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La Conferencia Nacional de Gobernadoresy la Convención Nacional Hacendaria

ANÍBAL GUTIÉRREZ LARA*

La Conago: expresión de la transformaciónpolítica del país

A partir de las elecciones federales de 1997, el pa-norama político del país cambió radicalmente. Al modificarse la correlación de fuerzas políticas en el congreso federal, Cámara de Senadores y Cámara de Diputados, así como en las entidades federati-vas, con contrapesos y alternancias en los congresos locales y gobiernos municipales, se transformó el ejercicio de gobierno.

De este modo, con la desaparición de las ma-yorías absolutas de los partidos políticos en las Cá-maras y la creciente alternancia en los gobiernos estatales municipales y congresos locales, la toma de decisiones de todos los órdenes de gobierno tuvo que pasar por un amplio proceso de consenso y negociación.

Esta situación se agudiza cuando en diciem-bre de 2000 asume el poder ejecutivo federal un candidato ajeno a las estructuras tradicionales del poder político. Este hecho marcó no sólo la llega-da de empresarios, militantes y simpatizantes del Partido Acción Nacional a las estructuras de poder, sino que significó la completa modificación de las relaciones institucionales entre poderes y órdenes de gobierno.

En este marco, la convivencia y el avance demo-cráticos no han sido fáciles. Partidos y organizaciones

políticas atraviesan por un período de aprendizaje de las nuevas reglas que incluye a las instituciones y a los diversos grupos de la sociedad.

También la tarea de gobernar se ha modificado. La competencia política y la mayor participación de organizaciones sociales de todo tipo en la vida nacional exige de nuevas capacidades de negocia-ción y sobre todo de una nueva interlocución de los gobiernos, federal, estatales y municipales, entre ellos mismos y con los actores políticos, sociales y económicos del país.

Para los partidos políticos y sus militantes, hoy es más difícil que en el pasado ganar nominacio-nes y cargos de elección popular; pero para quienes acceden a las estructuras de gobierno es más difícil gobernar, poner en práctica sus propuestas, generar consensos, procesar acuerdos y dar resultados a la población.

Es en este contexto de mayor competencia, mayor exigencia de gobernados y mayor necesidad de dar resultados, que los gobiernos estatales, re-presentados cada uno por su respectivo titular del poder ejecutivo, comenzaron a jugar un nuevo papel para el equilibrio de poderes y, por supuesto, como ejecutores y responsables de políticas públicas que afectan la vida de los mexicanos.

Si bien la alternancia política en los gobiernos estatales ya estaba presente, su relativa generaliza-ción y el cambio en la procedencia política del pre-

* Profesor de la Facultad de Economía, UNAM.

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sidente de la república propició la necesaria apertura de espacios de negociación entre la federación y los estados.

Las necesidades financieras también hicieron su parte, al generar presiones en las finanzas de la Federación y de los estados. La problemática financiera agudizó las tensiones que normalmente se vivían en la relación federación-estados y obligó a la revisión de la política hacendaria.

De este modo, fue por esta vía cuando da inicio un proceso de revisión de la relación de la federación con los gobiernos de los estados de la república. Las necesidad de contar con mayores ingresos por parte de las entidades federativas y las insuficiencias y res-tricciones en la asignación presupuestal, resaltaron la necesidad de revisar el pacto federal desde una óptica hacendaria.

De entrada, la exigencia de revisar la manera como opera la relación fiscal modificó la histórica relación de subordinación, fuera ésta por convic-ción o necesidad, de los estados al poder federal. Ante los problemas comunes los gobiernos estatales comenzaron a compartir análisis, a intercambiar experiencias y a hacer propuestas conjuntas en bús-queda de soluciones a la problemática hacendaria que enfrentan. En la búsqueda de soluciones los gobiernos estatales identificaron muchas coinci-dencias en necesidades y demandas que al haber sido planteadas de manera individual ante las au-toridades federales no habían sido atendidas con la oportunidad y suficiencia requeridas. La opción que se presentaba era la acción conjunta.

El resultado fue la construcción de un espacio plural de diálogo y de construcción de mecanismos de interlocución, con el cual abordar desde una perspectiva común, la relación de los gobiernos estatales con la federación.

Paulatinamente, la agenda se amplió y ante la oportunidad de mejorar la capacidad de interlocu-ción varios gobiernos estatales sumaron esfuerzos para conformar la Conferencia Nacional de Go-

bernadores, Conago. El antecedente inmediato, la Anago –donde confluían gobernadores prove-nientes del Partido de la Revolución Democrática y de Alianzas de partidos–, posibilitó el llamado a la participación de gobiernos estatales procedentes de otros partidos políticos.

Cabe mencionar que en el origen de esta conver-gencia de intereses gobiernos de todos los partidos políticos participaron activamente promoviendo reuniones, consensos y más aún presentando pro-puestas de trabajo.

La transformación política del país dio la pauta para que los gobiernos estatales ensayaran un me-canismo de diálogo que los acercara más y les diera la oportunidad de intercambiar puntos de vista y, a veces, exigir a la federación, un trato más justo renovando la relación entre poderes.

La Conago se convirtió así, no sólo en un espa-cio para el debate y la discusión sobre cómo enten-der y mejorar los vínculos de la federación con los estados, sino en una oportunidad para enriquecer la vida política y económica del país y consolidar, en momentos de globalización y desaparición de algunas nacionalidades, la unidad y soberanía de la nación.

La Conago surgió como una alternativa para la discusión y negociación política que traduzca en acciones de gobierno los beneficios de la alternancia y competencia política. En este sentido, la eficiencia en el uso de recursos y la eficacia de programas y acciones de gobierno es uno de los objetivos com-partidos por todas las entidades federativas. La búsqueda de soluciones a través de la articulación efectiva de políticas locales y federales, la comple-mentación de programas y no la confrontación o superposición, o bien, subordinación de políticas es una de las prioridades de la Conago.

Lo anterior implica replantear la relación de los poderes federales con los demás órdenes de gobierno del país. Esto conlleva la modernización del federalismo bajo una óptica de mayores respon-

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sabilidades compartidas y mejores resultados para la sociedad.

Estados de la federacióno federación de los estados

Para comprender la trascendencia de la acción coordinada de los gobiernos estatales es necesario recordar que durante el siglo XIX el rumbo que adop-tó el país fue el de la construcción de un sistema político republicano y federal.

El reconocimiento de la voluntad popular y del peso económico y político de cada una de las unidades políticas y territoriales con las que se con-formó el país, llevó a la construcción de los Estados Unidos Mexicanos.

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su Titulo Segundo, Capitulo “De la soberanía nacional y de la forma de gobierno”, en el artículo 39, señala que la soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo y que el poder constituyente es la expresión de la voluntad popular que define como poder supremo de larepública al pueblo.

Esta concepción le da el carácter republicano a la nación, de modo que las cuestiones de gobierno son “cosa pública” y no un dictado o imposición de un monarca o un cuerpo aristocrático.

Desde la Constitución de 1857 se asumió el concepto de soberanía como popular con respecto a su origen y nacional como atributo jurídico de la unidad de organización colectiva constituida por el Estado. “El poder público” se refiere a las autoridades, o sea órganos estatales con la capacidad de dictar normas de observancia general, de hacerlas cumplir administrativamente y de resolver conflictos

En seguida, el artículo 40 señala que es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República Representativa, Democrática, Federal compuesta de estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior, unidos en una federación según los principios de la misma Constitución.

