la ejecución transfronteriza de sanciones penales y reconocimiento … · 2018-06-08 · a fecha...

1. INTRODUCCIÓN

Un problema poco conocido o tratadoes el relativo a la impunidad con laque en algunos casos ciertas empre-

sas han trabajado y trabajan en la UniónEuropea, pudiendo incumplir la normativaen un determinado Estado miembro, pudien-do retornar al Estado donde tienen su sedesocial y pudiendo, en definitiva, eludir laacción coactiva penal o administrativa consólo traspasar las fronteras de un país a otro.Esta realidad, a veces frecuente, perturba deforma sustancial la implementación unifor-me del acervo social europeo.

La preocupación crece cuando, por ejem-plo, se producen accidentes de trabajo con

infracción de la normativa de salud laboraldel Estado miembro donde ocurre el acciden-te. La situación descrita es conocida por lasInspecciones de Trabajo europeas, como lue-go se verá, las cuales llevan tiempo analizan-do esta cuestión y estudiando posibles caucesde colaboración. Lo cierto es que la aplicacióncorrecta de las Directivas comunitarias, tan-to de naturaleza laboral como de seguridad ysalud laboral, exigía soluciones en el área deasistencia en materias penal y administrati-va y en el área de reconocimiento mutuo desanciones económicas.

Los objetivos se presentaban claros: pri-mero había que lograr un conocimiento deta-llado de los sistemas legales y de sanciones delos ordenamientos jurídicos de los Estadosmiembros. En 1995 se elaboró el Informe dela Comisión Europea «Sistemas legales y de

sanciones de la Inspección de Trabajo en la

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* Inspector de Trabajo y Seguridad Social. DirectorTerritorial de la Inspección de Islas Baleares.

La ejecución transfronterizade sanciones penalesy administrativas. Asistenciay reconocimiento mutuosen los procedimientos sancionadoresen el ámbito de la Unión Europea.Especial referencia a los supuestosdel orden social

PABLO PÁRAMO MONTERO*

Unión Europea». Este estudio había sidocomplejo considerando que los procedimien-tos sancionadores en los distintos Estadosmiembros son diversos y sumamente hetero-géneos, hablando en unos casos de procedi-mientos administrativos y en otros de proce-dimientos penales. En 1999 se propondríaactualizar el citado informe para recoger loscambios normativos e incluir a los Estadosmiembros que accederían posteriormente a laUnión.

Por otra parte, la exigencia del cumpli-miento de las Directivas comunitarias (enfor-

cement) no era un tema menor. Hasta esemomento, la Unión Europea había desarro-llado una vasta legislación en el orden social.Los Estados miembros no habían escatimadomedios en la transposición del acervo comu-nitario, pero tanto los gobiernos de los Esta-dos como las instituciones europeas no podí-an fallar en la efectiva aplicación de estalegislación. Se requería una aplicación de laley efectiva y equivalente en todo el territoriode la Unión. Efectiva porque debía ser sus-ceptible de aplicarse en la práctica a través delos distintos servicios de Inspección de Traba-jo, tanto en aspectos cualitativos como cuan-titativos. Equivalente porque requería uni-formidad en la exigencia de la ley. La preocu-pación por esta aplicación efectiva y equiva-lente de la ley lleva a la Comisión Europea arealizar un esfuerzo en los años 2000 y 2001para lograr la evaluación de los servicios deinspección de los nuevos Estados que iban aacceder a la Unión.

La Unión no buscaba tanto armonizar lossistemas de sanciones de cada Estado miem-bro como asegurarse de que los sistemas deinspección y sanciones fueran efectivos yestuvieran implantados plenamente. El régi-men jurídico de las sanciones se había consi-derado siempre como un área reservada a lasoberanía nacional y ligada a la tradición cul-tural y jurídica de cada Estado. Pero, en cam-bio, se buscaba el funcionamiento consistentedel mercado interno, el cual sería dañado silas Directivas europeas no se aplicaban con

similar rigor y fuerza en todos los Estados.En este marco, hay que recordar que las ins-tituciones europeas se han erigido siempre enguardianes de la aplicación efectiva de lalegislación comunitaria.

Durante los años 1999 a 2003, la ComisiónEuropea frecuentemente se planteó, en elmarco de la Inspección del Trabajo, dar nue-vos pasos hacia el futuro en relación con lacooperación en materia de seguridad y saludlaboral. La colaboración dentro de las fronte-ras de la Unión se redefinió en diversas oca-siones, todo ello con vistas a afrontar el creci-miento de la llamada economía globalizada.La libre circulación de trabajadores, deempresas, productos y servicios conllevabadecididamente cada vez mayor número deacciones y programas de inspección conjun-tos. Objetivos y campañas comunes a todoslos Estados miembros fueron necesarios paragarantizar una aplicación correcta y consis-tente de la legislación europea. Se hicieronesfuerzos para coordinar las acciones inspec-toras en el campo de las condiciones de segu-ridad en la agricultura, en la construcción, enla lucha contra el riesgo de amianto, en elcontrol de exposiciones a agentes químicosque tienen carácter acumulativo de un Esta-do a otro en supuestos en que los trabajadorestrabajan en los territorios de los distintosEstados. Todo esto se hizo, pero aún seguíasin resolverse un problema capital. La posibi-lidad de cooperación en los procedimientossancionadores y/o penales y la ejecucióntransfronteriza de las sanciones pecuniarias.

En el marco laboral y de seguridad y saludlaboral, durante muchos años la ComisiónEuropea había tejido una red de cooperaciónentre las Inspecciones del Trabajo europeas através de un cuerpo veterano: el Comité deAltos Responsables de la Inspección del Tra-bajo, institución que fue pionera en la coope-ración y el mutuo entendimiento. Hoy, esteComité sigue funcionando como un foro cadadía más complejo y exitoso en el proyecto deintercambiar experiencias e información. Noen vano dicho Comité juega hoy un papel

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importante en las estrategias europeas desalud laboral.

El Comité de inspectores, institución ase-sora de la Comisión Europea, con sede enLuxemburgo, había creado un grupo de tra-bajo en el año 1999 para trabajar sobre elasunto del enforcement transfronterizo. Nomucho más tarde se comprobó que los traba-jos del grupo debían tener en cuenta las pro-visiones e instrumentos legales que había opodía haber en el seno de la Unión Europea,especialmente los derivados de la cumbre deTampere.

El grupo de trabajo (WG cross-border

enforcement), presidido por el Reino Unido,culminó sus trabajos de varios años con ellanzamiento de un concurso de estudio jurídi-co de la cuestión, que desafortunadamentequedó desierto en el año 2005, curiosamenteel año en que, como veremos más adelante,había de aprobarse la Decisión marco205/214/JAE, de 24 de febrero de 2005. Lostrabajos del grupo se reenfocaron entonceshacia asuntos más generales y heterogéneos.En el plenario del Comité que tuvo lugar enViena en el año 2005 se dedicó también un díatemático a la materia, con propuestas sobrela reanudación de los trabajos en un momen-to en el que se producía una multiplicación delos desplazamientos temporales de trabaja-dores y empresas.

Expuestas así las cosas, hoy cabe pregun-tarse cuáles son las posibilidades, si existen,de una eficaz asistencia mutua y un efectivoreconocimiento de las sanciones en el ámbitodel orden social. Se trata de un desafío impor-tante para las Administraciones de los distin-tos Estados miembros y para sus servicios deinspección de Trabajo. Pero cuanto más nece-sario es afrontarlo, mayor es la nitidez conque se percibe el crecimiento imparable delmovimiento libre de los trabajadores por laUnión y la eclosión de los desplazamientostemporales de trabajadores comunitarios.Las autoridades nacionales deben ahora asu-mir que un procedimiento de sanción contra

una empresa no puede frenarse en seco en lafrontera de ese Estado. No puede un sujetoimputado y responsable liberarse del peso deun procedimiento con sólo cruzar una fronte-ra, pues de hecho no debiera existir tal fron-tera en un espacio de mercado único. Vea-mos, pues, las dos áreas de trabajo: la asis-tencia mutua en procedimientos y el reconoci-miento de resoluciones sobre sanciones pecu-niarias.

