la eficiencia en la asignaciÓn del agua: … · del agua: principios bÁsicos y hechos estilizados...

Carlos Mario Gómez Gómez*

LA EFICIENCIA EN LA ASIGNACIÓNDEL AGUA: PRINCIPIOS BÁSICOS YHECHOS ESTILIZADOS EN ESPAÑAEn el trabajo se estudia el agua como un activo económico y se definen los principiosbásicos para la gestión de los recursos hídricos con criterios de eficiencia. A través detres ejemplos y de datos estilizados sobre la economía del agua en España se explica, enprimer lugar, cómo la inadecuada gestión de los derechos de propiedad conduce a lasobreexplotación de las fuentes de agua; en segundo lugar, cómo la descoordinación delas políticas sectoriales conduce a la sobreacumulación de capital y a la creación decapacidades ociosas crecientes y, en tercer lugar, cómo, en ausencia de políticas deprecios y de gestión de los derechos de propiedad, las políticas de ahorro de aguaconducen paradójicamente a aumentos de la demanda y a mayor escasez económica delrecurso.

Palabras clave: política ambiental, recursos renovables, desarrollo sostenible, agua.

Clasificación JEL: Q01, Q25, Q28, Q56, Q57.

1. Introducción

Los recursos hídricos conforman un activo económico

que debe ser gestionado eficientemente y de una mane-

ra sostenible (Serageldin, 1995; Winpenny, 1994; Young

y Haveman, 1993; Rogers et al., 2002). Sin embargo, en

la asignación del recurso hídrico los criterios y los méto-

dos de análisis económico han tenido históricamente un

papel subordinado. Este papel es compatible con el

consenso político dominante, según el cual la política de

gestión del agua debe jugar un papel instrumental,

orientado a la provisión de un conjunto de servicios que,

bien son esenciales para la vida o bien tienen un carác-

ter estratégico para la economía, y cuya demanda, en

consecuencia, escapa al ámbito de la política de gestión

del agua (Saleth et al., 1999). En ese contexto, la políti-

ca del agua, orientada a la provisión pública de servicios

de agua a precios subsidiados, ha aislado a las institu-

ciones y a los usuarios del agua de la influencia de las

fuerzas del mercado (Dinar, 2000, y Young, 2005). Por

ese motivo, en lugar de traducirse en precios más eleva-

dos que reduzcan la demanda e incentiven la mayor efi-

ciencia en los múltiples usos del agua en la economía,

la capacidad limitada del recurso hídrico para soportar

extracciones y vertidos crecientes ha provocado la de-

ECONOMÍA Y MEDIO AMBIENTEMarzo-Abril 2009. N.º 847 23ICE

* Departamento de Fundamentos de Economía e Historia Económica.Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales. Universidad deAlcalá de Henares.

El autor agradece el apoyo de la Comisión Interministerial de Ciencia yTecnología (Proyectoi CGL2006-11679-C02-02) y del Grupo de AnálisisEconómico del Ministerio de Medio Ambiente.

Versión de diciembre de 2008.

manda de mayores infraestructuras y mayores apoyos

públicos, destinados a poner cantidades crecientes de

servicios del agua a disposición de los usuarios, agra-

vando la escasez y profundizando la crisis del agua (Di-

nar y Subramanian, 1997; Dinar et al., 2005).

La evaluación de la eficiencia económica de las políti-

cas hidrológicas en España escapa a las posibilidades

de este trabajo. Nuestro propósito consiste en aportar

elementos para demostrar que los principios básicos del

análisis económico pueden contribuir a la gestión del

agua, considerándola un recurso económico, y que su

ignorancia puede tener costes importantes para el bie-

nestar en el medio y largo plazo. En términos generales,

el objetivo de la gestión del agua como un recurso eco-

nómico debe consistir en hacer compatible el crecimien-

to económico y la mejora en el bienestar con la reduc-

ción de la escasez y, en consecuencia, con la mejora y

la protección adecuada del medio hídrico1. Este objetivo

obliga a definir el recurso hídrico como un activo econó-

mico, tema que se aborda en el apartado 2 del trabajo.

En un contexto más específico, a través de tres ejem-

plos representativos nos proponemos poner de manifies-

to que la no utilización de principios económicos se tradu-

ce en políticas de gestión del recurso hídrico contrarias a

los objetivos de mejorar la eficiencia y reducir la escasez

de agua. En primer lugar, para resaltar la importancia de

la gestión de los derechos de propiedad, en el apartado 3

del trabajo se discute la eficiencia en la asignación de de-

rechos de uso del agua en la agricultura española, activi-

dad a la que se destina el 80 por 100 de la oferta de agua

para uso consuntivo. En segundo lugar, para ilustrar los

fallos de coordinación de la política de agua en España,

en el apartado 4 se discute la racionalidad económica de

la acumulación de capital en infraestructuras para la ge-

neración de energía en un contexto en el que la compe-

tencia con otros usos disminuye los recursos hídricos dis-

ponibles para la producción de electricidad. Finalmente,

para ilustrar los requisitos de las políticas de agua capa-

ces de reducir efectivamente la escasez de agua, en el

apartado 5 se presenta la contradicción inherente a la im-

plementación de programas de «ahorro de agua» que,

en ausencia de instrumentos económicos tales como po-

líticas de precios y de derechos de propiedad, se tradu-

cen, en contra de lo esperado, en mayores demandas y

mayor escasez del recurso. En el apartado 6 se resumen

las principales conclusiones.

2. El agua como un activo económico

El recurso hídrico, considerado como un activo eco-

nómico, está formado por todos los ecosistemas que sir-

ven para regular el ciclo hidrológico (bosques de cabe-

cera, riberas, suelos, llanuras de inundación, lagunas,

deltas, etcétera) y por el conjunto de infraestructuras

(embalses, canales, etcétera) que permiten adaptar los

flujos naturales a los requerimientos de servicios del

agua por parte de la economía (Young y Haveman,

1993; Winpenny, 1994). El análisis de la gestión óptima

del agua, un recurso renovable no biológico, puede lle-

varse a cabo en el marco general del estudio sobre la

senda adecuada de producción de los servicios deriva-

dos de un recurso natural cuyos derechos de propiedad,

en general, no son asignados por el mercado (Brown,

2000). Sin embargo, en este paralelismo ha de tenerse

en cuenta que la definición, la estructura y el funciona-

miento del recurso hídrico superan en complejidad a los

de otros activos, como las pesquerías, las explotaciones

forestales, los depósitos de minerales y, en general,

cualquier otro recurso natural (renovable o no) conside-

rado en este ámbito de análisis2.

Al igual que en el caso de las pesquerías y las planta-

ciones forestales, la conservación del recurso se traduce

24 ECONOMÍA Y MEDIO AMBIENTEMarzo-Abril 2009. N.º 847

CARLOS MARIO GÓMEZ GÓMEZ

ICE

1 Éste es el objetivo general al que, de acuerdo con la Directiva Marcodel Agua (Comisión Europea, 2000), debe orientarse la planificaciónhidrológica en la Unión Europea a partir del año 2015.

