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Claudio Fuentes. 2006. La apuesta por el "poder blando". Política exterior de la Concertación 2000-2006. En: El gobierno de Ricardo Lagos: La nueva vía chilena hacia el Socialismo. Robert Funk, Editor. Santiago. Editorial Universidad Diego Portales.

La apuesta por el “poder blando”: Política Exterior de la Concertación 2000-2006

Claudio Fuentes1

“Somos un pequeño país que exigimos responsabilidad a todos, también a las grandes potencias para buscar un punto de entendimiento entre todos" Ricardo Lagos Escobar –26 de Febrero, 2003

Introducción

Quizás el hito más recordado del gobierno de Lagos será el momento en que Chile, junto con México y otros países, rechazaron la propuesta de Estados Unidos de intervenir en Irak ante Naciones Unidas. ¿Podría un país pequeño como Chile desafiar a la principal potencia del mundo en momentos en que se encontraba negociando un acuerdo de libre comercio con dicha potencia? La decisión reflejó gran coherencia en lo que venía siendo la política exterior de este país desde el restablecimiento de la democracia. En efecto, Chile había optado por una política unilateral de apertura de mercados apoyado por una iniciativa agresiva de política multilateral. El resultado del impasse con Estados Unidos también era predecible: pocos meses después se firmó el acuerdo comercial entre ambos países y se hacían mutuas declaraciones de ser “importantes aliados” en el hemisferio. La primera potencia destacaba la seriedad del modelo chileno, y la contraparte destacaba las oportunidades de abrirse a uno de los principales mercados del mundo.

En este artículo se revisa lo que fue la política exterior del tercer gobierno de la

Concertación. Se intentará demostrar que (a) destaca la gran coherencia de objetivos en política internacional de dicha coalición desde 1990 en adelante, (b) la existencia de una orientación política-económica y no exclusivamente económica en las definiciones gubernamentales, y (c) la presencia de una política de inserción regional pocas veces destacada.

En relación al primer punto, es importante enfatizar que la política exterior del

presidente Lagos no puede entenderse sin estudiar las claves que han guiado a los dos gobiernos de la Concertación que le antecedieron. En este sentido, advertimos gran coherencia de objetivos y estrategias y que incluyen la promoción de la paz, y el fortalecimiento del comercio y el multilateralismo.

En segundo lugar, la visibilidad de la actividad del gobierno de Chile en materia de promoción del comercio internacional ha subrayado como el gran y único objetivo de la

1 Ph.D. en Ciencia Política y Director de FLACSO-Chile. Este artículo forma parte de la investigación para el proyecto FONDECYT 1050228 “Desde la reinserción a la interdependencia compleja”. Parte de este artículo se basa en el trabajo preparado junto a Claudia Fuentes Julio “Relaciones Exteriores del Chile Democrático” (en prensa).

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política exterior chilena la liberalización de los obstáculos para el comercio a partir de la firma de acuerdos regionales o bilaterales. Sin embargo, en su acción internacional, Chile ha perseguido objetivos económicos, políticos y de seguridad. Los económicos, vinculados a la promoción de su comercio; los políticos relacionados con el fortalecimiento del multilateralismo; y finalmente los de seguridad para favorecer la cooperación, transparencia y paz. En este sentido, Chile no ha escapado a un modelo de comportamiento tradicional de países de menor envergadura en el sistema internacional y que ya ha sido descrito por autores como Joseph Nye y Robert Keohane, entre otros (NYE 2004, KEOHANE 1989). Ellos sostienen que países de menor peso estratégico utilizan recursos de poder “blando” (soft power) para ampliar sus posibilidades de incidir en el sistema internacional. Chile ha seguido aquel modelo mediante una estrategia que combina el establecimiento de alianzas económicas para tener acceso a mercados importantes (Estados Unidos, Unión Europea, México, Argentina, China, India, Corea del Sur, etc.), participación en foros internacionales en forma pro-activa, y promoción de determinados temas de interés (resolución pacífica de controversias, democracia, seguridad humana) en espacios de cooperación horizontal con países con similares intereses. Tal como se demuestra en este y otros trabajos (FUENTES & FUENTES 2006), la acción del gobierno de Chile ha ido mucho más allá que la promoción de acuerdos de libre comercio.

En relación al tercer punto, se sostiene que contrariamente a lo que se ha sostenido por algunos especialistas, Chile sí ha tenido una política orientada hacia la región. Se intentará mostrar aquí que la relación de Chile con América Latina ha sido intensa desde el punto de vista político, económico y estratégico, y que por otra parte, varias de las iniciativas promovidas por Chile—particularmente las vinculadas con temas de paz y multilateralismo—han sido promovidas desde América Latina, esto es, con el concurso de una acción colectiva que involucra otros países de la región. Además de una serie de acuerdos comerciales firmados por Chile con países del continente, se han desarrollado iniciativas políticas de relevancia tales como la concertación que ha existido con algunos países del continente en relación al Consejo de Seguridad de Naciones Unidas y otros temas políticos vinculados a la promoción de la democracia y operaciones de paz, entre otros. La evidencia demuestra que la estrategia de “regionalismo abierto” ha incluido de manera importante a la región Latinoamericana.

El trabajo se divide en tres secciones: en la primera, se describe la estrategia de inserción económica internacional. Se da cuenta en esta parte de acciones coherentes que han buscado abrir mercados y consolidar alianzas estables para la economía nacional, cuestión que fue continuada durante el gobierno de Ricardo Lagos. La segunda parte, hace alusión a aspectos políticos de la acción global de Chile incluyendo temas vinculados a paz, democracia y protección de los derechos humanos. Finalmente, en la tercera parte, analizamos la relación de Chile con América Latina, incluyendo una sección especial vinculada a la relación con los países vecinos, observando un cambio estratégico en la relación con Argentina y la continuidad de conflictos históricos en su relación con Perú y Bolivia. Los negocios comerciales: Inserción multi-regional

La política de internacionalización de la economía chilena impulsada por la

Concertación desde inicios de los noventa representó una de las mayores innovaciones en materia de política exterior en las últimas décadas, y se convirtió además en el pilar fundamental de la estrategia chilena de apertura al mundo. El regionalismo abierto se convirtió en la estrategia de la diplomacia económica chilena en una apuesta por abrirse al

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comercio internacional, generando procesos de cambio y continuidad en cuanto a la inserción económica chilena que se describen a continuación.

El gobierno de Patricio Aylwin decidió profundizar estas tendencias y apostar hacia

la liberación del comercio internacional. De este modo, el objetivo principal de la inserción económica chilena consistió en la consolidación y ampliación de los mercados de exportación para fortalecer la presencia internacional de Chile, en los planos de comercio e inversión externa.

En gran parte debido a la naturaleza del régimen, el modelo aperturista de los

ochenta se sustentaba en la unilateralidad. Esta fórmula tenía una limitación básica, no exigía reciprocidad y por lo tanto no contribuía a la apertura de otros mercados. (VAN KLAVEREN, 1998). De esta manera, la diplomacia chilena impulsó una triple estrategia de inserción que combinaba estrategias unilaterales, multilaterales y bilaterales. Esto le permitió generar múltiples instrumentos y participar en diversas instancias para asegurar el acceso a mercados mundiales y regionales.

La estrategia multilateral que aparentaba ser la opción más apropiada para los

intereses chilenos porque implicaba una liberación concertada de todos los mercados del mundo, poseía el déficit propio de estas instancias de concertación en cuanto a que los compromisos adoptados aparecían limitados, graduales y restrictivos. De ahí que se optara no sólo por participar multilateralmente a través de la Ronda Uruguay (posterior OMC) sino a impulsar prioritariamente la búsqueda de instrumentos bilaterales y regionales.

El primer acuerdo que suscribió Chile dentro de esta estrategia fue con México,

dando paso a una serie de negociaciones comerciales que tuvieron el foco prioritario en los primeros cuatro años de gobierno de la concertación hacia América Latina. La decisión de impulsar una política comercial desde una concepción regional que no se oponía a la participación global y donde los intereses económicos e incluso políticos se expresaban también en otras regiones del mundo, dio origen al concepto de “regionalismo abierto”. Este concepto y su práctica se ha convertido en la máxima de la política exterior de los gobiernos democráticos y se expresa según Van Klaveren de tres maneras. Primero, las distintas opciones de inserción regional no son vistas como mutuamente excluyentes, sino que tienden a complementarse. De este modo no hay incompatibilidad entre el MERCOSUR y ALCA o la pertenencia a la APEC. Segundo, los acuerdos están abiertos a la incorporación de nuevos miembros. Tercero, la profundización de los esquemas regionales procura hacerse compatible con la globalización del comercio global, evitando el surgimiento de nuevas barreras respecto de los bienes y servicios importados desde fuera de la región. (VAN KLAVEREN, 1998: 126).

