la descentralización en el perú · 2019-05-03 · cuadernos descentralistas 18 8 · gobiernos...

La descentralización en el Perú:Un balance de lo avanzado y

una propuesta de agenda parauna reforma imprescindible

Comité OperativoComité OperativoComité OperativoComité OperativoComité Operativo

Javier Azpur - Coordinador Ejecutivo

Eduardo Ballón - Coordinador del Área de Comunicaciones

Epifanio Baca - Coordinador del Área de Vigilancia

Gerardo Távara - Coordinador del Área de Incidencia

Luis Chirinos - Director del Proyecto Participa Perú

Cuadernos Descentralistas N° 18© Grupo Propuesta CiudadanaLeón de la Fuente 110, MagdalenaTeléf. 613 8313 Telefax. 613 8315Email: [email protected]

Primera ediciónLima-Perú. Marzo del 2006Tiraje: 1,500 ejemplaresHecho el depósito legal en la Biblioteca Nacional del PerúNº2006-2326Cuidado de estilo y coordinación: Patricia Paz PanizoDiagramación: Renzo Espinel /Luis de la LamaImpresión: Lettera Gráfica S.A.C.

Servicio de lasIglesias Evangéli-cas en Alemaniapara el Desarrollo.

CooperaciónBelga alDesarrollo.

Esta publicación ha sido posible por el apoyo de:

Índice

Presentación ....................................................................................................................... 7

I. La descentralización en el Perú: un balance de lo avanzado ............................... 9

1. La orientación general del proceso descentralista ......................................... 9

2. La participación ciudadana en la gestión local y regional ........................... 12

3. El desempeño de los gobiernos regionales ...................................................... 18

4. Los gobiernos locales en la descentralización ................................................ 20

5. Los avances en la descentralización fiscal ...................................................... 24

6. La transferencia de funciones y competencias .............................................. 27

7. La integración regional ..................................................................................... 29

II. La descentralización peruana: una agenda para relanzar un procesoimpostergable ............................................................................................................. 33

1. La conducción del proceso ............................................................................... 33

2. La participación ciudadana en la gestión regional y local ........................... 34

3. El desempeño de los gobiernos regionales y municipales ............................. 35

4. Los gobiernos locales en la descentralización ................................................ 36

5. La transferencia de funciones y competencias .............................................. 37

6. La descentralización fiscal ............................................................................... 38

7. La integración regional ..................................................................................... 38

III. Propuesta de reformas electorales para la descentralización ............................... 41

1. La complejidad del problema .......................................................................... 41

2. Las propuestas ................................................................................................... 48

3. Reformas electorales y sistema político ........................................................... 50

PRESENTACIÓN

El retorno a la democracia a inicios de este siglo abrió las puertas para que se expresarandiversas opciones y demandas de reforma, tanto en lo político como en lo administrativo, loeconómico y lo social. Esas reformas fueron la promesa de la transición democrática, encarna-das en la elección de Alejandro Toledo en el año 2001. Lamentablemente, cinco años despuésconstatamos la frustración de esa promesa y de las expectativas que ella generó. Vivimos hoy,en efecto, el bloqueo y el retroceso de todas las reformas emprendidas, con una sola excepción:el proceso de descentralización que se inició en 2001. Al ser la única reforma en marcha seconvierte en la referencia obligada para cualquier nueva propuesta de reforma integral delEstado.

El objetivo de la descentralización es acabar con el centralismo, que ha generado profundosdesequilibrios entre Lima y las regiones, y ha afectado la calidad y las condiciones de vida detodos los peruanos. La concentración del poder político y económico en la capital y en algunaspocas ciudades es un efecto de este grave problema estructural que define al Estado, la econo-mía y a la sociedad en su conjunto.

La descentralización es, por tanto, un proyecto de gran envergadura, que debe poner en cues-tión el que ha sido el eje ordenador de la distribución del poder y la riqueza en el Perú. Por estamisma razón es un proceso complejo y conflictivo que se proyecta necesariamente en el media-no y largo plazo.

A pocos meses de terminar el mandato del presidente Alejandro Toledo y ya cumplidos cuatroaños de iniciado el proceso descentralista, el país se prepara para elegir un nuevo gobierno. Esun buen momento para hacer un balance de lo que se ha avanzado en el diseño y la puesta enpráctica de la reforma y, sobre todo, para señalar la agenda pendiente. Estando en plena co-yuntura electoral es también natural que demandemos de quienes postulan a la Presidencia dela República y al Congreso Nacional propuestas y compromisos claros respecto de los conteni-dos de esta agenda.

En las páginas que siguen pasamos revista a lo hecho y a la agenda pendiente de la descentra-lización, con énfasis en los siguientes temas:

· Orientación general.

· Participación ciudadana.

· Gobiernos regionales.

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· Gobiernos locales.

· Descentralización fiscal.

· Transferencia de competencias

· Integración regional.

En todos los casos, el balance y la agenda que ponemos en debate son el resultado de la re-flexión colectiva del Comité Operativo del Grupo Propuesta Ciudadana (GPC), el cual –a suvez– se nutre del conjunto de actividades que llevamos adelante como grupo y como consorcioinstitucional en 15 regiones del país1. Ésta es, pues, una reflexión que se construye desde lasactividades de promoción de la participación con líderes sociales e institucionales regionales ylocales; de las actividades de vigilancia ciudadana, tanto de la gestión de gobiernos regionalesy locales como de la renta que generan las actividades extractivas; de las actividades de inci-dencia que realizamos como consorcio y con otras redes de la sociedad civil ante el Congreso dela República y ante otras instancias del gobierno central y de las regiones, así como de lasactividades para facilitar el acceso ciudadano a la información sobre la descentralización y laparticipación social.

El documento incluye una tercera sección que explica y desarrolla nuestra propuesta de algu-nas reformas electorales que señalamos en la agenda y que nos parecen necesarias para forta-lecer el proceso de descentralización, atendiendo distintos problemas de legitimidad que seobservan en los gobiernos subnacionales.

1 Ancash, Arequipa, Ayacucho, Cajamarca, Cusco, Huancavelica, Huánuco, Ica, Junín, La Libertad, Pasco,Piura, Puno, San Martín y Ucayali.

9LA DESCENTRALIZACIÓN EN EL PERÚ

ILA DESCENTRALIZACIÓN EN EL PERÚ: UN BALANCE

DE LO AVANZADO

1. La orientación general del procesodescentralista

a. Subsidiariedad, gradualidad,permanencia e integralidad

El proceso descentralista peruano se cons-truye sobre la base de cuatro premisas fun-damentales:

• La subsidiariedad establece que debentransferirse a los gobiernos subnacionales(regionales y locales) aquellas competen-cias y recursos que estén en condicionesde ejecutar mejor que el gobierno nacio-nal.

• La gradualidad quiere decir que la trans-ferencia de competencias y recursos a losgobiernos regionales y locales debe hacer-se por etapas, de forma progresiva y or-denada.

• La permanencia quiere decir que el pro-ceso es abierto y no tiene fecha de cierre,pues supone un esfuerzo constante pordescentralizar competencias y recursos;además es obligatorio para todos los or-ganismos del Estado.

• La integralidad quiere decir que se tratade una política de Estado que obliga alíntegro del sector público; no es una ini-ciativa particular frente a la que cada sec-tor puede negociar su participación.

Es difícil estar en contra de estos criteriosgenerales, ya que es evidente la necesidad de

fortalecer los espacios subnacionales, de im-pedir el alto riesgo de una transferencia pre-cipitada de todas las funciones del gobiernocentral a las instancias regionales y locales,de evitar poner un plazo de culminación aun proceso que –por necesidad– es complejoy sujeto a permanentes redefiniciones, y deestablecer que los diversos sectores no pue-den negociar o condicionar su participaciónen el proceso. Sin embargo, en muchos casos,estos preceptos no se han cumplido o han sidoutilizados para frenar el proceso.

En relación con la subsidiariedad, no exis-ten criterios precisos sobre cuál sería una ade-cuada asignación de competencias y de re-cursos a las regiones y las municipalidades,por lo que no hay claridad de hacia dóndeavanzar. En este contexto, buena parte de laclase política y de los funcionarios buscan li-mitar el proceso a una mera desconcentraciónde las funciones públicas.

Para varios, la necesaria gradualidad deun proceso como éste se ha convertido en unpretexto para no avanzar. No se ha adelan-tado mucho en la transferencia de las com-petencias para diseñar e implementar políti-cas regionales y no se ha avanzado nada enla transferencia de competencias a las muni-cipalidades. Aunque algo se ha adelantadoen la descentralización del Presupuesto Ge-neral de la República, la mayor parte de lasinversiones públicas que se hacen en las re-giones y las localidades sigue en manos delgobierno central y la descentralización fiscalcomo tal no ha comenzado, pues está legal-


mente condicionada a que se inicie la inte-gración de las regiones.

El carácter permanente del proceso haresultado en argumento para encubrir la ca-rencia de objetivos y metas a ser logradas enplazos definidos. Los tiempos establecidos enla Ley de Bases de la Descentralización –como"hoja de ruta" del proceso– han quedadodesfasados y han sido sometidos a sucesivasmodificaciones. La elaboración del PlanQuinquenal de Transferencias 2005-2009 seha reducido a una formalidad administrati-va que no expresa consensos significativossobre hacia dónde y cómo avanzar. De estamanera se ha desperdiciado la oportunidadde realizar un verdadero ejercicio concerta-do y participativo de planeamiento estratégi-co en este terreno.

La integralidad del proceso como políti-ca de Estado ha sido cuestionada desde mu-chos sectores de la administración pública, porfuncionarios que buscan mantener sus actua-les capacidades de decisión y de gestión derecursos. Como resultado, se tienen avancesdesiguales de sector en sector y, en algunoscasos, una parálisis total del proceso des-centralista que expresa ya no sólo dificulta-des técnicas o complejidades procesales, sinotambién una clara falta de voluntad de avan-zar en este camino.

b. Una estrategia unilateral e insuficiente

El proceso descentralista se ha concentra-do en las dimensiones política y administrati-va. Se trata de aspectos particularmente im-portantes, pues es en la transferencia de po-der político que radica la posibilidad de trans-formar el centralismo que ha caracterizadonuestra sociedad, economía, Estado y parti-dos. Sin embargo se ha carecido de una es-trategia y de una política integral que vinculeestas dimensiones muy importantes del pro-ceso con la económica, es decir, con aquéllaarticulada a la inversión, la producción y eldesarrollo en las regiones y las localidades.

Este vacío en la estrategia descentralistase contradice con un marco normativo que

señala que el objetivo de la descentralizaciónes promover el desarrollo integral en demo-cracia. Se contradice también con el discursodel Consejo Nacional de Descentralización(CND), que afirma que la descentralizacióntiene que convertirse en una estrategia quemodifique la forma de ocupación del territo-rio y que promueva el desarrollo económicoequilibrado de sus regiones, provincias y dis-tritos, reemplazando los enfoques sectorialespor estrategias multisectoriales en torno a unavisión territorial.

En este campo, muy poco o nada se hahecho para diseñar e implementar políticasorientadas a impulsar las potencialidades pro-ductivas de las regiones a fin de hacer deldesarrollo económico descentralizado uncomponente que avance conjuntamente conla reforma política.

De manera más amplia, observamos quela descentralización avanza sin que se pongaen la agenda la necesidad de producir cam-bios en la conducción de la economía nacio-nal. Si bien ésta puede ofrecer importanteséxitos macroeconómicos, se ha mostrado in-capaz de superar problemas centrales relati-vos al empleo, la productividad, la com-petitividad y la ampliación de los mercados,entre otras dimensiones estratégicas para eldesarrollo económico de la gran mayoría deregiones del país. Todo ello en un marco es-tructural de continuidad de la pobreza yde exclusión de la mayor parte de la pobla-ción nacional del acceso a derechos funda-mentales.

Si a ello agregamos las evidentes dificulta-des del sistema de partidos para renovarse yabrirse a la democratización, la participacióny el control ciudadano, nos encontramos conun desafío sumamente complejo que no es en-frentado por quienes conducen la reforma.

c. Una descentralización sin reforma delEstado

La descentralización se está implemen-tando sin que exista una propuesta de con-junto para hacer realidad la necesaria refor-


ma integral del Estado. Una clara manifesta-ción de esta situación es que el mismo Con-greso de la República que aprobó el marconormativo básico de la descentralización nologró aprobar la nueva Ley Orgánica del Po-der Ejecutivo.

El diseño del Estado peruano de hoy esresultado de los drásticos cambios que se hi-cieron durante el ajuste estructural de iniciosde los noventa al Estado que heredamos delas reformas militares de los setenta. En estenuevo diseño, que es funcional al modeloneoliberal, el Estado perdió casi todas sus ca-pacidades empresariales y de regulación di-recta de los mercados. Se privatizaron las em-presas públicas, se dieron en concesión lasnuevas grandes inversiones extractivas o deinfraestructura y se crearon organismos espe-cializados y autónomos para la supervisión delas actividades de las empresas que asumieronel control de servicios públicos en calidad demonopolios naturales. Asimismo se crearonislas de eficiencia en instituciones claves parael funcionamiento del modelo económico.

Este nuevo diseño se caracterizó tambiénpor la concentración extrema del poder (Con-greso con una sola cámara, distrito electoralúnico, intervención directa del Poder Ejecuti-vo sobre el Judicial y el Ministerio Público,control de las Fuerzas Armadas por el Servi-cio de Inteligencia, entre otros aspectos), asícomo por la ampliación a todo el territorionacional de un sistema clientelista de relacióny control de la sociedad.

Con el derrumbe del proyecto autoritariose abrió espacio para la reforma des-centralista. En estos cuatro años, pese a to-das las dificultades, se han dado pasos suma-mente significativos: la elección de los presi-dentes y gobiernos regionales es en sí mismoun hecho de trascendencia para modificar lalógica de distribución del poder político. Jun-to con ello es necesario reconocer los avan-ces en términos de información y transpa-rencia, de participación y concertación en lagestión pública, así como de capacidad deseguimiento y control de los gobiernos regio-nales y locales.

Sería una ingenuidad y un grave errornegar las limitaciones, vacíos y deficienciasque tienen estas dinámicas de cambio, asícomo ignorar que las ventanas que se abrie-ron para la descentralización con la transi-ción pueden cerrarse, cuestionando y ame-nazando su viabilidad. No obstante es impor-tante recordar que estamos debatiendo sobrela descentralización sobre la base de un pro-ceso en marcha, lo que no ocurre en los deba-tes sobre la reforma judicial, policial u otras.

Ahora bien, reconociendo los avances, estambién claro que llevar adelante la descen-tralización del Estado manteniendo intacta suestructura general, es un camino que mues-tra cada vez más limitaciones para revertirlas tendencias que bloquean la reforma. Lospocos avances tenidos en el proceso de trans-ferencia de competencias y recursos, la conti-nuidad de una cultura burocrática en las ad-ministraciones regionales y locales, la exclu-sión de la ciudadanía y sus organizacionesde la gestión regional y local, así como losproblemas de corrupción existentes, nosmuestran la importancia de construir una vi-sión de la descentralización en el marco deuna reforma estructural del Estado.

d. Una descentralización con serios pro-blemas de conducción institucional

El Consejo Nacional de Descentralización–por problemas de diseño y de conducción–ha mostrado que no está a la altura de losrequerimientos de una tarea tan complejacomo conducir la descentralización.

En el Consejo Directivo del CND, las re-giones y municipalidades son minoría frentea los representantes del Poder Ejecutivo, peroestos últimos normalmente no han tenido ran-go suficiente para tomar decisiones sus-tantivas con los representantes regionales ylocales. Hay siempre, pues, una mayoría delEjecutivo y, pese a ello, en muchos casos nohay capacidad para definiciones. Como re-sultado, los representantes regionales y loca-les ante el CND han sentido que ese no es unespacio en el que se puedan negociar y tomardecisiones importantes.


Además, el presidente del CND no hapodido ejercer su rango ministerial; en gene-ral ha tenido poco peso en el Gabinete y fren-te a los ministros de los diferentes sectores.Para complicar las cosas, en el CND ha habi-do un equipo técnico bastante heterogéneo ensus calidades técnicas y con discrepanciasimportantes respecto de temas sustantivos delproceso, lo que ha llevado en muchos casos acomplejas negociaciones internas que handemorado decisiones importantes.

Dos carencias graves del proceso han sidola ausencia de una estrategia de comunica-ciones que permitiese al CND posicionar ladescentralización en la agenda nacional y lafalta de implementación de un Plan Nacio-nal de Asistencia y Capacitación que apun-talase las capacidades técnicas regionales ylocales.

Por su parte, los representantes de lospresidentes regionales y de los alcaldes en elCND han carecido de los mecanismos y re-cursos adecuados para representar realmen-te a sus representados, en el sentido de con-sultarles e informarles sus puntos de vista ysus decisiones. Particularmente dramático esel caso de los alcaldes distritales quienes, porsu número, ubicación y escasez de recursos,enfrentan tremendos problemas para reunir-se entre ellos y con sus representados. Losdelegados municipales no se han renovadodesde que fueron elegidos a inicios del proce-so. Los regionales han rotado a partir de unacuerdo político entre el Partido Aprista y elresto de las fuerzas. Lamentablemente, variospresidentes elegidos para representar a lasregiones en el CND terminaron procesadospor problemas de corrupción.

