La Delincuencia Organizada TransnacionalUna aproximación preliminar al fenómeno en la región

Documento Informativopreparado por el Departamento de Seguridad Pública

de la Secretaría de Seguridad Multidimensional

INTRODUCCIÓN

El escenario de violencia por el que atraviesan hoy día a los países del hemisferio puede atribuirse, en gran medida, a la creciente actividad, adaptabilidad y expansión de la delincuencia organizada. Especialmente, en los últimos años, se manifiestan expresiones de delincuencia con vínculos transnacionales que no respetan fronteras. La violencia que generan los grupos criminales organizados, sea cual sea su expresión y magnitud, afecta a cada uno de los países de la región. Se ha vuelto una constante encontrar noticias del impacto que la delincuencia organizada tiene en la vida diaria de las personas que habitan en el hemisferio. Más preocupante aún es la naturalización y normalización de esta situación, que se manifiesta, entre otras conductas, en una sobre-adaptación de la población y, a nivel del Estado, en una falta de acción pública.

La delincuencia organizada engloba varias actividades ilegales, y más que un hecho delictivo puntual, cada actividad puede ser mejor concebida como un proceso delictivo, pues involucra varias etapas, pasos e interacciones.

La delincuencia organizada transnacional es un tema que afecta no sólo a la seguridad pública de la región, sino que, tiene impactos múltiples, de corto, mediano y largo plazo. Tiene impacto a nivel individual, en la medida en que hombres, mujeres y niños caen víctimas de las actividades delictivas y de la violencia que éstas generan. A nivel de las comunidades, particularmente de aquéllas que se ven sujetas al control violento o a los enfrentamientos armados entre grupos organizados rivales, emerge un entorno de miedo e incertidumbre que altera los hábitos y estilos de vidas de los ciudadanos, afectan su sensación de bienestar y satisfacción con la vida. Hay evidencia de que las actividades ilícitas y el modus operandi de los grupos organizados transnacionales también inciden sobre la intención de emigrar. Ante la falta de respuesta por parte del Estado o de respuestas ineficientes, intermitentes, de corto plazo, las comunidades también pueden reaccionar tomando medidas colectivas extra-judiciales, desde linchamientos hasta la creación de grupos de auto-defensas o vigilantes.

Pero además de los potenciales impactos a nivel individual y comunitario, la delincuencia organizada transnacional también trastoca la relación Estado-sociedad. Ganan terreno las demandas por políticas de mano dura, que privilegian la represión y la venganza en lugar de la prevención y la reinserción. Según reporta el Barómetro de las Américas 2014, 55,1% de los encuestados se manifestaron a favor de enfoques punitivos para enfrentar la delincuencia. Con respecto al estudio de 2012, esto implica un aumento de 8,2 puntos porcentuales. También se evidencia una mayor tolerancia y hasta una posición favorable hacia el involucramiento de las FF.AA. en materia de seguridad pública. Esto se ve reflejado en una tendencia hacia la mayor militarización de la seguridad.

También sufren los sectores de la economía legal, no sólo en términos de pérdida de inversiones, productividad, ingresos y empleos sino también debido a la pérdida de mano de obra y fuga de cebreros

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como consecuencia de la violencia generada a raíz de algunas de las actividades ilícitas llevadas cabo por la delincuencia organizada transnacional

Asimismo, el Estado se ve afectado por al menos cuatro vías. Las dos primeras están relacionadas con el impacto directo que la delincuencia organizada transnacional puede tener sobre el funcionamiento del Estado: la pérdida de control de territorio y retracción de la presencia del Estado, y la penetración por parte de redes ilícitas en las estructuras e instancias estatales y niveles de gobierno. Las dos segundas pueden concebirse como impactos indirectos, producto de la respuesta del Estado: la asignación de recursos y la erosión de la legitimidad.

La pérdida de control del territorio se da en aquellos lugares donde la presencia del Estado es nula o débil. La delincuencia organizada aprovecha esos vacíos de poder e impone el monopolio de la fuerza y sus reglas de juego. Esos territorios conquistados se defienden no sólo de la fuerza pública sino también de grupos delictivos rivales. El poderío financiero de la delincuencia organizada transnacional, producto de las actividades ilícitas que lleva a cabo, permite comprar voluntades y cargos al interior del aparato estatal y de las estructuras de gobierno.

El combate de la delincuencia organizada transnacional implica una asignación de recursos públicos por parte de los Gobiernos. Sin embargo, ya sea por ineficiencia en el gasto o por ingresos fiscales insuficientes, entre otras causas, los recursos que finalmente se disponen para atender las múltiples dimensiones, causas e impactos del problema, no parecen ser adecuados. Por otro lado, también se paga un costo de oportunidad pues los recursos que se asignan para enfrentar las diferentes actividades ilícitas y sus impactos directos e indirectos, son recursos que se podrían invertir en educación, salud, desarrollo, entre otras áreas de gestión pública.

La falta de respuestas eficientes y efectivas frente al fenómeno corroe la confianza en las instituciones del Estado (particularmente de las fuerzas policiales, las cortes y el sistema de justicia penal), golpea la popularidad y el apoyo de los gobiernos (según Latinobarómetro, la aprobación de gobierno viene cayendo de manera sostenida desde el 2009, año en que la aprobación se ubicó en 60%, hasta el 2015, en donde se ubicó en 47%) y, eventualmente, puede ocasionar una pérdida de legitimidad de la democracia. Según Latinobarómetro, en 2015, la satisfacción con la democracia en la región es del 37%. Si se compara con los puntos álgidos de satisfacción, es decir 2009 y 2010 donde alcanzó 44%, la satisfacción con la democracia cayó 7 puntos porcentuales y se ubica al mismo nivel que en 2007-2008.

Dado lo mucho que está en juego y la expansión, mayor sofisticación, creatividad y adaptabildad de los grupos criminales organizados, se debe descartar de plano la idea de que cada Estado podrá enfrentar el problema de manera unilateral y aislada. La delincuencia organizada afecta, en mayor o menor medida a todos los Estados. Es posible afirmar que estamos ante un problema de seguridad con un amplio rango de impacto espacial: local, nacional, regional e internacional. La delincuencia organizada es un fenómeno de interdependencia compleja que moldea la agenda de seguridad regional, así como las relaciones de los países de la región entre sí, y entre éstos y otros países y regiones del mundo (Dreyfus, 2009). Por lo tanto, no sólo hace falta una mayor coordinación y articulación en el plano doméstico, entre los diferentes niveles de gobierno e instituciones estatales, sino también a nivel regional e internacional. En el combate a la delincuencia organizada transnacional, la política multilateral aún continúa siendo relevante y más necesaria que nunca. Ese es uno de los caminos que es necesario reforzar y revitalizar.

El presente documento está estructurado en cinco partes. La primera parte del documento está dedicada a la conceptualización y caracterización del fenómeno. En la segunda parte, se presenta una aproximación al estado de situación de la delincuencia organizada transnacional en las Américas. En la tercera parte se presentan algunas de las principales limitantes y obstáculos que impiden la adecuada medición del

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fenómeno. La cuarte parte está dedicada al tema de género, postulando la necesidad de profundizar el análisis sobre el impacto de la delincuencia organizada (doméstica y transnacional) sobre las mujeres, como víctimas y victimarias. Finalmente, se presentan los instrumentos, foros y mecanismos del sistema interamericano que viabilizan una respuesta coordinada y articulada a nivel regional.

I. CONCEPTUALIZACIÓN Y CARACTERIZACIÓN DEL FENÓMENO

La Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional (UNTOC, por sus siglas en inglés) y sus Protocolos, son el principal instrumento jurídico a nivel mundial para combatir el delincuencia organizado. Según el artículo 2 de dicho instrumento, un grupo delictivo organizado debe ser entendido como: “un grupo estructurado de tres o más personas que exista durante cierto tiempo y que actúe concertadamente con el propósito de cometer uno o más delitos graves o delitos tipificados con arreglo a la presente Convención con miras a obtener, directa o indirectamente, un beneficio económico u otro beneficio de orden material”.

La Convención luego pasa a definir qué se entiende por “delito grave”, “grupo estructurado” y “bienes”. En el artículo 3 se avanza en determinar bajo qué condiciones los delitos pueden ser consideraos de carácter transnacional.

Es posible identificar al menos cuatro criterios en la definición propuesta por la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional:

El primero es un criterio numérico. Un grupo delictivo está compuesto por tres o más miembros, y no se formó de manera aleatoria.

El segundo criterio es la determinación de un espacio, la transnacionalidad, sean éstos delitos que se comenten en un sólo Estado pero con implicancia transnacional, o bien delitos que se cometen en más de un Estado.