Durante los primeros años de la década de los noventa se puso un fuerte acento en

la dimensión económica de la política exterior con una dimensión latinoamericana no excluyente a la apertura global. El resultado fue la firma de acuerdos de complementación económica con Bolivia (1993), Venezuela (1993), Colombia (1993), Cuba (1998), Ecuador (1994), MERCOSUR (1996), Perú (1998). Por otra parte, a finales de los noventa se firmaron importantes Tratados de Libre comercio con Canadá (1996) y Centroamérica (1999). A esto se sumó la búsqueda por la diversificación de los mercados y productos en cuanto a intercambio comercial. El objetivo era poder una gran diversificación de los mercados exportador chileno, así como en materia de importaciones. Esta característica esencial del comercio chileno se ha mantenido hasta la actualidad, denotando la opción por una opción múltiple en el comercio internacional (SILVA, 2001).

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Por otra parte, el proceso de internacionalización de la economía chilena no se ha

limitado solamente al intercambio comercial. Las cifras de inversión extranjera en Chile fue de 7.602 millones de dólares, el 2004, siendo capitales españoles los que predominan en este ámbito. (Cámara de Comercio de Santiago, 2005). La inversión externa en Chile, fue también un objetivo importante de los gobiernos de la concertación. “Se estimó que los capitales externos no sólo permitirían aumentar la tasa de inversión en el país, sino que además facilitarían su proceso de inversión en procesos productivos cada vez más internacionales, con los correspondientes efectos positivos en materia de acceso y difusión de las nuevas tecnologías, participación en redes establecidas de comercialización, etc.”(VAN KLAVEREN, 1998: 127).

A esto se suma la inversión chilena en el extranjero, esta última localizada

fundamentalmente en el Cono Sur. Desde 1990 hasta el 2004 se invirtieron casi 15 mil millones de dólares en Argentina, 4 mil en Perú, 5 mil en Brasil y 2 mil en Colombia, lo cual totaliza una cifra cercana a los 30 mil millones de dólares (ver cuadro). En esta perspectiva es importante señalar que la economía chilena tiene un producto de alrededor de 100 mil millones de dólares anuales, por lo que la cifra de inversión en el extranjero bordea el 30% del producto nacional. En el 2004 Chile fue el tercer inversionista extranjero latinoamericano- después de Brasil y México-, denotando la importancia de los privados en los temas de relaciones regionales y especialmente vecinales. La relevancia de actores privados como un agente importante de colaboración y fortalecimiento de las relaciones regionales es un tema poco profundizado tanto desde la academia como desde los tomadores de decisión en materia de política exterior. Las importantes cifras de inversión chilena en América Latina deberían abrir paso a un trabajo más profundo público y privado en este sentido.

Durante el gobierno de Lagos se continuó con la natural orientación predominante

en la década de los 1990s. Si ya se habían firmado acuerdos bilaterales principalmente en el entorno regional y se había avanzado al menos parcialmente con MERCOSUR, el próximo paso eran los megamercados. El principal objetivo del gobierno de Lagos estuvo en la negociación y la concreción de Tratados de Libre Comercio amplios que le permitieran comerciar con las principales potencias económicas del mundo. La mirada estaba puesta en América del Norte, la Unión Europea y el Asia- Pacífico. A final de este período se firmaron TLC con Canadá (1996), Centroamérica (1999), UE - Unión Europea (2002), Estados Unidos (2003), Corea del Sur (2003), y China (2006)2. Además se estaba en negociaciones con India, Nueva Zelandia y otros países de Asia (Ver cuadro 1).

2 Para mayores antecedentes ver: www.direcon.cl

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Cuadro 1 Tratados de Libre Comercio y Acuerdos

de Complementación Económica de Chile

América Latina Resto del Mundo Negociaciones en curso

TLC ( 2 ) TLC ( 4 ) ( 4 )

TLC Centroamérica TLC México

Acuerdos de Complementación

Económica Argentina

Bolivia Colombia Ecuador

MERCOSUR Perú

Venezuela

Acuerdos de Alcance Parcial Cuba

Acuerdos Regionales

ALADI

TLC Estados Unidos Acuerdo Unión Europea

TLC Corea del Sur Canadá EFTA

ALCA TLC CHINA (falta ratificación

congresos, concluida la negociación) TLC INDIA

TLC NUEVA ZELANDIA, SINGAPUR, BRUNEI, CHILE (P4)

TLC Japón

Fuente: Dirección general de relaciones económicas internacionales. Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile. 2005 El TLCs con Estados Unidos tuvo especial significación, ya que se firmó luego de

doce años de negociaciones bilaterales (6 de junio de 2003). La firma de tratado de Libre Comercio con Estados Unidos implicaba para Chile tener acceso a la economía más importante del mundo, con cerca del 22% del Producto Interno Bruto (PIB) mundial. Con un ingreso anual por habitante de 35.400 dólares, ocho veces el chileno y un mercado equivalente a 148 veces el de Chile. Estados Unidos es el mayor socio comercial del país con un intercambio de bienes que alcanzó entre enero y agosto de 2005, 7.309 dólares. Las exportaciones de bienes con destino a Estados Unidos representaron el 18% como promedio en el período 1996-2002 y las importaciones de bienes con origen estadounidense fueron de 21% para el mismo período. La total liberación de aranceles se realizará en un plazo de 10 años y se espera un crecimiento de las exportaciones hacia ese bloque en el orden de un 20% anual. (DIRECON, 2005) Por su parte, el Acuerdo con la Unión Europea (febrero, 2003) representó un éxito para la diplomacia chilena debido a la amplitud del mismo, al considerar no sólo aspectos económicos sino también políticos y de cooperación. A partir de la entrada en vigencia de este acuerdo, el bloque europeo permite la entrada de productos chilenos con arancel cero a un 85,1% de las exportaciones. Trascurridos casi dos años de la puesta en marcha del acuerdo, se ha visto un importante impulso en el intercambio comercial, con aumentos de 12% en el 2003 y sobre el 30% en el 2004. Por otra parte, históricamente los países de la Unión Europea han sido importantes socios comerciales, representando en la década pasada el 24% del comercio de Chile a nivel mundial (Biblioteca del Congreso Nacional de Chile, 2004). En sus aspectos políticos el acuerdo consagra una cláusula democrática y establece principios generales como la promoción de una economía sustentable y redistribución igualitaria de los ingresos de la nación. Adicionalmente, la cooperación técnica incluye tres áreas: económica y financiera, técnica y ciencia y tecnología. Entre los sectores más beneficiados por el acuerdo se encuentra el pesquero, el agrícola, y la industria

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Como resultado de este período la economía chilena se erige como una de las más abiertas del mundo. Al menos así lo demuestra el índice de libertades económicas que ubica a Chile en el número 11 de un ranking que incluye a 110 países (Index of Economic Freedom, 2005)3.

Más allá del alcance de los acuerdos alcanzados y de las iniciativas futuras, la política

exterior chilena en los próximos años en esta materia debería centrarse en cómo afianzar lo alcanzado y mejorar la calidad de la inserción internacional. La ex canciller Alvear destacó sobre este punto que “el desafío de política exterior ya no se refiere a afianzar la inserción comercial, sino a bien a rentabilizar adecuada e intensamente todas las posibilidades y oportunidades que los tratados y acuerdos comerciales presentan” (ALVEAR, 2004). En ese sentido, la implementación y administración de los acuerdos y tratados que Chile ha suscrito recientemente se convierte en una de las tareas principales del Ministerio de Relaciones Exteriores en los próximos años. Parte sustantiva de este trabajo se vincula a cómo generar un puente efectivo entre el comercio y la inversión; la necesidad de crear alianzas estratégicas públicas y privadas potenciando proyectos de innovación- tecnología y formación de recursos humanos; y a profundizar el dinamismo del modelo exportador en cuanto a dinamismo, diversificación y sustentabilidad. Otro de los hitos del gobierno de Lagos fue la decisión estratégica de abrirse a mirar opciones de negocios en Asia. La firma del Tratado de Libre Comercio con Corea del Sur y la posterior realización de la APEC en Chile el 2004 fueron las primeras señales de esta orientación. La relevancia de esta región esta dada por su peso económico y estratégico actual y sus proyecciones futuras. Las 21 economías que forman parte de APEC representan casi el 50% del comercio mundial y un PIB combinado de 19 trillones de dólares. Hacia el 2020, el 56% de la población mundial vivirá en Asia.