El concepto de República proviene de los tér-minos latinos res, cosa, y pública, perteneciente a la comunidad. República significa lo que a todos concierne, lo que es de todos, en este sentido, se opone al concepto de monarquía, donde un solo hombre pretende representar la capacidad de deci-sión suprema. Asimismo, de la noción democracia se desprende el que la comunidad nombre repre-sentantes que tengan la capacidad para resolver por todos.

A su vez, en lo que se refiere al sistema federal, la constitución señala que tiene que ver con una distribución territorial del poder. La noción fe-deración fue concebida por los independentistas estadounidenses, para conciliar los intereses de los territorios de sus trece colonias. La fórmula contempló que cada territorio trasmitiera a una confederación la capacidad de decidir respecto de cuestiones que tuvieran que ver con una entidad política superior pero no con las decisiones locales de cada comunidad. Se trata de una traslación de poder a distintos niveles.

El Estado mexicano desde la Constitución de 1824 y ratificado con la de 1857, impone el sistema federal. Esto fue resultado de una lucha entre conservadores y liberales donde las tenden-cias centralistas se enfrentaron a las federalistas. El triunfo del federalismo devino de una necesidad histórica donde, a diferencia de Estados Unidos, no se trató de unir lo desunido, sino de evitar que se disgregara una organización unitaria que venía de la colonia y que corría el riesgo de disgregarse dadas las diferencias locales irreconciliables. La anexión de Texas a Norteamérica ejemplifica la dimensión de los riesgos que se corrían.

Miguel Ramos Arizpe, quien fue el principal promotor del federalismo, pugnó por establecer en cada provincia una junta gubernativa o diputación de provincia que dio como resultado la Constitu-ción federalista de 1824.

Hoy en día, el señalamiento del mismo artículo 40 de la Constitución, al señalar que la República

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Representativa, Democrática, Federal, deberá in-tegrarse por estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior, implica que la comunidad territorial constituida por cada estado de la república se declare libre y soberana, con ca-pacidad para decidir libremente las cuestiones que tienen que ver con su propio espacio territorial, situación que nunca ha sido cuestionada.

En nuestro sistema federal la noción de sobera-nía de los estados permitió conformar las entidades de la república atendiendo a las necesidades particu-lares de cada localidad. El que cada estado se asuma y sea soberano en las decisiones que le competen a su interior, es el punto de partida para asumir la unidad a la república. Es decisión soberana de los estados renunciar a parte de su soberanía y facul-tades para crear un orden superior de gobierno: la federación.

La soberanía aplicada a los estados de la fede-ración se manifiesta a través de la capacidad que tienen para darse sus propias leyes en materias sobre las que no legisla la federación y por su capacidad para elegir gobernantes.

De hecho el artículo 124 señala que las materias que no corresponden expresamente a la Federación son competencia de los estados, de manera que lo que no esté explícitamente concedido por la cons-titución a los poderes federales debe ser regulado mediante leyes locales.

En México cada estado está consciente de per-tenecer a una unidad superior a la cual solo excep-cionalmente podría oponer su soberanía local para restituir la unidad fundamental de la nación.

Es así que la federación emana de la voluntad de las entidades federativas; son los estados quienes de manera libre y soberana aceptan ceder parte de sus facultades con el fin de crear un órgano político superior: la federación. El objetivo es mantener la unidad de la nación a través de una entidad común a todos los estados, que recoge las aspiraciones de cada uno de ellos, pero que también reconoce la soberanía y las especificidades de cada entidad.

La organización del país como una federación no se dio cabalmente. Las invasiones sufridas, el acoso del exterior, la carencia de comunicaciones y vínculos interregionales sólidos propiciaron que en una especie de relación contradictoria, el país desarrollara una especie de “federalismo Centra-lista” donde la voluntad presidencial tenía un peso fundamental.

Presidencialismo y paternalismo fueron funcio-nales en algún momento de la historia para superar acosos a la integridad nacional. Sus excesos aborta-ron iniciativas de participación social e inhibieron las capacidades y derechos de gobernados y de los demás poderes.

No es sino hasta los últimos años del siglo XX cuando el país consolida una serie de cambios de-mográficos, políticos, sociales y económicos que llevan a la transformación de las estructuras polí-ticas y al surgimiento de nuevos actores en la vida nacional. En este marco, la revisión de lo que había sido y debía ser la relación entre el gobierno federal y los gobiernos estatales y municipales, pasa a ser un tema más que vigente en la agenda nacional.

Desde el gobierno federal se ensayan alternativas para reducir el centralismo y fortalecer a las enti-dades federativas. El discurso federal a favor de la cooperación y coordinación se acentúa cuando las presiones financieras se agudizan.

Desde la óptica federal se habla de impulsar una más justa redistribución de facultades, funciones, responsabilidades y recursos, entre la federación y los estados, con el propósito de alcanzar mejores niveles de eficacia y eficiencia, suficiencia, oportu-nidad y equidad en la generación y ejecución de los recursos públicos.

En materia hacendaria, la revisión y discusión de temas como potestades tributarias y descentraliza-ción se volvió común. Sin embargo, en los hechos, no se presentan avances sustantivos en la relación federación-estados y las propuestas federales ocultan a veces un centralismo mayor y la intromisión en decisiones soberanas de los estados.

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Las entidades federativas luego de ser objeto de las propuestas de descentralización provenientes de la federación, pasan a ser los sujetos del cambio, los estados se convierten en actores activos en la defi-nición de acciones que les permitan recuperar sus legítimas facultades y hacerse cargo de sus propias responsabilidades.

Es así que el surgimiento de la Conago es re-sultado de un proceso de negociación en el que la agenda y objetivos propuestos por la federación no fueron satisfactorios para las entidades federativas, pero que, en el marco de las transformaciones po-líticas, detonó la acción conjunta de los gobiernos estatales.

Cabe recordar que la Conferencia Nacional de Gobernadores se nutrió en su origen de la parti-cipación de entidades federativas cuyos gobiernos emanaron de las principales fuerzas políticas del país. Esto es, desde su origen, la pluralidad ha sido la característica de las reuniones y el consenso la pauta para la toma de decisiones. Inclusive, luego de una etapa en la que algunos gobiernos se reservaron su participación, hoy mantienen una importante presencia en los trabajos de la Conago.

En el escaso tiempo de vida de la Conago es significativa la cohesión lograda en torno a deter-minados temas y el respeto absoluto a las posiciones divergentes en otros. El disenso no implica ruptura ni la toma de decisiones imposición alguna.

La Conago viene a llenar un espacio de interlo-cución necesario para avanzar en la transformación de la relación federación-estados. Así como en el pasado se crearon espacios de negociación para lograr consensos y enfrentar situaciones de crisis o de difícil resolución (como lo fueron los Pactos de Solidaridad Económica, para el Crecimiento, etcé-tera), el surgimiento de la Conago aporta un foro donde se abordan los problemas de las entidades federativas desde una perspectiva nacional. Esto es, de alguna manera los estados crean un espacio para dar cuenta de sus retos, avances, dificultades y necesidades de cara a la nación.

Este espacio es simultáneamente un espacio de definición del nuevo trato que las entidades reclaman a la federación, de acuerdo a lo que marca la constitución general de la república. Si antes la sociedad reclamó no ser tratada como menor de edad, las entidades reclaman su dere-cho a ser tratadas como entidades soberanas asocia-das a una federación y no producto de ésta.

Como federación, la oportunidad de avanzar en la reforma del Estado viene desde los estados que la conforman. La ruptura con el presidencia-lismo excesivo y la consolidación de un verdadero federalismo debe tener como contrapartida el for-talecimiento de los demás órdenes de gobierno y de nuevos mecanismos de participación, vigilancia y sanción de la sociedad.