Finalmente, el presidente del CND y suequipo técnico no han tenido la capacidadde concertar una estrategia descentralistacoherente y consistente con una significati-va mayoría de actores institucionales, so-ciales y políticos. Como consecuencia de ellohan tenido que desarrollar una estrategiade negociación permanente, a veces estéril,con todos los actores respecto de todos lostemas.

2. La participación ciudadana en lagestión local y regional

a. Consejos de Coordinación Regional yConsejos de Coordinación Local

Un rasgo central de la reforma des-centralista es la inclusión de diversos meca-nismos de participación ciudadana, vigilan-cia y rendición de cuentas en el diseño de losgobiernos subnacionales.

A partir de la modificación constitucio-nal y de la Ley de Bases de la Descentraliza-ción, la legislación regional y municipal defi-nió a los Consejos de Coordinación Regional(CCR) y a los Consejos de Coordinación Lo-cal (CCL) como los espacios fundamentalesde participación ciudadana para la consulta,coordinación y concertación de los planes dedesarrollo de mediano plazo y de los presu-puestos anuales de inversión. La sociedad ci-vil participa en una proporción limitada a40% en relación con las autoridades electas.

A pesar de las fuertes resistencias de laclase política, la concertación y la partici-pación en la elaboración de planes y presu-puestos han logrado afirmarse, lo cual res-tringe la discrecionalidad de los alcaldes ypresidentes regionales. En efecto, tan com-plejo fue el debate parlamentario al respec-to, que tanto la Ley Orgánica de GobiernosRegionales como la Ley Orgánica de Muni-cipalidades (LOM) fueron originalmenteaprobadas sin definir con claridad el dere-cho de participación, por lo que debieronser posteriormente revisadas para incorpo-rar estos espacios que habían sido previstosen la Constitución.

La ardua negociación para lograr que elCongreso aprobara la creación de estos me-canismos explica, por lo menos parcialmen-te, los problemas de diseño que limitan subuen funcionamiento. Así, por ejemplo, elrequisito de personería jurídica para parti-cipar, excluye a muchas organizaciones de


2 En el año 2003, en el total de CCR, las organizaciones sociales de base llegaron apenas al 8,5% de represen-tantes, por debajo incluso de las organizaciones no gubernamentales (ONG) que alcanzaron el 14,4%. VerDefensoría del Pueblo: Estado de los procesos de constitución de los Consejos de Coordinación Regional anivel nacional, Lima, agosto de 2003.

3 En el primer caso, tal como lo identifica certeramente Romeo Grompone, por defecto y por exceso. Pordefecto, por su dificultad para pasar de reivindicaciones gremiales sectoriales a propuestas de desarrollo; porexceso, porque la agenda central no pasa por los CCR ni por los CCL. Las elites empresariales más significa-tivas se relacionan directamente con las autoridades y con el gobierno nacional. Ver Grompone, Romeo:Notas sobre descentralización, relaciones entre Estado y sociedad y participación ciudadana, Instituto deEstudios Peruanos, sin fecha.

4 Grupo Propuesta Ciudadana: Nota de Información y Análisis Nº 50, setiembre de 2005.

base2; establecer únicamente dos reunionesanuales, impide la consolidación de un pro-ceso cuya naturaleza es compleja; la ausen-cia de garantías dificulta que los acuerdossean respetados por las autoridades; la faltade recursos básicos –oficina y pasajes– restaviabilidad y sostenibilidad al esfuerzoparticipativo; finalmente, los "representan-tes" de la sociedad civil no tienen un man-dato claro ni mecanismos de control y ren-dición de cuentas.

En la sociedad civil también se observanlimitaciones, que dificultan aún más la situa-ción: i) ausencia de visiones compartidas so-bre el desarrollo local o regional; ii) baja cali-dad técnica de las propuestas y proyectospresentados; iii) virtual exclusión de los sec-tores más vulnerables y con menor capacidadde presión (indígenas, pobres rurales y muje-res); iv) poca representatividad de los dirigen-tes; v) debilidad de las organizaciones socia-les y ausencia de algunas particularmente sig-nificativas, como los Frentes de Defensa y laselites empresariales3.

Las autoridades regionales y locales notienen voluntad política para impulsar estosprocesos, lo que se expresa en la creación devarios CCR y CCL sólo para cumplir con laformalidad. Muchas de estas instancias sonconvocadas únicamente para su instalacióny para formalizar acuerdos tomados en elproceso de presupuesto participativo con losagentes participantes. En numerosos casos, sebusca coparlos con representantes cercanosa la autoridad.

La falta de voluntad queda graficada enla demora de las autoridades para convocara los procesos de renovación de la represen-tación de la sociedad civil en los CCR. Deacuerdo a las normas, ésta debió hacerse enlos primeros 60 días del año 2005, sin embar-go, en el mes de setiembre seguían pendien-tes nueve regiones.4

En estos dos años de funcionamiento, eldesempeño de los CCR ha sido en generalpobre: en 2003, la mayor parte sesionó unavez en el año, mientras que en 2004 la mitadlo hizo con el mínimo que establece la ley, esdecir, en dos ocasiones.

b. El presupuesto participativo

A las limitaciones reseñadas se añadeel paralelismo que supone el mecanismo delpresupuesto participativo, que crea la figu-ra de los agentes participantes. Esto debi-lita a los CCR y CCL, pues traslada el pro-ceso participativo a un espacio externo alos Consejos como tales. Al mismo tiempo,sin embargo, la experiencia de los presu-puestos participativos es la que introducelos procedimientos más abiertos para lapresencia de la sociedad en la toma de de-cisiones en el contexto de la descentraliza-ción, al no exigir la formalización de lasorganizaciones que acreditan representan-tes. Asimismo, porque existe un proceso re-lativamente fluido de información, capa-citación, diagnóstico, definición de priori-dades, identificación y análisis técnico delas propuestas.


Sin embargo, siendo menos restrictivosque los CCR y CCL en cuanto al acceso y fun-cionamiento, los presupuestos participativostambién presentan una serie de deficienciasde diseño y problemas de funcionamiento:

• Son procesos pautados con un exceso dereglamentarismo que uniformiza la par-ticipación, ignorando la enorme diversi-dad que existe en el país5.

• Existe una fuerte resistencia, especialmen-te de las autoridades locales, a dialogar yconcertar sus decisiones con la población6.

• Hay debilidad en la participación de lasociedad civil; es notoria la ausencia derepresentantes de gremios empresariales,partidos políticos, universidades, así comode comunidades campesinas y nativas yde mujeres, las cuales llegaron apenas a20% del total de participantes.

• Se empieza a observar cierta frustraciónde las expectativas por los limitados re-cursos involucrados y porque las autori-dades muchas veces no cumplen lo quese concierta con la sociedad civil.

• La complejidad del proceso y su difícilcomprensión limita una participaciónmás activa de una parte importante deactores; asimismo porque la concertaciónsobre temas presupuestales exige habili-dades especiales.

Un mecanismo adicional es el Comité deVigilancia del presupuesto participativo; és-tos se han constituido en gran parte de lasregiones y en menor proporción en las pro-vincias y distritos. Carecen, sin embargo, deuna definición clara de sus funciones y de los

instrumentos de trabajo que le dan sentido asu intervención. En consecuencia, corren elriesgo de perder muy fácilmente su razón deser.

c. Rendición de cuentas y comités degestión

En cuanto al mecanismo de rendición decuentas, el desempeño de los gobiernos regio-nales mejoró sustantivamente el último año.La obligación de llevar a cabo por lo menosdos audiencias públicas con este fin fue cum-plida por todos los gobiernos regionales aun-que no siempre en condiciones adecuadas. Sehan observado deficiencias importantes: au-sencia de reglamentos (Arequipa, Cusco eIca); plazos muy cortos de convocatoria (en16 casos hubo menos de 15 días de anticipa-ción); ausencia de agendas (en 23 de 50 au-diencias); limitaciones en el debate público,entre otras. A pesar de ellas, el mecanismoparece enrumbarse a su consolidación.

Finalmente, existen también los Comitésde Gestión que se han creado en más de 120municipalidades provinciales a las que se es-tán transfiriendo los programas alimentariosdel Programa Nacional de Apoyo Alimentario(PRONAA). Estos Comités cuentan con laparticipación de las representantes de los co-medores populares y se encargan no sólo deverificar la correcta distribución de los ali-mentos sino también, por ejemplo, de definirla canasta alimentaria de la provincia.

d. Otros mecanismos de concertación

Con los mecanismos de participaciónmencionados coexisten algunos creados du-rante el gobierno de transición presidido por

5 Luis Chirinos ha mostrado en distintos trabajos sobre el tema que las mejores experiencias de participaciónson aquéllas que han logrado trascender la frontera de la normatividad vigente. José López Ricci muestra en untexto reciente (Planeamiento y presupuesto participativo: tendencias generales analizadas a partir delportal MEF, en: Cuadernos Descentralistas Nº 14, Grupo Propuesta Ciudadana, Lima, 2005), la distanciagrande que existe entre la normatividad y la práctica en esta materia.

6 PRODES: Proceso de descentralización 2004: Balance y recomendaciones para una agenda pendiente,Lima, 2005.


Valentín Paniagua. Es el caso de la Mesa deConcertación de Lucha contra la Pobreza(MCLCP) que tuvo como antecedentes, entreotros, a las distintas experiencias deconcertación local promovidas por municipiosy por organizaciones no gubernamentales(ONG) en las décadas de los ochenta y no-venta, a las diversas mesas de trabajo secto-rial y redes alentadas en los noventa alrede-dor de la promoción de distintos derechos asícomo del desarrollo local y regional, a la ex-periencia de algunos programas sociales dela década del fujimorismo y al funcionamien-to de algunos órganos de concertación nacio-nal como el Consejo Nacional del Trabajo7.

En diciembre de 2003 existían en el país1 291 mesas de concertación: 26 eran de ca-rácter regional-departamental8 (100% de co-bertura), 173 eran provinciales (87% del totalde provincias) y 1 092 eran distritales (58%de distritos). La participación de sectores yactores en las Mesas es bastante heterogéneay varía de departamento en departamento.En una muestra de 309 Mesas por departa-mentos, se observó la participación de 3 004organizaciones: 903 (30,5%) eran represen-tantes del gobierno central, 41 de los gobier-nos regionales (1,3%) y 402 de los gobiernoslocales (13,3%); los representantes de las or-ganizaciones sociales llegaban a 802 (26,6%)9.

No hay información sistemática que per-mita tener una apreciación exacta del nivelde compromiso y aporte de todas las Mesasen los procesos de planificación concertada yde programación participativa del presupues-to en los ámbitos local, provincial y regional.

Sin embargo no hay duda de que la Mesa in-fluyó en ellos decisivamente con su práctica.Además, la MCLCP ha tenido un papelprotagónico en impulsar la transferencia delos programas sociales y ha colaborado en esteproceso con el Ministerio de la Mujer y Desa-rrollo Social (MIMDES), en especial en loscasos del Fondo de Cooperación para el De-sarrollo Social (FONCODES) y del PRONAA.Complementariamente, la Mesa viene impul-sando en los últimos dos años campañas porla infancia y por la implementación de lasrecomendaciones de la Comisión de la Ver-dad y Reconciliación.

Al lado de estos mecanismos de partici-pación territorial, empiezan a surgir con vi-talidad otros de carácter sectorial. Algunospor iniciativa de los sectores nacionales en elmarco de su propia descentralización, comoson los casos de los Consejos Regionales deSalud y los Consejos Participativos Regiona-les de Educación; otros por acción de las au-toridades regionales10. En todos los casos, setrata de espacios institucionalizados y regu-lares de concertación de políticas públicassectoriales entre la sociedad civil y los gobier-nos regionales. Algunas regiones observadasen el marco de Vigila Perú –como Arequipa,Piura, Ayacucho y Huancavelica– muestranuna voluntad muy favorable hacia el trabajoconcertador y compartido con la sociedad ci-vil en este terreno, mientras que otras –comoAncash, Pasco y Puno– se colocan en las an-típodas, como regiones donde la concertaciónentre Estado y sociedad civil prácticamentese ha estancado.

7 Para mayor detalle sobre los antecedentes ver Ballón, Eduardo: Balance de las experiencias de participacióny concertación previas al inicio del proceso de descentralización, documento interno, Grupo PropuestaCiudadana, Lima, marzo de 2005.

8 Para estos efectos se considera a la Provincia Constitucional del Callao como departamento o región.9 Henríquez, Narda: Red de redes para la concertación. La experiencia de la Mesa de Concertación para

la Lucha contra la Pobreza, MCLCP, Lima 2005.10 Desde enero de 2003 se han aprobado en todos los gobiernos regionales 98 ordenanzas que crean este tipo de

instancias en torno a una amplia diversidad temática, determinados por: la necesidad de los gobiernos regio-nales de contar con el apoyo de la población en la ejecución de algunos programas, por exigencias de lacooperación internacional, la necesidad de concertar opiniones técnicas, las demandas de transparencia o laposibilidad de prevenir conflictos.


En lo que se refiere al derecho de re-vocatoria establecido por la Ley de Participa-ción y Control Ciudadano vigente, en el año2004 se realizó la consulta en 189 distritos yprovincias del país, y fueron revocados 11%de los alcaldes sometidos a tal proceso. El Ju-rado Nacional de Elecciones (JNE) mantuvohasta esa fecha la interpretación que hicieraen 2001, de conceder la revocatoria sólo sivotaba a favor de ésta 50% más uno de loselectores inscritos en el padrón, lo que ha di-ficultado enormemente su viabilidad. Poste-riormente, esa norma fue modificada por elCongreso de la República y las revocatoriasde julio y octubre de 2005 se hicieron con lanueva definición que relaciona el 50% másuno al número de votantes.11

e. Un balance general de la participación

Tal como se desprende de lo señalado, elbalance general de la participación en la des-centralización es bastante desigual. Los me-canismos territoriales establecidos continúanmostrando importantes limitaciones en sufuncionamiento, lo que puede dificultar ohasta impedir que adquieran legitimidad y seconsoliden. De acuerdo a la información quese recoge en campo, en algunas zonas co-mienza a manifestarse frustración frente a laslimitaciones de estos procesos. Al mismo tiem-po, aunque quizá sea sólo en este momentoinicial, los mecanismos sectoriales van ganan-do visibilidad y fuerza.

Sin duda existen experiencias valiosas entodos y cada uno de los mecanismos que ofre-cen pistas importantes para superar algunos lí-mites reseñados. Por ejemplo, las Asambleas deElectores en Piura, Lambayeque y Tacna, comomecanismos de control de los representantes dela sociedad civil al CCR; las distintas experien-cias de vigilancia alentadas por la Defensoría oel GPC; los presupuestos participativos en San-to Domingo de los Olleros o algunas mesas re-gionales de mucha legitimidad. No obstante,ellas son aún insuficientes.

La institucionalización de la concertaciónen los gobiernos locales y la participación ciu-dadana en la elaboración de planes y presu-puestos municipales restringen, de algunamanera, la discrecionalidad de los alcaldes. Sinembargo, hay que notar que la participaciónen los Consejos de Coordinación enfrentamayores dificultades en el plano local que enel regional. No sólo se trata de los requisitosque la ley establece para la participación –queson similares a los establecidos para el ámbitoregional– sino también –y, en especial– de laactiva resistencia de la mayoría de alcaldes.

En medio de estas dificultades, hay expe-riencias que demuestran una propensiónmayor a la participación y una capacidad deadecuación a las nuevas normas sin perderla amplitud y profundidad de los mecanis-mos participativos desarrollados en el perio-do anterior.

Es el caso de ciertos municipios con unmayor historial participativo –Villa El Salva-dor o Anta–, que han levantado algunas res-tricciones legales –personería jurídica, porejemplo– o han recreado el modelo de parti-cipación desde la organización zonal –VillaEl Salvador. En todos los casos se ha seguidola tradición de ir más allá de la ley, en ejerci-cio de su autonomía.

Se carece de información sistemática yprecisa sobre lo que está sucediendo en losespacios y procesos participativos locales. Sinembargo, las evidencias indican que son pro-cesos plagados de dificultades. Por ejemplo,en el ámbito distrital, los CCL enfrentan fre-cuentemente la competencia de las JuntasVecinales, las cuales son designadas en lapráctica por la autoridad municipal y tienentambién como una de sus funciones concer-tar y proponer las prioridades del gasto y lainversión en los distritos y centros poblados.Ello contrasta con las múltiples experienciasanteriores de elección popular de los directi-vos de las Juntas Vecinales en muchas mu-

11 Ver en www.jne.gob.pe y www.onpe.gob.pe.


nicipalidades. De la misma manera, no hayclaridad en las relaciones entre los CCL y lospresupuestos participativos; peor aún, grancantidad de CCL se han creado para cumplirformalmente con las normas, pero en reali-dad no funcionan. En muchos casos ya secumplieron dos años desde la elección de losrepresentantes de la sociedad civil, sin que lasautoridades municipales hayan convocado asu renovación.