Desde el punto de vista político y en el marco de la reunión de APEC de 2004,

Chile y China comenzaron un proceso de negociación comercial. Este Tratado tiene especial relevancia por las proyecciones futuras en cuanto a las relaciones bilaterales y su impacto en América Latina, siendo el primero acuerdo con China en la región. Este país representa un mercado potencial de 1.300 millones de habitantes y un crecimiento sostenido de entre 8 y 10 % en la última década. El explosivo crecimiento en el PIB chino en los últimos años le ha significado, a su vez, transformarse en un gran demandante de energía y materias primas, debiendo salir a buscar estos recursos o los insumos para su obtención a otras zonas que se los provean. Como consecuencia de su fuerte desarrollo económico, la influencia de China en la política y mercados globales es creciente, lo que es particularmente destacado en Asia. Prueba de ello son las cifras de intercambio comercial y la negociación o estudio de Tratados de Libre Comercio (TLC) con la naciones de sudeste asiático agrupadas en ASEAN (Brunei Darussalam, Camboya, Indonesia, Laos, Malasia, Myanmar, Filipinas, Singapur, Tailandia, Vietnam). China es, además, miembro fundador y activo del Foro APEC. (DIRECON, 2005)

La influencia de China en Latinoamérica va también en aumento, profundizándose

entre ambas regiones las relaciones económicas, mediante la negociación de distintos TLCs y la inversión de grandes sumas de capital en infraestructura y abastecimiento de materias primas. En este marco, la firma del TLC China- Chile, posibilita una oportunidad para que Chile se convierta en un puente de negocios de América Latina hacia China y los países del pacífico, así como una plataforma de negocios para inversionistas extranjeros hacia la 3 Los países que preceden a Chile en el ranking son los siguientes: Hong Kong, Singapur, Luxemburgo, Estonia, Irlanda, Nueva Zelanda, Reino Unido, Dinamarca, Islandia y Australia.

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región. Esto último posibilitará además el establecimiento de alianzas con países como Perú- que están firmando acuerdos de este tipo con países del Asia- o con Brasil que es del interés estratégico de China.

Es importante señalar el aumento del intercambio comercial chileno a China y al Asia en general, particularmente en el 2004 y primer semestre del 2005. Durante el año 2004, las exportaciones destinadas a la República Popular China alcanzaron los 3.344,3 millones de dólares, lo que representa un crecimiento de 77,9% respecto al año 2003 y de 249,1% para el período 2000-2004. Por otro lado, las importaciones también han aumentado, llegando a montos sobre los 1.916,7 millones de dólares en el año 2004, registrando un crecimiento del 41,1% respecto al 2003. Con esto, el saldo de la Balanza Comercial fue positivo, alcanzando un superávit de 1.427,6 millones de dólares y el Intercambio Comercial llegó a los 5.261,1 millones de dólares, representando un crecimiento de 62,4% con respecto al año anterior.

La República Popular China ocupa el segundo lugar como socio comercial y la

tercera posición como destino de nuestras exportaciones, captando el 10,8% del total de nuestras exportaciones y el 1,9% del total de los envíos no tradicionales. (DIRECON, 2005). El actual lugar de China como socio comercial chileno es un signo más de las grandes potencialidades del Tratado que se firmará en los últimos meses de 2005 y muestra además la importancia y la densidad de las relaciones que se establecerán con el gigante asiático en el futuro.

Cuadro 2

Principales Socios Comerciales de Chile 1997 – 2004

1997 2000 2004 USA 19% USA 18% USA 15% Japón 11% Argentina 10% China 10%

Argentina 7,5% Japón 9,3% Argentina 8.5% Brasil 6,3% Brasil 6,6% Japón 8,4%

Corea del Sur 4,5% China 5,4% Brasil 7,8% China 3,6% Corea del Sur 3,8% Corea del Sur 4,6%

Fuente: Elaborado por FLACSO-Chile sobre los datos del Servicio Nacional de Aduanas de Chile. (2005) Intercambio comercial en millones de dólares. Los negocios políticos: Apuesta por el multilateralismo

Una regla de oro de la teoría de las relaciones internacionales es que mientras los superpoderes tienen incentivos para el unilateralismo, los países pequeños deben preferir naturalmente los espacios multilaterales porque la acción colectiva permitiría balancear la influencia de aquellos países poderosos.

Conocedoras de la teoría y práctica internacional, Chile apostó por abrirse al mundo unilateralmente pero promover espacios multilaterales de resolución de conflictos. Sólo a través del uso de esos mecanismos, Chile podría hacer valer sus derechos. Durante el gobierno del Presidente Lagos esta `postura fue particularmente relevante: “Hemos señalado que somos un país intermedio, en un mundo complejo en que cada vez son más distintas las formas de asociación y de relación, y en que es indispensable cooperar para el cumplimiento de las obligaciones internacionales, para la mantención de la paz y para el logro del bien común. Este es un país que tiene que estar en condiciones de asumir en el terreno internacional no solamente oportunidades, sino también responsabilidades”. (INSULZA, 1998: 61).

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A esto se suma la necesidad por parte de Chile de buscar reglas globales que coordinen el accionar colectivo. En palabras de Juan Gabriel Valdés: “un país pequeño en habitantes como el nuestro desea un mundo con reglas estables y conocidas en el que la acción colectiva, sujeta a consensos mayoritarios, prime sobre el acto unilateral” (VALDES, 2004). La atención de Chile en el tema multilateral se ha centrado fundamentalmente en dos temas: paz y seguridad internacional; y la promoción de la democracia, derechos humanos y desarrollo social.

La preservación de la paz y el fortalecimiento de la seguridad internacional ha sido

un tema especialmente destacado en el gobierno del Presidente Lagos debido a la reciente participación de Chile en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (2003) y en la misión en Haití (2004), pero que sin embargo se ha desarrollado como parte de una visión programática desde el retorno de la democracia (BACHELET, 2003).

En materia de seguridad, la política exterior de Chile se ha adscrito al concepto de

seguridad humana a través de su participación desde 1999 en la Red de Seguridad Humana (FUENTES Claudia, 2004). El objetivo de esta iniciativa – impulsada por trece países denominados de pensamiento afín4- es promover una agenda internacional centrada en aquellos aspectos que inciden principalmente en la seguridad de las personas. Esto se ha traducido en un impulso a temas de la agenda internacional de seguridad que no responden a la seguridad tradicional estatal, sino a una agenda vinculada a temas como derecho internacional humanitario, operaciones de paz en el marco de la ONU, desminado humanitario y tráfico de armas pequeñas, entre otros.

En este sentido, el Presidente Ricardo Lagos destacó que “Chile está empeñado en

asumir su responsabilidad internacional en un mundo marcado por una creciente interdependencia, porque existen tareas que van más allá de lo que un país por sí sólo puede organizar: grandes objetivos globales que hoy se propone la humanidad…Chile se ha integrado a la Red de Seguridad Humana, donde nuestro país, junto con un reducido número de naciones, está abocado a proponer medidas que mejoren las condiciones de seguridad en el mundo, no sólo para los estados, sino también, y muy especialmente para las persona.” (LAGOS, 2001)

En este contexto las operaciones de paz ocupan un lugar central en la agenda de

política exterior chilena en términos de contribuir a la promoción y mantenimiento de la paz mundial. La decisión de enviar contingente militar a las operaciones de paz pasa además por una opción política prioritaria por proteger a las personas- seguridad humana- , que en la mayoría de los conflictos modernos sufren graves violaciones a sus derechos humanos fundamentales.

