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LA CONSTITUCIÓN, CELEBRACIÓN Y ADOPCIÓN DE ACUERDOS A DISTANCIA DE LOS ÓRGANOS COLEGIADOS EN EL ÁMBITO LOCAL

APUNTES 102

Índice“I. Situación anterior a la Disposición Final Segun-da del RDL 11/2020.”

• “I.A. Normativa básica reguladora del régimen local sobre el ejercicio a distancia del derecho de participación de los miembros de las Corpora-ciones.”

• “1.B Normativa autonómica de desarrollo del régimen local sobre el ejercicio a distancia del derecho de participación de los miembros de las Corporaciones.”

• “1.C Doctrina del Tribunal Constitucional sobre el ejercicio del gobierno a distancia.”

• “1.D La inaplicabilidad del régimen supletorio del artículo 17 de la Ley 40/2015, RJSP, a los ór-ganos de gobierno locales.”

• “1.E La constitución y celebración de sesiones a distancia en el periodo comprendido entre la de-claración del Estado de Alarma y la modificación del artículo 46 de la Ley 7/1985, BRL.”

“II. Situación posterior a la Disposición Final Se-gunda del RDL 11/2020, de 31 de marzo.”

• “II.A Contenido del apartado 3º del artículo 46 de la Ley 7/1985, BRL.”

• “II.B Supuestos en que cabe la celebración a dis-tancia de sesiones.”

• “II.C El papel del ROM en la regulación del ejerci-cio del derecho de participación a distancia. De-sarrollo de los supuestos excepcionales.”

• “II.D El deber de asistencia a sesiones de órga-nos colegiados que han sido convocadas para constituirse y celebrarse a distancia, por medios electrónicos y telemáticos.”

• “II.E Requisitos para la válida constitución de ór-ganos colegiados por medios electrónicos y te-lemáticos.”

• “II.F Incidencias durante el transcurso de la se-sión celebrada por medios electrónicos y tele-máticos.”.

» “II.F.1 La falta de requisitos al inicio de la se-sión. Segunda convocatoria.”

» “II.F.2 La pérdida de conectividad de los parti-cipantes durante el transcurso de la sesión.”

» “II.F.3 La pérdida sobrevenida de requisitos.”

» “III.F.4 La constitución “ubicua”, presencial y a distancia, de la sesión.”.

» “III.F.5 El acta de las sesiones celebradas a distancia.”

La constitución, celebración y adopción de acuerdos a distancia de los órganos

colegiados en el ámbito local

Apuntes Publicación informativa de esPublico MAYO 2020 102Nº

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I. Situación anterior a la Disposición Final Segunda del RDL 11/2020.I.A. Normativa básica reguladora del régimen local sobre el ejercicio a distancia del derecho de participación de los miembros de las Corporaciones.

Dicho de forma clara, desde su alumbramiento en los años ochenta, al alba de la actual etapa demo-crática española, hasta ahora, el régimen local bási-co no ha comprendido ninguna previsión que con-templase la celebración a distancia de sesiones de los órganos colegiados de los Entes locales. No es que negase está posibilidad. Es, sencillamente, que la ignoraba.

El artículo 46 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Regula-dora de las Bases del Régimen Local (en lo sucesivo LBRL), establecía la periodicidad mínima con que ha de celebrar sesiones ordinarias el Pleno municipal. Esta previsión se vería completada con los acuerdos definitorios del calendario de sesiones. El Pleno se ha de celebrar, conforme a lo prevenido en el artícu-lo 85 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviem-bre, por el que se aprueba el Reglamento de Orga-nización, Funcio-namiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (en adelante ROF) en la Casa Con-sistorial “salvo en los supuestos de fuerza mayor”. En estos casos, según reza el precepto “a través de la convocatoria o de una resolución del Alcalde o Pre-sidente dictada previamente y notificada a to-dos los miembros de la Corporación, podrá habilitarse otro edificio o local a tal efecto. En todo caso, se hará cons-tar en acta esta circunstancia”. Para que el Pleno se constituya válidamente es requisito esencial la asis-tencia de un tercio del mínimo legal de miembros del mismo, que nunca podrá ser inferior a tres, así como la asistencia del Presidente y del Secretario de la Corporación o de quienes legalmente les sustitu-yan. La adopción de acuerdos se produce mediante votación or-dinaria, salvo que el propio Pleno acuer-de, para un caso concreto, la votación nominal.

Las sesiones del Pleno han de ser públicas por man-dato legal ínsito en el artículo 88.1 del ROF, sin que quepa comprendido en el ordenamiento jurídico más secreto que el debate y la votación de aquellos asuntos que puedan afectar al derecho fundamen-tal de los ciudadanos a que se refiere el artículo 18.1 de la Constitución Española, cuando así se acuerde por mayoría absoluta. Para am-pliar la difusión, la norma contempla la posibilidad de instalar sistemas megafónicos o circuitos cerrados de televisión. De igual modo, el artículo 87 del ROF preconiza el res-peto al principio de unidad de acto, procurando que la sesión termine en el mismo día de su comienzo.

Tras la reforma operada en el régimen local como consecuencia del Pacto Local, el Pleno, en el régi-men común -y más si cabe en el especial-, ha ido perdiendo capacidad dispositiva -reservada ahora para los grandes asuntos-, convirtiéndose en un foro parlamentario y de control al Gobierno muni-cipal. Es así que el artículo 46.e) de la LBRL ordena que “en los plenos ordinarios se integre una parte de-dicada al control de los demás órganos de la Corpo-ración, que deberá presentar sus-tantividad propia y diferenciada de la parte resolutiva, debiéndose garan-tizar de forma efectiva en su funcionamiento y, en su caso, en su regulación, la participación de todos los grupos munici-pales en la formulación de ruegos, preguntas y mociones”.

Aunque parecía de sentido común que ante circuns-tancias impeditivas de carácter excepcional se pu-diesen adoptar medidas de coadyuvación a garan-tizar el cumplimiento del calendario de sesio-nes -y con ello de la periodicidad mínima de las sesiones ordinarias- con el fin esencial de preser-var el ejer-cicio efectivo y material del derecho fundamental al sufragio pasivo consagrado en el artículo 23.1 de la Constitución Española, en la vertiente de participa-ción y de control al Gobierno preconizada en el ar-tículo 46.e) de la LBRL, lo cierto y verdad es que el régimen local básico no ofrecía ningún referente en el derecho positivo.

En este contexto, con el paso de los años, algunas

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Corporaciones Locales han hecho uso de la potes-tad reglamentaria y de autoorganización que reco-noce al municipio, provincia e isla el artículo 4.1.a) de la LBRL, en relación con el artículo 20 del mismo cuerpo legal, y han utilizado el Reglamento Orgánico interno (en lo sucesivo, ROM), en tanto instrumento para completar la regulación contenida en la legisla-ción básica estatal y en la autonómica, fundamental-mente en materia de organización y funcionamien-to, para regular cuestiones sobre este particular, sin contravenir lo establecido en las normas estatales y autonómicas dictadas de acuerdo con el orden cons-titucional de distribución de competencias. Puede servir como ejemplo el caso del ROM del Ayunta-miento de Valladolid, cuya Disposición transitoria tercera prevé que “En el plazo máximo de un año des-de la entrada en vigor de este Reglamento Orgánico, se habilitará un sistema de participación en el Pleno mediante video-conferencia y posible votación digital”. O, también, el artículo 60.5 del ROM del Ayuntamiento de Vigo, que “En supuestos de embarazo, maternidad, paternidad o enfermedad grave que impidan el desem-peño da la función de Concejal, la Presidencia autori-zará la emisión de voto por procedimiento telemático”.

En la génesis de tales iniciativas se percibe la bús-queda de la armonización del derecho de los miem-bros de la Corporación a la asistencia con voz y voto a las sesiones del Pleno y de aquellos otros órganos colegiados de que formen parte - en tanto derecho de participación reconocido en el artículo 12.1 del ROF, que debe ser calificado como derecho funda-mental por ser extensión del derecho que el artículo 23.1 de la CE reconoce a los ciudadanos a participar en los asuntos públi-cos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en eleccio-nes periódicas por sufragio universal- con la obli-gación de ejercer tal derecho de forma presencial, todo ello en el mejor arbitrio de una tecnología que hoy permite la participación a distancia y que no existía cuando se diseño el régimen local básico, tal y como hoy lo conocemos.

Uno de los grandes avances en materia de imple-mentación efectiva de medios electrónicos a la par-ticipación de los representantes públicos en órga-nos decisorios de la Administración local vino de la mano del artículo 3.2.d) del Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo, por el que se regula el régimen jurí-dico de los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional, al permitir que el acta de las sesiones de dichos órganos pueda levan-tarse por el Secretario “cual-quiera que sea su so-porte o formato, en papel o electrónico”, con la úni-ca exigencia que, “en el supuesto de que el soporte sea electrónico, será preciso que se redacte en todo caso por el Secre-tario de la Corporación extracto en papel comprensivo” de los datos esenciales de la sesión. Con tal prevención se dio pábulo a la integra-ción del vídeo al acta de la sesión, en un compendio de texto, imagen y sonido.

Del mismo modo, las tecnologías -fundamental-mente internet- han propiciado que las sesiones eminentemente públicas -cual es el caso del Pleno- sean, no sólo grabadas sino, además, emiti-das en directo, bien por circuitos de televisión, bien me-diante distribución digital continua o en directo, co-nocida como “streaming”.

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1.B Normativa autonómica de desarrollo del régimen local sobre el ejercicio a distancia del derecho de participación de los miembros de las Corporaciones.

Hasta la modificación introducida en el artículo 46 de la LBRL por el Real Decreto Ley 11/2020, de 31 de marzo tampoco existía, prácticamente, ninguna referencia en el marco normativo autonómico que hiciese hincapié en el ejercicio del derecho de parti-cipación a distancia, utilizando las tecnologías de la información y la comunicación (TIC).