De esta manera, el proceso de elaboracióndel presupuesto participativo resulta frecuen-temente confuso e innecesariamente comple-jo. Como lo recuerda Marisa Remy, "el pro-ceso de base deviene en muchísimos casos enuna suerte de mesa de partes donde la pobla-ción deposita sus sueños; luego de lo cual unacaja negra de carácter técnico o profesionalestablece su viabilidad, un CCL que no haparticipado en el proceso de base lo reorgani-za y, al final, el concejo decide12."

Adicionalmente, se observa con claridaduna desconexión entre las dinámicas de pla-nificación y presupuesto, que no siempre tie-nen posibilidad de adecuarse. Esto se agravapor la diferencia de horizontes temporalesentre ambos procesos: los presupuestos sonanuales y los planes de largo plazo. El resul-tado es que los primeros guardan poca rela-ción con los segundos.

Sobre la base de nuestra propia expe-riencia, y de otras, se pueden resumir las si-guientes limitaciones de los mecanismosparticipativos:

• sobre representación de los varones endesmedro de las mujeres (en todos los es-pacios);

• sobre representación de los sectores ur-banos medios en menoscabo de los secto-res populares, rurales e indígenas (más enlas provincias que en los distritos);

• presencia dominante de las autoridadesy sus técnicos en momentos clave de defi-nición de los proyectos (sobre todo en losprocesos distritales, pues es menos en losprovinciales);

• alto grado de incumplimiento de las au-toridades de los acuerdos tomados en losprocesos participativos;

• escasa articulación entre planes concerta-dos de desarrollo y presupuestos anuales;

• poca vinculación entre procesosdistritales, provinciales y regionales;

• insuficiente articulación con el pla-neamiento y la programación pre-supuestal sectorial en los espacios localesy regionales;

• debilitamiento de los CCR y CCL al noasignarles roles claros.

Mas allá de las trabas a la participaciónque se desprenden de los mecanismos y losprocedimientos creados en el curso de la des-centralización, las bondades y limitaciones dela participación ciudadana remiten a distin-tos rasgos de nuestra sociedad y nuestro sis-tema político: i) fragmentación social y auto-nomía de las elites; ii) existencia de una cul-tura reglamentarista, que sacrifica la repre-sentación de la sociedad desarticulada en fa-vor de una lógica restrictiva de balances ycontrapesos; iii) bloqueo del disenso en el es-pacio democrático que se expresa en la inca-pacidad de llegar a acuerdos sobre políticaspúblicas de corto plazo, lo cual se disimulaen acuerdos de mediano y largo plazo13.

En síntesis, las características que adquie-re la participación de la sociedad civil en losmecanismos de concertación y vigilancia sonmanifestación de la complejidad del escena-rio nacional y nos hablan de un proceso vital

12 Ver el sugerente trabajo de Marisa Remy: Los múltiples campos de la participación ciudadana en el Perú.Un reconocimiento de terreno y algunas reflexiones, Instituto de Estudios Peruanos, Lima, 2005.

13 Remy, Marisa, Ibíd.


que enfrenta limitaciones normativas y deprocedimiento y que, al mismo tiempo, plan-tea interrogantes de fondo sobre nuestra so-ciedad y nuestra cultura política.

3. El desempeño de los gobiernosregionales

Como resultado del autogolpe de abril delaño 1992, el gobierno de Alberto Fujimori eli-minó a los gobiernos regionales elegidos en1990 y los reemplazó por los llamados Con-sejos Transitorios de Administración Regio-nal, los cuales estuvieron vigentes hasta el año2003.

Como parte del conjunto normativo delnuevo proceso descentralista iniciado en 2001,el Congreso de la República aprobó la LeyOrgánica de Gobiernos Regionales en dosmomentos. La primera versión se promulgójusto antes de las elecciones de noviembre de2002, sin haber logrado incluir un mecanis-mo de participación. La segunda versión dela ley, que incluyó la figura del Consejo deCoordinación Regional, fue aprobada reciéna finales de ese año, cuando ya habían sidoelectos los nuevos gobiernos regionales.

Luego de más de tres años de instaladoses posible hacer un balance de la gestión delos gobiernos regionales, para lo cualpriorizamos tres temas de análisis: i) gestiónpresupuestal, ii) Consejo Regional, iii) trans-parencia y acceso a la información.

a. Gestión presupuestal

En el año 2004, los gobiernos regionaleslograron una ejecución presupuestal prome-dio de 75% y se dejaron de ejecutar 255 mi-llones de soles. Los gobiernos regionales conlos saldos más elevados fueron los deCajamarca, Ucayali y Piura, lo que reflejaque esta situación se presenta con más fuer-za en aquellas regiones que reciben recursoscrecientes por concepto de canon ysobrecanon. En el otro extremo, los que re-gistraron un buen nivel de ejecución de susinversiones fueron Apurímac, Madre de Diosy Pasco.

La acumulación de saldos provenientesde estos recursos ha generado, en los hechos,un fondo en cada gobierno regional que reci-be estas transferencias. En respuesta a estasituación y previendo el carácter fluctuantede los ingresos por estos conceptos, el Minis-terio de Economía y Finanzas (MEF) ha plan-teado la creación de un fondo de estabiliza-ción del canon y sobrecanon que permita ase-gurar montos de inversión constantes para lospróximos años.

Los gobiernos regionales tuvieron queadecuarse a las exigencias del Sistema Nacio-nal de Inversión Pública (SNIP) para la ges-tión del presupuesto destinado a financiarproyectos de inversión. En la medida en queno contaban con el número suficiente de pro-yectos declarados viables por el SNIP, casitodos los gobiernos regionales enfrentaron, enmayor o menor grado, retraso en la ejecuciónde las inversiones.

A mediados del año 2003, el MEF ampliólas facultades de los gobiernos regionales paradeclarar viables proyectos de inversión, lo cualtuvo un efecto inmediato en el número deproyectos aprobados. En las 15 regiones ob-servadas por el GPC, éstos pasaron de 223 en2002 a 994 en 2004. Sin embargo, el aumentoen el número de proyectos aprobados no setradujo en un mayor ritmo de ejecución delos gastos de inversión.

Las principales causas que explican estosretrasos son las siguientes: i) insuficiente nú-mero de proyectos aprobados por el SNIPdebido a la poca capacidad técnica de losgobiernos regionales para elaborar proyectosde inversión; ii) demora en los procesos decontrataciones y adjudicaciones; iii) incum-plimiento de contratos por parte de los con-tratistas.

b. Consejo Regional y producciónnormativa

En cuanto a su función normativa yfiscalizadora, los Consejos Regionales hantenido un desempeño diferenciado, depen-diendo de su composición y de la calidad del


liderazgo del presidente regional. En térmi-nos generales, los dos primeros años han sidode aprendizaje en un contexto marcado porel retraso y la resistencia de los organismoscentrales a transferir las competencias y fun-ciones a los gobiernos regionales.

En los años 2003 y 2004, las diferenciasen la producción normativa de los ConsejosRegionales se aprecian tanto en la cantidadde ordenanzas aprobadas como en los temasque abordan. En 2003, el rubro de mayor aten-ción fue la constitución orgánica y adminis-trativa del gobierno regional. A partir del se-gundo año (2004), de manera progresiva, losConsejos Regionales pusieron en la agendatemas vinculados a la problemática produc-tiva sectorial, la promoción de inversiones, elturismo, la educación y la salud, entre otros.

Así, por ejemplo, el número total de orde-nanzas producido en 2004, en las 15 regionescomprendidas en el Sistema Vigila Perú, fuede 251, bastante mayor que las de 2003, quellegaron a 18314. En 2004, los temas más trata-dos fueron aquellos relativos a la gestión ad-ministrativa y la constitución orgánica del go-bierno regional (27%); en el año 2005 cobra-ron mayor relevancia los temas de políticassectoriales, el plan concertado y el presupues-to participativo. En los temas de educación ysalud e inclusión social se aprecian variacio-nes importantes: mientras que en el año 2003sólo se aprobaron 11 normas sobre estos asun-tos, en 2004 se dictaron 54 ordenanzas.

En suma, la producción normativa en losConsejos Regionales ha ido en aumento y haincorporado temas vinculados al desarrolloeconómico y social en las regiones; sin em-bargo, el desempeño es bastante heterogéneoy, en promedio, modesto. La mayor parte deconsejeros tiene poco conocimiento del mar-co normativo de la descentralización; toda-vía existe confusión sobre sus propias com-petencias y funciones, hay escasa experien-cia en la producción normativa y persisten

las dificultades para que accedan a informa-ción sobre la gestión regional para que cum-plan su función fiscalizadora.

El retraso en la transferencia de compe-tencias y funciones a los gobiernos regionalesy, en general, la falta de claridad en la defini-ción de las competencias compartidas entrelos niveles de gobierno, fueron factores queprobablemente afectaron el trabajo normati-vo en los Consejos Regionales.

La función fiscalizadora de estas instan-cias ha sido poco perceptible en este tiempo.Si bien no es el único indicador, en tres casos(Madre de Dios, Ancash y Apurímac) se haproducido la vacancia del presidente regio-nal por la acción fiscalizadora de su Consejo.En el caso de San Martín, el Consejo Regio-nal se opuso a la vacancia del presidente dic-tada por el JNE.

Junto con la función fiscalizadora, apa-reció de manera más clara un rol de los Con-sejeros no previsto en la ley: la demanda ynegociación de recursos y proyectos para lasprovincias a las que representan.

c. Acceso a la información ytransparencia

A más de tres años de promulgada la Leyde Transparencia y Acceso a la InformaciónPública, la posibilidad de acceder a informa-ción sobre aspectos relevantes de la gestiónde los gobiernos regionales está marcada porun lento pero progresivo proceso de adapta-ción de las autoridades y funcionarios a lasexigencias de esta ley. La gestión de los go-biernos regionales en este campo se caracte-riza por avances y retrocesos, así como pordiferencias en su desempeño.

En lo que toca al acceso a la información,se observan mayores avances en el campopolítico-normativo. Nuestros últimos reportesde vigilancia permiten constatar que se obtie-

14 Las regiones comprendidas son Ancash, Arequipa, Ayacucho, Cajamarca, Cusco, Huancavelica, Huánuco,Ica, Junín, La Libertad, Pasco, Piura, Puno, San Martín y Ucayali.


ne más de 90% de la información solicitadasobre el funcionamiento del Consejo Regio-nal y su producción normativa, aunque enocasiones fuera de los plazos de ley. Por ellado de la información relativa al CCR, lo re-cogido es muy irregular, lo que probablementeestá asociado a las dificultades que tiene esteespacio para funcionar como una instanciade participación y concertación entre el Esta-do y la sociedad civil.

La información presupuestal resulta másesquiva para las solicitudes de los equipos re-gionales en las 15 regiones donde hacemosvigilancia. Hay algunos gobiernos regionalesque han respondido en estos años de maneraadecuada ante estos pedidos, como Ica oPiura. En el otro extremo hay gobiernos re-gionales cuyos funcionarios no brindan la in-formación e incumplen con la ley, como sonlos casos de Ancash, Cajamarca y Puno. Enla mayoría de gobiernos regionales encontra-mos funcionarios con una actitud abierta; sinembargo, por diversas razones, no logranentregar la información completa y en los pla-zos legales, mostrando altibajos a lo largo delaño.

Los principales factores que explican lafalta de regularidad en el comportamiento delos gobiernos regionales en este terreno sonlos siguientes: i) no han logrado adecuar suorganización interna para atender las deman-das de acceso a la información, lo que se tra-duce en la ausencia de canales definidos parael flujo entre gerencias, funcionarios respon-sables y la persona designada para atenderlas solicitudes de información pública; ii) es-casa valoración y comprensión de los dere-chos ciudadanos de acceso a la informacióny vigilancia de la gestión pública, en la medi-da en que hay poca comprensión de la natu-raleza pública del Estado; iii) presencia deautoridades con estilos de gobierno pocotransparentes y con mucha desconfianza fren-te a las acciones de vigilancia ciudadana.

Por el lado de los esfuerzos de transpa-rencia de los gobiernos regionales, destaca lamejora de los portales de Internet, los cualesse instalaron desde el año 2003 y entraron en

operación en todos los casos en 2004. Haymejoras que resaltar en el curso de los últi-mos dos años, sobre todo por el lado de lainformación presupuestal y político-norma-tiva, aunque persiste la informacióndesactualizada y deficiente sobre contratacio-nes y adquisiciones. En algunos casos, losmenos, se resaltan más las actividades de lapresidencia regional o eventos puntuales an-tes que la información de gestión que la leydispone debiera ser colocada en el portal.

En suma, las dificultades para el mante-nimiento de un buen portal de transparenciavienen, en parte, por las restricciones econó-micas de los gobiernos regionales y la limita-da capacitación tecnológica de sus operado-res, además de los problemas de preparacióny flujo de información propios de su organi-grama institucional. La voluntad política dela autoridad juega un rol decisivo; de otromodo no se entendería como Pasco, siendoun gobierno regional pequeño y alejado, tie-ne uno de los portales más avanzados.

4. Los gobiernos locales en ladescentralización

a. El nuevo diseño de los gobiernoslocales

Luego de 12 años de gobierno militar, enlos que los alcaldes fueron designados desdeel gobierno central y las municipalidades per-dieron toda autonomía frente a las autorida-des nacionales, el segundo gobierno de Fer-nando Belaúnde les transfirió nuevos pode-res, competencias y recursos.

Teniendo como referencia este nuevo mar-co normativo y un entorno político nacionaldemocrático, desde inicios de los ochenta sedesarrolló un conjunto de novedosas experien-cias de gestión municipal en temas clave comoparticipación ciudadana, desarrollo local, me-dio ambiente, políticas sociales, formas de aso-ciación municipal y otros. Una de sus caracte-rísticas más importantes fue –con base en lavoluntad política local– haber ido más allá dela legislación y, ciertamente, de las expectati-vas de los gobernantes nacionales.


Una consecuencia de esta reforma en unescenario democrático fue la politización dela escena local por el ingreso de los partidospolíticos a la dinámica municipal. Las expe-riencias más interesantes de gestión democrá-tica y participativa se produjeron en las mu-nicipalidades a cargo de militantes políticoso dirigentes sociales que venían de experien-cias de democracia directa de bases.

Estas experiencias de gestión local par-ticipativa desarrolladas durante los ochenta,no contaron con el apoyo de los gobiernos deAcción Popular ni del Partido Aprista, no lle-garon a masificarse ni a convertirse en políti-ca nacional. Generaron sí, modelos de gestiónque facilitaron su replicabilidad y que inclu-so se convirtieron en referentes de los cam-bios legislativos.

El proceso global de afirmación de lomunicipal, que se inició con el retorno de lademocracia en 1980, fue interrumpido por elgobierno de Alberto Fujimori, que limitó laautonomía y la asociación municipal, gol-peando especialmente a las municipalidadesprovinciales. Fue con esta intención que seestableció un sistema de redistribución de re-cursos a través del Fondo de CompensaciónMunicipal (FONCOMUN), que incrementó laautonomía de gasto de las municipalidadesdistritales. Ambas medidas las beneficiarondirectamente, debilitaron a las municipalida-des provinciales y lograron el objetivo políti-co de evitar que desde ellas se desarrollaranliderazgos opositores.

Hay que precisar que el FONCOMUN esun importante mecanismo de descentraliza-ción fiscal, que cabe proteger y desarrollar,aunque en ese contexto fuera el instrumentopara lograr que los gobiernos locales pasarana ser dependientes del gobierno central yclientes del régimen.

El relanzamiento de la descentralizaciónen el año 2002 planteó la necesidad de refor-mar el ordenamiento legal municipal pararecoger lo aprendido en las experiencias lo-cales más avanzadas y preparar la organiza-ción municipal con miras al proceso que se

iniciaba. Por ello resultaba necesaria una nue-va Ley Orgánica de Municipalidades.

Lamentablemente, su formulación se hizoa partir de un debate cerrado y poco transpa-rente, dada la poca apertura de la comisióncongresal encargada. El resultado fue una leyque no fue capaz de adecuarse a las exigenciasde la descentralización ni pudo institucionalizarlas experiencias novedosas desarrolladas desdeabajo en las décadas anteriores.

Como en el caso de la Ley Orgánica delos Gobiernos Regionales, una primera ver-sión de la norma fue aprobada sin incluir al-gún mecanismo de participación. Sólo des-pués de que el Ejecutivo la devolviera al Con-greso, se introdujo la figura del Consejo deCoordinación Local. Esta figura, sin embar-go, se creó con restricciones a la participacióny una rigidez de diseño que dificultan el man-tenimiento de los mecanismos exitosos quehabían surgido en las experiencias locales.También hay deficiencias de diseño por lafalta de una clara definición de las compe-tencias y funciones municipales frente a lasde los gobiernos regionales.