En la década de los noventa la participación chilena en operaciones de paz de las

Naciones Unidas comienza a consolidarse en forma constante e importante, lo que coincide con la formulación y materialización de la política nacional que define los criterios político- estratégicos para participación en operaciones de esta índole y el procedimientos para la toma de decisiones del gobierno de Chile frente a la participación en misiones internacionales. La nueva política nacional para la participación del estado de Chile en operaciones de paz establecida en Decreto Supremo en 1996 reafirma el compromiso de “contribuir de manera activa al esfuerzo pro paz y la seguridad internacionales que

4 La red está compuesta por trece países: Austria, Canadá, Chile, Grecia, Irlanda, Jordania, Malí, Países Bajos, Noruega, Eslovenia, Sudáfrica, Suiza y Tailandia.

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desarrolla permanentemente la Organización de las Naciones Unidas”5. Este Decreto reviste gran importancia, ya que se aclaran por primera vez los objetivos político- estratégicos para el empleo de las fuerzas armadas chilenas en operaciones de paz, así como el procedimiento para la toma de decisiones del gobierno frente a las participación en misiones internacionales. Según el Decreto presidencial la participación chilena en operaciones de paz debe cumplir con el interés nacional y con los compromisos que Chile tiene con las Naciones Unidas.

En 1999 se amplía este Decreto para permitir la participación de fuerzas chilenas en

operaciones de imposición de la paz consideradas en el Capítulo VII de la Carta de Naciones Unidas. Ese mismo año se suscribió un Memorándum de Entendimiento con la Secretaría General de las Naciones Unidas que establece la contribución de Chile al Sistema de Acuerdos de Reservas de esa organización.

Todas estas medidas han contribuido a acrecentar la participación de las fuerzas

chilenas en misiones de paz en los noventa: Irak- Kuwait (1991), Cambodia (1992), Irak (1996), Bosnia- Herzegovina (1997), Timor Oriental (2000). El 2003 un contingente chileno participó en la fuerza de las Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz en Chipre. Esto último marca un hito en la participación chilena en este tipo de misiones, ya que fue la primera vez que personal chileno realiza una operación de paz con funcionarios militares argentinos bajo un mismo mando. Asimismo, es la primera operación de paz realizada en forma conjunta por el ejército y la armada de Chile. A nivel regional, Chile ha participado en conflictos en América Central y Perú- Ecuador. La actual misión de Chile en la operación de paz en Haití (Fuerza Multinacional Provisional/ MINUSTAH) marca un salto cualitativo en este tipo de operaciones. Dos temas aparecen como cruciales: el envío de un número mayor de contingente en relación a operaciones previas y la participación de las tres ramas de las FFAA en forma simultánea; y la participación bajo capítulo VI de la Carta de las Naciones Unidas. Además, MINUSTAH es la primera experiencia de paz coordinada por países latinoamericanos preferentemente. La consolidación de esta operación de paz y la necesidad de generar un plan de construcción de paz en este país ocupará parte de la agenda de política exterior de Chile en el próximo año.

Por otra parte, según la experiencia de Haití también se prevé un aumento de las demandas por una coordinación doméstica más permanente, favoreciendo la relación inter- ministerial y de otros actores involucrados. La complejidad de las operaciones de paz actuales requiere de la incorporación de civiles y de organizaciones de la sociedad civil que trabajen en este ámbito. Además, las exigencias para el Ministerio de la Defensa y las propias fuerzas armadas se acrecentarán. Por ejemplo, la participación chilena en fuerzas de reserva de la ONU implica considerar la capacitación para esta tarea así como medios y equipamientos destinados a este fin. La creación del Centro Conjunto de Operaciones de Paz (CECOPAC) es un logro importante en esta materia, ya que desde este centro de instrucción se está instruyendo al personal que participa en estas misiones en el ámbito del Derecho Internacional Humanitario.

Adicionalmente, Chile ha desarrollado un compromiso en materia de desarme a

través de una serie de convenciones internacionales e Inter.-americanas, incluyendo su adhesión al Tratado de Proliferación Nuclear y al Tratado de Proscripción Total de 5 Decreto Supremo Ministerio de Defensa Nacional, “Nueva Política Nacional para la participación del Estado de Chile en Operaciones de Paz”, 1999.

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Ensayos Nucleares y la Convención sobre Prohibición del Desarrollo, la Producción, el Almacenamiento y Empleo de las Armas Químicas. En forma más reciente se suscribió la Convención contra el Crimen Trasnacional Organizado y la Convención Internacional para la Supresión del Financiamiento del Terrorismo. Una de las decisiones más significativas en este ámbito fue la suscripción de la Convención sobre la Prohibición, Empleo, Almacenamiento, Producción y Transferencia de Minas Antipersonal el 3 de diciembre de 1997. En el 2002, para dar cumplimiento a la Convención se creó la Comisión Nacional de Desminado, y se establece un plan de acción nacional en este ámbito. El gobierno de Chile ha seguido a cabalidad el programa de trabajo en cuanto desminado humanitario y en la actualidad se está procediendo a la remoción de las minas en la frontera norte con Bolivia.

Cuadro 3

Plan Nacional de Acción contra Minas 2002 – 2011 Año 2002 Año 2003 Año 2004 al 2011 1. Constitución CNAD 2. Envío informe transparencia 3. Preparación Plan Nacional de Acción contra Minas 4. Destrucción de stocks: - 27 agosto 2002. Destrucción de 76.388 minas antipersonal en stock Primera Región (Pampa Chaca), Arica

1. Término de destrucción de stocks: - Mayo 2003. Coyhaique y Punta Arenas, destrucción de 109.058 minas antipersonal. - Segundo Semestre 2003, cumplimiento del compromiso de destrucción de la totalidad de minas almacenadas (quedarán 6.245 en retención para efectos de instrucción de personal desminador).

1. Remoción y destrucción de campos minados. 2. Actividades de post remoción. 3. Asistencia humanitaria a las víctimas, sus familias y comunidades.

Fuente: Informe sobre Medidas de Transparencia. www.defensa.cl

El interés de Chile por participar en la agenda global no acaba allí. Chile participa activamente en los organismos del sistema de Naciones Unidas, con el objetivo de avanzar en la construcción de regímenes internacionales. “La ONU es el primer lugar donde podemos cumplir de mejor manera nuestra responsabilidad internacional, en el plano global (…) En los asuntos de paz y seguridad, como en los sociales, ambientales y otros, la cooperación en el seno de la ONU nos parece indispensable para hacer el aporte que como nación debemos hacer en una sociedad interdependiente”. (INSULZA, 1998: 163).

A partir de la década de los noventa Chile ha promovido su participación como

miembro de la Comisión de Derechos Humanos de esta institución y ha presidido en una serie de oportunidades el Consejo Económico y Social (ECOSOC). Bajo la última presidencia chilena de este organismo (2002- 2004) se impulsaron una serie de iniciativas de promoción del desarrollo social, específicamente para dar seguimiento al consenso de Monterrey en el marco de los objetivos de desarrollo del milenio (MILET&ALVAREZ, 2004).

Por otra parte, Chile ha sido elegido en dos oportunidades como miembro no

permanente del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Esto a pesar que en ambas oportunidades se produjera un debate interno sobre los posibles costos políticos que podría conllevar esta decisión. Este debate fue particularmente álgido en marzo de 2003, cuando Chile sostuvo su posición de no apoyar un ataque a Irak en dicho Consejo. En esa ocasión se indicó que tal postura podría afectar la negociación del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos. El Presidente Lagos explicó su decisión sobre la base de los principios fundamentales de la política exterior chilena: respeto al derecho internacional y la solución pacífica de controversias, los que se sostienen en el marco de la acción multilateral en las Naciones Unidas. Al referirse a esta decisión, el Presidente Lagos destacó: “Ha sido un período difícil en el cual nuestros valores como país se pusieron a prueba frente a tensiones

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mayores. Tener credibilidad en la arena internacional significa tomar decisiones complejas. Nos jugamos por la defensa de la paz, por el fortalecimiento de las instituciones multilaterales, por el imperio del derecho internacional” (LAGOS, 2004).

Otro logro importante en cuanto a la promoción del derecho internacional tuvo

lugar en Octubre del 2005 cuando la Comisión de Constitución del Senado aprobó por unanimidad la reforma constitucional que aprueba la incorporación de Chile a la Corte Penal Internacional (CPI). Chile había suscrito en 1998 el Estatuto de Roma que estableció la Corte, sin embargo el senado argumentó que la aprobación de la CPI requería una reforma constitucional, lo que retrasó el ingreso de Chile a este Tratado que marca un cambio sustantivo en materia de derecho internacional. En la actualidad, el Tratado está pendiente para ratificación por parte del Senado.

