la cooperación española

7/23/2019 La Cooperacin Espaola

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LA COOPERACIN ESPAOLA AL FINAL DE UN CICLO

J OS ANTONIO ALONSOCatedrtico de Economa Aplicada

Instituto Complutense de Estudios Internacionales (ICEI)

1. INTRODUCCIN

El Gobierno formado tras las elecciones del ao 2000 se encontraba en unasituacin ptima para propiciar un salto de calidad en la poltica espaolade cooperacin al desarrollo. El legado de la legislatura anterior, aunqueadmitiese objeciones, deba juzgarse con tonos netamente positivos. Es

cierto que no haba logrado progreso alguno en la cuanta de la ayuda,pero, a cambio, dejaba una serie de iniciativas de inters en los mbitoslegislativos, de diseo estratgico y de mejora de los procedimientos tc-nicos de gestin que podan augurar, caso de que se consolidasen, unavance significativo en la calidad de la poltica de ayuda. As lo constat elComit de Ayuda al Desarrollo (CAD) en su evaluacin de 1998, en la quese haca mencin a las expectativas que suscitaba el programa de medidas encurso. Lamentablemente, aquellas expectativas quedaron manifiestamentefrustradas en la legislatura que ahora se cierra. No slo no se produjo avance

alguno, sino que se registraron manifiestos retrocesos en la concepcin de laayuda y en el clima de dilogo poltico preexistente. El presente artculo pre-tende hacer balance de esta legislatura que ahora se cierra, reflexionandoacerca de los cambios institucionales que el sistema requiere. Se partir paraello de lo que constituye la aportacin bsica de la que se parta: la Ley deCooperacin Internacional para el Desarrollo, aprobada en julio de 1998.

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2. EL LEGADO DE LA LEY

La ley comport un importante paso adelante en la institucionalizacin nor-mativa de la poltica espaola de ayuda. Para una cooperacin como la espa-ola, construida a retazos, a travs de decisiones sucesivas, y carente detextos doctrinales y programticos, la elaboracin de la ley constitua unaoportunidad nica para ordenar de una manera integral el sistema. Y, enefecto, la ley establece, de una manera sistemtica y con un enfoque muyapropiado, los principios y objetivos, las instituciones, competencias e ins-trumentos propios del sistema espaol de cooperacin internacional para eldesarrollo.

El proceso de elaboracin de la ley fue seguido muy activamente por lossectores sociales implicados en la ayuda, que, finalmente, con matices meno-res, respaldaron la propuesta. De tal forma que la ley que fue aprobada conun amplio respaldo en el Parlamento, consagrando un modelo de coopera-cin en lnea con la doctrina internacional, sistematizada por el CAD de laOCDE.

Pero, acaso, la contribucin ms decisiva de la ley es que pretendi darrespuesta normativa a alguna de las debilidades y carencias ms significati-vas de la cooperacin espaola. En concreto, la ley ofreca cinco novedadesde inters:

En primer lugar, define un marco doctrinal apto para orientar la pol-tica de ayuda. En concreto, se establece la necesidad de concebir lalucha contra la pobreza como el objetivo central al que se debanorientar los esfuerzos en materia de cooperacin; se asume el con-cepto de desarrollo humano como el marco doctrinal desde el queentender el desarrollo; y se definen una serie de objetivos que en lo

esencial recogen los aspectos bsicos de la agenda internacional rela-cionados con la equidad de gnero, la sostenibilidad ambiental, elbuen gobierno o la defensa de los derechos humanos. Dada la elevadavinculacin que la cooperacin espaola tena con operacionescomerciales, la definicin que hace la ley constitua un avance nota-ble y sentaba las bases para una posible reorientacin futura de laayuda.

En segundo lugar, la ley establece un marco para la planificacin de laayuda, generando los mecanismos necesarios para dotar de un mayor

aliento estratgico a la cooperacin. Dado el carcter reactivo y dis-perso de la cooperacin espaola, hasta entonces carente de defini-cin estratgica de mediano alcance, tal respuesta resultaba unimportante paso adelante. En concreto, el ciclo de planificacin sedefine a travs de cuatro instrumentos bsicos: el Plan Director, ela-borado para cuatro aos; el Plan Anual que concreta la labor del Plan

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Director en cada uno de los aos de su vigencia; las EstrategiasSectoriales para orientar la ayuda en cada uno de sus mbitos especia-

lizados de trabajo; y las Estrategias Pas, que definen la concrecin delas tareas de ayuda en cada pas. En su conjunto, conforman un cua-dro de instrumentos aptos para el desarrollo de una poltica estrat-gica de la ayuda.