2. LA ASISTENCIA MUTUAEN LOS PROCEDIMIENTOS PENALESY ADMINISTRATIVOS

En el año 2000 se adopta un instrumentoque regula la cuestión: el Convenio Europeosobre Asistencia Mutua en Materias Crimi-nales, de 29 de Mayo de 20001. A partir de ymediante este instrumento las autoridadesvan a poder obtener, de otros Estados Miem-bros, evidencias y pruebas de la infracción odelito cometidos por un sujeto responsableque ha cruzado las fronteras después de acon-tecer los hechos.

Las primeras bases del Convenio puedenencontrarse en el Consejo Europeo de Tampe-re (15 y 16 de octubre de 1999) y en el Plan deAcción de Viena2. El citado Convenio viene acompletar el Convenio del Consejo de Europade 1959, su protocolo en Mutua Asistencia enMateria Criminal y el Convenio de Aplicaciónde Shengen.

Por lo tanto, con este Convenio se inicia laposibilidad de una colaboración de amplioespectro en material penal y administrativaen orden a validar evidencias, affidávits o tes-timonios obtenidos en un Estado miembrodistinto a aquel en el que se instruye elcorrespondiente procedimiento.

PABLO PÁRAMO MONTERO


1 C 197/16 ES Diario Oficial de las ComunidadesEuropeas 12.7.2000.

2 Texto adoptado por el Consejo de Justicia de 3 dediciembre de 1998 (1999/C 19/01).

A fecha de diciembre de 2004, algunosautores calificaron de desidia la situación quehabía sufrido el Convenio en cuanto a su apli-cación efectiva, por el gran retraso de las rati-ficaciones del mismo por parte de los distin-tos Estados miembros3.

Sin embargo, no hace mucho, exactamenteel 3 de abril de 2007, una nota de la Presiden-cia del Consejo al «Comité Artículo 36» o«Comité CATS» (tercer pilar)4, señala que elConvenio ha sido ratificado por 22 Estados yque ha entrado en vigor en la mayoría de ellosen el año 2005. La Presidencia, sin embargo,ha invitado a varios Estados (EL, IT, LU, IE,MT) a dar explicaciones sobre las razones porlas que aún no lo han ratificado.

¿Qué significa que el Convenio ya haentrado en vigor en muchos de los Estadosmiembros? Pues que a partir de ahora van apoder hacerse valer sus cláusulas en muchossupuestos, como los relativos a procedimien-tos penales, pero también los relativos a pro-cedimientos sancionadores administrativos.

Veamos qué aspectos regula el Convenio.Entre otras cosas, regula su relación con elacervo Schengen, el objeto de asistencia judi-cial, los trámites y procedimientos, el envío dedocumentos, la transmisión de solicitudes, elintercambio de información, la audiciónmediante videoconferencia, la creación deequipos conjuntos de investigación, etc. Peroquizás lo más importante, a los efectos queaquí interesan, es que el Artículo 3 del Conve-nio señala que «se prestará igualmente asis-

tencia judicial en los procedimientos incoados

por autoridades administrativas por hechos

que con arreglo al Derecho interno del Estado

miembro requirente o del Estado miembro

requerido, o de ambos, sean punibles como

infracciones de disposiciones legales, cuando

la decisión de dichas autoridades pueda ser

recurrida ante un órgano jurisdiccional com-

petente, en particular en materia penal».

El párrafo segundo señala que «también se

prestará asistencia judicial en caso de proce-

dimientos penales y de los procedimientos a

los que se hace referencia en el apartado 1,

relativos a hechos o infracciones por los que en

el Estado miembro requirente pueda ser con-

siderada responsable una persona jurídica».

Está claro, pues, que el Convenio ha inclui-do la posibilidad de asistencia mutua enmateria de infracciones y sanciones adminis-trativas. Sin embargo, exige que tales deci-siones administrativas puedan ser objeto derecurso ante un órgano jurisdiccional, enespecial de naturaleza penal. A este respecto,como afirma Arias Rodríguez, no hay queentender el término órgano penal en claverestrictiva, sino que lo que quiere el Convenioes que tales decisiones siempre sean suscepti-bles de recurso ante un órgano judicial, de lanaturaleza que sea, pero imparcial e indepen-diente, dada la desconfianza que refleja elConvenio hacia posibles normativas procesa-les administrativas de algún Estado miembroque no establezca las garantías necesariaspara el administrado5.

Como otros temas destacables contempla-dos por el Convenio, se puede hacer referen-cia al artículo 4, que regula los trámites y pro-cedimientos para la ejecución de las solicitu-des de asistencia judicial, que serán los delEstado miembro requirente, siempre quedichos trámites y procedimientos no seancontrarios a los principios fundamentales delDerecho del Estado miembro requerido.

En el artículo 6 se establecen las distintasposibilidades de comunicación y las autorida-

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3 JULIO PÉREZ GIL: «El Convenio de Asistencia Judicial

en Materia Penal entre los Estados Miembros de la UE:

¿Un instrumento anclado en coordenadas superadas?»;

Diario La Ley; Año XXVI. Número 6208; Viernes, 11 demarzo de 2005.

4 COPEN 43.

5 J. MANUEL ARIAS RODRÍGUEZ: «El programa de La

Haya: un nuevo programa en el área de libertad, seguri-

dad y justicia»; Diaro La Ley; Año XXVIII. Número 6641,Miércoles 31 de enero de 2007; pág. 7.

des entre las cuales puede establecerse. Así lasolicitud de asistencia puede cursarse:

1. Directamente entre autoridades judi-ciales.

2. Entre una autoridad central de unEstado miembro y una autoridad cen-tral de otro Estado miembro.

3. Entre una autoridad judicial de unEstado miembro y una autoridad cen-tral de otro Estado miembro.

4. Entre una autoridad judicial o una auto-ridad central de un Estado miembro yuna autoridad policial o aduanera en elotro Estado miembro.

5. Y en los procedimientos sancionadoresadministrativos, directamente entreuna autoridad judicial o una autoridadcentral en un Estado y una autoridadadministrativa en otro Estado miem-bro.

Por lo tanto, el artículo 6, apartado 6, regu-la la transmisión de solicitudes de asistenciajudicial en el caso de decisiones administrati-vas, pudiendo establecerse la transmisiónentre una autoridad judicial o una autoridadcentral y, en el otro Estado miembro, unaautoridad administrativa. Las solicitudes ylas respuestas a las mismas pueden cursarsedirectamente entre estas autoridades. Enrelación con estas comunicaciones directas, el«Informe final correspondiente al primerejercicio de evaluación sobre Asistencia judi-cial en materia penal» (2001/C 216/02; DOCE1-8-2001), en su Recomendación número 15,insta a los Estados miembros a promover latransmisión directa entre las autoridades delas solicitudes de asistencia judicial.

En este punto, conviene resaltar que Espa-ña designa como Autoridad Central, deacuerdo con lo previsto en el apartado 2 delartículo 6, al Ministerio de Justicia (Direc-ción General de Política Legislativa y Coope-ración Jurídica Internacional), según la

declaración efectuada tras la firma del Con-venio. En el Anexo incluido en este estudiofiguran las Autoridades Centrales designa-das por los distintos Estados miembros ensus declaraciones sobre el Convenio, exceptolas de aquellos países que pueden no haberratificado el mismo todavía.

El artículo 7 prevé el intercambio espontá-neo de información, sin que medie solicitudalguna al respecto, acerca de infracciones dedisposiciones legales conforme a lo previstoen el apartado 1 del artículo 3 (procedimien-tos administrativos).