Uno de los objetivos de política exterior en este ámbito ha sido el de fortalecer la

presencia internacional a través de la promoción de candidaturas de chilenos en puestos claves de decisión internacional en las agencias de las Naciones Unidas y en el ámbito interamericano. La postulación y posterior designación de José Miguel Insulza- ex ministro del interior y canciller- refleja con claridad esta estrategia.

Cuadro 4

Chile y su presencia internacional (vía elección o designación)

Organización de Naciones Unidas

Misión permanente de Chile ante Naciones Unidas. Heraldo Muñoz. - Haití. Jefe de misión Juan Gabriel Valdés

Organización Internacional del Trabajo (OIT).

Director General. Juan Somavía

Conferencia de Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo (UNCTAD)

Vicesecretario General, Carlos Fortín

OEA Secretario General, José Miguel Insulza Comisión Interamericana de Derechos Humanos

Miembro Comisión, José Zalaquett

Corte Interamericana de Derechos Humanos

Jueza Corte Cecilia Medina.

Banco Interamericano de Desarrollo (BID)

Miembro del Directorio Ejecutivo, Germán Quintana

Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO)

Secretaria General., Francisco Rojas Aravena

Organismo para la Proscripción de las Armas Nucleares en América Latina y el Caribe (OPANAL)

Secretario General, Edmundo Vargas Carreño

Fuente: Elaboración de FLACSO-Chile en base a documentos oficiales. La búsqueda de un entorno democrático y su proyección internacional y regional ha

sido otra materia relevante para los gobiernos de la Concertación. Así lo refleja la Cumbre del Grupo de Río que tuvo lugar en Santiago (2001), que se avocó- entre otros temas- a la promoción y el apoyo de la democracia y la Asamblea General de la OEA de junio de 2003, que tuvo como temática central la gobernabilidad democrática. Asimismo, Chile suscribió la Carta Democrática Interamericana adoptada por la Asamblea General de la OEA en 2001 y participa activamente en el ámbito internacional en la Comunidad de Democracias. Adicionalmente, una de las preocupaciones de la política exterior de Chile ha sido el establecimiento de cláusulas democráticas en el marco de sus acuerdos de asociación o la coordinación de posiciones en materia de derechos humanos con el MERCOSUR, Grupo de Río e incluso con la UE. En este mismo marco ha buscado alianzas con países de “pensamiento afín” para impulsar iniciativas específicas, como es el caso del proyecto

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contra el hambre y la pobreza impulsada en las Naciones Unidas por Brasil, Chile, España y Francia. El vecindario: amores y desencantos

Todos los gobiernos de la concertación han sido enfáticos en destacar que la política exterior de Chile se hace desde y en conjunto con América Latina. Sin embargo, a partir del 2003 se ha iniciado un debate nacional y regional sobre el “aislacionismo” de la política exterior chilena y su alejamiento de la región. Varias dimensiones es necesario de destacar: desde un punto de vista económico ha predominado la postura que se privilegiarán acuerdos bilaterales con la región pero no una inserción que implique cerrarse al resto del mundo. Por esta razón, se excluyó la posibilidad de ingresar a MERCOSUR o a cualquier pacto que cierre oportunidades de apertura. Desde el punto de vista político, Chile junto a Brasil (y más recientemente Uruguay) han estado gobernados por tendencias políticas socialdemócratas moderados. Ello también ha tenido cierto impacto regional por cuanto existen diferencias importantes en temas de carácter global como el asiento del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, la relación con Estados Unidos, la intervención en Haití, la situación de Cuba, entre otros. Chile no participa de un “frente político” específico en la región. Sin embargo, valdría la pena señalar que América Latina está particularmente fragmentada en temas de interés hemisférico. Finalmente, subsisten temas de la “agenda histórica” entre Chile y sus vecinos del norte, lo que claramente impone ciertos escepticismos a la relación de Chile con su vecindario. En esta sección se pretende matizar la visión “aislacionista” que se tiende a observar, reemplazándola por una visión de “interdependencia compleja” donde existen temas cruzados de cercanía y integración, con asuntos de conflicto político e incluso estratégico.

Una de las particularidades de este nuevo ciclo de apertura o interdependencia

regional, es que no es un proceso centralizado o guiado por los estados—como se pretendió en el pasado—sino que involucra a un sinnúmero de actores estatales y no estatales que han establecido relaciones transnacionales. Es decir, el “sueño bolivariano” de la integración no se ha dado a partir de la voluntad política de los estados de la región, sino que a partir de un proceso de apertura económica y transformaciones tecnológicas que han comenzado a establecer puentes entre los países de la región, muchas veces al margen de la voluntad de los propios gobiernos. Resulta paradójico que mientras se observa una crisis por el tema del gas entre Chile y Argentina, las inversiones privadas chilenas en ese país han experimentaron un aumento sustantivo el año 2004. Lo mismo ocurre con las relaciones con Perú, ya que mientras se evidenciaron una serie de crisis durante el año 2005- límites marítimos o el tema del tráfico de armas hacia Ecuador- el intercambio comercial aumentó en forma sostenida.

Uno de los elementos significativos en este ámbito fue la asociación de Chile al

MERCOSUR (1996), cuya propuesta inicial incluía un acuerdo de libre comercio, un protocolo adicional de integración física y un acuerdo para la participación de Chile en todas las instancias políticas de este de este acuerdo subregional. Chile optó por no tener asociación plena a este mecanismo por dos motivos: El promedio de los aranceles externos del MERCOSUR no era compatible con los chilenos más bajos y había una importante diferencia entre el arancel único de Chile y el arancel diferenciado que mantenía este acuerdo. Además, la participación plena en el MERCOSUR habría obligado a Chile a negociar conjuntamente con el resto de los miembros todo acuerdo comercial con terceros países, lo que se oponía a su estrategia de regionalismo abierto (Fermandois & Henríquez, 2005). Las dificultades para ser miembro pleno que se enfrentaron a mediados de los

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noventa persisten hasta la actualidad, lo que ha hecho poner el acento en otras fórmulas para que los países miembros puedan avanzar en la coordinación de políticas sectoriales (financieras, legales, tributarias) que puedan fortalecer el proceso de integración del MERCOSUR. Se han hecho avances en cuanto a infraestructura e integración física que se han desarrollado el marco de MERCOSUR y la creciente importancia de este aspecto en el marco de la necesidad de impulsar proyectos energéticos subregionales.

Adicionalmente, las estadísticas muestran que Chile posee importantes intereses económicos y comerciales en la región, lo que ha sido promovido a través de los diferentes acuerdos económicos y comerciales que se mantienen casi todo los países de América Latina, así como en el ámbito subregional.

Del intercambio comercial global de Chile, América Latina representó en el periodo enero 2002- enero 2003 un 27.16%, dos puntos más que el experimentado en el período enero 2003- enero 2004 (25%). La balanza comercial en el intercambio Chile América Latina arroja resultados negativos, ya que las importaciones desde América Latina sobrepasan las exportaciones realizadas. Para el período enero 2003- enero 2004, en términos de exportaciones, América Latina (excluyendo a México) constituye el cuarto mercado con un 14% del total, después de Asia, NAFTA, y Europa. Desde el punto de vista de las importaciones, América Latina (excluyendo a México) constituye la primera región. (Fuentes & Fuentes, 2004).

Según cifras de la Cámara de Comercio de Santiago, Argentina está recibiendo la

mayor cantidad de inversión privada en la actualidad. En el primer trimestre del 2004 concentró el 70 por ciento de las operaciones. A distancia le siguieron las inversiones efectuadas en Perú (5,4%), Colombia (3,8%) y Ecuador (3,8%). Como muestra el siguiente gráfico sobre la inversión chilena acumulada desde 1990 al primer trimestre del 2003, la mayor participación la presenta Argentina con un 50,4 % de las inversiones, seguido de Brasil y Perú. (Cámara de Comercio de Santiago, 2003).