El tercero es un criterio lucrativo, es decir, que se actúe de manera premeditada con el objetivo de directa o indirectamente obtener un beneficio financiero o material.

Y el cuarto es el criterio delictivo. Por medio de este criterio se quiere dar a entender que se actúa de manera premeditada, con el objetivo de cometer un delito grave.

Bajo esta definición amplia, se agrupa una gran diversidad de estructuras, procesos y actividades. Si a nivel internacional se tiene una definición demasiado englobante y poco precisa, a nivel nacional, uno de los problemas es que las legislaciones difieren en cuanto a la tipificación de este delito.

Independientemente de las dificultades conceptuales o de definición, está claro que la delincuencia organizada transnacional desafía a las instituciones encargadas de aplicar la ley y a las instituciones de gobierno. Más aún, por su efecto multiplicador sobre la criminalidad y la violencia, tiene un impacto directo y negativo en la vida diaria de millones de ciudadanos.

El proceso de globalización trajo aparejado resultados positivos como la expansión del comercio internacional pero también posibilitó, entre otros efectos no deseados/esperados, el crecimiento, la diversificación y la transnacionalización de la delincuencia organizada.

Las formas jerárquicas tradicionales de los grupos de delincuencia organizada típicas de los ‘80s y principios de las ‘90s se han ido transformando y han sido reemplazadas por redes flexibles que trabajan

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articuladamente a fin de explotar nuevas oportunidades de mercado. Así, los grupos delictivos organizados involucrados en el tráfico de drogas también participan en el tráfico de migrantes, la trata de personas, el tráfico de armas y el contrabando de otros productos ilegales. Asimismo, se ha producido una división de las actividades y consecuente especialización, mientras que algunos de esos grupos se encargan de la producción de drogas, otros se encargan de su traslado, y un tercero de su venta o explotación. Además, el quiebre e esas estructuras jerárquicas y verticalistas en un contexto de globalización, dio lugar a la multiplicación y atomización de los grupos delictivos lo cual, a su vez, posibilitó la expansión e incursión en nuevos negocios y mercados. Las organizaciones criminales también se ven afectadas por el surgimiento de nuevas generaciones de delincuentes “más jóvenes y con una mayor disposición a romper la disciplina mantenida por las organizaciones tradicionales”. Un ejemplo de lo anterior es la utilización de las pandillas y bandas como vehículo de actividades ilegales.

La creación de nuevos mecanismos que facilitan transacciones financieras rápidas en contextos de controles bancarios endebles, favorecen el blanqueo de capitales producto de las actividades ilegales de la delincuencia organizada. La creciente capacidad financiera no sólo les permite proteger y defender sus negocios ilícitos sino que les da capacidad para penetrar las estructuras del Estado y ampliar su presencia en sectores de la economía legal. En última instancia, el mayor poderío financiero de la DOT socava aún más la capacidad del Estado para controlar las actividades ilícitas.

II. ESTADO DE SITUACIÓN EN LAS AMÉRICAS

La delincuencia organizada, tanto a nivel nacional como transnacional, en las Américas no es un problema nuevo. Sin embargo, en las últimas décadas, algunas de sus manifestaciones como el narcotráfico, el tráfico de armas, la trata y el tráfico de personas, la piratería musical e informática, la falsificación de productos, entre otros, han adquirido una escala y gravedad de tal importancia que, como señaló la OEA en estudios anteriores, algunas zonas de la región se han convertido en reductos de impunidad.1

En las zonas de estatalidad deficitaria o debilitada, el territorio es controlado por grupos delictivos organizados (GDO) que lo defienden de la fuerza pública de seguridad así como también del ataque de otros GDOs.

En algunos casos, el nivel e intensidad de la violencia que generan estos GDOs sobrepasa la capacidad de contención de las fuerzas policiales. Los Estados se ven obligados a recurrir a operativos cuasi-bélicos para intentar recuperar el control del territorio. Sin embargo, estos operativos no están exentos de costos humanos, sociales, económicos y políticos, particularmente cuando la recuperación del territorio termina siendo efímera. Las víctimas colaterales que dejan estos operativos, la falta de aplicación de la justicia y las frecuentes violaciones a los derechos humanos, generan una sensación de impunidad que potencia la percepción de falta de estatalidad y refuerza la ilegalidad en las comunidades. Más aún, en algunos casos, como en Colombia o Perú, la delincuencia organizada “ha jugado un papel decisivo en el financiamiento y la prolongación de los conflictos armados internos.”2

1 Organización de los Estados Americanos (2008) Seguridad Pública en las Américas: Desafíos y Oportunidades. Washington, DC. Recuperado de: https://www.oas.org/dsp/documentos/Observatorio/FINAL.pdf 2 Organización de los Estados Americanos & Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. (2009). La Democracia de ciudadanía. Una agenda para la construcción de ciudadanía en América Latina. Washington, DC. Disponible en: https://www.oas.org/dsp/documentos/Publicaciones/La_democracia_de_ciudadania.pdf

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Diversos factores contribuyen a que en la región prospere la delincuencia organizada, entre ellos cabe mencionar los siguientes:

La región se ha convertido en una de las principales productoras de drogas, particularmente de cocaína.

El aumento del consumo de drogas.

La disponibilidad de armas de fuego.

La facilidad de acceso a modernos sistemas de comunicación y sistemas bancarios.

La porosidad de las fronteras.

Los elevados niveles de corrupción.

La demanda de bienes y servicios ilícitos, así como de personas para ser explotadas.

El alto porcentaje de jóvenes que ni estudian ni trabajan. La falta de una educación formal y los altos niveles de desempleo y sub-empleo, expulsan a los jóvenes de la economía legal y los torna vulnerables al reclutamiento de la delincuencia organizada transnacional.

La debilidad institucional, particularmente las limitaciones de los sistemas de justicia penal, refuerza la percepción de ineficacia de los sistemas judiciales y de corrupción generalizada.

1. Tráfico de Drogas y Precursores Químicos

El tráfico ilícito de drogas constituye una de las principales manifestaciones de la delincuencia organizada transnacional. Debido a la estructura, las operaciones y las ganancias que genera, actúa como un catalizador de otras formas de delincuencia. En América Latina y el Caribe, la principal fuente de ganancias de la DOT es el tráfico de drogas y desde allí ha habido una diversificación hacia otros negocios ilícitos incluyendo: tráfico de armas, trata de personas, entre otros.3

Una forma de aproximarse a los volúmenes y montos del tráfico de drogas, así como también a las rutas, es a través de las incautaciones que se producen en un determinado país, en un determinado año. Sin embargo, los niveles de corrupción y colusión entre los carteles y las fuerzas de seguridad pública, la falta de controles eficaces y de coordinación fronteriza, las múltiples vías de entrada y la creatividad y mayor sofisticación de los carteles para enviar los cargamentos de droga, son algunos de los factores que explicarían por qué las incautaciones no reflejarían el verdadero volumen, cobertura y rentabilidad del negocio.

Hasta aproximadamente el 2006, la mayor parte del tráfico de cocaína proveniente de Sudamérica entraba a los Estados Unidos a través de México. Sin embargo, a partir del reforzamiento de políticas destinadas a cerrar esa puerta de entrada, organizaciones dedicadas al tráfico de drogas, reestructuraron sus rutas

3 Dugato, M., De Simoni, M., & Savona, E. (2014) Measuring OC in Latin America. Milan, Italy; Transcrime & Centro de Excelencia para Información Estadística de Gobierno, Seguridad Pública, Victimización y Justicia. Disponible en: http://www.transcrime.it/wp-content/uploads/2014/06/Measuring-OC-June-2014.pdf

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comerciales a países más pequeños y con instituciones más débiles, principalmente en Centroamérica y el Caribe.

A partir de datos obtenidos de la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (ONUDD), en toda la región, las incautaciones de cocaína habrían disminuido en 33% durante el periodo 2009-2013. Aunque entre el 2009 y el 2011 se habría registrado un aumento del 64%, para el 2013 las incautaciones habrían disminuido en 59%. Resulta interesante ver las dinámicas entre las sub-regiones. Si bien la sub-región de América del Sur parece haber registrado el mayor aumento de incautaciones entre 2009 y 2011 (74%), entre 2011 y 2013 destaca la sub-región del Caribe, en dónde las incautaciones habrían aumentado casi diez veces. Esto se puede explicar, en parte, por medio del “efecto globo”.