En tercer lugar, la ley avanza en el propsito de integrar los instrumen-tos de ayuda. En concreto, tratando de disolver el carcter bicfalo dela cooperacin espaola, la ley atribuye las funciones directivas alMinisterio de Asuntos Exteriores, al que hace responsable de la polti-ca de ayuda en su conjunto, con independencia de las competencias de

gestin de cada cual. A su vez declara que todos los instrumentos de laayuda deben someterse a los propsitos que la ley define, lo que com-porta una clara llamada de atencin a los modos en que tradicional-mente se haban gestionado los crditos FAD, mucho ms orientadoshacia objetivos comerciales que a los relacionados con la ayuda. ste esel motivo por el que los responsables del Ministerio de Economa y dela Secretara de Estado de Comercio Exterior se mostraron, en sumomento, notablemente resistentes a la aprobacin de la ley.

En cuarto lugar, la ley trata de avanzar en la coordinacin de los actoresde la ayuda. En concreto, adems de reforzar la CICI y reafirmar elpapel del Consejo de Cooperacin al Desarrollo, la ley crea una nuevainstancia de coordinacin: la Comisin Interterritorial, con la misinde promover la coordinacin de las iniciativas de la AdministracinCentral y de las Administraciones Autonmicas y Locales. Al tiempo,propone tambin la creacin en el seno del Congreso de una Comisinparlamentaria para el seguimiento de la poltica de ayuda.

Por ltimo, en su artculo 4, la ley asume la necesidad de promover la

mxima coherencia entre la poltica de ayuda y el resto de las polticaspblicas con incidencia sobre los pases en desarrollo.

Acorde con lo sealado, la ley abra notables posibilidades para mejo-rar los niveles de eficacia y calidad de la cooperacin espaola. Como vere-mos, esas posibilidades no se aprovecharon; e, incluso, cabe afirmar que seha retrocedido respecto a aquello que la ley sugiere.

3. LA LTIMA LEGISLATURA

Desde 1997 en que se inici la elaboracin de la ley hasta la actualidad, la coo-peracin espaola atraves por dos etapas claramente diferenciadas. Pese a lacontinuidad en el color poltico del Gobierno, las Elecciones Generales de2000 marcaron una abrupta ruptura en la orientacin, propsitos y estilo

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de trabajo de las autoridades responsables de la cooperacin gubernamen-tal espaola. En un primer momento, y hasta el ao 2000, se impulsa un

proceso de reforma de la cooperacin espaola inspirado en las recomenda-ciones que emanan del CAD. En definitiva, lo que se pretende es ordenar laayuda, para dotarla de una mayor vocacin estratgica, y mejorar los conte-nidos tcnicos de sus acciones a travs de un ms exigente seguimiento delciclo del proyecto. A este impulso reformador responde la elaboracin de laley , la puesta en marcha, por primera vez, de un plan de evaluaciones sobreacciones e instrumentos de la cooperacin espaola y el intento de elabora-cin de un Plan Director de la Cooperacin acordado con el resto de los acto-res de la ayuda.

Tras las Elecciones de 2000, el Partido Popular obtiene la mayora abso-luta y se produce un importante cambio en la orientacin de la poltica deayuda. Se abandona el esfuerzo reformador de la anterior legislatura y sepasa a defender una concepcin de la cooperacin ms directamente vincu-lada a los intereses comerciales y culturales de la poltica exterior espa-ola. Como consecuencia de esta involucin, se entra en clara beligeranciacon las recomendaciones que emanan del CAD relacionadas con el objetivode reduccin de la pobreza y se quiebra el dilogo con los actores sociales.

Son cambios de suficiente entidad como para motivar una movilizacinde ms de 200 personas y de 100 organizaciones comprometidas con laayuda, que suscribieron un Manifiesto titulado Ante la contra-reforma en elsistema de ayuda: por una poltica de cooperacin efectivamente orientada acombatir la pobreza. Entre los hechos que revelan la naturaleza de esta regre-sin, cabe destacar los siguientes aspectos:

En primer lugar, se abandona el borrador de Plan Director consen-suado en la legislatura anterior y se sustituye por un nuevo documen-

to, notablemente alejado en sus principios, fundamentacin tcnicay exigencias estratgicas del documento anterior. Se eliminan delnuevo documento las referencias a aquellos principios como el deasociacin, apropiacin de la ayuda por parte del receptor, integracinde instrumentos o coherencia de polticas que el antiguo documentorecoga; y se insiste en el papel de la ayuda como instrumento al serviciode los intereses de la poltica exterior espaola. Adicionalmente, se haceuna formulacin notablemente contradictoria del objetivo de luchacontra la pobreza que la ley haba definido como propsito bsico de

la cooperacin. En segundo lugar, se procede a modificar la composicin del Consejo

de Cooperacin, alterando para ello un real decreto que apenas tena seismeses de vigencia. El propsito de semejante reforma era incrementar lacuota correspondiente a los representantes de la Administracin, asegu-rar el nombramiento por parte del Secretario de Estado de los expertos

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y expertas y reservarse la capacidad de designar a una parte de larepresentacin de las ONG, alterando el principio que hasta entonces

haba regido la seleccin de los miembros. Estos cambios terminaronpor convertir al Consejo de Cooperacin en un rgano puramentedesignativo, deslegitimando su funcin como rgano de participa-cin tal como lo define la Ley de Cooperacin.

