eso sucedió en el siglo XIX y las primeras ocho décadasdel siglo XX; c) la incompleta positivación de los derechos humanos y la falta dejudicialización de los mismos, pues en esa materia la Constitución no fue generosa, yaque recién en 1931 se introdujo el hábeas corpus como garantía para el derecho a lalibertad física, y el amparo constitucional en 1967; ello incidió significativamente en laineficacia del sistema en el control tutelar de constitucionalidad; y d) extremada con-centración de funciones en la Corte Suprema de Justicia, como la función jurisdiccionalordinaria y contenciosa, la jurisdicción constitucional y la labor administrativa y disci-plinaria, que incidió en la generación de la retardación de justicia y que el control deconstitucionalidad no tuviese la eficacia esperada.

La falta de efectividad en el control de constitucionalidad desarrollado por los jue-ces y tribunales de la jurisdicción ordinaria, así como el fenómeno del proceso dejudicialización de los derechos humanos y la ola de adopción del modelo europeo decontrol de constitucionalidad en América Latina, posibilitó a que en la agenda para lareforma constitucional acordada en la cumbre política de 1991, se incluya la creacióndel Tribunal Constitucional como órgano encargado del control de constitucionalidad.Empero, la creación del Tribunal Constitucional no fue fácil, pues tuvo que enfrentarmuchos obstáculos, como la cerrada oposición de la Corte Suprema de Justicia, asícomo de un sector del foro de Abogados; ello dio lugar a que su configuración institu-cional en la Constitución no sea óptima, lo que a la larga se constituyó en un factor quedebilitó su accionar.

En efecto, mediante la Ley Nº 1473 Declaratoria de Necesidad de Reforma de laConstitución, se declaró la necesidad de reformar la Constitución, incorporando alsistema constitucional, entre otras instituciones, el Tribunal Constitucional como máxi-mo guardián y último intérprete de la Constitución, a cuyo efecto se propuso configu-rarlo como un órgano constitucional independiente, orgánica y funcionalmente, de losotros órganos del poder constituido. Pero ante la oposición cerrada de la Corte Supre-ma de Justicia, se modificó esa configuración determinando que el Tribunal Constitu-cional forme parte de la estructura orgánica del órgano Judicial aunque reconociendosu independencia en el desempeño de las labores jurisdiccionales. De manera que,mediante la Ley Nº 1585 de Reforma de la Constitución, de 12 de agosto de 1994, secreó el Tribunal Constitucional con la misión de resguardar y custodiar la Constitucióny proteger los derechos fundamentales; remitiendo a una Ley la regulación de suorganización y funcionamiento.

Si bien el Tribunal Constitucional fue creado el año 1994, sus labores jurisdiccionalesrecién fueron iniciadas el 1 de junio de 1999, debido a que la Ley Nº 1836 del TribunalConstitucional fue sancionada el 19 de marzo de 1998, y promulgada oficialmente el 1de abril de 1998. Dicha Ley previó una vacatio legis de un año computable a partir de laposesión de los magistrados designados por el Congreso Nacional, para que se realicen



las labores de organización administrativa; los magistrados fueron posesionados el 5 deagosto de 1998, lo que supone que las labores jurisdiccionales debieron iniciarse el 5 deagosto de 1999; empero, a solicitud expresa de los magistrados designados, el Legisla-tivo emitió la Ley Nº 1979, de 24 de mayo de 1999, mediante la cual se redujo la vacatiolegis, de manera que el 1 de junio de 1999 se iniciaron las labores jurisdiccionales delTribunal Constitucional.

En consecuencia, al presente en Bolivia el control de constitucionalidad se ejerce através del Tribunal Constitucional; un órgano constitucional que orgánicamente es partedel órgano Judicial; pero en el desempeño de sus funciones jurisdiccionales tiene in-dependencia con relación a todos los órganos del poder constituido, entre ellos, delpropio órgano judicial, así lo disponen las normas previstas por los arts. 116.I y 119.Ide la Constitución.

6. LOS ASPECTOS SINGULARES DE LA EVOLUCIÓNPOLÍTICO-CONSTITUCIONAL EN BOLIVIA

La evolución político-constitucional que se ha operado en Bolivia, en el períodocomprendido entre 1976 a 2005, globalmente presenta resultados positivos, aunqueno fue suficiente para superar los problemas estructurales que se fueron arrastrandodesde la misma creación del Estado, el 6 de agosto de 1825.