También es posible apreciar el valor de lo incautado con respecto a la economía formal.4 En toda la región habría caído del 0,13% en 2009 al 0,07% en el 2013, aunque en algunas sub-regiones habría aumentado. En línea con lo anterior, se destaca el Caribe, donde las incautaciones como porcentaje del PIB habrían pasado del 0,21% en 2009 a casi el 2% en el 2013. Por su parte, en Sudamérica, habría alcanzado el 0,3% del PIB en el 2011 debido, principalmente, al volumen de lo incautado (y no necesariamente al precio5). Estas cifras sólo reflejan el número de las incautaciones hechas con éxito y no el tráfico total. Metodológicamente, el próximo paso sería establecer un multiplicador adecuado que permita estimar el tamaño total del tráfico de cocaína (lo explícito y lo oculto). Este multiplicador sería una de las tantas posibles formas para intentar medir la “cifra oscura” del tráfico de cocaína en un determinado país o en la región.

Al igual que con las incautaciones de cocaína, las incautaciones de cannabis reflejan dinámicas interesantes al interior de las sub-regiones. Entre el 2009 y el 2013, según datos de ONUDD, las incautaciones en las Américas se habrían reducido en 38%. No obstante, se presentó un leve aumento del 14% entre el 2011 y el 2013. Entre 2011-2013 la subregión que mayor aumento tuvo en términos de incautaciones de cannabis fue América Central, mientras que la única región que presentó caídas en las incautaciones, durante ese mismo periodo, fue el Caribe (52%). Cabe resaltar que fue esta última región la que mayor incremento de incautaciones registró entre 2009 y 2011.

El valor de las incautaciones de cannabis como porcentaje del PIB es ligeramente menor que el valor de las incautaciones de cocaína en Centroamérica y Sudamérica.6 Sin embargo, en el Caribe, representaron el 1,18% del PIB en el 2011, aunque en 2013 ese porcentaje cayó a casi la mitad (0,54%). En Norteamérica, al igual que en el Caribe, el valor de las incautaciones de cannabis como porcentaje del PIB es superior al valor de las incautaciones de cocaína.

Adicionalmente al volumen y monto de las incautaciones como indicador para poder estimar magnitud, alcance y rentabilidad del negocio del tráfico de drogas, también es posible medir su impacto en el nivel de violencia que genera, según queda registrado en la tasas de homicidios.

Las políticas de combate al tráfico de drogas por varios Gobiernos de la región, han puesto mayor presión sobre los carteles y ha aumentado la competencia entre éstos. Ya sea producto del enfrentamiento entre fuerzas de seguridad pública con grupos de traficantes o entre éstos por el control territorial de las rutas, 4 El cálculo de las incautaciones de cocaína como porcentaje del PIB se obtuvo al multiplicar el precio promedio por sub-región del kilogramo de cocaína por el total incautado en cada año, y luego dividirlo por el PIB de cada región. Se tomó el precio reportado en el último año disponible de ONUDD y los datos del PIB fueron tomados del Banco Mundial.5 El precio promedio del kilogramo de cocaína en Sudamérica es de US$3.519 mientras que en Norteamérica es de US$19.400. 6 La metodología utilizada para calcular el valor de las incautaciones de cannabis como porcentaje del PIB fue la misma que se aplicó para calcular los datos para la cocaína.

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el resultado ha sido, entre otros, mayores niveles de violencia criminal y aumento de las tasas de homicidios.

Hasta el momento, el único instrumento avalado y reconocido por los Estados Miembros para recolectar datos a nivel mundial sobre homicidios dolosos es la Encuesta de Naciones Unidas sobre Tendencias Delictivas y Funcionamiento de los Sistemas de Justicia Penal, comúnmente conocida como CTS por sus siglas en inglés. La sección de Homicidios, que es una de las más grandes de la encuesta, 7 recolecta datos sobre 59 variables. Entre estas variables, se pregunta por el número de homicidios relacionados con grupos delictivos organizados.8 De los 34 Estados Miembros representadps en la OEA, 21 enviaron respuesta a este cuestionario en el 2013. De este grupo, sólo cinco países reportaron datos para homicidios relacionados con grupos delictivos organizados: Barbados (0), El Salvador (904), Estados Unidos (137) Honduras (17) y Trinidad y Tobago (197).

Uno de los principales problemas en la utilización de la tasa de homicidios como indicador de la violencia generada por el narcotráfico es que no existe una caracterización universal y estandarizada de lo que constituye un homicidio cometido por grupos de la delincuencia organizada u ocasionados a raíz de las actividades ilícitas llevadas a cabo por dichos grupos. Este vacío dificulta el registro de la información relevante para entender, con base en evidencia, el real impacto y los costos no monetarios que los países pagan producto de la violencia que conlleva el narcotráfico.

Si se toman las cifras de homicidios reportadas por los países a través de la encuesta CTS, América del Sur, América Central y el Caribe se encuentran entre las cinco regiones más violentas del mundo. Una porción importante de los homicidios violentos están relacionados con el tráfico de drogas y la disponibilidad de armas. La mayoría de los homicidios violentos en las Américas son cometidos con armas de fuego (66% en 2012) y la mayoría de las víctimas son jóvenes varones de entre 15 y 29 años. La alta incidencia del homicidio intencional en la región en comparación con otras regiones del mundo se explica, en gran medida, por la presencia de grupos delictivos organizados y pandillas.9

La región marcó un punto de inflexión en la discusión sobre cómo abordar el problema de las drogas con el informe “El problema de las drogas en las Americas”, publicado en el 2013. El informe sobre drogas de la OEA desterró el paradigma tradicional con el que se venía trabajando en la región y abrió la posibilidad de cuestionar y buscar alternativas, plantear nuevos enfoques y proponer soluciones novedosas.

Respecto a los precursores químicos, según el Informe sobre la Estrategia Internacional de Fiscalización de Estupefacientes 2014 (INCSR) del Departamento de Estado de los Estados Unidos de América, doce países del hemisferio occidental se consideran los principales países de origen. Asimismo, se estima que el 90% de las drogas ilegales también transitan a través de este grupo de países. Y si bien es cierto que entre ese conjunto de países han aumentado las incautaciones de precursores en los últimos años, se sigue trabajando con capacidades y recursos limitados para tratar y disponer de estos materiales.

La Secretaría de Seguridad Multidimensional (SSM) mantiene estrecha relación con las autoridades nacionales que se dedican a estos temas. Se han desarrollado y publicado buenas prácticas para mejorar las capacidades nacionales como, por ejemplo: procedimientos operativos de estándar nacional para el análisis, manipulación, almacenamiento, transporte y eliminación de los precursores químicos peligrosos

7 La encuesta CTS está compuesta por seis secciones: Policía, Homicidios, Fiscalía, Tribunales y Encuestas de Victimización.8 La definición de grupos delictivos organizados está estandarizada según la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional. 9 United Nations Office on Drugs and Crime (2014) Global Study on Homicide. Vienna, Austria. Disponible en: https://www.unodc.org/documents/gsh/pdfs/2014_GLOBAL_HOMICIDE_BOOK_web.pdf

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presentes, entre otros. Sin embargo, aún queda un largo camino por recorrer en materia de mayor cooperación bilateral y regional, que debería ir más allá del intercambio de información. Desde la Secretaría se busca promover la firma de acuerdos para llevar a cabo operaciones conjuntas y, de esa manera, estrechar la cooperación fronteriza y evitar la duplicación de esfuerzos.

2. Tráfico de Armas

El tráfico ilícito de armas de fuego es otro delito que se encuentra fuertemente vinculado a otras manifestaciones de la delincuencia organizada como el tráfico de drogas, la trata de personas, entre otros. Con respecto al tráfico de armas relacionado con la actividad de la delincuencia organizada transnacional, los datos son aún más limitados.

Debido a la ilegalidad del contrabando de armas, es difícil cuantificar el tamaño real de esta actividad, pero existen varios estudios que intentan estimar los montos en dólares estadounidenses de lo que se trafica en armas; lo que representa ese monto en términos del PIB de un país; los flujos de exportación e importación; los volúmenes y montos de lo incautado; los costos directos en los que incurre un Estado para intentar disminuir el tráfico, entre otros indicadores. Aunque se desconoce la verdadera dimensión del tráfico ilícito de armas, el reciente incremento en las muertes violentas en la región, está vinculado con el mercado ilícito de armas.

En el tema de tráfico ilícito de armas de fuego, la región fue la primera en adoptar un instrumento como la Convención Interamericana contra la Fabricación y el Tráfico Ilícito de Armas de Fuego, Municiones, Explosivos y otros Materiales Relacionados (CIFTA) en 1997. El objetivo de dicho instrumento es prevenir, erradicar y luchar contra el tráfico de armas, así como promover y facilitar la cooperación y el intercambio de información en la materia. La adopción de dicho instrumento interamericano es una clara evidencia del liderazgo colectivo demostrado por la región en la búsqueda de soluciones innovadoras a los problemas de la delincuencia organizada.