El ejemplo más notable quedó plasmado en la Ley 7/2018, de 14 de diciembre, por la que se regula la Conferencia de Titulares de Alcaldías y Presidencias de Diputación, el estatuto de los miembros de las entidades locales y la información en los Plenos, de Castilla y León. Dicha norma, justificaba su carácter pionero en el menester que aquí ocupa recogiendo en su exposición de motivo que “La aplicación de las nuevas tecnologías está presente al recogerse el de-recho de los representantes locales de participar a distancia en los Plenos, en los casos de permisos de maternidad o paternidad o supuestos de enfermeda-des graves que impidan su asistencia”, Este anuncio quedaba luego recogido en el artículo 16 de la parte dispositiva reconociendo expresamente el derecho de participación a distancia, en los siguientes térmi-nos:

“1. Los miembros de las entidades locales que ten-gan baja por riesgo durante el embarazo, que dis-fruten del permiso de maternidad o paternidad, así como aquellos que padezcan enfermedad prolon-gada grave que clara y justificadamente impida su asistencia personal a la sesión, podrán asistir a dis-tancia a las sesiones plenarias mediante videocon-ferencia u otro procedimiento similar, participando en la votación de los asuntos a tratar, siempre que quede garantizado el sentido del voto y de su liber-tad para emitirlo.

Se excluyen de la posibilidad de participación a dis-tancia prevista en el párrafo anterior:

a) El Pleno de constitución de la entidad local.

b) La elección de Alcalde o Alcaldesa, y de Presiden-te o Presidenta de la entidad local.

c) La moción de censura.

d) La cuestión de confianza.

Lo dispuesto en este apartado será obligatorio en municipios de más de 5.000 habitantes y Diputa-ciones Provinciales, correspondiendo de forma ex-presa la apreciación de la causa de enfermedad a la Junta de Gobierno.

Lo dispuesto en este apartado, en virtud de su de-sarrollo tecnológico, podrá ser de aplicación a los municipios menores o iguales a 5.000 habitantes y a las entidades locales menores cuando previa-mente así lo aprecie y acuerde el Pleno de la enti-dad local, o la Junta Vecinal, o la Asamblea vecinal en los municipios o entidades locales menores que funcionen en régimen de Concejo abierto, corres-pondiendo de forma expresa la apreciación de la causa de enfermedad a la Alcaldía.

2. Cuando se implante, el Pleno de la entidad local regulará reglamentariamente el funcionamiento del sistema de asistencia a distancia mediante vi-deoconferencia u otro procedimiento técnico simi-lar, en el que se determinarán los medios informá-ticos y de todo tipo a utilizar y las garantías que se consideren necesarias para el adecuado ejercicio de las funciones de fe pública por la secretaría”.

Aun siendo cierto que el precepto limita el ejercicio a distancia del derecho constitucional del artículo 23.1 -cuando de órganos del Pleno se trata- a supuestos concretos, excluyendo los asuntos de mayor tras-cendencia, donde se supone que la presencia del corporativo va indisolublemente ligada al ejercicio de su actuación, no es menos cierto que tal reco-nocimiento supuso una avance muy prometedor, pues por primera vez se incorporaba sin ambages a un cuerpo legislativo regulador del régimen local una práctica que, por ejemplo, en el artículo 82.2 del Reglamento del Congreso de los Diputados, llevaba presente desde 2002. Con dieciséis años de retraso el reconocimiento al ejercicio del derecho constitu-cional a la participación llegó al ámbito local y lo hizo

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particularmente en una región, que no para todo el Estado. Aunque insuficiente, pues la realidad tecno-lógica iba muy por delante y la cultura social tam-bién, fue un primer paso de lo que a posteriori ha acabado arribando.

En cualquier caso, la legislación castellano-leone-sa exigía que la regulación de esta modalidad, aun cuando resultase obligatoria para determinados En-tes locales, fuera regulada vía ROM.

Fuera de este supuesto, no ha habido más referen-tes en los cuerpos legislativos autonómicos regula-dores del régimen de funcionamiento del municipio. Ni Cataluña, ni Valencia, ni Andalucía, ni Castilla-La Mancha, ni País Vasco, ni Galicia, ni Canarias, ni Ara-gón, ni Baleares, ni Extremadura, a pesar de que normas como la Ley 3/2019, de 22 de enero, de ga-rantía de la autonomía municipal de Extremadura, son de ultimísima generación.

Sin embargo, paradójicamente, gobiernos autonó-micos como el aragonés (Ley 2/2009, de 11 de mayo, del Presidente y del Gobierno de Aragón, artículo 15) o el andaluz (Ley 6/2006, de 24 de octubre, del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalu-cía, artículo 33), regulaban para sí la posibilidad de constituirse y adoptar acuerdos mediante el uso de medios telemáticos, algo que no reconocían para el ámbito local.

1.C Doctrina del Tribunal Constitucional sobre el ejercicio del gobierno a distancia.

Para entender la teleología del nuevo artículo 46.3 LBRL ha de acudirse, necesariamente, a la doctrina sobre el ejercicio a distancia de la función de gobier-no de los poderes públicos emanada del Tribunal Constitucional. Con especial énfasis en lo relativo a la constitución, celebración y adopción de acuerdos, ordinariamente, de forma no presencial.

El TC en su Sentencia 45/2019, de 27 de marzo de 2019, resolvió el recurso de inconstitucionalidad respecto de diversos preceptos de la Ley del parla-mento catalán que modificaba la Ley de la presiden-cia de la Generalitat y del Gobierno, mediante los cuales se posibilitaba la celebración de reuniones a distancia del consejo de gobierno. En tal sentencia, el TC replica los argumentos previamente sentados en la STC 19/2019. Resulta inevitable dejar dicho que tales Sentencias responden a un contexto muy concreto, cual es el del conocido como “procés cata-lán”, muy condicionado por los desafíos puestos de relieve, que, a nuestro modo de ver, obligan a hacer un análisis debidamente atemperado a las circuns-tancias que concurren al diseccionar el ejercicio del gobierno a distancia en cualquier otro caso ajeno a aquellas circunstancias tan singulares y sin paran-gón. Tanto es así que las precitadas leyes de gobier-no de Andalucía y Aragón están vigentes cerca de catorce años sin que hasta la fecha conste proce-dimiento alguno para su revisión de constituciona-lidad.

Subrayado este importante elemento que obliga a contextualizar el criterio del TC en su extrapolación a la regulación dada en cuanto régimen local, cabe poner de relieve que en las dos sentencias dictadas en 2019 se insiste en la importancia que reviste la interrelación directa e inmediata en los procesos deliberativos, «pues solo de este modo se garantiza que puedan ser tomados en consideración aspectos que únicamente pueden percibirse a través del contac-to personal» [FJ 4 A) b) STC 19/2019]. En particular, dice el TC “hemos advertido que el contraste de opi-

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niones y argumentos entre personas que se hallan en lugares distintos no permite percibir las intervenciones espontáneas, los gestos o reacciones —la denominada comunicación no verbal— de la misma forma que en una reunión presencial. La separación física no permite conocer todo lo que está sucediendo en el otro lugar, por lo que el debate puede no discurrir de la misma manera y cabe que la decisión no se decante en el mis-mo sentido. Por avanzados que sean los medios técni-cos que se empleen, una comparecencia telemática no puede considerarse equivalente a una comparecencia presencial [FJ 4 B) b) STC 19/2019]. Concluye el TC afirmando que, más allá de la actividad parlamenta-ria, «la actuación de forma presencial es, por tanto, necesaria para que los órganos colegiados, en gene-ral, puedan formar debidamente su voluntad» [FJ 4 A) b) STC 19/2015]. En segundo término, en la mis-ma Sentencia 19/2019, FJ 5, el TC constataba “por un lado, que la presencia de los parlamentarios en un de-terminado lugar permite asegurar que no puedan ser perturbados en el ejercicio de sus funciones y, por otro, al mismo tiempo, sirve para hacer la institución visi-ble frente a la ciudadanía. Ambas razones se predican también del Gobierno. El ejercicio de sus funciones, sin temor a interferencias externas, la propia seguridad de sus miembros, la libertad con que deban afrontar su participación en los debates y deliberaciones y el secre-to que deben preservar respecto de estas pueden no quedar protegidas en una reunión a distancia con las mismas garantías que en una presencial”. Lo expuesto llevó al TC, en su Sentencia nº 45/2019, a firmar que “la regla general es la del ejercicio presencial de sus funciones”.

Esta última frase “la regla general es la del ejercicio presencial de sus funciones” es la clave de bóveda de la regulación del derecho de participación a dis-tancia de los órganos colegiados de gobierno. Pues, de la afirmación que la regla general es el ejercicio presencial se infieren dos conclusiones fundamen-tales: a) que la regla admite excepciones; y b) que el ejercicio a distancia no puede regularse de forma in-discriminada. La norma debe ser la reunión presen-cial, pero dicha regla general admite una excepción

que, regulada de forma proporcionada y selectiva, tiene perfecta cabida en el marco constitucional.

Por otra parte, conviene dejar de manifiesto que el análisis constitucional se circunscribe al ejercicio a distancia del derecho de participación de los ór-ganos de gobierno. Esta precisión es importante, pues la participación a distancia en órganos ajenos al ejercicio del gobierno no ha sido objeto de cues-tionamiento. A ello nos referiremos en el siguiente apartado, al abordar la aplicabilidad del artículo 17 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurí-dico del Sector Público (LRJSP).

1.D La inaplicabilidad del régimen supletorio del artículo 17 de la Ley 40/2015, RJSP, a los órganos de gobierno locales.

Debemos poner de relieve, aunque sea sólo una cuestión tangencial al núcleo mollar de la cuestión objeto de este trabajo, que el artículo 17 de la LRJSP fue desplazado por la DA21ª del mismo cuerpo le-gal, al establecer que “Las disposiciones previstas en esta Ley relativas a los órganos colegiados no serán de aplicación a los órganos Colegiados del Gobierno de la Nación, los órganos colegiados de Gobierno de las Comunidades Autónomas y los órganos colegiados de gobierno de las Entidades Locales”. Está prevención afecta no sólo al artículo 17, sino a toda la Sección 3ª del Capítulo II del Título Preliminar de la LRJSP, que regula el funcionamiento de los órganos colegiados de las distintas administraciones públicas.

