la contraloría social en las administraciones públicas estatales

-11-

Año V, No. 9, julio-diciembre de 2014

La contraloría social en las administraciones públicasestatales mexicanas y su relación con otros elementos*

María Gabriela Martínez TiburcioUniversidad Autónoma Metropolitana Unidad Lerma

Resumen

El presente estudio tiene como fi nalidadidentifi car los factores que infl uyen o de-terminan que las administraciones públi-cas estatales tengan un mayor o menordesarrollo de contraloría social. En estesentido, los alcances de esta investigaciónpresentan, principalmente, un análisis decorrelación y de regresión múltiple entreel Índice de Contraloría Social y otros in-dicadores que son considerados variablesproxy de aspectos que teóricamente se con-sideran indispensables para llevar a caboacciones de contraloría social, tales como:acceso a la información y transparencia,entre otras.

Palabras clave: rendición de cuentas, con-traloría social, participación ciudadana.

Abstract

The present study aims to identify the fac-tors that infl uence or determine that thepublic administrations of the Mexican sta-tes have greater or lesser development ofsocial control. In this sense, the scope ofthis research is mainly oriented to presenta correlation analysis and multiple regres-sion between the Index of Social Controland other indicators that are considered

variables proxy of issues that theoretica-lly are considered essential to implementmeasures of social control, such as: accessto information and transparency, amongothers.

Key words: accountability, social control,citizen participation.

Introducción

a construcción democrática en Méxi-co debe partir de repensar la democra-cia, más allá de la democracia electoral,para contemplar una idea de ciudadaníaen forma integral. De esta manera, de-mocratizar la administración pública escrucial, considerando las implicacionesque tiene en cuanto a mejorar el rendi-miento institucional (efi cacia y efi ciencia),la rendición de cuentas y la transparenciade los gobiernos, así como combatir lacorrupción. Un mecanismo que permitiríademocratizar la administración pública ymejorar la rendición de cuentas es la parti-cipación ciudadana en acciones de control,vigilancia y evaluación, lo que constituye lacontraloría social; siempre que ésta ejerzapoderes y supere las limitaciones de auto-nomía y participación. Es decir, se puededesarrollar una política de rendición de

-12-

María Gabriela Martínez TiburcioLa contraloría social en las administraciones públicasestatales mexicanas y su relación con otros elementos

cuentas social (transversal) que tenga comoobjetivo fortalecer y perfeccionar el funcio-namiento de los mecanismos de rendiciónde cuentas de las instituciones representa-tivas (Peruzzotti, 2006: 245). Este documento tiene como obje-tivo responder a la pregunta ¿cuáles son losaspectos que podrían permitir un mayoro menor desarrollo de contraloría socialen las administraciones públicas estatalesmexicanas? Para este fi n, el documentose divide en cuatro secciones: la primeracomprende un breve marco teórico queproporciona las bases teóricas que per-miten analizar la contraloría social en lasadministraciones públicas de los estadosmexicanos y los elementos que infl uyenen el desarrollo de ésta. La segunda sec-ción presenta la metodología que se utilizópara realizar el presente estudio. La tercerasección expone los resultados obtenidosde la aplicación de técnicas estadísticas. Fi-nalmente se exponen algunas refl exionesfi nales sobre la contraloría social en la ad-ministración pública de los estados mexi-canos y su relación con variables sociales,políticas y económicas.

Marco teórico

De acuerdo con O’Donnell (1993), la de-mocracia1 recién instalada en países comoMéxico, no puede considerarse una demo-cracia representativa sino que forma partede otro tipo, a la que denomina Delegativa.

En este sentido, Ackerman (2006a), Shapi-ro (2003) y O’Donnell (1993) consideranque un elemento importante para alcan-zar una democracia representativa, y hacermás responsable al gobierno ante aquellossobre los cuales el poder es ejercido, es eldiseño y desarrollo de una serie de insti-tuciones2 políticas democráticas, así comocontemplar instrumentos necesarios parafomentar una mayor participación de lasociedad en decisiones colectivas, en don-de ésta se encuentre informada adecuada-mente. Sin embargo, las instituciones efec-tivas y las prácticas democráticas no puedenser implantadas por decreto, pues como lodemuestran las democracias consolidadas,la creación, fortaleza y legitimación de es-tas prácticas e instituciones necesitan tiem-po, que involucra un proceso complejo deaprendizaje. Dentro de los elementos quepueden permitir consolidar la democraciaen México, conformar un mejor gobierno(es decir, mejorar la rendición de cuentas yla transparencia), así como abatir las prác-ticas operativas características de una de-mocracia no institucionalizada (como es lacorrupción), está la participación ciu-dadana3 (Ackerman, 2005; Ackerman,2006b; Fox, 2006; Armony, 2008). A continuación se abordan al-gunos elementos teóricos sobre la par-ticipación ciudadana en acciones devigilancia, control y evaluación, pues conello se analizará a la contraloría social en las

-13-


administraciones públicas estatales mexi-canas. Se empieza por defi nir lo que seentiende por rendición de cuentas. Schedler(2004) señala que la noción de rendición decuentas tiene dos dimensiones básicas: porun lado, la obligación de políticos y fun-cionarios de informar sobre sus decisionesy de justifi carlas en público (answerability);y por otro lado, la capacidad de sancionara políticos y funcionarios en caso de quehayan violado sus deberes públicos (enforce-ment), pues sin la amenaza de sanciones, ladenuncia de ilícitos deja de ser un acto derendición de cuentas y se convierte en unmero acto publicitario. Para el caso de la rendición decuentas, se pueden observar cuatro ti-pos: horizontal, vertical, social y transversal.O’Donnell (1998) entiende por accounta-bility horizontal la existencia de agenciasestatales que tienen la autoridad legal yestán tácticamente dispuestas y capacitadaspara emprender acciones (que van desde elcontrol rutinario hasta sanciones legales eincluso impugnación) en relación con ac-tos u omisiones de otros agentes o agen-cias del estado que pueden ser califi cadoscomo ilícitos. En lo que respecta a la accountabili-ty vertical, los ciudadanos pueden castigar opremiar a los gobernantes votando a favoro en contra de ellos en la próxima elección;también por defi nición, las libertades deopinión y asociación, así como el acceso