La OEA, desde la Secretaría de Seguridad Multidimensional, ha implementado proyectos con el fin de reforzar las capacidades nacionales de los Estados Miembro en áreas tales como el desarrollo legislativo, la gestión y destrucción de arsenales, y el marcaje de armas de fuego. Como resultado de su acompañamiento, desde 2007 se destruyeron más 44 mil armas de fuego, más de 8 millones de unidades de municiones, y ha capacitado a más de 800 funcionarios nacionales en temas directamente vinculados.10

A pesar de contar con estudios e investigaciones a nivel nacional sobre tráfico de armas, la falta de una metodología común y estandarizada, la utilización de diferentes fuentes de información, la referencia a marcos temporales diferentes y momentos diferentes para la recolección de la información, y la falta de periodicidad en la recolección, por nombrar algunas de las limitaciones existentes, implica no sólo la falta de posibilidad de comparar entre países sino también de realizar comparaciones a lo largo del tiempo de un mismo país.

3. Tráfico Ilícito de Migrantes

Según el Artículo 3 del Protocolo contra el tráfico ilícito de migrantes (TIM) por tierra, mar y aire, que complementa la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, el

10 Los temas de los cursos de capacitación abordaron los siguientes temas: Destrucción y Neutralización de Artefactos Explosivos, Destrucción de municiones, Destrucción de armas de fuego, Manejo de Almacenes, Transporte de Municiones, Remediación de Sitios, Rehabilitación de Almacenes, Marcaje de Armas, Manejo, Transporte, Eliminación y Almacenamiento de Precursores, Identificación, Manejo, Transporte, Eliminación y Almacenamiento de Precursores en Puertos y Aduanas.

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tráfico ilícito de migrantes es la facilitación de la entrada ilegal de una persona a un Estado del cual dicha persona no es nacional o residente permanente con el fin de obtener un beneficio financiero u otro beneficio de orden material. Por “entrada ilegal” se entiende el paso de fronteras sin haber cumplido los requisitos necesarios para entrar legalmente en el Estado receptor.11

Actualmente, se calcula que más de 214 millones de personas en el mundo son migrantes internacionales, de los cuales 57,5 millones habitan en las Américas. A su vez, de entre esos 19,15 millones provienen de México y Centroamérica, y más de la mitad son indocumentados y residen en Estados Unidos. Se estima que anualmente tres millones de migrantes irregulares entran a Estados Unidos desde Latinoamérica y, más de la mitad, utilizaron servicios de un traficante para llegar a su destino. Este negocio genera, aproximadamente, $6.6 billones de dólares anuales.

A pesar de contar con estas cifras, es necesario resaltar que, en general, el acceso a datos confiables, desagregados y actualizados que permitan entender las características, los flujos, las dimensiones y dinámicas del TIM, es limitado. Sin información precisa, oportuna y válida, es difícil diseñar, monitorear y evaluar estrategias de prevención y persecución de este delito. Frente a esta situación, se han realizado esfuerzos por diseñar y aplicar metodologías cuantitativas y cualitativas. La cuantificación puede hacerse en base al número de aprehensiones en la frontera, la denegación de entradas, los procesos de regularización y los resultados de encuestas de hogares.12 Estos datos cuantitativos se han complementado con información obtenida de entrevistas.

Ademas del los desafíos que plantea la medicion y el seguimiento de esta actividad ilítcita, el tráfico ilícito de migrantes es un proceso delictivo de alta complejidad porque involcura a varios países. Por otro lado, los migrantes en situacion irregular se encuentran en una situación de vulnerabilidad y victimización, susceptibles a la extorión, la violación a derechos humanos y la trata de personas, entre otros delitos.

4. Trata de Personas

Entre los años 2010 y 2012 prácticamente todos los países del mundo presentaron casos de trata. Se detectaron por lo menos 510 corrientes de tráfico.13 En el hemisferio, se estima que la la trata afecta a 1,8 millones de personas.

Según datos de ONUDD, en la región, la trata de personas tiene como fin principal el trabajo forzado. De acuerdo con la Organización Internacional del Trabajo (OIT), se estima que tan solo en la región de Latinoamérica y el Caribe las ganancias que genera el trabajo forzado son de US$ 12 billones por año, lo que a nivel global alcanza la cifra de US$ 150 billones.

El tráfico de niños representa un 30% de las víctimas de trata, mientras que el otro 70% lo conforman hombres y mujeres adultos, de los cuales la mayoría son mujeres.

Se estima que los flujos de tráfico de personas son, en su mayoría, domésticos y/o subregionales. En línea con lo anterior, cabe mencionar que la mayoría de las personas son traficadas de áreas pobres hacía áreas

11 Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (2004) Convención de las Naciones Unidas Contra la Delincuencia Organizada Transnacional y sus Protocolos. Vienna, Austria. Disponible en: http://www.unodc.org/documents/treaties/UNTOC/Publications/TOC%20Convention/TOCebook-s.pdf12 Sarrica, F. (2008) Foro sobre el delito y la sociedad, volumen 7. Cuantificación de la Trata de Personas (pp. 3-21). Nueva York: Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito. 13 United Nations Office on Drugs and Crime (2014) Global report of trafficking in persons. Vienna, Austria. Disponible en: http://www.unodc.org/documents/data-and-analysis/glotip/GLOTIP_2014_full_report.pdf

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más desarrolladas dentro de la misma región. En ese sentido, personas procedentes de Bolivia son traficadas a Brasil, Argentina, Chile y Paraguay. Por su parte, paraguayos y peruanos son traficados hacia Argentina y Chile. Y las personas de origen colombiano son traficados, mayoritariamente, hacia Chile y países de América Central.14

Fuera del hemisferio, se han identificado flujos de trata de personas sudamericanas, principalmente, hacia Europa Occidental y Central (6%) y, en menor cantidad, hacia el este de Asia y el Pacífico así como en África del Norte y Medio Oriente.15 Por otra parte, el principal origen del tráfico transnacional está direccionado hacia Norteamérica y el Caribe, y proviene de países del este asiático.16

Frente a esta problemática, la Organización de Estados Americanos (OEA), en 2010, consensuó el   primer Plan de Trabajo contra la Trata de Personas en el Hemisferio Occidental para el periodo de 2010 a 2014. En 2014, otro avance significativo fue la adopción de la Declaración de Brasilia y el segundo Plan de Trabajo contra la Trata de Personas. En 2015 se presentó el segundo Plan de Trabajo contra la Trata de Personas en el Hemisferio Occidental.

El Segundo Plan de Trabajo no sólo contiene el compromiso de los Estados Miembros para prevenir y combatir la trata de personas, sino que también refleja la realidad de las Américas en relación con este tipo de delito. El Plan pretende abordar los diferentes tipos de explotación considerados como trata de personas, y proporciona una atención especial a los grupos vulnerables, entre ellos: mujeres, niños, personas que viven en situación de riesgo, indígenas y otras comunidades tradicionales, así como LGBTI. También prevé acciones concretas de fortalecimiento de las capacidades institucionales de los países, incluyend la capacitación técnica de profesionales relacionados con el tema.

Al tratar de abordar el estudio de la trata de personas, las cifras son imprecisas y se contradicen entre sí. Ello se explica, en gran medida, por la situación de ilegalidad, la falta de una definición común y estandarizada que permita clasificar a una persona como víctima, la falta de un mecanismo coordinado y centralizado de recolección de información, entre otras limitantes. Otro problema que afecta las estadísticas sobre la trata de personas es que las víctimas no siempre pueden o quieren presentar una denuncia ante la policía. Y ello por cuanto el hacerlo podría conllevar riesgos y retaliaciones para la persona, y porque la denuncia no garantiza una solución, y si la hubiera, es probable que tardase años en materializarse.

Frente al hecho de que la trata de personas puede considerarse como un proceso delictivo complejo, y no tanto como un hecho delictivo, y dado que existen diferentes tipos de explotación, algunos especialistas están proponiendo trabajar sobre la base de indicadores múltiples que permitan captar de manera más acabada y adecuadamente la magnitud y alcance del fenómeno.

14 Ibid.15 Ibid.16 United Nations Office on Drugs and Crime (2014) Global report of trafficking in persons. Vienna, Austria. Disponible en: http://www.unodc.org/documents/data-and-analysis/glotip/GLOTIP_2014_full_report.pdf

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5. Secuestros y Extorsión

Delitos como el secuestro y la extorsión también están asociados con la delincuencia organizada. Aunque los datos están incompletos y desactualizados, los secuestros y las extorsiones son los que más afectan la cotidianeidad de la población de algunos países de la región.