En tercer lugar, el Gobierno procedi a acometer una reforma de laAECI en el sentido opuesto al que los actores de la ayuda venandemandando. En lugar de fortalecer el perfil de la institucin comoAgencia de Desarrollo, se ha contribuido a diluir su especializacin,implicndola en tareas de promocin cultural en mbitos que poco

tienen que ver con la ayuda al desarrollo; frente a la necesidad de for-talecer la capacidad de diseo de polticas de la AECI en los mbitosde la poltica de ayuda que se definen como prioritarios, se mantienela estructura geogrfica de la organizacin, sin unidades de apoyo tc-nico para las prioridades sectoriales; y en lugar de impulsar la mejo-ra tcnica en los procedimientos de gestin, se amplan los espaciosde discrecionalidad en los procesos de asignacin de recursos.

En cuarto lugar, a lo largo de estos ltimos aos se ha frenado tanto elPlan de Evaluaciones de la ayuda como el proceso de elaboracin deEstrategias Sectoriales y de Estrategias de Pas que se haba iniciado enel perodo precedente. Los documentos de Estrategia Sectorial, quepodran constituir un punto de encuentro de los actores de la ayuda,han sido elaborados con criterios poco exigentes desde el punto devista tcnico y con unos procesos de participacin selectiva. Se hamejorado notablemente el nivel de informacin emitida sobre laayuda espaola desde la OPE, pero sin que ello se haya traducido enuna formulacin de alternativas de accin ms participadas y com-

prometidas. En quinto lugar, el Gobierno aprob unas nuevas bases de cofinan-

ciacin de ONG, admitiendo frmulas de mayor compromiso que laestricta financiacin de proyectos singulares. La existencia de estasmodalidades de cofinanciacin cont inicialmente con el apoyo delos actores de la ayuda. Pero la reglamentacin establecida por elGobierno fue criticada por las ONGD, tanto en sus aspectos financie-ros y tcnicos como por la negativa de la Administracin a incluir loscriterios de objetividad y transparencia en la adjudicacin de ayudas.

Como consecuencia del proceso descrito de regresin del sistemade ayuda, se deterior de manera notable el clima de dilogo entre laAdministracin y buena parte de los actores de la ayuda. La incapacidad depercibir la crtica como una contribucin al enriquecimiento de la polticade ayuda ha hecho que la SECIPI prescinda de la labor dictaminadora del

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Consejo de Cooperacin; al igual que explica la exclusin activa en las labo-res de asistencia a la Administracin de cuantos expertos u ONG hayan for-

mulado reservas acerca de la nueva orientacin de la poltica de cooperacin.Esta forma de proceder ha alimentado la tensin y la desconfianza entre losactores de la ayuda, repercutiendo de forma negativa sobre la fortaleza delconjunto del sistema.

4. EVOLUCIN DE LA AYUDA

Pese al retroceso experimentado en la concepcin de la poltica de ayuda, lo

cierto es que en el perodo se registr un incremento significativo en lacuanta de los recursos manejados, si bien tal incremento se produjo a tra-vs de operaciones de dudosa sostenibilidad en el tiempo. En concreto, lalegislatura anterior concluy, en 1999, con una AOD espaola de 1.279millones de euros, el 0,23% del PIB. Dos aos ms tarde, en 2001, la ayudallegaba a su mximo histrico, de 1.906 millones de euros, lo que supone uncoeficiente cercano al 0,30% del PIB. En gran medida, este crecimientoestuvo asociado a una operacin triangular de cancelacin de deuda entreEspaa, Nicaragua y Guatemala.

El efecto expansivo que semejante operacin tuvo sobre la magnitud de laayuda espaola debiera llamar a la reflexin. Como es sabido, la deuda cancela-da responde a un crdito comercial otorgado a comienzos de la dcada de losochenta para impulsar la creacin de una empresa productora de pasta de papelen Guatemala (CEGULSA): empresa que, por incumplir la normativa ambien-tal, no lleg a entrar en funcionamiento. El crdito inicial alcanzaba los 180millones de dlares, pero la cancelacin de deuda permiti una anotacin decerca de 400 millones de dlares al cmputo de la ayuda espaola de ese ao.