a fuentes de información razonablementediversas, permiten plantear demandas a lasautoridades públicas y denunciar sus actosilícitos (O’Donnell, 1998). Sin embargo, Ackerman (2006b)considera que para asegurar un pleno ejer-cicio de la rendición de cuentas por par-te del gobierno, las elecciones deben sercomplementadas con otros mecanismos,donde la participación de la sociedad civiles una de las estrategias más recurrente.Heller y Thomas (2007) establecen queuna democracia efectiva tiene dos carac-terísticas relacionadas: un Estado capaz yuna sociedad civil fuerte, ya que ésta últi-ma hace que el Estado y sus agentes rindancuentas, lo que garantiza que se realicenconsultas no sólo a través del aspecto elec-toral sino también mediante la constanteretroalimentación y negociación. De talmanera que esta participación ciudadanapueda ser una parte central de un sistemade rendición de cuentas (Ackerman, 2005:12). Estos últimos argumentos origi-nan otro tipo de rendición de cuentas: lasocial. Smulovitz y Peruzzotti (2000: 150)denominan rendición de cuentas societala las acciones realizadas por un conjuntode personas independientes (asociacionescívicas, organizaciones no gubernamen-tales y movimientos sociales), orientadasa mejorar la transparencia y la rendiciónde cuentas del gobierno. Goetz y Jenkins(2001), por su parte, señalan otro tipo de

-14-


rendición de cuentas, una forma híbridaque integra a ambas, que se origina debi-do a los bajos niveles de confi anza en larendición de cuentas horizontal en muchospaíses en desarrollo, así como a una insa-tisfacción cada vez mayor sobre la efectivi-dad de las formas de rendición de cuentasvertical. A esta forma híbrida Goetz y Jen-kins (2001) la denominan rendición de cuentasdiagonal e Isunza (2006) la llama accountabi-lity transversal. La rendición de cuentas transver-sal comprende:

Aquellos mecanismos que, si bien soninstituciones del Estado, están diseñadosy funcionan de tal forma que hunden susraíces de manera explícita en la sociedadcivil, a través de la presencia especialmenteprotegida de ciudadanos independientesy autónomos que no representan pero síejemplifi can las cualidades de un ethos ciu-dadano (Isunza, 2006: 283).

La contraloría social es un tipo de parti-cipación ciudadana porque busca que losciudadanos organizados o no, intervenganen lo público, pero a diferencia de otrasformas de participación, se orienta especí-fi camente al control, vigilancia y evaluaciónde las acciones y programas de gobierno.Además, se considera que ésta podría seruna forma de rendición de cuentas vertical,pues son los ciudadanos los que deben vi-gilar, controlar y evaluar las acciones de go-bierno y el desempeño de los funcionarios

públicos; pero también puede ser conside-rada transversal, pues muchos mecanismosy actividades de control están instituciona-lizados (dentro del mismo gobierno) paraasegurar la participación de ciudadanos enestas instancias (Hevia, 2007: 9). La contraloría social puede ser de-fi nida como:

… un tipo de participación ciudadanaorientada al control, vigilancia y evaluaciónpor parte de personas y/u organizacionessobre programas y acciones gubernamen-tales, que promueve una rendición de cuen-tas vertical/transversal (Hevia, 2006: 13).

Cunill (2007: 7) establece que una caracte-rística específi ca del control social respectoa otras formas de participación ciudadanaen asuntos públicos, reside en que suponecorresponsabilidad o poder compartidocon el Estado, ésta exige una relación deexterioridad con el Estado y no debe estarcondicionada a la administración pública.4

Es decir, que el control social constituyeuna forma de participación ciudadana ex-presada como crítica y de vigilancia sobresobre lo público cuyo primer atributo esla autonomía.5 Este atributo condiciona laautenticidad del control social. Un elemento que se asocia con laautonomía es la representatividad social,teniendo mayor relevancia cuando la con-traloría social se ejerce por órganos crea-dos por el Estado, cuyas convocatoriaspúblicas y abiertas juegan un rol importante

-15-


para minimizar los problemas de represen-tatividad.6 Por otra parte, otro aspecto quepuede infl uir en la autonomía de la contra-loría social es contemplar la formación ofortalecimiento de competencias ciudada-nas para su actuación (Cunill, 2009). Otro atributo del control socialconsiste en suponer el ejercicio de pode-res, para que efectivamente pueda tradu-cirse en consecuencias sobre los actorespúblicos (Cunill, 2007: 7).7 Ya que si elcontrol social solo se traduce en conocerlas justifi caciones de los sujetos públicos,su efi cacia es mínima; de allí que sea nece-sario que el ejercicio del control social vayaacompañado de la posibilidad de imponersanciones o premios para conseguir loscambios necesarios. Por lo que los poderessociales traducidos en consecuencias sobrelos actores públicos condicionan la efi caciadel control social. Sin embargo, para queel control social devenga en consecuenciasjurídicas y materiales sobre los poderes pú-blicos, se requiere de la institucionalidadestatal (judicial o contralora). Referente a los poderes que elcontrol social puede ejercer sobre los ac-tores públicos se pueden ubicar dos tipos(Cunill, 2007 y 2009): directo, que es aquelpoder que ha estado siempre a disposicióndel control social; e indirecto, que es el po-der que para ser ejercido requiere de unamediación; es decir, depende de la institu-cionalidad estatal, como por ejemplo el de-recho de petición, el cual puede expresarse

en consecuencias jurídicas activadas por elpoder judicial. Dentro de los poderes direc-tos se encuentran el poder del “número”que comprende las movilizaciones y pro-testas, pero las sanciones suelen ser sim-bólicas y sin efectos de mandato; el “podercomunicativo”, éste se expresa como opi-nión pública que ejerce presión a través dela persuasión a los poderes públicos. Existen otros poderes al serviciodel control social, éstos son: el “poderde veto” que se traduce en la revocatoriao remoción de autoridades; el “poder deasignación” que se refi ere a la posibilidadde la sociedad de decidir sobre la asigna-ción de recursos públicos; el “poder decertifi cación” que implica otorgar la buenapro (Cunill, 2009: 22), por ejemplo cuandose realiza la entrega de una obra públicase establece como requisito, para que éstasea aceptada, que los integrantes de la con-traloría social fi rmen el acta de recepcióncomo una prueba de que están conformescon dicha obra. Con base en lo antes expuesto,para fi nes de este documento la contra-loría social se defi ne a través de cuatroelementos: 1) modalidades de la contralo-ría social, 2) funciones o actividades quellevan a cabo los participantes de la contra-loría social, los cuales pueden traducirse enpoderes que pueden ejercer; 3) autonomíadel control social; y, 4) tipo de programas oacciones que son sujetos a contraloría so-cial (ver fi gura 1).