Se mantuvo un régimen legal homogéneo,aplicable a todos los gobiernos locales, a des-pecho de su heterogeneidad y de la diversi-dad de situaciones. Aunque se logró incluirun régimen especial de municipalidades ru-rales, éste carece de eficacia práctica. De lamisma manera, en el título preliminar de laLOM se atribuye a las municipalidades el rolde promotores del desarrollo local, lo queconstituye un avance en términos conceptua-les. Sin embargo, la experiencia ha demostra-do que el mismo no ha tenido efectos prácti-cos porque no se otorgó a los gobiernos loca-les herramientas ni instrumentos de políticapara que cumplan esta misión.

b. La gestión de los gobiernos locales

i. La administración municipal y latransferencia de competencias

A estas alturas de la descentralización, nose observa ninguna modernización efectiva


de la administración municipal, pues en laestructura de gobierno de las municipalida-des persisten los problemas seculares que ca-racterizaron a la institución en las últimasdécadas: poder concentrado en el alcalde,mayoría automática de éste en el ConcejoMunicipal aunque haya tenido una votacióninferior a 50%, poderes unificados (el Conce-jo y el alcalde están juntos en el mismo órga-no), acceso restringido de los regidores a lainformación en la medida que se requiereaprobación del Concejo, etcétera. El resulta-do inevitable es la concentración del poder yel autoritarismo, lo que se confirma por elhecho que –de acuerdo a información de Vi-gila Perú– en 90% de las municipalidadesobservadas, los Concejos Municipales no de-sarrollan actividades de fiscalización.

Esta inercia administrativa puede estarsiendo reforzada por el hecho que no se hainiciado la transferencia de nuevas competen-cias a los gobiernos locales. De hecho, en losPlanes Anuales de Transferencias 2004 y2005 están contemplados sólo los gobiernosregionales. Peor aún, el Plan Quinquenal2005-2009, no considera a las municipalida-des en este proceso.

ii. La transferencia y la gestiónmunicipal de los programas sociales

La Ley de Bases de la Descentralizacióny la LOM prevén la transferencia de los pro-gramas sociales a las municipalidades. Sinembargo, no se ha avanzado lo suficienteen términos de los programas que debíanser incluidos en el proceso ni en la transfe-rencia de aquéllos que finalmente fueroncontemplados.

En general, observamos una manifiestafalta de voluntad del gobierno central paraavanzar de manera sustantiva en la descen-tralización de los programas sociales. El pocopeso e interés del gobierno central en promo-ver esta descentralización se expresa, porejemplo, en la facilidad con que el ProgramaNacional de Manejo de Cuencas Hidrográficasy Conservación de Suelos (PRONA-MACHCS) logró autoexcluirse del proceso,

pese a que había sido incluido en el PlanAnual de Transferencias 2003. Se expresatambién en la no inclusión del Instituto Na-cional de Infraestructura Educativa y de Sa-lud (INFES) en el proceso de transferenciashasta la fecha.

El inicio de la transferencia de los recur-sos de programas sociales a las municipali-dades fue contemplado en el Plan Anual deTransferencias 2003 (DS 036-2003-PCM),que estableció que se trasladarían recursosde: i) PRONAA (comedores populares, al-bergues y hogares, y alimentos por trabajo,quedando 9 programas pendientes), ii)FONCODES (Mejorando tu Vida y A Tra-bajar Rural, quedando pendiente la línea deproyectos productivos), iii) Organismo parala Reconstrucción y Desarrollo del Sur(ORDESUR), iv) Pro Vías Rural y v)PRONAMACHCS, aunque este último seexcluyó después del proceso.

Mas tarde, el DS 088-2003 PCM identifi-có a las municipalidades acreditadas por elCND a las que se transferirían los recursos dePRONAA (67 municipalidades provinciales)y FONCODES (241 municipalidades distri-tales). Con esas municipalidades se inició latransferencia y gestión local de recursos deambos programas.

De ese momento a la fecha, el avance enla transferencia de los programas sociales seresume así: i) en 2003 se acreditaron 241municipalidades distritales y 67 provinciales;ii) la transferencia de recursos a esas munici-palidades se hizo a fines de 2003 (proyectosde infraestructura del FONCODES) y duran-te 2004 (programas alimentarios delPRONAA); iii) durante 2004, 22 de las 241municipalidades distritales acreditadas que-daron fuera del proceso por cambios en losíndices de medición de la pobreza; iv) en 2004se acreditó a un número adicional pero me-nor de municipalidades (165 distritales y 58provinciales totalizando 125 municipalidadesprovinciales y 384 distritales en condicionesde recibir y administrar recursos de progra-mas sociales), las que ingresaron al procesode transferencias en el año 2005.


A fines de ese año se acreditó un tercercontingente de 65 municipalidades provincia-les para acceder a las transferencias delPRONAA. En consecuencia, para la transfe-rencia de programas de complementaciónalimentaria sólo queda pendiente la Munici-palidad Metropolitana de Lima y Callao. Enla misma fecha se acreditó también a 741municipalidades distritales adicionales.15

Respecto de la gestión de los programastransferidos, no hay todavía información su-ficiente ni estudios realizados que permitanapreciaciones concluyentes. Sin embargo, laevidencia recogida por el propio MIMDES enalgunas sistematizaciones realizadas, asícomo la obtenida a través de algunas evalua-ciones de campo, nos permiten adelantar al-gunas constataciones iniciales:

• En la mayoría de casos, las municipali-dades provinciales han logrado asumir yadministrar los programas de comple-mentación alimentaria que se les ha trans-ferido. Ciertamente, ha habido complica-ciones iniciales que llevaron en algunoscasos a situaciones de desabastecimientode comedores y a intervenciones de emer-gencia del PRONAA para aliviar dichassituaciones.

• Ha habido dificultades en las licitacionesderivadas de la poca experiencia de losfuncionarios municipales en estas com-pras (pues ya la tienen en compras vin-culadas al vaso de leche), así como de lanueva escala de las mismas: cantidadesde alimentos demasiado pequeñas paralos proveedores tradicionales y demasia-do grandes para los pequeños producto-res locales. A pesar de ello, se registranexperiencias interesantes de apoyo de laspropias municipalidades a la organiza-ción de los pequeños productores parapoder participar competitivamente enestas licitaciones.

• Se han producido discrepancias alrede-dor de las nuevas canastas alimentarias.Los Comités de Gestión de los programastransferidos tienen como responsabilidadla elaboración de las canastas alimen-tarias de cada provincia, con el objetivode promover la compra de productos lo-cales. En algunos casos, las integrantes delos comedores locales han manifestado supreferencia por seguir recibiendo produc-tos industriales antes que productos lo-cales, a los que tiene acceso por otras re-des de relaciones.

• Se observan mejoras en las tareas de su-pervisión, que antes eran muy esporádi-cas por la distancia entre las oficinas re-gionales de PRONAA y los comedorespopulares de las zonas más aisladas.

• Han surgido algunas experiencias par-ticipativas y exitosas de nueva foca-lización, en las que con participación delas propias integrantes de los comedores,se ha determinado qué cambios son ne-cesarios en su composición para queaccedan familias pobres que estaban que-dando fuera.

iii. Los recursos para los gobiernoslocales

Las municipalidades tienen diversas fuen-tes de ingreso. Para las más pequeñas, rura-les y pobres, el FONCOMUN es su fuente prin-cipal. De manera creciente, y sobre todo enzonas mineras y petroleras, los recursos delcanon se han convertido en una importantefuente de financiamiento. Por otro lado, hayun número de municipalidades provinciales(que son capitales departamentales) que tie-nen una base demográfica y productiva derelativa importancia, lo que les permite gene-rar una cantidad notable de recursos propios.

En años recientes, el monto que recibenlos gobiernos locales se ha incrementado de

15 Ver Resolución Gerencial Nº 032-2005-CND/GTA y Resolución Gerencial Nº 033-2005-CND/GTA.


manera significativa por el aumento en losrecursos generados por el Impuesto de Pro-moción Municipal, que son los que se distri-buyen a través del FONCOMUN, como re-sultado del crecimiento sostenido de la eco-nomía. De la misma manera, como resultadode la creación de nuevas formas de canon,sobrecanon y regalías y del aumento de lacantidad y valor de los minerales, el gas y elpetróleo producidos y exportados, se hanincrementado de manera considerable los re-cursos que reciben las municipalidades de al-gunas regiones del país por este concepto.

En este terreno se han producido críticasfundadas a la mala ejecución del gasto muni-cipal con tales recursos, pues muchas de lasobras emprendidas no demuestran alta cali-dad de gasto. No aparecen aún soluciones ala vista. El Fondo de Estabilización del Ca-non propuesto evitaría que se tenga que gas-tar bajo presión sin tener realmente una bue-na cartera de proyectos y permitiría asegurarrecursos para épocas en las que se caiga elprecio de los minerales. Ello no soluciona, sinembargo, el problema de la mala calidad degasto que debería enfrentarse desde estrate-gias de desarrollo de capacidades o esfuerzosde asociación municipal para la preparaciónde carteras de proyectos.

5. Los avances en la descentralizaciónfiscal

La descentralización fiscal es una refor-ma que debe contemplar, como principio rec-tor, medidas que modifiquen tanto las fuen-tes de ingreso como los gastos de los diferen-tes niveles de gobierno, a fin de dotar a losespacios subnacionales de la autonomía eco-nómica y administrativa anhelada, sin olvi-dar que buscamos construir un país descen-tralizado y unitario. ¿Cuánto hemos avanza-do en la descentralización de los ingresos ylos gastos a tres años y medio de iniciado elproceso? Las medidas implementadas hanestado centradas en la descentralización delos gastos, mientras que por el lado de los in-gresos no hay cambio alguno.

a. La descentralización de los gastos

Los gobiernos regionales y municipales,¿están administrando una mayor proporcióndel presupuesto público? Las estadísticasmuestran que están administrando una pro-porción algo mayor. Si se consideran las ci-fras del Presupuesto Institucional de Apertu-ra (PIA) del sector público, los recursos queadministran los gobiernos subnacionales hanpasado de 18% el año 2002 a 23% el año 2005,tal como se observa en el cuadro siguiente:

Cuadro 1Distribución del Presupuesto Público de Apertura por niveles de gobierno, 2002 - 2005

(en mill. S/.)

Nivel de Gobierno 2002 2003 2004 2005

30,510 32,682 33,829 38,289Gobierno Central 82% 80% 77% 78%

4,919 6,224 6,707 7.732CTAR / Gobiernos Regionales 13% 15% 15% 16%

1,683 1,985 3,580 3,366Gobiernos Locales(*) 5% 5% 8% 7%

37,112 40,891 44,116 49,387

Total 100% 100% 100% 100%

Fuente: Leyes Anuales de Presupuesto del Sector Público. Elaboración: Grupo Propuesta Ciudadana(*) Se considera sólo transferencias que reciben los GL del gobierno central (FONCOMUN, Canon, vaso de leche y

programas sociales a municipalidades acreditadas(**) No se consideran la valorización por exoneraciones tributarias


Las transferencias realizadas hasta hoycorresponden más al concepto de descon-centración que al de descentralización delgasto, porque buena parte de ellas tiene des-tino predefinido y no aumenta la capacidadde decisión de los gobiernos regionales y lo-cales sobre ese gasto. Un ejemplo de esta si-tuación es la transferencia del pago de plani-llas de maestros y personal de salud a los go-biernos regionales. Los proyectos especialesdel Instituto Nacional de Desarrollo (INADE)transferidos a los gobiernos regionales, losproyectos de FONCODES y PRONAA trans-feridos parcialmente a las municipalidadesson, en buena cuenta, gastos predefinidos yno representan recursos de inversión frescos.

Los recursos que permiten de manera másclara el ejercicio de la capacidad de decisiónde los gobiernos subnacionales sobre el gastoson los de canon, sobrecanon, regalías y, enmenor medida, el FONCOMUN. Es interesan-te constatar que estas transferencias, que tie-nen un carácter más descentralizador delgasto, con excepción de las regalías, no for-man parte de las políticas implementadas apartir del año 2003. El FONCOMUN creadoen los años noventa muestra un crecimientosostenido porque está asociado a la recauda-ción del Impuesto General a las Ventas

(IGV)16, incremento que a su vez se explicapor la expansión económica y de la recauda-ción en los últimos cuatro años.

De la misma manera, en el caso del canony el sobrecanon, la medida más importante porsu efecto descentralizador se tomó el año 2002,cuando el porcentaje del impuesto a la rentaque pagan las empresas extractivas que se con-vierte en canon y sobrecanon se aumentó de20% a 50%. Estos recursos se distribuyen a lasmunicipalidades, gobiernos regionales, uni-versidades e institutos superiores para ser dis-puestos en proyectos de inversión.

b. La distribución territorial del gastopúblico

El presupuesto "departamentalizable"17

–posible de ser distribuido por departamen-tos– mide los gastos que realizan en las regio-nes tanto las instituciones del gobierno cen-tral como de los gobiernos regionales y muni-cipalidades. Entre los años 2002 y 2005, laproporción del presupuesto susceptible de serdescentralizado que se destina al centro (Limay el Callao) ha ido disminuyendo en relacióncon los recursos que se destinan a las regio-nes y localidades. Estos últimos pasaron de58% el año 2002 a 71% el año 200518.

16 El Impuesto de Promoción Municipal está fijado en dos puntos porcentuales del Impuesto General a lasVentas, impuesto que grava la venta al por menor y mayor de buena parte de los bienes y servicios en funcióndel valor del producto vendido. Este porcentaje es actualmente 19%.

17 Este concepto se obtiene restando del presupuesto total los componentes del gasto que no son posibles dedescentralizar, pues deben manejarse centralmente. Entre ellos están los pagos de deuda externa e interna, losgastos de defensa nacional y de relaciones exteriores, así como el Congreso Nacional, entre otros.

18 El monto absoluto del presupuesto departamentalizable estimado pasa de 15 427 millones de soles el año2002 a 18 679 millones el año 2005.


Los factores que explican este incremen-to relativo de los gastos fuera de Lima y Ca-llao, son, en primer lugar, el incremento desueldos en el sector educación, que tiene unefecto redistributivo del gasto hacia las regio-nes, pues 76% de los maestros están ubicadosfuera de Lima Metropolitana, Lima Provinciasy el Callao. Algo similar ocurre en el sectorsalud. Un segundo factor es el fuerte incremen-to de los recursos del canon y sobrecanon –ydel FONCOMUN en menor medida– transfe-ridos a las regiones antes señaladas, que re-orienta recursos públicos hacia las municipa-lidades y gobiernos regionales.

En suma, junto al lento avance en la des-centralización o desconcentración de losegresos gestionados por los gobiernos regiona-les y locales, se observa un sustantivo incre-mento del gasto realizado en las regiones fren-te a lo que se gasta en Lima y Callao, lo cual espositivo pero poco relevante en términos dedescentralización fiscal. Sin embargo, el pro-ceso que necesitamos profundizar es el prime-ro, haciendo efectivas las transferencias decompetencias y funciones y los recursos aso-ciados a ellas, para lo cual es indispensablefortalecer la capacidad técnica e institucionalde los gobiernos regionales y locales, a fin deque la calidad y la eficiencia en la provisión de

servicios sean iguales o mayores que las que seobservan en el modelo centralista.

c. La descentralización de los ingresos

En el período analizado, prácticamenteno se han producido medidas orientadas adescentralizar las fuentes de ingreso perma-nentes mediante cambios en el sistema detransferencias o en la captación de tributos,salvo la autorización dada a los gobiernosregionales de cobrar tasas y contribuciones porlos servicios que prestan. Dado que son lasmunicipalidades las que brindan básicamen-te los servicios a la población, es poco real-mente lo que podrán generar las regionesmediante estos cobros.

Por su parte, el Reglamento de la Ley deDescentralización Fiscal ratifica este enfoque,centrado en cubrir el nivel de gasto actual delos gobiernos regionales apegándose al prin-cipio de neutralidad fiscal de la descentrali-zación, antes que en generar mecanismos oincentivos para aumentar la recaudación pro-pia. Si los gobiernos regionales integrados ob-tienen algún ingreso fiscal adicional a partirdel año 2007, éste provendrá del esfuerzo fis-cal o de los ahorros generados por mayor efi-ciencia, producto de la integración regional.

Gráfico 1Distribución por ámbito geográfico del presupuesto departamentalizable, 2002-2005

Fuente: Exposición de Motivos de las Leyes de Presupuesto Público. Elaboración: Grupo Propuesta Ciudadana

58%

42%

66%

34%

65%

35%

71%

29%

100%

80%

60%

40%

20%

0%2002 2003 2004 2005

Lima y Callao Regiones


Más allá de sus defectos en cuanto almodo de distribución, el FONCOMUN cons-tituye una fuente de ingresos predecible quepermite a las municipalidades un buen gra-do de certidumbre al momento de realizar suplanificación de gastos. El canon y elsobrecanon, por su parte, dependen de unavariable menos predecible como son los pre-cios internacionales y benefician más a las re-giones donde se concentra la producción mi-nera o de hidrocarburos (Cusco, Cajamarca,Loreto, Ancash, Piura y Moquegua, para se-ñalar las más importantes).

