la equidad de la política fiscal en costa rica estimación de la progresividad e incidencia...

La Equidad de la Política Fiscal en Costa Rica

Estimación de la progresividad e incidencia redistributiva de los

impuestos y el GPS

Juan Diego Trejos SolórzanoUniversidad de Costa Rica

Instituto de Investigaciones en Ciencias Económicas

Taller Regional: Equidad Fiscal y Taller Regional: Equidad Fiscal y Tendencias TributariasTendencias Tributarias

22 y 23 de Julio del 2008, Antigua, Guatemala

Objetivo• Presentar el impacto conjunto del sistema

tributario y el Gasto Público Social en la distribución del ingreso

• Trabajo más descriptivo que propositivo− Fotografía sobre el papel que está jugando

hoy (2004) la política fiscal (impuestos + GPS) en la distribución del ingreso

− Marco para simulaciones sobre reformas posibles

Algunas consideraciones metodológicas

• Distribución del ingreso (consumo) antes o autónomo versus distribución del ingreso (consumo) después de la política fiscal

• Indicador de bienestar: ingreso familiar autónomo per cápita ajustado

• Impuestos considerados: los que recaen directamente sobre las personas (59% de los ingresos fiscales, 13% del PIB) (49% - 10,8%)

• Gastos considerados: gastos sociales pues recaen directamente sobre las personas (65% del GT y 15,7% del PIB) (51% - 12,1%)

• Simulaciones estáticas y sin comportamiento• Fuente: Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los

Hogares 2004• Ajuste de ingreso familiar per cápita: por inclusión

(transferencias estatales y otros ingresos), por omisión (impuestos sobre ingresos no salariales y contribuciones a la Seguridad Social de no asalariados) y subdeclaración (ajuste estimación exógena de SCN)

• Ámbito de análisis: Gobierno General.

Los ajustes aumentan el peso de las fuentes no salariales y la

desigualdad

Costa Rica: Ajuste de los ingresos por inclusión, omisión y subdeclaración. 2004

Indicador Original Actualizado Ajustado Variación %

Ingreso per cápita medio US $ por mes 306 299 345 12,9US $ por año 3.670 3.585 4.144

Composición por fuente 100,0 100,0 100,0 9,8Remuneraciones 51,9 53,4 49,3 4,3Renta empresarial 18,0 20,3 20,8 26,6Renta Capital 16,6 16,8 20,5 35,5Transferencias 9,4 9,5 9,5 11,1Ingresos ocacionales 4,1 0,0 0,0 -100,0

Coeficiente de Gini 0,5564 0,5693 0,6017

El punto de partida: una distribución del ingreso muy desigual (Coeficiente Gini -

personas)

Incidencia del Sistema Tributario

Una carga tributaria relativamente baja y dependiente de impuestos indirectos

Impuesto al valor agregado

• Principal fuente de ingreso: 22% ingresos fiscales, 34% ingresos tributarios.

• Progresivo según consumo y regresivo según ingreso• Efecto redistributivo modesto (R-S = 0,0031) tres décimas del 1% de

CG

Impuesto al valor agregado

• En línea con lo esperado resulta regresivo• Efecto redistributivo modesto• Reforma propuesta con limitado impacto negativo pero deja por

fuera rubros más progresivos• Un IVA general aumentaría CG en un punto pero duplicaría

recaudación

Incidencia del impuesto sobre las ventas (IVA) actual y según reformas propuestas(Hogares ordenados en deciles según su ingreso familiar per cápita autónomo ajustado)

Impuesto IVA sin Actual Adicional IVA Total Educ.-Salud IVA Total exenciones

1. Progresividad

Tasa media impuesto/ingreso (%) 4,1 0,7 4,8 0,3 5,0 10,3

Decil 01 (más pobre) 6,9 1,7 8,6 0,2 8,7 24,5Decil 02 4,3 0,9 5,2 0,2 5,4 11,9Decil 09 3,3 0,5 3,8 0,5 4,2 7,1Decil 10 (más rico) 3,1 0,5 3,6 0,4 4,0 6,2

Cuasi Gini del impuesto 0,5081 0,4999 0,5070 0,6755 0,5212 0,4655Índice de Kakwani (si K<0 => regresivo) -0,0936 -0,1018 -0,0947 0,0738 -0,0805 -0,1362

2. Capacidad redistributiva

Gini del ingreso antes del impuesto 0,6017 0,6017 0,6017 0,6017 0,6017 0,6017Índice Reynolds-Smolensky -0,0031 -0,0037 -0,0035 -0,0103(si RS>0 => progresivo)

IVA potencialProyecto de Reforma

Impuesto al valor agregadoLa otra perspectiva: En términos absolutos, los ricos son los que más pagan

• El 20% más rico paga más de la mitad del impuesto y equivale a 4,8 veces más que el 40% más pobre.