De una primera lectura podría interpretarse que la mencionada DA21ª está vetando la constitución, ce-lebración y adopción de acuerdos a distancia de los órganos de gobierno locales. Sin embargo, nuestra postura, incluso antes del alumbramiento del actual apartado 3º del artículo 46 de la LBRL era del crite-rio de entender que dicha prevención de la DA21ª no era tanto una prohibición taxativa a que el Pleno y la Junta de Gobierno Local municipales pudiesen aplicar las normas comunes reguladoras del funcio-namiento de los órganos colegiados de las adminis-traciones públicas, sino, más bien, una contracción (o desplazamiento) del régimen general del sector

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público en favor de la prevalencia de la regulación sectorial establecida en el régimen local o en el pro-pio ROM de cada órgano.

La prevención taxativa de no aplicación que contie-ne la DA21ª, respecto de los órganos colegiados de gobierno de los Entes locales, impide la aplicación supletoria del artículo 17 LRJSP al pleno, a la junta de gobierno local y al resto de órganos colegiados deci-sorios que puedan existir en la variopinta fauna de los Entes locales. Por otra parte, al manifestar que “no serán de aplicación” las disposiciones de la Sec-ción 3ª, impide considerarlas de aplicación supleto-ria, pues para ello deberían darse dos circunstancias concurrentes: a) no haberse consignado esta prohi-bición expresa; y b) no invocar legislación básica por mor de competencias constitucionales exclusivas del Estado. La segunda condición se cumple, pero no la primera.

Sin embargo, dicho veto a la aplicación del artículo 17 LRJSP no significa que no puedan aplicarse todas o algunas de sus determinaciones a los órganos co-legiados de gobierno de los Entes Locales. La DA21ª tiene su razón de ser, en primer lugar, en el acomo-do del derecho positivo al marco constitucional. A ello nos referiremos más adelante. Y, en segundo lugar, en el alineamiento entre la decisión sobre tales determinaciones y la actividad de auto-regu-lación que cada Municipio haga en cada momen-to, en el marco de su propio ROM, en ejercicio del principio de autonomía local y en pro de la potes-tad reglamentaria y de auto-organización.

Por lo que respecta a los órganos colegiados de la Administración local que no participen de funciones de gobierno, hay que estar a la previsión de la letra a) del apartado 2º de la Disposición final decimocuar-ta de la LRJSP, cuando indica que no tiene carácter básico y se aplica exclusivamente a la Administra-ción General del Estado y al sector público estatal lo previsto en la subsección 2.ª referida a los órganos colegiados de la Administración General del Estado de la sección 3.ª del capítulo II del Título preliminar. Sin embargo, el artículo 17 está en la subsección 1.ª.

Por consiguiente, dicho precepto resulta de aplica-ción supletoria a los órganos colegiados de los Entes locales que no participen de funciones de gobierno.

Entre esos órganos podríamos encontrarnos con consejos sectoriales, mesas de contratación, juntas de portavoces, mesas sectoriales, juntas de segui-miento y demás comisiones y comités de la más va-riada naturaleza y finalidad. A todos ellos les resulta de aplicación supletoria el artículo 17 de la LRJSP.

Surge la duda sobre si las Comisiones informativas, que obviamente no son órganos decisorios, partici-pan, no obstante, de la condición jurídica de órga-

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nos de gobierno en el régimen local. En este sentido, una parte de la doctrina considera que, dado que el artículo 140 de la CE establece que el gobierno y administración de los municipios corresponde a sus respectivos Ayuntamientos, integrados por los Alcal-des y los Concejales, texto que es reproducido por el artículo 19 de la LRBRL, tanto Pleno, Comisiones informativas en las que aquel se divide y Junta Local de Gobierno son órganos de gobierno de las Enti-dades Locales. Efectivamente, conforme al artículo 20.1 de la LBRL, la organización municipal integra al Alcalde, los Tenientes de Alcalde y el Pleno, la Jun-ta de Gobierno Local (donde corresponda o así se haya decidido), las Comisiones Informativas (donde corresponda o así se haya decidido), la Comisión Es-pecial de Sugerencias y Reclamaciones (en munici-pios de título X y en los demás donde se decida) y la Comisión Especial de Cuentas. Las comisiones in-formativas, conforme las define el artículo 20.1.c) de la LBRL “son órganos que tengan por objeto el estudio, informe o consulta de los asuntos que han de ser some-tidos a la decisión del Pleno, así como el seguimiento de la gestión del Alcalde, la Junta de Gobierno Local y los concejales que ostenten delegaciones”. El gobierno, en el régimen local, está identificado con los órganos decisorios. Así, tratando de ser breve en la disquisi-ción, el artículo 22.2.a) de la LBRL atribuye al Pleno la facultad de ejercer “el control y la fiscalización de los órganos de gobierno”. No parece que el ejercicio de esta facultad esté pensando en más órganos que el Alcalde, los Tenientes de Alcalde, los Concejales delegados y la Junta de Gobierno Local. Es decir, los órganos decisorios. Carecería de cualquier sentido que el Pleno pudiese fiscalizar o controlar la labor de las Comisiones. Por ello, cuando la DA21ª de la LRJSP está excluyendo de su ámbito de aplicación a los “órganos colegiados de gobierno de las Entidades Locales”, en nuestra opinión se está refiriendo a los órganos decisorios, lo que no incluye a las Comisio-nes Informativas. Ello permitiría aplicar supletoria-mente el artículo 17 de la LRJSP a este tipo de órga-nos consultivos, máxime la doctrina del TC sobre las limitaciones a las reuniones a distancia.

1.E La constitución y celebración de sesiones a distancia en el periodo comprendido entre la declaración del Estado de Alarma y la modificación del artículo 46 de la Ley 7/1985, BRL.

Al 14 de marzo de 2020 -fecha en que fue declarado el Estado de Alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19- se llegó sin la existencia de marco jurídi-co expreso que permitiese la celebración a distancia, por me-dios electrónicos y telemáticos, de sesiones de ór-ganos colegiados de los Entes locales. Sin embargo, el Real Decreto 463/2020, pu-blicado el 14 de marzo de 2020, ordenaba una restricción sin precedentes de la movilidad de las personas en todo territorio español.

Atendiendo al conjunto de una interpretación lite-ral, sistemática y finalista del Real Decreto 463/2020, publicado el 14 de marzo de 2020, por el que se de-clara el Estado de Alarma para la gestión de la situa-ción de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, resultaba fácilmente dedu-cible que la sociedad, en su conjunto, enfrentaba una situación extraordi-naria que ameritaba me-didas excepcionales cuyo objetivo último era preservar la salud humana ante una situación de emergencia sanitaria sin parangón. Partiendo de este postulado nuclear, no se alcanza a com-prender por qué dicha finalidad no habría de concurrir respecto de determinados procedimien-tos, respecto de determinados Entes del sector pú-blico y, dentro de estos, respecto de determinados órganos, cuando, de incorporarlos materialmente al conjunto de medidas adoptadas para prevenir la in-fección y preservar la salud pública, se estarían dan-do satisfacción al fin último del Estado de Alarma. Es decir, por más que procedimientos, Entes u órga-nos del Sector Público no apareciese taxativamen-te citados en el acervo normativo de aplicación, la incorporación material de medidas tecnológicas, o de cualquier tipo, favorecedoras del confinamiento y en evitación desplazamientos debían ser entendi-das plausibles cuando de una situación excepcional

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se trata, pues contener la pandemia era el principal bien jurídico a proteger, por encima de los demás.

Siendo que la finalidad del Decreto de declaración del Estado de Alarma es evitar la expansión del co-ronavirus, restringiendo con tal fin la movilidad de las personas y reduciendo drásticamente la activi-dad comercial y productiva en lo no estrictamen-te esencial, el Gobierno impuso el confina-miento domiciliario generalizado y en casos de contagio o contacto, siquiera potencial, con el foco infeccioso, la conocida como cuarentena. En este escenario, no se alcanza a comprender que el derecho a la par-ticipación de los miembros de las Corporaciones locales -derecho de corte consti-tucional ínsito en el estatuto básico del Concejal- pudiese ejercerse materialmente en la forma convencional, es decir, de forma presencial, sin poner en peligro la salud pública. La alternativa estaba servida: suspensión “de facto” del derecho fundamental a la participa-ción en asuntos pú-blicos, versus constitución y celebración de sesiones de órganos colegiados a distancia y la adop-ción de acuerdos por medios electrónicos y telemáticos.

En este contexto se dieron ejemplos de anticipación a lo que posteriormente la Disposición final segun-da del Real Decreto Ley 11/2020, vino a pontificar. Tal es el caso del Ayuntamiento de Xàti-va, cuyo Al-calde-Presidente dictó Decreto el día 20 de marzo de 2020 arbitrando medidas para la celebración a distancia de sesiones de los órganos colegiados de dicho Ente, que fueron ratifica-das unánimemente por el Pleno en la sesión ordinaria celebrada el día 28 del mismo mes y año, celebrada por videoconfe-rencia.

Conviene recordar que el acervo normativo poste-rior al Real Decreto 463/2020 acabó restringien-do todo movimiento no esencial e imponiendo el te-letrabajo allí donde fuese factible. En particu-lar, el Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, impuso al sistema productivo “sistemas de orga-nización que permitan mantener la actividad por mecanismos al-ternativos, particularmente por medio del trabajo a

distancia, debiendo la empresa adoptar las medidas oportunas si ello es técnica y razonablemente posible y si el esfuerzo de adaptación necesario resulta propor-cionado”. El sector de las telecomunicaciones cobró tal importancia en el vencimiento de esta crisis que el artículo 19 del meritado Real Decreto-ley 8/2020, terminó por declarar la garantía en la presta-ción del servicio universal de telecomunicaciones como ins-trumento esencial para garantizar la finalidad perse-guida con la declaración del Estado de Alarma y, con ello, para la consecución del fin último de vencer la cadena de contagios y, ulteriormente, la pandemia. Mucho más drástico fue el Real Decreto-ley 10/2020, de 29 de marzo, que trajo consigo el permiso retri-buido recupe-rable y, con ello, la hibernación total y absoluta de toda actividad no esencial, incidiendo la norma en que la actividad debía desempeñarse “con normalidad mediante teletrabajo o cualquiera de las modalidades no presenciales de prestación de servicios”.