El artículo 10 del Convenio regula la video-conferencia como medio de cooperación yasistencia mutua en materia de procedimien-tos penales y la misma está prevista concarácter general para las declaraciones detestigos y peritos, y sólo excepcionalmentepara los imputados. La utilización de la vi-deoconferencia en este tipo de procedimien-tos dependerá del uso que de la misma sehaga por los órganos competentes en los dis-tintos Estados miembros6. Este medio de coo-peración puede ser especialmente relevanteen los procedimientos penales por accidentesde trabajo o enfermedades profesionales.

Asimismo, el artículo 13 regula la posibili-dad de crear equipos conjuntos de investiga-ción en procedimientos penales. Esta posibili-dad ha quedado regulada con mayor detalleen la Decisión marco del Consejo de 13 dejunio de 2002.

Conviene aclarar que tanto la asistenciamediante videoconferencia como la creaciónde equipos conjuntos de investigación sonmodalidades de asistencia que están pensa-das primordialmente para procedimientospenales y policiales, aunque su aplicación aprocedimientos administrativos y a la res-



6 LUÍS RODRÍGUEZ SOL: «El empleo de la videoconfe-

rencia en la asistencia judicial penal internacional»; Dia-rio La Ley; Año XXVIII. Número 6737. Lunes, 18 dejunio 2007; pág.2.

ponsabilidad de las personas jurídicas tam-bién sería posible a la vista de lo indicado enel artículo 3 del Convenio (extensión de suaplicación a los procedimientos administrati-vos). En este caso deberían asumirse garantí-as muy específicas para respetar escrupulo-samente los derechos fundamentales de lossancionados en el caso de cada Estado miem-bro.

Por último, el artículo 23 del Convenioestablece provisiones en relación con la pro-tección de datos de carácter personal, indi-cando que los datos de carácter personalcomunicados con arreglo al Convenio podránser utilizados por el Estado miembro al que sehayan transmitido sólo y exclusivamentepara los procedimientos a los que se aplica elConvenio o para otros procedimientos judi-ciales y administrativos directamente rela-cionados con aquellos. La utilización paracualquier otra finalidad únicamente podrárealizarse previa autorización del Estadomiembro transmisor, a menos que el Estadomiembro de que se trate haya obtenido el con-sentimiento de la persona interesada. Encualquier caso, el Convenio permite que elEstado transmisor imponga condiciones a lautilización de los datos personales y podráexigir al Estado miembro al que se hayantransmitido los datos de carácter personalque facilite información sobre la utilizaciónque se haya hecho de ellos.

3. EL RECONOCIMIENTO MUTUODE SANCIONES PECUNIARIAS

Sin quitar importancia al avance que elConvenio de 29 de mayo de 2000 ha supuestoen la cooperación entre los Estados miem-bros, un avance tan o más notable ha sido laadopción por el Consejo de la Decisión marco205/214/JAE, de 24 de febrero de 2005, enmateria de reconocimiento de sancionespecuniarias. El principio de reconocimientomutuo de estas sanciones tiene su origen enla creación del mercado único europeo y, ade-

más, se fundamenta en dos ideas clave: elprincipio según el cual la decisión y procedi-miento de un Estado, si no igual, es equiva-lente al de otro Estado; y el principio de con-fianza de cada Estado miembro en los siste-mas judiciales y de garantías y derechos deotro Estado miembro7.

La necesidad de intercambiar informacióny cooperar en el campo de los procedimientossancionadores ha surgido, por ejemplo en elárea de seguridad y salud laboral, en deter-minados Estados como el Reino Unido a con-secuencia de la creación de determinadassituaciones de dificultad o imposibilidad depersecución de empresas con sede en otrosEstados miembros. Así, por ejemplo, empre-sas involucradas en accidentes de trabajomuy graves; empresas que, imputadas y con-denadas en el correspondiente proceso judi-cial, no pueden ser sancionadas. La cuestiónha suscitado también especial relevancia enalgunos países, como Austria, en los que seproduce mucha fluctuación de trabajadoresmigrantes de otros Estados fronterizos delEste europeo.

En la consolidación del principio de reco-nocimiento mutuo de sanciones económicas(financial penalties) han contribuido deter-minados hechos notables como, por ejemplo,lo ocurrido en el caso «PORT RAMSGATE» en1994. Dos compañías suecas y dos compañíasbritánicas fueron sancionadas por una infrac-ción muy grave, en materia de salud laboral, ala Ley británica de Seguridad en el Trabajo de1974 (Safety at Work Act 1974). El accidentefue causado por el hundimiento de un pasoelevado para peatones de un ferry. Seis usua-rios del paso elevado resultaron muertos yotros siete seriamente heridos. El caso fue

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7 MARTA DEL POZO PÉREZ: «La orden europea de

detención y entrega: un avance en el principio de reco-

nocimiento mutuo de resoluciones judiciales entre los

Estados de la Unión Europea (1). Diario La Ley; AñoXXVI. Número 6164, lunes, 10 de enero de 2005;pág. 2.

catalogado como una serie de errores de dise-ño en la certificación, errores que podíanhaber sido evitados con una mínima diligen-cia. Las dos compañías suecas habían diseña-do y construido la estructura.

Las multas impuestas por el juez a las doscompañías británicas ascendieron a £500.000y £200.000 respectivamente. Estas multasfueron pagadas por dichas compañías. Unade las compañías suecas fue sancionada con£750.000, y la otra con £250.00, pero dichasmultas no fueron pagadas por dichas compa-ñías ni la ejecución de las mismas fue posi-ble. Los tribunales británicos no tuvieronmodo de ejecutar las sanciones impuestasrespecto a infractores que tenían la sedesocial en otro país de la Unión Europea. Elimpago de las multas por las empresas sue-cas llevó a una profunda reflexión a las auto-ridades británicas: había de determinarseuna forma de asegurar mecanismos fuertesde cooperación entre los Estados para quelas sanciones impuestas en un Estado miem-bro pudieran ejecutarse en otro Estadomiembro.

Otro caso bien conocido, fue el de «GEO-CONSULTANTS», empresa austríaca quefue condenada en el Reino Unido por el hun-dimiento de un túnel en Heathrow, en octu-bre de 1994. La empresa austríaca fue san-cionada con una multa de £500.000, que noabonó, mientras que la otra empresa británi-ca que trabajaba en la obra, BALFOURBEATTY, abonó su sanción de £1,2 m.

Las situaciones mencionadas no eran sinoel hecho consumado de que las empresas deun Estado miembro que habían infringido laley en el territorio de otro Estado miembro seencontraban en situación ventajosa, si nopagaban la multa impuesta, respecto de lasempresas de ese Estado miembro donde sehabían realizado los trabajos. Ambas empre-sas confluían en el mercado, pero el grado deexigencia de la ley no era el mismo para unasy otras.

Que las cosas se estaban moviendo loexplica muy bien G. Welham, inspector deTrabajo Principal del HSE (Health and

Safety Executive ). Se refiere este inspector ala pregunta escrita que se formuló en 1995,en el Parlamento Europeo, sobre si la Comi-sión iba a considerar el posible aseguramien-to de la responsabilidad de las empresas encasos de muertes causadas a trabajadores poraccidentes de trabajo (homicidio empresarial,corporate manslaughter) cuando se tratarade empresas con sede en otros Estados miem-bros8. El señor Flynn, a la sazón Comisario deEmpleo y Relaciones Industriales y Sociales,contestó que la ley penal era competencia decada Estado, pero que la Comisión debíatomar en serio el respeto a la ley, en especialen materia de seguridad y salud laboral, y lanecesidad de que los Estados miembros ase-guraran que se cumpliese la ley a través deun sistema adecuado de controles y sancio-nes.