• Proyecto reforma no introduce cambios distributivos, sin embargo se esta renunciando a la recaudación de los estratos más ricos en gastos de Salud y Educación

• Aún en caso de una eliminación total de exoneraciones se sigue recaudando algo más de la mitad del impuesto del 20% más rico

• Lo importante es el resultado neto de la política fiscal y no de un impuesto en particular

Incidencia del impuesto sobre las ventas (IVA) actual y según reformas propuestas(Hogares ordenados en deciles según su ingreso familiar per cápita autónomo ajustado)

Impuesto IVA sin Actual Adicional IVA Total Educ.-Salud IVA Total exenciones

Quién paga el impuesto

20% más pobre 4,1 5,1 4,2 1,3 4,0 5,540% más pobre 11,8 13,3 12,0 4,1 11,3 14,220% más rico 56,4 56,5 56,4 72,5 57,8 53,3

20% más rico / 40% más pobre 4,8 4,2 4,7 17,6 5,1 3,7

Indicadores Proyecto de Reforma IVA potencial

• Si se miden solo los impactos directos (compra de combustible) es progresivo

• Si se agregan impactos indirectos se vuelve regresivo pero con limitada capacidad redistributiva

Selectivos sobre combustibles

Selectivos sobre combustibles

• Al considerar el consumo como indicador de bienestar, el impuesto se mantiene progresivo

Incidencia del impuesto único sobre los combustibles. 2004(Hogares ordenados en deciles según su ingreso familiar per cápita autónomo ajustado)

Indicadores Directo Pasajes Indirecto Total

1. Progresividad

Tasa media impuesto/ingreso (%) 1,1 0,4 1,2 2,8

Decil 01 (más pobre) 1,3 1,0 2,8 5,1Decil 02 0,9 0,6 1,4 2,9Decil 09 1,7 0,3 0,8 2,8Decil 10 (más rico) 1,7 0,4 0,7 2,8

Cuasi Gini del impuesto 0,6491 0,6006 0,4618 0,5803Índice de Kakwani (si K<0 =>regresivo) 0,0474 -0,0012 -0,1399 -0,0215


Gini del ingreso antes del impuesto 0,6017 0,6017 0,6017 0,6017Índice Reynolds-Smolensky (si RS>0 => progresivo) 0,0005 0,0004 -0,0007

3. Quién paga el impuesto

20% más pobre 1,8 4,5 5,5 3,440% más pobre 5,5 11,2 14,4 9,320% más rico 70,9 67,5 53,1 64,5

20% más rico / 40% más pobre 12,8 6,0 3,7 6,9

Otros selectivos al consumo

• Regresivo en todos los casos, excepto para vehículos y sus repuestos• Igual resultado, excepto bebidas alcohólicas, cuando se considera el Consumo

− Los pobres destinan un mayor porcentaje de su ingreso al consumo de tabaco y licores que los ricos

− Participación más alta en la canasta de los hogares relativamente más pobres• Bajo impacto redistributivo

Incidencia del resto de los impuestos selectivos al consumo. 2004(Hogares ordenados en deciles según su ingreso familiar per cápita autónomo ajustado)

Tabaco y Bebidas Bebidas sin Vehículos OtrosCigarrillos Alcohólicas Alcohol y repuestos Bienes

1. Progresividad

Tasa media impuesto/ingreso (%) 0,2 0,2 0,1 0,8 0,6

Decil 01 (más pobre) 0,5 0,2 0,1 0,4 1,5Decil 02 0,2 0,1 0,1 0,5 0,6Decil 09 0,1 0,1 0,1 1,0 0,3Decil 10 (más rico) 0,0 0,2 0,0 1,7 0,2

Cuasi Gini del impuesto 0,1976 0,5239 0,4042 0,7266 0,3752Índice de Kakwani (si K<0 =>regresivo) -0,4042 -0,0779 -0,1975 0,1249 -0,2266


Gini del ingreso antes del impuesto 0,6017 0,6017 0,6017 0,6017 0,6017Índice Reynolds-Smolensky (si RS>0 => progresivo) -0,0004 -0,0001 -0,0001 0,0013 -0,0007


20% más pobre 7,9 2,8 5,0 1,2 6,440% más pobre 25,2 9,0 14,8 4,4 16,820% más rico 28,7 54,6 45,7 77,4 43,3