La cuestión es que, aunque sólo fuese durante el corto lapso temporal que transcurrió entre la decla-ración del Estado de Alarma (14 de marzo de 2020) y la entrada en vigor del artículo 46.3 de la LBRL que reconocía la celebración de sesiones a distancia (1 de abril de 2020), el entorno com-parado nos mues-tra ejemplos en los que, con la finalidad de conciliar los derechos de los miem-bros de las Corporacio-nes locales -y de los propios ciudadanos- al ejercicio efectivo del derecho a la participación en el marco de la situación excepcional, con la protección del bien superior -que es la salud pública- dadas las me-didas de confinamiento y restricción extrema de la movilidad que se habían ordenado, algunos Entes dictaron medidas de habilitación de medios electró-nicos y tec-nológicos que permitiesen a un Concejal ejercer sus funciones, tanto de gobierno como de control al gobierno, con la periodicidad mínima le-galmente establecida, sin poner en peligro con ello su integridad física ni la del resto de la comunidad, y ello, en el parco marco regulatorio general -estatal y autonómico- del régimen local y aun sin que el Re-glamento orgánico municipal hubiese previsto una

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situación excepcional como la que se vive. Y todo ello tratando de armonizar las pre-venciones legales que, en el marco de la teleología, preconiza el artí-culo 3.1 del Código Civil, acomodándolas y acompa-sándolas pero sin violentamiento.

En este mismo sentido se pronunció la comunica-ción del Consejo General del Colegio de Secreta-rios, Interventores y Tesoreros de fecha 18 de marzo de 2020, en el documento “Pautas para el ejercicio tele-mático de las funciones reservadas y otras cuestiones relacionadas”, directamente orientado a la excep-cional situación de alarma, del que extractamos la siguiente manifestación “En cualquier caso, desde el Consejo General consideramos que si se celebran de forma exclusi-vamente telemática las Juntas de Gobier-no Local, acreditando razones excepcionales debida-men-te justificadas y con las debidas medidas de ase-guramiento de la fe pública, estas no serían con-trarias

al ordenamiento jurídico, cuestión que incluso podría trasladarse a los Plenos”.

Luego, en lo visto hasta aquí tenemos que algunos Ayuntamientos venían regulando vía ROM la ce-lebración a distancia, por medios telemáticos, de sesiones de sus órganos colegiados de go-bierno -incluso el pleno- en situaciones tasadas, antes de la declaración del Estado de Alarma. Igualmente, algunos Ayuntamientos, ya en tiempos pretéritos a la situación de excepcionalidad tenían regulado me-diante ROM el ejercicio del voto telemático, también en casos concretos y justificados. Y, por último, al-gunos Ayuntamientos, incluso sin regulación previa en el ROM, adop-taron acuerdos de celebración te-lemática de las sesiones ordinarias de sus órganos colegiados una vez declarado el Estado de Alarma, en el arbitrio de dicha situación y los derechos-obli-gaciones concurrentes.

II. Situación posterior a la Disposición Final Segunda del RDL 11/2020, de 31 de marzo.II.A Contenido del apartado 3º del artículo 46 de la Ley 7/1985, BRL.

La Disposición final segunda del Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan me-didas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19, ha mo-dificado la LBRL añadiendo un nuevo apartado 3 al artículo 46, con la siguiente redacción:

“3. En todo caso, cuando concurran situaciones excepcionales de fuerza mayor, de grave riesgo colectivo, o catástrofes públicas que impidan o dificulten de manera desproporcionada el nor-mal funcionamiento del régimen presencial de las sesiones de los órganos colegiados de las En-tidades Locales, estos podrán, apreciada la con-currencia de la situación descrita por el Alcalde o Presidente o quien válidamente les sustituya al efecto de la convocatoria de acuerdo con la nor-

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mativa vigente, constituirse, celebrar sesiones y adoptar acuerdos a distancia por medios elec-trónicos y telemáticos, siempre que sus miembros participantes se encuentren en territorio español y quede acreditada su identidad.

A los efectos anteriores, se consideran medios electrónicos válidos las audioconferencias, vi-deoconferencias, u otros sistemas tecnológicos o audiovisuales que garanticen adecuadamente la seguridad tecnológica, la efectiva participación po-lítica de sus miembros, la validez del debate y vota-ción de los acuerdos que se adopten”.

Si diseccionamos asépticamente el precepto, sin en-trar ahora en valoraciones tenemos lo siguiente:

• Según el Diccionario de la lengua española, la locución “en todo caso”, puede tener tres signi-ficados. El primero “sea lo que fuere”, equivaldría a entender que, con independencia a cualquier otra circunstancia, cuando concurren situacio-nes excepcionales cabe la celebración de sesio-nes a distancia. El segundo “a lo sumo”, equivale a entender que el mayor grado de permisibili-dad son las situaciones excepcionales. Y el ter-cero “al menos, como mínimo”, equivaldría a en-tender que las sesiones a distancia caben, como mínimo, cuando concurran situaciones excep-cionales.

• El hecho determinante para la celebración de se-siones a distancia de órganos colegiados no son las situaciones excepcionales que el precepto cita, sino el hecho que esas situaciones excep-cionales “impidan o dificulten de manera despro-porcionada el normal funcionamiento del régimen presencial”.

• Las situaciones excepcionales que cita el precep-to son la fuerza mayor, grave riesgo colectivo o catástrofes públicas. La fuerza mayor, en gene-ral, es entendida por el Diccionario jurídico de la RAE como “circunstancia imprevisible e inevi-table que altera las condiciones de una obliga-ción”. Dicha acepción general ha sido matizada por la doctrina del TS en orden al análisis de los

factores concurrentes en cada caso en concreto, fundamentalmente en relación con el factor de previsibilidad.

• Corresponde a la figura del Alcalde o Presidente, en tanto órgano que ostenta la facultad de rea-lizar la convocatoria, apreciar la concurrencia de factores acreedores de la celebración a distancia de la sesión. Parece lógico que dicha decisión deba materializarse en una resolución debida-mente motivada.

• La habilitación implica no sólo la celebración a distancia sino, previamente, la válida constitu-ción del órgano y, de resultas de ello, la adop-ción de acuerdos.

• Los requisitos para la válida constitución son que los participantes estén en territorio español, que quede acreditada su identidad y que los medios electrónicos utilizados garanticen la seguridad tecnológica, la efectiva participación política, la validez del debate y la validez de la votación.

II.B Supuestos en que cabe la celebración a distancia de sesiones.

El debate existente en la doctrina sobre si el ROM, a falta de previsión legal expresa, podía regular algu-na modalidad de ejercicio del derecho de participa-ción en órganos colegiados de los Entes locales en modalidades no presenciales -no ya la constitución y celebración de sesiones sino, siquiera, la votación a distancia- ni es patrimonio exclusivo de la falta de regulación previa al Real Decreto-ley 11/2020, ni ha quedao abortado con la introducción del apartado 3º del artículo 46 de la LBRL.

El conflicto intelectual consiste ahora, en determi-nar, el alcance interpretativo -extensivo o limitativo- que haya que dar a la dicción del artículo 46.3 de la LBRL y, superado tal ejercicio, al papel que pueda jugar el ROM en la regulación propia del ejercicio del derecho a la participación a distancia en el desarro-llo de sesiones de esos órganos colegiados. A este último menester nos dedicaremos en el siguiente apartado. Así, si en el apartado anterior hicimos una

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disección aséptica del artículo 46.3 de la LBRL, trata-remos ahora de que tal disección adquiera un com-ponente valorativo.

Nuestra posición, es honesto ponerlo sobre el ta-pete, se muestra proclive al favorecimiento de me-didas de armonización del derecho fundamental a la participación directa o indirecta en los asuntos públicos que reconoce el artículo 23.1 de la CE, en todas las vertientes que ofrece una sociedad emi-nentemente TIC como la actual, con las limitaciones que a dicho ejercicio impone el artículo 97 de la CE, conforme a la doctrina emanada del TC.

Para entender hasta donde llegan las posibilidades de celebrar sesiones a distancia de los órganos co-legiados de gobierno en la Administración local te-nemos que entender, previamente, cuáles son los límites constitucionales al ejercicio del propio go-bierno. El Gobierno, en España, en cualquier ámbito del poder público, asume una doble función directi-va -política y administrativa- que ha sido puesta de relieve, de modo reiterado, por la doctrina del TC (por todas la STC 222/2006, de 6 de julio, FJ 8). Y esta dual función directiva se predica, tanto del Gobierno de la Nación como de los ejecutivos autonómicos y los gobiernos locales. Y se extiende, en el particu-lar del municipio, tanto al Alcalde como al resto de Concejales. Pues todos integran el gobierno y la ad-ministración municipal. Cuando de órganos colegia-dos se trata -pleno y junta de gobierno local- Alcalde y Concejales deben participar en las deliberaciones y adoptar sus decisiones de forma colegiada, pues como decimos, todos integran la labor de gobierno. El debate y deliberación previa, ínsitos a toda deci-sión colegiada, y la forma en que se desenvuelve, es tanto más relevante cuanta mayor importancia revisten las funciones del órgano en cuestión. No será lo mismo celebrar o votar una moción de cen-sura o la investidura de un Alcalde a distancia que ejercer la labor ordinaria de control y fiscalización. Por tanto, la importancia que reviste la interrelación directa e inmediata en los procesos deliberativos será más acusada cuanto más trascendente sea el

asunto. De ahí, que la STC 19/2019 entienda que “solo de este modo (en alusión a la celebración pre-sencial de sesiones) se garantiza que puedan ser to-mados en consideración aspectos que únicamente pueden percibirse a través del contacto personal”. Sin embargo, lo verdaderamente relevante si perci-be en el FJ6 de la STC 45/2019 cuando indica que “Al no reservar la participación telemática a casos justi-ficados, excepcionales y con las oportunas garantías, sino, por el contrario, asimilar indiscriminadamente la reunión a distancia con la presencial, se descono-ce el principio subyacente al art. 97 CE (…) conforme al cual el recto ejercicio de las funciones que corres-ponden al Gobierno exige que sus reuniones sean, en general, presenciales”.