Por lo visto, y considerando la experien-cia del FONCOMUN, debería evaluarse laposibilidad de establecer un mecanismo simi-lar de transferencias para el Fondo de Com-pensación Regional (FONCOR). Sin embar-go, este tipo de política llevada más allá deun límite, conlleva riesgos que son advertidospor los estudios sobre el tema, entre ellos, elde la reducción del margen de acción de lapolítica fiscal del gobierno frente a shocks ex-ternos. Las experiencias latinoamericanasaconsejan mucha cautela a la hora de definirlas políticas de descentralización fiscal quetransfieran potestades tributarias a los gobier-nos subnacionales.

En este contexto, un tema que mereceatención especial es el de los ingresos que cap-tan actualmente las municipalidades. ¿Cuán-to espacio hay para mejorar las captacionescon los tributos municipales? Actualmenterepresentan alrededor de 38% de su presu-puesto total y se sabe que la evasión es eleva-da. Existe el síndrome de la "pereza fiscal",descrita como el escaso interés de las munici-palidades por captar recursos propios, puesse concentran en las transferencias que lle-gan del gobierno central.

Finalmente, para las regiones amazó-nicas será importante observar la expe-riencia de San Martín, donde la elimina-ción de las exoneraciones tributarias hasignificado que el gobierno regional dis-ponga de una cantidad adicional de re-cursos de inversión.

d. El mapa tributario

Otro tema pendiente en la discusión so-bre la descentralización fiscal es la distorsióndel mapa tributario actual. Lima aparececoncentrando más recaudación de la quegenera debido a que la mayor parte de lasempresas grandes que operan en regionestienen su domicilio legal en esta ciudad. Porello, cualquier discusión seria sobre la modi-ficación del actual sistema de transferenciasrequiere sincerar las cifras de la tributaciónefectiva de los departamentos, para podercomparar el aporte tributario real de cadauno comparado con las transferencias querecibe.

6. La transferencia de funciones ycompetencias

a. Avances en la transferencia decompetencias

La descentralización tiene en el proce-so de transferencias uno de sus principalescomponentes. La redistribución territorialse materializa, por esta vía, a través de losrecursos y competencias que se trasladan alos gobiernos regionales y locales. Los pla-nes de transferencias son los instrumentosque ordenan el proceso, pues contienen lascompetencias, funciones, atribuciones y re-cursos a ser transferidos en el corto y me-diano plazo.

En sentido estricto, este proceso se en-cuentra bloqueado desde el inicio, en el año2003, ya que los avances han sido muy limi-tados, lo que afecta al conjunto de la descen-tralización en curso. Según el diseño norma-tivo, los planes de transferencias son de trestipos: i) de transferencia sectorial de media-no plazo, que es elaborado y aprobado por elCND; ii) sectoriales, que son elaborados porcada sector y presentados al CND el últimodía hábil de febrero de cada año; iii) anuales,que son elaborados por el CND a partir delos planes sectoriales que aprueba el Consejode Ministros mediante decreto supremo, el 6de abril de cada año.


b. Las transferencias de 2004

El Plan Anual de Transferencias 2003 nocontempló la transferencia de competencias,y se centró en los programas sociales y pro-yectos especiales. El Plan Anual de Transfe-rencias 2004 sí incluyó el traslado de 64 com-petencias. Sin embargo, ninguna se materia-lizó en ese año, pues la Ley del Sistema deAcreditación de los Gobiernos Regionales yLocales recién se aprobó en julio de 2004 y sureglamento en noviembre de ese mismo año.Como consecuencia, la acreditación de losgobiernos regionales se inició sólo a partir delos primeros meses del año 2005. Hacia me-diados de agosto de este año, los distintosgobiernos regionales habían cumplido con losrequisitos establecidos19, mientras que LimaMetropolitana y el Callao seguían esperandola decisión del CND. En la práctica, la trans-ferencia de competencias de 2004 comenzóen el año siguiente.

c. Las transferencias de 2005

Luego de una demora considerable, el 28de julio de 2005 se publicó el Plan Anual deTransferencias de ese año, el cual incluyó cua-tro sectores (agricultura, energía y minas, sa-lud y transporte y comunicaciones), que pa-sarán en total 28 funciones a los gobiernosregionales. A diferencia del año anterior, nose trasladan funciones de los sectores produc-ción y comercio exterior y turismo.

La propuesta inicial del CND fue recor-tada en el Consejo de Ministros y se modifi-caron los plazos establecidos, por lo que latransferencia efectiva sólo se hará a partir demarzo de 2006. No se han previsto activida-des de capacitación ni asistencia técnica. Aligual que el año anterior, no se ha previstotransferir ninguna competencia a los gobier-nos locales. Éstos sólo pueden suscribir acuer-dos de gestión con los respectivos sectores, afin de prepararlos para las transferencias delos años siguientes.

El Plan Anual de Transferencias contra-dice al Plan Quinquenal, que contempla pa-sar 32 funciones a los gobiernos regionalesdurante el año 2005. Por esta vía se confirmael carácter puramente referencial de ese ins-trumento, que no logra expresar cabalmentelas voluntades regionales y locales.

d. El Plan Quinquenal 2005-2009

El 28 de marzo de este año, el CND apro-bó el Plan Quinquenal que debe servir comoreferente para los planes anuales. Formuladosobre una demanda restringida –25 gobier-nos regionales y 237 municipalidades– y laoferta quinquenal de 12 ministerios, el plantiene limitaciones significativas, como la faltade precisión sobre las competencias de nivellocal y la indefinición sobre la participaciónde los gobiernos locales en la transferencia defunciones para ejercer competencias en elquinquenio.

El Plan Quinquenal diferencia tres tiposde funciones: desconcentradas, que son eje-cutadas por las direcciones regionales de cadasector; especializadas, que son ejecutadas porinstancias del gobierno central y requieren decapacidad y acreditación; y especializadas,que corresponden a los sistemas nacionalesde regulación. El Plan contempla la transfe-rencia de 139 funciones en el quinquenio, sien-do el sector educación el que transfiere másfunciones (18) y economía y finanzas, el quemenos (1).

e. Balance general

La transferencia de competencias se atra-só en su inicio debido a la demora del Con-greso para aprobar la Ley del Sistema de Acre-ditación, y a la del CND para elaborar el re-glamento respectivo. Como resultado de estademora y de lo complejo del proceso estable-cido –diseñado para durar alrededor de ochomeses– las transferencias del Plan Anual 2004se están materializando a inicios del año 2006,

19 A esa fecha estaban acreditadas, en promedio, 70% de las funciones a ser transferidas. Los departamentos conmayor avance eran Piura y Cajamarca (95%) y el más retrasado era Tacna con 27%.


y es previsible que la transferencia de las com-petencias del Plan Anual de Transferencias2005 sufra un atraso similar.

No hay pues todavía experiencia concre-ta de gestión regional de competencias queestuvieron antes en manos del gobierno cen-tral, que sustente una evaluación del signifi-cado concreto de este cambio. De todos mo-dos, llama la atención la pobreza del procesode elaboración del Plan Quinquenal 2005-2009 y la marginación de los gobiernos loca-les de esta dimensión de la descentralización.

7. La integración regional

a. El diseño: gradualismo, voluntadpolítica, sustento técnico y decisiónciudadana

La integración de los actuales departa-mentos en nuevas regiones es uno de los ras-gos centrales de la reforma descentralista. Laconstrucción de nuevas y más grandes regio-nes debe generar las bases para un nuevo equi-librio en la distribución espacial del poder ypermitir mejores condiciones para el desarrolloterritorial.

La Ley de Bases de la Descentralizacióny la Ley de Incentivos a la Integración y Con-formación de Regiones definieron un proce-so de integración regional que debe ser gra-dual y sustentado en la voluntad política asícomo en una propuesta técnica, como basesde la posterior aprobación ciudadana.

Es gradual porque se establece un proce-so que culminará sólo en el año 2015 e inclu-ye tres momentos sucesivos de consulta po-pular, constitución de nuevas unidades terri-toriales y elección e instalación de nuevasautoridades. Se sustenta en la voluntad polí-tica porque son los propios gobiernos regio-nales (y después locales), los partidos, movi-mientos y organizaciones políticas, y la pro-pia ciudadanía quienes deben tomar la ini-ciativa de proponer la conformación de nue-vas regiones y, después, la reubicación de lasprovincias y los distritos. Tiene sustento téc-nico pues quienes proponen la integración de

regiones deben presentar un expediente téc-nico que establece la viabilidad de la propues-ta en sus dimensiones sociales, económicas,territoriales, de vialidad e institucionales. Re-quiere de la aprobación ciudadana porquelas propuestas de integración regional –o decambio de ubicación de provincias o distri-tos– que demuestren viabilidad técnica de-ben ser aprobadas por la ciudadanía de esasmismas regiones, provincias o distritos me-diante referéndum.

El proceso descentralista partió de la de-marcación departamental como referenciapara conformar los primeros gobiernos regio-nales. Sin embargo, el diseño señala con cla-ridad que éste tiene un carácter inicial y tran-sitorio, pues se ha definido como un objetivocentral la construcción de una nueva demar-cación política sobre la base de regiones. Elconsenso sobre el fracaso de la actual demar-cación fue muy amplio y muy pocas voces selevantaron para sustentar la continuidad deldepartamentalismo.

Se trata de una experiencia muy pococomún en la que se descentraliza el Estadosin definir previamente la demarcación políti-ca definitiva de las instancias subnacionales degobierno. Como parte de la reforma se incluyóla tarea de dar forma definitiva a las nuevascaracterísticas territoriales. El mecanismo de-finido para avanzar en esta nueva demarca-ción política sería la voluntad democrática delas poblaciones de cada departamento.

Desde las regiones, los gobiernos regiona-les, la sociedad civil y los partidos tenían laposibilidad, y de alguna manera, el mandatode proponer las alternativas para una nuevademarcación política. En parte, esta estrate-gia de regionalización se pensó de maneraalternativa al proceso de los ochenta, en elque fue la representación política nacional laque definió desde el Congreso una nueva de-marcación.

Este esquema puede tener varias venta-jas si es conducido adecuadamente. Si asu-mimos que las regiones no son sólo un temanormativo sino principalmente un proyecto


social y político colectivo, esta metodologíatiene varios elementos a favor como son: con-vocar a la sociedad organizada, a las insti-tuciones y a los gobiernos regionales a que pre-senten propuestas de organización política delterritorio; promover un amplio y abierto deba-te político y programático entre los diversosactores sociales, políticos y económicos; dar lalegitimidad de las urnas al proceso.

Se trata de un diseño único de reorde-namiento territorial, pues tanto en la expe-riencia peruana como en la internacional hanprimado las decisiones tomadas "desde arri-ba", desde alguna instancia de planeamientotécnico y de decisión política, sin espacios deiniciativa ni decisión para las elites y la ciu-dadanía de las regiones y localidades.

Sin embargo, a la luz de la experiencia,es claro que este diseño presenta una grandeficiencia: la ausencia de una propuesta es-tratégica de regionalización que oriente lasiniciativas regionales y locales. Hace falta unPlan Nacional de Regionalización. Las pro-puestas integracionistas de las autoridadesregionales carecieron de un marco orientadorgeneral: del Plan Nacional de Regiona-lización. Ésta era y sigue siendo una tarea aser asumida por el Consejo Nacional de Des-centralización. Además, hay deficiencias pun-tuales en el marco normativo que se han evi-denciado en el debate congresal.

b. La conducción del proceso

La conducción del proceso de integraciónregional ha tenido graves deficiencias tanto delCongreso de la República como del Poder Eje-cutivo y de los propios gobiernos regionales.

i. El Congreso

De acuerdo a la Ley de Bases de la Des-centralización, la Ley de Incentivos a la Inte-gración y Conformación de Regiones debióhaberse aprobado en el año 2003, para pro-ceder a realizar el primer referéndum sobreintegración regional en 2004. Sin embargo, elCongreso de la República demoró más de unaño para debatir y aprobar esta ley, lo que

trajo como consecuencia la necesidad de mo-dificar la Ley de Bases de la Descentraliza-ción y establecer un nuevo cronograma deconsultas, cuya fecha inicial fue octubre de2005. Después de la tardía promulgación dela ley, su reglamento fue aprobado en el mesde septiembre de 2004 y se estableció comoplazo para la presentación de los expedien-tes técnicos el último día del mes de enero de2005.

En la medida en que la presentación delos expedientes suponía para los partidos,movimientos y organizaciones políticas, asícomo para los movimientos ciudadanos, lapresentación y aprobación de una determi-nada cantidad de firmas, el breve tiempo dis-ponible inhibió este tipo de iniciativa, por loque la preparación y presentación de expe-dientes quedó en manos de las autoridadesregionales. En este contexto, de nada sirvióque el plazo se ampliara hasta fines de mar-zo. En los meses inmediatamente previos alreferéndum de octubre del año pasado, elCongreso no logró aprobar algunas modifi-caciones normativas indispensables para acla-rar o complementar temas relativos a la vota-ción misma así como a la organización inter-na de las nuevas regiones.

ii. El Consejo Nacional deDescentralización

El Consejo Nacional de Descentralizaciónapostó inicialmente por la integración de po-cos departamentos en regiones no muy gran-des. De hecho, el CND cuestionó, por ejem-plo, la posibilidad de integración de seis de-partamentos en el Norte (Tumbes, Piura,Lambayeque, San Martín, Amazonas yCajamarca), que constituyeron en agosto del2004 una Junta de Coordinación Inter-regional. Solo más tarde apoyó la integraciónde la región Nor Centro Oriente (Lima pro-vincias, Ancash, Huánuco, Pasco y Junín) ydespués tomó la iniciativa en la conformaciónde la región Sur con Madre de Dios, Puno,Arequipa, Moquegua y Tacna.

En segundo lugar, el CND privilegió eltrabajo técnico con las autoridades regiona-


les involucradas, sin priorizar desde el iniciodel proceso la participación de los alcaldes yde la ciudadanía en general. Haber desarro-llado un proceso de este tipo, al margen de laopinión de las autoridades locales y los líde-res ciudadanos de las regiones, es una de lascausas del fracaso de la consulta de octubre yuna responsabilidad que el CND y las autori-dades regionales comparten.

Finalmente, falló clamorosamente en di-señar y llevar adelante una amplia y oportu-na campaña de información de las propues-tas de integración, condición indispensablepara generar un voto ciudadano bien infor-mado. De hecho, de acuerdo a la encuesta deIMASEN, hacia la segunda y tercera semanade septiembre, cerca de 50% de la poblaciónde los 16 departamentos involucrados no es-taba informada acerca del referéndum. Hayque reconocer que el CND ha denunciadosistemáticamente que el MEF no le asignabaoportunamente los recursos requeridos parala campaña de información y que entre la rea-lización de esa encuesta y la fecha del refe-réndum se realizaron intensas campañas deinformación por parte del propio CND, losgobiernos regionales, la sociedad civil y losmedios de comunicación. Más allá de las cul-pas asignadas al MEF y que el problema fue-ra remontado de alguna manera en las sema-nas previas al referéndum, el hecho es que ladesinformación de la población fue una delas debilidades más graves del proceso.

iii. El Ministerio de Economía y Finanzas,el Gabinete y la Presidencia de laRepública

El Ministerio de Economía y Finanzastuvo un rol ambiguo y poco claro en el proce-so de integración de regiones. De un lado,demoró la entrega de los recursos requeridospor el JNE y la Oficina Nacional de ProcesosElectorales para la organización del referén-dum, hasta el punto que dichas institucionesamenazaron públicamente con no organizar-lo. De otro lado, se negó hasta el final a trans-ferir recursos al CND para las campañas deinformación sobre la integración regional. Fi-

nalmente, postergó la aprobación del Regla-mento de la Ley de Descentralización Fiscal,hasta el 9 de setiembre, tres semanas antesdel referéndum, lo que generó un alto nivelde incertidumbre. Lo más grave, sin embar-go, fue que el reglamento dispuso que los in-centivos tributarios comprometidos eran re-cursos sustitutorios de los que ya recibían losgobiernos regionales y no eran recursos nue-vos. Esto no satisfizo las expectativas de lasautoridades regionales, ni se aproximaba a losmontos considerados en los expedientes téc-nicos aprobados por la PCM.