La Clasificación Internacional de Delitos con fines estadísticos provee una definición de secuestros. Lo define como la detención ilegal o la acción de llevarse a una o varias personas contra su voluntad por medio del uso de la fuerza, la amenaza, el engaño o la persuasión con el propósito de exigir una ganancia ilícita o cualquier otro beneficio económico o material por su liberación, o para obligar a alguien a actuar de una determinada manera.17

A su vez, la CTS indaga por el total de secuestros en un año determinado. De acuerdo con esta encuesta, en Latinoamérica y el Caribe se reportaron 3.178 secuestros a la policía en el 2013.18 Sin embargo, estos datos no están desagregados por el sexo de la víctima, la edad ni tampoco por quiénes fueron los perpetradores. Por lo tanto, no permite establecer qué porcentaje del total de secuestros fueron cometidos por grupos criminales organizados.

Debido a la intimidación y amenaza que reciben los familiares de la persona/s secuestrada/s y la baja confianza de la ciudadanía con respecto a las fuerzas policiales, entre otros factores, es altamente probable que haya un subregistro de los secuestros. Por lo tanto, los registros policiales elaborados a partir de las denuncias recibidas ofrecen una perspectiva minimizada de la incidencia de este tipo de delito. Los registros policiales deberían complementarse con otras fuentes de información que permitan aproximarse con mayor confianza y validez a las dimensiones reales de este delito.

La Clasificación Internacional de Delitos con fines estadísticos también define la extorsión y el chantaje. Los define como aquellas situaciones en las que se le exige a una persona adoptar un determinado curso de acción, contrario a su voluntad, a través de una amenaza escrita o verbal. La amenaza puede asumir varias formas, incluyendo: dar a conocer información comprometida o delicada, difamar, utilizar la fuerza o provocar lesiones físicas, o iniciar un proceso judicial.19

Los datos sobre extorsión se encuentran aún más incompletos. En la actualidad no existe una herramienta regional que permita la recolección sistemática y comparable de datos oficiales sobre este delito. En algunos países se cuenta con información oficial, como es el caso de Guatemala. La Policía Nacional Civil de dicho país registró 5.268 casos de extorsión en el 2012 y 5.583 en el 2013. Estos datos difieren de los registros del Ministerio Público. Según dicha institución, en el 2012 se reportaron 6.482 denuncias y 7.193 en el 2013. A pesar de las diferencias en los números absolutos, ambas fuentes indican que hubo un aumento en el número de denuncias recibidas de un año a otro.20

17 United Nations Office on Drugs and Crime (2015) International Classification of Crime for Statistical Purposes. Version 1.0., p. 39. Vienna, Austria. Disponible en: https://www.unodc.org/documents/data-and-analysis/statistics/crime/ICCS/ICCS_final-2015-March12_FINAL.pdf18 Estos datos provienen de Barbados, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guyana, Honduras, Jamaica, México, Panamá, Paraguay, Trinidad y Tobago, y Uruguay.19 United Nations Office on Drugs and Crime (2015) International Classification of Crime for Statistical Purposes. Version 1.0., p. 43. Vienna, Austria. Disponible en: https://www.unodc.org/documents/data-and-analysis/statistics/crime/ICCS/ICCS_final-2015-March12_FINAL.pdf20 Centro de Investigaciones Económicas Nacionales (2014) Entendiendo el Fenómeno de las Extorsiones en Guatemala. Disponible en: http://www.scribd.com/doc/249603385/Entendiendo-el-Fenomeno-de-las-Extorsiones-en-Guatemala

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Existen importantes limitaciones con los datos sobre secuestro y extorsión, particularmente desde la perspectiva regional y comparativa. En primer lugar, las definiciones entre los países no son comunes. Segundo, los datos no se recolectan bajo una periodicidad preestablecida, por lo que no se cuenta con información actualizada sobre la incidencia de estos dos delitos. La falta de series de tiempo tampoco permite analizar su evolución ni tendencias. En tercer lugar, las cifras recolectadas por la policía están basadas, únicamente en los casos denunciados, y por los factores de intimidación, amenazada y falta de confianza en la fuerza pública, es probable que haya un subregistro y, por lo tanto, una subrepresentación de estos dos tipos de delitos en los patrones y dinámicas que asume la criminalidad en un determinado país. Por ejemplo, en México, según la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública (ENVIPE) de 2013, 97,8% de los casos de extorsión ocurridos en el 2012 no fueron denunciados a la policía, mientras que en el 2013 fueron 98,5%.21 En Colombia, según el Departamento Administrativo Nacional, el porcentaje de no denuncia fue del 69,8% para el 2014.

Además del subregistro, los casos denunciados no son necesariamente investigados, procesados ni juzgados, dando lugar a un elevado nivel de impunidad. De esta forma, se estima que el total de víctimas de secuestro y extorsión, las consecuencias económicas y sociales, y los costos no monetarios que acarrean, sean mayores de lo que se podría calcular únicamente en base a la información derivada de los registros administrativos. Esta versión parcial o minimizada de la realidad, puede ser en parte complementada por el uso de fuentes de información alternativas como, por ejemplo, las encuestas de victimización.

6. Tráfico de Bienes/Mercados Ilegales

El tráfico ilícito está comúnmente asociado al tráfico ilícito de drogas, armas y migrantes irregulares. Desafortunadamente, abarca más actividades. A nivel mundial y regional se observa el aumento del tráfico de bienes falsificados, de medicinas, de recursos naturales como la minería, la madera y la pesca, entre otros.

De acuerdo con el Consejo sobre Tráfico Ilícito y Delincuencia Organizada del Foro Económico Mundial, el impacto global del tráfico de productos falsificados es de alrededor de US$ 650 mil millones y de entre US$ 20mil a US$ 40 mil millones son de delito ambiental.

La Organización Mundial de la Salud (OMS) calcula que alrededor de 10% de los medicamentos que se venden en los países en vía de desarrollo son fraudulentos, y que en algunas zonas de Asia, África y América Latina las medicinas falsificadas en el mercado pueden llegar a un 30%. Se desconoce con exactitud cuál es la magnitud del tráfico de medicamentos falsificados. Según cifras del Banco Mundial y la OMS, hasta un 40% de los medicamentos que circulan en México, Argentina y Colombia son falsos. A su vez, el Instituto de Seguridad Farmacéutica registró el mayor número de incidentes criminales vinculados a medicinas falsas en la región en 2011, lo cual la posicionó en segundo lugar después de Asia.

En la región también se llevan a cabo actividades de pesca ilegal y de tráfico ilícito de vida silvestre. Según los datos de la fundación The World Wide Fund for Nature, el 10% del tráfico ilegal de vida silvestre a nivel mundial se genera en Brasil y está valuado en unos US$10 mil millones. Las redes de 21 Instituto Nacional de Estadística y Geografía (2014) Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública (ENVIPE) 2013, México. Disponible en: http://www.inegi.org.mx/est/contenidos/proyectos/encuestas/hogares/regulares/envipe/envipe2014/doc/envipe2014_nal.pdf

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delincuencia organizada que manejan la pesca ilegal están causando una reducción de especies en el Océano Pacifico.

7. Minería Ilegal

El involucramiento de la delincuencia organizada en la producción, venta y exportación de minerales, o mejor conocido como minería ilegal, está ocasionando un impacto adverso sobre el medio ambiente y la salud de la población. Además, está directamente conectada a una serie de delitos como la explotación infantil, el lavado de dinero, la trata de personas, el tráfico ilícito de armas, entre otros. Las condiciones laborales extremas a las que se ven sometidos los mineros, explican, en gran medida, los altos niveles de adicciones y enfermedades conexas. Además, en ese tipo de actividades, es común el negocio de la prostitución.

La Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito en Colombia señala que existe “una lógica y una estrecha relación entre diferentes fenómenos, la delincuencia organizada, la minería ilegal, el lavado de activos, los grupos armados ilegales, la pérdida de ingresos para el gobierno colombiano y el deterioro del medio ambiente.”22 La minería ilegal también afecta los ecosistemas y el medio ambiente. El Ministerio de Coordinación de Seguridad del Ecuador dio cuenta del complejo problema de contaminación ambiental producto de la minería ilegal al norte del país. Decenas de comunidades indígenas se han visto afectadas por la explotación ilícita de oro en las principales corrientes fluviales, “desde hace algunos años llegan cargados los ríos de metales pesados y hacen nocivo el consumo de agua, pesca y toda actividad relacionada.”23

Sin duda, la minería ilegal es un nuevo componente que se agrega a la ecuación de la delincuencia organizada. El problema afecta en mayor o menor medida a todos los países del hemisferio, por lo que se hace imprescindible buscar enfoques y abordajes multilaterales y coordinados.