Adicionalmente, durante el año 2003 Chile recibió 1.612.970 entradas de extranjeros, el 77% proviene de América Latina y el Caribe.6 De ese total, sobre el 60% del turismo proviene de América del Sur, cerca de un 13% de América del Norte y 1% de América Central y el Caribe. Las cifras de intercambio comercial y de inversión chilena en la región son producto tanto de las negociaciones comerciales impulsadas por la cancillería como del interés privado por expandir sus negocios. Ambas denotan el interés chileno con la región, refirmando la preocupación por generar escenarios de estabilidad y cooperación. Relaciones vecinales: transformación estratégica y herencia de conflictos

Los niveles de avance en las relaciones vecinales en los gobiernos de la concertación

son disímiles. Uno de los pasos más significativos en la historia de Chile y de su política exterior en los 1990s fue la resolución de los conflictos limítrofes pendientes con Argentina. No obstante, las relaciones con Bolivia y Perú están entrampadas producto de tensiones derivadas de reclamaciones territoriales por parte de Bolivia y de definición marítima en el caso de Perú. Al respecto, se observa una relación de dos ritmos: En el caso de Argentina, se advierten problemas propios de una relación que avanza en términos de interdependencia económica y política., mientras que en el caso de los países del norte, todavía existe un condicionamiento mayor de los temas pasados a la agenda de integración futura. 6 SERNATUR. Servicio Nacional de Turismo de Chile.

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Con Argentina se produjo una transformación estratégica significativa en la década

de los 1990s (Rojas, 2003) que, durante el gobierno de Lagos se vio reflejada en la ausencia de crisis políticas pese a la existencia de importantes roces por el problema del gas.

La resolución de los conflictos limítrofes en la década de los 1990s motivó el

desarrollo de una agenda amplia de cooperación en el terreno político y estratégico. A esto se sumó además una importante y estrecha agenda económica y comercial impulsada por el sector privado en ambos países e impulsada por el Acuerdo de Complementación Económica de 1991. En este ámbito, Argentina se ha afianzado como un socio fundamental para Chile y viceversa. En los últimos años Argentina ocupa el tercer lugar o cuarto de importancia en cuanto a intercambio comercial y el primero desde la óptica latinoamericana. Por otra parte, el país trasandino es el principal destino de la inversión chilena en el exterior, la que ha bordeado el 50% de la inversión desde los noventa. Adicionalmente, es importante destacar que Brasil ocupa un lugar destacado en el comercio exterior de Chile y en materia de inversiones, por lo que la vinculación con los dos socios principales del MERCOSUR posee una creciente importancia.

Una de las características fundamentales en la relación chileno- argentina se vincula a la generación de mecanismos de diálogo y cooperación bilateral. Es decir, la institucionalización de la relación ha sido uno de los grandes éxitos de la relación bilateral que se impulsó desde los noventa. Esto ha permitido generar relaciones estables y con una mirada al largo plazo, y que además posibilitan sortear las crisis bajo mecanismos establecidos institucionalmente. Una de las primeras fórmulas que se establecieron fueron las cumbres presidenciales bilaterales. Así “cada encuentro presidencial ha producido una declaración conjunta sustantiva, que aborda los temas cruciales de la relación bilateral y señala derroteros para actuar en el sistema regional e internacional” (Rojas, 2003: 110).

En forma paralela a esta instancia se crearon distintas fórmulas de interlocución y

decisión política entre ambos países. Destacan tres instancias: Primero, el mecanismo permanente de consultas y coordinación política de alto nivel entre los ministerios de Relaciones Exteriores; segundo, la reunión 2+2, que corresponde al encuentro regular de los Ministros/as de Relaciones Exteriores y de Defensa; tercero, el Comité permanente de seguridad argentino-chileno (COMPERSEG). En todos estos espacios de diálogo se ha hecho posible concordar una serie de iniciativas conjuntas, así como el posicionamiento común en una serie de temas de la agenda internacional.

Uno de los elementos más significativos de los avances de la agenda chileno-

argentina hacia una alianza estratégica se vincula a los temas de seguridad y defensa. Así lo señaló recientemente el Ministro de Defensa de Chile, Jaime Ravinet, “creo que nadie podría negar en el país que el cambio estratégico más importante que ha experimentado Chile durante los últimos años ha sido la consolidación de la relación de cooperación con Argentina, que tuvo un cambio estratégico histórico, desde el conflicto centenario heredado desde la etapa de formación de nuestros estados nacionales, a la cooperación, a partir de la década del 90. Este no es un cambio más, sino que uno fundamental. Modifica positiva y radicalmente la seguridad exterior del país, y debe ser preservado y consolidado ahora y en el futuro7”.

7 Discurso "Balance y perspectivas de la Defensa Nacional” Clase Magistral del Ministro de Defensa, Jaime Ravinet en la inauguración del año académico de las Fuerzas Armadas. www.defensa.cl

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Esto ha sido especialmente relevante en el ámbito de las Medidas de Confianza (MCM) en cuanto al fortalecimiento de la transparencia y temas de cooperación militar. Especialmente significativa fue la realización el 2003 del primero de estos ejercicios entre los Ejércitos de Argentina y Chile, los cuales han sido reiterados en años siguientes. Asimismo, en el 2005, y por primera vez en la historia, 50 guardiamarinas argentinos realizan su crucero de instrucción en el buque de instrucción chileno, la Escuela Esmeralda. Adicionalmente, ambos países han participado en diversas operaciones de paz de las Naciones Unidas, destacando la misión de mantenimiento de paz en Chipre- donde se incorporaron efectivos chilenos al contingente argentino de la misión- así como la participación de ambos países en la operación en Haití (MINUSTAH). En la actualidad ambos gobiernos están trabajando en la creación de una fuerza combinada de paz entre Chile y Argentina. Esta sería la primera experiencia de construcción de una fuerza combinada entre dos naciones de la región.

En cuanto al nivel más político la relación bilateral, también se presentan avances

sustantivos en transparencia mutua en las políticas bilaterales. Esta práctica se inició con la publicación en ambos países de una nueva versión de los libros de la defensa, y con la publicación, el año 2001, de la metodología estandarizada común para medir el gasto de defensa, preparado por ambos Ministerios de Defensa en conjunto con la CEPAL. La relación bilateral no ha estado exenta de conflictos. A partir del año 2003 se observaron crisis anuales recurrentes por la política de Argentina de restringir la exportación de gas hacia Chile cuando existe desabastecimiento en dicho país. La denominada crisis del gas impulsó a los gobiernos a crear instancias de diálogo y de resolución del conflicto. Pese a que las autoridades de ambos países tienen interpretaciones diferentes sobre el acuerdo firmado en 1996, tales crisis no implicaron que en otros ámbitos de la relación bilateral se hayan paralizado las relaciones. Existen demasiados incentivos en ambos países para seguir cooperando que, la crisis del gas, no ha sido impedimento para que en otros temas no se avance. Una situación distinta se observa con Perú. Los temas dominantes en la agenda bilateral han sido una de corte histórico que pone el acento en temas de carácter limítrofe, los que en gran medida se remontan a la herencia de la Guerra del Pacífico. Segundo, los temas vinculados a la generación de medidas de confianza mutua y cooperación en temas de seguridad. Finalmente, un eje ligado al desarrollo económico y todos aquellos componentes que fomenten la relación e intercambio comercial de manera fluida.

Al analizar la relación entre Chile y Perú en este período se evidencian una coexistencia de diversas agendas a ritmos diferentes. Mientras se avanza en la densificación de los vínculos en materia económica y comercial, en forma paralela se observan tensiones derivas del ámbito político en cuanto a la agenda histórica y su legado. Esto último ha impedido generar relaciones institucionales que brinden estabilidad a la relación y ciertamente producirá creciente tensiones entre agendas que avanzan a ritmos distintos, pero que se superponen.