Esta es la cuestión. El TC declara acorde con el artí-culo 97 de la CE que la participación de los órganos colegiados de gobierno pueda realizarse telemáti-camente. Es cierto que matiza que “en general” las reuniones deben ser presenciales. Proscribe, por tanto, una regulación que permita reunirse a dis-tancia sin mediar “casos justificados, excepcionales y con las oportunas garantías”. El límite, pues, en sus propias palabras, está en entender vedado “asimilar indiscriminadamente la reunión a distancia con la presencial”. Fin de la discusión. Al interpretar el ne-gativo de la doctrina constitucional no puede dejar de entenderse que la reunión a distancia no indis-criminada, no tenida por general, sino justificada, excepcional y con garantías, es plenamente ajus-tada a derecho.

Sobre estos cimientos cabe, ahora, hacer extensiva esa interpretación al artículo 46.3 de la LBRL a fin de colegir en qué supuestos cabe la celebración a distancia de sesiones de los órganos colegiados lo-cales.

En primer lugar, debemos poner de relieve que la clave para que el Alcalde o Presidente convoque la celebración telemática de una sesión exige que con-curran circunstancias que “impidan o dificulten de manera desproporcionada el normal funcionamien-to del régimen presencial de las sesiones”. Esto no

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admite duda y queda perfectamente alineada con la interpretación que del sentido del artículo 97 de la CE hace la doctrina del TC. Por tanto: a) basta con que se dificulte el funcionamiento del órgano cole-giado, no es necesario que se impida; b) basta con que afecte al normal funcionamiento, no es necesa-rio que deban concurrir situaciones especiales; c) la dificultad de funcionamiento ha de ser despropor-cionada, por lo que no sirve una dificultad anecdóti-ca o accesoria.

En segundo lugar, tenemos las situaciones excep-cionales que conforme al nuevo precepto impiden o dificultan de manera desproporcionada el normal funcionamiento del régimen presencial. Dichas si-tuaciones son las de “fuerza mayor, grave riesgo co-lectivo, o catástrofes públicas”.

Y, finalmente, tenemos la locución adverbial “En todo caso” con que comienza el artículo 46.3 y que, como entidad singular que es, tiene una función modifi-cadora dentro de la oración. Dicha locución, en el manejo de sus tres acepciones, puede significar que sólo ante las situaciones excepcionales de fuerza mayor, grave riesgo colectivo, o catástrofes públi-cas se impide o dificulta desproporcionadamente el normal funcionamiento del régimen presencial de la sesión y, por consiguiente, sólo si concurren tales situaciones podría celebrarse la reunión de forma telemática. Sin embargo, también puede significar, con arreglo al diccionario de la RAE, que, como mí-nimo, o al menos, o siempre que se den estas cir-cunstancias excepcionales de fuerza mayor, grave riesgo colectivo o catástrofes públicas que impidan o dificulten de manera desproporcionada el normal funcionamiento del régimen presencial ameritarán la convocatoria a distancia por medios electrónicos y telemáticos.

Nuestra interpretación, acorde con la doctrina que emana de la STC 47/2019, a la que ya hemos hecho varias veces referencia, es de la opinión que la lo-cución “en todo caso” debe ser tomada en su acep-ción “como mínimo” y por ello, además de los tres supuestos excepcionales que cita el artículo 46.3,

otros “casos justificados, excepcionales y con las oportunas garantías” -en palabras del TC- también ameritarían la reunión no presencial al no tratarse de un uso indiscriminado de la reunión a distancia, siempre que todo ello quedase dispuesto debida-mente en el ROM, que la ordenación en ese sentido acreditase la concurrencia de las causas concretas que se invocan y que todo ello así quedase de ma-nifiesto en la resolución de convocatoria dictada por el Alcalde o por el Presidente de la Corporación.

Del mismo modo habrá que obrar respecto de la regulación de la posibilidad de ejercer el voto a dis-tancia. Deberán quedar debidamente explicitados los supuestos de enfermedad, maternidad o pater-nidad u otros excepcionales en cuyo arbitrio puede el Alcalde o Presidente autorizar el voto por medio telemáticos, huyendo siempre de la tentación de generalizar y convertir esta opción en un ejercicio indiscriminado, asimilado al voto presencial, que ha de ser la modalidad general y ordinaria.

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II.C El papel del ROM en la regulación del ejercicio del derecho de participación a distancia. Desarrollo de los supuestos excepcionales.

Ya hemos visto que el ROM juega un papel funda-mental en la regulación del derecho a la participa-ción a distancia en órganos colegiados de gobierno local. Sobre todo, en la regulación de los supuestos excepcionales más allá de la línea de mínimos que, según nuestro criterio, establece el artículo 46.3 de la LBRL. Y no sólo eso, sino en cuanto a ofrecer se-guridad jurídica a conceptos indeterminados como qué debemos entender por dificultad despropor-cionada o por normal funcionamiento del régimen presencial.

Desde luego, la regulación del artículo 46.3 no ago-ta su existencia con el Estado de Alarma, sino que resultará aplicable hasta su derogación a toda situa-ción que resulte acreedora de ello.

Tampoco ha de subsistir ninguna duda sobre el pa-pel que juega el ROM como instrumento adecuado para regular estas vicisitudes. Del Reglamento de organización de un Ente local (ROM en acrónimo en el ámbito municipal) ya tuvimos ocasión de de-cir que se erige en instrumento para completar la regulación contenida en la legislación básica estatal y en la autonómica, fundamentalmente en materia de organización y funcionamiento y para regular cuestiones sobre este particular, sin contravenir lo establecido en las normas estatales y autonómicas dictadas de acuerdo con el orden constitucional de distribución de competencias.

Podríamos decir que los límites de la potestad regla-mentaria, en su vertiente de auto-organización, que el artículo 4 de la LBRL reconoce a los municipios, provincias e islas tiene su límite en no cercenar ni constreñir los derechos políticos de los miembros de la Corporación o de los distintos grupos políticos municipales que la normativa estatal o autonómica prevean, sino, antes al contrario, en ampliarlos o mejorarlos, si bien, con sujeción al principio de lega-lidad que proclama el artículo 9.3 de la CE, y con res-

peto al competencial y al régimen que le resulta pro-pio del Estado y de las Comunidades Autónomas.

Por tanto, sobre la base argumental en la que he-mos insistido, en nuestra opinión cada Ayuntamien-to, o Diputación, podrá regular vía Reglamento de organización y funcionamiento, supuestos excep-cionales, además de los mínimos establecidos en el artículo 46.3 de la LBRL, en los que refute válida la celebración de sesiones de los órganos colegiados por concurrir circunstancias no ordinarias que im-pidan o dificulten de manera desproporcionada el normal funcionamiento del régimen presencial. En ese ejercicio podrán señalarse casos concretos, o bien, establecer una remisión a la apreciación del Alcalde o Presidente -pues su facultad para ello no está en cuestionamiento- regulando una definición de los conceptos jurídicos que antes hemos puesto de relieve, tales como qué debemos entender por dificultad desproporcionada o por normal funcio-namiento del régimen presencial. Evidentemente, también resultará hábil el ROM para regular la mo-dalidad del voto telemático, supuestos de ejercicio, procedimiento de autorización y demás pormeno-res. Del mismo modo, el ROM podrá regular los re-quisitos tecnológicos que se tendrán por válidos, así como el derecho de los miembros de la Corporación a que se les dote de recursos para hacer efectivo el derecho de participación a distancia.

II.D El deber de asistencia a sesiones de órganos colegiados que han sido convocadas para constituirse y celebrarse a distancia, por medios electrónicos y telemáticos.

Como tiene dicho la doctrina jurisprudencial del Tri-bunal Supremo, el estatuto de los miembros de las Entidades locales conlleva un conjunto de derechos que deben ser ejercidos en el marco de los debe-res que el ordenamiento jurídico les impone. Es, por consiguiente, un juego de pesos y contrapesos donde el equilibrio en el ejercicio del derecho fun-damental a la participación en los asuntos públicos (consagrado en el artículo 23.1 de la CE) ha de lograr-se en la justa ponderación entre derechos y obliga-

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ciones. En este sentido, el artículo 12.1 del ROFRJEL dispone que “Los miembros de las Corporaciones lo-cales tienen el derecho y el deber de asistir, con voz y voto, a las sesiones del Pleno y a las de aquellos otros órganos colegiados de que formen parte, salvo justa causa que se lo impida, que deberán comunicar con la antelación necesaria al Presidente de la Corporación”. Esta prevención viene igualmente recogida en el ar-tículo 72.1 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundi-do de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local (TRRL). Tal es la importancia del contenido del derecho-obligación de los concejales a asistir a las sesiones del Pleno -y del resto de los órganos colegiados en que se integren- que, tanto el artículo 78.4 de la LBRL como el artículo 73 del TRRL, contemplan la posibilidad de que el Alcalde-Presi-dente sancione con multa a quienes, de forma no justificada falten a su deber de asistencia.