Un primer aspecto singular del proceso es el restablecimiento y consolidación delEstado democrático constitucional de Derecho, y con ello la restauración de la demo-cracia como régimen de gobierno; pues superando la época de las dictaduras militaresse ha instaurado un gobierno democrático. Además, cabe resaltar que es el períodode mayor duración del régimen democrático en la historia republicana de Bolivia; sonveintiséis años continuos de democracia. Ello ha posibilitado la plena vigencia delsistema constitucional configurado por la Constitución, lo que a su vez ha posibilitadoidentificar los aspectos positivos y negativos del sistema, así como las virtudes y defi-ciencias de la Constitución, para introducir los ajustes necesarios.

Otro aspecto singular de la evolución objeto de análisis, es el cambio cualitativo quese ha producido en la práctica política; pues se ha superado la etapa de la eliminacióndel adversario político, tanto física como políticamente, sustituyéndola por la toleranciay la convivencia pacífica, bajo los principios democráticos del pluralismo, la diferencia yel derecho a disentir o discrepar, el respeto de las minorías, y la concertación.

Algo concurrente a esa nueva forma de desarrollar la acción política es la construc-ción de la democracia pactada; superando la concepción clásica de que la democraciaes la imposición de la voluntad de las mayorías y la subordinación de las minorías a esavoluntad. En el período de vigencia del Estado democrático constitucional de Derechose ha comprendido que la democracia no sólo es el voto, es la capacidad de lograrconsensos, construyendo acuerdos con la concurrencia de la voluntad de las mayorías



y minorías. Esa democracia pactada se ha reflejado en la conformación de los organis-mos electorales, pues a sus integrantes se los designa en el Congreso Nacional condos tercios de votos, lo que exige de un acuerdo entre mayorías y minorías, asimismose refleja en la designación de las autoridades de los máximos tribunales del órganoJudicial, como son los Ministros de la Corte Suprema de Justicia y Tribunal Constitucio-nal, de los órganos de Defensa de la Sociedad, Ministerio Público, y de las personas,Defensor del Pueblo, cuyos titulares son designados por el Congreso Nacional con dostercios de votos.

Otro aspecto singular de la evolución político-institucional es la inclusión de lospueblos originarios y comunidades indígenas a la estructura social del Estado, a partirdel reconocimiento del carácter multiétnico y pluricultural de la sociedad boliviana enla norma prevista por el art. 1.I de la Constitución que se introduce en la reformaconstitucional de 1994. Esa definición de la estructura social se complementó con elreconocimiento expreso, por parte del Estado, de los derechos sociales, económicos yculturales de los pueblos indígenas que habitan en el territorio nacional, especialmen-te los derechos relativos a sus tierras comunitarias de origen, garantizando el uso yaprovechamiento sostenible de los recursos naturales; a su identidad, valores, len-guas, costumbres e instituciones; asimismo el reconocimiento de sus autoridades na-turales para el ejercicio de funciones administrativas y aplicación de normas propiascomo solución alternativa de conflictos, en conformidad a sus costumbres y procedi-mientos, lo que implica el reconocimiento de la vigencia del derecho consuetudinarioy la justicia comunitaria.

El proceso de inclusión social de los pueblos indígenas originarios y de las comunida-des campesinas ha dado lugar a una gradual inclusión política de los mismos, provocan-do un cambio cualitativo en el escenario político y la composición de los órganos delpoder constituido. En efecto, los pueblos indígenas originarios y las comunidades cam-pesinas, han pasado de la resistencia a la lucha activa, a través de la acción política en elescenario democrático, a cuyo efecto han creado sus propios instrumentos políticos; demanera que a través de alianzas estratégicas con los partidos políticos tradicionales, alprincipio, y mediante su propio instrumento político, después, accedieron poder local,asumiendo la conducción de los gobiernos municipales autónomos a través de sus auto-ridades naturales. De una ausencia total en los niveles del poder local hasta las eleccio-nes municipales de 1995, pasaron a tomar el control del 33% de los gobiernos localesautónomos en las elecciones municipales de 1999. En el plano nacional, a través de suspropios partidos políticos o en alianza con los partidos políticos tradicionales, los pue-blos indígenas originarios y comunidades campesinas participaron activamente en laselecciones nacionales de 2002, habiendo obtenido una significativa votación, al gradoque el Movimiento Al Socialismo liderado por el indígena Juan Evo Morales, se convirtióen la segunda fuerza política nacional, de manera que sumadas las diferentes fraccionespolíticas de los pueblos indígenas éstos se convirtieron en la primera mayoría nacional;y en las elecciones de diciembre de 2005, obtuvieron una victoria electoral con el 53,74%de votos, ascendieron al poder político nacional, fungiendo como Presidente Constitu-cional de la República a su líder Juan Evo Morales Ayma.