Un aspecto notorio del proceso fue que elGabinete no se pronunció sobre la integraciónni se involucró en el proceso provocando lasquejas del presidente del CND. Fue sólo ensu Mensaje a la Nación del 28 de julio pasa-do, que el Presidente de la República reafir-mó su compromiso de realizar la consulta,pero luego guardó silencio lo que fue un nue-vo factor de confusión y desinformación.

iv. Los gobiernos regionales

Los gobiernos regionales que tomaron lainiciativa de elaborar y presentar expedien-tes técnicos para la integración de sus regio-nes priorizaron la negociación política y el es-fuerzo técnico, sin involucrar en el proceso alas autoridades locales ni a los representan-tes de la sociedad y la ciudadanía. Se argu-mentó en su momento que ello no expresabauna falta de voluntad sino que era reflejo de locomplicado de las negociaciones políticas y delpropio proceso técnico. No hay duda que di-cha opción tuvo altos costos. Muchas autori-dades locales se opusieron a la integración comomanifestación de su descontento por no habersido consultadas. En cuanto a la ciudadanía,la desinformación se mantuvo muy alta hastael momento mismo de la consulta.

Pero también ocurrió que, tomando comorazón los pocos recursos asignados como in-centivos fiscales a la integración en el Regla-mento de la Ley de Descentralización Fiscaly otras razones, varios gobiernos regionalesque habían presentado expedientes técnicoscambiaron de posición y terminaron hacien-


do campaña contra las propuestas de inte-gración consultadas.

v. La sociedad civil

Las organizaciones de la sociedad civil,incluyendo redes nacionales y redes y orga-nizaciones regionales y locales llegamos tar-de al proceso. Aún cuando la ley y su regla-mento se aprobaron entre julio y septiembrede 2004 –tal como hemos señalado–, la bre-vedad de los plazos y lo complejo de los re-querimientos (expedientes y firmas) determi-nó que no surgiesen iniciativas integra-cionistas desde la propia sociedad. Cuandoéstas surgieron –como ocurrió en Arequipa,Madre de Dios y Cajamarca–, ya era tardepara el proceso de presentación de los expe-dientes y no lograron cumplir con los requisi-tos establecidos.

Sin embargo, aunque tarde, la sociedadcivil terminó asumiendo un papel más queprotagónico en las campañas de informacióny a favor o en contra del proceso. Las redesnacionales y redes y organizaciones regiona-les y locales sobrevaloraron su capacidad deinfluir en una ciudadanía que mayoritaria-mente no se siente parte del proceso de des-centralización.

En general, participaron en el proceso delreferéndum promoviendo el voto informadoo apoyando el voto por el sí a la integraciónde regiones. Su esfuerzo, en alianza con dis-tintas organizaciones sociales en los diversosdepartamentos, además de tardío (menos dedos meses), no logró convocar a los sectoresmás pobres y desarticulados, no podía resol-ver las limitaciones técnicas de las propues-tas de integración, ni fue capaz de respondera los temores legítimos de los electores. Ensentido estricto, su acción, cuya importanciano desconocemos, presuponía una influenciay una llegada masiva de la que carecieron enesta oportunidad, evidenciando una vez másla brecha que existe entre sectores organiza-dos y minoritarios de las sociedades regiona-les y la mayoría que se encuentra desarticu-

lada y sin vínculos mayores con el proceso dedescentralización.

vi. Los partidos políticos

Los partidos políticos nacionales más im-portantes tienen una grave responsabilidaden el desenlace del proceso. Aprobaron porconsenso las normas básicas que lo rigen, in-cluidas la Ley de Bases y la Ley de Incentivos,pero ya en la fase final jugaron abiertamenteen contra (Partido Aprista y Unidad Nacio-nal) o guardaron silencio frente al debate na-cional sobre el Sí y el No (Acción Popular). Sibien algunos líderes se pronunciaron en laúltima semana a favor de la aprobación delas modificaciones legales, su apoyo fue tar-dío y poco significativo.

¿Qué explica este incoherente comporta-miento partidario? En alguna medida pesa-ron los cálculos electorales de corto plazovinculados a las elecciones regionales del año2006, así como una eventual preocupaciónpor la disminución de plazas electorales queresultaría de la integración de los actuales 26departamentos en un número menor de re-giones. Es posible imaginar también que lospartidos con expectativas de ser gobierno en2006 no estaban interesados en un procesoque podía generar gobiernos regionales másfuertes con los que tendrían que negociar lavelocidad y profundidad de la descentraliza-ción. Por la misma razón, tampoco parecíanestar interesados en promover una integra-ción que, a su vez, suponía el inicio de la des-centralización fiscal. Por más limitada queésta fuese significaba restar poder al gobier-no central al que pretenden acceder.

En cualquier caso, es motivo de preocu-pación que tres de los principales partidos quepretenden acceder al gobierno el 2006, hayanaparecido en contra o de perfil en esa coyun-tura, contribuyendo en la práctica con su com-portamiento a la parálisis del procesodescentralista. ¿Será ésta su actitud en casode llegar a ser gobierno?


IILA DESCENTRALIZACIÓN PERUANA: UNA AGENDA

PARA RELANZAR UN PROCESO IMPOSTERGABLE

1. La conducción del proceso

Para superar las limitaciones existentes enla conducción del proceso, se necesita:

a. Renovar el consenso social y políticopor la descentralización

i. Un acuerdo nacional para consolidar yrelanzar la descentralización como parteesencial de un proyecto nacional, quetome como punto de partida las políticasde Estado concertadas en el AcuerdoNacional y avance hacia la redefiniciónde sus principales estrategias.

ii. Acuerdos regionales y locales para afir-mar el rol de los gobiernos subnacionalesy de los agentes sociales, económicos e in-telectuales como promotores del desarro-llo regional.

iii. Un nuevo consenso alrededor de los con-ceptos básicos que inspiran la descentra-lización y, fundamentalmente, de supuesta en práctica:

(1) Subsidiariedad: efectiva y adecuadadistribución de competencias.

(2) Gradualidad: plazos precisos para lo-grar metas y objetivos.

(3) Permanencia: una política de Estado deseguimiento y evaluación constante.

(4) Integralidad: involucrar y articular losesfuerzos del Estado y de los actoresprivados.

b. Diseñar estrategias de desarrolloeconómico y productivo adecuadas anuestros diversos territorios

i. Una estrategia nacional de crecimiento ydesarrollo que debe fortalecer y sustentar-se en las potencialidades de cada región.

ii. Estrategias de desarrollo regional y localque contemplen, al menos:

(1) Mapas de necesidades y potencialida-des de cada espacio regional y sus lo-calidades.

(2) Planes concertados de desarrollo re-gional y local.

(3) Programa de inversiones públicas yprivadas.

(4) Mapas de competitividad.

c. Fortalecer instituciones y actoressociales y políticos

i. Fortalecer la capacidad de articulación yrepresentación de los agentes económicos,organizaciones sociales e instituciones pú-blicas y privadas.

ii. Fortalecer la institucionalidad local y re-gional sobre la base de reglas de juego cla-ras y firmes para todos.

iii. Fortalecer los mecanismos de participa-ción y control ciudadanos, para desarro-llar relaciones de corresponsabilidad yconfianza entre el Estado y la sociedad.


iv. Fortalecer un sistema de partidos que seexprese, también, en un mayor asenta-miento de éstos en el nivel regional y ensu voluntad y capacidad para incluir ladescentralización y la participación ensus programas de acción.

d. Un Consejo Nacional deDescentralización con mayorrepresentatividad, dinamismo ycapacidad para tomar decisiones yconducir el proceso

i. Nuevo diseño del Consejo Nacional deDescentralización:

(1) Encabezado por el Presidente del Con-sejo de Ministros.

(2) Un Consejo Directivo más sólido yrepresentativo:

(a) Ministros o viceministros por el go-bierno nacional.

(b) Presidentes regionales.

(c) Alcaldes provinciales.

(d) Alcaldes distritales.

(e) Representantes de la sociedad civil.

(3) Un Consejo Directivo con funcionesmás relevantes, entre ellas:

(a) Aprobación de su plan estratégicoy de su plan anual de trabajo.

(b) Consolidación del Plan Anual deTransferencias.

(c) Presentación de propuestas de me-joras normativas para impulsar yconsolidar la descentralización.

(4) Fortalecer la representación de las au-toridades regionales y locales:

(a) Asamblea Anual de autoridades re-gionales, provinciales y distritales.

(b) Consejo Consultivo Trimestral deautoridades regionales, provincia-les y distritales.

ii. Creación del Sistema Nacional de Pla-neamiento Estratégico, que articule la la-bor de:

(1) Consejo Nacional de Descentralización.

(2) Centro de Planeamiento Estratégico.

(3) Sistema Nacional de Inversión Pública.

2. La participación ciudadana en lagestión regional y local

La participación y el control ciudadanosson herramientas fundamentales para unagestión pública moderna, transparente yconcertadora. Para mejorar la amplitud y lacalidad de la participación ciudadana en latoma de decisiones y en la vigilancia de lagestión pública es necesario:

a. Potenciar el impacto de laparticipación y la vigilancia ciudadanasobre la gestión pública:

i. Integrar los CCR y CCL, presupuestosparticipativos y mesas de concertación ensistemas regionales y locales.

ii. Articular las experiencias de con-certación territorial con las de caráctersectorial, como las que se han creado eneducación y salud y las que surjan des-de otros sectores.

iii. Articular los procesos de planeamientoconcertado y presupuesto participativo delos ámbitos distrital, provincial y regional.

iv. Incorporar a los sectores del gobierno cen-tral en los respectivos procesos de pla-neamiento y presupuesto participativo enlos ámbitos regional y local, promoviendoel diálogo y la articulación con el sectorprivado para las tareas de planificación.

v. Promover y vigilar que los presidentesregionales y alcaldes asuman efectiva-mente la presidencia de los CCR y CCL,respectivamente.

vi. Resolver la superposición entre los Con-sejos de Coordinación Local distritales y


la Juntas Vecinales, cuyas funciones sonmuy semejantes.

vii. Establecer garantías para que los acuer-dos de los procesos de presupuesto par-ticipativo sean respetados por las instan-cias de decisión, lo que supone mayoratención a la viabilidad de los proyectospriorizados en ellos.

b. Ampliar las oportunidades para laparticipación y la vigilancia ciudadana

i. Desarrollar políticas pro activas para es-timular la mayor participación de las mu-jeres, los indígenas, personas con dis-capacidad, población rural y, en general,de quienes se encuentran en situación deexclusión.

ii. Impulsar instancias de coordinación per-manente de la sociedad civil para la rela-ción con sus representantes en los espa-cios de concertación y vigilancia. A la vez,incrementar las garantías para la eleccióndemocrática de los representantes socia-les ante los CCR y CCL.

iii. Adecuar las normas que regulan la cons-titución de los CCR y CCL para hacerposible la mayor presencia de represen-tantes sociales y la participación de orga-nizaciones que –pese a no tener per-sonería jurídica– son representativas ydinámicas.

iv. Desarrollar una estrategia nacional decapacitación de los representantes socia-les ante las instancias de concertación entorno al planeamiento concertado, el pre-supuesto participativo, la vigilancia ciu-dadana y otros temas de su interés.

v. Ampliar y mejorar las audiencias de ren-dición de cuentas de los gobiernos regio-nales y hacerlas obligatorias también paralos gobiernos locales.

vi. Concluir la revisión y aprobación de lanueva Ley de Participación y Control Ciu-dadano, como marco orientador para ladiversidad de experiencias y modalidades.

3. El desempeño de los gobiernosregionales y municipales

Los gobiernos regionales y municipaleselectos en noviembre de 2002 e instalados enenero de 2003 enfrentan problemas comunes,aunque también presentan una gran hetero-geneidad en cuanto a experiencias de gestión.Crear condiciones para el mejor desempeñode los gobiernos regionales y municipales re-quiere:

a. Incrementar las condiciones delegitimidad en la elección deautoridades regionales y municipales

i. Fijar un porcentaje mínimo de votos aobtener como requisito para la elecciónde presidentes regionales y alcaldes; ins-taurar la segunda vuelta electoral.

ii. Establecer la distribución proporcionalpara la elección de Consejos Regionales yConcejos Municipales, eliminando el "pre-mio de mayoría" que distorsiona la volun-tad de los electores. Incluir una valla elec-toral para obtener representación en ellos.

iii. Consolidar un sistema de partidos queafronte el déficit de legitimidad y la frag-mentación de la representación política.Ello supone mejoras en la actual Ley dePartidos Políticos y, específicamente, entorno a los requisitos para su inscripcióny la presentación de candidaturas.

b. Modificar la estructura de losgobiernos regionales

i. Afirmar la separación de poderes, dife-renciando la Presidencia Regional delConsejo Regional y la Alcaldía del Con-cejo Municipal. Esta propuesta necesita,por cierto, una adecuación para el casode municipalidades pequeñas; en princi-pio, serían aquéllas cuyos Concejos estánintegrados sólo por cinco regidores.

ii. Fortalecer las capacidades de fiscalizaciónde los consejeros regionales y de losregidores, en el marco de una estrategia


de fortalecimiento de los sistemas de con-trol gubernamental.

c. Fortalecer las capacidadesinstitucionales de los gobiernosregionales y municipales

i. Concertar y poner en marcha un PlanNacional de Capacitación y AsistenciaTécnica dirigido a autoridades y funcio-narios regionales y municipales, que com-prenda al menos lo siguiente:

(1) Estrategias institucionales.

(2) Sistemas organizativos.

(3) Recursos humanos.

ii. Promover la aprobación de las normaspendientes sobre la función pública.

d. Consolidar los mecanismos detransparencia y acceso a lainformación pública

i. Adecuar la organización institucionalpara responder de forma oportuna a lasdemandas de información ciudadana.

ii. Fomentar una cultura de transparenciaen la gestión pública regional y local; ellorequiere de una clara voluntad política delas autoridades por hacer de la transpa-rencia una prioridad y una consideraciónclave de su gestión.

iii. Incluir en el presupuesto anual los recur-sos económicos necesarios para atenderlas demandas de información y para laadecuada implementación y actualizaciónde los portales de transparencia.

iv. Incentivar la demanda de información departe de los ciudadanos.

4. Los gobiernos locales en ladescentralización

Los gobiernos locales –en tanto los órga-nos de gobierno más cercanos a la población–están llamados a jugar un rol clave en la des-

centralización. Para afirmar este protago-nismo es necesario:

a. Adecuar la legislación sobremunicipalidades

i. Aprobar una Ley Marco de Municipali-dades que reconozca la diversidad de mu-nicipios existentes en el país.

(1) Sobre la base de la Ley Marco, desa-rrollar normas específicas para los dis-tintos tipos de municipalidades.

(2) Distinguir con mayor claridad las com-petencias de las municipalidades pro-vinciales de aquéllas que correspon-den a las distritales.

b. Incluir de manera efectiva a lasmunicipalidades en el PlanQuinquenal de Transferencias

i. Generar un nuevo consenso sobre moda-lidades y plazos para la transferencia deprogramas sociales y competencias sec-toriales a las municipalidades, que com-prenda aspectos tales como:

(1) Rol de los gobiernos locales, regiona-les y nacional.

(2) Planes de fortalecimiento de capaci-dades y asistencia técnica.

(3) Indicadores de calidad de la gestión.

(4) Incentivos y sanciones.

ii. Definir concertadamente la transferenciade PRONAMACHCS e INFES a las mu-nicipalidades.

iii. Concertar modalidades, criterios deacreditación y plazos para la transferen-cia de competencias sectoriales según sunaturaleza:

(1) Competencias productivas.

(2) Competencias en acondicionamientoterritorial.

(3) Competencias en áreas sociales.


iv. Concertar nuevos y más adecuados cri-terios de acreditación de las capacidadesde los gobiernos locales para acceder a latransferencia de los programas sociales.

c. Fomentar las asociaciones demunicipalidades

i. Generar incentivos para la conformaciónde asociaciones de municipalidades comoestrategia para:

(1) Mejorar el aprovechamiento e impac-to de los recursos de las municipali-dades alrededor de proyectos y esfuer-zos compartidos.

(2) Incrementar su capacidad de negocia-ción y concertación en los ámbitos re-gional y nacional.

(3) Prestar servicios desde las municipa-lidades provinciales hacia las dis-tritales o bien para organizar servicioscomunes entre municipalidadesdistritales.

d. Aumentar los ingresos propios ymejorar la calidad del gasto

i. Desarrollar las capacidades de las munici-palidades para generar o aumentar sus in-gresos propios, de forma tal de reducir sudependencia de las transferencias del go-bierno central y de los recursos del canon.

ii. Desarrollar capacidades para la mejorgestión de los recursos actuales y de losque se generen por canon, regalías,FONCOMUN e ingresos propios.

iii. Incrementar la calidad de la prestaciónde los servicios municipales hacia lapoblación.