La tensa relación fiscal

La relación entre estados y federación siempre se ha visto sujeta a tensiones. En las entidades fede-rativas la sociedad reconoce en el municipio y en el gobierno estatal a las autoridades más cercanas. Son estos órdenes de gobiernos quienes tienen la responsabilidad de atender demandas y resolver conflictos.

No obstante, los gobiernos locales se encuen-tran acotados al ver limitadas sus atribuciones y capacidades al ser miembros de un pacto federal. Lo lógico es que la creación de ese orden político superior correspondiera a los estados con el apoyo político y económico necesarios para el ejercicio de gobierno, pero ello no ha sido así.

Por un lado la superposición de políticas muchas veces relega las iniciativas de los gobiernos estatales y municipales. La cooperación y concurrencia se dan de manera condicionada y a partir de las iniciativas federales. Ejemplo de ello es la manera como el Plan Nacional de Desarrollo y sus respectivos pro-gramas imponen determinadas acciones haciendo a un lado a los planes eminentemente estatales. Un campo donde se expresa de manera contundente

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lo anterior es el hacendario. La relación fiscal de los estados con la federación es tal vez uno de los temas que generan mayores tensiones. Por un lado se tiene la discusión sobre las facultades de unos y otros órdenes de gobierno para imponer tributos a sus gobernados; en el otro extremo, se cuenta con la complicada asignación de los recursos que por ley corresponden a las entidades federativas.

Todo ejercicio de gobierno se traduce en capa-cidad para asignar y redistribuir recursos. Así: trato fiscal, gasto federalizado y descentralización; son temas que se encuentran en el centro del debate del federalismo.

El balance de estos temas no es favorable a los estados, por lo que se reclama transparencia y una mejor y más eficiente asignación de atribuciones y recursos.

Actualmente, retomando la definición de Méxi-co como una república representativa, democrática, federal, integrada por estados libres y soberanos unidos en una federación, lo federal implica una distribución de poder entre la federación y los esta-dos federados donde cada estado es soberano en las decisiones que le competen a su interior; en tanto que aquello que tiene que ver con el conjunto de la república compete a los poderes federales.

En este marco, en los últimos años ha habido una fuerte discusión en torno a las competencias y responsabilidades de la federación y los estados e incluso los municipios. Por ejemplo, la constitución general no delimita las competencias para establecer impuestos sino que, considera un grupo de ellos reservados a la Federación quien tiene un poder tributario genérico (artículo 73, fracción 7ª.); un grupo más de impuestos reservados a los estados y, el correspondiente al grupo de competencias de los municipios establecidas en el artículo 115 constitucional.

Desde 1978-1980 a la fecha, lo que ha estado vigente es un tipo de “federalismo fiscal coopera-tivo”, mediante el cual si bien se busca modificar

el control fiscal que la federación ejerce sobre las entidades federativas, sus resultados han sido muy limitados.

Los convenios de coordinación fiscal implican la renuncia de los estados al ejercicio pleno de sus facultades tributarias, en consecuencia, la autoridad estatal no cuenta con instrumentos suficientes para financiar su gasto con recursos propios, por lo que su ejercicio de gobierno depende financieramente de la participación de los ingresos federales.

Este esquema de coordinación fiscal si bien evita que se superpongan gravámenes locales sobre fuentes impositivas de orden federal, a cambio de tener una participación en la recaudación, limita el margen de maniobra de las entidades.

De este modo, el gobierno federal transfiere recursos a las entidades y municipios fundamen-talmente por la vía de las participaciones (Ramo 28) y las aportaciones federales (Ramo 33). Otras fuentes de transferencia han sido el programa de apoyo para el fortalecimiento de las entidades fede-rativas (hoy Ramo 39) y el Ramo 25 que se ocupa de la educación en el Distrito Federal (previsiones y aportaciones para los sistemas de educación básica y normal) y en el mismo sentido y con otros fines más específicos se cuenta con los recursos de la Alianza para el Campo, el Fondo Nacional de Desastres y los convenios de descentralización.

2001: una reforma frustrada

Dentro del paquete de reformas planteado original-mente por la presente administración federal des-taca la fiscal. Desde hace varios lustros ésta es una de las temáticas revisadas por todos los gobiernos sin que se haya podido avanzar en ella.

En el curso de los últimos años desde la óptica de los ingresos públicos se han adoptado medidas de supuesta simplificación y se buscó un gran acuerdo nacional de coordinación que permitiera mejorar la capacidad recaudatoria del Estado mexicano, otor-

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gándole a la federación facultades para administrar impuestos y otros ingresos de carácter federal.

Para las entidades federativas, a cambio de la renuncia a ejercer sus potestades tributarias, la Fe-deración ofreció un esquema de participación en los ingresos federales generados por la vía de sus nuevas facultades.

Cabe mencionar que en este esquema además de la “sociedad fiscal” propuesta, existió el compromiso de recaudar más y mejor por parte de la federación. Este acuerdo implicó que en la actualidad, como consecuencia de la distribución de facultades, de la totalidad de los recursos fiscales que se captan en el país a través de los tres órdenes de gobierno 96% son captados por la Federación, mientras que apenas 4% provienen de la recaudación de los gobiernos loca-les. En los hechos se llevó a las haciendas estatales y municipales a desmantelar su propia infraestructura recaudatoria y a depender de la recaudación federal y del sistema de participaciones federales.

Desde esta perspectiva se posicionó a la capa-cidad federal para recaudar, como mejor y más efi-ciente que la local, lo cual en los hechos no ha sido demostrado plenamente. Esta visión centralista en la que los gobiernos estatales y municipales cargan con todos los vicios y con muy escasas virtudes en nada se corresponde con la realidad.

En 1979 fue el gobierno federal el que se acercó con cada entidad federativa para proponerle que renunciara a buena parte de su estructura tributaria local para que no hubiera doble o triple tributación y para que el IVA fuera el principal impuesto en el campo del consumo; que los estados ya no perci-bieran participaciones federales por la aplicación de leyes diversas; que firmaran un convenio de adhe-sión a un sistema nacional de coordinación fiscal y que, como resultado de todo lo anterior, recibirían participaciones provenientes de dos únicos ordena-mientos, los convenios y la Ley de Coordinación Fiscal, los cuales no se contraponían sino que eran complementarios.

La consecuencia inmediata de ello fue la reduc-ción de atribuciones y fuentes de ingreso propias para los gobiernos estatales y municipales. Actual-mente, el crecimiento de la recaudación local en-frenta como límite lo establecido en los convenios y en la Ley de Coordinación Fiscal. La federación acotó las potestades tributarias de los gobiernos estatales y municipales con la promesa de recaudar más y mejor y, por lo tanto, distribuir más y de manera equitativa los recursos fiscales.

De esta manera, el gobierno federal fue con-centrando las principales fuentes de ingreso fiscal, en tanto que las entidades al renunciar a ellas quedaban sujetas al régimen de participaciones. Esta sustitución de potestades por participaciones también fue planteada en términos de “sociedad”; es decir, estados y federación conformaban una sociedad fiscal donde unos renunciaban a ejercer sus legítimas potestades y otra recaudaba y los hacía partícipes de dichos recursos. Todo ello basado en el supuesto de la mejor y gran eficiencia recaudatoria del aparato federal.

Es en este entorno donde el ejecutivo federal envió en el año de 2001 una iniciativa de reforma fiscal con objetivos con los que se podía estar de acuerdo, pero con modificaciones que afectaban seriamente a las finanzas públicas estatales.

La discusión sobre la iniciativa de reforma se abordó desde la perspectiva de los grandes impuestos federales prevaleciendo la del IVA. En materia de Federalismo Fiscal lo novedoso fue la propuesta de otorgar a los gobiernos de los estados la facultad de gravar el consumo, pero ello a costa de deducirles parte de las participaciones.