-16-


Figura 1. Elementos de la Contraloría Social

Fuente: elaboración propia.

Por otra parte, existe otro elemento necesario para que los poderes de la contraloría socialsean efi caces: “el poder de la transparencia”, y éste se considera un recurso básico delcontrol social no sólo porque potencia los demás poderes sino porque constituye unacondición de la formación democrática de opinión pública (Cunill, 2007: 11). Por tanto,se puede establecer que la transparencia puede ser un elemento que infl uye en el funcio-namiento de la contraloría social. De acuerdo con Cunill (2007), las condiciones socio-políticas y el proyecto po-lítico gubernamental son elementos que infl uyen en la institucionalización del controlsocial; así como también los niveles autónomos de la organización social y el capital cí-vico. Además de otros factores que determinan esta institucionalización, tales como: “lapráctica de uso”, que se refi ere al despliegue del control por parte de los actores sociales;“la infraestructura disponible” que tiene el control social y que se refi ere a la dotación derecursos proporcionados por el Estado (los poderes que el control social puede ejercer)y que pueden encontrarse en dos formas: las modalidades del control social (ya men-cionadas en párrafos anteriores) y los arreglos institucionales que se establecen desde elEstado y le dan funcionalidad a esas modalidades; y el último factor que puede infl uir enla institucionalización del control social es la “sustentabilidad” de los canales de controlsocial. Además, Cunill (2009: 5) menciona que la capacidad de incidencia (efi cacia) dela contraloría social está directamente relacionada con la asunción de ésta como derecho

-17-


ciudadano incluido en la integralidad de lo social, y con el manejo que se haga de la ten-sión entre su dependencia e independencia respecto del Estado, es decir, depende de lospoderes sociales que contempla la contraloría social.

Metodología

Con la intención de identifi car elementos externos que puedan explicar o infl uir a unmayor o menor desarrollo de contraloría social en las entidades federativas de la Repú-blica Mexicana, se hizo un análisis de correlación y de regresión múltiple usando míni-mos cuadrados ordinarios. Se tomaron algunas variables que permitieron utilizarse comoproxy8 de aspectos que según la teoría podrían infl uir a la contraloría social. Las variablescontextuales que se contemplaron para este análisis son (véanse fi gura 2 y tabla 1):

Figura 2. Factores que pueden infl uir en el desarrollo de la Contraloría Social


Se realizó un ejercicio que permitiera evaluar en un primer momento la posible asocia-ción (no causalidad) entre el Índice de Contraloría Social y variables que pueden infl uiro el capital social, variables sobre rendición de cuentas, aspectos políticos (partidos po-líticos de gobernantes) y factores sociodemográfi cos y económicos. Para ello se estimó

-18-


el coefi ciente de correlación “r”, cuyos valores oscilan entre “–1 y 1”, que indica si laasociación es positiva o negativa, respectivamente. Para este estudio se utilizó el Índicede Contraloría Social ( ) desarrollado por Martínez (2012) incluyendo los componentesde éste.

Tabla 1. Factores contextuales que infl uyen enel grado de desarrollo de la contraloría social

1. Variables que miden el acceso a la información y a la transparencia1.1 Ley específi ca o lineamien-tos para la gestión de archivos

Es una variable dicotómica, tiene valores de 0 y 1, 0 es ausencia y1 es presencia (Ríos y Cejudo, 2009: 12)

1.2 Índice del Derechode Acceso a la Información

en México

Este Índice es un instrumento de medición que permite hacercomparaciones entre las legislaciones de las entidades federativas,y que muestra, entre otras cosas, el estado del derecho de accesoa la información en el nivel nacional. Desarrollado por Artículo19 y , en www.checatuley.org, consultado el 10 de agostode 2011

1.3 Indicador deTransparencia 2007

Se toma el indicador desarrollado en el estudio “Métrica de latransparencia en México”, Centro de Investigación y DocenciaEconómicas ( ); pero el 100% equivale para fi nes de este es-tudio a 10

1.4 Índice de Gobierno Elec-trónico Estatal 2007 ( )

El Índice de Gobierno Electrónico Estatal está integrado por cin-co componentes: información, interacción (se refi ere al diálogo enlínea con los ciudadanos), transacción, integración (evalúa la fl ui-dez de los sitios dada la integración virtual de todos sus servicios)y participación. En este Índice todos los componentes tienen lamisma ponderación ya que para el ciudadano es igual de impor-tante hacer una transacción en línea que encontrar la informaciónrequerida. Cabe señalar que esta medición es una escala que va de0 a 100 (Sandoval, Gil-García y Luna, 2007: 30)

2. Variables relacionadas con la participación ciudadana y el capital social2.1 Ley de Participación

CiudadanaEs una variable dicotómica, tiene valores de 0 y 1, 0 es ausencia y1 es presencia

2.2 Participación endecisiones públicas

Es un indicador de fortalecimiento de la sociedad civil en tan-to ejercicio de la ciudadanía. Se mide por el grado de injerenciaque tiene la población en los asuntos públicos, participando en

continúa...

-19-


... continuación

2.2 Participación endecisiones públicas

programas, planes de planifi cación y promoción del desarrollo local

Tiene valores: 10 puntos: si la jurisdicción cuenta con mecanismosde participación de la población en las decisiones públicas, y si esosmecanismos se aplicaron efectivamente en el año 2009. Se asignan5 puntos si los contempla pero no se han ejercido; 0 puntos si noslos tiene

Elaborado por Fundación Konrad Adenauer en México y por Po-lilat, y la Confederación Patronal de la República Mexicana (

), en http://www.idd-mex.org/cuestiones_metodologicas/n/index.html, consultada el 26 de junio de 2011

2.3 Organizaciones No Guber-namentales ( ’s) por Estado

Número de ’s por Estado, para este indicador se normalizóy para este fi n se dividieron todos los valores entre el valor másgrande de esa variable. Tiene valores que van de 0 a 1