2 Aunque los modelos de explotación óptima de acuíferos confinadosson comunes en la literatura (KRULCE et al., 1997; TSUR, 1991;MONCUR et al., 1988), los modelos de gestión a nivel de cuencahidrográfica son infrecuentes (WARD et al., 2008).

en un flujo mayor de servicios comerciales en el futuro.

Sin embargo, en el caso del agua, la mejora en el estado

de conservación de los ecosistemas hídricos significa,

también, una mayor cantidad y variedad de servicios am-

bientales, presentes y futuros, que tienen significado en

términos de bienestar económico. Dentro de estos servi-

cios, asociados a la conservación de las fuentes de agua,

se encuentran: los usos recreativos y paisajísticos de

cualquier ecosistema fluvial, su capacidad para soportar

la vida y la biodiversidad, la oferta de servicios de autode-

puración y regeneración de los contaminantes que reci-

be, la preservación de la salud pública, la prevención na-

tural de avenidas e inundaciones, etcétera (Millenium

Ecosystem Assessment, 2005; Bergstrom et al., 2001). A

diferencia de la mayor parte de los recursos renovables,

la gestión del recurso hídrico plantea de un modo acusa-

do un conflicto esencial entre los servicios de uso y los

servicios de conservación de los ecosistemas, de modo

que el coste de oportunidad de permitir un aumento de

los usos —y en consecuencia de las extracciones, los

vertidos y las modificaciones hidrológicas y morfológicas

de la naturaleza necesarias para satisfacer la demanda

de servicios del agua— consiste en una disminución de

los servicios ambientales prestados por los ecosistemas

hídricos.

El objetivo más general que define una política hídrica

es elegir un punto de equilibrio entre la conservación y

el uso del recurso hídrico. No se trata, sin embargo, de

un objetivo fácil de definir en términos prácticos, ya que,

si bien los beneficios de permitir mayores usos del agua

son apropiables y valorables a través de los precios del

mercado (Young, 2005), los costes de oportunidad aso-

ciados al deterioro ambiental consisten en la reducción

simultánea de un conjunto de bienes y servicios colecti-

vos e intangibles de dificil valoración.

El balance entre conservación y modificación de los

ecosistemas hídricos se presenta, también, cuando se

plantean alternativas para aumentar la eficiencia en el

uso del agua en la economía. En este caso, la valora-

ción del coste de oportunidad de mejorar la eficiencia hí-

drica —a través, por ejemplo, de la instalación de dispo-

sitivos de ahorro, de la recirculación de aguas residua-

les, de la mejora de sistemas de riego, o de la depura-

ción de los vertidos— no supone un desafío metodológi-

co que no pueda abordarse con las técnicas de evalua-

ción de proyectos. Sin embargo, las metodologías de

valoración de los posibles beneficios ambientales de es-

tas medidas —derivados de un aumento de los cauda-

les circulantes, de la mayor capacidad de autodepura-

ción, del menor riesgo de desabastecimiento futuro y/o

del mayor potencial biológico de las masas de agua—

no permiten obtener resultados equiparables en térmi-

nos de precisión y transparencia (Brouwer, 2004). Por

otra parte, los métodos de valoración de intangibles

(Bergstrom et al., 2001 y Young, 2005) son más adecua-

dos para asignar un valor global a activos naturales o a

un servicio ambiental específico, que para evaluar cam-

bios marginales en la calidad de un activo, o para eva-

luar la mejora en la provisión conjunta de servicios am-

bientales. Esta limitación reduce la relevancia de los

métodos de valoración de intangibles para la evaluación

de políticas de conservación del recurso hídrico (Ada-

mowicz, 2004, y Matero y Saastamoinen, 2007). Por

este motivo, reconociendo el papel del análisis econó-

mico en la gestión del agua, la legislación europea da

prioridad a las metodologías de análisis coste-eficacia

—consistentes en buscar la combinación de medidas

que permitan obtener un estado de conservación prede-

terminado al menor coste posible (Comisión Europea,

2000 y WATECO, 2002)— sobre las metodologías de

análisis coste-beneficio —que consisten en elegir un ob-

jetivo de conservación ambiental, comparando los cos-

tes económicos y los beneficios ambientales de reducir

las presiones de la economía sobre las masas de

agua—.

A diferencia también de la mayor parte de los recur-

sos renovables, los servicios de provisión de agua y de

disposición de vertidos tienen múltiples usos posibles

en la economía. Las cantidades de agua disponibles

pueden destinarse: a aumentar la oferta de agua a los

hogares, a mejorar la productividad en la agricultura, a

distintos procesos de transformación de bienes en la in-

LA EFICIENCIA EN LA ASIGNACIÓN DEL AGUA...


dustria manufacturera, a generar energía turbinando

caudales, a la refrigeración de centrales térmicas o nu-

cleares, etcétera. Si admitimos que existe un flujo finito

de servicios del agua, compatible con un estado de con-

servación de los recursos hídricos y que tal flujo no es

suficiente para satisfacer todas las demandas de todos

los agentes económicos en todos los lugares y momen-

tos del tiempo, debemos concluir que el agua tiene en-

tonces un coste de oportunidad en cada uno de sus

usos posibles, consistente en el beneficio perdido en la

mejor utilización alternativa. Para distinguir este coste

de oportunidad del coste ambiental, mencionado arriba,

distintos autores proponen denominarlo coste del recur-

so (WATECO, 2002, y Ward et al., 2008).

Lo anterior también significa que la gestión eficiente

del agua exige la coordinación de las políticas agrícola,

urbanística, industrial, energética..., de modo que la po-

lítica del agua debería ser un eje transversal de coordi-

nación de todas las actividades económicas que tengan

un impacto potencial sobre la calidad del recurso hídrico

(Dinar y Saleth, 2005). De no ser así, la política del agua

sería una política subordinada a los avances de los de-

más sectores de la economía, aportando las cantidades

de agua que se requieran para la expansión del regadío,

el desarrollo urbanístico, la expansión industrial, etcéte-

ra, con las calidades que se definan de acuerdo con los

precios vigentes. Este tipo de esquemas institucionales

tarde o temprano encontrarán un límite en la capacidad

del sistema hídrico para satisfacer demandas crecientes

e incompatibles. A medida que la economía se acerca a

tales límites, la solución de los potenciales conflictos de

uso dependerá: de la capacidad de hacer un uso más

eficiente del agua —reduciendo la cantidad de servicios

de agua necesarios para producir un bien, recirculando

caudales, mejorando la aplicación del agua al riego, re-

duciendo pérdidas en la red de distribución, etcétera—,

de la reducción de la demanda de servicios de agua —a

través de aumentos de precios— o del aumento de la

oferta de recursos alternativos —como los provenientes

de la desalación o de la regeneración de aguas residua-

les, etcétera—. Por ello, además de resolver de una ma-

nera sostenible el dilema entre conservación y uso del

recurso hídrico, la gestión del agua, antes o después,

deberá tener como objetivo la coordinación sectorial y

territorial, asignando la oferta disponible a los diversos

usos en conflicto.