En su momento, cuando la iniciativa de refor-ma fiscal se envió al Congreso de la Unión, no se contemplaba propuesta alguna que impactara a las entidades federativas. No obstante, a los represen-tantes de los gobiernos estatales les fue presentada una propuesta de la SHCP en el sentido de crear un nuevo impuesto de 2% sobre las ventas finales de

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bienes y servicios al público en general, impuesto que en una primera etapa sería federal y luego se convertiría en estatal.

Cuando se dijo así, dicha propuesta fue recibida, en general, con beneplácito por parte de secretarios de finanzas y tesoreros de las entidades federativas. Las reservas sobre el caso surgieron posteriormente cuando se precisó que a cambio se restarían parti-cipaciones por un monto equivalente a lo que se recaudaría; en términos monetarios no se apreció entonces, beneficio alguno.

Las dudas aumentaron cuando se estimó que dos puntos de IVA no podían equivaler al nuevo impuesto del 2%, ya que éste no gravaba todas las etapas del IVA, tenía múltiples exenciones, y mu-chos otros defectos. Adicionalmente, hubo otro punto cuestionable, las deducciones se harían en la segunda parte del Fondo General de Participaciones (FGP).

El FGP tienes tres partes: la primera (45.17% del total), se distribuye de acuerdo al tamaño de la población, de modo que de esta parte el mayor co-eficiente lo tiene el estado más poblado; la segunda parte, (también 45.17%), se distribuye conforme a la evolución que en cada entidad observen los llamados impuestos asignables (el de automóviles nuevos, el de tenencia, el especial sobre producción y servicios). La tercera parte (9.66% restante) se dis-tribuye en proporción inversa a las participaciones por habitante que tenga cada entidad de la suma de las dos partes anteriores.

La segunda parte del FGP contempla, para es-tados petroleros, el anexo que se firmó cuando se signó el Convenio de Adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal. De esta forma, por ejemplo, entidades petroleras participan con un coeficiente relativamente superior.

De acuerdo con la propuesta de la SHCP si las participaciones se descontaban de este fondo, las entidades con mayor pérdida serían las que en esta segunda parte absorben una mayor proporción,

cuando lo lógico sería que si el gobierno federal por ese impuesto recauda en una entidad 100, las participaciones bajaran 100, pudiendo disminuirse, si se acordara, de esa segunda parte del FGP.

Algunos funcionarios federales trataron de justificar la pérdida que sufrirían dichos estados argumentando que se debía a que recibían más. No obstante, la determinación de la fórmula con la que se participaría en la recaudación federal sim-plemente reconocía lo que ya se tenía, por lo que de ninguna manera se puede hablar de que dichas en-tidades “recibían de más”. Dicho en pocas palabras, las asignadas para estos estados nunca fueron una concesión federal ni tampoco fruto de negociación política; eran y siguen siendo aquellas a las que se tenía y tiene pleno derecho constitucional. Lo que se defendió fue el ingreso fiscal que se percibía con anterioridad al esquema de coordinación fiscal.

Los gobiernos estatales e incluso municipales, están por recuperar sus potestades tributarias, pero en este caso el intercambio de puntos del impuesto al consumo por participaciones resultó ser injusto y desproporcionado. Crear un nuevo impuesto no es ampliar ni restituir potestades. Para que éstas sean verdaderas tendrían que expresarse en la constitu-ción y en nuestra carta magna no hay un campo estatal exclusivo para la aplicación de gravámenes como sí existe para los municipios y para la fede-ración.

Por lo anterior, las dudas y suspicacias en torno a los efectos de la iniciativa de reforma fiscal en los estados llevó a los gobernadores a plantear a la Fe-deración la necesidad de participar en la definición de una agenda hacendaria y tener la posibilidad de presentar sus puntos de vista sobre el reparto de atribuciones y responsabilidades tributarias.

De la frustrada reforma fiscal a la Conago

En esta idea algunos ejecutivos estatales elaboraron una serie de consideraciones y propuestas. Así, el

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gobernador de Veracruz, Miguel Alemán, planteó que las entidades manejaran los siguientes dere-chos: aprovechamiento, producción, explotación, extracción, transformación, suministro o venta de petróleo, minería y energía eléctrica; producción y venta de gasolinas y bebidas alcohólicas; Impuesto Sobre la Renta de las personas físicas y al consumo (que no exceda 12%), junto con la recaudación federal.

A su vez, el gobernador del estado de Nuevo León, Fernando Canales Clariond, afirmó que habría una propuesta de los gobernadores para cobrar el IVA de manera dividida, es decir, 12% la federación y 3% por estados y municipios. Asimis-mo, planteó que se definiría una “canasta básica” de alimentos y medicinas que estarían exentos de ese gravamen.

Para el gobernador Canales era importante alcanzar una reforma que fuera una combinación de todo lo bueno de cada una de las aportaciones de los diferentes actores promotores de una nueva alternativa hacendaria.

Por su parte, el gobernador de Zacatecas, Ri-cardo Monreal, propuso la reducción de casi 600 impuestos a sólo cinco: Impuesto Sobre la Renta, Impuesto al consumo, Impuesto al comercio exte-rior, Impuesto a la Propiedad e Impuestos al Taba-co, Alcohol y Gasolinas. Asimismo, el gobernador Monreal planteó revisar el esquema fiscal de Pemex y CFE; contemplar la posibilidad de un impuesto ecológico administrado directamente por las en-tidades federativas; aumentar las participaciones fiscales; crear un fondo de infraestructura estatal y hacer transparentes las fórmulas que determinan las transferencias de recursos de la federación a las entidades.

De manera especial, un planteamiento coinci-dente de los gobernadores de la Anago con el man-datario veracruzano fue el de orientar la reforma fiscal hacia los “grupos privilegiados” de la sociedad, proponiendo ambos la aplicación de un impuesto a las ganancias de capital y de valores.

Para el gobernador Monreal la pieza clave de la convergencia entre los mandatarios era la redistri-bución de las potestades tributarias que permitiera a estados y municipios la recaudación, administración y gasto directo de un mayor número de fuentes fiscales, todavía hoy en manos de la federación.

Al mismo tiempo, unos 250 alcaldes integran-tes de la Asociación de Municipios de México A. C. (AMMAC), demandaron al Gobierno federal que se les reconociera una verdadera interlocución en la discusión de la reforma fiscal y que se les dejara de considerar como “los menores de edad” de la administración gubernamental.

2002-2003 el debate hacendario

El año 2001 incorporó a la agenda nacional la re-visión del federalismo y con el la discusión sobre el reparto de responsabilidades y recursos entre la federación y los estados. En el marco de mayor com-petencia política y mayor capacidad de sanción de la sociedad, el dar resultados tangibles a la población también se convirtió en el mejor argumento político de partidos y gobiernos. En consecuencia la dispo-nibilidad de recursos y su aplicación en las acciones definidas por los gobiernos locales se convirtió en “la prioridad”, para rendir buenas cuentas por parte de las autoridades estatales y municipales.

La iniciativa fiscal no fue aceptada por lo que el debate fue pospuesto. No obstante, entre los gran-des temas nacionales se ubicó la relación hacenda-ria entre la federación y los estados. Reconociendo la necesidad de fortalecer las finanzas públicas y reducir su dependencia petrolera, aceptando la baja participación de la recaudación tributaria en el producto, así como los problemas de control y supervisión, la incorporación de los gobiernos esta-tales y municipales como agentes y sujetos de la re-forma tributaria se vislumbró como una alternativa que contribuyera a solucionar los problemas de la hacienda pública. La agenda del debate hacendario debe incorporar no sólo la discusión tributaria, sino

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incorporar la evaluación de la descentralización y la eficacia de los convenios, así como la reglamen-tación del gasto.