Semejante proceder confirma el cuestionamiento de Raffer (2003) al modo deregistrar la deuda condonada: en la contabilizacin del perdn figura el pasivoincrementado como consecuencia de los impagos previos. Hay, pues, un efectocontable de ampliacin de la deuda (la llamada deuda fantasma), que repercutesobre la ayuda registrada en el momento de la condonacin.

Una vez realizada la operacin, en el ao siguiente, 2002, la ayuda des-ciende a los 1.817 millones de euros, lo que supone en torno al 0,25% delPIB. Aunque es un retroceso respecto a la cuanta del ao anterior, tanto elvolumen de la ayuda como la intensidad relativa del esfuerzo financiero

superan a la media del lustro precedente. Y se encuentran tambin por enci-ma de las previsiones establecidas por el Plan Director para ese ao (1.750millones de euros). Aunque las operaciones de alivio de la deuda alcanzaronde nuevo una magnitud relevante en ese ao, los componentes ms dinmi-cos de la ayuda fueron la cooperacin reembolsable (crditos FAD y micro-crditos) y la ayuda autonmica.

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Los datos tentativos de la ayuda correspondientes al ao recin conclui-do, 2003, hacen pensar en unas magnitudes de nuevo superiores a lo previs-

to en elPlan Director, con cifras cercanas a 1.900 millones de euros (entornoal 0,27% del PIB). En este caso, contribuy al crecimiento de la ayuda lacanalizacin de recursos para las operaciones de accin humanitaria y dereconstruccin de Irak.

Si se observa en perspectiva, la ayuda ha crecido a ritmos perceptible-mente superiores a los de la legislatura anterior, pero apelando a instru-mentos de dudosa sostenibilidad. Operaciones singulares como la cancelacinde una deuda significativa o circunstancias excepcionales como la guerrade Irak han ayudado a este crecimiento. Es ms, aquellos instrumentos

que debieran ser el eje de una expansin estable, sostenida y programada dela ayuda (proyectos y programas) apenas experimentaron expansin en elperodo. Esta observacin es relevante ya que Espaa est emplazada a cum-plir con el compromiso suscrito en la Conferencia de Monterrey, de alcan-zar, como mnimo, el 0,33% del PIB de ayuda en el ao 2006. Lo que exigiraun crecimiento continuado y sostenido de los recursos, sin que hasta elmomento exista plan alguno para alcanzar tal meta.

5. DISTRIBUCIN GEOGRFICA DE LA AYUDA

El estudio de la distribucin geogrfica de la cooperacin espaola pone enevidencia que se trata de una ayuda altamente condicionada por considera-ciones regionales de poltica exterior e indebidamente orientada de acuer-do con los niveles de renta de los pases receptores. Respecto a la primera delas notas, apenas requiere justificacin. Ms del 40% de la ayuda bilateralespaola se orienta hacia Latinoamrica: una cuota que multiplica por tres la

correspondiente a lo que el CAD de la OCDE dedica a aquella regin. A cam-bio, es muy baja la orientacin de recursos hacia los pases de fricaSubsahariana, donde mayor es la intensidad de la pobreza (cerca de la mitaddel promedio del CAD). Sin duda, esta orientacin responde a las preferen-cias regionales de la poltica exterior espaola. Junto a ello, el otro gran vec-tor explicativo de la asignacin geogrfica de los recursos es el inters de lapoltica comercial espaola, que es lo que explica el protagonismo adquiri-do por Indonesia o China en el destino de nuestra ayuda. As pues, los inte-reses de la poltica exterior o comercial espaola, y no tanto los niveles de

carencia de los afectados, parecen orientar la seleccin de los beneficiariosefectivos de la ayuda espaola.

Este proceso ha afectado al nivel de cumplimiento de las previsiones delPlan Directoren cuanto a los pases llamados prioritarios. No deja de ser curio-so que entre los cinco principales receptores de ayuda espaola en el bienio(1999/2000) est Indonesia, que ni siquiera forma parte de la relacin de

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pases prioritarios delPlan Director, al tiempo que otros que se definen comopreferentes, como es el caso de Marruecos o Tnez, no se encuentran

siquiera entre los 30 primeros. Una anomala que se explica, en primerlugar, por la autonoma con que se asignan los crditos FAD, que no parecensometerse a los criterios de preferencia sealados en el Plan Director; y, ensegundo lugar, por la ausencia de un compromiso por convertir las priori-dades delPlan Directoren criterios efectivos de asignacin de ayuda.