Con estos principios básicos sobre la gestión econó-

mica del agua abordamos, a continuación, el análisis de

tres temas esenciales para la gestión del recurso. Por

una parte, la necesidad de una asignación de los dere-

chos de uso de los servicios del agua, compatible con

una capacidad limitada de los activos naturales para

prestar estos servicios. En segundo lugar, la necesidad

de coordinación sectorial, con el fin de evitar el exceso

de inversión en infraestructuras y la disminución de la

capacidad de los ecosistemas hídricos para satisfacer

demandas incompatibles entre sí. En tercer lugar, el pa-

pel de los incentivos económicos y de los precios, como

instrumentos necesarios para la mejora del estado de

conservación del medio hídrico. Las consecuencias de

la falta de una consideración explícita de los principios

económicos mencionados se ilustra, en los tres casos,

con ejemplos estilizados sobre el uso del agua en la

economía española.

3. Derechos de propiedad, libre acceso

y rivalidad por el uso del agua

El acceso a los servicios del agua es, en muchos ca-

sos, no excluible mediante el sistema de precios. No

obstante, en la medida en que se dispone de una canti-

dad finita para distribuir entre múltiples usos en el mis-

mo espacio geográfico, existe rivalidad entre los usua-

rios potenciales del agua (Brown, 2000). En este con-

texto, en la asignación de derechos de propiedad se

combinan dos modalidades: una centralizada y legal,

que resulta de las concesiones de derechos de uso,

controlada por la administración, y otra, descentraliza-

da, a menudo de carácter ilegal (Ruttan, 2002).

La ineficiencia de los derechos administrativos de uso

no se produce solamente por la existencia de extraccio-

nes ilegales. En el ordenamiento español, en principio y



ICE

con carácter general, los derechos de agua se asignan

mediante concesiones de carácter administrativo y no

pueden ser objeto de intercambios voluntarios entre

particulares sin la aprobación expresa de la Administra-

ción. La asignación administrativa, sin embargo, no im-

plica la ausencia de competencia por el recurso. Al con-

trario, esta competencia se organiza a través de grupos

de presión de carácter local y, en un ámbito territorial

más amplio, a través de la interacción política entre ju-

risdicciones administrativas que representan intereses

locales o regionales. Los incentivos que explican esta

competencia se encuentran en las rentas locales aso-

ciadas a la disponibilidad de agua. Estas rentas diferen-

ciales son superiores y presentan una mayor diversidad

territorial en los aprovechamientos agrarios que en los

usos domésticos o industriales, motivo por el cual en

este apartado nos centramos en el análisis del uso del

agua en este sector.

En términos cuantitativos el sector agrario, cuya pro-

ducción sólo representa en torno al 3 por 100 del PIB

nacional, es responsable de la utilización del 70 por 100

de los caudales derivados de las aguas superficiales y

subterráneas (Maestu et al., 2008). En la agricultura es-

pañola, la disponibilidad de agua y de facilidades de rie-

go es el elemento fundamental que explica la rentabili-

dad y la viabilidad de las explotaciones, tanto en las re-

giones en que la agricultura sigue pautas empresariales

y de mercado, como en aquellas en que las prácticas

agrarias están apoyadas por las ayudas públicas. En el

territorio español el agua es el factor crítico que permite

aprovechar las ventajas comparativas derivadas de la

disponibilidad de suelo, la localización respecto a gran-

des mercados, las horas de sol y los costes laborales

moderados (Idem).

Como se puede observar en el Gráfico 1, con inde-

pendencia de la vocación agraria de las distintas regio-

nes y de su grado de integración en el mercado, el agua

es el factor que mejor explica la renta diferencial de la

agricultura. Un análisis del conjunto de las comarcas

agrarias españolas revela que disponer de facilidades

de riego supone aumentar el margen promedio de bene-

ficio por hectárea desde 440 euros a 1.880 euros. En to-

das las comarcas agrarias españolas la relación entre

los beneficios del secano y el regadío es, al menos, de

dos a uno. La disponibilidad de agua multiplica por 10 el

margen de beneficio en el Levante, Murcia y Andalucía

y esa proporción es superior a 100 a uno en las regiones

donde predominan los cultivos protegidos (o invernade-

ros)3. Debido a su mayor potencial productivo, el rega-

dío también es un elemento importante para la captura

de subvenciones, cuando éstas, como ha sido el criterio

dominante de la Política Agrícola Común, están asocia-

das a la producción.

La apropiación de las rentas locales del agua exige,

como condición previa, la inversión en los bienes de

capital adecuados para el uso del recurso hídrico en la

producción de bienes o servicios comerciales. En el

caso de la agricultura, este capital consiste en los em-

balses, canales y dispositivos de riego. Si los derechos

de uso del agua no son transferibles, la demanda co-

rriente de agua estará determinada por la disponibili-

dad de infraestructuras de riego y, siempre que la renta

diferencial del suelo con respecto al secano sea positi-

va, existirá una demanda social positiva para la trans-

formación al regadío de los aprovechamientos existen-

tes, con independencia de que éstos sean más o me-

nos productivos. En tanto que las facilidades de riego

están destinadas a cubrir la diferencia entre las necesi-

dades agronómicas de agua y las precipitaciones natu-

rales, con unas infraestructuras dadas, dicha demanda

de agua será mayor en situaciones de sequía y en cli-

mas áridos. Por ese motivo, los conflictos de uso y la

sobreexplotación de las fuentes de agua es una carac-

terística que, en mayor o menor grado, se puede com-

probar en los países de clima árido o semiárido (For-

nés et al., 2005, y Llamas y Martínez, 2005). En el caso

español, el 20 por 100 del agua utilizada se destina a

cultivos con un margen inferior a los dos céntimos de



3 Ver la información detallada en MAESTU, J., GÓMEZ, C. M. yGUTIÉRREZ, C. (2008).

euro por metro cúbico y más del 50 por 100 del agua

arroja beneficios inferiores a 20 céntimos por metro cú-

bico. Sólo el 8 por 100 del agua se utiliza en cultivos

con márgenes superiores a los 60 céntimos por metro

cúbico (Maestu et al., 2008).

La existencia de estas rentas de localización protegi-

das de la competencia descentralizada del mercado

son la base de otro tipo de concurrencia entre jurisdic-

ciones o Comunidades Autónomas por la apropiación

del recurso a nivel local, a través del desarrollo de in-

fraestructuras de riego propias o a favor de mecanis-

mos institucionales de reasignación de los derechos de

propiedad mediante trasvases y mercados de agua,

cuando existen los medios técnicos para transportar el

recurso (Reppetto, 1986). En el caso español, la finali-

zación de los regadíos en ejecución y la ejecución de

los proyectos contenidos en el Plan Nacional de Rega-

díos se traduciría en una expansión superior a 300.000

hectáreas entre 2001 y 2015, con una demanda hídrica

superior al consumo total de la industria española

(Maestu et al., 2008, páginas 179 y 181). La expansión

de infraestructuras de riego es entonces el mecanismo

que alimenta la competencia entre jurisdicciones, en-

caminada a la materialización de las rentas locales del

agua, consolidando los derechos de uso en cada lugar,

y alimentando el conflicto territorial respecto de las po-

sibles transferencias y trasvases para reasignar el

agua a favor de las regiones más productivas.