El régimen de funcionamiento del Pleno, estableci-do con carácter básico en el artículo 46 de la LBRL, cuenta ahora con un nuevo apartado 3º que, si bien ha sido alumbrado para dar respuesta a una situa-ción excepcional, como es la declaración del Estado de Alarma, no circunscribe su radio de acción tem-poral a la perdurabilidad de esta particular situación excepcional sino que integra, en su literalidad, la previsión de que pueda aplicarse “cuando concurran situaciones excepcionales de fuerza mayor, de grave riesgo colectivo, o catástrofes públicas que impidan o dificulten de manera desproporcionada el normal funcionamiento del régimen presencial de las sesiones de los órganos colegiados de las Entidades Locales”. Cada vez que se den estos casos -que podrán ser desarrollados y matizados en cada Corporación me-diante regulación vía ROM- si el Alcalde o Presidente aprecia motivadamente la concurrencia de situación excepcional que impida o dificulte desproporciona-damente el normal funcionamiento de la sesión del Pleno, o el órgano colegiado de que se trate, podrá ordenar al órgano, en la resolución de convocatoria, “constituirse, celebrar sesiones y adoptar acuerdos a distancia por medios electrónicos y telemáticos, siem-

pre que sus miembros participantes se encuentren en territorio español y quede acreditada su identidad” y siempre que queden asegurados el resto de requisi-tos tecnológicos normativamente establecidos.

Como es de ver, junto al derecho de un Concejal o un Diputado provincial a la participación en órga-nos colegiados por medios telemáticos cuando la intervención presencial no es posible o resulte nota-blemente dificultosa, se encuentra la obligación de asistir a las sesiones de esos órganos que motiva-damente se convoquen a distancia por concurrir las circunstancias habilitantes.

Ahora bien, siendo incuestionable la obligación del Concejal de asistir a la sesión que se celebre tele-máticamente, por haberlo dispuesto así el Alcalde en la convocatoria, tampoco ha de cuestionarse que el concejal tenga derecho a que se le faciliten los medios para poder ejercer su derecho a la partici-pación en la sesión de forma remota. Tal derecho a que se le faciliten los medios básicos necesarios para el desempeño de su función le vendría recono-cido en el artículo 27 del ROFRJEL, cuando establece que “En la medida de las posibilidades funcionales de la organización administrativa de la entidad local, los diversos grupos políticos dispondrán en la sede de la misma de un despacho o local para reunirse de ma-nera independiente y recibir visitas de ciudadanos, y el Presidente o el miembro de la Corporación responsable del área de régimen interior pondrá a su disposición una infraestructura mínima de medios materiales y personales”.

Resulta muy difícil pensar que hoy en día alguien no tenga un teléfono móvil con conexión a internet y datos mínimos para descargar una aplicativo y de-sarrollar una sesión por videoconferencia. Podría discutirse si el contenido de la obligación de asistir a las sesiones a distancia -en las circunstancias no habituales en que debe darse dicha práctica- obliga al regidor a aportar sus propios medios para la co-nectividad. Sin embargo, lo propio, en una sociedad moderna y plenamente democrática, es que sea el Ayuntamiento quien proporcione a toda la Corpora-

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ción, sin excepción, los medios mínimos imprescin-dibles para el ejercicio de su función constitucional. Y, entre ellos, lógicamente, estarían los medios para poder firmar electrónicamente, consultar expedien-tes alojados en el gestor electrónico o participar en sesiones de órganos colegiados a distancia.

Ante una eventual oposición a la celebración a dis-tancia de sesiones, fundada en la falta de compe-tencias tecnológicas para manejarse, cabe recordar que, conforme a lo establecido en el artículo 3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídi-co del Sector Público (LRJSP), no sólo son principios generales de actuación y relación de las Administra-ciones Públicas la buena fe, la confianza legítima y la lealtad institucional, en relación con la racionali-zación y agilidad de los procedimientos administra-tivos, la eficacia, la suficiencia y adecuación estricta de los medios a los fines institucionales, sino que, ítem más, existe un mandato ínsito en el apartado 2º del artículo 3 del meritado cuerpo legal según el cual “Las Administraciones Públicas se relacionarán entre sí y con sus órganos, organismos públicos y entidades vinculados o dependientes a través de me-dios electrónicos, que aseguren la interoperabilidad y seguridad de los sistemas y soluciones adoptadas por cada una de ellas, garantizarán la protección de los datos de carácter personal, y facilitarán preferen-temente la prestación conjunta de servicios a los inte-resados”. Dicho mandato ha de ponerse en relación con la prevención del artículo 14 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), se-gún la cual estarían, en todo caso, obligados a re-lacionarse a través de medios electrónicos con las Administraciones Públicas tanto los “empleados” de las Administraciones Públicas para los trámites y actuaciones que realicen con ellas por razón de su condición, como quienes “ejerzan una actividad profesional”, como, también, aquellos a quienes se imponga como obligación en virtud de regulación reglamentaria.

De todo lo dicho hasta ahora, cabe inferir que, con

independencia del robusto armazón jurídico que nos lleva a afirmar que cualquier concejal estaría obligado a asistir a una sesión plenaria -o de otro órgano colegiado- que haya de constituirse y cele-brarse a distancia, la regulación de toda esta casuís-tica -obligaciones, medios, formatos, etc- es perfecta y recomendablemente regulable y desarrollable en el ROM de cada Ente local. Del mismo modo, no sólo es lo higiénico, democráticamente hablando, sino que, además, es lo propio y lo exigible, jurídicamen-te hablando, que el Ayuntamiento, al tiempo que facilita la herramienta, proporcione la formación necesaria para su correcto uso, incluso, llegado el caso, pueda llegar a monitorizar su uso proporcio-nando la asistencia telemática mediante funciona-rios municipales.

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II.E Requisitos para la válida constitución de órganos colegiados por medios electrónicos y telemáticos.

Primeramente, es conveniente recordar los requi-sitos básicos que impone la normativa regulado-ra del régimen local para que el Pleno se constituya válidamente: es requisito esencial la asisten-cia de un tercio del mínimo legal de miembros del mismo, que nunca podrá ser inferior a tres, así como la asis-tencia del Presidente y del Secretario de la Corpo-ración o de quienes legalmente les sustituyan. Ade-más, las sesiones del Pleno han de ser públicas, sin que quepa más secreto que el debate y la votación de aquellos asuntos que puedan afectar al derecho fundamental de los ciu-dadanos a que se refiere el artículo 18.1 de la Constitución Española, cuando así se acuerde por mayoría absoluta. Para ampliar la di-fusión, se pueden instalar sistemas megafónicos o circuitos cerrados de televisión. Y, de igual modo, la sesión debe respetar el principio de unidad de acto, no sólo temporal, procurando que la sesión termine en el mismo día de su comienzo, sino espacial, de-biendo producirse en un mismo espacio que, en lo físico, debe encontrarse en las dependencias de la Casa Consistorial o Palacio Provincial.

A estos requisitos clásicos se unen los requisitos que impone el nuevo artículo 46.3 de la LBRL en cuanto a las sesiones a distancia. Son requisitos fundamen-talmente tecnológicos, pero no única-mente. En cualquier caso, dichos requisitos deben encastrarse a los clásicos del régimen presen-cial, acomodándo-se uno y otro régimen con sistemática y teleología, completándose sin solaparse ni desplazarse.

Para la válida constitución del órgano colegiado de que se trate -pleno, junta de gobierno local o cual-quier otro- el artículo 46.3 exige: a) que sus miem-bros participantes se encuentren en territo-rio es-pañol, b) que quede acreditada su identidad, c) que los medios electrónicos que permitan la reunión a distancia (audioconferencias, videoconferencias, u otros sistemas tecnológicos o audio-visuales) garan-ticen adecuadamente la seguridad tecnológica, d)

que garanticen la efectiva parti-cipación política de los corporativos, y por último e) que garanticen la validez del debate y vota-ción de los acuerdos que se adopten.

Aunque algunos de estos requisitos tienen un alto componente tecnológico que escapa a la fun-ción del Secretario, es éste, en ejercicio de las funciones reservadas de fe pública el responsable de velar por su cumplimiento y dejarlo acreditado en el acta.

La presencia en territorio español deberá quedar resuelta en el aplicativo utilizado para la videocon-ferencia, pues parece la única forma razonable de que el Secretario pueda dar fe de ello. La identifi-cación se acreditará por notoriedad, a salvo que el Secretario no conozca a los participantes, en cuyo caso debe establecerse un sistema asimilable al de identificación y firma con certificado electrónico. Los requisitos de seguridad tecnológica deberán ser los establecidos en el Real Decreto 3/2010, de 8 de ene-ro, por el que se regula el Esquema Nacional de Se-guridad en el ámbito de la Administración Electróni-ca (ENS) y en sus normas de desarrollo. Finalmente, la garantía de participación política, la validez del de-bate y la votación admite un sinfín de posibilidades que, de nuevo, deberá resolver un aplicativo solven-te, de tal manera que la reunión virtual transcurra del modo y manera que permita pedir la palabra e intervenir conforme a las reglas de funcionamiento habituales de órgano, moderar y dirigir la sesión con la funcionalidad propia de la Presidencia, y votar de forma ordinaria bien por llamamiento, bien con “sig-nos convencionales de asentimiento, disentimiento o abstención”, como establece el artículo 101 del ROFRJEL. Bien entendido todo lo cual, en un mar-co que permita al Secretario dar fe de lo que está ocurriendo, tanto de forma audiovisual, mediante la grabación de la sesión que incorpore al acta, como de forma escrita.

En suma, el TC en su Sentencia STC 19/2019 da por sentado que en los procesos deliberativos a distan-cia no puede exigirse la toma en consideración de aspectos que sólo pueden percibirse a través del

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contacto personal, en lo que se conoce como comu-nicación no verbal. Hay que dar por descontado que en la reunión por medios telemáticos la separación física no permite conocer todo lo que está sucedien-do en el otro lugar, por lo que el debate puede no discurrir de la misma manera por avanzados que sean los medios técnicos que se empleen. Sin em-bargo en palabras de la propia STC 19/2019, FJ 5, en nuestra opinión, el correcto ejercicio de la función de fe pública atribuida al Secretario consistirá en ve-rificar que los concejales o diputados hallados en un determinado lugar no están siendo perturbados en el ejercicio de sus funciones, que no existen interfe-rencias externas visibles y que la libertad con que afrontan su participación en los debates y delibera-ciones y el secreto que deben preservar respecto de las que lo merecen son, desde la razón y el sentido común, las que cabría apreciar en las sesiones pre-senciales.

