la colosa. lineamientos para una minería responsable; un

UNIVERSIDAD DE LOS ANDES

FACULTAD DE ECONOMÍA

La Colosa. Lineamientos para una minería responsable; un estudio de caso.

Presentado por:

Juan Camilo Farfán, (201015047)

Diego Ruiz, (200712918)

Laura Ruiz, (200612062)

Felipe Salazar (200722812)

Asesor:

Hernando Zuleta, PhD.

Bogotá, diciembre de 2017

Universidad de los Andes

Maestría en Economía Aplicada

Trabajo de Grado

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Abstract

Este trabajo establece unos lineamientos mínimos de política pública para contribuir a que un proyecto

de minería en Colombia sea realizado de forma responsable en términos ambientales, fiscales, sociales e

institucionales. El análisis se estructura a partir del estudio de caso del proyecto minero de oro La Colosa

ubicado en el municipio de Cajamarca, Colombia, y de la evaluación de cuatro dimensiones: institucional,

ambiental, capital humano y social, y fiscal. Como resultado se identifican unos problemas y recomendaciones

para el estudio de proyectos mineros en Colombia. Este análisis permite concluir que es necesario un

mejoramiento en la información de cada uno de los agentes involucrados incluyendo comunidad, entidades y

empresas, así como algunas mejoras institucionales que permitan alinear los incentivos de los agentes.

Palabras claves: Minería, Oro, Ambiente, Desarrollo, Instituciones, Fiscal, Capital Natural, Capital Humano

JEL Codes: O23 Q01 Q32 Q51 Q56 Q57 Q58



Trabajo de Grado

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Abstract

This paper defines some public policy criteria that seeks to contribute to a responsible mining sector

in Colombia, in environmental, fiscal, institutional and social terms. The analysis relies on a case-based study

about La Colosa, a gold mining project located in the municipality of Cajamarca, Colombia, which is assessed

in four dimensions: Institutional, Environmental, Human and Social capital, and Fiscal Policy. As result some

problems and recommendations are identified for the study of mining projects in Colombia. This study

concludes that is necessary to improve the information of each of the involved agents including the

community, state institutions and mining companies, as well as institutional improvement to align the agents’

incentives.

Key words: Mining, Gold, Development, Institutions, Fiscal Policy, Natural Capital, Human Capital

JEL Codes: O23 Q01 Q32 Q51 Q56 Q57 Q58



Trabajo de Grado

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1. Introducción

Este trabajo establece unos lineamientos mínimos de política pública para que un proyecto de minería

sea realizado de forma responsable, mediante la identificación de problemas y recomendaciones en el estudio

de caso del proyecto minero de oro La Colosa.

La Colosa es un proyecto de explotación de oro ubicado en el departamento de Tolima, Colombia, a

14 kilómetros del municipio de Cajamarca. Los derechos de exploración son propiedad de compañía

multinacional de explotación minera AngloGold Ashanti (AA), quien tuvo que suspender las operaciones en

la zona, después de que una consulta popular realizada en ese municipio el 26 de marzo de 2017 revelara la

oposición de la población a la explotación de la mina.

A partir del caso La Colosa, en el presente trabajo se usa una metodología cualitativa de análisis de

caso en la que se combinan varias dimensiones (ambiental, fiscal, capital humano y social, e institucional)

que en su conjunto buscan estructurar una evaluación multidimensional del problema de la sostenibilidad de

la minería en Colombia. Esta evaluación reconoce que un análisis costo-beneficio no es suficiente y que es

necesario tener en cuenta otros elementos de análisis para una decisión integral y así contribuir a una minería

responsable.

Este trabajo contribuye a las discusiones sobre desarrollo de proyectos mineros en Colombia, en dos

aspectos. Primero realiza la identificación de los elementos teóricos que desde la economía permiten

aproximarse a este tipo de proyectos; segundo, brinda herramientas de análisis empíricas a partir de la

articulación de componentes ambientales, económicos, y sociales para la valoración de la sostenibilidad de

proyectos mineros. Como resultado se recomiendan unos lineamientos para análisis de proyectos de minería

en Colombia de forma que se pueda contribuir a una minería responsable.

El presente documento contiene seis secciones adicionales a esta introducción. En la segunda sección

se plantea la motivación del trabajo, incluyendo el debate actual sobre el tema de minería, así como las

discusiones asociadas a ésta en materia ambiental. La tercera sección describe el contexto en el cual se

desarrolla el trabajo e incluye las características de la minería en Colombia y del proyecto minero La Colosa;

así mismo se incluye una descripción de la metodología utilizada en el análisis. La cuarta sección aborda una

revisión de la literatura desde la teoría económica a partir de las discusiones fundamentales en las cuatro

dimensiones descritas: marco institucional, ambiental, fiscal y capital humano. La quinta sección vincula el



Trabajo de Grado

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análisis teórico con el caso de la mina La Colosa. Finalmente, se definen unas recomendaciones de política

para mitigar los problemas encontrados y se plantean unos lineamientos de análisis para proyectos mineros.

2. Motivación

En Colombia la discusión sobre los efectos de la minería se ha intensificado, dado que existen

diferentes intereses en juego tanto públicos como privados que empiezan a cobrar mayor relevancia ante el

descubrimiento de nuevas reservas de minerales; sumado a lo anterior se encuentran los recientes eventos que

muestran el poder de las decisiones populares y el choque de preferencias de los agentes involucrados. Ésta

situación se acentúa en el marco de la Misión de Crecimiento Verde, pues dentro de sus objetivos se

encuentran: proteger y asegurar el uso sostenible del capital natural y de los servicios de los ecosistemas, así

como asegurar la inclusión social y el bienestar en Colombia (DNP, 2017).

El debate de la minería va más allá de los impactos ambientales. Hofstetter (2017) y Cárdenas (2017)

argumentan que para que en Colombia se puedan mantener los actuales niveles de calidad de vida en el corto

plazo, es necesario explotar recursos mineros1; sin embargo, esta explotación no puede ser a cualquier costo.

Hasta nuestro conocimiento no existen suficientes estudios Colombia al respecto que permitan tomar en

consideración de forma integrada los factores, legales, económicos, ambientales y sociales involucrados en

proyectos de este tipo, y, por lo tanto, es difícil determinar si se debe explotar recursos naturales en un

determinado territorio y cómo se debe hacer.

El proyecto aurífero de la mina La Colosa ejemplifica esta realidad, pues, después de una consulta

popular que arrojó como resultado el “No” a la explotación minera, se ha levantado el debate sobre la decisión

de permitir la minería en distintos lugares del país. Por lo tanto, este no es el primer caso que genera

preocupaciones en la población y desacuerdo entre académicos, dirigentes, políticos, y la sociedad en general.

Otros casos que han generado amplio debate frente a sus efectos sobre el paisaje y la provisión de agua son:

el proyecto de minería de cobre cerca al páramo de Santurbán, la consulta popular contra la minería en los

municipios de Salento, Quindío y Santamaría, Huila, así como muchas otras consultas en varios municipios

1 Los autores también discuten la utilidad relativa de la minería que depende del tipo de mineral explotado. El níquel y el cobre por ejemplo tienen

una mayor utilidad en la sociedad que el oro, argumentan ellos; lo cual plantea ciertamente la pregunta sobre ¿qué tan necesario es para la sociedad

explotar el oro? Solo el 10% de la demanda de oro es industrial, con usos en dispositivos electrónicos sometidos a ambientes corrosivos y por su

alta conductividad eléctrica, así como en ciertas aplicaciones en medicina (Fuente: OilPrice.com, 2017).



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del país que buscan oponerse a la minería. En el país hay más de 40 consultas populares pendientes, casi todas

referentes a proyectos minero-energéticos.

3. Contexto

Colombia no es un país cuya principal actividad sea la minería, sin embargo, ésta ha tenido una

participación sobre la economía que no es despreciable. Entre los años 2000 y 2016 el sector minero ha

aportado aproximadamente 2% del PIB; el promedio de títulos mineros por año entre 2010 y 2015 fue de

9,305, evidenciando un auge en títulos mineros durante la época. De estos títulos el 25% corresponden a

metales preciosos, principalmente oro. Entre 2009 y 2013 la producción de oro creció 16.5% (Benavides et

al, 2017).

El yacimiento de oro La Colosa, descubierto en el 2006, está ubicado entre las veredas La Luisa, El

Diamante y La Paloma a 14 kilómetros del casco urbano del municipio de Cajamarca, Tolima. Junto al

proyecto de Gramalote, son considerados los principales hallazgos de la multinacional sudafricana AngloGold

– Ashanti desde el inicio de su exploración activa en Colombia en el año 2002. El proyecto estimaba en su

etapa de prefactibilidad unas reservas mayores a 28.4 millones de onzas con base en 138,000 metros de

perforación. La fase de factibilidad se planeaba para el 2018, lo que conllevaría a obtener la licencia ambiental

en el año 2020 para así finalizar la construcción de la mina en el 2024 (Benavides et al, 2017).

Las inversiones en la mina La Colosa, en la etapa inicial de pre-factibilidad (2006-2011), ascendieron

a $370,000 millones. Se estimaba una inversión total de US$2.800 millones en la etapa de construcción.

Asumiendo una producción de 400,000 onzas anuales, el valor anual extraído en La Colosa sería de US$480

millones (Delgado & Ulloa, 2015). Sin embargo, tras el resultado negativo de la consulta popular celebrada

el 26 de marzo del 2017 en Cajamarca, AngloGold – Ashanti suspendió la exploración y operación del

proyecto en abril de 2017, aludiendo falta de avances concretos.

4. Metodología

Este trabajo usa una metodología de estudio caso para presentar el análisis basada en Groat & Wang

(2013). Bajo esta metodología, se presenta una argumentación sustentada en la teoría y se hace uso de una

descripción cuantitativa y cualitativa de los aspectos fundamentales de un caso concreto para abstraer la



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problemática. A partir de allí se consideran elementos empíricos que son contrastados con la discusión para

elaborar recomendaciones específicas que sean útiles para futuros trabajos académicos o lineamientos de

política pública (Porta & Keating, 2008). Para el desarrollo de los elementos empíricos del trabajo, en el caso

de La Colosa, se realizaron entrevistas no estructuradas con directivos de Anglogold - Ashanti en Colombia

y representantes de los grupos promotores de la consulta popular de Cajamarca.

Teniendo en cuenta esta metodología, en primer lugar se plantean las preocupaciones y debates

actuales sobre minería en Colombia a partir de las cuales se definen cuatro dimensiones relevantes para el

análisis de los aspectos involucrados en el debate de la minería en el país, y que permiten definir unos

elementos mínimos que deben ser evaluados para el desarrollo de una minería responsable. Para cada una de

estas cuatro dimensiones identificadas se establecen cuáles son los elementos relevantes en la teoría

económica para los casos de minería, y cómo estos elementos se reflejan en el caso de La Colosa. Finalmente

esto permite evidenciar unos problemas y proponer unas recomendaciones para el análisis de proyectos

mineros en Colombia con el objetivo de contribuir a una minería responsable (Ver Figura 1).

El análisis de este trabajo se realiza en cuatro grandes temas: institucional, capital natural, capital

humano y social, y fiscal. La escogencia de estas dimensiones se basa en la relevancia que tiene cada una para

entender los problemas que se presentan en el caso concreto, y general en el análisis de sostenibilidad y

relevancia de un proyecto minero. Si bien es posible que estas dimensiones choquen y se sobrepongan, el

objeto de este análisis es lograr articular las disciplinas para comprender integralmente la problemática.

La metodología de estudio de caso tiene limitaciones importantes que deben ser tenidas en cuenta. En

primer lugar, ésta se apoya en un caso particular para el análisis, por lo tanto sus resultados no son

generalizables sin un estudio cuantitativo riguroso (Johansson, 2003). De igual manera, las recomendaciones

presentadas pueden ser pertinentes para la minería de oro a gran escala como en La Colosa, pero pueden no

ser replicables en otro lugar ya que las condiciones ambientales y sociales no son las mismas en cualquier

lugar o el tipo de minería puede ser diferente, por lo tanto, las recomendaciones deben tomarse con cuidado

y requieren de un estudio crítico para ser replicables en otros casos.