8. Pandillas Delictivas

El fenómeno de las pandillas es otro tema preocupante en la región por los delitos, la inseguridad y la violencia que generan. Resulta difícil establecer el número exacto de pandilleros o de pandillas que existen en la región. Tampoco hay una definición universal y estandarizada de lo que significa una pandilla, una pandilla juvenil o una pandilla delictiva. Entre las varias definiciones sobre pandillas delictivas que se han elaborado, es posible identificar algunos aspectos característicos, comunes a todas ellas. Una pandilla delictiva está conformada por un grupo de jóvenes que se define y se identifica a sí mismo como parte de una pandilla. Esta identidad colectiva se define, refuerza y consolida a partir del desarrollo de sus propias normas y criterios de membresía, comportamiento, reglas de accionar, rituales y símbolos. Intentan conseguir, mantener y defender control territorial sobre determinadas áreas y operan en actividades criminales de modo corporativo, enfrentándose a otros grupos organizados violentos y a las fuerzas de seguridad.24

La mayoría de los delitos cometidos por las pandillas están relacionados con la delincuencia común: robos, extorsiones, pero también existen casos de vínculación entre pandillas con algunas expresiones de

22 Mathiasen, Bo. (2015) Artículo de opinión. United Nations Office on Drugs and Crime. Colombia. Disponible en: https://www.unodc.org/colombia/es/press/2015/enero/apariencia-de-legalidad.html23 Ministerio de Seguridad de Ecuador (2012) La Tragedia de la Minería Ilegal en Ecuador [video]. Disponible en: https://www.youtube.com/watch?v=1nfjvEXm5CA.24 Departamento de Seguridad Pública (2009. Definición y Categorización de Pandillas, p.33. Washington, DC. Organización de los Estados Americanos.

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delincuencia organizada como la distribución de drogas, el tráfico de armas, de migrantes, la trata de personas, entre otros.

Numerosos estudios dan cuenta de una transformación de la relacion entre las pandillas y la delincuencia organizada, pero ésta no es una situación generalizada. De hecho se explica que si bien “hay mayor participación de las pandillas en hechos delincuenciales y de criminalidad organizada es importante aclarar que esta obedece en muchos casos a una opción personal y no grupal.”25

El vínculo entre pandillas y delincuencia organizada es un tema que precisa de mayor información, análisis y precisión. Es necesario recordar que el fenómeno de las pandillas es, en principio, un fenómeno social. Cuando se analizan los factores que contribuyen a la creación y expansión del fenómeno de las pandillas, los principales factores son de carácter social, cultural y económico. Entre esos factores estructurales y próximos que explican el surgimiento de las pandillas, caben mencionar los siguientes: la desigualdad, la falta de empleos y de oportunidades para los jóvenes, la exclusión social, las olas de migración y las deportaciones, entre otros.

9. Cárceles

En las últimas décadas, han cobrado protagonismo en la región, políticas represivas de “mano dura” o de “cero tolerancia” para combatir el delincuencia organizado. Estas políticas están caracterizadas, entre otros elementos, por condenas más largas y amplio uso de la detención preventiva.

La implementación de este tipo de políticas resultó, entre otras consecuencias negativas, en el aumento rápido y exponencial del número de personas encarceladas en la región. De 2000 a 2010, la población de las cárceles aumentó 30% en el hemisferio. La rápida expansión de la población penitenciaria debilitó aún más las condiciones precarias de las cárceles, diseñadas para una población penitenciaria bastante más inferior a la que recibe. Como resultado, las tasas de sobrepoblación en las Américas son alarmantes: 116% en las Américas, 178% en Centroamérica, 152% en el Caribe, 152% en la Sudamérica y 107% en América del Norte.26

Por otro lado, el encarcelamiento no diferenciado de miembros de grupos criminales organizados impuso otros desafíos al sistema penitenciario que no cuenta con estructura, condiciones ni funcionarios capacitados para lidiar con este tipo de población. De esta forma, las cárceles se convirtieron en centros de operaciones de los grupos delictivos organizados. Al interior de los presidios, las diferentes bandas criminales pudieron organizarse, establecieron sus propias reglas de juego e impusieron su poder de coerción. El control interno de los centros penitenciarios, a su vez, posibilitó mantener el control de la organización delictiva en el exterior y la continuidad de los negocios ilícitos.

El fenómeno del autogobierno carcelario se extiende por toda Latinoamérica. Aprovechando su poder económico y el monopolio de la violencia, los grupos criminales organizados intimidan o corrompen a los funcionarios carcelarios y se hacen del manejo real de los centros penitenciarios. Muchos países efectivamente perdieron el control administrativo, punitivo y gestor de los centros penitenciarios, usurpados por grupos delictivos organizados. En estos casos, el Estado no sólo pierde el monopolio del poder coercitivo y de presencia territorial sino también se desvirtúa el potencial efecto transformador de la pena a través de la reinserción y reintegración. Y esto por cuanto la filiación a un grupo de delincuencia organizada dentro de la cárcel se mantiene una vez cumplida la condena. Puesto que permanecen

25 Martinez, J. (2010). Maras en El Salvador y su relación con el crimen organizado transnacional. Programa de Cooperación en Seguridad Regional, Friedrich Ebert Stiftung, El Salvador.26 Dammert, L. y Zúñiga, L. (2008) Prison: problems and challenges for the Americas, Santiago, Chile: FLACSO.

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vinculados a dichos grupos (sea por intimidación o por los beneficios económicos que obtienen), tarde o temprano vuelven a delinquir. No resulta sorprendente que las tasas de reincidencia en la región sean elevadas. Ello demuestra las deficiencias del sistema penitenciario en cumplir con el propósito de la pena.

Otra consecuencia de la presencia de miembros de grupos delictivos organizados y del autogobierno es la proliferación de la violencia en los recintos penitenciarios, resultante de rivalidades entre las diferentes facciones y disputas por el control de las cárceles y las ganancias materiales que este dominio genera mediante la venta de drogas, extorsiones y el cobro por protección. Los gestores penitenciarios, buscando reducir el número de los conflictos y proteger a las personas más vulnerables de la violencia, adoptaron, en algunos casos, la práctica de dividir los centros penitenciarios de acuerdo a la pertenencia delictiva de los privados de libertad.

Además, las actuales condiciones de precariedad de los centros penales y la falta de programas de rehabilitación social favorecen la organización y expansión de grupos de delincuencia organizada al interior de las cárceles. Los privados de libertad son reclutados por grupos organizados que les ofrecen múltiples ventajas y beneficios, como protección dentro de la cárcel y asistencia económica a sus familiares.

El encarcelamiento masivo y sin clasificación sobre criterios objetivos de los miembros de la delincuencia organizada es uno de los principales retos del sistema penitenciario en el hemisferio. De hecho, la crisis del sistema penitenciario y la delincuencia organizada transnacional se retroalimentan en un círculo vicioso que contribuye de manera fundamental a las altas tasas de criminalidad de los países en Latinoamérica.

10. Lavado de Activos

Uno de los elementos en común que tienen las actividades ilícitas, particularmente aquellas que generan montos importantes de ganancias, es que precisan de una serie de procesos y operaciones financieras para el blanqueo de capitales. Esta es la forma de legitimar el dinero obtenido por medios ilícitos. El lavado de activos hace referencia al proceso de legitimación de los bienes que tienen origen ilegal, fundamentalmente originados fuera del control de las instituciones estatales en general y, tributarias en particular. El lavado consiste en un conjunto de múltiples procedimientos tendientes al blanqueo de dineros adquiridos en forma delictiva.

Al igual que otros delitos, dada la naturaleza clandestina del lavado de activos, resulta difícil medir la magnitud del volumen de dinero que se blanquea y evaluar el impacto que ese dinero tiene al entrar y circular en la economía legal. Algunas estimaciones calculan que el lavado representa entre el 2% y el 5% del PIB global, lo que equivale a alrededor de 1,5 a 2 trillones de dólares anuales. 27 Utilizando una metodología similar para América Latina, una estimación bruta del lavado de activos en la región parece ubicarlo entre el 2,5% y el 6,3% del PIB regional anual.28

El lavado de activos se ve facilitado por sistemas financieros fuertemente globalizados y la existencia de brechas en los controles financieros de los sistemas bancarios que operan en los diferentes países.

27 Fondo Monetario Internacional y Banco Mundial. (2001) Enhancing Contributions to Combating Money Laundering: Policy Paper. Disponible en: http://www.iadb.org/es/investigacion-y-datos/detalles-de-publicacion,3169.html?pub_id=b-2005 28 Bautista, Norma y contribuyentes. (2005) Aspectos Dogmáticos, Criminológico y Procesales del Lavado de Activos, Justicia y Gobernabilidad, p.9. Escuela de la Judicatura de la República Dominicana y USAID. Disponible en: http://www.oas.org/juridico/pdfs/mesicic4_repdom_libro.pdf

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También se ve favorecido por altos niveles de corrupción e impunidad y la colusión de intereses entre redes ilícitas y lícitas.