II.F Incidencias durante el transcurso de la sesión celebrada por medios electrónicos y telemáticos.

II.F.1 La falta de requisitos al inicio de la sesión.

Segunda convocatoria.

En relación con el proceder que debe seguirse ante la eventualidad de que, convocada una sesión ple-naria a distancia, no pueda constituirse el órgano colegiado ni, por ende, celebrarse la sesión, cabe preguntarse por la forma en que se debería proce-der.

En sintonía con lo que venimos arrastrando, parece lógico pensar que cuando una sesión se convoca a distancia, para la constitución de órgano por me-dios electrónicos y telemáticos, ha de ser porque resulta impeditivo o cuanto menos difícil asegurar el normal desarrollo de forma presencial. Pues de lo contrario, sin apreciar la concurrencia de circuns-tancias excepcionales a que alude el artículo 46.3 de la LBRL o las que, en su desarrollo, pueda regular el ROM, resulta jurídicamente muy dudoso -conforme a la doctrina emanada de la STC 45/2019- que pueda

convocarse el Pleno a distancia pues, como también hemos subrayado, no cabe “asimilar indiscriminada-mente la reunión a distancia con la presencial”.

En segundo lugar, conforme al artículo 46.3, han de darse los “medios electrónicos válidos” para la válida constitución y celebración de las sesiones a distan-cia y para la adopción de acuerdos. Si no se dan las condiciones de constitución del Pleno tal vicio lleva a la nulidad de pleno derecho de los acuerdos adop-tados (véase STS de 2 de enero de 2013, nº recurso 1530/2012), pues, entre otras consideraciones, si no se dan los medios para ello resulta imposible la ma-nifestación efectiva del derecho constitucional a la participación en los asuntos públicos (artículo 23.1 CE).

Obviamente, un marco jurídico básico como el que nos contempla -LBRL, TRRL y ROFRJEL- cuyo arma-zón transcurre hacia los cuarenta años de antigüe-dad, no contempla situaciones como las que en el futuro se van a presentar, pues en los años ochen-ta la tecnología aplicada al funcionamiento de los Entes locales no era más que una quimera. Preci-samente por ello, en la resolución de los supuestos más variados de insuficiencia tecnológica al inicio o durante el transcurso de una sesión celebrada a dis-tancia cabe acudir a la “analogía legis”, prevista en las técnicas de secundarias de aplicación del dere-cho, para la superación de la laguna existente en el actual marco normativo. La “analogía legis” supone la aplicación de una disposición legal a otro supues-to no previsto expresamente en ella, pero similar, extendiendo la aplicación del texto legal a un caso distinto del previsto. En este sentido, el artículo 4.1 del Código Civil dispone que “Procederá la aplicación analógica de las normas cuando éstas no contemplen un supuesto específico, pero regulen otro semejante entre los que se aprecie identidad de razón”.

El artículo 90.2 del ROFRJEL dispone que “Si en pri-mera convocatoria no existiera el quórum necesario según lo dispuesto en el número anterior, se entende-rá convocada la sesión automáticamente a la misma hora, dos días después. Si tampoco entonces se alcan-

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zase el quórum necesario, la Presidencia dejará sin efecto la convocatoria posponiendo el estudio de los asuntos incluidos en el orden del día para la primera sesión que se celebre con posterioridad, sea ordinaria o extraordinaria”. A nuestro entender, este precepto resulta plenamente aplicable al caso en que, convo-cada una sesión de cualquier órgano colegiado del Ayuntamiento para su celebración de forma telemá-tica, no resultase posible su constitución por “no ser válidos los medios electrónicos”. La falta de validez puede responder a problemas de conectividad o a la falta de cumplimiento debido a cualquiera de los otros requisitos establecidos en el artículo 46.3 LBRL. Constatada la invalidez de los medios elec-trónicos la constitución debe darse por no debida y no posible y, en consecuencia, por aplicación au-tomática del artículo 90.2 ROFRJEL, se entenderá automáticamente convocada para dos días des-

pués, a la misma hora y con el mismo orden del día.

Es cierto que la convocatoria automática, dos días después de fallida la primigenia, es materia sus-ceptible de ser regulada en el ROM de cada Ayun-tamiento. De hecho, algunos ROM de las capitales de provincia -por ejemplo, Valladolid- contemplan la no convocatoria automática postrer de la sesión del Pleno cuando la primera resulta fallida. Tal opción se integra perfectamente en la potestad de auto-or-ganización. Sin embargo, lo que no puede regularse es una segunda convocatoria constriñendo el lapso mínimo de los dos días hábiles. Pues además de tra-tarse de una imposición legal de corte básico, cons-tituye el tiempo mínimo establecido para permitir a los munícipes que puedan organizarse y asistir.

II.F.2 La pérdida de conectividad de los

participantes durante el transcurso de la sesión.

Sobre tratamiento y efectos de la producción de in-cidencias técnicas en el desarrollo de una sesión ce-lebrada a distancia, cabría apuntar lo siguiente:

El tratamiento general que debemos dar a la desco-nexión de un miembro de la Corporación durante el trascurso de una sesión celebrada a distancia debe ser “por analogía legis” el propio del abandono del salón de sesiones. Tal ausencia podrá ser puntual (el regidor abandona la sesión, pero regresa trans-currido un tiempo) o definitiva (abandona la sesión y ya no regresa).

Casuística correspondiente a la desconexión puntual:

Si la falta de conexión es muy puntual, de forma que el munícipe pierde la cobertura radioeléctrica, pero la recupera pasados unos instantes, el Secretario se limitará a consignarlo en el acta con indicación de la hora a la que se produce la ausencia virtual de la sesión y la hora a que se produce el reingreso.

A partir de este supuesto de mínimos tendremos múltiples derivadas:

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a. Si se produce la desconexión una vez iniciado el punto del orden del día y se recupera una vez ini-ciada la votación, el edil no podrá votar compu-tando en la votación, pero como abstención. Ade-más, se reseñará en el acta que la incorporación a la sesión tiene lugar después de celebrada la vo-tación, pues el artículo 98.3 del ROFRJEL establece que iniciada la votación ningún miembro corpora-tivo puede ingresar ni abandonar la sesión.

b. Si se produce la desconexión una vez iniciado el punto del orden del día y se recupera una vez fi-nalizada la votación, el edil también computará en la votación como abstención.

c. Si se produce la desconexión una iniciada la vo-tación, si el edil ha votado, cabe entender que su voto es válido, si no ha votado, computará como abstención.

d. Si se produce la desconexión una vez iniciado el punto del orden del día y se recupera durante el trascurso de varios puntos del orden del día después, en el punto en que se produce la des-conexión, el edil computará como abstención. En los puntos en los que perdure desconectado, ni votará ni computará su voto, simplemente per-manecerá como ausente, siendo la votación el resultado de los votos favorables, contrarios y abstenciones de los presentes.

e. Cuando recupere la conexión, obviamente ingre-sará en la sesión en el punto del orden del día en que esta se encuentre. Si no se ha comenzado todavía la votación, podrá votar con toda normali-dad. Si ha comenzado la votación, el edil no podrá votar, pero computará como abstención, señalán-dose en el acta que la incorporación a la sesión tiene lugar después de celebrada la votación

El tratamiento de la desconexión puntual es, como se ha dicho, el propio de una ausencia temporal del salón de sesiones, cuya regulación viene dada en el artículo 100.1 del ROFRJEL. En cuanto a la reseña en el acta, es el artículo 109.1 del mismo cuerpo legal el que la determina.

Casuística correspondiente a la desconexión de-finitiva:

La desconexión definitiva equivale al abandono de-finitivo de la sesión. Su tratamiento es mucho más sencillo:

a. Si la desconexión se produce una vez iniciado un punto del orden del día y ya no se recupera, se anotará así en el acta. En cuanto a la votación de ese punto, computará como abstención. En el res-to de puntos no computará en la votación.

b. Si la desconexión se produce una vez acabado un punto, pero antes de iniciarse el siguiente y ya no se recupera, igualmente se reflejará en el acta sin que compute, desde ese momento, a ningún efecto.

II.F.3 La pérdida sobrevenida de requisitos.

En primer lugar, cabe preguntarse por los efectos que tendría la pérdida de comunicación o de señal respecto de un miembro de la Corporación distinto del Presidente o del Secretario. Ya hemos advertido que, si un participante pierde la conexión, en pure-za, se está ausentando de la sesión.

Sólo el tiempo -y los tribunales de justicia- disipa-rán dudas que hoy acontecen a cualquiera que se las quiera plantear, en relación a si el impedimento tecnológico a que un edil pueda continuar partici-pando en la sesión constituye una vulneración al derecho fundamental reconocido en el artículo 23.1 de la CE. Al presente momento, existiendo previsión legal para ello, habiendo motivado el Alcalde la deci-sión en razones de emergencia y considerando que tal mecanismo encuentra su razón de ser en evitar la no celebración de sesiones presenciales por razo-nes justificadas, si el Ayuntamiento verifica al inicio de la sesión que concurren los elementos tecnoló-gicos necesarios, suficientes y seguros para la cele-bración de la sesión y la adopción de acuerdos, cir-cunstancias sobrevenidas ajenas a todas voluntad no deberían ser tenidas, en principio, como causa de nulidad de la sesión, sino como incidencias tec-nológicas, cada cual con un alcance.

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La cosa se complicaría si la disfunción tecnológica es responsabilidad del propio Ayuntamiento. Es decir, no es lo mismo que un edil pierda la cobertura en su dispositivo que lo haga el aplicativo que el Ayunta-miento habilita para emitir la señal. Pues si esto últi-mo ocurre la sesión, directamente, queda levantada y no puede continuar.