Pero debe tenerse presente que la victoria electoral fue apenas una parte de algomás profundo aún, es que con esa lucha activa asumida por los pueblos indígenas origi-narios y comunidades campesinas, en alianza con otros sectores sociales de la clasemedia, se ha interpelado al Estado Republicano monocultural y monolingüe construidoen el pasado, a la democracia representativa participativa occidental excluyente de lademocracia étnica, al ejercicio centralizado del poder político; de manera que lideran elproceso constituyente para encarar transformaciones estructurales en el Estado.27

Otro aspecto singular de la evolución político-institucional en Bolivia, es el fortale-cimiento del Estado constitucional de Derecho, a partir de introducción de reformas ala estructura y funciones del órgano judicial; lo que se refleja en: a) la adopción delmodelo europeo o “kelseniano” de control constitucional ejercido por el Tribunal Cons-titucional; b) el fortalecimiento de la jurisdicción ordinaria y contenciosa administrati-va, garantizando la independencia de los jueces sobre la base de implementación delsistema de carrera judicial y la modificación del sistema de designación; c) creación dela jurisdicción agraria, ambiental y forestal, como una jurisdicción especializada queresuelva las controversias o conflictos emergentes de la tenencia de la tierra destinadaa la producción agrícola y pecuaria, así como de la explotación de recursos forestales;d) creación de una unidad administrativa y disciplina, que fortalezca la independenciadel órgano judicial, a partir de un sistema de autogobierno ejercido por el consejo dela Judicatura; y e) reforma procesal penal, adoptando un sistema procesal penal ga-rantista que responde a los estándares mínimos previstos para la protección de losderechos humanos; un sistema que revaloriza al procesado y a la victima.

Un dato importante con relación a los aspectos singulares de la evolución político-institucional, es el referido al fortalecimiento de la dignidad humana a partir de lapuesta en vigencia de los derechos fundamentales, y la adopción de sistemas de pro-moción, defensa y protección de los mismos, en el plano institucional, legislativo y

27 El Movimiento Al socialismo, liderado por el actual Presidente de la República, Juan Evo Morales Ayma,que obtuvo una mayoría absoluta de representación en la Asamblea Constituyente, en alianza con otrosmovimientos y agrupaciones ciudadana con representación en la Asamblea Constituyente, han logradola aprobación de un proyecto de Constitución, el que expresa una nueva tendencia, tanto en lo referidoa la configuración del Estado y su sistema constitucional, cuanto en lo referido al constitucionalismo enel que se sustenta. Respecto a lo primero, con el fundamento de descolonizar el Estado para construiruna sociedad de iguales; propone un modelo de organización política, social, económica y cultural muyparticular que, a pesar de incluir elementos del constitucionalismo clásico y el constitucionalismo con-temporáneo, no se encuadra en los cánones ni moldes de la teoría constitucional ni la teoría política,propone un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario; definiendo lo plurinacionalcomo una matriz para la estructura económica, la estructura política, la estructura social y la estructurainstitucional del Estado. Con relación a lo segundo, con el fundamento de abrir un nuevo momentoespistemológico se aparta de los cánones del constitucionalismo clásico y el constitucionalismo con-temporáneo continental, constituido con la influencia de los movimientos constitucionales europeos, yplantea el reto de construir un nuevo constitucionalismo de la inclusión y la democracia participativacomunitaria, que se constituya en el sustento teórico doctrinal de una nueva Constitución instrumentode la descolonización y el cambio, de la pluralidad para la construcción de una sociedad de iguales, dela reivindicación y la inclusión social.



jurisdiccional. En el plano institucional la creación del Defensor del Pueblo con la mi-sión de promocionar y defender los derechos fundamentales con relación a la activi-dad administrativa de todo el sector público, constituye un gran avance en el propósi-to de fortalecer la dignidad humana de los bolivianos y bolivianas a partir de la defensade sus derechos fundamentales. En el plano legislativo, la adhesión, aprobación legis-lativa y ratificación de los tratados, convenciones, pactos y declaraciones internacio-nales sobre derechos humanos, constituye un factor importante de la evolución, en lamedida en que contribuye al fortalecimiento de la dignidad humana de los bolivianosy bolivianas, fortaleciendo el proceso de positivación de los derechos humanos queamplía el catálogo de los derechos fundamentales. Finalmente, en el plano jurisdiccio-nal, la creación del Tribunal Constitucional que, en el marco de su potestad de controlde constitucionalidad, protege los derechos fundamentales a través de la resoluciónde las acciones tutelares generando una doctrina y jurisprudencia constitucional sólidae incremental, integrando al bloque de constitucionalidad los tratados, convencionesy pactos internacionales sobre derechos humanos; asumiendo una posición activistapara la protección de los derechos fundamentales, contribuye al fortalecimiento de ladignidad humana de los bolivianos y bolivianas.