En este contexto, años más tarde se reúneel Consejo Europeo de Cardiff en los días 15 y16 de junio de 1998, en el que ya se contienela idea de reconocimiento mutuo en materiapenal, idea que se asume después en el Con-sejo Europeo de Tampere en octubre de 1999,que consideró que el reconocimiento mutuode las resoluciones judiciales debía convertir-se en la «piedra angular de la cooperaciónjudicial tanto en materia civil como en mate-ria penal». Por su parte, el acuerdo específicoen el marco de Schengen en relación con lacooperación en los procedimientos relativos alas infracciones de tráfico y a la ejecución delas sanciones pecuniarias correspondientes,que fue aprobado por el Comité Ejecutivo deSchengen mediante decisión de 28 de abril de1999 (acuerdo que figura entre las decisiones



8 Véase http://www.sheilapantry.com/oshworld/focus/2003/200312.html; MICHAEL G. WELHAM: «Cor-

porate Manslaughter: The Proposed offence of Corporate

Killing and the potential impact in the EU»; diciembre,2003 Focus; Copyright © 2008, Sheila Pantry AssociatesLtd. Corporate.

que constituyen el acervo de Schengen), esta-blecía también nuevas bases para el reconoci-miento de sanciones pecuniarias.

Finalmente, en el año 2001 se pone enmarcha el «Programa de medidas destinado aponer en práctica el principio de reconoci-miento mutuo de las resoluciones en materiapenal» (2001/C, 12/02), en cuyo apartado 3.2se establece el objetivo de «garantizar larecaudación en un Estado miembro de lasmultas impuestas a personas físicas o jurídi-cas por otro Estado miembro». En este pro-grama se da prioridad 2 a la elaboración deun instrumento que permita garantizar larecaudación por el Estado de residencia delas multas impuestas con carácter definitivopor otro Estado miembro a personas físicas ojurídicas.

Así las cosas, el Home Office británico ter-minó acelerando el proceso y remitió a laUnión Europea una iniciativa para regular elreconocimiento de las resoluciones judicialesy las sanciones pecuniarias. Tras el programade medidas conjunto de la Comisión y el Con-sejo, surge, pues, la Iniciativa del Reino Uni-do, a la que se unen la República Francesa yel Reino de Suecia (2001/C 278/06, DO C 278,de 2 de octubre de 2001), sobre reconocimien-to mutuo de sanciones pecuniarias. Sinembargo, de la iniciativa no arranca ningúninstrumento comunitario durante los añossiguientes y parece sumirse el asunto en unaparálisis, como ha señalado algún autor9.

Tiene que llegar el año 2005 para que veala luz la importante Decisión marco 205/214/JAE, de 24 de febrero de 2005, que incluyetanto las decisiones judiciales como las admi-nistrativas. No cabe duda de que con este ins-trumento comunitario se abre una nueva eta-pa en la materia. Pero analicemos algunos desus aspectos más destacables.

3.1. Autoridades competentes

El artículo 2 regula las autoridades compe-tentes que se han de determinar en las res-pectivas comunicaciones que cada Estadomiembro formule a la Secretaría General delConsejo.

3.2. Legislación aplicableal procedimiento

El artículo 9 regula la legislación por laque se regirá la ejecución, que con caráctergeneral será la del Estado de ejecución delmismo modo que si se tratara de una sanciónpecuniaria del Estado de ejecución.

3.3. Otros aspectos

El apartado 3 del artículo 9 establece queuna sanción pecuniaria impuesta a una per-sona jurídica se ejecutará aun cuando elEstado de ejecución no reconozca el principiode responsabilidad penal de las personasjurídicas.

El artículo 13 establece que las cantidadespercibidas en concepto de ejecución de resolu-ciones revertirán al Estado de ejecución amenos que se acuerde otra cosa entre dichosEstados.

El artículo 14 señala que la autoridad com-petente del Estado de ejecución informará sindemora a la autoridad competente del Estadode emisión por cualquier medio que deje cons-tancia escrita de los pormenores de la ejecu-ción o de la no ejecución y los motivos, en sucaso.

El artículo 16 refiere al certificado de soli-citud, cuyo modelo se añade como anexo a lanorma, permitiendo que algún Estado miem-bro declare a la Secretaría General del Con-sejo que aceptará traducciones a una o variasde las otras lenguas oficiales de las institucio-nes de la Unión.

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9 J. MANUEL ARIAS RODRÍGUEZ: «El programa…»;pág. 7.

El artículo 17 regula los gastos, estable-ciendo que los Estados miembros renunciarána reclamarse el reembolso recíproco de losgastos que resultaren de la aplicación de laDecisión marco.

Por último, el artículo 18 indica que la Deci-sión marco no será obstáculo para la aplica-ción de otros acuerdos bilaterales o multilate-rales entre Estados miembros.

3.4. Entrada en vigor

Especial relevancia tiene la regulación dela entrada en vigor. El artículo 20 indica quelos Estados miembros adoptarán las medidasnecesarias para el cumplimiento de las dispo-siciones de la Decisión marco antes del 22 demarzo de 2007.

Permite dicho precepto que cada uno de losEstados pueda, durante un período de 5 añosa partir de la fecha de entrada en vigor de laDecisión marco (el 22 de marzo de 2005),limitar su aplicación a las resoluciones deórganos jurisdiccionales sobre infraccionespenales o resoluciones de órganos jurisdiccio-nales sobre infracciones sancionadas porotras autoridades, pero recurribles ante órga-nos jurisdiccionales, en particular penales.

Respecto a las personas jurídicas, la entra-da en vigor y aplicación de la Decisión puedelimitarse durante ese periodo de cinco añosen relación con resoluciones sobre conductaspara las que los instrumentos comunitariosdispongan la aplicación del principio de res-ponsabilidad de las personas jurídicas.

Asimismo, los Estados miembros debentransmitir a la Secretaría General del Conse-jo y a la Comisión el texto de las disposicionesde adaptación de sus legislaciones nacionalesen virtud de las obligaciones que les imponela Decisión marco. A la fecha de la redacciónde este estudio no consta que España hayaaprobado las disposiciones necesarias para laaplicación de la Decisión marco, sin perjuicio

de los proyectos que hay en curso y que luegose analizarán.

Por último, la Decisión establece que elConsejo verificará, a más tardar el 22 de mar-zo de 2008, en qué medida los Estados miem-bros han llevado a efecto lo dispuesto en lapresente Decisión marco.

En definitiva, con este instrumento comu-nitario se abre por primera vez un campodemasiado importante para pasarlo por altoen cualquiera de las áreas del Derecho san-cionador. Y, en todo caso, puede decirse queEuropa ya cuenta con un instrumento eficazparea regular y prevenir los supuestos deempresas que evaden, con sólo cruzar lasfronteras, la acción coactiva consistente ensanciones administrativas o judiciales. Ahorael desafío es obtener resultados de la Decisiónmarco, para lograr sistemas de inspecciónfuertes, eficientes y debidamente coordina-dos.

4. LA GRAN PARADOJADEL RECONOCIMIENTO MUTUO:¿POSIBLE EXCLUSIÓNDE LAS INFRACCIONES DEL ORDENSOCIAL Y, EN ESPECIAL,LAS INFRACCIONES DE SEGURIDADY SALUD LABORAL?

El ámbito de aplicación del artículo 5 de laDecisión comprende resoluciones sanciona-doras de infracciones penales o administrati-vas de distintos tipos, desde las más graves,tales como delitos de terrorismo, trata deseres humanos, tráfico ilícito de drogas, tráfi-co ilícito de armas, hasta otras infraccionescomo ayuda a la entrada y estancia ilegales,tráfico ilícito de bienes culturales, infraccio-nes de tráfico y de tiempos de conducción entransportes o infracciones de los derechos depropiedad intelectual. En principio no apare-cen expresamente recogidos otros tipos desanciones como las de orden fiscal o de ordensocial, en concreto las relacionadas con laseguridad y salud laboral, ni tampoco las



resoluciones judiciales por delitos de preven-ción de riesgos laborales, pero lo cierto es quela Decisión permite que pueda establecersetambién el reconocimiento mutuo de sancio-nes por estas infracciones, ya que el apartado3 del artículo 5 establece que, respecto a lasinfracciones no contempladas en la Decisión,el Estado de ejecución podrá supeditar elreconocimiento y la ejecución de una resolu-ción a la condición de que ésta se refiera aconductas que constituirían infracción en vir-tud del derecho del Estado de ejecución, seancuales fueren sus elementos constitutivos o lamanera en que estén definidas.