Por ultimo, un rasgo adicional en la distribucin de la ayuda espaolaes su inadecuada orientacin de acuerdo con el nivel de renta de los beneficiarios,presentando un perceptible sesgo a favor de los pases ubicados en los estra-tos medios de renta y en contra de aquellos que se encuentran en el estrato

de renta ms bajo. De hecho, algo ms de la mitad de la ayuda espaola delperiodo 1996-2002 se dirigi a pases de renta media, de acuerdo con laclasificacin que al efecto realiza el Banco Mundial: un porcentaje que esnotablemente superior al que el CAD destina a ese estrato de pases 37%.Y, a la inversa, es notablemente ms baja la cuota que representan en laayuda espaola el conjunto de los pases de bajo ingreso 49% frente a 62%del CAD- En particular, esta diferencia se aprecia en el caso de los pas mspobres, que ocupan una cuota que es menos de la mitad de la que el CADdedica a ese grupos de pases 13% frente a 29%.

Acorde con los datos, Espaa incumple de modo manifiesto el propsitoacordado en la ltima Conferencia sobre Pases Menos Adelantados (PMA) dededicar a ese grupo de pases al menos un 0,15% del PIB de los donantes enforma de ayuda al desarrollo. La cuota correspondiente al caso espaol apenasalcanza al 0,02% en el ao 2000. De hecho, Espaa es, junto a Grecia y EstadosUnidos, el pas del CAD que menor esfuerzo relativo realiza a favor de los PMA.

Otra forma de analizar este mismo aspecto es considerando la ayuda percpita que se ofrece a los pases receptores de acuerdo con su nivel de renta.

Conforme a su funcin redistributiva a escala internacional, cabra esperaruna relacin inversa entre el nivel de desarrollo del pas receptor y la ayudaper cpita recibida. ste, sin embargo, no es el caso de la cooperacin espa-ola, ni tampoco de la del CAD en su conjunto. En ambos casos, el estrato depases de renta medio-baja recibe una mayor ayuda, en trminos per capita,que el agregado de pases menos desarrollados. Hay, no obstante, un marca-do contraste entre ambos: mientras la ayuda per cpita ofrecida por el CADa los pases menos desarrollados es casi la misma que la otorgada a los pa-ses de renta medio-baja, en el caso espaol la primera es casi un tercio de la

segunda. Es decir, el modelo espaol de asignacin de la ayuda est sesgadoa favor de los pases de renta media (especialmente medio-baja), en perjui-cio de los pases ms pobres.

Esta distribucin de la ayuda plantea un problema de inters a la polti-ca de cooperacin espaola, al contrastar el objetivo de lucha contra lapobreza que la ley le asigna con el nivel de desarrollo efectivo de los pases

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que son principales receptores de sus recursos. La Administracin espao-la ofrece dos argumentos para justificar la orientacin de su ayuda. En primer

lugar, se seala que es respecto a Amrica Latina pases en su mayora deingreso medio donde mayor ventaja tiene la cooperacin espaola y donde,por tanto, ms eficaz puede resultar, habida cuenta de la existencia de unmayor el grado de conocimiento y entendimiento mutuo. En segundo lugar, seapunta que el objetivo de lucha contra la pobreza es compatible con orientar laayuda hacia los pases de desarrollo intermedio, dada las importantes bolsasde pobreza que en esos pases existen. El primer argumento parece razonable,si bien la ventaja comparada debe combinarse con otros posibles criterios dereparto, entre los que necesariamente debiera figurar el nivel de pobreza del

pas. Ms discutible resulta el segundo de los argumentos manejados, pues noparece que debiera asumir la cooperacin internacional similar compromisocon un pas cuyo nivel de renta agregado le permite, con una adecuada polti-ca redistributiva, acabar con la pobreza extrema, que con aqul otro que nisiquiera a travs de esa poltica podra lograr semejante objetivo.

Es claro que la cooperacin internacional debe ser sensible a los nive-les de desarrollo relativo de los pases. La bsqueda de una mayor eficacia enla ayuda apunta tambin en la misma direccin. Como Collier y Dollar(2000) han demostrado, la eficacia de ayuda se incrementara si los recur-sos fuesen dirigidos hacia los pases ms pobres; y, dentro de ellos, hacia aaquel grupo de pases con una mayor capacidad institucional y mejores pol-ticas aplicadas. Sin duda, es necesario que los pases industriales apoyen losesfuerzos de los pases de renta media para alcanzar una ms favorable inte-gracin en los mercados internacionales, reduciendo su vulnerabilidad;pero, probablemente, la cooperacin tcnica, financiera y comercial serams adecuada para este propsito que los instrumentos propios de la ayuda(Alonso et al., 2003).