El aumento de las infraestructuras de riego consolida

derechos crecientes de agua que, sin embargo, agravan

las consecuencias de la alternancia de ciclos de abun-

dancia y escasez de precipitaciones, y disminuyen la

probabilidad de que tales demandas se puedan satisfa-

cer en todo momento. La prioridad lógica de los usos

domésticos, que requieren cantidades crecientes como

consecuencia del crecimiento demográfico y las mayo-

res rentas familiares, hace que las fluctuaciones de la

oferta impacten en mayor medida sobre los recursos



ICE

GRÁFICO 1

MARGEN NETO PROMEDIO DEL SECANO Y EL REGADÍO(Promedios provinciales 2001)

FUENTE: MAESTU et al., 2008.

12.000

10.000

8.000

6.000

Euro

sanuale

spor

hect

áre

a

4.000

2.000

0

Regadío Secano

Almer

ía

Mur

cia

Cádiz

Lleida

Valenc

ia

Cácer

es

Alican

te

Badajo

z

Caste

llón

Huelva

Álava

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a

Huesc

a

Barce

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gona

Sevilla

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rid

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ón

Albace

te

Teru

el

Segov

ia

Zamor

a

Palenc

iaÁvil

a

disponibles para la agricultura4. Por ese motivo, frente a

unos derechos teóricos modulables por la Administra-

ción en función de las precipitaciones de cada campaña

agraria, cobra importancia la mayor o menor garantía

que tiene el agricultor respecto a la disponibilidad de

agua en los momentos adecuados. A mayor expansión

del regadío, menor será la garantía de disponibilidad de

agua en cada campaña agraria.

En este sentido cobra especial relevancia la elección

entre recursos superficiales y subterráneos. Aunque el

agua que se obtiene de las dos fuentes puede satisfacer

los mismos usos, la oferta superficial proviene de un flu-

jo sometido a las variaciones meteorológicas, mientras

que la oferta subterránea proviene de un stock predeci-

ble año tras año. Además, los recursos de aguas super-

ficiales son más fácilmente controlables por la Adminis-

tración, ya que, por una parte, dependen en gran medi-

da de decisiones de desembalse, y, por otra, los

derechos efectivos de uso se asignan individualmente a

través de asociaciones de regantes que son, en última

instancia, las encargadas de poner el agua a disposi-

ción de cada agricultor y de recolectar el importe del ca-

non y la tarifa correspondiente. El acceso a las aguas

subterráneas es más difícil de controlar por parte de la

Administración hidráulica. Las decisiones sobre su uso

no están centralizadas y la opción de instalar un pozo

depende de consideraciones con un componente de

riesgo moral, pues el agente compara el coste esperado

de la sanción con el beneficio económico de disponer de

unos caudales seguros durante un cierto tiempo. Estos

elementos acentúan el carácter de bien de libre acceso

de los acuíferos5.

En España, como ya hemos mencionado, el valor del

agua en la agricultura y la menor garantía de las aguas

superficiales explican la existencia de incentivos eco-

nómicos crecientes para la extracción de agua subte-

rránea. Los costes de extracción del agua, aun en acuí-

feros sobreexplotados, representan una fracción me-

nor del valor de los rendimientos adicionales que

pueden obtenerse de ella (Llamas, 2007). En función

del tipo de acuífero y su estado de conservación, los

costes de extracción de agua oscilan entre uno y diez

céntimos por metro cúbico. Incorporando las necesida-

des hídricas y los costes de aplicación según los tipos

de cultivo, los costes del agua representa una fracción

entre el 3 por 10.000 y el 3 por 100 del valor de la pro-

ducción de las comarcas agrarias españolas (Maestu

et al., 2008 y Llamas, 2007). Este tipo de incentivos

económicos explican la sobreexplotación del agua en

distintos acuíferos españoles. El ejemplo más docu-

mentado corresponde a las aguas subterráneas de la

Mancha Occidental en el entorno del Parque Nacional

de las Tablas de Daimiel. En este caso los rendimien-

tos financieros y los bajos costes del agua, en relación

al valor de las cosechas, explican el descenso de 23

metros en el nivel del acuífero y el vaciado de 2.800

hm3 en el período comprendido entre 1980 y 2004

(IGME, 2005). Considerando que el acuífero tiene una

aportación natural promedio de 300 hm3 anuales, con

fluctuaciones entre 200 hm3 y 500 hm3 entre períodos

secos y húmedos, se llega a la conclusión de que las

extracciones promedio anuales han superado los 400

hm3. De acuerdo con estos cálculos y con los registros

de cultivos en la zona, se estima que más de siete de

cada diez pozos en la zona son ilegales (Confedera-

ción del Guadiana, 2008).



4 Las infraestructuras hidráulicas generan unas expectativas de aguade volumen similar a sus parámetros de diseño, que sólo puedensatisfacerse en años de lluvias normales. Por ese motivo, incrementanla demanda y disminuyen la probabilidad de atender todos los derechosde uso en años de menores precipitaciones. A modo de ejemplo, loscaudales previstos en el trasvase Tajo-Segura, de 600 hectómetroscúbicos anuales, no se han cumplido en ninguno de los años desde suinauguración (Confederación Hidrográfica del Segura, 2008).

5 El riesgo moral como incentivo para la sobreexplotación cobra mayorimportancia cuando se considera la pasividad de la Administración para

perseguir las extracciones ilegales. La «insumisión hidrológica»,LLAMAS (2007), ha dado lugar a una «revolución silenciosa, realizadaespecialmente por agricultores modestos, que en las regiones áridas ysemiáridas [...] han perforado millones de pozos de los que extraenprobablemente un volumen que oscila entre los 700 y 1.000 kilómetroscúbicos por año». Véase también SHAH, 2007.

A modo de síntesis, la existencia de rentas locales po-

sitivas para el uso del agua es la principal explicación del

aumento de las infraestructuras de riego necesarias para

la creación y consolidación de derechos de propiedad. La

demanda de agua resultante en un contexto de ofertas

variables en el tiempo se convierte en un incentivo para

la sobreexplotación de las aguas subterraneas, que ofre-

cen mayor garantía y son más difíciles de controlar por

parte de la autoridad pública. La mayor escasez local del

recurso se traduce en una mayor presión política por

nuevos trasvases e infraestructuras, extendiendo la es-

casez sobre el territorio (Dinar y Saleth, 2005).

4. Competencia y sobrecapitalización ¿Se invierte

excesivamente en aprovechamientos del agua?

La diversidad de usos del agua da lugar a diversas

unidades de esfuerzo que incluyen embalses, tuberías,

canales de distribución, redes de distribución, turbinas,

sistemas de riego, sistemas de refrigeración de centra-

les térmicas y nucleares, etcétera. Al igual que en el

caso de los demás recursos renovables, la captura de

las rentas del agua exige que los agentes económicos

inviertan en las unidades adecuadas de capital. Así

como la captura de peces exige inversión en barcos, tri-

pulación y aparejos adecuados, las captaciones y el uso

del agua exigen inversión en la construcción de infraes-

tructuras adecuadas para el aprovechamiento económi-

co y financiero del recurso (Brown, 2000; Clark, 1990).