No hace falta recordar aquí que muchas delas normas en materia laboral y de seguridady salud laboral son homogéneas en los Esta-dos miembros a causa de la extensísima legis-lación europea consistente en Directivas, lapráctica totalidad de las cuales se ha trans-puesto a los ordenamientos jurídicos de cadaEstado. Por lo tanto, no será difícil encontrarque muchos hechos en estas áreas sean consi-derados infracciones en casi todos los Estadosmiembros.

Pero además, la Decisión señala que elConsejo podrá tomar la decisión en todomomento, por unanimidad y previa consultaal Parlamento Europeo, de añadir otras cate-gorías de infracciones a las listadas del apar-tado 1. A este respecto, el Consejo estudiará,a la vista de los informes que le presente laComisión (apartado 5 del artículo 20), si pro-cede ampliar o modificar la lista. Será pues laComisión la que tenga la iniciativa de incluirnuevas infracciones en la lista, tarea que sin-gularmente deberá asumir, en su caso, elárea de Empleo, Asuntos Sociales e Igualdadde Oportunidades.

En todo caso, insistimos –luego veremospor qué– en que el hecho de que las infraccio-nes de orden social no se encuentren en la lis-ta no supondría, en absoluto, que no se pudie-ra tramitar y solicitar el reconocimientomutuo de resoluciones sancionadoras, sinoque la aceptación de esta solicitud quedaría

sólo supeditada a la doble tipicidad, es decir,se requeriría que los hechos constitutivos dela infracción cometida en el Estado de emi-sión también constituyeran infracción en elEstado de ejecución, situación distinta de lasinfracciones listadas en las que el reconoci-miento mutuo opera de forma automática10.

¿Qué ha ocurrido recientemente? La Deci-sión debe adaptarse al derecho interno espa-ñol mediante la correspondiente modificaciónlegislativa. Ya hay una iniciativa legislativa:el «Anteproyecto de Ley para la ejecución en la

Unión Europea de las resoluciones judiciales

que impongan sanciones pecuniarias por la

comisión de infracciones penales». El título dela norma ya anticipa que el reconocimiento,al menos el automático, por parte de Españacomo Estado de ejecución, se va a circunscri-bir a resoluciones de órganos penales o reso-luciones administrativas que exclusivamentesean recurribles ante órganos penales. Así sederiva de la Exposición de Motivos del Ante-proyecto al referirse a las infracciones de trá-fico. La argumentación es bien sencilla: en elordenamiento español las sanciones adminis-trativas no son recurribles ante órganosjurisdiccionales penales. Como no existe esesistema, tampoco la ley debe incluirlo niregularlo. La cuestión se despeja con claridaden el artículo 1, que regula el objeto y se refie-re a «infracción penal». El Anteproyecto serefiere, pues, exclusivamente a infracciónpenal. Sin embargo, la Decisión Marco admi-te un concepto amplio de resolución (capítulode definiciones del artículo 1), comprendien-do, además de las resoluciones judiciales delorden genuinamente penal, aquellas otrasresoluciones de autoridades distintas de losórganos jurisdiccionales respecto de hechospunibles con arreglo al Derecho nacional deun determinado Estado por constituir infrac-

ESTUDIOS


10 En este sentido se pronuncia ALFONSO YBARRA

BORES en «La implantación del principio de reconoci-

miento mutuo en el ámbito de las sanciones administra-

tivas pecuniarias en la Unión Europea»; Revista electró-nica de Estudios Internacionales (2006), pág. 23.

ción a normas legales, siempre que la personaafectada haya tenido la oportunidad de quesu caso sea juzgado por un órgano jurisdiccio-nal que tenga competencia, en particular, enasuntos penales (artículo 1 a) iii).

De la redacción de la Decisión marco y, enconcreto, de su Considerando segundo sededuce sin ningún género de dudas que lassanciones administrativas están dentro delámbito de aplicación de la norma. Un avanceque, sin embargo, puede quedar limitado oencorsetado si se entiende de forma restricti-va la alusión al requisito de que las sancionesadministrativas puedan ser sometidas anteun tribunal con competencia, en particular,en asuntos penales. A este respecto, R.A.Morán Martínez destaca la inexistencia en laDecisión marco de un concepto autónomo de«órgano judicial con competencia, en especial,en materia penal»11. Si los Juzgados de loContencioso o las Salas de lo ContenciosoAdministrativo de los Tribunales Superioresde Justicia no son considerados órganos juris-diccionales penales a efectos de la Decisiónmarco, difícil será la aplicación de la Decisiónal cobro de multas administrativas impues-tas en nuestro país.

Y es aquí donde llamamos la atenciónsobre lo que señala Arias Rodríguez, quienestima que los órganos jurisdiccionales querevisan la decisión sancionatoria administra-tiva pueden ser penales, pero no necesaria-mente o estrictamente tienen que ser órganosjurisdiccionales penales, exigiéndose sólo quela decisión administrativa sea recurrible antecualquier órgano jurisdiccional. Coincidimosen no hay que entender el término órganopenal en clave restrictiva, sino que lo que exi-

ge la Decisión marco sobre reconocimiento desanciones pecuniarias es que tales decisionessean siempre susceptibles de recurso ante unórgano judicial, de la naturaleza que sea,pero imparcial e independiente, tal y como seha señalado anteriormente cuando se anali-zaba el Convenio de 29 de mayo de 2000.

Por otra parte, la alusión a órganos juris-diccionales penales tiene su fundamento en elsistema judicializado de las sanciones queexiste en muchos Estados miembros. Así porejemplo, en las Declaraciones que algunosEstados hacen respecto al Convenio de 29 demayo de 2000 se plantea reserva a lo estable-cido en algunos artículos (arts. 6.5 y 6.6, enrelación al art. 3.1) en la medida en que losmismos regulan la transmisión directa desolicitudes de asistencia entre autoridadesque puedan no ser judiciales. A este respecto,en lo que atañe al orden social, y en especialla seguridad y salud laboral, es cierto que enpaíses como Italia, Francia o Reino Unido lassanciones son impuestas por jueces penales,cosa distinta a lo que ocurre en otros paísescomo Portugal, Alemania y España, por citartres ejemplos12.

La gran paradoja del reconocimientomutuo reside, pues, en una primera conclu-sión que cabe extraer del Anteproyecto, con-clusión demasiado contundente como para noexaminarla detenidamente. En efecto, si seacota el campo, por ejemplo, de las infraccio-nes contra la normativa de prevención deriesgos laborales, se llegaría a la paradójicasituación en la que España se vería obligadaa reconocer las resoluciones sancionadorascontra empresas españolas procedentes deEstados como Francia, Reino Unido o Italia,pues son países cuyo sistema legal de sancio-nes no prevé sanciones administrativas porcontravenciones en esta materia laboral, sino



11 ROSA ANA MORÁN MARTÍNEZ: «El embargo preven-tivo y aseguramiento de pruebas, la ejecución de san-ciones pecuniarias y el comiso: las decisiones de mar-co». Cuadernos de derecho judicial, ISSN 1134-9670,Nº. 13, 2003 (Ejemplar dedicado a: Derecho penalsupranacional y cooperación jurídica internacional;pág. 402.

12 Informe Augras. «La Inspección de Trabajo en la

Comunidad Europea. Salud y Seguridad. Sistemas jurídi-

cos y sanciones». Comisión Europea. Dirección Generalde Empleo, Relaciones Laborales y Asuntos Sociales.Luxemburgo, abril de 1992.

sólo sanciones penales o sanciones adminis-trativas recurribles ante órganos judicialespenales. Muy por el contrario, si una empresainglesa, francesa o italiana cometiera unainfracción en suelo español, al estar cataloga-da en España como infracción y sanciónadministrativa, ni tampoco ser recurribleante un órgano judicial penal, el Anteproyec-to no sería aplicable ni, por tanto, cabría latransmisión de la resolución sancionadora aesos países para su reconocimiento. El reco-nocimiento mutuo de sanciones pecuniariasno sería, por tanto, recíproco, quedandoimpunes las infracciones cometidas por aque-llas empresas con sede en otros Estadosmiembros, con todo lo que ello implica para elprincipio de mercado interno en la Unión ylibre circulación. Todo ello salvo que se hicie-ra operar el principio de reciprocidad estable-cido en el artículo 6 de la Decisión Marco, algoque a nuestro juicio no parece posible a tenordel texto del Anteproyecto y de la Decisión,refiriéndose esta última a otros supuestosdistintos y por el plazo máximo de cinco años.