Uno de los temas que marcaron la relación durante la administración de Aylwin y Lagos fueron precisamente los esfuerzos para poner fin a los puntos pendientes del Tratado de 1929. Luego de un frustrado esfuerzo en 1994, cinco años más tarde- bajo mandato de Eduardo Frei- se firmó el Acta de Ejecución de este Tratado (FUENTES & MILET, 1997). Según el documento, el gobierno de Chile debía entregar después de setenta años el malecón de desembarco, la estación de ferrocarril y un local para una oficina

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de aduana en Arica. A pesar de haber puesto fin a este tema pendiente, la relación chilena-peruana no comenzó un período de mayor cooperación como algunos plantearon en ese entonces. De hecho, ya a partir de 1985 la cancillería peruana ha planteado los temas de la delimitación marítima como un tópico central. Este tema adquirió relevancia y generó tensión bilateral el 2005, debido a un proyecto de ley del ejecutivo de Perú y que fue aprobado por el congreso, en el cual se establecían las líneas de base para medir el entorno marítimo. Más allá de las posiciones específicas de cada país en esta materia, este tema sin duda, se transformará en uno permanente de la agenda de ambas naciones en los próximos años. Adicionalmente en materia fronteriza existe desde 1999 un Comité de Fronteras que reúne al sector público y privado con el ánimo de avanzar en la integración de ambos países. Los temas del Comité de Frontera a la vez son subdivididos en tres comisiones: facilitación fronteriza; infraestructura, transporte y normas; y comisión de integración (Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile: 2004). Un avance en materia de integración fronteriza se produjo en agosto del 2005 al concretar el libre tránsito con carácter turístico entre ciudadanos de Chile y Perú, vale decir sin porte de pasaporte, la medida fue aludida por ambas cancillerías como un instrumento de generación de confianza y entendimiento mutuo. Este tema alcanza particular relevancia considerando que según datos de la cancillería chilena, en la actualidad residen más de 54 mil peruanos en este país y por lo tanto un tema de creciente importancia. En relación con los temas de seguridad y defensa hay que señalar que se han logrado instaurar tres importantes instancias de diálogo entre Chile y Perú. Esto incluye las rondas de conversaciones de altos mandos de las Fuerzas Armadas (constituida en 1985); El Comité de Seguridad y Defensa (COSEDE) (constituido en el 2001) y el Comité permanente de consulta y coordinación política, más conocido como 2 + 2 creado en el año 2001. Estas instancias han permitido coordinar políticas conjuntas entre ambos países. Sin embargo, en la medida que una crisis afecta la relación bilateral éstos espacios no actúan y en definitiva se han suspendido. En este caso, los conflictos en áreas específicas han contaminado al conjunto de asuntos de interés bilateral. En lo relacionado al comercio y las inversiones se ha mantenido un crecimiento sostenido durante la última década, con intercambios comerciales que hoy en día bordean cifras superiores a los mil trescientos millones de dólares anuales. (Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile: 2004) Si bien la balanza ha sido históricamente positiva hacia Chile, en el año 2004 cambió para favorecer a Perú. Esto último ha distendido la agenda bilateral en esta materia, ya que previamente se criticaba el desequilibrio de la balanza comercial favorable a Perú. Otro aspecto importante de la relación comercial es el tema de la inversión extranjera directa, IED. Al año 2004, la inversión Chilena en el Perú alcanzaba los 4.000 millones de dólares, distribuida en el sector energía (50%), servicios (30%) y industrial (20%). Se espera que la agenda en materia económica avance de manera importante en los próximos años, particularmente en el tema de inversiones y comercio recíproco. Ciertamente, una relación de mayor proyección estratégica en este tema que posibilite mirar juntos a otros mercados y diseño de proyectos comunes estará marcada en el futuro inmediato por las tensiones en el ámbito político, así como por la capacidad futura de abrir espacios de oportunidad para la concertación política.

En el caso de Bolivia, La historia bilateral se ha caracterizado por la inestabilidad y la recurrencia de crisis. “De los últimos 50 años, en apenas once ambos gobiernos han mantenido relaciones diplomáticas. Periódicamente campañas de un extremo nacionalismo enturbian la amistad creando climas de tensión y agresividad”. (Maira, 2004: 9). La agenda

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entre ambos países está marcada por el legado histórico de la Guerra del Pacífico y la pérdida la denominada cualidad marítima de Bolivia. Mientas Chile enfatiza que el Tratado de 1904 posterior a este conflicto pone fin a todo litigio fronterizo, mientras que en Bolivia se considera que en el se cometió una injusticia histórica al privarlos de salida soberana al océano pacífico. La demanda boliviana por soberanía en algún puerto del Pacífico es un tópico permanente de la agenda política exterior de este país a partir de 1910 y lo ha seguido siendo por más de cien años.

Esto último ha sido motivos de constantes problemas en la relación con Chile, y los

gobiernos de la Concertación no han sido la excepción. La situación Chile - Bolivia cobró especial relevancia en el año 2003, producto que la demanda marítima fue una de las principales reivindicaciones de las protestas de octubre que terminaron por desestabilizar el gobierno de Gonzalo Sánchez de Lozada, sustituyéndolo por Vicepresidente Mesa. Posteriormente el enero del 2004 en el marco de la Cumbre de Monterrey, México, ambos presidentes sostuvieron un agudo diálogo en el cual el Presidente Lagos ofreció “relaciones diplomáticas aquí y ahora”. Sin embargo, más allá de las relaciones diplomáticas formales, la calidad de la relación bilateral está determinada por la falta de entendimiento mínimo entre ambos países por la naturaleza del problema planteado.

En efecto, el presidente Lagos intentó un acercamiento, primero con el presidente

Sánchez de Lozada y luego con el presidente Mesa ofreciendo facilidades para que Bolivia pudiese exportar gas. Tal como la ministra de relaciones exteriores Soledad Alvear lo indicara: "Ustedes saben que esto se trabajó durante bastante tiempo y que existía de parte de los entonces presidentes Sánchez de Lozada, antes (Jorge) Quiroga y antes (Hugo) Banzer, el interés de poder exportar a México y a Estados Unidos el gas que Bolivia tiene. Nosotros como país, Chile, atendiendo aquella solicitud realizamos todos los trabajos tendientes a concretar esa posible decisión que Bolivia iba a tomar soberanamente", dijo la ministra.8 Los constantes cambios de gobierno en Bolivia fueron percibidos por las autoridades políticas chilenas como un problema para avanzar en conversaciones sobre la relación vecinal.

Pese a estas dificultades, es importante consignar que ha partir de 1990 se han

puesto en marcha algunos mecanismos bilaterales de cooperación tales como: el mecanismo de consultas política a nivel de vicecancilleres instaurado en 1993; la Comisión administradora del acuerdo de complementación económica, el Comité de fronteras Chile – Bolivia que funciona desde 1997 y el Grupo de trabajo sobre el libre tránsito. Este mecanismo de consultas políticas, sumado a encuentros presidenciales han abierto posibilidades de coordinación. Los esfuerzos de Chile y Bolivia para promover la interconexión terrestre son un buen ejemplo de esta agenda de cooperación. Ambos países trabajan a partir del Grupo técnico mixto constituido en el año 2002, mediante un Memorándum de entendimiento sobre desarrollo de infraestructura de conexiones para el transporte entre Bolivia y Chile. Los principales temas de trabajo hacen referencia al Eje interoceánico conexión Arica-Santa Cruz-Cuiabá y la identificación de los pasos fronterizos entre otros (Difrol: 2005).

En cuanto al intercambio económico entre ambos países, éste es particularmente

bajo en relación a otros países de la región y a nivel mundial. Bolivia es el socio comercial numero 27 para la economía chilena y la inversión externa directa y limitada. Una de las

8 “Alvear corrige dichos de canciller boliviano sobre supuesta oferta marítima”. La Nación, 2 de agosto, 2004.

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principales críticas recibidas desde Bolivia se vincula al déficit comercial por parte de este país y a la actitud proteccionista de Chile en cuanto a una serie de productos. A finales del 2005 se firmó un acuerdo que profundizó el Acuerdo de Complementación Económica (ACE Nº22), el cual establece un acceso favorable de los productos bolivianos a Chile. Este tipo de acuerdo asimétrico- que entrará en vigor en el 2006- fue visto por las autoridades chilenas no sólo como una posibilidad de aumentar el comercio recíproco sino como una manifestación política de generar espacios preferenciales para la cooperación con este país del norte.

Adicionalmente, otro ámbito específico de la relación se vincula al tema migratorio. Según el último Censo realizado en Chile el año 2002, el total de residentes Bolivianos en Chile alcanzó un total de 10.919 personas. Esto lo convierte en el tercer país de Latinoamérica que más residentes tiene en Chile, solo lo superan Argentina y Perú. En un reciente acuerdo en octubre del 2005 se autorizó el ingreso de turistas bolivianos con su documento de identidad, eliminando la solicitud de pasaportes. Esta medida fue evaluada por ambos países como una fórmula para estimular el intercambio entre ambos países y facilitar el libre tránsito en la frontera.