7. LOS AVANCES Y AMENAZAS A LA DEMOCRACIA

Del análisis que antecede se puede concluir que en el último cuarto del siglo XX ylos primeros años del siglo XXI, la democracia en Bolivia ha tenido significativos eimportantes avances; pero también habrá que advertir que existen graves amenazasque ponen en riesgo su continuidad.

Con relación a los avances cabe destacar que en el período objeto de análisis,además de haberla restablecido en octubre de 1982, se ha logrado un significativoavance en la consolidación y fortalecimiento de la democracia, liberándola de las ame-nazas de golpes de Estado o alzamientos armados, con los que en el pasado frecuen-temente se deponía a un régimen democrático para sustituirlo por un régimen defacto. La consolidación y fortalecimiento de la democracia fue posible con el cambiode actitudes y prácticas de los actores políticos, y el fortalecimiento de las institucio-nes democráticas.

Es innegable que uno de los avances de la democracia es el haber logrado que seconfigure sobre la base de la concepción plural de la sociedad, lo que ha sentado lasbases para iniciar un proceso de inclusión e integración de los pueblos indígenas ycomunidades campesinas al sistema constitucional boliviano, como sujetos activos yno pasivos de la democracia; lo que permite, en última instancia, una evolución de lademocracia de exclusión y marginación hacia un democracia de inclusión, que es elideal de los bolivianos y bolivianas.

Finalmente, un avance importante es la cualificación de la participación ciudadanaen la democracia; pues los ciudadanos, de un papel pasivo de mero emisor del voto,



como expresión de la democracia representativa, han pasado a desempeñar un papelactivo en la conformación de los órganos del poder constituido y en la manifestaciónde su voluntad o decisión política sobre los asuntos o temas sometidos a su conside-ración por las autoridades de gobierno, a través de los mecanismos previstos por laConstitución, como una expresión de la democracia participativa; además de involu-crarse en la gestión pública, a través de la planificación participativa y el control social.

Frente a esos importantes avances que ha tenido la democracia en Bolivia, es im-portante señalar que también se ve enfrentada a graves amenazas, que ponen enriesgo su vigencia.

Un peligro potencial que en la actualidad enfrenta la democracia es la pretensión delas organizaciones sociales que sustentan al actual gobierno de imponer una Constitu-ción que no expresa un proyecto político de Estado, sino un proyecto de poder hege-mónico con exclusión y marginación de los otros sectores sociales que, en la coyuntura,tuvieron una presencia minoritaria en la Asamblea Constituyente; una Constitución en laque se pretende anular a las minorías imponiendo la voluntad de las mayorías circuns-tanciales, lo que constituye un desconocimiento de los principios democráticos elemen-tales; asimismo, se pretende imponer una visión de estado, desconociendo otras visio-nes, pues al existir diferentes visiones emergente de la diversidad étnica cultural, re-quieren ser concertadas, hecho que no admiten las organizaciones sociales y el propiogobierno; en suma pretenden imponer una Constitución no es la expresión de un verda-dero pacto social y político de inclusión, sino de exclusión que repite los errores históri-cos. Esa posición asumida por las organizaciones sociales y el propio gobierno nacional,ha generado una dura oposición en cinco Departamentos del Estado boliviano, generan-do violencia y confrontación, con la grave amenaza para la democracia.

La otra grave amenaza que enfrenta la democracia en Bolivia, es la posición radical eirreductible que han asumido los sectores sociales opositores al gobierno, que plantean-do la demanda de que se adopte un modelo de Estado Autonómico, en contraposiciónal modelo de estado Plurinacional Unitario planteado por los sectores sociales afines algobierno, pretenden implementar de hecho y al margen de las normas básicas estable-cidas en la Constitución vigente ese modelo Autonómico, asumiendo acciones de he-cho que conducen a la confrontación y el enfrentamiento entre los bolivianos.

BIBLIOGRAFÍA

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• Ley Nº 1551 (1994): Ley de Participación Popular. Gaceta Oficial de Bolivia; La Paz.15 p.

• Ley Nº 1836 (1998): Ley del Tribunal Constitucional. Gaceta Oficial de Bolivia. LaPaz. 50 p.

• Ley Nº 3089 (2005): Constitución Política del Estado. Gaceta Oficial de Bolivia; LaPaz. 84 p.

la evoluciÓn polÍtico-institucional en bolivia entre … · estudios constitucionales, año 6,...

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