Información obtenida del registro de miembros del Centro Mexi-cano para la Filantropía ( , 2009), en http://www.cemefi .org/spanish/images/stories/Dmiembros2009.pdf, consultado el2 de mayo de 2010

3. Variables sobre rendición de cuentas

3.1 Indicador deEvaluación (2009)

Información obtenida de la pregunta 4 del cuestionario de la En-cuesta Nacional de Gobierno, Poder Ejecutivo Estatal, Gobierno(Instituto Nacional de Estadística y Geografía — , 2010 —).Tiene valores de 0 a 1, donde 1 signifi ca que tiene el número máxi-mo de elementos (7) para llevar a cabo la función de evaluación y0 ninguno9

3.2 Accountability

Indicador que mide la accountability legal, la política y la social

Elaborado por Fundación Konrad Adenauer en México y porPolilat, y , en http://www.idd-mex.org/cuestiones_metodologicas/n/index.html, consultada el 26 de junio de 2011

3.3 Índice Nacional de Corrup-ción y Buen Gobierno 2007,por entidad federativa ( )

Este indicador mide el grado de corrupción a través del pago de“mordidas”, por lo que no es un instrumento que permita medirla corrupción en los ámbitos donde primordialmente se lle-va a cabo la contraloría social. Pero se toma en consideraciónpara los distintos análisis de correlación y regresión múltiple, en

continúa...

-20-


... continuación

3.3 Índice Nacional de Corrup-ción y Buen Gobierno 2007,por entidad federativa ( )

http://www.transparenciamexicana.org.mx/documentos/INCBG/2007/INCBGporEntidad2007.pdf, consultado el 1 deoctubre de 2008Cabe señalar que esta medición utiliza una escala que va de 0 a 100,a menor valor, menor corrupción

4. Aspectos Políticos (Partido Acción Nacional — — como variable de referencia)4.1 Partido Revolucionario

Institucional ( )

4.2 Partido de la RevoluciónDemocrática ( )

Variables dicotómicas:Extracción Política del gobierno estatal hasta el año 2009 delExtracción Política del gobierno estatal hasta el año 2009 delTienen valores de 0 y 1, 0 es ausencia y 1 es presencia

5. Factores sociodemográfi cos y económicos

5.1 Marginación (2005)

Este indicador se refi ere al Índice de Marginación (2005) en el quese encuentra cada entidad federativa, consultado en la página Webdel Consejo Nacional de Población ( ).10 En este indicadorse recodifi caron los índices de marginación, de tal forma que enlugar de presentar valores negativos y positivos, sólo se muestranvalores de 0 en adelante, quedando el valor más alto de 3.91

5.2 Índice de DesarrolloHumano ( , 2008)

Información obtenida del Programa de las Naciones Unidas parael Desarrollo ( , 2011). Informe sobre Desarrollo Humano,México 2011, p.43, en http://www.undp.org.mx/IMG/pdf/In-forme_sobre_Desarrollo_Humano_en_Mexico_2011-2.pdf, con-sultado el 27 de junio de 2011

5.3 Población 2010 Número de habitantes por entidad federativa (Censo de poblacióny vivienda, 2010, )

5.4 Producto Interno Bruto( ) 2006 normalizado

Este indicador se refi ere al 2006 en miles de pesos a precios de199311 ( ). Este indicador se normalizó y para este fi n se divi-dieron todos los valores entre el valor más grande de esa variable.Tiene valores que van de 0 a 1

5.5 per cápita Este indicador se obtuvo de dividir el 2006 en miles de pesos aprecios de 1993 ente la variable de población 2010

6. Contraloría Social por entidad federativa6.1 Índice de

Contraloría SocialEl promedio de la suma de los componentes: modalidades, funcio-nes, autonomía y cobertura (Martínez, 2012)


-21-


Análisis y resultados

Del análisis de correlación se obtuvieron los siguientes resultados (ver tabla 2), encon-trándose que existen tres variables externas que tienen una alta correlación con el Índicede Contraloría Social, y además son marcadas como signifi cativas en un nivel de confi an-za de 99%. Estos son: normalizado, ’s por estado y población. Considerando quepoblación y están altamente correlacionados, se calculó otra variable que combinaambas, y de igual manera se encontró que existe correlación entre el Índice de ContraloríaSocial y el per cápita en un nivel de signifi cancia de 95%.

“ vs. normalizado = 0.597”: lo que nos indica una relación positiva; es decir, amayor se observa un mayor Índice de Contraloría Social, por lo que existe una altaasociación entre mayores ingresos y un alto desarrollo de contraloría social.

“ vs. ’s por Estado = 0.520”: este valor nos señala que hay una relación tambiénpositiva entre el número de ’s y la contraloría social; es decir, observamos que unincremento en el número de ’s en las entidades federativas también podría incre-mentar el Índice de Contraloría Social. En parte, puede considerarse que sustenta lo queen teoría se establece, en regiones o lugares donde existe una práctica de organizarse ytrabajar colectivamente, es muy probable que esta participación se traslade a programasgubernamentales que involucren la participación ciudadana incluyendo las de la contra-loría social, como Avritzer (2004 y 2006) lo demostró con la experiencia del presupuestoparticipativo en Porto Alegre.

-22-


Tabla 2. Resultado del análisis de correlación

** La correlación es signifi cativa al nivel 0,01 (bilateral).* La correlación es signifi cante al nivel 0,05 (bilateral).

continúa...

-23-


... continuación

** La correlación es signifi cativa al nivel 0,01 (bilateral).* La correlación es signifi cante al nivel 0,05 (bilateral).Fuente: elaboración propia con base en los resultados obtenidos del análisis de correlación.

En este caso, el número de ’s se utiliza como variable proxy de capital social en los es-tados y el Distrito Federal, y justamente este valor indica una relación positiva; es decir, amayor existencia de capital social (de ’s en la entidad federativa) mayor es el desarrollode la contraloría social.

“ vs. Población = 0.498”: este valor nos señala que hay una relación positiva entre lacontraloría social y un mayor número de habitantes, e indica que las entidades federativasmás pobladas pueden también tener un Índice de Contraloría Social alto.

“ vs. per cápita = 0.369”: este valor nos señala que hay una relación positiva entremayores ingresos por habitante y mayor Índice de Contraloría Social; es decir, observa-mos que las entidades federativas con per cápita alto, también tendrán una alta contra-loría social.