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Figura 1. Esquema de Metodología

5. Elementos Teóricos

Esta sección presenta los cuatro temas que enmarcan la problemática en La Colosa desde la teoría

económica que, como se expuso, se consideran relevantes para realizar una aproximación a un proyecto de

minería.

a) Dimensión Institucional

Marco Institucional

Colombia a lo largo de su historia ha construido un sector minero con ayuda de múltiples transformaciones

y desarrollos institucionales. Quizás una de las mayores transformaciones se originó con la expedición del

Código de Minas contenido en la Ley 685 del 2001, a partir del cual el Estado se enfoca en la comercialización

del acceso a la explotación de los recursos naturales, fomentando la exploración técnica y la explotación de

los recursos mineros de propiedad estatal y privada. Este cambio trascendental del rol del Estado generó una

serie de transformaciones de carácter institucional al rededor del negocio de la minería en Colombia (Ponce,

2014). Bajo este nuevo marco legal, el Estado dejó en manos de entes privados el derecho a explorar, a

descubrir recursos naturales en el territorio colombiano y extraerlos del subsuelo. Adicionalmente, surgió la

necesidad de creación de un ecosistema institucional que pudiera soportar, controlar y dar respuesta a las

diferentes dinámicas que la minería implicaba, dentro de las que se incluyen los procesos de otorgamiento de

licencias para la explotación, los sistemas de información pública de recursos mineros, los planes de manejo

ambiental para la explotación y desarrollo de la minería, y la formalización de la minería de pequeña y

mediana escala.



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Actualmente el esquema institucional de la minería en Colombia está compuesto por entidades nacionales,

locales y sectoriales. El Ministerio de Minas y Energías como autoridad minera es el encargado de establecer

las políticas para la administración de los recursos mineros y de los procesos relacionados, así como de

promover la industria minera y la administración del recaudo y distribución de las contraprestaciones

económicas relacionadas con los títulos y solicitudes de áreas mineras (Art. 317, Ley 685 de 2001). La

Agencia Nacional de Minería (ANM), con presencia regional, es la ejecutora de la política minera y por tanto

la responsable de la administración y control de las políticas generadas por el Ministerio de Minas y Energía;

dentro de sus funciones se encuentran el otorgamiento de los títulos mineros, y a partir del 2012, la

fiscalización de estos. La ANM a su vez se encarga del manejo del Catastro Minero y del Registro Nacional

Minero. El esquema institucional minero también está conformado por la Unidad de Planeación Minero

Energética (UPME) y por el Servicio Geológico Colombiano.

De acuerdo con el Código de Minas, el otorgamiento de un título para la explotación minera se realiza a

través de un contrato de concesión entre el Estado, representado por la ANM, y un inversionista privado,

previo cumplimiento de unos requisitos generales2; los cuales son verificados y fiscalizados por la misma

ANM anualmente. Este proceso de concesión y expedición de títulos mineros está soportado en la información

sobre los recursos mineros contenida en el Catastro Minero, y en la relacionada con los títulos mineros

vigentes en el Registro Minero. La calidad de la información existente juega un papel fundamental en la

atracción del negocio de minería, puesto que en la medida que los inversionistas tengan claridad sobre las

zonas naturales protegidas y por lo tanto excluidas de minería, tendrán menor incertidumbre, lo que permitirá

una mayor confianza en su inversión (UPME, 2014)3.

Además del marco institucional estrictamente minero, se generan interacciones con las instituciones del

esquema ambiental, debido a que el Ministerio de Ambiente es el encargado de definir las autorizaciones para

la ejecución de proyectos mineros. Una vez se le ha otorgado un título minero o concesión a un inversionista

privado, este debe tramitar la licencia ambiental con la Corporación Autónoma Regional (CAR)

correspondiente al territorio en el cual se va a desarrollar la actividad, o con la Autoridad Nacional de

2 Capacidad económica, capacidad legal, cumplimiento de lineamientos ambientales, no inclusión de zonas prohibidas para minería. 3 Escobar y Martínez mencionan la Encuesta Anual de Compañías Mineras realizada por el instituto Fraser a 742 empresas con vocación minera,

a la pregunta sobre la calidad de la base de datos geológica Colombia ocupó el puesto 34 de 58 países.



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Licencias Ambientales (ANLA)4. Para ser otorgada una licencia ambiental el inversionista debe cumplir con

una serie de requisitos entre los cuales se encuentra un estudio de impacto ambiental, y un plan de manejo

ambiental que determina el conjunto de actividades para mitigar o compensar los efectos que se puedan causar

al medio ambiente y las comunidades afectadas como producto de la explotación de los recursos (UPME,

2014). La licencia ambiental es requisito fundamental para el desarrollo del proyecto minero más no para su

exploración previa (Decreto 2820 de 2010).

Mecanismos de participación ciudadana

La Constitución Política de 1991 estableció un conjunto de herramientas para asegurar e incentivar la

movilización de la población colombiana. La consulta previa a las comunidades, exigida por el Código Minero

del 2001, es exigible cuando se trata de proyectos en territorios con presencia de minorías étnicas y

comunidades indígenas. Si bien no existe una ley estatutaria que reglamente el proceso de consultas previas

en Colombia, este proceso es imprescindible para el otorgamiento de las licencias ambientales (Benavides et

al., 2017). Por otro lado, la interacción con las comunidades se ha venido transformando a partir de la

proliferación del uso de consultas populares en los territorios afectados por proyectos de explotación minera,

como herramienta de participación ciudadana para la autorización del uso del subsuelo relativo al proyecto

minero. La obligatoriedad del resultado de estas consultas populares aún es objeto de análisis por parte de la

Corte Constitucional y Tribunales Administrativos5, sin embargo, de acuerdo al análisis de Fedesarrollo, son

diversos los casos en los que proyectos con licencia ambiental aprobada son sometidos a este mecanismo. La

anterior disyuntiva tiene dos efectos inmediatos. Primero, se afecta la estabilidad jurídica para los

inversionistas y disminuye la confianza de estos en las instituciones vigentes. Segundo, para la comunidad es

un precedente de su papel determinante dentro del juego de poderes que se genera a partir de un proyecto de

minería.

Los efectos de la minería sobre el desarrollo de los territorios han sido ampliamente estudiados en el caso

de Colombia. Perry & Olivera (2012) muestran efectos positivos pero no siempre significativos de la minería

4 La competencia de la CAR respectiva para tramitar la licencia depende del volumen del proyecto. En el caso del oro las CAR pueden tramitar

licencias hasta un volumen de extracción de 2 millones de toneladas año. 5 Las sentencias C-123/2014 y T-445 de 2016 evalúan la necesidad de intervención de los municipios en los casos relacionados con minería en su

territorio.



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sobre el desarrollo económico de algunas entidades territoriales; así mismo muestran los encadenamientos

hacia adelante que la actividad minera de carbón genera en las comunidades. Los grandes proyectos de

minería en poblaciones pequeñas sin una actividad económica fuerte generan transformaciones en la

estructura de empleo, así como mayores ingresos por medio de impuestos y las regalías. Sin embargo, el

rechazo general de las consultas populares a la minería sugiere que el beneficio percibido por la comunidad

es menor a las externalidades negativas ambientales que la minería genera. En un documento de la UPME

(2014) se plantea una posible explicación a este fenómeno, al encontrar que existe la percepción de que los

efectos negativos de la minería recaen sobre la población más vulnerable, mientras que los beneficios son

percibidos por las personas con mayor educación y en mejores condiciones socio-económicas.

Desde el punto de vista de la economía del comportamiento, Cárdenas (2009) señala que los individuos

perciben como parte de su beneficio un componente pro-social, que involucra el bienestar de los demás dentro

de su utilidad, de forma que toman decisiones en temas ambientales considerando el bienestar de la sociedad

y no solo sus preferencias personales. Diaz (2012) explora esta teoría y analiza si en estos casos existe una

racionalidad no individualista que se traduzca en el efecto manada6, estudiado por Banerjee, (1992), en la

toma de decisiones frente a una temática ambiental. Díaz planteó un experimento con el consumo de agua en

algunos hogares del municipio de Guasca, y encuentra que la retroalimentación acerca del consumo de agua

a cada uno de los hogares genera un impacto positivo sobre el consumo de agua a nivel agregado ya que los

agentes buscan individualmente ajustarse a la norma social de consumo (efecto manada).

Si bien el estudio de Diaz, (2012) está enfocado en el consumo de agua y delimitado al municipio de

Guasca, se puede suponer que un proceso similar se vive en el caso de la relación de las comunidades con los

proyectos de minería. El efecto manada que genera la influencia social puede tener un impacto en las

decisiones individuales en el momento de votar en una consulta popular para la autorización de minería en la

región. El efecto de proyectar la opinión propia con base en las estimaciones de los demás puede ser explicado

por tres factores (Lorenz, Rauhut, Schweitzer, & Helbing, 2011). Primero, los individuos tienden a pensar

que los demás tienen mejor información, en el caso de las consultas populares la influencia social puede estar

dada por los comités y organizaciones promotoras de estas. Segundo, la presión de grupo, reflejada por las

6 Los individuos fijan su posición y toman decisiones basadas en elecciones de otros individuos sin importar información adicional que favorezca

otro tipo de decisión.



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constantes alusiones a la protección del medio ambiente y la vida, genera un componente moral que lleva a

la armonización con la decisión social. Por último, los procesos de deliberación sobre las consecuencias de

no rechazar la minería pueden afectar la decisión de los individuos.

La elección social asociada al efecto manada, puede ser beneficiosa y superior al promedio de la opinión

individual de las personas si agrega la información existente eficientemente (Morton, Piovesan, Tyran, 2012),

por el contrario, si el votante promedio tiene un sesgo o no posee la información suficiente, el efecto manada

exacerba los efectos perversos del voto de la mayoría. Morton et al, (2012) se refieren a este efecto como el

lado oscuro del voto.

Relación Comunidad-Empresa

Las relaciones entre la comunidad y las empresas son fundamentales para entender las dinámicas que se

tejen alrededor de un proyecto minero. Así como el efecto manada está determinado por la influencia que los

grupos opositores a la minería generan sobre el pensamiento social, la influencia que la empresa puede generar

en la comunidad impacta de igual manera el resultado final y la posición de la sociedad. En este sentido,

Garvin, McGee, Smoyer-Tomic, & Aubynn, (2009) en un estudio sobre las relaciones de las compañías con

las comunidades en la minería de oro en Ghana, encuentran que el rol de las expectativas y percepciones de

la comunidad y las compañías previo al desarrollo del proyecto minero son claves para el éxito de la

interacción. Estudios similares a éste demuestran incluso que comunidades sin historia previa de minería a

gran escala tienden a apoyar nuevos proyectos mineros con expectativas de beneficios futuros (Downing,

Moles, McIntosh, & García, 2002).

En relación con las expectativas previas, Zuleta, Villaveces, & Andonova, (2013) exploran el papel de las

pre-donaciones en el conflicto armado en Colombia. El concepto de pre-donaciones surge como una

redefinición del equilibrio de Nash bajo la cual un agente puede transferir una parte de su beneficio futuro a

otro agente de manera previa (Sertel, 1992). Zuleta, Villaveces y Andonova encuentran que para conflictos

que involucran altos costos existe un mecanismo distributivo aceptable para ambas partes que permite que el

cese al fuego sea la estrategia escogida por los agentes.

Del estudio anterior se puede plantear la hipótesis que es posible la existencia de un mecanismo

distributivo basado en pre-donaciones por parte de las compañías involucradas en proyectos de minería hacia



Trabajo de Grado

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las comunidades, de forma que se compensen las externalidades negativas que se generen como parte de la

explotación de los recursos mineros y que por lo tanto la decisión escogida tanto por la comunidad como por

la empresa minera sea la aprobación del proyecto minero.