20% más rico / 40% más pobre 1,1 6,1 3,1 17,8 2,6

Indicadores

Impuesto a la renta personal

• El más progresivo: el mayor Kakwani; único perdedor el 10% más rico que paga más del 90% del impuesto

• Muy moderado impacto redistributivo (recaudación no superior a 1% del PIB)

• Tasa efectiva del 10% más rico = 3,3%

Incidencia de los impuestos directos y de las cargas sociales. 2004(Hogares ordenados según ingreso familiar per cápita autónomo ajustado)

Cargas Directos

Renta Otros 1 Total Sociales mas CS

1. Progresividad

Tasa media impuesto/ingreso (%) 0,6 0,2 0,9 3,8 4,7


Cuasi Gini del impuesto 0,9107 0,6554 0,8864 0,5873 0,7067

Índice de Kakwani (si K<0 => regresivo) 0,3090 0,0536 0,2847 -0,0144 0,1050


Gini del ingreso antes del impuesto 0,6017 0,6017 0,6017 0,6017 0,6017Índice Reynolds-Smolensky 0,0074 0,0001 0,0076 -0,0008 0,0070(si RS>0 => progresivo)



20% más rico / 40% más pobre 599,2 11,4 126,6 8,3 15,6

1/ Incluye impuesto territorial, de salida del país, permisos de construcción y de conducir, multas, etc.

IndicadorImpuestos Directos

Impuesto a la renta personal:Una progresividad sin impacto

• IRPF muy pequeño: 0,9% del PIB (9,8% OECD), 28% del ISR (74% OECD)

• Impacto redistributivo muy moderado • En cambio en la participación del 10% más rico (antes/después) no llega al

1% (de 49,4 % a 48,5%).• Esa es la transferencia que hace el 10% más rico al resto de la sociedad.

• Un aumento del IRPF del 1% del PIB transferido según gasto en protección social duplica la participación en el ingreso del 10% más pobre y aumenta en 23% la del 40% más pobre. Reduce Gini en 3,2 puntos.

• La alta desigualdad en la distribución de los ingresos demanda un rediseño del IRPF para ampliar la capacidad recaudatoria y redistributiva.

• Máxime si se tiene en cuenta la alta elusión y evasión existente. Personas físicas con actividades lucrativas pagan un décimo de lo que corresponde.

Impacto del Sistema Tributario

• Los impuestos considerados son progresivos, pero la diferencia entre el Gini antes y después de Impuestos es insignificante (RS=0,003)

• Progresividad probablemente se transforme en proporcionalidad si se incluyen impuestos sobre empresas

• ¿Quiénes son los perdedores? : deciles 1, 9 y 10.• ¿Quién paga los impuestos? : 20% más rico paga 68% o 9 veces lo que el 40% más

pobre

Incidencia total de los impuestos y las cargas sociales del gobierno general. 2004(Hogares ordenados según ingreso familiar per cápita autónomo ajustado por subdeclaración)

Impuesto Sobre Otros Impuestos Total Cargas Impuestos

de ventas combustible Selectivos Directos Impuestos Sociales mas CS

1. Progresividad

Tasa media impuesto/ingreso (%) 4,1 2,8 1,8 0,9 9,6 3,8 13,4

Decil 01 6,9 5,1 3,3 0,6 16,4 1,3 17,7Decil 02 4,3 2,9 1,5 0,2 9,0 3,0 12,0Decil 09 3,3 2,8 1,5 1,8 9,5 4,6 14,1Decil 10 3,1 2,8 2,2 3,7 11,8 4,3 16,1

Cuasi Gini del impuesto 0,5081 0,5803 0,6129 0,8864 0,6439 0,5873 0,6279Índice de Kakwani (si K<0 => regresivo) -0,0936 -0,0215 0,0112 0,2847 0,0422 -0,0144 0,0261


Gini del ingreso antes del impuesto 0,6017 0,6017 0,6017 0,6017 0,6017 0,6017 0,6017Índice Reynolds-Smolensky -0,0031 -0,0007 0,0000 0,0076 0,0034 -0,0008 0,0026(si RS>0 => progresivo)


20% más pobre 4,1 3,4 2,7 0,3 2,7 1,8 2,440% más pobre 11,8 9,3 8,3 0,7 7,7 7,5 7,620% más rico 56,4 64,5 66,3 94,1 70,1 62,0 67,8

20% más rico / 40% más pobre 4,8 6,9 8,0 126,6 9,2 8,3 8,9

Incidencia del Gasto Público Social

Dos tercios del gasto del GG se destina a programas

sociales

Gasto Público en Educación

• Pro-pobre en la educación general y proporcional en su conjunto.• ¿Progresividad o “selección natural”? Indicador de progresividad o de

un problema (la calidad del GPS)? ¿Segmentación? Programas universales.