En todos estos casos, si fallan los mecanismos institu-

cionales para controlar el acceso al recurso, la conse-

cuencia será un número excesivo de unidades de es-

fuerzo, dando lugar a flotas pesqueras excesivas, a una

cabaña ganadera excesiva y a un agotamiento de los

caladeros de pesca y la desertización de los pastos co-

munales (Pearce y Turner, 1995).

En ausencia de una regulación adecuada para coordi-

nar tales inversiones y, en consecuencia, para limitar el

acceso al recurso, se producirá una inversión excesiva

en unidades de esfuerzo y habrá un exceso de capital

invertido en este tipo de infraestructuras. Sin embargo,

esta diversidad de formas del capital necesarias para

los aprovechamientos del agua, hace que resulte impo-

sible determinar empíricamente si efectivamente la

competencia por las rentas del agua ha conducido, en

España, a una inversión y a un deterioro más allá de los

umbrales de eficiencia intertemporal. Como ya hemos

mencionado, el hecho de que los derechos de agua

para uso agrícola sólo puedan satisfacerse en años ex-

cepcionalmente húmedos y los datos sobre los planes

de inversión en el sector, que sugieren que la acumula-

ción de capital seguirá la misma tónica en los próximos

años, son indicadores de que podría haber un exceso

de inversión en infraestructuras de regadío.

La hipótesis de sobrecapitalización se puede poner a

prueba en un sector de dimensión nacional que, a dife-

rencia de la agricultura, invierte en unidades conmensu-

rables de capital y produce un bien homogéneo para el

que existe un mercado relativamente competitivo. Éste

es el sector hidroeléctrico. El capital en este sector se

mide en unidades de potencia instalada de generación y

produce energía eléctrica a través de la turbinación de

caudales de agua. Las infraestructuras hidroeléctricas

se conciben para aumentar el producible hidroeléctrico

—entendido como la energía que puede obtenerse de

los recursos hídricos disponibles—, y para estabilizar en

el tiempo las posibilidades de generación en un contex-

to de aportaciones naturales variables6. El diseño de las

obras de infraestructura se hace en función de los recur-

sos previstos, y su productividad, una vez que tales faci-

lidades están en funcionamiento, depende del agua

efectivamente disponible y, en consecuencia, de la com-

petencia con los demás usos del agua.

La evaluación ex post de la productividad de las in-

fraestructuras hidroeléctricas confirma la hipótesis de

una inversión excesiva en capacidad productiva, debido



ICE

6 El aumento de la cantidad de agua aprovechable se consiguemediante embalses para almacenar la energía potencial, mediantecanales para ganar altura con respecto a los cauces y mediante turbinaspara generar electricidad en estas infraestructuras o en las caídasnaturales de agua.

a la mayor escasez del recurso hídrico. En el Gráfico 2

se compara la evolución de la potencia instalada (medi-

da en unidades de potencia en el eje derecho y repre-

sentada en la línea continua) con la energía producible

en cada momento (representada con la línea de trazo

más fino y medida en el eje izquierdo del gráfico).

Como puede observarse, la potencia instalada de hi-

droelectricidad creció exponencialmente desde 1920

(cuando cubría más del 90 por 100 de la demanda na-

cional de electricidad). Esta senda de acumulación de

capital se mantiene hasta comienzos de los años no-

venta, cuando se alcanzan los 16.000 megawatios de

potencia, y desde entonces el crecimiento se ha produ-

cido más lentamente, hasta los cerca de 16.500 mega-

watios de diciembre de 2007. Entre 1940 y 2000 la po-

tencia instalada de hidroelectricidad en España aumen-

tó a una tasa promedio anual del 4,25 por 100, lo que

supone un esfuerzo inversor considerable en la cons-

trucción de embalses, centrales, canales de derivación

en aprovechamientos fluyentes, etcétera.

Paradójicamente, en España tal acumulación de capi-

tal no ha venido acompañada de un crecimiento compa-

rable de la electricidad producida y, lo que es más rele-

vante para el análisis que nos ocupa, tampoco de la

energía que puede obtenerse con los recursos hídricos

disponibles en cada momento. En otras palabras, aun-

que las infraestructuras y su capacidad teórica de pro-

ducción crecieron exponencialmente, la cantidad de

agua aprovechable para la generación de energía, al

contrario de lo esperado, no aumentó. El Gráfico 2 per-

mite ver claramente cómo el producible hidroeléctrico7

de los últimos 30 años, a pesar de la variabilidad lógica

debida a la secuencia de años secos y húmedos, no es



GRÁFICO 2

PRODUCIBLE HIDROELÉCTRICO Y POTENCIA INSTALADA, 1920-2007

FUENTE: RED ELÉCTRICA ESPAÑOLA. http://www.ree.es.

50.000 18.000

45.000 16.000

40.000 14.000

35.00012.000

30.00010.000

25.0008.000

20.0006.000

15.000

4.00010.000

2.0005.000

0 0

Pote

nci

ain

stala

da

MW

1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000

Pro

duci

ble

hid

roelé

ctrico

GW

h

Potencia hidroeléctrica a 31 de diciembre

Energía producible hidroeléctrica (GWh)

7 El producible hidroeléctrico se define como «la cantidad máxima deenergía eléctrica que teóricamente se podría producir considerando lasaportaciones registradas durante un determinado período de tiempo yuna vez deducidas las detracciones realizadas para riego y otros usosdistintos de la producción hidroeléctrica» Red Eléctrica Española (2008);http://www.ree.es.

mayor que el de los años veinte y treinta del siglo pasa-

do. A pesar de la acumulación de capital y de la ingente

inversión en infraestructuras, para regular el ciclo hidro-

lógico, la economía española no ha conseguido aumen-

tar la cantidad de energía hidroeléctrica producible. Con

las infraestructuras disponibles en la primera década del

Siglo XXI no es posible generar más energía hidroeléc-

trica que la que podía obtenerse con la capacidad insta-

lada 70 años atrás. La explicación obviamente se en-

cuentra en el deterioro de los recursos hídricos, que ha

compensado el aumento esperado de la mayor capaci-

dad de regulación hídrica y de la potencia instalada cre-

ciente.

La causa de la disminución del producible hidroeléctri-

co, a pesar del aumento exponencial de la capacidad de

producción, se encuentra en las captaciones crecientes

de agua para otros usos, fundamentalmente regadío y

abastecimiento. El aumento de los usos del agua y la

competencia por el recurso hídrico en España conlleva

una reducción significativa de las aportaciones de agua y,

en consecuencia, se encuentra en el origen de la depre-

ciación efectiva del capital invertido en generación hi-

droeléctrica8. La falta de coordinación de la política hídri-

ca se manifiesta en el aumento de la capacidad ociosa.

El exceso de inversión en el sector hidroeléctrico se

pone también de manifiesto en la disminución de la tasa

de utilización del capital, indicada por las horas prome-

dio de funcionamiento de las centrales existentes. Utili-

zando un período suficientemente largo, que permita

controlar el efecto de los cambios naturales en las preci-

pitaciones, es posible observar una tendencia clara de

aumento de la capacidad ociosa de producción en el

sector. Como se observa en el Gráfico 3, el máximo his-

tórico de utilización de la potencia instalada en hidroe-

lectricidad se alcanzó en 1963, con 3.586 horas, equiva-

lentes a un 40 por 100 de la potencia instalada. Durante

los últimos 50 años la tendencia a la disminución en la

tasa de utilización indica una reducción de las horas de

funcionamiento, a un ritmo anual del 1,8 por 100.