Recursos Naturales y Fragilidad del Estado

La excesiva dependencia de los recursos naturales, tales como el oro o el carbón, trae consigo grandes

retos para el desarrollo económico como lo muestran las teorías que buscan explicar el fenómeno conocido

como la maldición de los recursos naturales (Sachs & Warner, 1995). Este fenómeno se puede manifestar

por medio de diferentes canales de transmisión entre los que se encuentra la creación de instituciones

autocráticas con una marcada ausencia de poder de mando (Frankel, 2010). Existen tres principales razones

por las que la abundancia de recursos naturales puede incrementar la fragilidad del Estado y disminuir la

calidad de las instituciones (Collier & Venables, 2010). Primero, se puede incrementar la oportunidad de

tomar recursos del Estado, un ingreso adicional como consecuencia de las regalías por explotación de recursos

mineros puede generar incentivos para corrupción. Segundo, el ingreso de recursos adicionales puede cambiar

la forma como el gobierno se relaciona con la comunidad, haciendo que la percepción de mayores recursos

por parte de la comunidad sea reducida y no sea atribuida a la actividad de minería, generando así información

asimétrica. Tercero, en un escenario de alta volatilidad de precios de un commodity, y teniendo en cuenta que

el recurso natural es finito, los efectos de un boom en la explotación del recurso natural podrían generar una

coyuntura económica insostenible en el largo plazo. Esta concepción de debilidad institucional resulta además

relevante al observar las otras dimensiones ya que de la fortaleza institucional depende la eficiencia de las

instituciones fiscales, así como el impacto sobre el capital humano y social.

Algunos de estos efectos pierden su fuerza cuando se analizan en un ámbito local y no nacional, sin

embargo, es claro que la calidad institucional y el proceso político territorial juegan un papel determinante en

el impacto sobre el desempeño local de los ingresos de los recursos naturales como el oro (Cust & Poelhekke,

2015). Instituciones débiles y conflictos de interés establecidos existentes antes del hallazgo de recursos

naturales pueden generar un efecto negativo como consecuencia de la explotación minera (Ploeg & Venables,

(2011); Bhattacharyya & Hodler, (2010)).



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El componente institucional en el caso de La Colosa se puede analizar desde cuatro perspectivas; primero,

el grado de coordinación institucional, para esto es relevante conocer cómo se interpretó la normativa y las

interacciones entre las entidades del Estado; segundo, los métodos de participación utilizados, en especial el

papel del efecto manada en la decisión popular de la población de Cajamarca; tercero, la relación de la

empresa con la comunidad, vista desde una perspectiva de un equilibrio basado en pre-donaciones realizadas

por la empresa; cuarto, el grado de fragilidad del Estado frente a los recursos naturales, para esto es importante

conocer la calidad institucional y el proceso político territorial de la región previo al proyecto de La Colosa.

b) Dimensión ambiental

La discusión de esta sección se basa en la teoría económica y en la literatura consultada, y no busca sentar

una posición definitiva sobre la sostenibilidad ambiental de la minería7, sino por el contrario, ilustrar los

elementos necesarios para tener una discusión informada sobre la minería del oro y el medio ambiente. El

debate sobre la sostenibilidad ambiental de la minería se ha caracterizado por dos posiciones. Por un lado,

están quienes sostienen que la minería de oro debe detenerse por completo (Ali, 2006; Whitmore, 2006); y

por otro, quienes mantienen que es posible realizar una actividad minera ambientalmente responsable. Este

debate ha tenido como consecuencia una industria cada vez más consciente de los impactos que puede generar

y con mejores prácticas para atenuarlos (Hancock, Resource, & Studies, 1993; Hore-Lacy & Council, 1976;

Foundation, 1996).

Uno de los problemas centrales al realizar un proyecto minero son los posibles impactos ambientales

que pueden presentarse durante la implementación, la operación, y la finalización del proyecto (Ravi, 2016).

Históricamente la minería de oro se le ha acusado de impactos ambientales significativos debidos a un manejo

inadecuado de los residuos que produce, a la poca restauración y a un énfasis en la producción y no en la

calidad ambiental (Mudd, 2007). La preocupación radica en que los impactos ambientales pueden generar

unos costos muy altos y en muchos casos irreversibles sobre la sociedad y la naturaleza, por lo cual no se

7 Desde la economía se han definido dos posiciones de sostenibilidad; sostenibilidad fuerte y débil. La sostenibilidad fuerte se refiere a la

insustituibilidad entre los distintos tipos de capital y la débil a la sustituibilidad perfecta. En la primera una actividad será sostenible si se mantiene

el capital natural y otros tipos de capital per cápita constantes en el tiempo, mientras que la otra mantiene que solo es necesario mantener el capital

total per cápita constante en el tiempo (Daly & Farley, 2010). Este trabajo toma una posición intermedia, la explotación del oro puede generar

recursos para otros tipos de capital, pero no sustituye y además debe mantener y restaurar el capital natural de Cajamarca.



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justifica la explotación minera (Cárdenas, 2017). Esta preocupación fue uno de los alicientes para la consulta

popular en Cajamarca que buscaba frenar el proyecto minero La Colosa.

Capital Natural

Desde el punto de vista económico los impactos ambientales generados por la minería se entienden

como los costos sobre el capital natural de una comunidad, región o país. El capital natural incluye la tierra,

los suelos, los combustibles fósiles, los minerales, los recursos de pesca, y todos los recursos naturales

independiente de si se intercambian en un mercado o no. El capital natural también lo constituyen todos los

ecosistemas que mediante su funcionamiento y hábitats proveen a la sociedad de bienes y servicios, conocidos

como servicios ecosistémicos (Barbier, 2015). Tanto los recursos de oro en Cajamarca, así como sus bosques,

ecosistemas, tierras, recursos hídricos, entre otros, componen el capital natural de la región. Sin embargo, la

explotación de uno de los recursos puede imponer costos muy altos sobre los otros tipos de capital natural y

poner en riesgo su provisión y disponibilidad presente y futura (Giurco & Cooper, 2012). La explotación del

oro genera una disyuntiva entre su aprovechamiento económico y el consumo y la calidad de los otros recursos

naturales en la zona.

La relación entre el capital natural y los servicios ecosistémicos genera un bienestar social, que desde

el punto de vista utilitario se traduce en un valor económico a la sociedad (Ver Figura 2). Los impactos

ambientales de la mina pueden degradar o disminuir el valor económico que proveen los servicios

ecosistémicos y demás recursos naturales (Barbier, 2015). Estos impactos se reflejan económicamente a través

de dos factores: la naturaleza de bienes públicos/recursos de uso común y las externalidades (Perman, Ma,

Common, Maddison, & Mcgilvray, 2012).

Figura 2. Relaciones entre el capital natural, el bienestar social y su valor económico

Fuente: Elaborado a partir de Barbier (2015) y MEA (2005).



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Bienes públicos/Recursos de uso común y externalidades

Entre los servicios ecosistémicos que proporciona el capital natural se encuentra: la regulación hídrica,

la regulación de suelos, el control de la erosión, la provisión de alimentos, la calidad del aire, etc 8. La mayoría

de estos servicios tienen una naturaleza similar a los bienes públicos y recursos de uso común (Fisher, Turner,

& Morling, 2009). Por ejemplo, en el caso de la regulación hídrica de un bosque, nadie puede excluirse de los

beneficios que este proporciona en la regulación del agua, y además su consumo no es rival9.

Las características de no rivalidad y no exclusividad, ocasionan una falla de mercado conocida como

externalidad, pues los agentes del mercado no incurren en costos para beneficiarse de estos bienes (Perman

et al., 2012). Esto genera un incentivo a sobreexplotar los recursos naturales y a no mitigar los posibles

impactos ambientales, que en el caso de análisis de este estudio, corresponden a los impactos ambientales de

la minería de oro. Una posible explicación a este fenómeno está en que los mercados solo reflejan el incentivo

económico de la explotación del oro y no los costos asociados a las externalidades en forma de impactos

ambientales. A continuación, se caracterizan dichos impactos.

Impactos ambientales

Los impactos ambientales de la minería de oro pueden degradar el capital natural mediante

vertimientos generados en la producción, la remoción de tierra, el transporte del mineral, y las emisiones

asociadas a esta actividad. Estos impactos ponen en riesgo la salud de los ecosistemas, la biodiversidad, y la

calidad de los recursos abióticos como el agua y la calidad del suelo (Rastogi, 2010, Ravi, 2016). Los impactos

ambientales de la minería de oro pueden caracterizarse en dos, impactos generales asociados a la actividad

minera e impactos específicos de la minería de oro.

Los impactos ambientales generales de la minería son: la remoción de suelos; el uso intensivo del

agua; los vertimientos generados por procesos químicos requeridos para extraer el mineral; la contaminación

del aire local; el ruido y las afectaciones a la biodiversidad debido a la intervención de los ecosistemas, entre

otros. Estos impactos ambientales dependen del tipo de la mina, la tecnología usada, y la naturaleza biofísica

y geológica del yacimiento (Ravi, 2016).

8 Para ver la tipología y una lista completa de los servicios ecosistémicos revisar MEA, (2005). 9 En este ejemplo el bien público es la regulación hídrica del bosque no el agua como tal, es la regulación que provee el bosque que no es excluible

ni rival, sin embargo, el agua si puede serlo.



Trabajo de Grado

17

La minería de oro tiene unos impactos ambientales específicos adicionales, pues se produce la

liberación de arsénico en el ambiente y esto puede afectar la calidad de los recursos de agua subterráneos y

superficiales (Rastogi, 2010). Así mismo, se presenta la disposición del material excavado y el uso del cianuro,

los cuales tienen riesgos ambientales importantes sobre la salud humana (Ver Tabla A.1 en el Anexo).

Usando datos de las 29 compañías de oro con mayor participación en el mercado entre el período 1991

y 200610, Mudd (2007) encuentra que el consumo de agua es muy variable por mina y depende de la

complejidad de cada una, la densidad del mineral (“ore grade”), el clima local, el tipo y grado de procesos de

tratamiento del mineral, y el grado de reciclaje del agua. En cuanto al consumo de energía, el autor encuentra

que a menor densidad de oro en el mineral, mayor es el consumo energético así como el consumo de otros

insumos para extraer el mineral, tales como el cianuro. Mudd (2007) evidencia que la mayor preocupación es

la falta de información existente en cuanto a los impactos de los residuos de roca y drenaje de ácidos que han

producido grandes impactos a nivel global, por lo que se sugiere que la industria debe mejorar en sus reportes

la información en este aspecto si quiere asegurar una mejor gestión ambiental en este aspecto así como una

mitigación y posterior restauración.

Gestión y mitigación ambiental

La gestión ambiental procura la atenuación de los impactos ambientales sin la cual los costos

generados sobre los ecosistemas pueden comprometer su habilidad para proveer los servicios necesarios para

el bienestar humano. Con el fin de realizar una minería responsable, las operaciones mineras han ido

convergiendo a la minimización de impactos ambientales de forma que los territorios y ecosistemas donde se

realiza la extracción puedan ser reducidos, mitigados, compensados y restaurados. Las empresas mineras

reconocen que los impactos ambientales generados por su actividad pueden mitigarse en muchos casos con

mejores tecnologías y procedimientos. Así mismo, la teoría económica establece que de acuerdo con la

normativa y los estándares exigidos a la minería se pueden establecer niveles aceptables para los impactos

ambientales (Perman, Ma, Common, Maddison, & Mcgilvray, 2012).

Entre las estrategias usadas para mitigar los impactos ambientales que genera la minería de oro se

encuentran la reducción del uso del agua, así como la utilización de aguas subterráneas y no superficiales y

10 Dentro de dichas empresas se encontraba AngloGold Ashanti.



Trabajo de Grado

18

su tratamiento para su devolución en mejores condiciones11 (Canada. National Round Table on the

Environment and the Economy, 2011). La minería ha buscado reducir el consumo de energía mediante

estrategias de transporte del mineral12 innovadoras que a su vez generan energía en el proceso, así como

opciones de energía renovable (Rankin, 2011). Frente a la alteración de la tierra, la minería ha implementado

la replantación de la flora y la relocalización de la fauna, además de la restauración total una vez finalizadas

las operaciones. Sin embargo, debe evaluarse cuidadosamente si la restauración es posible ,pues hay especies

de fauna y flora cuya relocalización no es viable y pueden extinguirse, en particular, especies endémicas

(ICMM, 2011)13.

Valoración económica ambiental y contabilidad de los costos por impactos ambientales

Debido al problema económico que generan las externalidades de la minería de oro, debe realizarse

una valoración económica de los ecosistemas y una contabilidad de los costos asociados. La valoración

económica busca contrastar los beneficios que genera cualquier actividad económica frente a los costos, para

así maximizar el bienestar social (Champ, Boyle, & Brown, 2017). Sin embargo, la valoración económica de

impactos ambientales en la práctica tiene retos enormes de información e incertidumbre que deben tenerse en

cuenta para cualquier decisión de explotación extractiva.