Pero además cabe preguntarse si merecela pena excluir este tipo de infracciones admi-nistrativas, que son siempre recurribles anteórganos jurisdiccionales especiales – Juzga-dos de lo contencioso-administrativo– cuandoen el ámbito europeo se ha acrisolado unajurisprudencia potente del Tribunal Europeode Derechos Humanos, que ha admitido ladoctrina de que las infracciones y sancionesde orden o supremacía general tienen natura-leza de ilícito penal con independencia de lasautoridades y procedimientos a través de loscuales se impongan las sanciones. En estesentido han sido meridianamente claras,entre otras, las decisiones del STEDH de 8 dejunio de 1976 (Caso Engel), de 21 de noviem-bre de 1984 (Caso Öztürk), o de 10 de febrerode 1983 (Caso Albert y Le Compte). A nuestroentender y respetando opiniones mejor fun-dadas, la exclusión en una futura ley de lasinfracciones administrativas va a constituirun freno al proceso imparable de mutuo reco-nocimiento de sanciones pecuniarias enámbitos como el relativo a infracciones de

seguridad y salud laboral y accidentes de tra-bajo, áreas en las que tan necesario es el pro-greso en la mutua confianza entre los Esta-dos miembros.

5. LAS CAUSAS DE RECHAZODEL MUTUO RECONOCIMIENTO

Con independencia de lo anterior, pasa-mos a analizar en cualquier caso cuáles sonlas causas de rechazo del reconocimientomutuo de sanciones pecuniarias. El informefinal correspondiente al primer ejercicio deEvaluación de la asistencia judicial en mate-ria penal (2001/C 216/02), aprobado por elConsejo de 28 de mayo de 2001, señala que ladoble punibilidad consiste en «interrogarse

sobre la existencia en el Derecho del Estado

requerido de una infracción de la misma

naturaleza que permita el procesamiento,

incluso si no se corresponde exactamente con

la tipificación que sirve de base a la solici-

tud».

El artículo 7 de la Decisión marco 2005/214/JAI regula los motivos de rechazo al reco-nocimiento y la no ejecución de las sancionespecuniarias. Los supuestos son básicamentelos siguientes:

a) El principio non bis in idem, es decir, sien el Estado de ejecución o en un tercerEstado se ha dictado una resolución (yse ha ejecutado) contra la misma perso-na y respecto de los mismos hechos. Lacuestión constituye una piedra angularen materia de reconocimiento mutuo yya está contemplada en el artículo 54del Convenio para la Aplicación deSchengen. El Tribunal de Justicia de laComunidad Europea se ha pronunciadoa favor de este principio en varias oca-siones (STJCE Van Esbroeck [C-436/2004, de 9 de marzo de 2006];STJCE Götuzok-Brügge [C-187/2001 yC-385/2001, de 11 de febrero de 2003];STJCE Miraglia [C-469/2003, de 10 de

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marzo de 2005]). Jimeno Fernándezseñala que el fundamento del principioen las relaciones entre los Estadosmiembros es la confianza mutua y laseguridad jurídica que impide que unapersona pueda ser juzgada o sanciona-da una segunda vez por los mismoshechos. Asimismo, este autor, interpre-tando las citadas sentencias, aboga porla extensión del principio contenido enel artículo 54 a otros sujetos distintos alos encausados en dos supuestos muyconcretos: 1) cuando la sentencia esabsolutoria por inexistencia de loshechos imputados y 2) cuando el impu-tado ha actuado en nombre de una per-sona jurídica13. Sobre el principio non

bis in idem hay una Iniciativa de laRepublica helénica (2003/C 100, de 26de marzo de 2003) con vistas a la adop-ción de una Decisión Marco del Consejorelativa a la aplicación de dicho princi-pio, incluyendo las sanciones adminis-trativas siempre que: a) puedan recu-rrirse ante un tribunal [penal] y b) elórgano decidor tenga competencia comoautoridad administrativa.

b) En el supuesto contemplado en el apar-tado 3 del artículo 5 (infracciones noincluidas en el listado de dicho artículo),se exige la doble tipicidad, es decir quela resolución cuyo reconocimiento sepretende se refiera a hechos que tam-bién constituyen infracción en virtuddel Derecho del Estado de ejecución. Encaso contrario, podría denegarse la soli-citud de reconocimiento. En este punto,por tanto, se deja meridianamente claroque el principio de doble tipicidad seaplica con todas sus consecuencias a

diferencia de las infracciones listadas.Las sanciones por infracciones de natu-

raleza laboral o de seguridad y salud

laboral estarían, por tanto, sometidas aeste principio de la doble tipicidad, que,como dice el Informe de evaluación arri-ba indicado, debe enfocarse de «maneraflexible».

c) La prescripción de la resolución y su eje-cución es otro motivo para rechazar elreconocimiento de la decisión sanciona-dora, cuestión que no guarda relación nicon el principio de doble tipicidad opunibilidad, ni con el principio de non

bis in idem, sino con la instituciónde la prescripción. Esto a pesar de que laRecomendación segunda del Informe deEvaluación citado arriba señala que «elConsejo invita a los Estados miembros arevisar sus legislaciones con vistas aasegurar que una solicitud de asistenciajudicial procedente de otro Estadomiembro no sea denegada únicamenteporque el delito que motive la solicitudhaya prescrito en el Estado requerido».

d) Si los hechos sancionados han sido come-tidos en todo o parte en el Estado de eje-cución, o bien si han sido cometidos fueradel Estado emisor y el Estado de ejecu-ción no permite la persecución de lasinfracciones si éstas se cometen fuera desu territorio, aquí tenemos dos nuevosmotivos para poder denegar el reconoci-miento de la resolución sancionadora.

e) Que la sanción pecuniaria sea inferior a70 euros se incluye como causa de dene-gación del reconocimiento, solución quenos invita a pensar que los procedimien-tos por debajo de esa cuantía no justifi-can los gastos de tramitación que se oca-sionan.

f) Otro motivo de denegación del artículo 7es el relativo al supuesto en que el inte-resado no haya sido informado o no hayatenido audiencia o derecho a alegacio-



13 FRUCTUOSO JIMENO FERNÁNDEZ. «Algunas reflexio-

nes sobre el principio non bis in idem y el artículo 54 del

convenio de aplicación de Schengen [Comentario a la

STJCE Van Esbroeck (C-436/2004), de 9 de marzo de

2006)». Diario La Ley. Año XXVII. Número 6496. Vier-nes, 2 de junio de 2006; pág. 4.

nes. Se trata de un derecho fundamentalen la mayoría de los Estados miembros,por lo que la Decisión se blinda frente aaquellos sistemas judiciales y/o admi-nistrativos que no reúnen las garantíasmínimas hacia los imputados.

g) Por último, otra causa de denegación esla existencia de inmunidad con arreglo ala legislación del Estado de ejecución. Enlas infracciones del orden social y enespecial en las relativas a la salud yseguridad laboral este caso sólo podríaproducirse en los supuestos de reconoci-miento de sanciones pecuniarias impues-tas a la Administración Pública, supues-to improbable, aunque no tan improba-ble si se tratara de la actuación de Agen-cias u Organismos autónomos quepudieran realizar determinada activi-dad en el territorio de otro Estado miem-bro. En estos supuestos la denegacióndel reconocimiento mutuo por existenciade inmunidad tendría lugar, por ejem-plo, en las infracciones de salud y seguri-dad laboral, en las que la Administracióno sus entes no pueden ser sancionadas.En efecto, la Inspección de Trabajo nopuede proponer sanción, ni la autoridadlaboral imponerla, a una AdministraciónPública o un ente o agencia pública, sinoque debe actuar de conformidad con elRD 707/2002, de 19 de julio, que sólo pre-vé la imposición de medidas correctorasde incumplimientos en materia de pre-vención de riesgos laborales.