• Progresivo pero no pro-pobre en educación superior y capacitación. • En educación superior el 20% más rico recibe más que el 40% más

pobre

Incidencia del gasto social del gobierno general en servicios de educación. 2004(Hogares ordenados según ingreso familiar autónomo per cápita ajustado por subdeclaración)

Educación Formación Educación

Preescolar Primaria Secundaria Total Superior Profesional Total

1. Progresividad

Tasa media gasto/ingreso (%) 1,2 7,5 3,5 13,2 1,8 0,7 15,7

Decil 01 (más pobre) 4,8 40,9 13,2 59,8 1,9 2,4 64,1Decil 02 2,8 14,2 5,8 25,4 3,8 0,5 29,8Decil 09 0,1 0,4 0,5 1,2 1,6 0,2 3,0Decil 10 (más rico) 0,0 0,1 0,1 0,2 1,1 0,1 1,5

Cuasi Gini del impuesto -0,213 -0,313 -0,131 -0,218 0,423 0,178 -0,014Índice de Kakwani (si K<0 => progresivo) -0,814 -0,915 -0,732 -0,820 -0,178 -0,424 -0,616

2 Capacidad redistributiva

Gini del ingreso antes del impuesto 0,602 0,602 0,602 0,602 0,602 0,602 0,602Índice Reynolds-Smolensky (si RS>0 => progresivo) 0,002 0,012 0,007 0,022 0,001 0,001 0,023

3. Quién recibe el gasto


40% más pobre / 20% más rico 8,9 10,8 5,3 6,9 0,3 1,0 2,1

Educación General

Gasto Público en Salud

• Progresivo en todos los casos, pero claramente pro-pobre solo en atención primaria. Globalmente tiende a la proporcionalidad (CG cercano a cero)

• En los servicios curativos el gasto es muy proporcional (no segmentación)

• Al igual que en educación con efecto redistributivo importante.

Incidencia del gasto social del gobierno general en servicios de salud. 2004

Atención Consulta Hospita_ SaludPrimaria Externa lización Total

1. Progresividad

Tasa media gasto/ingreso (%) 6,8 6,6 11,8 25,2

Decil 01 (más pobre) 40,1 36,9 58,9 135,9Decil 02 8,1 7,8 9,5 25,4Decil 09 0,6 0,9 1,8 3,3Decil 10 (más rico) 0,2 0,3 0,4 0,9

Cuasi Gini del impuesto -0,141 -0,058 0,003 -0,041Índice de Kakwani (si K<0 => progresivo) -0,742 -0,660 -0,599 -0,643


Gini del consumo antes del impuesto 0,602 0,602 0,602 0,602Índice Reynolds-Smolensky (si RS>0 => progresivo) 0,009 0,009 0,007 0,023


20% más pobre 24,0 21,1 16,7 19,340% más pobre 48,9 42,6 32,3 38,220% más rico 10,9 15,5 11,1 12,1

40% más pobre / 20% más rico 4,5 2,8 2,9 3,2

(Hogares ordenados según ingreso autónomo per cápita ajustado)

Indicador

Gasto Público en Protección Social

• Gasto claramente pro-pobre en todos los subprogramas pero con amplia variación.

• Focalización buena; ¿asignación suficiente: 1,6% del PIB?

Incidencia del gasto social del gobierno general en protección social. 2004

Incentivos Centros Regulación Pensiones no Grupos Vivienda yEstudiar Infantiles Trabajo Contributivas Vulnerables Agua

1. Progresividad

Tasa media gasto/ingreso (%) 1,5 1,5 0,4 6,8 9,5 2,7 22,4

Decil 01 (más pobre) 8,3 12,2 1,3 59,4 87,2 16,9 185,3Decil 02 2,9 1,3 0,8 3,5 3,3 3,7 15,5Decil 09 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,2Decil 10 (más rico) 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,0 0,1

Cuasi Gini del impuesto -0,314 -0,469 -0,123 -0,569 -0,471 -0,279 -0,409Índice de Kakwani (si K<0 => progresivo) -0,916 -1,071 -0,725 -1,171 -1,073 -0,881 -1,010


Gini del consumo antes del impuesto 0,602 0,602 0,602 0,602 0,602 0,602 0,602Índice Reynolds-Smolensky (si RS>0 => progresivo) 0,002 0,001 0,001 0,005 0,004 0,004 0,016