La explotación de oro genera recursos importantes que pueden generar ingresos que, con una buena

institucionalidad, convergen en proyectos de infraestructura, educación, salud y capital humano. Sin embargo,

estos beneficios económicos deben contrastarse con los costos económicos que recaen sobre la sociedad y

que no se reducen únicamente a los costos financieros de la mina.

La tensión entre la contabilidad correcta de los costos ambientales y los beneficios provenientes de

los ingresos de la mina se ve afectada por la incertidumbre de la valoración de los primeros (Perman et al.,

2012), debido a que los ingresos son una estimación “directa” que depende tanto de la cantidad de oro que

exista como del precio que se asigne para su valoración. En cambio, la valoración de los costos ambientales

11 De acuerdo a AngloGold la fuente principal de agua para la mina son aguas subterráneas y no de la cuenca del río Puello. Lo cual no está libre

de sus propios problemas ambientales, pero reduce el conflicto de demanda de agua superficial por otros actores presentes en Cajamarca. 12 El transporte del mineral es un tema sensible en el caso de La Colosa, pues se había determinado que en el municipio de Piedras se hiciera el

procesamiento del mineral, lo cual aumenta el riesgo de contaminación. En el municipio de Piedras hubo una consulta para evaluar esta posibilidad

la cual fue rechazada (El Espectador, 2014). 13 Los casos de restauración de ecosistemas luego de la operación de minas a cielo abierto no son casos aislados. Por

ejemplo: Hunlunbeier, en Mongolia, Northumberlandia en Inglaterra, y Huehnerwasser Catchment en Welzow Alemania

(ver http://cornerstonemag.net/case-studies-of-successfully-reclaimed-mining-sites/)

http://cornerstonemag.net/case-studies-of-successfully-reclaimed-mining-sites/



Trabajo de Grado

19

requiere de información sobre los ecosistemas y la metodología usada para la valoración, así como la

estimación de los posibles riesgos asociados a la mina (Loomis, 2005). En resumen, hay un problema entre la

estimación certera de los beneficios directos asociados a la comercialización del oro y la estimación

aproximada de los costos ambientales.

Para poder evaluar los posibles impactos de la minería de oro es necesario identificar las

externalidades presentes. El oro no se encuentra en estado puro en la naturaleza por lo que se requiere un

tratamiento químico del mineral donde se encuentra para extraerlo, lo que, como se expuso, genera unos

impactos ambientales. Así mismo, los impactos ambientales tienen asociado un riesgo de afectación, es decir,

los impactos serán mayores o menores dependiendo de la tecnología adoptada, los procesos de manejo usados,

o cualquier situación no prevista que se presente en el proceso de extracción (Fisher et al., 2009).

Para la valoración económica del capital natural y los servicios que provee, se han desarrollado

métodos específicos que se discuten en la literatura para estimar el valor de estos bienes no mercadeables,

pero son indirectos y tienen limitantes de información importantes (Champ et al., 2017) que deben tenerse en

cuenta en cualquier decisión de política.

En conclusión, para el análisis de un proyecto minero es importante tener en cuenta que el capital

natural incluye tanto los recursos mineros, así como el agua y demás componentes de los ecosistemas. Los

impactos de la mina pueden degradar los otros elementos del capital natural. Las estrategias de mitigación de

impacto pueden incluir una valoración correcta de los efectos, una gestión responsable, un análisis riguroso

del riesgo y la restauración del ecosistema.

c) Dimensión de Capital humano

La minería tiene impacto sobre el capital humano principalmente en dos aspectos: sobre el empleo y sobre

la salud.

Empleo

El impacto sobre el empleo está relacionado con los salarios y la migración. Fleming y Meashan

(2013) encuentran diversos efectos de la minería sobre los salarios y el empleo dado que un proyecto minero

normalmente atrae inversión lo que puede aumentar los salarios de la población local a través de un mayor

consumo. Inicialmente los nuevos trabajadores comprarán bienes y servicios de los negocios locales, y



Trabajo de Grado

20

posteriormente se pueden atraer nuevos negocios. En ambos casos la población local se ve beneficiada debido

al aumento de demanda, que incrementa el consumo de empresas locales, y de la oferta que puede reducir los

precios.

Por otro lado, la desigualdad de ingresos de la población local puede aumentar debido a la concentración

de la actividad económica en la minería. En una zona minera, los salarios del sector minero normalmente son

más altos que de los otros sectores, aumentando la desigualdad. Adicionalmente, si no hay un aumento de

demanda de bienes locales o aumenta la oferta de bienes producidos fuera del municipio, los trabajadores

locales verán afectados sus ingresos aún más.

La migración tiene un efecto adicional sobre los salarios. Si el empleo del sector minero es suplido con

migración, el salario de la población local disminuirá debido a la desigualdad de ingresos descrita

anteriormente. Adicionalmente, la migración puede aumentar los costos de la tierra, arriendo y otros servicios

para la población local, reduciendo el ingreso disponible de éstos.

En lo referente al empleo existe un factor adicional relacionado con la minería y es la actividad económica

local. El empleo se puede ver beneficiado o perjudicado dependiendo de la cantidad de encadenamientos y de

la dependencia del municipio a la minería. Si la minería tiene varios encadenamientos dinamizaría la

economía y aumentaría el empleo. Por otro lado, si el municipio es dependiente de la minería, la volatilidad

en los precios y cantidades producidas afectará el empleo directamente.

Dados los efectos aparentemente contradictorios de la minería sobre los salarios, para medir el impacto

de la minería sobre los salarios es necesario estudiar los cambios en oferta y demanda de bienes en el

municipio, la dependencia económica del municipio hacia la minería, el capital humano antes de la llegada

minería, la dinámica de la migración y la economía local.

Salud

La salud es otro factor que debe ser analizado dentro de los costos de capital humano relacionados con los

proyectos mineros. Klugman (2002), en un estudio adelantado por el Banco Mundial, define dos componentes

relacionados con esta dimensión; el primero es la inversión en el sector generada por los ingresos adicionales

para el municipio por la minería. Si el municipio destina parte de sus ingresos a infraestructura y servicios de

salud, el municipio se vería beneficiado. El segundo factor está motivado por la migración atraída por la



Trabajo de Grado

21

minería pues se exige al municipio mayor cobertura de salud, incentivando la inversión en salud que

beneficiaría a toda la población incluyendo la no relacionada con el sector minero.

Por otra parte, los efectos negativos de la minería han sido más estudiados. Moher y Telmer (2014) en un

estudio de la Organización Mundial de la Salud encuentran diversos efectos adversos de la minería de oro

sobre la salud de los habitantes del municipio donde se encuentra la mina. Los efectos negativos sobre la salud

se pueden dar como resultado de las externalidades ambientales producidas por las minas, ya sea directamente

por el contacto con los minerales llevando a problemas respiratorios, cardiovasculares y del sistema nervioso

principalmente; o la población del municipio puede verse afectada indirectamente a través de la polución del

aire y el daño de las fuentes de agua.

Yeboah (2008) en un estudio de caso para Ghana muestra que la minería tiene un impacto sobre la salud

de la población del país, inclusive en zonas alejadas de la mina, por medio de la comida. Encuentra que la

agricultura se ve perjudicada por la minería y sus productos alimenticios pueden tener características que

perjudican la salud de los consumidores. Romero y Saavedra (2016) de la Universidad de Stanford

argumentan que la minería en Colombia afecta la salud de los recién nacidos y que los costos de superar las

dificultades en su salud son difíciles de compensar con los recursos adicionales por la minería.

La revisión de los elementos teóricos sobre capital humano indica que es necesario analizar los efectos de

la minería sobre el empleo y la salud. Frente al empleo se debe revisar la migración, cambios salariales y

encadenamientos. En cuanto a la salud se deben revisar los efectos directos sobre la salud, principalmente a

través del efecto de los materiales utilizados en la explotación de la mina, y los indirectos a través de la

producción agrícola. Tanto para el empleo como para la salud se debe analizar el impacto de un potencial

aumento de demanda de infraestructura y los ingresos como inversión social.

d) Dimensión Fiscal

En Colombia el Estado es el propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables de acuerdo

con lo dispuesto en el artículo 332 de la Constitución Política de Colombia. En el marco de lo establecido en

la Carta Política, la Ley 141 de 1994 reguló el derecho del Estado a percibir regalías por este concepto,

mediante la creación del Fondo Nacional de Regalías y la Comisión Nacional de Regalías (UPME, 2014).

Inicialmente los recursos de regalías se distribuían entre municipios y departamentos en los que existía

exploración o explotación de recursos naturales no renovables (80%) y el Fondo Nacional de Regalías -FNR-



Trabajo de Grado

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(20%) usado como mecanismo de redistribución. Sin embargo, a partir de enero de 2012 se puso en marcha

el Sistema General de Regalías (SGR), creado mediante el Acto Legislativo 5 del 2011, estableciendo nuevas

reglas de distribución de regalías entre los entes territoriales para atenuar los inconvenientes de la

concentración de las regalías en unos pocos territorios. También se requería revaluar la baja efectividad que

tenían dichos recursos en algunas entidades territoriales.

El SGR tiene como requisito que previo a la ejecución de los ingresos provenientes de regalías, las

entidades territoriales formulen un proyecto que busque mejorar las condiciones de vida y que esté coordinado

con los planes de desarrollo territoriales. Estos proyectos son posteriormente evaluados por los Organismos

Colegiados de Administración y Decisión (OCAD) de acuerdo con criterios como viabilidad, priorización y

coordinación con los objetivos macroeconómicos generales. Adicionalmente, el SGR asigna regalías directas

a las entidades territoriales productoras y compensaciones a aquellas por donde se transportan estos recursos;

así como aportes a fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación; de Desarrollo Regional; de Compensación

Regional; y de Ahorro y Estabilización.

La tasa de regalías para la explotación de oro en Colombia es de 4% sobre el valor de la producción en

boca o borde de mina o pozo multiplicada a un valor de 80% del precio de Londres (Ley 141 de 1994). Lo

anterior implica que el comportamiento de los precios del oro influye de forma sustancial en la producción y

en el recaudo de regalías y de impuestos. Mientras los precios del precio del oro resulten atractivos para los

productores la minería de oro seguirá teniendo demanda. Adicionalmente, mayores precios implican mayores

ingresos percibidos por concepto de regalías lo que puede resultar más llamativo para aceptar el desarrollo de

un proyecto minero.

Las entidades territoriales, ingresos y gobernanza

A partir de la Constitución Política de 1991 se implantó en Colombia un esquema de descentralización

tanto fiscal como administrativa, de forma que un porcentaje de los ingresos del Gobierno Central fueran

transferidos hacia cada uno de los territorios con el objetivo de atender las necesidades de salud, educación,

agua y saneamiento básico. A partir del 2001 este mecanismo se transformó en el Sistema General de

Participaciones (SGP), (Perry y Olivera, 2012).



Trabajo de Grado

23

La descentralización es definida como un mecanismo más eficiente pues permite la revelación de

preferencias locales, y por lo tanto, favorece que las necesidades sean atendidas dependiendo de las

particularidades de cada entidad territorial; de forma tal que los individuos pueden tener mayor control de los

gobernantes pues son más cercanos a estos (Ramírez, Díaz y Bedoya, 2017). La descentralización fiscal

pensada como instrumento para reducir la pobreza ha sido un punto de discusión, en particular en lo

relacionado con las capacidades de los gobiernos territoriales. Los países pobres y menos desarrollados y los

gobiernos locales con baja capacidad institucional pueden ser más propensos a la corrupción y a la captura

política por grupos de interés, los cuales distorsionan y desvían los recursos de acuerdo con sus propios

intereses. La autonomía municipal sobre el gasto de estas transferencias y sobre la administración de los

servicios públicos varía según los municipios y los sectores, y las responsabilidades específicas de cada nivel

de gobierno son algo borrosas (Alesina & Tabellini, 2007).