En un sentido más general, la inversión hidroeléctrica

no sólo no ha aumentado el producible hidroeléctrico si

no que tampoco ha servido para ajustar la oferta a la de-

manda, suavizando el impacto del ciclo hidrológico me-

diterráneo y reduciendo la incertidumbre sobre las dis-

ponibilidades de agua a lo largo del tiempo. La incerti-

dumbre sobre la disponibilidad de recursos se puede

medir a través de la desviación estándar del producible

hidroeléctrico mensual entre dos períodos de tiempo su-

ficientemente amplios para abarcar la variabilidad natu-

ral de las aportaciones de agua9. La desviación están-

dar del producible hidroeléctrico entre enero de 1970 y

diciembre de 1999 (con un valor de 1.772,15) no es sig-

nificativamente distinta de la del período comprendido

entre enero de 1920 y diciembre de 1949 (igual a

1.782,68). La capacidad de regulación hídrica materiali-

zada en una amplia gama de obras hidráulicas no ha

conseguido entonces reducir la incertidumbre sobre las

disponibilidades de agua. Este resultado es paradójico

ya que la inversión en el sector no sólo está destinada a

instalar turbinas para producir energía. También tiene

como objetivo regular la escorrentía superficial para in-

crementar los caudales aprovechables, canalizando o

embalsando adecuadamente las aportaciones de los

cauces fluviales.

Más que un mecanismo para estabilizar la oferta de

agua y suavizar los efectos de una meteorología adver-

sa, las infraestructuras hidroeléctricas son un mecanis-

mo para la generación de rentas más elevadas en años

húmedos que en años secos. Si se compara un año

seco, como el 2005, con un año húmedo, se puede ob-

servar que con la misma potencia instalada la genera-



ICE

8 En el año 2007 la energía hidráulica suponía cerca del 30 por 100de la potencia instalada pero aportó el 10 por 100 de la generación netade energía (Red Eléctrica Española, 2008).

9 Los datos históricos sobre el producible hidroeléctrico mensualpublicados por Red Eléctrica Española cubren desde enero de 1920hasta diciembre de 1999. Estos datos permiten comparar dos períodosde treinta años separados entre sí por uno de veinte años.

ción de hidroelectricidad en el primer caso fue de 45.000

GWh, mientras en el segundo fue de 23.50010.

El exceso de inversión en el sector hidroeléctrico, o,

equivalentemente, la disminución del valor de las inver-

siones en aprovechamientos hidroeléctricos y la reduc-

ción de los recursos hídricos disponibles, pueden con-

llevar otras consecuencias económicas importantes.

Por una parte, los embalses son una de las pocas ma-

neras de almacenar energía. La posibilidad de modular

la producción hace que esta forma de energía se con-

vierta en un elemento básico para acomodar los picos

de demanda y dar estabilidad al mercado eléctrico. La

disminución del producible hidroeléctrico puede hacer

necesaria la inversión en mayor capacidad en otras tec-

nologías de generación (como el gas natural y el ciclo

combinado) aumentando los costes efectivos de dar ga-

rantía de potencia al sistema eléctrico español. Por otra

parte, un menor peso de la energía hidráulica puede sig-

nificar, también, un aumento de las emisiones de conta-

minación, particularmente de los gases de efecto inver-

nadero, ya que conlleva un aumento de la participación

de las energías térmicas en el mix de generación.

Una evaluación ex post de la racionalidad económica

de las inversiones en hidroelectricidad arrojaría unos re-

sultados muy diferentes a las expectativas que guiaron

el diseño y la puesta en marcha de estos proyectos. En

la práctica la acumulación de capital en el sector eléctri-

co no ha aumentado la energía producible ni ha reduci-

do el riesgo sobre la disponibilidad futura de agua. En

términos más generales, lo anterior es una consecuen-

cia de la falta de una adecuada coordinación de la plani-

ficación energética y de las inversiones en el sector, por

una parte, y de la gestión del recurso hídrico, por otra.



10 Cálculos con base REE (2008).

GRÁFICO 3

HORAS AÑO PROMEDIO DE UTILIZACIÓN DE LAS CENTRALES HIDROELÉCTRICAS,1960-2005

NOTA: Ecuación de la curva:FUENTE: Elaboración propia a partir de RED ELÉCTRICA ESPAÑOLA, http://www.ree.es.

4.000

3.500

3.000

2.500

2.000

1.500

1.000

500

01959 1964

Año

1969 1974 1979 1984 1989 1994 1999 2004

Exponencial (horas año de utilización)Horas año de utilización

– , xy . e R , .� �0 018 23 462 0 595

Esta coordinación debería haber equilibrado el ritmo de

acumulación de capital con el aumento de los recursos

disponibles para la generación de electricidad. Si esto

hubiera ocurrido, la potencia instalada y el producible hi-

droeléctrico habrían aumentado a un ritmo similar, se

habrían evitado los excesos de capacidad productiva y

se habría conseguido una regulación intertemporal de la

oferta hídrica (Gómez et al., 2004).

5. Ahorro de agua vs. mejora del medio hídrico

Un componente importante de las estrategias de ges-

tión del recurso hídrico consiste en la puesta en práctica

de distintas medidas de ahorro encaminadas a aumen-

tar la eficiencia técnica en el uso del agua en sus distin-

tas aplicaciones en la economía. Sin embargo, como

veremos a continuación, tales medidas no necesaria-

mente se traducen en una mejora del medio hídrico y

menos aún en una reducción en la escasez relativa del

recurso. Al contrario de lo que indica la intuición, el

«ahorro de agua» puede crear incentivos adicionales

que aumenten la presión sobre el recurso.

La explicación de esta aparente paradoja se encuen-

tra en la necesidad de distinguir claramente entre, por

una parte, las medidas y estrategias destinadas a au-

mentar la eficiencia técnica en el uso del agua, y, por

otra, las medidas y estrategias orientadas a mejorar el

medio hídrico, reduciendo las extracciones de agua y

los vertidos de contaminación. En el primer caso se en-

cuentran todas aquellas acciones destinadas a poner en

práctica las mejores tecnologías disponibles con el fin

de reducir las cantidades de agua necesarias para obte-

ner un determinado nivel de producción de bienes o ser-

vicios. En el segundo se encuentran todas las acciones

destinadas a reducir las extracciones de agua y las de-

más presiones sobre el medio natural. La posibilidad de

que la mayor eficiencia técnica en la utilización de los

recursos naturales no conduzca a la reducción espera-

da de su uso se conoce en la literatura como la paradoja

de Jevons o el efecto rebote (véase, por ejemplo, Alcott,

2005 y Tirado et al., 2006).

A continuación, presentamos un ejemplo gráfico en el

que se demuestra cómo la modernización de regadíos

—una de las medidas con mayor potencial para obtener

ahorros significativos de agua— puede conducir, en

efecto, a un aumento de la demanda de agua y, por lo

tanto, aunque aumente la eficiencia técnica en el uso

del recurso, no puede considerarse en sí misma una po-

lítica de gestión de la escasez11.