-24-


El componente de “funciones”del Índice de la Contraloría Social ademásde estar altamente asociado con las mis-mas tres variables que presenta el Índice deContraloría Social, también está altamentecorrelacionado (0.478) con el Índice deGobierno Electrónico (con una signifi can-cia de 99%). Esta situación puede conside-rarse como una relación lógica pues paraque los ciudadanos puedan realizar susfunciones de contraloría social, éstos con-sultan y utilizan los portales electrónicos;es decir, el gobierno electrónico les facilitala realización de sus actividades. Para el caso del componente deautonomía (que también está altamentecorrelacionado con , ’s por estadoy población) se observa que el Índice deDesarrollo Humano y el per cápita estánaltamente correlacionados con este com-ponente, 0.396 y 0.405 respectivamente, ycon un nivel de signifi cancia de 95%. Deesto se deduce que mayor desarrollo hu-mano y per cápita alto se asocia con unacontraloría social con participantes másautónomos, de lo anterior es probable quese encuentre la participación de contraloressociales con un nivel de estudios mayor. Con respecto a las demás varia-bles, es importante destacar que para estainvestigación se analizó un censo (es decir,el total de las entidades federativas) y nouna muestra, por lo tanto, aun cuando losresultados estadísticos no son signifi cati-vos al nivel de confi anza de 95% y 99%,

dichos resultados nos indican el grado deasociación de las distintas variables con elÍndice de Contraloría Social. Asimismo,existe correlación entre el Índice de Con-traloría Social con: el Índice de DesarrolloHumano (0.334), el Índice de GobiernoElectrónico (0.333), el ranking de acceso ala información (0.302), el Índice de Mar-ginación Normalizado (-0.283), el indica-dor de transparencia (0.269), el Índice deCorrupción y Buen Gobierno (0.225) y laparticipación de ciudadanos en la decisio-nes políticas (0.218). Finalmente destacaque de los tres partidos políticos que go-bernaban las entidades federativas hasta2009, el que tuvo la correlación más altafue el y es negativa (-0.215); es decir,los gobiernos del están asociados a unbajo desarrollo de contraloría social. La presencia de una ley o de li-neamientos para la gestión de archivos, asícomo la existencia de una ley de participa-ción ciudadana, no están correlacionadascon un mejor desarrollo de contraloría so-cial, e incluso, en el caso de la ley de par-ticipación ciudadana, pareciera presentarseuna asociación negativa. Considerando los resultados ex-puestos y con la intención de responder ala pregunta que guía este estudio, se reali-zaron varios modelos estadísticos, se tomócomo variable dependiente el Índice deContraloría Social ( ) y como variablesindependientes las distintas variables ex-puestas anteriormente. Sin embargo, como

-25-


se mostró en la metodología, varias variables miden o hacen referencia a un mismo con-cepto, para estos casos se realizaron varias pruebas, descartando y seleccionando aquellasvariables que fueran signifi cativas e importantes para el grupo de datos. El modelo estadístico que resultó más relevante fue el siguiente: el Índice deContraloría Social como variable dependiente, y como variables independientes, toman-do como referencia al partido que gobierna, el , el partido que gobierna ( ), el par-tido que gobierna ( ); el Índice de Gobierno Electrónico 2007; ’s por estado;per cápita; el Índice de Desarrollo Humano 2008, y el indicador de Accountability. En estemodelo las variables independientes explican aproximadamente un 50% de la varianzadel Índice de Contraloría Social (R2 = 0.515), y este modelo tiene un alto grado de signi-fi cancia (0.008). Los siguientes cuadros muestran los resultados de la regresión múltiple.

Cuadro 1. Resultados del modelo de regresión múltiple


Cuadro 2. Anovab


-26-


Cuadro 3. Coefi cientesa


En este modelo se observa que el Índice de Contraloría Social está infl uido positivamentepor el Índice de Gobierno Electrónico (variable proxy de transparencia y acceso a la infor-mación) por lo que un mayor desarrollo de gobierno electrónico impacta positivamenteen el Índice de Contraloría Social. En cuanto a la variable relacionada con la participaciónciudadana y el capital social, que para este modelo lo constituyó el número de ’s porestado, también se observa que ésta tiene un impacto positivo en el desarrollo de contra-loría social. De las variables relacionadas con la rendición de cuentas se tuvo que solo ladenominada Accountability (que es un componente del indicador del Índice de DesarrolloDemocrático de México12 desarrollado por la Fundación Konrad Adenauer en México,por Polilat, y ), resultó una variable signifi cativa y es un elemento que infl u-ye negativamente. Esto se puede interpretar de la siguiente manera: a mayor nivel deaccountability, menor es el Índice de Contraloría Social, considerándose entonces ésta últi-ma como un instrumento que se requiere desarrollar cuando el sistema de rendición decuentas es bajo, pero si la rendición de cuentas se consolida, la contraloría social ya nosería necesaria. Sobre las variables demográfi cas, se obtuvo que un mayor desarrollo humanoinfl uye positivamente en el desarrollo de la contraloría social, esto podría indicar que lacontraloría social se incrementa siempre que su desarrollo se incremente, lo cual podríaconsiderarse como uno de los alcances de su participación. El per cápita afecta ne-gativamente a la contraloría social, lo que indica que la contraloría social se incrementa

-27-


cuando el per cápita baja, y disminuye cuando sube, aunque no es estadísticamente sig-nifi cativa, se considera que esta variable es importante para el conjunto de los datos. Ambas variables demográfi cas, de cierta manera, se pueden considerar comple-mentarias, pues mientras una mide el bienestar de los ciudadanos ( ), la otra cons-tituye una variable económica ( per cápita) por lo que la contraloría social se afectapositivamente cuando se percibe que se incrementa el desarrollo humano, y por lo tantodisminuye cuando el per cápita se incrementa. En lo que respecta a las variables polí-ticas (gobernadas por el y por el ) se puede observar que no son estadísticamentesignifi cativas tomando como referencia la variable del . Por otra parte, con la intención de mostrar la relación de variables que resultaronpoco signifi cativas tanto en el análisis de correlación como en la regresión múltiple, peroque se considera pudieran infl uir al desarrollo del Índice de Contraloría Social, se reali-zaron algunos cuadros de contingencia con las variables: partido político que gobierna,la existencia de una ley de participación ciudadana, y el Índice Nacional de Corrupción yBuen Gobierno. Para realizar tal análisis se utilizaron las siguientes tablas.