La inmunidad del Estado como causa dedenegación de las solicitudes de reconoci-miento podría ser alegada a España por otrosEstados miembros, como por ejemplo ReinoUnido, en cuyo Derecho anglosajón rige elprincipio de sovereign immunity o Crown

immunity, basado en la máxima the Crown

cannot prosecute the Crown14. Por lo tanto,

cuando un Estado emisor requiera la ejecu-ción de una sanción impuesta a una Adminis-tración o ente público a un Estado receptor enel que rige el principio de inmunidad, éstepodrá negarse al reconocimiento del acto san-cionador.

6. ESPECIAL REFERENCIAAL CASO ESPAÑOL: TIPICIDADÚNICA VERSUS DOBLEPUNIBILIDAD

Llegados a este punto, resulta curioso des-tacar que en nuestro país se ha suscitado enlos últimos tiempos la cuestión relativa a ladoble sanción por los mismos hechos en rela-ción con las distintas Comunidades Autóno-mas con competencia sancionadora y deter-minado grupo de infracciones que no son divi-sibles o fraccionables por centro de trabajo,sino que se refieren a la empresa como entetransnacional o suprautonómico. La cuestióntampoco es exclusiva de nuestro país. Elejemplo alemán es el más cercano, Estado enel que la posibilidad de imposición de unadoble sanción administrativa por los mismoshechos se encuentra expresamente prohibidapor la asunción del principio non bis in idem.

Las sanciones de las Mutuas pueden concu-rrir con las sanciones que impone la Inspec-ción de Trabajo o la Inspección de Industriade los Länder. Si una Mutua o la administra-ción de un Land ha impuesto una sanción porun incumplimiento, no puede haber una nue-va resolución sancionadora por parte de otroorganismo.

Y en nuestro Derecho también existentipos de infracciones y sanciones que puedenconcurrir con otros Estados miembros, talescomo las previstas en los artículos 2.12, 9 y 10del Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 deagosto, por el que se aprueba el texto refundi-

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2010 y en adelante», de H&SE, y, de forma más concre-ta, en la declaración conjunta Gobierno-H&SC (Healthand Safety Comisión) «Revitalising Health and Safety».

14 Véase la web: www.hse.gov.uk/revitalising/stra-tegy.pdf: «Estrategia de seguridad y salud hasta el año

do de la Ley sobre Infracciones y Sancionesen el Orden Social, relativas a «infraccionesen materia de derechos de información y con-sulta de los trabajadores en las empresas ygrupos de empresas de dimensión comunita-ria», así como «infracciones en materia dederechos de información, consulta y partici-pación de los trabajadores en las sociedadesanónimas y sociedades cooperativas euro-peas».

En cuanto a la posibilidad de concurrenciade sanciones doble punibilidad frente a unaúnica conducta infractora, existen supuestostambién en la citada norma. Se trata deinfracciones de imposible fraccionamientopor centro de trabajo o territorio y, por tanto,infracciones de dimensión empresarial. Haydiversos ejemplos de este tipo de infraccionesen la legislación vigente (Real Decreto Legis-lativo de 4 de agosto de 2000)15.

La normativa vigente no prevé ningunaregulación que aborde este tema pudiendoocurrir que una misma empresa sea sancio-nada varias veces en distintas ComunidadesAutónomas por la misma infracción. Han deencontrarse, por tanto, por el legislador crite-rios legales de determinación del foro compe-tencial o sistemas de coordinación que evitenla doble sanción. En cualquier caso, la solu-ción debe alejarse de fórmulas de atraccióncompetencial a ultranza en base a uno u otrocriterio elegido a interés, sino fundamentar-se, por el contrario, en la mutua confianza delas Comunidades Autónomas entre sí y de lasmismas con la Administración General delEstado, así como en los derechos fundamen-tales de los sujetos sometidos al procedimien-to sancionador, en el principio de seguridadjurídica, y todo ello aun pudiendo suponeruna pequeña o parcial cesión de soberanía enel ejercicio de la potestad sancionadora. Sinembargo, este tema, por su amplitud, requie-re un estudio separado.

7. LA COOPERACIÓN MEDIANTEOTROS INSTRUMENTOSY ACUERDOS BILATERALESEN EL ORDEN SOCIAL

Esta cooperación efectiva a través del Con-venio de 29 de mayo 2000 y la Decisión marco205/214/JAE, aun siendo importante, no es laúnica posible, pues tales instrumentos debenentenderse sin perjuicio de lo establecido has-



15 Por ejemplo, la infracciones relativas a derechosde información de representantes de los trabajadores;cierre de empresa o cese de actividades sin autorizaciónen expedientes de regulación de empleo que afecten acentros de trabajo localizados en distintas CCAA; latransgresión de los derechos de información, audienciay consulta de los representantes de los trabajadores y delos delegados sindicales en un Comité intercentros inter-autonómico; el incumplimiento por la empresa de laobligación de instrumentar los compromisos por pensio-nes con el personal de la empresa en los términos esta-blecidos en la normativa reguladora de los planes y fon-dos de pensiones; obligaciones derivadas de la Ley13/1982, de 7 de abril, de Integración Social de losMinusválidos, relativa a la reserva del 2 % para trabaja-dores discapacitados; obtención o disfrute de subven-ciones y ayudas de fomento de empleo financiadas porel Estado; no facilitar información legal o incumplir lasobligaciones que competen a un servicio de prevenciónajeno de ámbito estatal; incumplir la obligación de inte-grar la prevención de riesgos laborales en la empresa através de la implantación y aplicación de un plan de pre-vención, con el alcance y contenido establecidos en lanormativa de prevención de riesgos laborales; incumplirlas obligaciones derivadas de actividades correspon-dientes a las personas o entidades que desarrollen laactividad de auditoría del sistema de prevención de lasempresas, de acuerdo con la normativa aplicable;incumplir las obligaciones derivadas de actividadescorrespondientes a entidades acreditadas para desarro-

llar y certificar la formación en materia de prevención deriesgos laborales, de acuerdo con la normativa aplicable;no someter el sistema de prevención a auditorías; algu-nas infracciones de las contenidas en los apartados 15 y16 del artículo 13, relativas a la subcontratación; infrac-ciones de Empresas de Trabajo Temporal relativas a la noactualización del valor de la garantía financiera, nodedicación a la actividad constitutiva o a la falsedaddocumental u ocultación de la información facilitada ala autoridad laboral sobre sus actividades, infraccionesde Cooperativas recogidas en el artículo 38, apartados 2y 3 del Texto Refundido 5/2000, dce 4 de agosto, sobreinfracciones y sanciones del orden social.

ta ahora o en lo sucesivo en los Conveniosbilaterales entre países en la medida en queestablezcan disposiciones más favorables quelas de los instrumentos comunitarios o regu-len aspectos no contemplados en los mismos(v.gr. art.1.2 del Convenio y art. 18 de la Deci-sión marco). Así, por ejemplo, España y Por-tugal han suscrito un Convenio de coopera-ción judicial en materia penal y civil de 19 denoviembre de 1997 (BOE núm. 18, jueves 21enero 1999), que establece provisiones encuanto a la lengua, admitiendo ambas partesel uso indistinto del español o el portuguéspara las solicitudes de asistencia.