5. La transferencia de funciones ycompetencias

Para subsanar los actuales retrasos en latransferencia de funciones y competenciashacia los gobiernos regionales y municipales,se requiere:

a. Revisar y adecuar el Plan Quinquenalde Transferencia

Éste debe constituirse en un efectivo ins-trumento de concertación y proyección orde-nada de las transferencias en el mediano pla-zo, así como de adecuación de las capacida-des y recursos institucionales necesarios parael proceso en los tres niveles de gobierno.

b. Facilitar la concertación entre losgobiernos subnacionales y los actoreslocales respecto de la transferencia decompetencias

Se requieren plazos prudenciales y me-dios adecuados para que los gobiernos regio-nales, provinciales y distritales concierten conlos actores sociales y económicos su propues-ta para los planes quinquenales y anuales detransferencias, en función de las necesidadesy capacidades de cada localidad y región.

c. Facilitar la concertación entre los tresniveles de gobierno y precisar susresponsabilidades en el proceso detransferencias

Se requiere plazos prudenciales y mediosadecuados para que los gobiernos regionalesy locales y los sectores del gobierno nacionalconcerten los planes de transferenciaquinquenales y anuales, y precisen sus res-ponsabilidades para su efectiva y oportunaimplementación.

d. Poner en marcha un efectivo PlanNacional de Capacitación y AsistenciaTécnica para desarrollar en losgobiernos regionales y lasmunicipalidades las capacidadesnecesarias para la mejor gestión de lascompetencias a ser transferidas

i. La presentación de este plan ha de corres-ponder al Consejo Directivo del ConsejoNacional de Descentralización, renovadosegún los criterios antes expuestos.

ii. Su aprobación ha de producirse en el Siste-ma Nacional de Planeamiento Estratégico.


iii. Su implementación ha de comprometertanto al sector público como al privado, acentros académicos y a organizaciones nogubernamentales.

6. La descentralización fiscal

a. Revisar el reglamento de la Ley deDescentralización Fiscal respecto delo siguiente:

i. La descentralización fiscal debe estararticulada, primero, a la transferencia decompetencias y, en un segundo momen-to, a la integración regional.

ii. Los mecanismos para incrementar la recau-dación propia de los gobiernos subnacionales.

iii. Las medidas de regulación del endeu-damiento.

b. Revisar el sistema de transferencia derecursos hacia los gobiernossubnacionales

i. Éste ha de tener como base un nuevomapa tributario, que considere latributación efectiva que se genera en cadaregión, incorpore los principales impues-tos (IGV, ISC, impuesto a la renta de ter-cera y quinta categoría) y comprenda elcanon y las regalías.

ii. La predictibilidad y la transparencia delas transferencias de recursos a los gobier-nos subnacionales deben ser principiosque rijan el sistema.

iii. Los recursos deben ser transferidos de lamano con las competencias y funciones,asegurando que el sistema de transferen-cias esté guiado por los principios de com-pensación, equidad y eficiencia.

iv. Implementar de manera efectiva elFONCOR y el FIDE.

c. Impulsar una reforma tributaria quefavorezca la descentralización

Esta reforma ha de contemplar, entreotros, los siguientes aspectos:

i. La elevación de la presión tributaria a18% del PBI.

ii. La modificación de la estructura tri-butaria para que el impuesto a la rentade las empresas y personas naturalesaporte más que los tributos que gravan elconsumo.

iii. Un nuevo pacto fiscal que comprometa alos actores políticos, sociales y empresa-riales y que haga posible alcanzar un con-senso sobre:

(1) Los gastos que se deben priorizar conlos ingresos adicionales.

(2) La revisión y eliminación de los incen-tivos y exoneraciones tributarias decarácter regional y sectorial.

(3) La renegociación concertada de loscontratos de estabilidad tributaria ylas medidas de excepción.

d. Optimizar el gasto público

Para ello se requieren las siguientes medidas:

i. Fortalecer el Sistema Nacional de Inver-sión Pública (SNIP), dotándolo de una or-ganización más descentralizada.

ii. Fortalecer las capacidades de los gobier-nos regionales y municipales para formu-lar y evaluar proyectos de inversión.

iii. Implementar un sistema de evaluacióny seguimiento de la calidad del gastopúblico.

iv. Ampliar y consolidar los mecanismos detransparencia, acceso a la información yvigilancia ciudadana en todo el ciclopresupuestal; esto supone mejorar la basede información que ofrece el SIAF, inclu-yendo a las principales municipalidades.

7. La integración regional

Las opciones que se sometieron a consul-ta para la primera fase de la integración re-gional se asemejan en buena medida a las


propuestas de demarcación más importantesque se han formulado en el país durante losúltimos años. Esto muestra que, a pesar delos plazos tan limitados y las deficiencias téc-nicas, existen en los actuales departamentosagentes sociales y económicos que asumen elproyecto de construir regiones.

Recogiendo las lecciones que nos dejanlos resultados del referéndum de octubre de2005 es posible y necesario plantear hoy unaagenda para relanzar el proceso deregionalización:

a. Formular un Plan Nacional deRegionalización, que permita laefectiva conformación de regiones elaño 2009, lo que supone:

i. Concertar en el nuevo Consejo Nacionalde Descentralización una propuesta deregiones que sea ampliamente difundida,analizada y considerada por los gobier-nos subnacionales, organizaciones políti-cas, sociales, empresariales y académicasy por la población en general.

ii. Fortalecer las capacidades de las Juntasde Coordinación Intergubernamentalpara gestionar políticas y proyectos de in-versión en la perspectiva de la conforma-ción definitiva de regiones.

iii. Adecuar el proceso de integración de talmanera que la reubicación de provinciasy distritos hacia nuevas circunscripcionesregionales o departamentales no tengacomo requisito previo la conformación deregiones.

iv. Realizar las modificaciones y precisionesnormativas necesarias para la oportunay efectiva implementación del Plan Na-cional de Regionalización; entre ellas: laconformación de los nuevos Consejos Re-gionales, la sede de los nuevos gobiernosregionales y la desconcentración de susunidades administrativas (direcciones re-gionales, gerencias, subregiones).

v. Resolver el caso de la Provincia Constitu-cional del Callao y su articulación conLima Metropolitana.

vi. Potenciar la participación ciudadana enel proceso de integración regional. Entreotras iniciativas, se requiere:

(1) Iniciar de inmediato un plan de difu-sión e información respecto de lasventajas de la integración regionalpara el desarrollo económico, lagobernabilidad y la igualdad de opor-tunidades.

(2) Incluir a los representantes sociales delos Consejos de Coordinación Regio-nal en las Juntas de CoordinaciónIntergubernamental.

vii. Precisar los incentivos para la integraciónregional y calcular los montos de los in-gresos por canon, regalías, incentivos tri-butarios y asignaciones adicionales a lasregiones que se creen como producto dela integración.

viii. Asociar el proceso de integración regio-nal a la transferencia de competencias.

IIIPROPUESTA DE REFORMAS ELECTORALES PARA

LA DESCENTRALIZACIÓN*

PRESENTACIÓN

La descentralización es de una de las másimportantes reformas de los últimos cincoaños y, en realidad, la única que se ha soste-nido a lo largo de este período. Dada su rele-vancia, el estado en que se encuentra y sucarácter progresivo, para asegurar su mejordesarrollo resulta necesario procesar diversasiniciativas que incrementen sus posibilidadesde éxito. El avance de la descentralización hade evaluarse en tanto logre impactar positi-vamente sobre las condiciones de vida de lascomunidades y generar nuevas y mayoresoportunidades para el desarrollo y la go-bernabilidad democrática, comprendiendo lasrelaciones entre el Estado y la sociedad.

En este contexto, adquiere renovado in-terés la discusión y propuestas respecto de losmecanismos institucionales que favorecen lalegitimidad de las autoridades regionales ymunicipales, así como aquellos que generancondiciones adecuadas para la necesaria es-tabilidad de los gobiernos subnacionales.

Partimos de la convicción de que la legiti-midad de las autoridades regionales y muni-cipales está vinculada, por lo menos, a tres

aspectos que proponemos mirar de formacomplementaria:

• La forma en que acceden al cargo de go-bierno; es decir, las reglas del sistemaelectoral.

• La calidad y efectividad de las decisionesde gobierno.

• El tipo de relación que mantienen con lapoblación y sus organizaciones.

1. La complejidad del problema

a. Características del sistema electoralsubnacional

Respecto de las reglas electorales, intere-sa destacar las características esenciales delsistema electoral vigente:

• Los presidentes de gobiernos regionales yalcaldes son elegidos por mayoría relativa;no se establece un porcentaje de votos quedeba obtenerse para acceder al cargo.

• Presidentes y alcaldes son elegidos en for-ma conjunta con la lista de consejeros oregidores, respectivamente.

* Este texto desarrolla una de las propuestas contenidas en la Agenda de la Descentralización que el GrupoPropuesta Ciudadana ha puesto a disposición de los partidos políticos, candidatos nacionales y regionales y dela población, en general. Durante su elaboración se realizaron reuniones de trabajo y discusión con especialis-tas de las ciencias políticas y sociales, así como con asesores parlamentarios, a quienes agradecemos susopiniones y sugerencias. Agradecemos también los valiosos aportes de Romeo Grompone, quien revisó ycomentó un primer borrador de este texto.


• La lista ganadora obtiene automá-ticamente la presidencia o alcaldía y lamitad más uno de los cupos en el Conse-jo, o se aplica la cifra repartidora si estoresulta más conveniente al ganador.

• Los Consejos Regionales están conforma-dos por un representante de cada una delas provincias de la jurisdicción; no existeuna norma similar para la conformaciónde los Concejos Municipales.

b. Resultados electorales regionales yniveles de aprobación

La aplicación de las actuales reglas electo-rales ha permitido que la mayoría de autori-dades regionales sean elegidas con escasosporcentajes de votación. Así, como muestra elcuadro siguiente, dieciséis de veinticinco pre-sidentes de gobiernos regionales fueron elegi-dos el año 2002 con menos de 30% de votosválidos; nueve de éstos no alcanzaron el 25%de votos y dos obtuvieron menos de 20%.

Cuadro 1Resultados de elecciones regionales 2002 y niveles de aprobación

Rango Gobierno Regional Votos válidos obtenidos Porcentajepor la lista ganadora de Aprobación

Tumbes 19.28% 35%Cusco 19.85% 19%

Amazonas 20.06% s/iHuancavelica 20.33% 27%San Martín 22.84% s/iAyacucho 22.97% 18%Junín 23.02% 06%Moquegua 23.48% s/iCajamarca 23.67% s/i

Huánuco 25.98% 21%Puno 26.48% 17%Callao 26.99% s/iApurimac 27.20% 19%Ancash 27.55% 17%Piura 28.25% 27%Tacna 29.14% 20%

Ucayali 30.24% s/iArequipa 31.08% 31%Pasco 31.91% 30%Lambayeque 32.05% 42%Ica 32.15% 18%Madre de Dios 34.55% s/i

Lima (provincias) 36.25% 18%Loreto 36.51% s/iLa Libertad 50.90% s/i

20%

20% a 25%

25% a 30%

30% a 35%

35% a más


El cuadro toma también los resultados deuna encuesta de opinión pública realizada porencargo del Grupo Propuesta Ciudadana20 enasociación con otras instituciones, según lacual la mayoría de presidentes de gobiernosregionales no superaba el 20% de aprobación.Conviene observar que los presidentes de go-biernos regionales que obtienen los mejoresporcentajes de aprobación relativa(Lambayeque: 42%; Tumbes: 35%; Arequipa:31% y Pasco: 30%) fueron elegidos con por-centajes superiores a 30% de votos válidos.La excepción es Tumbes, cuya presidenta ob-tuvo apenas 19,28% de votos y muestra unaaceptación bastante mayor.

Los niveles de aprobación de las actualesautoridades regionales se explicarían por di-versos factores vinculados tanto a los resulta-

dos de su gestión como, por cierto, a la débillegitimidad de origen. Más aún, ambos facto-res se encontrarían conectados entre sí, puesconsideramos que el éxito de una gestión degobierno depende también de la capacidadque tenga la autoridad para convocar los apo-yos sociales y políticos necesarios para soste-ner sus propuestas.

c. Resultados electorales municipales

En el caso de las municipalidades, toma-mos como referencia las capitales de depar-tamento y encontramos que la situación essimilar: diecisiete de veinticinco alcaldes pro-vinciales fueron elegidos el año 2002 con me-nos de 30% de votos válidos; once no llega-ron a 25% y cinco obtuvieron menos de 20%.

20 IMASEN. Encuesta sobre descentralización y regionalización en dieciséis departamentos, septiembre 2005.

Cuadro 2Resultados de elecciones municipales 2002 en capitales de departamento

Rango Municipalidad Provincial Votos válidos obtenidospor la lista ganadora

Huamanga 14.69%Tacna 16.33%Huaraz 18.68%Huancavelica 19.08%Puerto Maldonado 19.25%

Puno 22.05%Huanuco 22.20%Arequipa 22.82%Cajamarca 23.07%Abancay 23.18%Huancayo 24.15%

Piura 27.20%Moyobamba 27.87%Cusco 28.34%Iquitos 28.38%Cerro de Pasco 28.51%Chachapoyas 29.20%

Menos de20%

20% a 25%

25% a 30%


d. Multiplicación de listas

La complejidad del problema que abor-damos comprende la multiplicación de listasde candidatos que se presentan en cada elec-ción, problema que está vinculado no sólo alas reglas del sistema electoral sino también ala fragmentación política y al déficit de re-presentación.

En el proceso electoral municipal del año2002, en 20 de las provincias capitales de de-partamento se presentaron diez o más candi-datos para la municipalidad provincial. Losmayores números de candidaturas corres-

pondieron a las provincias de Huamanga (18),Cusco (17), Huaraz (16), Cajamarca (16) yHuancavelica (15); en cuatro de éstas(Huamanga, Huaraz, Huancavelica yCajamarca) los alcaldes fueron elegidos conmenos de 25% de votos válidos y el de Cusco,lo fue con menos de 30%. En todas las muni-cipalidades provinciales (11) cuyos alcaldesfueron elegidos con menos de 20% de votos,participaron más de diez candidatos. Men-ción especial merece el caso de Huamanga,cuyo alcalde provincial fue elegido con unescasísimo 14,69% de votos válidos en unacompetencia en la que participaron dieciochocandidatos.

Rango Municipalidad Provincial Votos válidos obtenidospor la lista ganadora

Chiclayo 30.44%Ica 30.55%Callao 30.76%Tumbes 33.88%

Moquegua 36.38%Lima (Metropolitana) 39.90%Trujillo 42.39%Pucallpa 63.89%

30% a 35%

35% a más

Cuadro 3Elecciones Municipales 2002

Resultados y candidaturas en capitales de departamento

Rango Municipalidad Provincial Votos válidos obtenidos Númeropor la lista ganadora de candidaturas

Huamanga 14.69% 18Tacna 16.33% 14Huaraz 18.68% 16Huancavelica 19.08% 15Puerto Maldonado 19.25% 10

Puno 22.05% 13Huanuco 22.20% 13Arequipa 22.82% 13Cajamarca 23.07% 16Abancay 23.18% 10Huancayo 24.15% 15

Menos de20%

20% a 25%


Ese mismo año, en 10 gobiernos regiona-les se presentaron diez o más candidaturas,13 en Cusco y 12 en Ayacucho, Callao yUcayali. Recordemos que los presidentes delos gobiernos regionales de Cusco, Ayacuchoy Callao fueron elegidos con menos de 30%

de votos válidos y el de Ucayali apenas al-canzó 30,24%.

En 7 de los 9 gobiernos regionales en losque sus presidentes fueron elegidos con me-nos de 25% de votos, se presentaron más dediez candidatos.

Cuadro 4Elecciones Regionales 2002Resultados y candidaturas

Rango Gobierno Regional Votos válidos obtenidos Númeropor la lista ganadora de candidaturas

Tumbes 19.28% 11Cusco 19.85% 13

Amazonas 20.06% 7Huancavelica 20.33% 10San Martín 22.84% 7Ayacucho 22.97% 12Junín 23.02% 11Moquegua 23.48% 10Cajamarca 23.67% 9

20%

20% a 25%

La Ley de Partidos Políticos, aprobada ennoviembre del 2003 y modificada en 2005,contempla la posibilidad de participación demovimientos de alcance departamental en laselecciones regionales y municipales, así comode organizaciones políticas locales en las elec-ciones provinciales y distritales; además, porcierto, de los partidos políticos, cuyo alcancees nacional. De esta manera, y asociado a lainexistencia de una valla electoral, el númerode competidores en el escenario local se acre-cienta fácilmente.

Para avanzar en algunas de las mejorasque la Ley de Partidos Políticos requiere, ano-tamos que dicha norma no considera requisi-to alguno para que los movimientos regiona-les mantengan su inscripción en el registro deorganizaciones políticas, como si lo hace parael caso de los partidos políticos a los que se

exige 4% de votación o 5 congresistas en másde una circunscripción, exigencia que com-partimos. Respecto de las organizaciones po-líticas locales que participan de las eleccionesmunicipales en provincias y distritos, la leydispone que su inscripción se cancela "de ofi-cio" una vez concluido el proceso electoral;cabe preguntarse si esta norma se aplica aúncuando el alcalde elegido proceda de una deestas organizaciones políticas locales. Unadisposición como ésta alienta la formación deorganizaciones políticas con fines estrictamen-te electorales y coyunturales, lo cual no favo-rece la consolidación de un sistema de parti-dos estable.

e. La gestión de los Consejos

Respecto de la gestión de los ConsejosRegionales, reportes del Grupo Propuesta Ciu-


dadana dan cuenta de que la labor legislati-va de dichos órganos se fue incrementandoen número y relevancia en el segundo y ter-cer año de gestión.