En Colombia los ingresos percibidos por las entidades territoriales están conformados por los impuestos

territoriales, las transferencias realizadas a través del sistema general de participaciones, las regalías directas

y los recursos indirectos recibidos a través del SGR. La legislación colombiana estipula que al menos el 75%

de las regalías de los recursos naturales debe gastarse en la mejora de los servicios públicos básicos hasta que

se cumplan los objetivos para los indicadores (Ramírez, Díaz y Bedoya, 2017). Se podría esperar que debido

a los encadenamientos y al aumento de recursos públicos por concepto de impuestos y de regalías, la

existencia de recursos naturales conduzca a un incremento en el gasto público y consecuentemente a mayores

niveles de desarrollo. Sin embargo, como se ha dicho este ha sido un punto de discusión en la literatura, en

donde se evalúa si la presencia de abundancia de recursos naturales es benéfica o no para un territorio.

Martínez (2016) analiza la importancia de la tributación y de los ingresos percibidos por otros conceptos

sobre el comportamiento eficiente del gobierno, y encuentra que incrementos en el ingreso tributario tienen

un impacto mayor y robusto sobre los bienes y servicios públicos en educación, salud y agua y saneamiento

básico. Además, muestra que ingresos por impuestos e ingresos por la explotación de recursos naturales tienen

efectos diferentes sobre el comportamiento de las autoridades locales. Esto encuentra sustento en la literatura

existente acerca de los efectos de la naturaleza del ingreso sobre la rendición de cuentas y gobernanza. Si los

individuos no están financiando al gobierno a través de sus impuestos, están menos dispuestos realizar un

seguimiento a las políticas del gobierno.



Trabajo de Grado

24

Los resultados del trabajo realizado por Ramírez, Díaz y Bedoya (2017) muestran un efecto casual y

decreciente de los ingresos por concepto de impuesto a la propiedad, sobre la brecha y la tasa de incidencia

de pobreza a nivel municipal para el caso de Colombia. Los resultados del análisis resaltan la necesidad de

fortalecer los sistemas de ingreso subnacionales a través de diseño de política con el objetivo de aumentar los

ingresos obtenidas localmente.

Este comportamiento puede explicarse porque los impuestos afectan la disponibilidad de ingreso de los

ciudadanos mientras que los ingresos del gobierno diferentes a impuestos, no lo hacen; una disminución en

el ingreso disponible puede aumentar la dependencia de los servicios públicos y por lo tanto aumentar la

disposición a demandar y monitorear la oferta correcta de estos servicios.

Sobre este tema se han realizado análisis similares como en Caselli y Michaels, (2013) quienes analizan

los efectos de un aumento en los ingresos debido a la variación en la producción de petróleo en municipios

de Brasil, sobre el comportamiento del gobierno; muestran que los municipios ricos en petróleo experimentan

un aumento en sus ingresos y un aumento correspondiente en el gasto público de bienes y servicios.

Debido a que una parte importante del impacto que puede tener la explotación de recursos no

renovables sobre el desarrollo de las entidades territoriales se transmite a través de la disponibilidad de

recursos fiscales diferentes a impuestos territoriales, Perry y Olivera (2012) examina si aquellas entidades

territoriales que han recibido regalías por explotación minera en su jurisdicción han mostrado un mayor

crecimiento.

La producción minera genera unos ingresos adicionales por concepto de regalías para las entidades

territoriales. Estos ingresos adicionales no implican per se un aumento del desarrollo territorial a través de un

incremento en el gasto público, debido a que existen factores adicionales como la institucionalidad, la

rendición de cuentas, la presencia de grupos de interés, entre otros, que también resultan determinantes.

6. Contexto empírico

Esta sección presenta el análisis empírico del proyecto minero La Colosa con el objetivo de reflejar

los elementos teóricos identificados en la sección anterior en cada una de las dimensiones sobre el caso

concreto. Los datos e información contenidos en esta sección están basados en entrevistas por separado

realizadas con los directivos de Anglogold y los promotores de la consulta popular, así como a la información



Trabajo de Grado

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contenida en el Ministerio de Minas, Ministerio de Ambiente, la Corporación Autónoma del Tolima, el

Instituto Humboldt y los Informes de Exploración y 10k de AngloGold en la bolsa de valores de Nueva York.

a) Dimensión institucional

Coordinación institucional

Los actores relevantes en el caso del proyecto de la mina La Colosa incluyen a autoridades mineras

nacionales; autoridades ambientales nacionales y locales; comunidad; sistema judicial; organizaciones y

líderes ambientales; y Anglogold Ashanti como propietaria del proyecto. El proyecto La Colosa, conforme al

Código de Minas del 2001, está basado en los contratos de concesión minera EIG-163, GGF-151 y GLN-

09261X otorgados por Ingeominas en el año 2007. Al estar en fase de exploración, los contratos de concesión

no tenían la exigencia de licencia ambiental, razón por la cual cualquier actividad realizada debía tener

solamente el acompañamiento de la Corporación Autónoma Regional del Tolima- Cortolima. En febrero del

2008 Cortolima tomó la decisión de suspender el proyecto como consecuencia de un cambio en la

interpretación de la normativa en las autorizaciones de sustracción de las reservas forestales (Benavides et al.,

2017). Posteriormente, al no contar con información precisa sobre el subsuelo, Anglogold contrató en 2013

un estudio con la fundación Guayacanal para delimitar los ecosistemas existentes en sus títulos mineros; como

resultado de este estudio AngloGold entregó la porción de sus títulos mineros que se sobreponía con los

páramos. Sin embargo, de acuerdo con el estudio del Instituto Humboldt de 201614 se generó una delimitación

del Páramo de los Nevados que no correspondía a los resultados encontrados por el estudio de Guayacanal

para Anglogold; esta situación generó inconvenientes para la compañía con el manejo de las zonas de

Páramos, prohibidas para la ejecución de proyectos mineros.

Es evidente la falta de coordinación institucional en el caso de La Colosa, los cambios de la normativa

y la delimitación de los páramos, aunque necesarios, generan incertidumbre e inestabilidad jurídica que en el

largo plazo podría transformarse en menores atractivos para la inversión en el país. El proceso seguido por

Anglogold después del otorgamiento de la licencia corresponde a los requisitos provistos por la ley

colombiana. En ese sentido, la expedición de una licencia ambiental no era necesaria para el proceso de

exploración, sin embargo, la diversidad de requisitos menores solicitados por Cortolima para los procesos de

14 Reglamentado por la resolución 1987 de 2016 del Ministerio de Ambiente



Trabajo de Grado

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extracción en áreas de reservas forestales, vertimiento de aguas y demás, genera una multiplicidad de

esfuerzos y costos para la corporación como para el inversionista que podrían evitarse por medio de un sistema

de licenciamiento ambiental para exploración minera que involucre todos los requisitos y estudios necesarios.

Mecanismos de participación ciudadana en La Colosa

Como no está en un territorio perteneciente a minorías étnicas o comunidades indígenas, el proceso

de consulta previa no es necesario en La Colosa, sin embargo, según argumenta la compañía, ha existido un

proceso de acompañamiento a la comunidad durante todo el periodo de pre-factibilidad y exploración por

medio de mesas de atención, charlas informativas e incluso visitas a colegios.

La consulta popular llevada a cabo el 26 de marzo de 2017 marcó un antes y un después de la relación

de Anglogold con la comunidad. Los orígenes de esta consulta están determinados, según la compañía, por

los intereses y los cálculos políticos particulares de algunos promotores, pero principalmente, por la

preocupación franca de la comunidad sobre las externalidades negativas generadas por el proyecto de minería

de oro en una región netamente agrícola. El efecto manada estudiado por Díaz, (2012) con las comunidades

de Guasca, está determinado por la invitación a la defensa de la vida y el agua sobre la explotación minera

por parte de los promotores de la consulta, principalmente por el colectivo juvenil socio-ambiental de

Cajamarca, Cosajuca; este componente moral de fácil comprensión, llevó a los habitantes de Cajamarca a

rechazar con un 97.9% de los votos la actividad minera, a pesar de que para los directivos de Anglogold el

resultado de la consulta no refleja el apoyo que ellos percibían de una parte de la población. Una de las grandes

críticas a este proceso está en el hecho que la consulta se hizo basada en un proyecto que aún se encontraba

en etapa de pre-factibilidad, por lo que Anglogold no había definido aún los detalles de la operación ni había

realizado el estudio para la elaboración del plan de manejo ambiental que pudiera responder a algunas de las

preocupaciones de la comunidad. Independiente del resultado, la información existente era asimétrica por lo

que la comunidad salió a votar basada en información incompleta que pudo haber generado un sesgo general

de la población frente al proyecto. En este punto se hace necesario un mayor acompañamiento del Estado para

generar mecanismos de transparencia de la información, de forma que permitan mitigar las asimetrías de

información entre los grupos de interés.



Trabajo de Grado

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Relación Comunidad-Empresa

La influencia de Anglogold en la comunidad está determinada por las expectativas e impactos sobre

la población de Cajamarca desde el momento de su arribo en el 2007. Anglogold estableció una relación con

la comunidad a partir de una estrategia de licencia social que permitiera la preferencia de la población por el

proyecto La Colosa. Para esta estrategia se enfocó en dos puntos. Primero, la estrategia de comunicación con

la comunidad estuvo basada en crear y fortalecer lazos de confianza por medio de mesas de socialización;

visitas de interesados al proyecto (16 visitas, 307 líderes comunitarios); reuniones con las Juntas de Acción

Comunal (48 de 54); tertulias mineras; reuniones y talleres comunitarios (53 talleres de educación ambiental);

esta estrategia se mantuvo hasta el día de la consulta popular. Segundo, desarrolló una estrategia de inversión

social en las 42 veredas del municipio de Cajamarca por medio de actividades de consolidación de vocaciones

productivas existentes, nuevas alternativas de sistemas productivos agropecuarios y conservación de cuencas

y bosques. Los principales proyectos de inversión social eran el mejoramiento de la competitividad de la

ganadería del municipio, el establecimiento de sistemas de producción y comercialización de granadilla,

gulupa y curuba con jóvenes cajamarcunos y el apoyo a la comercialización del aguacate hass (informe de

sostenibilidad Anglogold 2016)

Teniendo en cuenta el modelo presentado por Zuleta, Villaveces y Andonova (2013) para el conflicto

armado en Colombia, se puede suponer que existe un escenario en el cual Anglogold genere las suficientes

pre-donaciones a la comunidad de Cajamarca, para que esta opte por estar a favor de la minería. Las pre-

donaciones están reflejadas en los proyectos de inversión social que en el 2016 ascendieron a 2,142 millones

de pesos y esquemas tripartitos para pequeñas obras de infraestructura local. Por otro lado, los procesos de

compensación previa por medio de reforestación determinados por Cortolima como contraprestación a la

extracción de una parte de la reserva forestal, también pueden ser considerados como pre-donación.

Uno de las principales limitantes para establecer un sistema óptimo de pre-donaciones que genere un

equilibrio, es el hecho que no existe un representante o vocero único de la comunidad; esto genera distorsiones

debido a la percepción de poder que Anglogold puede tener de los diversos grupos. Esta situación puede

generar incentivos a realizar pre-donaciones selectivas que no necesariamente llegan a todos los líderes

comunitarios. Un segundo limitante que se puede presentar es que, para una proporción de la comunidad,

puede no existir una pre-donación lo suficientemente grande para cambiar su decisión sobre el apoyo a la



Trabajo de Grado

28

minería en la región; este sector de la población está representado por Cosajuca y su entorno de vocación

netamente agricultora que, en últimas, se terminó convirtiendo en uno de los grandes promotores del No en

la consulta popular.

Fragilidad del Estado y Recursos Naturales

El proceso político territorial existente alrededor de La Colosa juega un papel determinante en la

percepción del proyecto. Según la compañía, el cambio de gobierno en la mitad del proceso de la consulta

implicó la pérdida del apoyo determinante del gobierno local al proyecto. Así mismo, durante la consulta,

adicional a las organizaciones campesinas locales, la opción del No contó con el apoyo de algunos sectores

de la política tradicional en Colombia. Es posible que la consulta de La Colosa haya sido vista por algunos

sectores políticos como un mecanismo para impulsar su presencia local.