6. DISTRIBUCIN SECTORIAL

Un aspecto adicional de inters es analizar hasta qu punto las prioridadessectoriales sealadas en elPlan Directorhan inspirado la prctica de la ayudaa lo largo de estos aos. Al fin, se trata del primer perodo en el que la coo-peracin espaola dispona de un marco de programacin de la ayuda:orient, de hecho, los compromisos de los gestores?

Como es sabido, el Plan defini tres prioridades de tipo transversal: lalucha contra la pobreza, la promocin de la igualdad entre mujeres y hom-bres y la sostenibilidad ambiental; y delimit seis prioridades de carctersectorial: la cobertura de las necesidades bsicas, la inversin en el serhumano, la promocin del tejido econmico, la proteccin del medioambiente, el fortalecimiento del buen gobierno y el apoyo a la construccin

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de la paz. El hecho de definir unas prioridades para una cooperacin comola espaola, que ha venido caracterizada por su escasa voluntad estratgica y

por la notable dispersin de sus acciones, se juzg de forma positiva porbuena parte de los actores sociales implicados en la ayuda. El problemabsico, sin embargo, es que no se adopt medida alguna para garantizarque las prioridades definidas orientasen de forma efectiva la accin de laayuda. Cabra decir que la definicin de prioridades se constituye ms enun recurso para la clasificacin de las actividades que en un cuadro efecti-vo que inspire las decisiones, compromisos y procesos de gestin de la ayudaespaola.

Una primera manifestacin de la limitada relevancia que el Gobierno

otorg a este ejercicio de definicin de prioridades lo constituye el hecho deque se haya avanzado muy lentamente en la definicin de los contenidosdoctrinales y estratgicos necesarios para orientar la gestin de la ayuda encada uno de los sectores definidos, a travs de las correspondientesEstrategias Sectoriales: hasta el momento slo cuatro han salido a la luz. Por lodems, no se han introducido los procedimientos para acomodar la asigna-cin ex-ante de recursos a las prioridades formuladas; ni se han fijado loscriterios para evaluar ex-post el grado de cumplimiento efectivo de las prio-ridades definidas. Por ltimo, en el seno de las instituciones encargadas dela gestin de la ayuda y, muy particularmente, en el seno de la AECI secarece de unidades tcnicas con conocimiento experto para el trabajo enestos mbitos sectoriales, con lo que difcilmente se podrn definir direc-trices y polticas apropiadas.

El grado ms bajo de acomodacin entre la prctica de la poltica deayuda y el mandato que imponen las prioridades se produce en el caso de losenfoques transversales. No hay sntoma alguno de que las tres prioridadestransversales definidas hayan inspirado de modo efectivo las decisiones de

la cooperacin espaola en los dos ltimos aos. Lo cual es tanto ms gravepor cuanto, por su propia definicin, son enfoques que debieran influir enlas acciones de la ayuda cualquiera que fuese el mbito en el que aquellas sedesplegasen. Esto se revela muy claramente, por ejemplo, en el sesgo antipo-breza que caracteriza a la cooperacin espaola. No slo por la baja orienta-cin de sus recursos hacia los pases ms pobres, sino tambin porque noexiste ningn procedimiento para garantizar que las acciones en los pasesdonde se trabaja vayan preferentemente orientadas directa o indirecta-mente a combatir la pobreza (Alonso et al., 2003). Es ms, incluso en los

sectores de mayor contenido social como la salud o la educacin, la coo-peracin espaola se especializa en aquellos mbitos menos vinculados conla situacin de los sectores sociales ms pobres, como demuestra el bajo elpeso que tiene la accin espaola de ayuda en materia de educacin bsica,respecto al total dedicado a la educacin. Una observacin que otorga totalpertinencia al comentario que se realiza en la ltima evaluacin del CAD:

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dado que Espaa no se est concentrando en los pases ms pobres, resul-ta particularmente necesario mostrar que los pobres en los otros pases en

desarrollo constituyen el objetivo de su accin (CAD, 2002). Una pruebaque no supera la cooperacin espaola.Si apenas se ha avanzado en el mbito de las prioridades transversales,

producindose manifiestos retrocesos en alguna de ellas respecto al pasado,la lectura es ms ambigua en el caso de las prioridades sectoriales. En algu-nas de ellas, la cooperacin espaola ha acumulado ciertas experiencias deinters, existiendo algunos otros mbitos en los que, sin embargo, la orien-tacin de la ayuda espaola es manifiestamente inadecuada.

a) Entre los mbitos sectoriales en los que la cooperacin espaolaparece estar trabajando de una manera relativamente aceptable, cabrasealar los dos siguientes: En primer lugar, en el mbito de los programas ambientales. El

diseo del Programa Araucaria constituy una novedad de interspara la cooperacin espaola. Con anticipacin a otros mbitos, fueen ste en el primero que se trabaj de una manera programada, atravs de la previa elaboracin de una estrategia especfica en elsector. La experiencia acumulada por el trabajo en este mbito per-miti la extensin de esta iniciativa al rea mediterrnea, a travsdel programa Azahar, para el que se ha tratado de concitar el con-curso de otros actores (gobiernos autnomos, fundamentalmente).