En el Gráfico 4 se muestra la situación de partida y

la nueva situación de un regadío hipotético en el que

se utiliza una técnica de riego «a manta» o por grave-

dad, que es sustituido por la técnica más eficaz de rie-

go por goteo. La situación inicial en los cuatro cua-

drantes del gráfico se representa mediante las líneas

de trazo más grueso. La técnica de riego se represen-

ta mediante una línea recta que atraviesa diagonal-

mente el gráfico pasando por el origen, en los paneles

(b) y (d). En el panel (b) esta línea recta permite rela-

cionar la cantidad de agua utilizada en la parcela y la

que efectivamente es aprovechada por el cultivo12.

Así, debido a la técnica de riego tradicional, para ad-

ministrar 1.000 metros cúbicos a los cultivos es nece-

sario introducir el doble en el sistema de riego. En el

panel (d) del gráfico, la técnica de riego permite mos-

trar la relación que existe entre el precio de adquisi-

ción del agua y el coste marginal del agua efectiva-

mente utilizada por los cultivos. Así, si el precio de

cada metro cúbico es 10 céntimos de euro, para que

el cultivo aproveche efectivamente un metro cúbico

será necesario adquirir dos metros de agua, por lo



ICE

11 El Plan de Choque de Modernización de Regadíos, aprobado el 10de marzo de 2006 (Real Decreto 287/2006) en el marco del programaAGUA (Actuaciones para la Gestión y Utilización del Agua), tieneprevista la inversión de 2.049 millones de euros en la mejora de losregadíos existentes, con lo que se espera un ahorro de 1.162 millonesde metros cúbicos. El plan no incluye medidas complementarias detarifas volumétricas de agua ni de reducción de los derechos de uso enmanos de los agricultores afectados.

12 La distinción entre agua utilizada y agua efectiva es tradicional eneconomía agraria (véase CARLSON, G. et al., 1993). La primera esequivalente al concepto agronómico de necesidades hídricas a pie deparcela y la segunda al de necesidades hídricas de los cultivos.

que el coste marginal del agua efectivamente utilizada

en la producción agraria es igual a 20 céntimos13.

La tecnología de riego permite establecer la relación

que existe entre la productividad marginal del agua

efectivamente utilizada, representada en el panel (c), y

la demanda derivada de agua como un input primario

que aparece en el panel (a) del gráfico. La productividad

marginal del agua [en (c)] representa el valor de merca-

do de la productividad marginal física del agua efectiva-

mente utilizada por el cultivo y, suponiendo que el agri-

cultor es precio-aceptante, se muestra como una fun-

ción decreciente del agua efectiva. Esta productividad

no se modifica como consecuencia de la sustitución de

la técnica de cultivo. La demanda de agua [en (a)], deri-

vada de la anterior productividad marginal, representa la

disposición marginal a pagar por disponer de agua para

administrar al cultivo.

La situación de partida se representa, por ejemplo, a

través de los puntos indicados con la letra A en los cua-

tro paneles del Gráfico 4. El agricultor adquiere 2.000

metros cúbicos de agua de los que debido a su técnica

deficiente de riego sólo utiliza la mitad con una producti-

vidad marginal de 20 céntimos por metro cúbico, exác-

tamente el doble del precio de adquisición del agua. Su-

pongamos ahora que, con el fin de hacer más eficiente

el uso del agua en el regadío y con el objetivo de ahorrar



GRÁFICO 4

LA PARADOJA DE JEVONS Y LA MODERNIZACIÓN DE REGADÍOS

NOTA: * En los cuadrantes d y b la técnica de riego inicial se representa con trazo grueso, la técnica de riego nueva con trazo fino.FUENTE: Elaboración propia.

Precio( /m )€ 3

(a)Demanda de agua

(b)Técnica de riego*

(c)Productividad marginal del agua

Coste marginal( /m )€ 3

Agua utilizada(m )3

Agua efectiva(m )3

Riego por gravedad

Riego por goteo

A

AA

A

(d)Técnica de riego*

2.000

1.000

0,10

0,20 0,11 3.000

2.700 B

BB

B

C

CC

C

13 El coste marginal es igual al precio de mercado dividido por laeficiencia de la técnica de riego (en este caso, 0,1/0,5).

agua, se produce una sustitución de la técnica de riego

y se instalan dispositivos de goteo que tienen una efi-

ciencia del 90 por 100. La nueva situación se representa

a través de las líneas de trazo más fino en el gráfico.

Existen dos alternativas para identificar el efecto que

esto tendrá sobre la demanda de agua y, como veremos

a continuación, las dos conducen al mismo resultado: la

modernización del regadío aumenta la demanda de

agua. Supongamos un primer caso en que el precio del

agua permanece constante. La nueva situación se re-

presenta con los puntos marcados con la letra B en los

cuatro paneles. Evidentemente la nueva técnica de rie-

go supone un aumento en la productividad del agua en

el regadío. Al precio vigente del mercado esta mejora se

traduce en una reducción del coste marginal del agua

efectivamente utilizada, que cae de los 20 céntimos de

euro anteriores a 1114. Esto es lo que muestra el cua-

drante (d) del gráfico. La reducción del coste marginal

aumenta la demanda, ya que el agricultor igualará el va-

lor de la productividad marginal al coste marginal del

agua efectiva. Al nuevo coste marginal la demanda de

agua aumenta, por ejemplo, hasta los 3.000 metros cú-

bicos necesarios para que, con la nueva técnica de rie-

go, el cultivo utilice una cantidad efectiva de 2.700 me-

tros cúbicos. En este caso, no cabe duda de que no se

producirá ningún ahorro de agua y, si existe capacidad

para satisfacer la demanda adicional al precio vigente

del mercado, el efecto será justamente el contrario: una

mayor disposición marginal a pagar y por lo tanto una

mayor demanda de agua. Como puede observarse, el

único requisito para que se produzca este resultado pa-

radójico es que la productividad marginal del agua efec-

tivamente utilizada sea decreciente.

Supongamos, en una segunda alternativa, que debi-

do a su carácter de concesión administrativa el agricul-

tor no tiene la posibilidad de aumentar el volumen de

agua utilizada. En este caso, la modernización del re-

gadío aumentará la productividad de la explotación,

reducirá el coste marginal del agua efectiva y, en conse-

cuencia, aumentará la disposición marginal a pagar por

disponer de más recursos para el riego. La situación re-

sultante está indicada con la letra C mayúscula en los

cuatro paneles del gráfico. El resultado será una mayor

disposición a pagar por el agua actualmente utilizada y,

bajo el supuesto de precios fijos, un aumento de la renta

agraria o del excedente del productor. Si los derechos

de uso del agua son constantes, bajo ningún concepto

los agricultores utilizarán voluntariamente una cantidad

menor de agua, por lo que los ahorros conseguidos no

se traducirán en una mejora de las fuentes de agua. Al

contrario de lo esperado, la mejora en la eficiencia del

regadío creará un exceso de demanda y reforzará los

incentivos para obtener recursos adicionales a través de

presiones sobre las autoridades políticas o de extraccio-

nes ilegales.