Tabla 3. Partido que gobierna y el Índice de Contraloría Social,se considera a los partidos que gobiernan hasta 2009

Índice de Contraloría Social ( )Bajo

(12.16 – 20.35)Medio

(20.36 - 28.56)Alto

(28.57 - 36.76)

Partidoque

gobierna( )

Aguascalientes, Baja California,Querétaro, Tlaxcala, Morelos,

San Luis Potosí, Yucatán

Guanajuato, Jalisco

Campeche, Chihuahua, Coahui-la, Colima, Durango, Hidalgo,

Nayarit, Oaxaca, Puebla, Quinta-na Roo, Tabasco, Tamaulipas

Nuevo León, Estado deMéxico, Sinaloa

Sonora, Vera-cruz

Chiapas, Guerrero Baja California Sur,Michoacán, Zacatecas Distrito Federal


Con respecto a esta variable, se encontró lo siguiente: del total de los estados que songobernados por el , 78% tiene un bajo, y sólo 22% alcanzó un medio, y ningún

-28-


estado gobernado por este partido alcanzó un alto. En el caso de los estados que songobernados por el , 70.6% tienen un bajo, 17.6% un medio y 11.8% un alto.Por lo que se refi ere a las entidades federativas gobernadas por el , 33.3% tienen un

bajo, 50% alcanzaron un medio y 16.7% un alto. En este caso, los porcentajesindican que el partido de izquierda tiene una mayor tendencia a programas y acciones decontraloría social, y que el partido de derecha no es muy proclive a desarrollar las accio-nes de control social, en la gráfi ca 1 se puede visualizar.

Gráfi ca 1. Índice de Contraloría Social por entidad federativasegún partido político ( y )


Estados con Ley de Participación Ciudadana y el Índice de Contraloría Social

Con la intención de identifi car si la existencia de una ley que garantiza la participaciónde la ciudadanía en acciones gubernamentales se asocia con un índice alto de contraloríasocial, se realizó la tabla 4. En ésta se observa que en el grupo de los estados con un in-dicador alto de contraloría social, 66.7% cuenta con una ley de participación ciudadana;de los estados con indicador de contraloría social medio, 50% cuentan con dicha ley; ydestaca que en el grupo de los estados con un bajo índice de contraloría social, en sumayoría (62%) cuentan con una ley de participación.

-29-


Considerando estos porcentajes, se observa que contar con una ley de participa-ción ciudadana no garantiza mayor desarrollo de contraloría social. Por lo que se deduceque esta variable no parece ser un factor determinante para un mejor desarrollo de con-traloría social pues tanto en la categoría alta y baja del Índice de Contraloría Social más de60% de los estados cuenta con dicha ley de participación. No obstante debe reconocerseque en el caso de los estados que tienen un Índice de Contraloría Social alto, dos terceraspartes de éstos tienen una ley sobre participación ciudadana.

Tabla 4. Ley de participación ciudadana con por entidad federativa


(12.16 – 20.35)Medio

(20.36 - 28.56)Alto

(28.57 - 36.76)

Ley deParticipación

Ciudadana( )

Cuenta conLey de

ParticipaciónCiudadana

Aguascalientes, BajaCalifornia, Coahuila,

Colima, Durango, Gue-rrero, Morelos, Quintana

Roo, San Luis Potosí,Tabasco, Tamaulipas,

Tlaxcala,Yucatán

Baja CaliforniaSur, Guanajuato,Jalisco, Zacatecas

Distrito Federal,Veracruz

No cuentacon Ley de

ParticipaciónCiudadana

Campeche, Chihuahua,Hidalgo, Oaxaca, Nayarit,

Querétaro, Chiapas,Puebla

Estado de Méxi-co, Michoacán,Nuevo León,

SinaloaSonora


Índice Nacional de Corrupción y Buen Gobiernoy el Índice de Contraloría Social

Considerando los resultados obtenidos del análisis de la correlación, se identifi caron al-gunas variables que se asocian al Índice de Contraloría Social, como la variable del Índicede Corrupción y Buen Gobierno.

-30-


Tabla 5. y por entidad federativa


(12.16 - 20.35)Medio

(20.36 - 28.56)Alto

(28.57 - 36.76)

ÍndiceNacional deCorrupción

y BuenGobierno

( )

Alto(13.7 - 18.8) Estado de México

Medio(8.4 - 13.6)

Coahuila, Chihuahua, BajaCalifornia, Yucatán, Ta-

maulipas, Tabasco, Morelos,Puebla, Tlaxcala

JaliscoVeracruz, Dis-trito Federal

Bajo(3.10 - 8.3)

Colima, Aguascalientes, Na-yarit, Quintana Roo, Oaxaca,

Durango, San Luis Potosí,Querétaro, Chiapas, Hidalgo,

Campeche, Guerrero

Baja CaliforniaSur, Guanajua-to, Michoacán,

Zacatecas, NuevoLeón, Sinaloa

Sonora


Los resultados que se obtuvieron de este cruce de variables son: 66.7% de los estadosque tienen un alto tienen un medio, y 33.3% tiene un nivel bajo de . En elcaso de los estados que tienen un medio destaca el Estado de México pues es el úni-co que se encuentra en un nivel alto de corrupción, y 75% de los estados con mediotienen un nivel bajo de . En el caso de las entidades federativas con un Índice bajode Contraloría Social, no hay ningún estado con nivel alto de corrupción, 43% tiene unnivel medio de y 57% tiene un nivel bajo de corrupción. En este caso se observaque hay una asociación positiva; es decir, a mayor con un índice de corrupción medio,y viceversa. Esto podría indicar que por tener un índice de corrupción medio, y con la posibletendencia a incrementarse dicha corrupción, existe la preocupación por parte de las au-toridades del gobierno estatal para llevar a cabo esfuerzos dirigidos a ampliar las accionesde contraloría social. Considerando esta variable y relacionándola con los resultados quepresentó la regresión con la variable Accountability y el Índice de Contraloría Social, ambasbrindan la misma explicación. La corrupción podría considerarse un indicador de que laaccountability es baja, por lo tanto el Índice de Contraloría Social es alto.