Para los gobiernos estatales el problema debía abordarse con una perspectiva que integrara las diversas aristas de las finanzas públicas federales, estatales y municipales. Potestades y participaciones, descentralización e impactos del Ramo 33 son temas que no han que dado resueltos y que continúan convirtiéndose en limitantes al pleno desarrollo de las entidades federativas.

La lección del 2001 fue el reconocimiento a la interlocución estatal para encontrar soluciones a los temas hacendarios. Esto quedó demostrado de nueva cuenta en el 2002.

La defensa de los estados

En julio de 2001 la Secretaría de Hacienda y Crédito Público negaba que las participaciones federales a los estados y municipios se manejaran con discrecionalidad “ya que se han entregado con puntualidad conforme a la ley”. No hay, se remarcaba, retrasos en el pago de participaciones. Asimismo, se afirmaba que “el gobierno del presi-dente Vicente Fox está comprometido a impulsar el federalismo fiscal, cuyos ejes rectores deben ser la corresponsabilidad tributaria, la rendición de cuentas y la transparencia...el fortalecimiento del federalismo responde a la demanda social por una repartición más equitativa de oportunidades entre regiones, mediante la distribución adecuada de atri-buciones y recursos entre los órdenes de gobierno para mejorar la calidad y cobertura de los servicios públicos”.

Éste era el clima que se vivía a mediados de 2001. Primero, la suspicacia en torno a las cifras de la recaudación federal participable y, en conse-cuencia, las dudas sobre las cifras asignadas a los gobiernos estatales y municipales por la vía de las participaciones federales. Segundo, la insuficiencia de los recursos transferidos vía aportaciones federa-

les a las entidades para financiar los servicios educa-tivos y de salud transferidos por la federación a los estados. Tercero, la visión federal de falta de recursos y la necesidad de efectuar recortes al gasto.

Asimismo, el gobernador de Tlaxcala, Alfonso Sánchez Anaya, señalaba que el gobierno federal retenía recursos para los estados con el fin de chantajearlos y obtener su respaldo al proyecto de reforma fiscal enviado a la Cámara de Diputados: “no es el mecanismo para que se apruebe una refor-ma fiscal el presionar a algunos gobiernos estatales a través de presiones y de reducirles recursos o de no darles posibilidades para resolver sus problemas financieros. Nos están escamoteando los recursos para presionarnos y eso no se vale...no se quieren dar a conocer las cifras reales que sobre recaudación de impuestos y el IVA se han recolectado a nivel nacional, la información que nosotros tenemos es que no ha bajado, ¿entonces por qué reducirles las prerrogativas a los gobiernos estatales?, tiene que ver con la reforma fiscal, nos quieren presionar” (Reforma, 23 de julio).

En este escenario turbulento y de tensión con las entidades federativas se desenvolvió la discusión en torno a la evaluación técnica de la iniciativa de reforma fiscal que de acuerdo con el presidente de la Comisión de Hacienda de la Cámara de Diputados, Oscar Levín, entraba en su “recta final” (Reforma. 23 de julio).

Una consecuencia de la discusión fue que las autoridades financieras primero y después el mis-mo presidente de la república sostuvieran diversas reuniones de trabajo con los ejecutivos estatales, lo cual le dio un nuevo enfoque a la discusión de la reforma fiscal. De los grandes temas del IVA, la petrolización de las finanzas públicas, etc., se pasó a la revisión de la relación fiscal de la federación con los estados federados.

Con ello se reconoció que, para avanzar en el tema fundamental del federalismo y su relación con lo fiscal, se debía brindar todo el respeto a los estados y reconocer su capacidad y validez como interlo-

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cutores de la reforma. Para muchos gobernadores se trataba de darle viabilidad a la oferta hecha por el presidente Fox durante su campaña “...la gente de los estados y municipios no estará rogando por más presupuesto”.

De este modo se llegó a la reunión de Mazatlán donde se buscó que los gobernadores establecieran una serie de acuerdos para conformar una propuesta de reforma fiscal alterna a la enviada por el ejecutivo federal al Congreso de la Unión.

Los antecedentes de esta reunión fueron una previa celebrada entre el presidente Fox y los pro-pios gobernadores, para la cual el presidente había afirmado que se platicaría “del federalismo, cómo podemos planear mucho más descentralización, mucho más fortalecimiento de los presupuestos estatales y municipales; de las facultades que debe gozar un gobernador y su equipo, al igual que las presidencias municipales y sus ayuntamientos; cómo vamos a transferir presupuesto, cómo va-mos a transferir responsabilidades, cómo vamos a transferir facultades”; también en otra oportunidad, Guanajuato había hecho un comunicado conjun-to de los gobernadores en el que manifestaban su compromiso de “... establecer una mesa de trabajo para analizar y discutir las propuestas alternativas de los gobernadores de todas las entidades federa-tivas en materia de federalismo hacendario”. En un segundo acuerdo señalaron su coincidencia “en que el país requiere una reforma hacendaria con sentido federalista”.

De lo anterior puede concluirse que ni el presi-dente ni los gobernadores han negado la necesidad imperiosa de reorganizar el país con un sentido fe-deralista, sobre todo en lo tocante a ingresos, gasto, facultades y responsabilidades, pero siempre se ha advertido cierta tensión entorno al cuándo y cómo hacerlo. Para muchos gobiernos estatales, 2001 fue el momento preciso y por eso plantearon incluso reformas constitucionales para que las entidades tuvieran claramente delimitados sus espacios para la imposición de gravámenes.

No obstante, dentro del gobierno federal, la Secretaría de Hacienda presentó una propuesta a las entidades federativas, no al congreso, para que de una tasa de IVA de 15%, ésta se redujera en dos puntos mismos que se transformarían en un impuesto a las ventas finales de bienes y servicios al público en general de 2%, y en donde el costo estimado de lo que se dejaría de recaudar la SHCP lo descontaría de las participaciones.

Para las entidades federativas la propuesta de la SHCP implicaba cambiar algo real y seguro (las par-ticipaciones) por una estimación que por lo demás no sólo implicaba costos de recaudación, sino que fundamentalmente por la manera como se encuen-tra diseñada la fórmula de distribución de participa-ciones federales, se afectaba negativa y gravemente a muchos estados, principalmente a los de menor desarrollo relativo, en tanto que la federación, vía la SHCP, resultaba la mayor beneficiada.

Por eso en la reunión de la Comisión Permanen-te de Funcionarios Fiscales (máxima instancia de la coordinación fiscal después de la reunión nacional) celebrada en la ciudad de Querétaro el 22 de junio de 2001, los representantes de la ocho zonas del país (cada zona agrupa a cuatro entidades federativas) rechazaron esa propuesta.

Cabe aclarar que no se trató de una negativa al impuesto sino de que fuera a costa de participacio-nes, o peor, de cambiar subrepticiamente la fórmula de distribución de las mismas. Ello lo remarcaron también los gobiernos estatales priístas, para los que la alternativa era “en materia de impuesto al valor agregado (mantener)... la tasa del 15%, correspon-diendo 12% a la federación y 3% a los estados, sin afectación de las participaciones federales...”. En un sentido similar se pronunciaron los gobiernos agru-pados en la Anago así como gobiernos surgidos del PAN que expresaron que ese impuesto era aceptable sólo si no reducía participaciones.