En este caso, la política de ahorro de un recurso na-

tural paradójicamente aumenta la demanda del mismo

y conduce a una mayor escasez. Una vez demostrado

que las medidas de mejora en la eficiencia hídrica no

son equivalentes a medidas de reducción de las pre-

siones que ejerce la economía sobre las masas de

agua, podemos preguntarnos cuáles son las condicio-

nes necesarias para que efectivamente se produzca

una mejora en el estado del recurso. La respuesta se

encuentra en la utilización de los precios y de los dere-

chos de propiedad, como los únicos mecanismos que

garantiza la reducción del uso del agua y, en definitiva,

el traslado a la naturaleza de parte de los ahorros obte-

nidos.

Para que, una vez obtenida la modernización del re-

gadío, se produzca efectivamente una disminución en el

uso del agua es necesario que se utilice un instrumento

adicional con el fin de reducir el uso del agua. Los instru-

mentos alternativos son dos: el aumento del precio o la

reducción de los derechos de uso. Para que los ahorros

obtenidos mediante la mejora de la eficiencia se con-

viertan efectivamente en un ahorro de agua es necesa-



ICE

14 El valor de 11 céntimos de euro se obtiene dividiendo el precio deadquisición del agua (10 centímos/m3) por la nueva eficiencia de riego(igual a 0,9).

rio que el precio del metro cúbico de agua aumente en la

cuantía necesaria para que la cantidad demandada se

reduzca, o que el Gobierno recupere un volumen de

concesiones de agua en beneficio de la conservación

del recurso. En ambos casos, a través de instrumentos

de precio o de cantidad, se consigue la incorporación de

la renta de escasez en el precio del agua.

El ejemplo pretende mostrar que no es lo mismo au-

mentar la eficiencia técnica en el uso del agua que aho-

rrar agua. Para que las ganancias obtenidas mediante

las medidas de eficiencia se transfieran al medio natural

es necesario utilizar instrumentos expresamente dise-

ñados para ello. Por ese motivo, en lugar de dar por he-

cho que consumir menos agua mejora la naturaleza, pa-

rece más adecuado decir que las medidas de eficiencia

hídrica constituyen una oportunidad para mejorar el es-

tado del recurso hídrico. La razón está en que éstas pro-

ducen mejoras en la producción, y por lo tanto benefi-

cios y rentas privadas que permiten poner en práctica

políticas de aumento de precios y de reducción de dere-

chos de uso en beneficio de un menor uso del agua. En

otras palabras, la mejora productiva del regadío podría

utilizarse para resolver el problema de compatibilidad de

incentivos entre un mayor beneficio privado y la mejora

del patrimonio colectivo. Estos dos objetivos sólo se

pueden hacer compatibles generando ganancias a tra-

vés de la mayor eficiencia en el uso del agua. La mejora

en la eficiencia puede ser una condición necesaria para

reducir la escasez pero no es una condición suficiente.

En la gestión del agua como un recurso escaso no exis-

ten sustitutos a los precios y/o al control de los derechos

de propiedad (Tirado et al., 2006).

Sin medidas específicas de precios y de reducción de

derechos de propiedad, podría ocurrir que el gasto pú-

blico invertido en la mayor eficiencia hídrica se convier-

ta, en la práctica, en un mecanismo para el aumento de

las rentas de los propietarios de los derechos de agua.

Además, existen otros motivos por los que una política

de ahorro como la presentada puede arrojar resultados

contrarios a los esperados: la mayor demanda aumenta

las presiones sobre la Administración para que ponga

mayores caudales a disposición de los regantes y pue-

de aumentar también los incentivos para incurrir en

comportamientos de riesgo moral, agravando, en la

práctica, la escasez y el deterioro ambiental. No debe

desconocerse tampoco el hecho de que la mayor efi-

ciencia del regadío significa también que, al aumentar la

fracción absorbida por los cultivos, se reducirán los re-

tornos de riego con consecuencias negativas aguas

abajo15.

6. Conclusiones

«El agua tiene un valor económico en todos sus

diversos usos en competencia a los que se destina

y debería reconocérsele como un bien económi-

co... La ignorancia en el pasado del valor económi-

co del agua ha conducido al derroche y a la utiliza-

ción de este recurso con efectos perjudiciales para

el medio ambiente. La gestión del agua, en su con-

dición de bien económico, es un medio importante

para conseguir un aprovechamiento eficaz y equi-

tativo y para favorecer la conservación y la protec-

ción de los recursos»16.

El análisis anterior pretende concretar esta afirmación

de la Cumbre de Dublín sobre el papel de la economía

en la gestión del agua.

A través de tres ejemplos estilizados se presenta, en

primer lugar, cómo, en el caso del regadío, la asignación

administrativa de un recurso productivo como el agua,

que tiene un valor positivo asociado a su disponibilidad

en el territorio, conduce a una competencia jurisdiccio-

nal por consolidar derechos de uso a partir de la acumu-

lación de infraestructuras para el uso productivo del

agua. El aumento en la capacidad de utilización del

agua explica, al mismo tiempo, la expansión de los de-



15 DINAR (2000) advierte sobre los efectos a terceros de las políticashídricas.

16 Declaración de Dublín sobre el agua y el desarrollo sostenible.Conferencia Internacional sobre el Agua y el Medio Ambiente. Dublín, 1992.

rechos de propiedad y la disminución simultánea de la

garantía de que estos derechos se puedan cubrir con

los recursos disponibles en todo momento. La menor

garantía conduce a una presión sobre los recursos de

oferta más predecible, y de menor control por parte de la

Administración, aumentando la presión sobre las aguas

subterráneas, y realimentando la presión por mayores

infraestructuras para aumentar la disponibilidad de agua

en cada punto del territorio.

En segundo lugar, en el caso de la generación hidroe-

léctrica, se muestra cómo la acumulación de capacidad

productiva, en un contexto de competencia entre usos

alternativos del agua, no consigue aumentar la cantidad

producible de energía y sólo puede traducirse en un au-

mento de la capacidad ociosa de producción. Tales in-

fraestructuras tampoco consiguen estabilizar la oferta

de energía hidráulica, independizándola de las variacio-

nes naturales en la disponibilidad del recurso. La falta

de coordinación horizontal de todas las políticas que tie-

nen incidencia sobre el medio hídrico genera, entonces,

excesos de acumulación de capital y agravan la esca-

sez relativa del agua.

En tercer lugar, en el diseño de las políticas de con-

servación de las fuentes de agua, se demuestra que las

medidas teóricas de ahorro, al aumentar la eficiencia

técnica en el uso del recurso, conducen paradójicamen-

te a un aumento de la demanda y a una mayor escasez

del recurso por lo que, en sí mismas, no pueden consi-

derarse instrumentos para la conservación del medio hí-

drico. Para ello es necesaria la utilización de instrumen-

tos de precios que incorporen el coste ambiental y del

recurso, además de los costes financieros de la presta-

ción de los servicios del agua y/o el ajuste en la cantidad

de derechos de propiedad, con el fin de hacer compati-

bles las actividades productivas con una menor presión

sobre el recurso hídrico.

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