-31-


Sin embargo, este índice de co-rrupción solo operacionaliza la corrupciónen servicios públicos, no abarca otros tiposde corrupción como la que se da en licita-ciones públicas, adquisiciones, programassociales, obras públicas, administraciónpresupuestal, o confl ictos de interés (Hill,Jaimes y Dussauge, 2008: 122). Es decir, noes un indicador de la corrupción en áreasque usualmente son sujetas a contraloríasocial; no obstante, constituye un paráme-tro de lo que sucede en las entidades fede-rativas sobre el fenómeno de corrupción(como un todo), aunque sea solo en una desus dimensiones.

Algunas refl exiones

De acuerdo con el análisis y resultadosobtenidos de las correlaciones y del mo-delo aplicado en el análisis de regresiónmúltiple, se deduce que algunas variablesdeben acompañar las acciones de contralo-ría social para que puedan tener un mejordesarrollo. De acuerdo con las variablesutilizadas, la presencia de ’s (como va-riable proxy de capital social) en la entidadfederativa, el acceso a la información y latransparencia (como el caso del Índice deGobierno Electrónico Estatal), como ele-mento fundamental para realizar las fun-ciones de contraloría social; así como tenermayor Índice de Desarrollo Humano (quepudiera impactar en mejores capacida-des de los ciudadanos) y un bajo nivel de

Accountability, constituyen estas variables. Por otra parte, el aspecto políticono parece ser una variable relevante; sinembargo, se logró identifi car que los go-biernos del son más propensos a fo-mentar las acciones de contraloría social. Asu vez, contar con una ley de participaciónciudadana no garantiza este tipo de accio-nes, pero tampoco constituye un obstáculopara ello. Finalmente, es importante señalarque los hallazgos obtenidos de este análisissi bien permiten tener un primer acerca-miento respecto a posibles elementos quepudieran infl uir positiva o negativamenteen el desarrollo de la contraloría, es reco-mendable investigar con mayor detalle ycon evidencia empírica (por ejemplo conestudios de caso) si efectivamente todas lasvariables expuestas determinan que la con-traloría social pueda llegar a constituir uninstrumento de rendición de cuentas; ade-más de identifi car otras posibles variablesque pudieran infl uir a un mayor o menordesarrollo de la contraloría social. No obs-tante, este estudio es un esfuerzo valioso,pues como Hevia lo ha señalado en diver-sos estudios, el tema de contraloría socialha sido escasamente estudiado y todavíamenos en un ámbito de gobierno como elde las entidades federativas.

Notas

* Este artículo se basa en la investigación

-32-


realizada para la tesis de Doctorado: LaContraloría Social como elemento de la rendiciónde cuentas en la administración pública estatal,febrero 2012, .

1 La democracia se entiende como el mediopara administrar las relaciones de poder yminimizar la dominación, ésta última seconsidera que es la resultante del ejercicioilegítimo del poder (Shapiro, 2003: 3).

2 Las instituciones son “las reglas del jue-go en una sociedad, o más formalmente,son las limitaciones ideadas por el hombreque dan forma a la interacción humana”(North, 1995: 13).

3 La participación ciudadana en muchasocasiones es confundida o utilizada comosinónimo de participación social, partici-pación comunitaria, o participación polí-tica, pero Cunill (1996) advierte que éstasson diferentes a la participación ciudadana,pues tanto la participación social como lacomunitaria no interactúan con el Esta-do, ni le solicitan su asistencia en la satis-facción de necesidades públicas; y por loque respecta a la participación política, ladiferencia con la participación ciudadanase presenta debido a que ésta última per-sigue intereses públicos mientras que laparticipación política persigue interesesparticulares y se da a través de organizacio-nes políticas.

4 Pues diversas experiencias en AméricaLatina establecen mecanismos de controlsocial como una condición para la ob-tención de benefi cios asociados con pro-gramas sociales; este tipo de situacionesmuestran la captura a la que pueda estarsometida la propia contraloría social porparte del Estado, que incluso puede tenerun uso clientelar (Cunill, 2009: 27 y 31).

5 La autonomía en palabras de Held (1997:182) “connota la capacidad de los sereshumanos de deliberar, juzgar, elegir y ac-tuar o no actuar, siguiendo algunos de losdistintos cursos de acción posibles en lasesferas: privada y pública, teniendo encuenta el bien común”.

6 Siempre que estos órganos de contraloríasocial no sean defi nidos por el Estado conla expresa intención de que sean funciona-les a sus intereses (Cunill, 2009).

7 El poder de denuncia es el más utilizado enAmérica Latina, este consiste en la potes-tad de recibir, tramitar y a veces investigarlos reclamos por irregularidades respectoa requisitos de incorporación de benefi -ciarios a un programa, sobre la operacióndel mismo o derechos instituidos respectoa los servicios públicos (Cunill, 2009: 19).

8 Una variable proxi son variables aproxima-das a las variables que son objeto de análisis.

-33-


9 1) Misión, visión, objetivos y/o metas,2) Indicadores de gestión y/o resultadodefi nidos, 3) Evaluaciones de instanciastécnicas independientes, 4) Panel de con-trol y seguimiento de objetivos, metas,indicadores y/o resultados, 5) Sistema decaptación de quejas, sugerencias y/o reco-nocimientos sobre los trámites y/o servi-cios; 6) Sistema de información ejecutivopara la planeación y seguimiento de losprogramas sociales, y 7) Mecanismos paramedir la satisfacción/percepción de losusuarios.

10 Información consultada en www.conapo.gob.mx, el 11 de octubre de 2008, elabora-do con estimaciones del con baseen el II Conteo de Población y Vivienda2005 y Encuesta Nacional de Ocupación yEmpleo 2005 (IV Trimestre).

11 Información consultada el 1 de octubrede 2008, en http://www.inegi.gob.mx/prod_serv/contenidos/espanol/bvinegi/productos/derivada/regionales/pib/PI-BE2006.pdf

12 Para mayor información sobre este in-dicador, consultar el siguiente sitio Web:http://www.idd-mex.org/cuestiones_metodologicas/n/index.html

Bibliografía

Ackerman, John (2005), “Social accoun-tability in the public sector. A conceptual

Discussion”, en Social Development Papers,Paper No. 82, Washington, D.C., March,

, The World Bank.

-------- (2006a), “Democratización: pasado,presente y futuro”, en Perfi les Latinoameri-canos, núm. 28, julio – diciembre, México,

.