En materia de federalismo el punto de partida, la base, es lo que el país ha alcanzado y no puede ni debe haber retroceso. Se trata de que todas las

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haciendas públicas, todas, se fortalezcan, sean fe-deral, estatales o municipales.

Al entrar a escena los gobernadores y también los presidentes municipales, hubo críticas severas al modelo imperante a grado tal que el secretario de Gobernación y el mismo presidente de la república dialogaron con los mandatarios estatales intentando imprimirle un curso positivo al clamor y apremios federalistas.

En una reunión de gobernadores para analizar el tema celebrada en Mazatlán, Sinaloa, se produjo la “Declaración de Mazatlán” donde los gobernadores se propusieron combatir al paternalismo y también al “hijismo”. En este contexto se ubicó el acuerdo para “impulsar una reforma constitucional para fortalecer el federalismo mediante el otorgamiento de mayores facultades tributarias a las entidades federativas y municipios”, así como “conciliar la importancia de una reforma hacendaria integral que fortalezca al federalismo con la urgencia de incrementar los ingresos fiscales de los tres órdenes de gobierno (la federación, las entidades federativas y los municipios)”. Esto significó en palabras llanas que al contrario de lo que supusieron algunos en ese entonces y hoy todavía, que los estados están decididos a asumir plenamente su responsabilidad, sin pretender rehuir a las facultades tributarias pero, desde luego, fijando un piso a los ingresos de que disponen.

No sólo el presidente Fox cuando era gober-nador de Guanajuato lo había entendido cuando señaló: “...es necesario hacer realidad el federalismo que nos lleve al respeto absoluto a la soberanía de los estados, que comparta las decisiones y responsabili-dades”, sino que con el acercamiento del secretario de Gobernación el marco se fue aclarando.

El secretario Santiago Creel afirmó en la ciudad de Monterrey que el estado federal “no es graciosa concesión del centro, ...no queremos que el fede-ralismo mexicano sea un ropaje que encubre a un centralismo vergonzante, en donde las decisiones,

el poder y la cultura y el desarrollo están concen-tradas en pocas instituciones y en unas cuantas regiones”.

La iniciativa de reforma fiscal no prosperó en ese momento. Más allá de los acuerdos o disensos alrededor de todas o cada una de las partes de la propuesta, hubo dos grandes y graves defectos. El primero fue que a juicio de analistas y legisladores, y que fue mencionado como inconcebible en una reforma tan trascendente en el plano recaudatorio, no se especificaba para qué se querían más recursos, independientemente de los señalamientos generales en el sentido de que se buscaba un gasto público más sólido y no contratar más deuda por las presiones que se generarían sobre el déficit público.

El segundo defecto fue que adolecía de un ele-mento fundamental, más en el nuevo marco de una realidad nacional caracterizada por la pluralidad po-lítica en los diferentes órdenes de gobierno: el tema del Federalismo. Es claro que en esta nueva realidad no se puede gobernar como si el país siguiera cons-truyéndose en lo esencial, siguiera imperando un partido “casi único” con un jefe máximo, al cual todo queda supeditado.

Finalmente, lo complicado del debate y la falta de mecanismos de discusión que propiciaran un proceso político de generación de consensos dio al traste con la iniciativa federal. Sin embargo, queda-ron plasmados nuevos temas en la agenda nacional y uno de ellos fue el del federalismo fiscal, a la vez que se consolidó la intervención de un nuevo in-terlocutor: los gobiernos estatales.

El PAFEF y tijeretazo del 2002

Luego de la discusión referida de 2001, el 2 de abril de 2002 la Secretaría de Hacienda y Crédito Público anunció un recorte en el gasto público por $10 100 millones. La decisión tuvo como argumento que se registraba una captación de ingresos tributarios y petroleros menor a la prevista. En 2001 ya se

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habían realizado cuatro reducciones presupuestales por 3 375, 6 800, 3 045 y 3 000 millones de pesos, sumando un total de $16 220 millones.

Del ajuste propuesto para el ejercicio 2002, se recortarían 7 910 millones de pesos a las diversas dependencias públicas federales, pero los 2 190 millones de pesos restantes serían deducidos del Programa de Apoyo para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (PAFEF ), presupuestado en $14 700 millones), lo que representaba un recorte de 14.90 por ciento.

De nueva cuenta, los señalamientos que se hicieron con motivo de los recortes presupuestales de 2001 fueron ignorados. El año anterior se había afectado al Programa de Apoyo para el Fortaleci-miento de las Entidades Federativas (PAFEF ). Las quejas fueron muchas, pero en el 2002 el ejecutivo federal decidió aplicar un nuevo recorte al presu-puesto por 10 100 millones de pesos, de los cuales 2 900 mdp eran de dicho programa. Como dichos recursos se ubicaban dentro del Ramo 23, Provi-siones salariales y económicas, se consideró que no había falta legal alguna, aunque sí se trataba de unilateral y arbitraria.

La historia es conocida: ni el proyecto de pre-supuesto para el 2001 ni el de 2002 consideraron el PAFEF, y en cambio, tal y como ocurrió cuando su nacimiento para el presupuesto de 2000 fue una iniciativa impulsada por los diputados: el ejecutivo enmendando la plana a los legisladores que insis-tieron en seguirle dando vida.

En el recorte al PAFEF del 2002 hubo un exceso, pues esos 2 900 mdp representaban 14.9% del total de 14 700 mdp, es decir, un porcentaje elevado, más si se toma en cuenta que las entidades ajus-tan su gasto ante un comportamiento adverso de las participaciones. Es decir, si la recaudación no crece al ritmo previsto, automáticamente se ajusta la recaudación federal Participable y las entidades reciben menos recursos de los previstos; si a ello se suma la disminución en el PAFEF, el impacto en sus finanzas es doble.

Esta decisión generó molestia entre los legisla-dores, la cual se sumó a la renovada inconformidad de los gobiernos estatales, algunos de los cuales ya habían definido la realización de obras de infra-estructura o acciones de saneamiento financiero, funciones de los recursos del PAFEF, que ahora se verían truncas.

La noticia se dio de una forma que buscó no crear expectativas más desalentadoras. Si el recorte fue de 10 100 millones, fue una cifra baja, pues, dijo la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, gracias a la evolución reciente del precio del petró-leo no se llegó a 17 mil millones. La decisión se tomó en un momento donde el precio de la mezcla mexicana se ubica por arriba del promedio de los meses previos por lo que quizá hubiera sido más prudente o político, esperar unos días para conocer con más precisión el rumbo de los petroprecios y tener mayor certeza.

Recuérdese que en 1979 el gobierno federal propuso a los estados que renunciaran a imponer los gravámenes que les permitía la constitución, evitando la doble o triple tributación, y a cambio les habría de participar de lo que él recaudara, so-bre la base de un mismo ordenamiento legal. Los gobiernos estatales firmaron convenios con el orden de gobierno superior, mismos que fueron sometidos a la consideración de las legislaturas locales, toda vez que su suscripción implicaba cierta pérdida de soberanía. Por ello, en los convenios se especifica-ban claramente los ingresos a los que renunciaban y cómo ese costo se les resarciría empleando fór-mulas claras. En pocas palabras, a nivel general y conceptual, no es un gobierno que le da a los demás, sino que son ellos los que le dan al federal. Conse-cuentemente, en dicho esquema es explicable que los gobernadores, y malo sería que no lo hicieran, demanden más recursos.

El ejecutivo federal, sin embargo, apuntó que era “justo” compartir el peso de los recortes entre los gobiernos federal y locales, de la misma forma que compartían la totalidad del presupuesto. Esta

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visión ha sido también la de algunos analistas pues además suena lógico que, efectivamente, si un or-den de gobierno se ve obligado a efectuar recortes, lo otros lo acompañen en ese costo. Ese esfuerzo, sacrificio o costo, como se le quiera llamar, debe ser compartido.