40% más pobre / 20% más rico 8,4 195,6 6,8 59,0 12,3 15,5 16,2


Indicador Total

Coeficientes de cuasi gini por programas sociales. 2004

-80 -60 -40 -20 0 20 40 60 80 100

Regímenes especiales - PN

Ingreso Familiar Autónomo

Educación Superior

Régimen IVM-CCSS

Formación Profesional

Servicios Municipales

Hospitalización

Educación Total

Salud Total

Consulta Externa

Gasto Social Total sin Pensiones

Regulación al Trabajo

Educ. Secundaria

Atención Primaria

Educ. Preescolar

Educación General

Vivienda y Agua

Educ. Primaria

Incentivos para Estudiar

Total Protección Social

Centros Infantiles

Grupos Vulnerables

Pensiones no Contributivas

En resumen los programas selectivos son los más progresivos

Impacto del Gasto Público Social

• Pro-pobre (salvo servicios municipales y servicios culturales y recreativos que es progresivo pero no pro-pobre).

• La diferencia entre el Gini antes y después del GPS (RS) es importante 6,1 puntos, pero menor a OCDE (9 puntos como media).

• Quiénes son los ganadores: deciles 1 a 7. ¿Cuánto ganan? ¿Quién recibe el GPS?

Incidencia del gasto social total del gobierno general sin pensiones. 2004

Servicios de Servicios Protección Servicios Gasto SocialEducación de Salud Social Municipales Total

1. Progresividad

Tasa media gasto/ingreso (%) 15,7 25,2 22,4 3,0 66,3


Cuasi Gini del impuesto -0,014 -0,041 -0,409 0,143 -0,071Índice de Kakwani (si K<0 => progresivo) -0,616 -0,643 -1,010 -0,458 -0,672


Gini del consumo antes del impuesto 0,602 0,602 0,602 0,602 0,602Índice Reynolds-Smolensky (si RS>0 => progresivo) 0,023 0,023 0,016 0,004 0,061



40% más pobre / 20% más rico 2,1 3,2 16,2 1,1 2,9


Indicador

Impacto del Global de la Política Fiscal

• Impuestos y GPS, considerados conjuntamente, son progresivos pero su papel redistribuidor es modesto: i)en relación al problema y ii) en relación a la OCDE (12,5 puntos)

• Perdedores: deciles 8 a 10. Ganadores: deciles 1 a 7.

Incidencia neta de la política fiscal del gobierno general. 2004

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Porcentaje acumulado de hogares

Po

rce

nta

je a

cu

mu

lad

o d

el i

ng

res

o o

de

l g

as

to s

oc

ial

Antes

Impuestos

Gastos

Después

Capacidad redistributiva del gasto social(Puntos porcentuales de cambio en el coeficiente de Gini del Ingreso)

0 1 2 3 4 5 6 7 8

GS - Imp. - CS

Imp. + CSImpuestos

Gasto Social Total

Educación TotalEducación General

PreescolarPrimaria

Secundaria

Educ. Especial y AbiertaEducación Superior

Formación Profesional

Salud Total

Atención PrimariaConsulta Externa

Hospitalización

Protección Social

Incentivos EstudiarCentros Infantiles

Regulación TrabajoPensiones no Contributivas

Grupos Vulnerables

Vivienda y Agua

Servicio Municipales y Recreativos

Capacidad redistributiva de la política fiscal

Costa Rica esta lejos de alcanzar el impacto redistributivo de la política fiscal si se compara con países de la OECD

Conclusiones• Ingresos Tributarios

• Insuficientes en relación al grado de desigualdad, extensión de la pobreza, rezago en infraestructura y desarrollo relativo.

• El papel del IVA: fuente principal de ingresos fiscales, con amplia base impositiva (control cruzado) y sin pretender que sea progresivo.

• El papel de los ISC: enfrentar las externalidades negativas, aunque implique regresividad, y el consumo suntuario. Protagonismo impuesto combustible.

• El papel del ISR: es la hora de diseñar y cobrar seriamente un nuevo ISRPF, que aporte a la progresividad y genere recursos para los programas sociales.

• Gasto público• El GPS es progresivo y pro pobre pero hay que poner atención a los

regímenes de pensiones con cargo al presupuesto nacional y a los resultados de los programas (cobertura, calidad, eficiencia y eficacia).

• Financiamiento del gasto vía endeudamiento y posterior pago de intereses a perceptores de rentas del capital, puede ser más regresivo que a través del IVA.

• Si bien no hay que sobredimensionar el potencial redistributivo de la Política Fiscal, parece existir margen para ampliar su impacto.

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