Desde luego, tampoco podría continuar la sesión si pierden conectividad un número de concejales que impida mantener el quórum imprescindible para constituir la sesión. Pues así lo dispone el artículo 90.1 del ROFRJEL “Para la válida constitución del Pleno se requiere la asistencia de un tercio del número legal de miembros de la Corporación, que nunca podrá ser inferior a tres. Este quórum deberá mantenerse du-rante toda la sesión”. Si esto ocurre, lo prudente es entender que la sesión queda suspendida y, de no reanudar la conectividad, debería levantarla el Pre-sidente en el momento en que quedó suspendida.

Del mismo modo, si durante el transcurso de la se-sión, por deficiencias tecnológicas, se redujese el quórum por debajo de la mayoría absoluta del nú-mero legal de miembros de la Corporación no se podrían adoptar acuerdos que requiriesen dicho quórum de mayoría cualificada, si bien, ello no es motivo de suspensión de la sesión.

Más traumático sería el caso si quienes pierden la conectividad fueran el Alcalde-Presidente o el Secre-tario, pues, como prevé el artículo 90.1 citado, en su inciso final “En todo caso se requiere la asistencia del Presidente y del Secretario de la Corporación o de quienes legalmente les sustituyan”. Aunque no-sotros lo consideremos recomendable por operati-vidad, siempre que ello sea posible, no es necesario, ni jurídica ni tecnológicamente, que Presidente y Secretario permanezcan en la Casa Consistorial ma-nejando el dispositivo electrónico que emite la señal de videoconferencia por la que el resto de miem-bros del órgano de gobierno de que se trate ingre-san en la sesión telemática.

III.F.4 La constitución “ubicua”, presencial y a

distancia, de la sesión.

Ya hemos referido la previsión del artículo 85.1 del ROFRJEL en cuanto establece que el “El Pleno cele-brará sus sesiones en la Casa Consistorial, Palacio Pro-vincial o sede de la Corporación de que se trate, salvo en los supuestos de fuerza mayor en los que, a través de la convocatoria o de una resolución del Alcalde o Presidente dictada previamente y notificada a todos los miembros de la Corporación, podrá habilitarse otro edificio o local a tal efecto. En todo caso, se hará cons-tar en acta esta circunstancia”. También se ha dicho que es requisito esencial la asistencia de un tercio del mínimo legal de miembros del mismo, que nun-ca podrá ser inferior a tres, así como la asistencia del Presidente y del Secretario de la Corporación o de quienes legalmente les sustituyan. Del entronque de ambos preceptos -el artículo 85.1 del ROFRJEL con el 90.1- se infiere que la sesión ha de celebrar-se en un determinado lugar que, preferentemente, será la Casa Consistorial. La norma prevé que, ante la concurrencia de causa de fuerza mayor, la sesión pueda celebrarse fuera de la Casa Consistorial. Sin embargo, lo que no prevé es que pueda celebrarse “de forma mixta” en dos sitios a la vez. Ello es conse-cuencia del sometimiento al principio de unidad de acto. No sólo en su vertiente temporal, sino también en cuanto a su acepción física. Por otra parte, donde la sesión haya que celebrarse, allí habrán de estar, indefectiblemente, el Presidente y el Secretario.

La cuestión es que el nuevo artículo 46.3, cuando permite que el Pleno pueda “constituirse, … a dis-tancia“, está ampliando el espectro del artículo 85.1 ROFRJEL de forma y manera que, concurrien-do causas excepcionales (de fuerza mayor y otras) que impidan la constitución en la Casa Consistorial (presencialmente, por supuesto) el Pleno pueda constituirse virtualmente mediante el empleo de medios electrónicos y telemáticos en forma válida. Ahora bien, si la constitución se produce virtual-mente (precisamente por no ser posible o resultar anormalmente difícil hacerlo de modo presencial)

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la asistencia del Presidente, del Secretario y del quórum mínimo legal deberá producirse en ese entorno pues, como hemos dicho, la sesión debe respetar el principio de unidad de acto que preco-niza el artículo 87 ROFRJEL, no sólo en su vertiente temporal.

La exigencia legal de que el Pleno se constituya en un solo sitio y por un solo medio (bien de forma pre-sencial el salón de sesiones de la Casa Consistorial, bien a distancia a través de la sala de reuniones vir-tual del aplicativo electrónico) y que en dicho sitio estén presentes Presidente, Secretario y número mínimo de concejales, imposibilita que, convoca-da la sesión para su constitución y celebración a distancia, se pueda admitir que algún miembro de la Corporación asista presencialmente a la se-sión. Otra cosa será que en la Casa Consistorial o en cualquier dependencia pública o privada se ha-biliten los instrumentos informáticos de los cuales un Concejal adolezca en su domicilio a fin de que, desde tales dispositivos, pueda integrarse en la se-sión telemática y participar válidamente en su de-venir. Inclusive, como antes apuntábamos, que se le facilite la asistencia de funcionarios públicos para la superación una eventual inhabilidad tecnológica. Pero, en cualquier caso, la sesión debe mantener la unidad de acto, tanto en su constitución como en su desarrollo. Y dicha unidad obliga a convocar a los integrantes del órgano colegiado a constituirse en la red o en la Casa Consistorial, pero no en ambos sitios a la vez.

Cuestión distinta es el ejercicio del voto telemático, cuando así esté previsto en el ROM. En primer lugar, toda la regulación de sistema de voto telemático que conocemos limita la participación en la sesión, precisamente, a la emisión del voto, no al debate ni a la emisión de opinión. En segundo lugar, la quie-bra del principio de unidad física de acto en cuanto a quienes votan telemáticamente se supera desde el entendimiento que los actos se están adoptando en el lugar donde tenga sede el órgano colegiado (véase por analogía la previsión del artículo 17.5

del LRJSP). En tercer y último lugar, bajo el entendi-miento de la doctrina del TC no se rompe la unidad de acto por cuanto que la sede de la “soberanía” se mantiene en el lugar establecido para ello, con la presencia del Presidente, Secretario y el quórum mínimo legalmente establecido, siendo la partici-pación a distancia un mero mecanismo puntual de propiciar el ejercicio del artículo 23.1 CE que, de otra forma, quedaría cercenado, con afecciones a veces más graves en aspectos tales como el régimen de mayorías.

La del voto telemático es una excepción muy concre-ta y puntual que no admite aplicaciones extensivas.

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III.F.5 El acta de las sesiones celebradas a

distancia.

No hay demasiado que apuntar al régimen general de las actas previsto en el artículo 109 del ROFRJEL. Conforme a tal precepto, es obligación que el Secre-tario levante acta de cada sesión con el siguiente contenido mínimo:

a) Lugar de la reunión, con expresión del nombre del Municipio y local en que se celebra.

b) Día, mes y año.

c) Hora en que comienza.

d) Nombre y apellidos del Presidente, de los miem-bros de la Corporación presentes, de los ausentes que se hubiesen excusado y de los que falten sin excusa.

e) Carácter ordinario o extraordinario de la sesión, y si se celebra en primera o en segunda convoca-toria.

f) Asistencia del Secretario, o de quien legalmente le sustituya, y presencia del funcionario responsable de la Intervención, cuando concurra.

g) Asuntos que examinen, opiniones sintetizadas de los grupos o miembros de la Corporación que hubiesen intervenido en las deliberaciones e inci-dencias de éstas.

h) Votaciones que se verifiquen y en el caso de las nominales el sentido en que cada miembro emita su voto. En las votaciones ordinarias se hará cons-tar el número de votos afirmativos, de los negati-vos y de las abstenciones. Se hará constar nominal-mente el sentido del voto cuando así lo pidan los interesados.

i) Parte dispositiva de los acuerdos que se adopten.

j) Hora en que el Presidente levante la sesión.

El artículo 3.1.d) del RD 128/2018, reconoce que el acta puede proyectarse en cualquier formato, de-biendo quedar autorizada con la firma del Secreta-rio y el visto bueno del Alcalde. En el inciso final se establece lo siguiente: “No obstante, en el supuesto de que el soporte sea electrónico, será preciso que se redacte en todo caso por el Secretario de la Corpora-ción extracto en papel comprensivo de los siguientes

datos: lugar, fecha y hora de la celebración de la se-sión; su indicación del carácter ordinario o extraordi-nario; los asistentes y los miembros que se hubieran excusado; así como el contenido de los acuerdos alcan-zados, en su caso, y las opiniones sintetizadas de los miembros de la Corporación que hubiesen intervenido en las deliberaciones e incidencias de éstas, con expre-sión del sentido del voto de los miembros presentes”.

No es obligatoria la transcripción en video-acta de la sesión celebrada telemáticamente. Sin perjuicio que sí resultaría legal este formato electrónico si así estuviese regulado en el Reglamento Orgánico Mu-nicipal. Tampoco existe ningún obstáculo legal para que el soporte del acta pueda ser papel. Lo impor-tante es que vaya autorizada con la firma del Secre-tario con el visto bueno del Alcalde que, si el soporte es electrónico, serán también electrónicos, y si el so-porte es en papel, será manual. En cualquier, caso téngase en cuenta que en estricto cumplimiento de las obligaciones dimanantes de las Leyes 39/2015 y 40/2015, no parece legalmente posible la autoriza-ción de actas en papel. Cierto que esto último chirría con la obligación relativa a redactar extractos en pa-pel, pero, digámoslo así, son las esquizofrenias del legislador español.

En lo que aquí importa, el acta de la sesión debe ser levantada, tanto si la sesión es presencial como a distancia, y autorizada con la firma del Secretario y la del Alcalde. Pero la opción de ambas modalidades no constituye imperativo legal. Será la potestad de autoorganización de cada Ayuntamiento materiali-zada en el Reglamento Orgánico Municipal la que lo decida.

Una buena manera -respetando cualquier otra op-ción válida en derecho- de regular la determinación del acta electrónica a través del ROM pasaría por in-corporar y hacer propias las previsiones del artículo 18 de la LRJSP. Es decir, se levantará acta en forma-to electrónico (documento en formato pdf firmado electróni

la constitución, celebración y adopción de acuerdos a ......su caso, en su regulación, la...

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