De la función fiscalizadora que tienenasignada, destacan los cuatro casos en que lospresidentes de gobiernos regionales han sidovacados por incurrir en infracciones previstasen la ley: inasistencia a las sesiones de Consejoen unos casos y sentencias judiciales en otros.En tres casos, la vacancia se produjo por deci-sión de los Consejos Regionales (Ancash,Apurímac y Madre de Dios) y en el cuarto (SanMartín) por la intervención del Jurado Nacio-nal de Elecciones luego que el Consejo negarael pedido en primera instancia.

Interesa señalar que en los cuatro casosaquí citados –así como en otros en que lavacancia no prosperó, como Arequipa porejemplo–, pese a la evidencia de las faltas co-metidas, los presidentes de gobiernos regio-nales se valieron de sus mayorías en los Con-sejos para resistir o retrasar la declaratoria devacancia; situaciones similares se han presen-tado en el ámbito municipal21.

Con relación a la gestión presupuestal,destacan los problemas asociados al retrasoen la ejecución de los presupuestos de inver-sión, así como la tendencia a la dispersión delos presupuestos que son puestos al debatemediante los procesos participativos, con locual se afecta la calidad del gasto público puesse limita el número e impacto de proyectosinterprovinciales.

Como señalamos líneas arriba, la legiti-midad de la gestión regional y municipal estáasociada también al tipo de relación que seestablece entre autoridades y población; engeneral, existe consenso sobre la necesidad deproducir un mayor acercamiento entre laautoridad y las comunidades territoriales alas que representan. Al respecto, son funda-

mentalmente dos las vías a considerar: el ejer-cicio de los mecanismos de concertación yrendición de cuentas, y la relación entre pre-sidentes regionales y alcaldes provinciales yentre éstos y los alcaldes distritales.

f. Revocatoria

Como hemos señalado al inicio de estetexto, las condiciones en las que las autorida-des acceden al cargo constituye uno –aunqueno el único– de los factores que inciden sobreel mayor o menor éxito de su gestión en elgobierno. Cuando la población se siente insa-tisfecha con la gestión de sus autoridades,puede recurrir al mecanismo de la revocatoriacon el propósito de interrumpir su mandatoantes de que concluya el período para el cualfueron elegidas.

Las razones –reales y explicitadas– quehan motivado los pedidos de revocatoria deautoridades municipales durante los últimosaños son ciertamente diversas. Sin embargo,podemos observar que en la mayoría de ca-sos en que los alcaldes fueron efectivamenterevocados se trata de autoridades que acce-dieron al cargo con escasos porcentajes devotación. Así, el año 2004 fueron revocadosveintinueve alcaldes distritales; de éstos, die-cinueve (65,5%) habían sido elegidos dos añosatrás con menos de 30% de votos válidos, tre-ce con menos de 25% y cinco con menos de20%.

g. Elecciones y conflictos locales

Durante los últimos años, se han sucedi-do una diversidad de conflictos entre la po-blación y sus autoridades locales. Para anali-zar y explicar las múltiples y complejas razo-nes y rutas de estos conflictos, los investiga-dores han recurrido, entre otras variables, alas condiciones en que fueron electas las au-toridades cuestionadas.

21 Las normas que regulan la declaratoria de vacancia de autoridades regionales y municipales ameritan unarevisión especial.


Una reciente investigación sobre conflic-tos locales realizada por encargo de laDefensoría del Pueblo22 muestra que de las18 provincias en las que se produjeron "con-flictos de gestión" entre abril del 2004 y juniodel 2005, en 17 de ellas los alcaldes fueron

elegidos con menos de un tercio de votos vá-lidos y en 11 con menos de un cuarto de esavotación. A nivel distrital, de 46 municipioscon conflictos de gestión, en 36 los alcaldesfueron elegidos con menos de un tercio de vo-tos y en 20 con menos de un cuarto.

Si bien no se trata de una relación causalestricta, la fragmentación política y los con-flictos son hechos que se encontrarían direc-tamente asociados. Como señala la investiga-ción a la que hacemos referencia, con frecuen-cia los conflictos que afectan las gestiones degobierno son una expresión de negociacionespostergadas o inconclusas que las actualesreglas electorales no consideran ni menosayudan a afrontar; por el contrario, las "fa-cilidades" para inscribir una candidatura ypara ganar una elección desincentivan labúsqueda de acuerdos y alianzas y fragmen-tan el voto en muchas opciones con peque-ños porcentajes.

h. El "premio de mayoría": ¿garantía degobernabilidad?

El llamado "premio de mayoría", estable-cido por primera vez en 1983 a puertas de laselecciones municipales de ese año, buscó ga-rantizar que el alcalde electo contara conmayoría en el Concejo Municipal. Para ello,se dispone que a la lista ganadora se le asignela mitad más uno de los cargos de regidores,aplicándose la cifra repartidora para los car-gos restantes. Así, para el caso de un alcalde,como el de la provincia de Huamanga, que eselegido con apenas 14.69% de votos, por apli-cación del "premio de mayoría" se le asigna 7

Cuadro 5Resultados de las elecciones municipales 2002 en las provincias y distritos

con conflictos de gestión23

Número 18 100% 46 100%

Elegidos por menos de 1/3 de válidos 17 94% 36 78%

Elegidos por menos de 1/4 de válidos 11 61% 20 43%

Más de 10 listas compitiendo 8 44% 19 41%

Menos de 2% de diferencia entre 1º y 2º 8 44% 13 28%



Blancos y Nulos más de 20% de Emitidos 11 61% 16 35%

% Blancos y Nulos superior a % de alcalde 9 50% 14 30%

Casos de "Conflictos de Gestión" Provinciales Distritales

22 Remy, María Isabel. Estudio sobre conflictos entre población y autoridades locales, Informe presentado a laDefensoría del Pueblo.

23 Tomado de Remy, María Isabel, Op. cit.


de los 11regidores de esa municipalidad. Lamisma regla se aplica para la conformaciónde los Consejos Regionales.

El "premio de mayoría" ha puesto la ba-lanza a favor de los alcaldes y presidentesregionales, afectando el necesario equilibriode poderes que debería existir entre los órga-nos ejecutivo y legislativo. Como se ha mos-trado líneas arriba, en muchos casos las "ma-yorías" son aprovechadas para obstaculizarla labor de fiscalización que corresponde a losconsejeros y regidores.

Como se ha señalado también, con fre-cuencia los conflictos políticos y sociales noson resueltos de forma oportuna y se trasla-dan al seno de los gobiernos, de forma tal quelas "mayorías" electorales se rompen con fa-cilidad; en no pocos casos, vicepresidentes ytenientes alcaldes se convierten en los princi-pales opositores de presidentes regionales yalcaldes, respectivamente; éstos, a su vez, sealían con otras fuerzas políticas para lograralgún nivel de estabilidad y soporte para sugestión, incrementándose el riesgo de compor-tamientos oportunistas y coaliciones precariasque se forman, se rompen o se reacomodansegún los cálculos de la coyuntura.

El "premio de mayoría", por lo tanto, nosólo no es representativo de la voluntad quelos electores expresan en las ánforas, sino queno siempre constituye la "garantía degobernabilidad" que parece haber estado enla intención de quienes diseñaron el actualsistema.

2. Las propuestas

La complejidad del problema que hemosintentado resumir en las páginas precedentes,es el marco en el cual se ubican nuestras pre-ocupaciones y propuestas respecto de las con-diciones para la elección de las autoridades re-gionales y municipales, así como para el mejorcumplimiento de las funciones que correspon-den a cada uno de los órganos de gobierno.

Afirmamos la necesidad de impulsar unamplio y público debate que conduzca a laintroducción de mejoras en el diseñoinstitucional orientadas a incrementar la "le-gitimidad de origen" y las capacidades de re-

presentación de las autoridades regionales ymunicipales.

Para ello, se propone lo siguiente:a. Mejorar el sistema de elección para

fortalecer las condiciones delegitimidad de origen de autoridadesregionales y municipales

La propuesta consiste en fijar un porcen-taje mínimo de votos a obtener como re-quisito para la elección de presidentes degobierno regional y alcaldes. Comprendela realización de una segunda vuelta encaso ninguno de los candidatos obtengael referido porcentaje.

El establecimiento de un umbral electoraltiende a reducir la fragmentación y aincentivar alianzas electorales y acuerdospolíticos previos para la eventual gestiónde gobierno. La contienda se reduce a unmenor número de competidores pero mássólidos. Un menor número de competi-dores facilitaría, asimismo, el debate elec-toral y la participación informada de losciudadanos al "concentrarse" las opcio-nes razonablemente.

Respecto de esta propuesta habría queconsiderar, ciertamente, que por si solano es una solución satisfactoria, pues–como opinan diversos analistas– podríagenerar "mayorías artificiales" en tantolos Consejos siguen eligiéndose por ma-yoría relativa en primera vuelta. Las ma-yorías relativas, sin embargo, no impedi-rían llegar a acuerdos en los Consejossiempre que se trate de partidos o movi-mientos que accedieron a esa instanciacon umbrales de apoyo consistentes.

Para ello, se propone también la aplicaciónde una valla electoral para que los parti-dos, movimientos y organizaciones políticaslocales obtengan representación en los Con-sejos Regionales y Concejos Municipales.

Atendiendo a la diversidad de municipiosen el país, y considerando la necesariaprogresividad de las reformas que plan-teamos introducir, nuestra propuestacomprende establecer como requisito paraacceder a las presidencias de gobierno


regional y a las alcaldías, porcentajes devotos válidos que varíen entre 20% y 30%,según el tamaño de la población electoralo bien se trate de gobierno regional, mu-nicipalidad provincial o municipalidaddistrital24.

b. Mejorar la representatividad de losConsejos Regionales y ConcejosMunicipales

En este caso, existe una doble inten-cionalidad. De un lado, que la conforma-ción de los Consejos se aproxime en lamayor medida posible a la voluntad delos electores por la vía de la representa-ción proporcional. De otro lado, que laconformación de los Consejos no consti-tuya un factor de inestabilidad para lagestión de gobierno.

La propuesta consiste en la eliminacióndel "premio de mayoría" y la aplicaciónde la distribución proporcional para to-dos los cupos en los consejos regionales ymunicipales. Como se ha señalado, estopodría generar situaciones en las cualesel presidente o el alcalde carezcan de losapoyos necesarios en los consejos para lle-var adelante su gestión; en tal caso, esta-ríamos ante una mayor exigencia de lo-grar acuerdos y alianzas políticas –ya nosólo electorales– para la gestión de gobier-no. Si consideramos además que paraacceder a un cupo en el Consejo se re-queriría superar una valla electoral –comose propone en el punto anterior– losacuerdos se producirían entre actores conrazonables niveles de apoyo, como tam-bién se ha señalado líneas arriba.

Adicionalmente, se plantea la inclusiónde una exigencia para que quienes pos-tulan al gobierno regional presenten obli-gatoriamente candidaturas para al menosuna parte de las municipalidades provin-ciales; quienes postulen a la municipali-dad provincial estarían, a su vez, exigi-

dos de postular candidatos en el niveldistrital. El propósito es reducir el riesgode tener presidentes regionales sin asen-tamiento provincial, o alcaldes provincia-les sin asentamiento distrital. Al respec-to, la Ley de Partidos Políticos da un pasoimportante al exigir como requisito parala inscripción de movimientos la consti-tución de comités en la mitad más uno delas provincias que integran la región odepartamento; a las organizaciones polí-ticas locales de nivel provincial, se les exi-ge comités en la mitad más uno de los dis-tritos de la circunscripción.

c. Separar el ejecutivo del legislativoregional y municipalDe lo que se trata es de separar al presi-dente de gobierno regional y al acalde delas labores ordinarias de sus respectivosConsejos. De esta manera, se potenciaríafundamentalmente el rol de fiscalizaciónde consejeros y regidores; pero al mismotiempo, se dejaría a presidentes y alcal-des en mayores posibilidades para dedi-carse a las labores ejecutivas que le co-rresponden.

Para ello se requiere modificar las normasactuales en el sentido que presidentes degobierno regional y alcaldes sean elegidospor separado, y no en la misma lista delos consejeros y regidores.

La propuesta necesitaría, por cierto, unaadecuación para el caso de municipali-dades pequeñas; en principio, aquellascuyos Consejos están integrados por sólocinco regidores. Nuevamente, no es posi-ble obviar la diversidad de municipios enel Perú y cometer –una vez más– el errorde dar un trato homogéneo a realidadesdiferentes.

Conviene anotar que la actual Ley Orgá-nica de Gobiernos Regionales contieneuna disposición que señala expresamen-

24 Es oportuno recordar que la Ley de Elecciones Municipales Nº 26864, aprobada en octubre de 1997, establecióque para ser Alcalde Provincial o Distrital se requería obtener por lo menos 20% de votos. La norma se aplicóen las Elecciones Municipales de 1998.


te que "para el período 2003-2006 el Pre-sidente del Gobierno Regional preside elConsejo Regional". Puede interpretarseque, al hacer expresa mención al período2003-2006, la legislación vigente deja yaabierta la posibilidad de una relación di-ferente entre los órganos ejecutivo y le-gislativo para los siguientes períodos.

La propuesta implicaría, asimismo, mo-dificaciones en las leyes orgánicas de go-biernos regionales y de municipalidades,específicamente en lo que respecta a lasatribuciones del presidente del gobiernoregional y del alcalde.

d. Fortalecer los mecanismos deconcertación y rendición de cuentas

Aunque no se trata de mecanismos pro-piamente electorales, las mejoras en la ca-lidad de las experiencias de concertación,presupuesto participativo, transparenciay rendición de cuentas han de repercutirsobre la legitimidad de las autoridadeselectas generando una renovada relaciónentre el Estado y la sociedad.

En este caso, se requiere de algunas mejo-ras en las respectivas leyes orgánicas degobiernos regionales y de municipalidadespara ampliar las garantías y las oportuni-dades para la intervención ciudadana.

3. Reformas electorales y sistemapolítico

De lo que se trata, en definitiva, es decontar con un diseño institucional que per-mita incrementar los niveles de legitimidadde las autoridades regionales y municipales,tanto por el mayor apoyo con que los candi-datos llegarían a los cargos de gobierno,como por los incentivos para estableceracuerdos y alianzas entre competidores po-líticos más sólidos.

Normalmente, propuestas orientadas aincrementar los requisitos para acceder algobierno encontrarán iniciales resistenciasentre quienes aspiran a dichos cargos; en unaño electoral –como es el 2006– podría argu-mentarse que no es el momento para intro-ducir las reformas. No obstante, somos de laopinión que la exposición e intercambio deprogramas y planes para gobernar el país queformulan los partidos políticos debe conside-rar, también, el diseño de un sistema electo-ral más adecuado a las exigencias actuales dela gobernabilidad democrática, en un contex-to en que se requiere un nuevo impulso a ladescentralización y el fortalecimiento de lascapacidades de representación de las autori-dades regionales y locales y –por cierto– delos partidos y movimiento políticos.

Iniciar el debate de las reformas electora-les puede ser –sin duda– un buen punto departida para retomar otros importantes as-pectos asociados a éste a los que nos hemosreferido brevemente. Se trata, en concreto, devincular la reforma electoral con el debatesobre la necesaria consolidación de un siste-ma de partidos –incluyendo las mejoras a laactual Ley de Partidos Políticos–, los procedi-mientos para la vacancia y para la revocatoriade autoridades regionales y municipales, losmecanismos de participación y control ciu-dadanos, la misión de los gobiernos regiona-les y locales, las relaciones entre los tres nive-les de gobierno, entre otros.

Las elecciones regionales y municipalesdeben ser convocadas a más tardar el 24 demarzo25. No obstante, es posible diferenciardos plazos: el ya señalado para la convocato-ria a elecciones y el de la inscripción de orga-nizaciones políticas interesadas en participardel proceso cuya fecha máxima es el 22 dejulio, de forma tal que se logre un consensopara que las modificaciones se realicen antesde esta segunda fecha.

25 Según la legislación vigente, las elecciones regionales y municipales se realizan el tercer domingo de noviem-bre y deben ser convocadas con no menos de 240 días de anticipación.


RELACIÓN DE SIGLAS EMPLEADAS

FONCOMUN Fondo de Compensación Municipal.

GPC Grupo Propuesta Ciudadana.

JNE Jurado Nacional de Elecciones.

LOM Ley Orgánica de Municipalidades.

MCLCP Mesa de Concertación de Lucha contra la Pobreza.

MEF Ministerio de Economía y Finanzas.

MIMDES Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social.

ONG Organizaciones no gubernamentales.

PRONAA Programa Nacional de Apoyo Alimentario.

PRONAMACHCS Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrográficasy Conservación de Suelos.

SNIP Sistema Nacional de Inversión Pública.

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