La calidad de las instituciones locales puede generar que el resultado de un proyecto minero en el

desarrollo económico de una región sea positivo o negativo (Ploeg & Venables, (2011). En el caso de

Cajamarca, la ausencia de grandes proyectos mineros previos a La Colosa puede generar dudas en la

planeación institucional frente al proyecto y principalmente frente a las consecuencias económicas que este

produzca. Regalías, impacto económico de largo plazo en la región, necesidades de capital social y humano

y percepción de la comunidad del manejo eficiente de los recursos, son algunas de las problemáticas a las que

se enfrenta un gobierno local con un proyecto de minería de gran escala. En este sentido, un acompañamiento

del gobierno nacional, basado en experiencias previas de otras regiones mineras, permitiría reducir la

inestabilidad y fortalecer las instituciones locales.

b) Dimensión ambiental

Con el fin de solucionar y mitigar los problemas ambientales asociados a la minería de oro en

Colombia, existe una normativa que debe cumplir cualquier actividad minera. Esta sección presenta la

normativa existente y las medidas y estudios que se adelantaron en el proyecto La Colosa. Por otro lado, se

presenta la situación actual ambiental en Cajamarca, presentando los ecosistemas que existen en la zona de

influencia del proyecto, así como las condiciones topográficas que se deben tener en cuenta en la discusión.



Trabajo de Grado

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Normativa ambiental

El artículo 79 de la Constitución Política establece que todos los ciudadanos tienen derecho a un ambiente

sano, y en esta misma línea el artículo 80 establece la obligación que tiene el Estado de planificar el manejo

y aprovechamiento de los recursos naturales. De esta forma para garantizar el derecho a un ambiente sano y

cumplir con la obligación de la gestión de los recursos naturales, se expidió el Decreto 1076 de 2015, donde

se establece la normativa ambiental vigente. Dicho Decreto determina que aquellos proyectos mineros

metálicos con una remoción de tierra mayor a 2.000.000 de toneladas requerirán para su operación una

licencia ambiental expedida por la ANLA; como requisito para obtener dicha licencia el proyecto deberá

contar con un Plan de Manejo Ambiental. Existen lineamientos en distintos documentos realizados por el

MADS para ello, como:

● Criterios técnicos para el uso de herramientas económicas en los proyectos, obras o actividades

objeto de licenciamiento ambiental, MADS, 2017.

● Metodología General para la presentación de Estudios Ambientales, MADS, 2010.

● Manual de Seguimiento Ambiental de Proyectos, MADS, 2002.

En estos documentos15, se definen los estudios ambientales requeridos, se indican los lineamientos de

evaluación de los estudios, se establecen lineamientos para las visitas de campo que requieran el estudio, y se

indican los conceptos técnicos de los estudios. Así mismo se encuentra información sobre otras

especificaciones técnicas, la zonificación ambiental, la evaluación de impactos ambientales, zonas y planes

de manejo, así como planes de monitoreo, seguimiento, y contingencia (ANLA, 2017).

En materia regulatoria no parece existir un vacío que permita la realización de una actividad minera

irresponsable con el medio ambiente, aunque es claro que el hecho de existir regulación no implica que no

puedan existir proyectos que excedan los estándares ambientales. En este sentido, se hace necesaria una

institucionalidad eficiente (Martínez, 2016), a nivel local y nacional para hacer cumplir las normas. En este

contexto la corrupción también es una amenaza sobre el medio ambiente, en la medida en que los agentes del

Estado respondan a incentivos personales y no de acuerdo al interés general.

15 Disponibles en http://www.anla.gov.co/manuales-y-guias

http://www.anla.gov.co/manuales-y-guias



Trabajo de Grado

30

Es preciso resaltar en el momento de la consulta popular el análisis de riesgos de acuerdo a los

lineamientos del MADS no se había realizado, por lo cual era imposible evaluar la magnitud del riesgo

ambiental a la fecha.

Situación actual ambiental

Para entender la problemática ambiental en el proyecto La Colosa, es necesario analizar su ubicación

así como los ecosistemas y las condiciones ambientales presentes en Cajamarca. Con este fin, a partir de la

información del SIAC (Sistema de Información Ambiental de Colombia), se elaboraron cuatro mapas,

diagramados en la Figura 3: un mapa denominado Ecosistemas Generales; otro que muestra el área de reserva

forestal presente que se estableció en la ley 2a de 1959; un mapa para la cobertura actual de bosque de acuerdo

al SIAC, y finalmente un mapa con las áreas de prioridad de conservación nacional presentes en la zona

definidas en el CONPES 3680.

En el mapa de Ecosistemas Generales puede apreciarse que el área posible de influencia de la mina

puede afectar dos ecosistemas. Uno de ellos es el páramo, específicamente el páramo Viejo Caldas Tolima,

así como bosques bajo denso alto andino y húmedos en niebla. Así mismo puede afectar áreas rurales

intervenidas entre un 20% y 50% del ecosistema original, es decir áreas de ganadería y agricultura, que

muestran que la zona ya ha sido intervenida por el hombre significativamente. El segundo mapa muestra que

la ubicación del proyecto se encuentra en zona de reserva forestal, aunque en la actualidad la mayor parte de

la zona de reserva forestal está ocupada por agricultura como puede verse del mapa de ecosistemas16. Sin

embargo, aún existe una cobertura de bosque importante (Ver Figura 3), que puede estar en riesgo en un

escenario de explotación del oro17. Finalmente es importante notar que el CONPES 3680 estableció zonas de

prioridad de conservación nacional en el sector lo cual agudiza el conflicto minero y las prioridades

ambientales presentes.

16 Para las actividades de exploración, por estar ubicadas en áreas de reserva forestal, AngloGold solicitó con el MADS la sustracción

correspondiente. Entre 2008 y 2010 AngloGold fue suspendido por Cortolima por considerar que la exploración se realizaba en esa zona, sin

embargo, el MADS determinó finalmente aprobar las sustracciones correspondientes. 17 Es importante aclarar que el bosque ya tiene un riesgo importante por las actividades de agricultura y ganadería que generan presión sobre el

agua y los bosques.



Trabajo de Grado

31

Figura 3. Mapas de área de influencia del proyecto minero aurífero La Colosa en Cajamarca, Tolima, Colombia. Escala 1:230.000.

Los cuatro mapas de la figura muestran el área de influencia del proyecto minero de acuerdo a los polígonos definidos para exploración en los reportes de AngloGold

(líneas sombreadas). El mapa de la esquina superior izquierda indica los ecosistemas presentes en la zona de acuerdo a la clasificación de ecosistemas generales del SIAC, el mapa superior derecho muestra el área de reserva forestal declarada por la ley 2a de 1959, el mapa inferior izquierdo muestra la cobertura real de bosque

según información del SIAC y el mapa inferior derecho muestra las áreas de prioridad de conservación Nacional presentes en el sector. Fuente: Elaboración propia

a partir de las áreas de exploración reportadas por AngloGold (Mineral Resource and Ore Reserve report 2016) e información ambiental del SIAC. Escala 1:150.000.

El proyecto La Colosa se encuentra en una zona de ecosistemas importantes y áreas de conservación

prioritarias que acentúan el conflicto entre la mina y la conservación ambiental. Situación que se ve agravada

teniendo en cuenta que el municipio de Cajamarca se encuentra en su totalidad en una topografía montañosa,

donde la altitud varía entre los 1500 y 3500 metros sobre el nivel del mar. Si bien no hay estudios, hasta

nuestro conocimiento, que demuestren los graves impactos ambientales de la minería de cielo abierto de oro



Trabajo de Grado

32

en zona montañosa en Colombia, existe evidencia sobre sus impactos negativos en otras partes. Un estudio

de Ahern et al. (2011) encontró una correlación positiva entre áreas de minería de cielo abierto en las montañas

Apalaches y defectos de nacimiento en las comunidades locales. Así mismo un reporte de la EPA (EPA, 2011)

encontró que arroyos y quebradas se pierden permanentemente en la minería que remueve tierra en zonas

montañosas y mostró la presencia de contaminantes cerca a los sitios de minería con efectos negativos sobre

la fauna. Lo cual indica que si hay un riesgo ambiental en La Colosa aunque no es evidencia que permita

concluir que la mina no pueda ser sostenible. Lo anterior pretende mostrar que deben realizarse estudios que

tengan en cuenta la topografía y los ecosistemas presentes y evalúen el riesgo ambiental.

A pesar de las características ambientales de la zona y los posibles riesgos ambientales, la actividad

minera podría realizarse siempre y cuando se tomen medidas que gestionen y mitiguen estos impactos. Este

tipo de medidas incluyen pero no se limitan a la adopción de buenas prácticas, tecnologías adecuadas y planes

de riesgo aseguran la sostenibilidad de la mina. De acuerdo a AngloGold, la minería en el mundo es una

actividad regulada que desde el sector público y el privado ha adoptado las mejores prácticas para reducir y

compensar los impactos ambientales. Prueba de ello es la adopción de las recomendaciones del reporte

Minerals Mining and Sustainable Development presentado por la industria minera de oro en 2002 en el

Johannesburg Earth Summit y los reportes de sostenibilidad ambiental desarrollados a partir del Global

Reporting Initiative (GRI, 2006). Así mismo con el fin de asegurar y evaluar la sostenibilidad de la minería

de oro se han planteado una serie de indicadores de desarrollo sostenible (Azapagic, 2004, Schillereff,

Chiverrell, Macdonald, Hooke, & Welsh, 2016).

En conclusión, en casos similares a La Colosa, se podrían presentar problemas en la medida que no

se analicen los impactos adecuadamente antes de la realización del proyecto, se utilice información imprecisa

o poca, se asuman condiciones de la mina ignorando las características del ecosistema y la topografía del

lugar, no se cuantifiquen los riesgos y no se adopten las mejores tecnologías para la mitigación de riesgos. El

riesgo de un desastre ambiental en la zona siempre existirá, pues siempre habrá un riesgo inherente a cualquier

actividad económica, pero puede reducirse con planes de manejo, monitoreo y compensación. Paralelamente,

en el debate no puede ignorarse el hecho que el proyecto se encuentra ya en una zona muy intervenida,

especialmente por la agricultura y por tanto la mina debe ser coherente con los usos ya presentes en el

territorio.



Trabajo de Grado

33

c) Dimensión Capital Humano

Empleo

El primer componente del capital humano identificado con respecto a la minería es el trabajo. Este

tiene a su vez varias dimensiones que deben ser analizadas, en primer lugar, la disponibilidad de trabajadores

para llevar a cabo las labores en las minas, y sus implicaciones para la migración. Si no hay suficientes

trabajadores con las características necesarias para suplir las labores de la minería tendrán que ser traídos de

otras zonas. Esto implica más infraestructura para los inmigrantes incluyendo escuelas y centros de salud, por

ende, se requerirán más recursos.

En 2011 de acuerdo al Ministerio de Educación el 25.2% de los graduados estudió alguna ingeniería,

sin embargo, solo el 0.46% estudió alguna afín a la minería. Igualmente, durante la década del 2000 al 2010

el 0.25% de los graduados estudió una ingeniería afín. A su vez, en Cajamarca el 53.1% de sus residentes ha

alcanzado primaria, el 23.3% ha alcanzado secundaria y el 2.6% el nivel superior y postgrado, mientras el

15.4% restante no cuenta con algún nivel educativo. Si se replica la proporción de graduados en ingenierías

afín a minería a nivel nacional para Cajamarca, teniendo en cuenta las proyecciones del DANE de población,

habría aproximadamente 12 graduados de ingenierías afín a la minería durante la mencionada década, una

cifra limitada comparada con la necesidad de empleo que se espera para la mina.

De acuerdo con Benavides et al. (2017), solo en la etapa de construcción se espera generar 10,000

empleos directos. Teniendo en cuenta que la población en Cajarmarca es aproximadamente 19,000 personas,

es posible deducir que se necesitarían migrantes para cumplir las funciones de construcción y explotación de

una mina en la zona. En consecuencia, sería recomendable cuantificar y estudiar las implicaciones de mayor

migración en el municipio como resultado de la explotación de una mina de oro.

Mayor migración implica efectivamente mayor inversión en infraestructura que tendrá que ser

financiada con recursos provenientes de la minería, de los entes territoriales competentes o una mezcla de

ambos. La población se vería beneficiada por mejor infraestructura así no esté asociada directamente con la

minería.