Existen, además, otros cauces de inter-cambio de información en vigor y en proyecto,como son los relativos al los desplazamientostransnacionales de trabajadores, de confor-midad con la Directiva 96/71/CE, del Parla-mento Europeo y del Consejo, de 16 dediciembre de 1996, sobre desplazamiento detrabajadores efectuado en el marco de unaprestación de servicios. Así, a tenor de lo dis-puesto en su artículo 4, la autoridad compe-tente puede solicitar información relativa altrabajador desplazado a otro Estado miem-bro. Hay ya un formulario de intercambio deinformación, aun cuando en este intercambiode información debe respetarse en todo casola normativa comunitaria en materia de pro-tección de datos de carácter personal.

En el terreno de la cooperación y asisten-cia derivada de la Directiva 96/71/CE, enmateria de información interesa destacar elAcuerdo de Intercambio de Información yCooperación entre la Inspección de Trabajo ySeguridad Social de España y la InspecciónGeneral de Trabajo de Portugal, hecho enMadrid, a 3 de octubre de 2003, que regulaalgunas fórmulas de cooperación entreambas inspecciones, que abarca la coopera-ción transnacional y, en particular, en el con-texto del artículo 4 de la Directiva 96/71/CE,a la vista del intenso flujo de trabajadorestransfronterizos entre ambos países y delauge de las prestaciones de servicios decarácter transnacional entre los mismo. En el

acuerdo se establecen cláusulas de coopera-ción en materias tales como Seguridad ySalud en el Trabajo, accidentes de trabajo,permisos de trabajo de ciudadanos extraco-munitarios o intercambio de informaciónsobre los flujos de trabajadores.

En lo que nos interesa en este estudio, elcitado Acuerdo establece algunas provisionesrespecto a las sanciones. Se regula la notifica-ción de actas de infracción a empresas portu-guesas por la Administración española y vice-versa, notificación que puede realizarse deforma directa al domicilio de las empresas o através del Consulado o Sección Consular delas Embajadas. Además, se comunicaránrecíprocamente de oficio las infraccionesadministrativas cometidas por dichas empre-sas con ocasión de tal desplazamiento.Lamentablemente, mientras no sea de apli-cación y entre en vigor entre los dos países laDecisión marco 205/214/JAE, de 24 de febre-ro de 2005, tales documentos pueden no serreconocidos de un país a otro y, por lo tanto,no ser ejecutados, máxime si la legislaciónespañola en desarrollo de la Decisión marcono prevé el reconocimiento de resolucionesque no sean penales.

Por lo demás, el Acuerdo también establecenormas sobre la colaboración entre autorida-des para la identificación de las sedes judicia-les. También se intercambiarán ambos Esta-dos información sobre la identidad de los tra-bajadores que se desplacen en el marco dedicha prestación de servicios transnacional,conforme a la comunicación que efectúe laempresa o en su defecto, con ocasión de lasactuaciones inspectoras que detecten talesdesplazamientos. El suministro de datos per-sonales y profesionales de los trabajadoresestá sometido a la legislación sobre protecciónde datos personales (Ley Orgánica 15/1999,de 13 de diciembre, que regula la Protecciónde Datos de Carácter Personal, en España, yLey nº 67/98, de 26 de Octubre, Ley de Protec-ción de Datos Personales, en Portugal). Cabeseñalar que la transmisión de datos deberáregirse también por los instrumentos comuni-

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tarios, en especial el Convenio de 29 de mayode 2000, el artículo 3.2 de la Directiva95/46/CE del Parlamento y el Consejo, de 24de octubre de 1995 (OJ L 281, 23.11.95), y elartículo 8 de la Convención para la Protecciónde los Derechos Humanos y Libertades Fun-damentales (Roma, 4.XI.1950).

8. CONCLUSIONES

El recorrido por los distintos instrumentosde cooperación europeos abre sólidas perspec-tivas para una cooperación específica en elárea laboral y del orden social. La tarea deestablecer cauces fluidos de colaboración enestos procedimientos sancionadores y pena-les en el contexto europeo exigirá en los pró-ximos años una serie de tareas imprescindi-bles. En primer lugar, se necesita un estudioy actualización de los sistemas jurídicos delas sanciones de los Estados miembros. Esteestudio debe analizar el papel de las inspec-ciones de trabajo, sus facultades para reunirpruebas, los tipos de sanción, penal o admi-nistrativa, aplicables en cada Estado miem-

bro, las autoridades administrativas o judi-ciales competentes para imponer las sancio-nes, los cauces de transmisión de las solicitu-des de asistencia o reconocimiento mutuo, asícomo las modalidades de exclusión de respon-sabilidad de las empresas y los Estados ysupuestos en los que no se acepta la respon-sabilidad penal de las personas jurídicas.

Por otra parte, debe también establecerseun análisis de los Convenios y acuerdos bila-terales entre los Estados miembros en rela-ción con la asistencia judicial o administrati-va mutua o reconocimiento de resolucionessancionadoras.

Por último, debería crearse una red de ins-pectores y órganos de enlace para intercam-bio de información en relación con el funcio-namiento de las solicitudes de intercambio deinformación, asistencia o reconocimientomutuo16, sin perjuicio de la observación de lasnormas relativas a la confidencialidad y pro-tección de datos personales, lo que exigetener en cuenta la legislación nacional, comu-nitaria e internacional.



16 Como algunas que ya existen en el marco delComité de Altos responsables de la Inspección de Traba-jo, cual es el caso del Grupo Machex, de intercambiorápido de información sobre maquinaria defectuosa encuanto afecta a la salud de los trabajadores.

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ANEXOCUADRO DE ESTADOS MIEMBROS Y AUTORIDADES COMPETENTES A EFECTOS DEL

CONVENIO DE 29 DE MAYO DE 2000 SOBRE ASISTENCIA JUDICIAL EN MATERIAPENAL (SIN PERJUICIO DE LA REGULACIÓN CONTENIDA EN EL ARTÍCULO 6)



ANEXO (cont.)

CUADRO DE ESTADOS MIEMBROS Y AUTORIDADES COMPETENTES A EFECTOS DELCONVENIO DE 29 DE MAYO DE 2000 SOBRE ASISTENCIA JUDICIAL EN MATERIA

PENAL (SIN PERJUICIO DE LA REGULACIÓN CONTENIDA EN EL ARTÍCULO 6)

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ANEXO (cont.)

CUADRO DE ESTADOS MIEMBROS Y AUTORIDADES COMPETENTES A EFECTOS DELCONVENIO DE 29 DE MAYO DE 2000 SOBRE ASISTENCIA JUDICIAL EN MATERIA

PENAL (SIN PERJUICIO DE LA REGULACIÓN CONTENIDA EN EL ARTÍCULO 6)

Para mayor detalle puede consultarse la web del Consejo www.consilium.europa.eu/cms3_Applications/applica-tions/Accords/.



RESUMEN Uno de los problemas que afecta gravemente a los sistemas de sanciones en el orden socialde los Estados miembros, y al mismo tiempo obstaculiza la implementación y aplicaciónefectiva y uniforme del acervo social de la Unión Europea en todo su territorio es la impo-sibilidad de perseguir a determinadas empresas que incumplen la ley en un determinadoEstado miembro en el que realizan una actividad temporal y eluden la sanción correspon-diente con sólo cruzar las fronteras y retornar al Estado donde tienen su sede social. El pro-blema ha sido especialmente visible en los casos de accidentes de trabajo muy graves conresultado de muertes.La Comisión Europea ha venido trabajando durante años en este tema en colaboración conlas Inspecciones de Trabajo europeas. Durante mucho tiempo el mayor inconveniente erala falta de instrumentos jurídicos que permitieran o hicieran posible la persecución de esasempresas que evaden la acción de la justicia.En los últimos años, dos disposiciones han cambiado este panorama. Una es el ConvenioEuropeo sobre Asistencia Mutua en Materias Criminales, de 29 de mayo de 2000, la otra esla importante Decisión marco 205/214/JAE, de 24 de febrero de 2005. Instrumentos ambosque exigen la aplicación y transposición de sus preceptos al Derecho interno español. Aunasí, todavía queda mucho por hacer en esta materia.

la ejecución transfronteriza de sanciones penales y reconocimiento … · 2018-06-08 · a fecha...

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