El problema del lavado de activos tiene impactos perversos y adversos sobre las economías legales y los sistemas financieros. A continuación se enumeran algunos de ellos:

Posee un amplio impacto distorsionador. En general, quienes realizan lavado de activos no les importa generar utilidades de su inversión sino, más bien, proteger su dinero y ocultar su origen ilícito. Ello implica que muchas veces colocan sus fondos en actividades ineficientes, elevando los costos de oportunidad y obstaculizando el crecimiento de ciertos sectores económicos.

Tiene un efecto potenciador y estimulador de la delincuencia organizada.

Tiene importantes implicaciones sobre la integridad financiera y la reputación del sistema financiero. El ingreso o la desaparición repentina de grandes sumas de dinero lavado, dentro de una institución financiera, puede ocasionar problemas de liquidez o corridas bancarias. Tales fluctuaciones no están impulsadas por factores de mercado. De hecho, las actividades de lavado de dinero pueden causar quiebras de bancos o crisis financieras.29

Existe una interrelación entre la magnitud del lavado de dinero y el nivel de corrupción interna (Castle 1999). Un entorno que facilita el lavado de dinero contribuye a difundir la corrupción, la impunidad y deteriora el estado democrático de derecho.30

III. PERSPECTIVA DE GÉNERO

El estudio y análisis sobre DOT puede encararse desde una perspectiva de género, que recorra el fenómeno de manera transversal, atravesando todas las actividades ilíticas que lo componen. Hasta ahora, una de las pocas secciones que hizo referencia a la cuestión de género fue la trata de personas. Allí se dijo que el tráfico de niños representa un 30% de las víctimas de trata, mientras que el otro 70% lo conforman hombres y mujeres adultos, de los cuales la mayoría son mujeres.

En términos generales, las mujeres, particularmente aquéllas que se encuentran en un estado de vulnerabilidad por las condiciones de pobreza, exclusión, violencia intrafamiliar y abuso, falta de oportunidades y de educación a las que se ven sometidas, son más proclives que los hombres a caer en manos de grupos de delincuencia organizada como víctimas. Es necesario estudiar con mayor profundidad la prevalencia de la DOT sobre la población femenina. Para ello, en las iniciativas de medición del fenómeno, resulta imprescindible contar con indicadores desagregados por género.

Una tendencia relativamente novedosa y que también amerita mayor seguimiento e investigación, es el rol cada vez más creciente de las mujeres en actividades ilícitas ligadas a la delincuencia organizada (doméstica y transnacional) como victimarias. En ese sentido, existen al menos dos puntos de entrada a este rol emergente asumido por las mujeres: el tráfico de drogas y su involucramiento en pandillas delictivas.

29 Izquierdo, A., Micco, A. y Olivera, M. (editores). (2005). El lavado de dinero en América Latina: ¿qué sabemos de él?, en Desencadenar el crédito: Cómo aplicar y estabilizar la banca, Informe de Progreso Económico y Social del Banco Interamericano de Desarrollo Capítulo 17. (pp. 271-284). Disponible en: http://www.iadb.org/res/publications/pubfiles/pubB-2005S_7696.pdf30 Ibid.

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El negocio del tráfico de drogas está controlado, en su mayoría, por hombres. Son ellos quienes detentan las posiciones de poder y de toma de decisiones. Las mujeres desempeñan funciones en los niveles más bajos y básicos de la cadena. Por lo general, las mujeres juegan un papel en el micro tráfico, el narcomenudeo o como “mulas” para el transporte de drogas. El creciente rol de las mujeres en este mercado ilícito, se puede ver reflejado en un aumento de la población penitenciaria femenina. Entre 2006 y 2011, en América Latina, el número de mujeres privadas de libertad aumentó de 40.000 a más de 74.000. En su gran mayoría, recibieron condenas por micro tráfico y transporte de drogas, delitos que no necesariamente involucraron incidentes de violencia.31 Por encontrarse en los niveles más bajos de la estructura delictiva, no cuentan con información relevante sobre el negocio ni sobre sus principales protagonistas para negociar su condena y reducir los años de reclusión.32

El aumento del encarcelamiento no sólo tiene un impacto psicológico, emocional y físico sobre las mujeres sino tambien sobre sus familias y, particularmente, sobre sus hijos. 33 Dentro de la prisión o en detención preventiva, es difícil que puedan acceder a tratamientos para la drogadicción. Más aún, estas mujeres son más vulnerables a sufrir abusos sexuales y extorsiones violentes en comparación con otras mujeres privadas de libertad.

Con respecto al involucramiento en pandillas delictivas, las motivaciones para el ingreso no parecen diferenciarse entre hombres y mujeres. Todos parecen estar impulsados por factores similares en el plano personal, social y económico. Ahora bien, la forma de ingreso sí parece estar diferenciada por género. Mientras que para los hombres el rito de ingreso es recibir una “paliza” propinada por el resto de los miembros de la “clica”, las mujeres tienen el menos tres formas de ingreso: 1) ser novias de algún líder pandillero o de un pandillero que ocupa una posición de influencia y poder, lo cual implica fidelidad absoluta que no es reciprocada por el hombre, 2) recibir una “paliza” o, 3) someterse a una violación colectiva. Las mujeres que optan por la tercera vía, son desvalorizadas y deslegitimadas al interior del grupo, e inclusive son rechazadas por las mujeres que lograron ingresar por la segunda vía. El estigma del ingreso no les permite incorporarse plenamente al grupo.34

Al interior de las maras, las mujeres han venido desempeñando roles tradiciones y pasivos, similares a los que las sociedades patriarcales imponen.35 Sin embargo, más recientemente, las pandilleras han comenzado a involucrarse, cada vez más, en la comisión de delitos y hechos violentos. Del rol pasivo han comenzado a jugar un rol más activo y protagónico, incluyendo: el cobro de extorsiones, asaltos a carros repartidores, trasiego de drogas, portación de armas de fuego, entre otros.36 Se desconoce qué combinación de factores desencadenaron e impulsaron el cambio.

La cultura y práctica pandilleril está marcada por, entre otros elementos, una asociación de la femeindad con la debilidad, una mayor restriccion de la libertad de las mujeres y una exclusion de la toma de

31 Malinowska-Sempruch, K. Y Rychkova, O. (2015) The Impact of Drug Policy on Women. Open Society Foundations, p. 9. Disponible en: https://www.opensocietyfoundations.org/sites/default/files/ungass-impact-drug-policy-women-20150507.pdf32 Ibid.33 Organization of American States & Inter-American Commission of Women (2014) Women and Drugs in the Americas, A policy working paper. II Series. OAS Official Records Series; OEA/Ser.L. 34 Gereda, M y equipo de investigación (2012) Violentas y violentadas. Relaciones de género en las maras y pandillas del triángulo norte de Centroamérica. Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales de Guatemala, Interpiece y Políticas Públicas para Prevenir la Violencia Juvenil, p. 22. Disponible en: http://www.ifp-ew.eu/pdf/201204IfPEWInterpeaceViolentasYViolentadas.pdf 35 Ibid, p. 25.36 Ibid.

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decisiones por considerarlas poco confiables. El control sobre ellas muchas veces es ejercido por medio de la violencia física, psicológica y sexual.37

El enfoque de género es una perspectiva novedosa y necesaria desde la cual abordar la DOT. Para hacerlo, resulta fundamental contar con los indicadores y herramientas adecuados que permitan medir cuantitativa y cualitativamente, de manera desagregada y diferenciada, el involucramiento e impacto de este fenómeno sobre hombres y mujeres.

IV. PROBLEMAS DE MEDICIÓN

A pesar de que a lo largo de este documento se han brindado cifras, es necesario reconocer lo difícil que resulta medir el alcance e impacto de la delincuencia organizada. Es posible abordar la medición (cuantitativa y cualitativa) de la delincuencia organizada transnacional desde al menos dos enfoques: el directo y el contextual.38 El primer enfoque se centra en las características propias y de funcionamiento (número, tamaño, alcance, cobertura, organización y estructura, modus operandi, interacción con otros actores, en otros) de los grupos involucrados en actividades delictivas transnacionales. 39 También se incluye en este primer enfoque, el estudio y análisis de las actividades y negocios ilícitos (y su vinculación con la economía legal), en los que están involucrados los grupos del delincuencia organizado.