En segundo lugar, constituye una iniciativa de inters, aunquetodava en ciernes, un programa de trabajo relacionado con la saluden frica (programa Vita). Tambin en este caso se trabaj de lamano de las organizaciones especializadas en salud y se ha tratadode concitar el concurso de otros actores (igualmente, gobiernos

autonmicos). Y aunque el programa de accin podra resultarmejor fundamentado y exigente, la secuencia de trabajo seguidaconstituye una novedad de inters para la cooperacin espaola.

Por ltimo, la cooperacin espaola ha trabajado intensamente enel mbito del fortalecimiento institucional y del buen gobierno.Aun cuando en este caso el balance es menos ntido, se han logra-do acumular experiencias de inters, implicando a instituciones ydepartamentos pblicos Judicatura, Administracin Aduanera,Administracin Fiscal o Ministerio del Interior en las acciones de

asistencia y formacin.b) Por su parte, los mbitos en los que se aprecia una ms manifiesta

desorientacin de la cooperacin espaola son aquellos que tienenms relacin con dimensiones sociales del desarrollo. As: En primer lugar, nada hace pensar que la cooperacin espaola

est orientando su actividad y sus recursos hacia la cobertura de

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Ejrcito que ha tomado creciente protagonismo en las acciones deayuda humanitaria de la cooperacin espaola.

Por ltimo, si es manifiestamente dudoso que las prioridades sectoria-les definidas en el Plan Director orienten la accin de la cooperacin espa-ola, tampoco las llamadas Metas Internacionales de Desarrollo comportanreferentes efectivos para la ayuda espaola. Ni la asignacin de recursos nilas prioridades operativas parecen acomodarse a las exigencias que impo-nen el logro de las Metas Internacionales; y no existe ningn mecanismo deseguimiento que permita identificar hasta qu punto la accin de la ayudacontribuye a la consecucin de aquellas Metas que la comunidad internacio-

nal ha asumido.

7. MARCO INSTITUCIONAL

Hay un ltimo aspecto de inters que alude al marco institucional de lacooperacin espaola: tambin en este caso se produjeron retrocesos (oincumplimientos) respecto a lo que la ley seala. Como es sabido, entre losavances que estableca la ley, hay dos que afectaban a la estructura institu-cional de direccin y gestin de la ayuda: el primero alude a la necesidad deuna direccin integrada del conjunto del sistema, venciendo la bicefaliapropia de situaciones precedentes; la segunda era el establecimiento de unainstancia de coordinacin que permitiese que los diversos niveles de laAdministracin pudiesen concertar iniciativas y compartir experiencias, atravs de la Comisin Interterritorial. Pues bien, lo cierto es que en amboscasos se oper en sentido abiertamente contradictorio con lo que la leysugera.

En lo que respecta a la falta de integracin de instituciones en el seno dela Administracin Central, la situacin es ms preocupante que antao: noslo se ha mantenido la accin autnoma, sin apenas coordinacin, delMinisterio de Economa, por una parte, y del Ministerio de AsuntosExteriores, por la otra, sino que a la accin de ambos se ha sumado un nuevoactor, con notable protagonismo en los ltimos aos, el Ministerio deDefensa, con amplia capacidad operativa en escenarios de conflicto. Lamagnitud de los recursos que canaliza el Ministerio de Defensa (58 millonesde euros en 2002) lo convierten en un actor de notable relevancia en la pol-

tica de ayuda, sin que existan las garantas de que sus intervenciones seencuentran plenamente integradas en la definicin de prioridades del con-junto del sistema.

Los riesgos que este proceso comporta son notables, ya que puedenprovocar una prdida de eficacia del conjunto del sistema, como consecuen-cia de la falta de coordinacin (o autonoma de criterios) de sus principales

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actores en el seno de la Administracin. En parte este proceso deriva de lafalta de capacidad tcnica y de voluntad poltica del Ministerio de Asuntos

Exteriores para asumir la funcin directiva y coordinadora que la Ley deCooperacin le encomienda. Una prueba de esta incapacidad la revela elhecho de que la evaluacin de uno de los instrumentos ms relevantes de laayuda espaola, bajo competencia del Ministerio de Economa (los crditosFAD), ha sido realizada al margen de la Oficina de Planificacin y Evaluacin(OPE) de la AECI, a la que la ley, sin embargo, le encomienda esa tarea.