Otra de las medidas que ha generado gran resonancia positiva en ambos países se vincula a la decisión de Chile de avanzar en la eliminación de las minas antipersonales sembradas en la frontera con Bolivia, en cumplimiento de la Convención de Ottawa. Sin embargo, a pesar de estas iniciativas, se aprecia un limitado número de instancias de cooperación bilateral, muchas de las cuales se ven empañadas por la persistencia de los conflictos derivados del eje soberano territorial. Conclusiones

Varios hitos marcarán la política exterior del gobierno de Lagos: la decisión del gobierno de rechazar la intervención en Irak por parte de Estados Unidos (2003), la firma del tratado de libre comercio con Estados Unidos (2003), la decisión de intervenir a partir de un llamado de Naciones Unidas en Haití (2004), y la firma del tratado de libre comercio con China (2006). El recuento de acciones y políticas implementadas por la Concertación nos demuestra el interés por una inserción política y económica. Por ello, no nos debería sorprender que dos de los hitos son de tipo económico (alianzas económicas con los dos primeros mercados para las exportaciones chilena) y otros dos están vinculados a cuestiones de política global y hemisférica.

La política internacional del gobierno de Lagos reflejó gran coherencia con los

postulados dominantes en la Cancillería desde el restablecimiento de la democracia. La novedad fue que el presidente Lagos asumió un fuerte liderazgo en la defensa de las prioridades definidas por su gobierno, y tomó decisiones en momentos cruciales que marcaron su gobierno.

La decisión sobre la guerra en Irak refleja con particular notoriedad las prioridades

del gobierno, particularmente porque en esos mismos momentos Chile negociaba un acuerdo de libre comercio con Estados Unidos. A fines de febrero de 2003 el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas—donde Chile y México participaban como miembros no permanentes, hicieron ver coordinadamente que la decisión sobre Irak debía ajustarse a los requerimientos de Naciones Unidas y que eran las superpotencias las llamadas a alcanzar un consenso. Estados Unidos promovía una resolución para intervenir en Irak por considerar que existían indicios suficientes respecto del uso de armas de destrucción masiva y las

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condiciones políticas internas eran insostenibles. Chile, por su parte, proponía dar más tiempo para realizar nuevas inspecciones y dar la oportunidad para que Irak entregue información a la comunidad internacional. El embajador de Chile ante las Naciones Unidas, Juan Gabriel Valdés, un actor clave en este proceso, criticaba en esa oportunidad a las grandes potencias por dejar que la decisión pasara a los miembros no permanentes, cuando se requería un consenso dentro de las naciones con derecho a veto9.

Enfrentados en esta coyuntura, las principales potencias intentaban incidir en la

decisión final de los miembros no permanentes. Países como Canadá, Francia, Alemania y Estados Unidos hacían llegar su opinión frente al tema directamente al presidente Lagos. A fines de Febrero visitaba el país el encargado para asuntos Hemisféricos de Estados Unidos, Otto Reich, quien sostenía que “queremos oír y escuchar la opinión de Chile a través de su Presidente, el Presidente Bush ha conversado con él, pero siempre es bueno venir personalmente y consultar a nuestros amigos”. Agregaba que: “nosotros tenemos amigos como Chile, un país importante, un socio comercial importante de EE.UU., pero más que eso es un miembro del Consejo de Seguridad y la opinión de Chile importa y nosotros no tenemos por qué poner presión, no podemos explicar lo que ocurrió en la reunión, pero fue muy cordial y de nuestra parte no hay razón ninguna para presionar”.10

La decisión del gobierno de Chile era difícil pues anteponía los principios de

multilateralismo y promoción de la paz, con los intereses específicos comerciales y económicos que mantenía con la primera potencia del mundo. Puestos en el mismo dilema, países como Colombia, El Salvador y República Dominicana se inclinaban apoyar la postura de Estados Unidos.

El fracaso de las negociaciones en la ONU llevó al gobierno de Chile a emitir una

declaración donde reafirma sus intereses: "Chile, inspirado en los principios que guían permanentemente su política exterior, ha hecho infatigables esfuerzos para alcanzar una solución diplomática a fin de lograr el objetivo común de desarmar a Irak. Las propuestas presentadas por nuestro país el día viernes pasado tuvieron ese propósito constructivo. Creíamos que aún había espacio para llegar a un acuerdo y evitar el uso de la fuerza, que es el último recurso de que dispone el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas"11.

La decisión del gobierno chileno no estuvo exento de tensiones e intriga. Mientras a nivel diplomático se indicaba que las relaciones políticas y económicas entre la primera potencia del mundo y Chile se mantenían intactas, informalmente se reconocía un enfriamiento en las relaciones entre ambos países.12 El representante de comercio de Estados Unidos Robert Zoellick declaraba que su gobierno estaba “decepcionado” por la actitud de Chile en Naciones Unidas13. Asimismo, se confirmaba la noticia que el períodico The Observer entregaba, en la que se denunció la existencia de una operación de inteligencia por parte de Estados Unidos para espiar a las delegaciones diplomáticas de Chile, Angola, Bulgaria, Guinea, Camerún y Pakistán.14 El efecto más directo de la decepción de la Casa Blanca se tradujo en una demora parcial en la firma del acuerdo

9 “Embajador chileno ante la ONU criticó a miembros permanentes del Consejo de Seguridad” La Nación, 27 de febrero, 2006. 10 “Lagos pide a grandes potencias que se definan frente a Irak”, La Nación, 28 de febrero, 2003. 11 “Lagos expresó decepción por fracaso diplomático”, La Nación, 18 de marzo, 2003. 12 Así lo sostenía el ex ministro Heraldo Muñoz, “es innegable enfriamiento de relación bilateral con Estados Unidos”, La Nación, 2 de abril, 2003. 13 “EE.UU. decepcionado aunque firmará el TLC con Chile”, La Nación, 11 de abril, 2003. 14 “Confirman plan para espiar a Chile en ONU”, La Nación, 6 de marzo, 2006.

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comercial. Sin embargo, luego de unos meses, la situación se normalizaba y las autoridades de ambos países se declaraban amigos y aliados. El 6 de junio de 2003, se firmaba el mencionado acuerdo y el presidente Lagos sostenía: “hoy Chile está en el mundo. Nuestro pequeño y distante país, que en otras épocas conoció el aislamiento y la marginación, hoy culmina su incorporación como socio de primera categoría con los principales centros de la economía del mundo. Hace unos meses fue Europa, hace unas semanas fue Corea del Sur, hoy son los Estados Unidos. Todo ello en un año”15.

Tal como podríamos esperar de un país con un peso menor en el escenario internacional, su estrategia ha apuntado al uso de las oportunidades del medio ambiente externo para favorecer sus objetivos y la búsqueda de constituirse en un actor creíble para el entorno internacional. Como resultado de esta política, Chile forma parte de los países con el mayor número de acuerdos de cooperación económica en el mundo. Adicionalmente, se encuentra participando de una multiplicidad de instancias multilaterales y ha hecho esfuerzos por desarrollar fluidos vínculos en diversas regiones del planeta. Su estrategia es doble: inserción económica internacional y posicionamiento político a nivel multilateral con el fin de aumentar su “poder blando” en un mundo crecientemente globalizado.

Varias razones explican el éxito de esta estrategia: el liderazgo presidencial que fue

particularmente evidente en la administración del tercer gobierno de la Concertación, la existencia de un cuerpo de profesionales en puestos claves de la Cancillería capaces de llevar a cabo las decisiones presidenciales, y las condiciones políticas y económicas internas. Al respecto, ha existido un acuerdo implícito y a veces explícito de las elites económicas y políticas de valoración de esta estrategia doble de inserción económica y posicionamiento político multilateral.

La noción de un país pequeño, responsable, inserto en las grandes desafíos del

gobierno global es la impronta que el gobierno de Lagos quiso dar a la política exterior. Los objetivos planteados y acciones tomadas demuestran aquella línea de trabajo: un país que utiliza su “poder blando” para aumentar su peso estratégico en el concierto internacional.

15 “Alvear firma el pacto comercial más “soñado” del gobierno de Lagos”, La Nación, 6 de junio, 2003.

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