Respecto al enfoque contextual, éste engloba al menos tres ejes de análisis: primero, los tipos de respuestas que brinda el Estado frente a la delincuencia organizada (tipo de abordaje, magnitud, cobertura, sostenibilidad, articulación interinstitucional y eficacia); segundo, los facilitadores sociales, institucionales, demográficos, laborales, económicos y geográficos, entre otros, que existen en un determinado país y que propician y viabilizan este tipo de actividades y; tercero, el nivel de organización, activismo y movilización de la sociedad civil. 40

Si se toma el enfoque directo, que es uno de los más utilizados a la hora de analizar el tema, algunos de los indicadores más utilizados son:

Valor (estimado) de las mercancías que se trafican, en términos absolutos y como porcentaje del PIB

Ganancias (estimadas) que generan, en términos absolutos y como porcentaje del PIB

Flujos (país de origen, de tránsito y de destino)

Volúmenes (estimados) de lo que se trafica

Costos directos en que deben incurrir los Estados para abordar el impacto y las consecuencias de la DOT, implementar políticas de prevención, sensibilización y estrategias de persecución y sanción de los delitos (investigación, proceso, condena y sentencia)

Costos indirectos, entre ellos las oportunidades de inversión, de trabajo y productividad perdidas

a causa de la amenaza y los riesgos aparejados con la DOT

37 Ibid, p. 32.38Dugato, M., De Simoni, M., & Savona, E. (2014). Measuring OC in Latin America. Milan, Italy; Transcrime & Centro de Excelencia para Información Estadística de Gobierno, Seguridad Pública, Victimización y Justicia. Disponible en: http://www.transcrime.it/wp-content/uploads/2014/06/Measuring-OC-June-2014.pdf.39 Ibid.40 Ibid.

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Costos no monetarios, es decir, medir el impacto y el efecto de la DOT sobre las víctimas: aumento de la morbilidad, aumento de la mortalidad, entre otros

Efecto económico multiplicador, por medio del cual se intenta calcular el impacto general de la DOT sobre la economía de un país, su mercado laboral y los niveles de productividad

Efecto social multiplicador, por medio del cual se intenta medir el impacto de la DOT sobre el tejido y las redes sociales de contención/protección, la calidad de vida, la posibilidad de ejercicio de los derechos de ciudadanía, la confianza ciudadana en las autoridades e instituciones públicas.

Efecto político multiplicador, por medio del cual se intenta establecer el impacto de la DOT sobre el funcionamiento de los procesos electorales, los poderes del Estado, la administración pública y la gestión de los gobiernos locales.

Los intentos por entender el funcionamiento y el impacto de este fenómeno a través de metodologías que combinen herramientas cuantitativas y cualitativas de recolección de información y de análisis, enfrentan una serie de obstáculos y limitaciones.

Uno de los principales problemas al intentar medir cuantitativamente la magnitud, impacto y consecuencias de la delincuencia organizada transnacional es la definición general y amplia que comúnmente se utiliza para referirse a un fenómeno tan complejo. Esto implica, desde el punto de vista metodológico, la necesidad de delimitar con mayor precisión y especificidad el objeto de estudio. Otras limitaciones, relacionadas también con la cuestión de la conceptualización del objeto de estudio, tienen que ver con la falta de clasificaciones y definiciones estandarizadas, la falta de indicadores comunes y desagregación de los datos (por género, edad, entre otras variables), la falta de metodologías de medición y herramientas de recolección universales, el uso de fuentes diversas de información, y divergencias en los marcos temporales de medición y recolección. Todo lo anterior atenta contra la confiabilidad y comparabilidad de la información. Este aspecto es particularmente relevante a los efectos de poder medir y comparar a nivel regional y mundial.

Por otra parte, las actividades que los grupos criminales organizados llevan a cabo son actividades ilegales que se realizan de manera clandestina y oculta. Ello, a su vez, dificulta su registro y medición. Por lo tanto, cualquiera sea la actividad que se esté considerando: tráfico de drogas, tráfico ilícito de migrantes, blanqueo de capitales, tráfico de armas de fuego, tráfico de productos adulterados, tráfico de flora y fauna silvestre o tráfico de bienes culturales, nunca se podrá tener una cifra real de su incidencia.

Existen varias formas para estimar el número de casos, el número de víctimas, el valor y las ganancias derivadas del tráfico, el impacto económico, político y social. Pero esos datos serán estimaciones; una aproximación a la magnitud, gravedad, características y alcance, basadas únicamente en la parte visible y detectable de la delincuencia organizada. Pero una parte de esa realidad siempre permanecerá oculta. Los ejercicios metodológicos por echar luz sobre lo oculto pueden ser considerados como intentos por estimar de la “cifra oscura” de la delincuencia organizada.

Los registros policiales basados en denuncias, las investigaciones y casos judiciales, y las sentencias son fuentes limitadas de información porque solo captan una porción ínfima de la realidad (la punta del iceberg). Es necesario complementar la información derivada de los registros administrativos con otras herramientas de recolección de datos, que permitan construir indicadores múltiples que, a su vez, respondan a diferentes aspectos de los delitos vinculados a la delincuencia organizada.

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En los intentos por cuantificar y cualificar este fenómeno, otro elemento fundamental que debe ser tenido en cuenta es la disponibilidad y accesibilidad a datos de calidad, válidos, confiables y oportunos que permitan construir series de tiempo con las que realizar análisis longitudinales y transversales del fenómeno y sus diferentes componentes.

A su vez, donde existen datos vinculados con la delincuencia organizada, su recolección tiende a estar fragmentada y dispersa. Ello responde, en gran medida, a la multiplicidad de competencias y mandatos repartidos y desarticulados entre las diferentes instancias nacionales que, en materia de datos e información, tienden a responder, principalmente, a necesidades administrativas.

V. UNA RESPUESTA COORDINADA

La delincuencia organizada transnacional, independientemente de su expresión, afecta, en mayor o menor medida, a todos los países de la región. Está claro que no puede ser abordada de manera aislada, porque como se ha planteado a lo largo del documento, las actividades ilícitas que se llevan a cabo en un país terminan afectando a otro/s e inclusive tienen impacto regional. La descoordinación y desarticulación en la respuesta, sólo fomenta y permite la expansión de la delincuencia organizada. La propia naturaleza transnacional de la delincuencia organizada es la que activa el accionar de espacios multilaterales como la OEA.

Además de contar, a nivel internacional, con la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional y sus tres protocolos, los países del hemisferio disponen de importantes iniciativas a nivel regional en materia de cooperación para combatir la delincuencia organizada. Esto coloca a la región en una situación de liderazgo y como referente en la lucha contra la delincuencia organizada transnacional. A continuacion se enumeran los instrumentos interamericanos con los que cuentan los Estados Miembros de la OEA:

La Convención Interamericana sobre Asistencia Mutua en Materia Penal (1992) La Convención Interamericana contra la Corrupción (1996)

La Convención Interamericana contra la Fabricación y Tráfico Ilícitos de Armas de Fuego, Municiones, Explosivos y otros Materiales Relacionados (1997)

La Declaración sobre Seguridad en las Américas (2003)

La Estrategia Interamericana Integral de Seguridad Cibernética (2004)

El Plan de Acción Hemisférico contra la Delincuencia Organizada Transnacional (2006)

La Declaración Interamericana para enfrentar la trata de persona o Declaración de Brasilia (2014)41

II Plan de Trabajo contra la Trata de Personas en el Hemisferio Occidental (2014)42

41 Organización de los Estados Americanos. (2014). Reunión de la OEA de Autoridades Nacionales contra la trata de personas aprueba al Plan de Trabajo 2015-2018, Comunicado de Prensa. Disponible en: http://www.oas.org/es/centro_noticias/comunicado_prensa.asp?sCodigo=C-533/1442 Ibid.

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A esa cartera de instrumentos interamericanos también es necesario agregar los foros con los que cuenta la Organización y desde donde es posible coordinar y articular acciones en materia de delincuencia organizada transnacional y temas relacionados. A continuación se presentan los foros actualmente vigentes:

Reunión de Autoridades Responsables de las Políticas Penitenciarias y Carcelarias

Reunión de Especialistas Forenses de las Américas

Reunión de Autoridades Nacionales en Materia de Delincuencia Organizada

Reunión de Autoridades Nacionales en Materia de Trata de Personas

Comité Consultivo de CIFTA

Reunión de Estados Parte de la CIFTA

Reunión de Ministros en Materia de Seguridad Pública de las Américas

CICAD y sus grupos de trabajo y de expertos

Adicionalmente, los Estados Miembros de la OEA disponen de dos mecanismos:

El Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de la Convención Interamericana contra la Corrupción (MESICIC), y

El Mecanismo de Evaluación Multilateral (MEM) para la medición de las actividades contra las drogas.

Todo lo anterior permite concluir que el sistema interamericano ofrece un marco normativo e institucional desde donde responder de manera coordinada a los diferentes desafíos que presenta la delincuencia organizada transnacional. La activación y uso de estos instrumentos, foros y mecanismos, abren la posibilidad para que los Estados Miembros y la Secretaría General puedan pensar, diseñar e implementar, desde el ámbito multilateral, programas integrales, transversales y articulados entre sí.

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