Sin embargo, esta perspectiva está sesgada, es errónea. El ejecutivo federal está obligado por ley (el decreto del presupuesto de egresos así lo establece) a ajustar lo que había presupuestado gastar en el caso de que sus ingresos fueran menores, y de esa forma no tener un déficit mayor del 0.65% del PIB. Eso es en el terreno federal.

En el plano local, entidades federativas y muni-cipios automáticamente tienen que ir equilibrando sus gastos, pues sus ingresos están bajando, ya que, como tanto se ha dicho, dependen en más de 95% de las participaciones. Éstas disminuyen en la me-dida que se reduce la recaudación federal; es decir, los estados y municipios comparten el costo porque se les disminuyen sus participaciones. Luego enton-ces, estos órdenes de gobierno no son inmunes a ingresos tributarios menores. Por otra parte, no es cierto que si no se hubiera recortado el PAFEF a los estados, éstos habrían gastado de acuerdo a como lo habían estimado a inicios de año.

A la molestia latente se sumó el que los estados no hubieran tenido que ser consultados, pero peor aún que se enteraran por los medios. Tampoco era obligado que este programa fuera recortado porque tal decisión va en contra del gasto social.

El PAFEF no paga sueldos ni salarios; no es para comprar vehículos operativos ni de lujo; no es para pago de teléfono, de comidas o desayunos, ni ninguna otra cosa parecida. Es para realizar obras de infraestructura o para contribuir al saneamiento financiero de los gobiernos, preferentemente en lo alusivo a los fondos de pensiones. El recorte, en lo que se refiere al PAFEF, sí golpeaba el gasto so-cial.

La reacción alrededor de los avatares del PAFEF fue contundente. Gobernadores y legisladores se

manifestaron en sentido contrario a la decisión del gobierno federal. A solo tres años de su ope-ración de la PAFEF, su vida ya era amenazada, ya que dos veces el ejecutivo lo quiso desaparecer y, en dos ocasiones, lo redujo.

Los diputados impulsaron la creación del PAFEF y, obviamente junto con los gobernadores, lo de-fendieron. Ellos tomaron la decisión unánime de exhortar al presidente Fox, en una misiva a través del secretario de Hacienda, a reponer los recursos del PAFEF. El recorte se calificó como “antifedera-lista”. En San Lázaro no hubo voz que se opusiera a dicho acuerdo.

Como ilustración sirva la información publica-da en los medios donde se consignó que “... hasta los gobernadores panistas de Morelos, Sergio Estra-da Cagigal, y de Nuevo León, Fernando Canales Clariond, se quejaron del ajuste al PAFEF ”. En otras notas, el diputado panista, Fernando Martínez Cue, de la Comisión de Presupuesto, señaló: “...vemos en el recorte una decisión arbitraria, unilateral, que lastima a los estados y daña las negociaciones en el futuro con el resto de los partidos”.

La SHCP reaccionó y a través de declaraciones del subsecretario de Egresos, Carlos Hurtado, hubo visos que se daría marcha atrás a la medida. De acuerdo con Hurtado “...aunque no se puede obligar al ejecutivo dar marcha atrás en la medida, sí hay la posibilidad de reconsiderar la decisión y hacer los recortes en otras áreas” (El Financiero, 16 de abril).

En tanto, el diputado Luis Pazos comentó que “Hacienda estaba considerando no reducir o repo-ner los recursos que se ajustarían del PAFEF por 2 190 millones de pesos por los menores ingresos en el primer trimestre” (El Economista, 17 de abril).

El rechazo a la medida llevó a que en el curso del año se restituyeran los recursos a las entidades federativas pero también dio pie a que se evaluara la conveniencia de participar cerca del Congreso de la Unión en la definición del Presupuesto de egresos y la ley de Ingresos para el ejercicio fiscal de 2003.

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Del PEF 2003 a la Convención Nacional Hacendaria

De acuerdo a la necesidad de participar en el proceso de integración de la ley de ingresos y el presupuesto federal para 2003, la Conago instruyó a los secreta-rios de finanzas y hacienda de los estados miembros a establecer una relación cercana con miembros de las Comisiones de Hacienda y Presupuesto de la Cámara de Diputados, a fin de apoyarlos en su análisis de la iniciativa de la Ley de Ingresos y del Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2003.

Los puntos de interés de la Conago plan-teados por los gobernadores (reunión celebrada en el estado de Hidalgo) fueron ocho: 1) incremen-tar gradualmente el porcentaje de la recaudación federal participable que se asigna al Fondo Gene-ral de Participaciones; 2) incluir en la determinación de la recaudación federal participable (RFP) todos los ingresos tributarios y no tributarios, ordinarios y extraordinarios; 3) dar estricto cumplimiento a lo que dispone la Ley de Coordinación Fiscal, a fin de que los recursos destinados a educación y salud sean suficientes y se garantice que no sean recor-tados; 4) dar facultades a las entidades federativas para participar en la determinación y distribución de los fondos de aportaciones federales, cuyo ejer-cicio y supervisión únicamente corresponderá a las mismas entidades; 5) incorporar en el Ramo 33 el Programa de Apoyo al Fortalecimiento de Entidades Federativas (PAFEF ), integrándose con el 2.5% de la RFP; 6) garantizar a Petróleos Mexicanos, Comisión Federal de Electricidad, y Luz y Fuerza del Centro un régimen fiscal que les permita un sano creci-miento, así como la reinversión en infraestructura, sin menoscabo de los recursos que se trasladan a las entidades; 7) privilegiar en el presupuesto 2003 el gasto social en materia de salud, educación, vi-vienda, campo, obra pública y generar empleos; y 8) proporcionar de manera documental y verbal la información sobre el desglose de las cifras que

integran la RFP, así como las bases que dan origen al cálculo de cada uno de los conceptos y fuentes de la misma, particularmente la relativa a Pemex.

En estas condiciones, se conformó un grupo técnico que estableció contacto con las Comisiones de Hacienda y Presupuesto obteniendo resultados dispares.

Con la Comisión de Hacienda en un inicio hubo escasa apertura y atención a las propuestas de la Conago. Esta Comisión definió su propia agenda de trabajo siguiendo la mecánica tradicional de discutir con la SHCP los distintos capítulos de la iniciativa de Ley incorporando pocas observaciones de todos los grupos interesados. Fue debido a la intermediación de algunos diputados miembros de la Comisión de Hacienda como se pudo insistir en las propuestas de la Conago y conocer los avances de las mesas de trabajo. La recepción por parte de algunos diputados de la postura de la Conago fue buena; sin embargo, para la secretaría técnica de la Comisión de Hacienda la propuesta de los señores gobernadores, formaba parte de otras que no se sabía si iban a ser atendidas o no. En estas condicio-nes, no fue sino hasta la votación en el pleno que se resolvieron de manera favorable algunas propuestas de la Conago y al mismo tiempo, se obtuvieron márgenes adicionales de ingresos.

Por lo que toca a la parte presupuestal, se esta-bleció una dinámica de trabajo de mayor apertura con diputados miembros de la comisión. Ello per-mitió aportar puntos de vista en la revisión de la propuesta del PEF 2003 a fin de identificar los már-genes para la reasignación presupuestal, así como en la redacción de artículos del PEF.