-------- (2006b), “Sociedad Civil y Rendiciónde Cuentas”, en Ackerman et al., Elecciones yCiudadanía en el Distrito Federal, México, Insti-tuto Electoral del Distrito Federal.

Armony, Ariel C (2008), “Sociedad civil ydemocracia en América Latina” en Revis-ta Pensamiento Propio, núm. 28.

Cejudo, Guillermo M. (2009), “La cons-trucción de un nuevo Régimen de Ren-dición de Cuentas en las EntidadesFederativas”, Serie Rendición de Cuentas,Auditoria Superior de la Federación,México, Helvética Impresos.

Cunill, Nuria (1996), “La participaciónciudadana”, en Antología: Participación ciu-dadana, México D. F., Centro de Serviciosmunicipales “Heriberto Jara”, A. C. yFundación Friedrich Ebert, pp. 69-76.

-------- (2007), “La rendición de cuentas yel control social. Una aproximación con-ceptual”, Documento de Trabajo, núm. 13,

-34-


Proyecto de protección de programas so-ciales federales, México, Programa de lasNaciones Unidas para el Desarrollo.

-------- (2009), “Contraloría Social y dere-chos sociales. El desafío de la integralidad”,en Gestión y Política pública, Vol. XVIII, núm.1, México, .

Fox, Jonathan (2006), “Sociedad Civil ypolítica de rendición de cuentas”, en Perfi lesLatinoamericanos, núm. 27, México,

“Transparencia y rendiciónde cuentas”, en John Ackerman, Más alládel acceso a la información: transparencia, rendi-ción de cuentas y Estado de Derecho, México,Siglo XXI Editores, Investigaciones Jurídi-cas .

Garcés, María T. (2006), “La veeduría Dis-trital y la Política Bogotá Transparente: unModelo de Control Preventivo y de Lide-razgo ético para una gestión de Integridaden el Distrito Capital”, en Isunza, Ernestoy Alberto J. Olvera, Democratización, rendi-ción de cuenta y sociedad civil: participación ciu-dadana y control social, México, Miguel ÁngelPorrúa, pp. 473-490.

Goetz, Anne Marie and Rob Jenkins (2001),“Hybrid forms of accountability. Citizenengagement in institutions of public-sectoroversight in India”, en Public ManagementReview, vol. 3, Issue 3, pp. 363-383, .

Held, David (1997), La Democracia y el ordenglobal. Del estado moderno al gobierno cosmopoli-ta, España, Editorial Paidós Ibérica S.A.

Heller, Patrick y T. M. Thomas (2007),“La Política y el diseño institucional dela democracia participativa. Lecciones deKerala, India”, en Boaventura de Souza,Democratizar la Democracia. Los caminos de lademocracia participativa, México, .

Hevia, Felipe (2006), La Contraloría SocialMexicana: la participación ciudadana para larendición de cuentas, México, , .

-------- (2007), “Contraloría Social y pro-tección de programas sociales”, Documentode Trabajo, No. 2, Proyecto de protecciónde programas sociales federales, México,Programa de las Naciones Unidas para elDesarrollo.

Hill, Benjamín, Jaimes, Oscar y Mauricio I.Dussauge (2008), “Sobre el complejo artede medir la corrupción: Apuntes teóricosy análisis del caso mexicano”, en Revistade Administración Pública, núm. Especial,vol. XLIII, septiembre-diciembre, México,

, pp. 107-132.

Isunza, Ernesto (2006), “Para analizar losprocesos de democratización: interfacessocioestatales, proyectos políticos y ren-dición de cuentas”, en Ernesto Isunza yAlberto J. Olvera (coords.), Democratización,

-35-


rendición de cuenta y sociedad civil: participaciónciudadana y control social, México, Miguel Án-gel Porrúa.

Llerenas, Vidal (2006), “Contraloría Social:Ejerciendo el derecho a la rendición decuentas en los programas de desarrollo so-cial”, en Difunde, núm. 10, México,

.

López Ayllón, Sergio y Mauricio Merino(2009), “La Rendición de Cuentas en Méxi-co: Perspectivas y Retos”, en Documentos deinvestigación del proyecto – Hewlett, enhttp://www.rendiciondecuentas.cide.edu/documentos/Merino-Lopez_Ayllon_Ren-dicion_de_cuentas_nota_teorica.pdf, con-sultado el 2 de mayo de 2010.

Martínez, María Gabriela (2012), La contra-loría social como elemento de la rendición de cuen-tas en la administración pública estatal, Tesis deDoctorado, México, .

North, Douglass (1993), Instituciones, cam-bio institucional y desempeño económico, México,Fondo de Cultura Económica.

O’Donnel, Guillermo (1993), “DelegativeDemocracy”, Kellogg Institute Working,Paper No. 192.

-------- (1998), “Accountability Horizontal”,en Ágora, núm. 8, pp. 5-34.

Peruzzotti, Enrique (2006), “La política deaccountability social en América Latina”, en

Ernesto Isunza y Alberto J. Olvera (coords.),Democratización, rendición de cuenta y sociedad ci-vil: participación ciudadana y control social, Méxi-co, Miguel Ángel Porrúa.

Ríos, Alejandra y Guillermo Cejudo (2009),“La rendición de cuentas de los gobiernosestatales en México”, Reporte de investigación(versión julio 22, 2009), México, Proyecto

- .

Schedler, Andreas (2004), “¿Qué es la ren-dición de cuentas?”, en Cuadernos de Trans-parencia, núm. 3, México, .

Shapiro, Ian (2003), The State of DemocraticTheory, , Princeton Univeristy Press.

Smulovitz, Catalina y Enrique Peruzzotti(2000), “Societal Accountability in LatinAmerica”, en Journal of Democracy, vol. 11,No. 4, pp. 147-158.

. Doctoraen Ciencias Políticas y Sociales por la .Especialista en administración y políticaspúblicas, así como en temas de rendición decuentas, participación ciudadana y gobiernoelectrónico. Profesora-investigadora Titular“A” del Departamento de Procesos Socialesde la División de Ciencias Sociales y Huma-nidades de la . Cuenta con una sólidaformación teórica y metodológica, así comocon los conocimientos necesarios paradesempeñarse como docente, desarrollado-ra de proyectos y tomadora de decisiones enorganismos y entidades públicas y privadas.

la contraloría social en las administraciones públicas estatales

Documents