Una ventaja adicional de la potencial migración hacia Cajamarca por la explotación de una mina de

oro está relacionada con el aumento de ingresos. Los ingresos del sector minero energético tradicionalmente



Trabajo de Grado

34

son más altos que el promedio de los otros sectores. De acuerdo con el Ministerio de Educación, en promedio

el salario de una persona graduada de un programa de pregrado que trabaja en el sector minero es 55.5%

superior que el promedio nacional de una persona con el mismo nivel de preparación. En maestría, la

diferencia entre el salario promedio nacional y el salario promedio del sector minero es 63.1%. En promedio

un técnico profesional que trabaja en el sector minero gana 20.3% más que el promedio nacional para una

persona con el mismo nivel de preparación. En cuanto a formación tecnológica, dicha diferencia aumenta al

37.9%, a favor del sector minero. Este aumento en ingresos para la población implica mayor potencial de

demanda para productos diferentes a la minería en Cajamarca, beneficiando a otros sectores. Esto es

particularmente importante en Cajamarca donde el 58.6% de los establecimientos se dedican al comercio y el

27.2% a los servicios.

Este factor está relacionado con otro elemento que resulta relevante al analizar el impacto de la

minería, los encadenamientos. Como se ha mencionado anteriormente los encadenamientos pueden ser una

virtud de la minería. La UPME en su informe de indicadores de minería de 2014 revela que “[la minería]

genera empleos para población vulnerable en zonas remotas, lo que lo convierte en motor del empleo y de la

actividad económica en algunas regiones. El sector jalona fuertemente empleo indirecto a través de sus

encadenamientos con otros sectores.” Ponce (2014) también indica que el desarrollo de mayores

encadenamientos dinamiza a otros sectores productivos y por consiguiente genera empleo. Según Benavides

et al, (2017), cuando la producción minera incrementa en $1, la producción total aumenta en $2.44. Ese $1.44

adicional se distribuye de la siguiente manera: $0.27 por aumento en producción de los proveedores del sector

minero, $0.26 por aumento en producción de los proveedores de los proveedores del sector minero y $0.91

por incremento en gasto de los hogares.

Por otro lado, en cuanto al empleo en el sector minero hay diversos problemas identificados. El sector

minero-energético es intensivo en capital, no en trabajo. De acuerdo a cifras del DANE en 2009 el sector

demandó 212,612 empleos, solamente 1.13% del empleo nacional, mientras su participación en el PIB fue de

11.14%, confirmando que es un sector intensivo en capital. Esta característica de la minería puede generar

problemas. Rudas (2013) argumenta que el sector minero genera poco empleo y mal remunerado, expresa que

las ganancias se concentran en los propietarios de las minas y poco en los habitantes.



Trabajo de Grado

35

La Sociedad Nacional de Minería (2012) reconoce que la actividad minera no es intensiva en mano

de obra, representando menos del 2% del empleo general, pero argumenta que esto debe ser contrastado con

el impacto indirecto de la minería sobre el empleo general. Según esta entidad por cada empleo en la minería

se generan nueve empleos fuera del sector. La ANDI soporta el argumento de la Sociedad Nacional de Minería

indicando que estimaciones preliminares apuntan a que por lo menos por cada empleo directo en el sector se

pueden generar mínimo cinco plazas adicionales de trabajo en otros frentes. De acuerdo a cifras de Anglogold,

durante la prefactibilidad se generaron entre 800 y 1,000 empleos directos y aproximadamente 3,600

indirectos. La etapa de construcción se cree genera 10,000 empleos directos y 50,000 indirectos y durante la

producción 1,500 directos y 6,000 indirectos.

El sector minero energético cuenta con una característica adicional que debe ser tenida en cuenta a la

hora de analizar la explotación de oro en Cajamarca. Según Garay (2013) las zonas mineras se caracterizan

por la ausencia de establecimientos bancarios lo que hace costosa la formalización de empresas entre esas las

mineras. Los minerales metálicos como el oro se caracterizan por ser el único tipo de mineral con mayor

cantidad de trabajadores por cuenta propia que asalariados como lo muestra la Figura 4, complicando aún

más la formalización. Una baja formalización implica problemas para la seguridad social y la salud de la

población como se verá más adelante.

Figura 4. Empleo en las actividades mineras.

Fuente: Elaboración propia con base en la Matriz de Empleo de las Cuentas Nacionales (DANE, 2005)

0

10000

20000

30000

40000

50000

60000

Carbón Hidrocarburos Mineralesmetálicos

Minerales nometálicos

Total Asalariados Cuenta propia Patronos



Trabajo de Grado

36

Salud

El otro componente del capital humano que se ve afectado por la minería y que por ende debe ser

estudiado, es la salud. Los efectos de la explotación de oro sobre la salud han sido analizados sin embargo la

literatura no ha llegado a una conclusión unánime sobre dichos efectos. Este debate se traslada a Cajamarca

donde no existen estudios específicos hasta nuestro conocimiento.

Fierro (2012) enuncia el primer problema en este sentido al sostener que en Colombia la información

sobre salud pública generada por la contaminación de la minería es precaria. La falta de información dificulta

llegar a una conclusión sobre la relación de la minería y la salud.

Según la Alcaldía de Cajamarca el municipio es considerado como la despensa agrícola de Colombia

y por consiguiente la agricultura es la base de su economía. E el primer productor de Arracacha a nivel

nacional y el primer productor departamental de hortalizas. Los impactos de la contaminación por lo tanto no

solo se sentirían sobre su economía, la salud de sus pobladores, del departamento y del país, también se vería

afectada a través de la contaminación de alimentos.

El impacto de la minería sobre la salud por medio de los alimentos según Dold (2003) se da por el

drenaje ácido. Así mismo indica que la principal fuente de drenaje ácido de mina asociadas a minería de oro

son los botaderos de desechos rocosos no mineralizados. Morales, et al. (2016) indica que del proyecto La

Colosa se desconoce el volumen de roca que será dispuesto en los botaderos. No obstante, sus cálculos

muestran que se generarían entre 14,3 y 327 millones de toneladas de ácido sulfúrico. Li (2013) encuentra en

un estudio realizado en una zona minera de la provincia de Fujian, en el sudeste de China, que la correlación

entre la presencia de elementos peligrosos similares al ácido sulfúrico en el suelo y sangre de humanos fue

alta y significativa. Luego, se puede concluir que la contaminación por la explotación de oro en Cajamarca se

podría transmitir al cuerpo de los consumidores de productos agrícolas.

Dold (2003) identifica una fuente adicional de problemas de salud debido a la minería de oro. Indica

que, en regiones afectadas por la minería del oro, la inhalación de vapores de mercurio, el consumo de agua

contaminada, junto con la ingesta de peces contaminados, constituyen las principales fuentes de

contaminación con este metal. Para el autor el consumo de agua contaminada con mercurio constituye un

problema menor en comparación con otras fuentes de contaminación, pero aun así contribuye gradualmente

a la carga contaminante que afecta la salud humana y por lo tanto no debe ser ignorado. En este sentido



Trabajo de Grado

37

también hay problemas para su estudio debido a la falta de información. Olivero (2017) manifiesta que si bien

en Colombia hay información referente a la contaminación por mercurio, los estudios epidemiológicos son

muy escasos.

Es posible concluir que la contaminación en Cajamarca y zonas aledañas superará el límite admisible

de mercurio en las fuentes hídricas para consumo humano (2μg/L) y de contaminación del aire (exposición a

material contaminante diario entre 50 y 100 μg/m3). En las minas de Gramalote, Río Dulce y La Llanada, que

tienen una menor producción que la esperada para La Colosa, los niveles de mercurio y contaminación del

aire sobrepasan ese límite (Morales et al., 2016). Como consecuencia, aun con falta de información específica

para Cajamarca, la información existente demuestra la importancia de revisar la situación de la contaminación

como consecuencia de la explotación de La Colosa.

Por otro lado, Ponce (2014) argumenta que la minería no es el principal causante de impactos sobre

los recursos hídricos, ni las minas abandonadas son el mayor generador de metales y metaloides peligrosos.

El problema, argumenta, es que en Colombia la mayor parte del oro se extrae de los lechos de los ríos y, salvo

contadas excepciones, se hace de manera anti técnica y sin ningún control ambiental. Revela que la mayoría

de las empresas dedicadas a la minería del oro se han adherido voluntariamente a las normas del Código

Internacional para el Manejo del Cianuro. Por lo tanto, el problema para el autor es la minería ilegal o no

formal.

Es importante estudiar dentro del sector salud la relación de la minería con la formalización laboral y

los seguros. De acuerdo con el Censo Minero alrededor del 72 % de las operaciones mineras censadas no

cuentan con procedimientos o políticas de salud ocupacional y seguridad en el trabajo. Como se mencionó

anteriormente los trabajadores del sector minero energético tienen un alto riesgo de ser informales. Esto

conllevaría problemas de cubrimiento de riesgos y accidentes en un sector peligroso. Adicionalmente podría

implicar una menor cobertura de salud por medio de seguros. Sin embargo, en Cajamarca esto no parece ser

un problema. Según datos de la alcaldía en el 2015 hubo aproximadamente 3,000 personas afiliadas al régimen

contributivo y 14,000 en el régimen subsidiado. Teniendo en cuenta que la proyección de la población es

aproximadamente 19,000 personas la cobertura es relativamente alta. A esto hay que sumarle que en el

municipio hay 3 centros de atención de salud, 2 IPS y una EPS. Si como se había indicado antes los nuevos

recursos de la minería se invierten en nueva infraestructura, el sector salud podría ser uno de los beneficiados



Trabajo de Grado

38

aun cuando no parece ser un sector particularmente problemático. Sin embargo, también hay que estudiar el

efecto del incremento de la demanda de servicios de salud como consecuencia de la migración.

Los ingresos por minería podrían mitigar los efectos negativos anteriormente mencionados tanto lo

relacionado con empleo como salud. Según Ponce (2014) los programas de responsabilidad social de Cerrejón

a través de su compañía o fundaciones generó en 2012 inversión en gestión social en La Guajira por un monto

de US$13.3 millones en programas de educación, salud e infraestructura básica, cultura, recreación, deporte

y generación de empleo (5,708 empleos directos). Para el caso específico de Cajamarca, de acuerdo con

Benavides et al., (2017), en 2010 durante la etapa de prefactibilidad, las inversiones sociales ascendieron a

$2.700 millones de pesos, beneficiando a 15,000 habitantes del municipio. Se debe revisar en este sentido la

eficiencia y correcto uso de los recursos.

Cuando se estudia el capital humano con respecto a la minería, por último, se debe analizar la relación

con el Estado. Según Olivero (2017) la mayoría de los impactos negativos derivados de la minería en

Colombia está directamente relacionada con la pobreza. Robinson (2015) indica que la pobreza está a su vez

relacionada con la falta de presencia del Estado. Por lo tanto, todo el análisis anterior debe tener en cuenta los

elementos institucionales de este trabajo.

d) Dimensión Fiscal

La principal fuente de ingresos para gasto social de las entidades territoriales en Colombia son las

trasferencias recibidas a través del Sistema General de Participaciones (SGP). La autonomía de los territorios

sobre el gasto de estas transferencias y sobre la administración de los servicios públicos varía según los

municipios y los sectores, y las responsabilidades específicas de cada nivel de gobierno son dispersas (Alesina

et al., 2007). Los impuestos territoriales son la segunda fuente de ingresos más importante y contribuyen en

promedio con el 44% de los ingresos actuales. Los principales impuestos locales son el impuesto predial

(34%), el impuesto de industria y comercio ICA (17%) y el impuesto a la gasolina (22%). Las regalías

provenientes de la extracción de recursos naturales son la tercera fuente más importante de ingresos

territoriales. En promedio, las regalías representan el 23% de los ingresos anuales totales de estos municipios

(Martínez, 2017).



Trabajo de Grado

39

Según la Agencia Nacional de Minería ANM el 10.1% de las asignaciones directas de las regalías

generadas por explotación de minerales en Colombia corresponden a metales preciosos, los cuales son

explorados y explotados en el 0.8 del territorio colombiano, del cual el oro representa 0.2.

El proyecto de la Colosa generaría en la etapa de construcción una inversión anual de USD$700

millones por cuatro años (Delgado, 2015). En la etapa de producción madura Anglogold estima producir

700,000 onzas anuales. Asumiendo un precio promedio (2015-2016) de 1,200 USD, el valor presente neto de

los ingresos del proyecto de La Colosa sería equivalente al 79.53% de su PIB 2016 (ver Tabla 1 y Figura 5).