Es, acaso, la conviccin de esta falta de capacidad directiva del Ministeriode Asuntos Exteriores lo que explica la opinin tan generalizada en el sectoracerca de la conveniencia de crear un Ministerio de Cooperacin. En una

reciente encuesta elaborada por la Asociacin de Profesionales por la Calidadde la Cooperacin para el Desarrollo (ACADE), entre profesionales de la coo-peracin, se constataba que un 80% de los interrogados se mostraba favorablea crear en Espaa un Ministerio de Cooperacin y slo un 2% era favorable amantener la ayuda integrada en el Ministerio de Asuntos Exteriores; y, adicio-nalmente, un 88% consideraba la conveniencia de que la gestin de la ayudarecayese en un Ministerio expresamente constituido para esas tareas.

Aunque se trata de una propuesta que puede tener inconvenientes, elnivel de respaldo a la creacin de un Ministerio de Cooperacin revela laincomodidad que el sector de profesionales de la ayuda tiene con la actualestructura institucional directiva y de gestin de la cooperacin espaola.Incomodidad que se amplifica en el caso de la AECI, una institucin querequiere de una profunda reforma. Las decisiones adoptadas en la ltimalegislatura, ampliando el mbito de gestin de la AECI a los aspectos de pro-mocin cultural, no han hecho sino difuminar, todava ms, el perfil de laAECI como agencia especializada de desarrollo. Un problema que se aade aotros muchos de ms larga trayectoria, relacionados con la carencia de per-

sonal tcnico en aquellos mbitos a los que supuestamente la cooperacinespaola quiere otorgar prioridad y a la falta de motivacin y compromiso desu personal directivo. En definitiva, si se quiere mejorar la calidad de la coo-peracin espaola, es necesario afrontar una reforma en profundidad de laAECI. Una reforma que debe venir definida, cuando menos, por tres gran-des objetivos. En primer lugar, el propsito de acentuar el perfil de agenciade desarrollo de la AECI, integrando personal con experiencia y compromi-so en este mbito en los cuadros directivos de la institucin. No es sorpren-dente que en la encuesta de ACADE a la que antes se aludi, cerca de las dos

terceras partes de los preguntados aludan a la necesidad de combinar funcio-narios y profesionales de la cooperacin entre los cuadros de gestin de laAECI (y no haya ni una sola respuesta favorable a que sigan siendo los diplo-mticos, en exclusiva, los responsables de esa materia). En segundo lugar, esnecesario adecuar la estructura y competencias tcnicas de la institucin altipo de cooperacin al que hoy se encamina el sistema de ayuda, con mayor

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presencia de instrumentos de transferencia de confianza al receptor (ayudaa programas, swaps, etc.), en detrimento de una ayuda excesivamente ges-

tionada a travs de proyectos. Lo que requiere disponer de cuadros tcnicoscon conocimiento experto en los mbitos sectoriales que se consideranprioritarios. Por ltimo, se requiere fortalecer la capacidad de comunica-cin de la AECI con el resto de los actores del sistema de ayuda, no slo a tra-vs de un clima ms receptivo a la participacin y a la crtica, sino tambinincorporndolos a rganos colegiados de decisin de la institucin.

Por ltimo, un tercer mbito de reforma necesario es el que afecta a laComisin Interterritorial: pese a las previsiones de la ley, lo cierto es quela Comisin no ha logrado desempear las tareas de coordinacin y concer-

tacin que inicialmente se le asignaban. En gran medida como consecuen-cia de la actitud del propio Gobierno, que ha utilizado la Comisin como unforo para presentar sus iniciativas y no como un lugar para compartir expe-riencias, desde el respeto a la autonoma de cada cual. Tambin aqu, comoen el Consejo de Cooperacin, se ha desaprovechado un organismo aptopara enriquecer y mejorar la poltica de ayuda.

8. BALANCE FINAL

Acaba una legislatura que, en gran medida, resulta perdida para la coopera-cin espaola. Se abre la oportunidad de empezar un nuevo rumbo ms pro-metedor hacia el futuro. Para ello sera bueno retomar las iniciativas msfecundas del pasado, restaurar el clima de dilogo y colaboracin entre laAdministracin y el sector y tener el coraje poltico para acometer ciertasreformas como las de la AECI permanentemente aplazadas. Existen ideasy alternativas, que indudablemente se pueden depurar a travs del estudio y

del debate: lo que hace falta es tener la capacidad de situar a la cooperacinal desarrollo en el rango poltico que debiera tener, convirtindola en unasea de identidad de un Gobierno y un Estado que se declara comprometidocon la tarea de construir un orden internacional ms justo y gobernable.

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la cooperación española

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