Se detectaron las posibles reasignaciones para cumplir con la expectativa de establecer e incremen-tar el PAFEF, fortalecer la inversión, particularmente en obra pública y, generar apoyos para los sectores educativo, salud y agropecuario. De manera par-ticular, se exploró el planteamiento de modificar artículos del PEF para canalizar los excedentes de algunos ramos a los estados, el campo, educación

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y salud. Después de la aprobación de la Ley de Ingresos y luego de la reunión de gobernadores celebrada en Colima, el entorno de la discusión presupuestal estaba muy complicado puesto que se tenía por una lado la votación del compromiso de incrementar los recursos destinados a educación y la defensa de las universidades públicas; por otra parte, el Palacio Legislativo fue tomado por organizacio-nes que reclamaban un trato favorable al campo y, al mismo tiempo, la CNTE hizo acto de presencia bloqueando los accesos al recinto legislativo. Ade-más, en la discusión nacional, pesaba la situación del campo ante el inminente inicio de la apertura comercial. Por último, una decisión del Senado en materia de la deducibilidad del IVA redujo parte del monto contemplado para la reasignación presupues-tal. Un aspecto adicional fue el de la terminación del período ordinario de sesiones y el cambio en la presidencia de la mesa directiva de la Cámara de Diputados.

El balance de la negociación fue favorable. La sesión del 15 de diciembre inició cerca de las 23:30 horas y concluyó el día 16 de diciembre a las 06:30 horas. El día 17 de diciembre diferentes medios destacaron en su primera plana lo siguiente: “Ganan los maestros, los gobernadores y el agro”; “Triunfan gobernadores”; “Ganan estados y agro con presupuesto 2003”; “Estados y agro, los gana-dores del presupuesto de 2003”.

Se puede afirmar que el trabajo de la Conferen-cia Nacional de Gobernadores permitió destacar el tema del federalismo y sensibilizar a la sociedad y a los legisladores sobre el nuevo papel que deben jugar los ejecutivos estatales en la vida nacional. De ahí la conformación del consenso de los goberna-dores para llevar a cabo la Convención Nacional Hacendaria.

La discusión hacendaria es polémica y política, se trata de la redefinición del perfil y alcance de las políticas públicas y su impacto en la sociedad; por eso se requiere una participación y compromiso responsable de los tres órdenes de gobierno de los poderes federales y locales. La disputa social y

económica debe traducirse en la construcción de propuestas viables que realmente hagan fortalez-can mejoren el carácter federalista de la hacienda pública.

Con ese objetivo los ejecutivos federal y estatales suscribieron en Cuatro Ciénegas, Coahuila, el com-promiso de “impulsar la convocatoria para la cele-bración de una Convención Nacional Hacendaria que conduzca a una reforma hacendaria sustentada en criterios claros y precisos que genere una nueva corresponsabilidad política y administrativa entre los gobiernos federal, estatal y municipal, orientada a incrementar la recaudación y la autonomía en esta materia, mejorar la distribución de los recursos y de la inversión pública, mejorar la interlocución de las entidades federativas con los órganos encargados de distribuir el gasto e impulsar la cooperación, la coordinación y la solidaridad que permitan abatir y evitar que se profundicen las diferencias entre entidades ricas y pobres”.

En la CNH se analizarán temas que tienen que ver con el ingreso público, el gasto público y la deuda pública. En todos los temas no puede tratarse úni-camente de un esfuerzo del gobierno federal, sino que se trata de ampliar y hacer específica también la participación y responsabilidad de gobiernos estatales y municipales. También involucra la vo-luntad, la visión y el compromiso del Legislativo, el fortalecimiento de la cohesión federal y con ella de la soberanía del país.

Se habrán de considerar las situaciones que propiciaron este acontecimiento. Por ejemplo, el mosaico político del México actual, en el que con-viven diferentes proyectos de desarrollo y no hay más un gobierno, en los ejecutivos y los legislativos, donde impere un partido casi único. También la estrechez financiera de los órdenes de gobierno, en particular el casi nulo crecimiento promedio de las participaciones federales a estados y municipios en el período 2001-2003, distinto a lo ocurrido en el último lustro del pasado siglo en el que se observa-ron incrementos sustanciales. Este fenómeno hubo de remarcarse por la insuficiencia de información

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acerca de los determinantes de las cantidades de transferencias federales a los gobiernos locales que ha generado suspicacias y no pocos señalamientos de falta de transparencia.

Igualmente, el estancamiento de la economía nacional y la pérdida de competitividad frente a otras economías emergentes; el hecho de que no crezca el producto interno bruto (valor agregado), no sólo pospone la creación de nuevas fuentes de trabajo, sino que también dificulta el aumento de la recaudación, mismo que sólo puede lograrse con reformas parciales a las leyes impositivas y con mejoras administrativas, pero el resultado es limita-do dadas las grandes necesidades. Por eso también la infraestructura para el desarrollo no ha crecido suficientemente golpeando la competitividad.

La ruta Mazatlán-Cuatro Ciénegas-Monterrey

Entre agosto de 2001 cuando se celebró una re-unión de gobernadores que conjuntaba puntos de vista plurales de los diferentes partidos y cuyos acuerdos se conocieron como la “Declaración de Mazatlán” y agosto de 2003 con la “Declaración de Cuatro Ciénegas” de los ejecutivos federal y estatales, se ha mantenido el compromiso de “im-pulsar una reforma constitucional para fortalecer el federalismo mediante el otorgamiento de mayores facultades tributarias a las entidades federativas y municipios”, así como también “conciliara la im-portancia de una reforma hacendaria integral que fortalezca al federalismo con la urgencia de incre-mentar los ingresos fiscales de los tres órdenes de gobierno (la Federación, las entidades federativas y los municipios” (Mazatlán); así como el de asu-mir “ ... el compromiso de impulsar en el marco de la ‘Reforma del Estado’, la reorganización de un sistema federal que sea instrumento eficaz de organización gubernamental, de equilibrio de poderes, de aseguramiento de la unidad e identidad nacional, de integridad territorial, de promoción de equidad y desarrollo local y regional, así como

de eficacia de la gestión pública ...(se ratifica) la vo-luntad de construir, mediante amplios consensos, y con pleno respeto a las atribuciones constitucionales del poder legislativo federal, una renovación del sistema federal mexicano para que sea cooperativo, gradual, diferenciado y participativo, sustentado en los principios de equidad, corresponsabilidad, so-lidaridad, subsidiariedad, participación ciudadana y claridad en la rendición de cuentas, como pilares de las acciones de autoridad y de la definición de políticas de gobierno, públicas y de Estado” (Cuatro Ciénegas).

De lo anterior se puede observar que en estos años se han podido delinear mejor los mecanis-mos para proponer reformas constitucionales, y además, el sentido que tendrían, aún en medio de dificultades y ciertas tensiones, hay un avance constatable en lo manifestado en Cuatro Ciénegas y en Mazatlán.

La reunión del 29 de septiembre de 2003 celebrada en Monterrey le permitió a los señores gobernadores de la Conago conocer y evaluar di-ferentes propuestas para la Convención Nacional Hacendaria.

El resultado fue la aprobación en lo general del proyecto presentado por la comisión encargada para tal fin, se dio un voto de confianza a la misma para hacer algunas correcciones a la redacción. Otro re-sultado fue el relacionado con el trayecto a seguir pues se tomó la decisión de que sería presentado, y necesariamente ajustado en su caso, a los otros actores convocantes.

Establecida la última parte de la definición de la Convocatoria el trabajo de consenso y la apertura de la convocatoria y agenda a otros actores permitió que se consolidaran los principios que animaron a la Conago a impulsar la Convención. De este modo, paso a paso se consolidó la oportunidad para que el país discuta y defina la reorganización de sus haciendas públicas y con ello la renovación de su ejercicio de gobierno. Esto es una verdadera reforma del Estado..