Tabla 1. Estimado de la contribución de La Colosa a PIB Tolima

Fuente: MHCP, DANE, Banrep, Fedesarrollo, cálculos propios.

2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027

PIB Tolima 18,812,000 19,244,676 19,918,240 20,714,969 21,605,713 22,556,364 23,571,401 24,561,400 25,543,855 26,514,522 27,495,559 28,559,637

Precio Promedio

oro 1200 1200 1200 1200 1200 1200 1200 1200 1200 1200 1200 1200

TRM Promedio 2897 2897 2897 2897 2897 2897 2897 2897 2897 2897 2897 2897

Producción

Colosa - 300,000 400,000 500,000 700,000 700,000 700,000 700,000

Producción

Colosa - - - - - 1,042,920.00 1,390,560.00 1,738,200.00 2,433,480.00 2,433,480.00 2,433,480.00 2,433,480.00

Porcentaje PIB 0.0% 4.6% 5.9% 7.1% 9.5% 9.2% 8.9% 8.5%

Años 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Tasa de

Descuento 10% 10% 10% 10% 10% 10% 10% 10% 10% 10% 10% 10%

VPN - - - - - 712,328 863,428 981,169 1,248,760 1,135,236 1,032,033 938,212

VPN 15,841,423 79.53%

Figura 5. Producción La Colosa vs PIB Tolima



Trabajo de Grado

40

Si bien con los datos disponibles no es posible determinar la relación directa de las regalías generadas

por La Colosa para el municipio de Cajamarca, se realizó una estimación de las regalías generadas por el

proyecto La Colosa bajo el actual Sistema General de Regalías en comparación con el sistema de regalías

anterior. Ésta estimación señala que Cajamarca estaría recibiendo 83% menos regalías con el actual sistema

(ver Figura 6). Los resultados generan interrogantes acerca de cómo funcionan los incentivos de todos los

agentes involucrados en proyectos mineros en dicho esquema de regalías en Colombia, y si es necesario

revisar la estructura actual de dicho sistema.

Figura 6. Estimado Regalías generadas por La Colosa bajo sistemas de regalías

Fuente: MHCP, cálculos propios.

Para analizar el impacto fiscal de los proyectos mineros no es suficiente evaluar la generación de

recursos por concepto de regalías, sino que es necesario además evaluar cómo se invierten estos recursos,

cómo es el aprovechamiento de esos recursos y cuál es su destinación en las entidades territoriales. Por lo

tanto, se requiere el fortalecimiento de las instituciones territoriales, tanto civiles como estatales para que las

regiones y los municipios productores de oro materialicen los beneficios de la explotación, con el uso

adecuado de dichos recursos.

(83%)



Trabajo de Grado

41

7. Problemas, recomendaciones, y posibles acciones

Esta última sección presenta los problemas identificados en el caso de la La Colosa y unas

recomendaciones generales que pueden ser observadas para contribuir a una minería responsable en

Colombia. Finalmente se sugieren unas acciones que pueden ayudar a solucionar algunos de los problemas

identificados. La estructura de este trabajo está recogida en el esquema de la Figura 7, en el cual se muestran

las diferentes interacciones entre las cuatro dimensiones identificadas y cómo algunos problemas son

trasversales a todo el análisis.

a) Problemas

• El principal problema identificado frente al capital humano es la falta de datos y estudios en relación

con la minería de oro en Colombia, más específicamente para Cajamarca. Hacen falta estudios sobre

la situación actual del capital humano desagregado por entidad territorial.

• Se requiere hacer proyecciones de demanda y oferta laboral y de servicios de salud con la entrada de

la explotación minera. Igualmente, es recomendable hacer un estudio sobre las deficiencias en

infraestructura, teniendo en cuenta los cambios demográficos como consecuencia de la migración,

específicamente en salud, educación y capacitación para poder utilizar los recursos adicionales

provenientes de la explotación de oro correctamente.

• En cuando a la salud es necesario identificar los riesgos de salud directos como los gases producidos

por la explotación y los indirectos como la contaminación del suelo. Se debe analizar su impacto y

costo para la población local, regional y nacional. Además, en la medida de lo posible se deben

identificar los causantes de estos problemas de salud. Es recomendable realizar estudios

epidemiológicos de las poblaciones mineras para conocer el estado actual de salud de los trabajadores

y de las comunidades aledañas a las minas.

• El proyecto minero está ubicado en una zona topográfica montañosa donde confluyen un ecosistema

ya muy intervenido por la agricultura, bosques altos andinos, la cercanía de páramos y la cuenca del

Río Puello, lo cual sensibiliza los posibles impactos ambientales. Hace falta un análisis riguroso de

los riesgos asociados a los mismos.



Trabajo de Grado

42

• Hasta el momento solo se han delimitado lugares de exploración en zonas con agricultura, ganadería,

bosque alto andino y páramo, pero no se ha determinado el lugar exacto de la mina18. Debe conocerse

el lugar exacto de la mina, así como todos los lugares involucrados en su proceso de extracción del

mineral para poder determinar la magnitud real de los impactos ambientales.

• En Cajamarca existen otros impactos ambientales debido a actividades económicas tradicionales como

la agricultura, en este sentido, la mina puede ser una oportunidad. Una porción de los recursos de la

mina podría usarse para disminuir los impactos que genere la agricultura y otras actividades presentes

y que permita mejorar la situación ambiental actual.

• El problema de falta de información es evidente y reincidente en el esquema minero colombiano. El

Gobierno no cuenta con la información completa sobre pago de regalías, lo que puede traer problemas

en los temas de fiscalización. Esto también puede ser un incentivo a la informalidad en la minería. Por

lo anterior los procesos, los sistemas y los registros deben propender por información completa.

• La falta de coordinación institucional entre los Ministerios de Minas y Medio Ambiente, los cambios

de la normativa y la nueva delimitación de los páramos, aunque necesarios, generan incertidumbre e

inestabilidad jurídica que en el largo plazo podría transformarse en menores atractivos para la

inversión en el país. Se recomienda la unificación de todos los requisitos ambientales y normativos

para la exploración minera, a través del establecimiento de una licencia ambiental para etapa de

exploración que delimite el alcance, exija los estudios ambientales y compensaciones necesarias para

poder otorgar los permisos.

• En La Colosa la información existente era asimétrica por lo que la comunidad salió a votar basada en

información incompleta en la consulta popular. Se recomienda la creación de mecanismos de

transparencia de información en coordinación con el Estado que permitan mitigar las asimetrías entre

los grupos de interés.

• La relación entre Anglogold y la comunidad tuvo problemas de representatividad, una parte

mayoritaria de la comunidad percibía que el costo del proyecto era mucho mayor que los beneficios

recibidos. Se recomienda que los agentes involucrados en un proyecto minero contemplen un modelo

18 Todos los actores, incluido AngloGold, concuerdan que la minería no debe realizarse en los páramos.



Trabajo de Grado

43

de equilibrio basado en pre-donaciones que permita un escenario viable para la comunidad a partir de

la minería en su territorio.

b) Recomendaciones

• Realización de un análisis de riesgo de cada uno de los impactos ambientales de la actividad minera

de manera previa a las decisiones por parte de las comunidades involucradas.

• Evaluación y elaboración de una línea base ambiental del lugar de intervención de los proyectos

mineros, que incluya los impactos de todas las actividades económicas potencialmente afectadas

presentes en la zona.

• Realización de un plan de exploración general que incorpore todos los permisos y requisitos necesarios

para la exploración minera y contenga información relevante para la comunidad.

• Generación de un plan de trabajo y concertación detallado comunidad-inversionista con información

transparente y completa.

• Realización de modelo de equilibrio que determine los costos y pre-donaciones necesarias por parte

de los agentes involucrados en un proyecto de minería.

• Revisión de ingreso potencial por SGR. Si no existen proyectos asignados por OCADs puede deberse

a desconocimiento en la estructuración de proyectos.

• Evaluación de los indicadores de desempeño fiscal de los entes territoriales. Si son muy bajos los

indicadores pueden direccionarse esfuerzos para el fortalecimiento de éstos.

• Proyección del potencial ingreso por concepto de explotación del proyecto, y evaluación del gasto

público de la entidad territorial.

• Identificación de condiciones y elaboración de proyecciones del capital humano, específicamente

empleo y salud, en zona de influencia de la mina.

• Generación de plan de mitigación de problemas al capital humano por construcción y producción

minera. Articular comunidad, sector público y privado en su creación e implementación.



Trabajo de Grado

44

c) Posibles acciones

• Creación de un mapa multidimensional para el ordenamiento del territorio, que recopile toda la

información existente de los posibles usos y restricciones existentes en cada zona. Este mapa tendría

un sistema de alertas tempranas que permita la identificación de riesgos ambientales que limiten el

otorgamiento de títulos mineros en determinadas zonas. La consolidación de la información y la

actualización del mapa debe estar a cargo de una sola entidad, se propone la Agencia Nacional de

Minería como responsable de esta acción.

• Creación de licencia para la exploración minera que unifique todos los permisos requeridos por el

MADS en un solo trámite. Se propone el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible como

responsable de emitir la licencia.

• Revisión de la estructura actual del Sistema General de Regalías, específicamente de los incentivos

para los municipios productores de recursos no renovables. Se propone que esta revisión esté a cargo

de la dirección del Sistema General de Regalías.

• Realización de capacitaciones a los municipios que así lo requieran, para la adecuada estructuración

de proyectos de inversión presentados a los OCADs. Se propone al Ministerio de Hacienda y Crédito

Público como responsable de la coordinación de las capacitaciones.

• Creación de unas pautas y estructura para la definición de los planes de mitigación de problemas al

capital humano asociados a la construcción de un proyecto minero. Se propone que el plan de

mitigación sea un prerrequisito de la construcción del proyecto y que la Unidad de Planeación Minero

Energética sea la responsable de la fiscalización de este.

• Creación de una Licencia Social para la explotación de recursos no renovables, que incluya los

acuerdos estructurados con la comunidad y las consultas previas existentes. Se propone que la licencia

social sea prerrequisito a la etapa de construcción de cada proyecto y que el Ministerio del Interior sea

el responsable de la expedición de dicha licencia.



Trabajo de Grado

45

Figura 7. Esquema de integración de las cuatro dimensiones en el caso de La Colosa



Trabajo de Grado

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Trabajo de Grado

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Anexo

En la siguiente tabla se resumen los impactos específicos de la minería de oro a gran escala de cielo abierto

Tabla A. 1. Impactos ambientales de la minería a gran escala de oro.

Impactos ambientales específicos de la minería de oro

Tipo de Impacto Descripción

Residuos De acuerdo al grupo Earthworks se estima que por cada 0.33 onzas de oro producidas se producen

20 toneladas de roca residual, es decir, por cada tonelada de roca procesada en la mina se extrae

en promedio 0.016 onzas de oro. Lo cual genera unos residuos de roca enorme que deben ser

cuidadosamente gestionados para su uso o disposición final.

Drenajes Tóxicos El oro suele encontrarse en tipos de roca con sulfuros que generan ácidos los cuales, al entrar en

contacto con la humedad y el aire, favorecen reacciones químicas que producen drenajes ácidos

tóxicos para la fauna y flora. Entre las sustancias que se pueden encontrar en estos drenajes se

encuentra, el ácido sulfúrico y arsénico

Emisiones por tratamiento

del mineral

Dependiendo del proceso usado para tratar el mineral y extraer el oro, pueden existir emisiones de

cianuro cuyo riesgo para la salud y el medio ambiente es alto.

Degradación del cianuro El cianuro se degrada rápidamente en el ambiente, pero su degradación deja otros contaminantes

tales como los nitratos los cuales pueden contaminar el agua subterránea.

Residuos Finales Después de extraído el oro se suelen formar estanques con los residuos químicos. Entre los residuos

químicos que se pueden encontrar son: arsénico, antimonio, cianuro residual, y mercurio. Estos

residuos deben tratarse cuidadosamente para evitar su filtración al ambiente.

Esta tabla resume los impactos ambientales que puede generar la minería de oro legal y de gran escala, cabe notar que todos estos impactos pueden

reducirse y gestionarse. Cualquier impacto ambiental tiene un riesgo asociado que debe evaluarse y variará con las condiciones físicas de la zona

de la mina y las tecnologías usadas. Elaboración propia a partir de Rastogi, (2010).

la colosa. lineamientos para una minería responsable; un

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