la apuesta de los ciudadanos

LA APUESTA DE LOS CIUDADANOS

TERCER EJERCICIO DE PLANEACIÓN

PARTICIPATIVA EN BOGOTÁ, 2001

© 2003. Fundación Corona

Se autoriza la reproducción total o parcial de esta obra citando la fuente.

DIRECCIÓN EDITORIALMargareth Flórez

EDICIÓNBernardo González

CORRECIÓN DE ESTILOSusana Nivia Gil

DISEÑO Y ARMADA ELECTRÓNICAFormato Comunicación Diseño

ISBN: 958-97199-8-8

IMPRESIÓNGente Nueva Editorial Ltda.

Impreso y armado en ColombiaPrimera edición. Bogotá, agosto de 2003

Fundación CoronaCalle 100 No. 8A-55 Piso 9 Torre CTel: (+57 1) 644 6500Fax: (+57 1) 610 7620Bogotá, [email protected]

CONTENIDO

PRESENTACIÓN 13

INTRODUCCIÓN 15

PARTE I

EL CONTEXTO 17

CAPÍTULO 1

OXÍGENO PARA UNA DEMOCRACIA EN CRISIS 19

CAPÍTULO 2

UN EJERCICIO DE OBSERVACIÓN Y ANÁLISIS 33

Propuesta de aproximación al ejerciciode planeación participativa de 2001

CAPÍTULO 3

LOS ACTORES, LOS ESCENARIOS, EL PROCESO 41

La perspectiva desde el Acuerdo 13

8

PARTE II

SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN DEL EJERCICIO 59

CAPÍTULO 1

LA PERSPECTIVA DEL ANÁLISIS 61Elementos de enfoque para la evaluación del ejercicio

CAPÍTULO 2

ALUMBRAMIENTO SEMBRADO DE DIFICULTADES 77El contexto y las condiciones del proceso

CAPÍTULO 3

CONSTRUYENDO LA PLATAFORMA 97El Comité Interinstitucional y la aplicación del Acuerdo 13

CAPÍTULO 4

LOGÍSTICA PARA DELIBERAR 113La preparación para el ejercicio de planeación participativa

CAPÍTULO 5

LA PARTICIPACIÓN, CARA A CARA 149Los encuentros ciudadanos

CAPÍTULO 6

LA CARPINTERÍA DEL PLAN CIUDADANO 169El trabajo de las comisiones técnicas

CAPÍTULO 7

PULSANDO LOS HILOS DEL PODER 211La negociación de los planes de desarrollo local

CONCLUSIONES

INDICIOS DE FUTURO 229Conclusiones y recomendaciones

CONTENIDO

9

LA APUESTA DE LOS CIUDADANOS n TERCER EJERCICIO DE PLANEACIÓN PARTICIPATIVA EN BOGOTÁ 2001

ANEXO 1

ACUERDO 13 DE 2000Concejo de Santafe de Bogotá 243

BIBLIOGRAFÍA

253

ÍNDICE DE TABLAS

TABLA 1 Localidades seleccionadas 37TABLA 2 UPZ seleccionadas 38TABLA 3 La democracia: Entre representantes y participantes 65TABLA 4 Objeciones a la conformación del Consejo de Planeación Local 92TABLA 5 Propuestas de cambios en conformación del CPL 93TABLA 6 ¿El Consejo de Planeación Local representa a la comunidad?

Sumatoria de las respuestas �Muy de acuerdo� y �De acuerdo� 94TABLA 7 Cronograma del ejercicio precisado por el Comité Interinstitucional 99TABLA 8 Formato para registro de inscritos en los encuentros ciudadanos 103TABLA 9 Los Encuentros Ciudadanos: objetivos, insumos, resultados 105TABLA 10 Acciones - Resultados de los encuentros ciudadanos por UPZ 109TABLA 11 Localidad de San Cristóbal. Estimación de gastos de funcionamiento

locales en la etapa de alistamiento para los encuentros ciudadanos 117TABLA 12 Inscripciones para conformación de los consejos de planeación

local en las localidades observadas 121TABLA 13 Inscripción de los rectores de establecimientos educativos

y las asociaciones de padres de familia 124TABLA 14 Juntas de Acción Comunal - ASOJUNTAS 128TABLA 15 Establecimientos educativos por localidad 129TABLA 16 Representatividad de las organizaciones del CPL 131TABLA 17 Representaciones con algún grado de cuestionamiento 132TABLA 18 Razones para objetar representación 133TABLA 19 Conformación de los Consejos de Planeación Local.

Inscripción-Elección 135TABLA 20 San Cristóbal. Inscripciones por UPZ y total para los encuentros

ciudadanos 2001 141TABLA 21 Localidad 7, Bosa. Resultados de la convocatoria e inscripción

a los encuentros ciudadanos 142

1010CONTENIDO

TABLA 22 Localidad de Suba. Resultados de la inscripciónpara los encuentros ciudadanos 143

TABLA 23 Inscripción Encuentros Ciudadanos - Votaciónpor las Juntas Administradoras Locales 148

TABLA 24 Asistencia a encuentros ciudadanos 152TABLA 25 Conformación de las comisiones de trabajo 179TABLA 26 Nivel de escolaridad 180TABLA 27 Nivel de escolaridad de los comisionados por localidad 181TABLA 28 Trayectoria de los comisionados en asuntos comunitarios

por localidad 181TABLA 29 Conocimiento de los comisionados sobre los temas a tratar 182TABLA 30 Pertenencia a organizaciones por localidad 184TABLA 31 Apoyo logístico a las comisiones. Condiciones de trabajo 185TABLA 32 Apoyo logístico por localidades 186TABLA 33 Asistencia 186TABLA 34 Intensidad de trabajo 187TABLA 35 Tipo de información disponible 189TABLA 36 Disponibilidad de actas y fichas por localidad 190TABLA 37 Disponibilidad de diagnósticos por localidad 192TABLA 38 Informes de gestión 193TABLA 39 Listado de obras inconclusas 193TABLA 40 Banco de Proyectos 194TABLA 41 Calidad de los aportes de los comisionados 195TABLA 42 Calidad de los aportes de los comisionados por localidad 195TABLA 43 Percepción sobre el valor agregado del ejercicio 197TABLA 44 Nivel de aprendizaje alcanzado 197TABLA 45 Percepción de aprendizaje 198TABLA 46 Saldo asociativo por localidad. Voluntad para asociarse 199TABLA 47 Nivel de confianza por actores 200TABLA 48 Nivel de confianza en el alcalde local por localidad 201TABLA 49 Nivel de confianza en la Oficina de planeación local por localidad 202TABLA 50 Nivel de confianza en la JAL por localidad 203TABLA 51 Nivel de confianza en el Consejo de Planeación Local por localidad 204TABLA 52 Nivel de confianza en el distrito por localidad 205TABLA 53 Nivel de incorporación de las propuestas de las comisiones

técnicas por actores 206TABLA 54 Nivel de incorporación de propuestas por parte del Consejo

de Planeación Local por localidad 207

11


TABLA 55 Nivel de inclusión de propuestas por parte del alcalde por localidad 208TABLA 56 Nivel de incorporación de propuestas de la JAL por localidad 209TABLA 57 Etapas en las que se desarrolla la negociación

del Plan de Desarrollo local 212TABLA 58 Localidad de Suba. Objeciones del CPL al proyecto

de Plan de Desarrollo 217

ÍNDICE DE GRÁFICOS

GRÁFICO 1 El proceso de planeación participativa en Bogotá 58GRÁFICO 2 La conformación de la representación en el Consejo

de Planeación Local, CPL 91GRÁFICO 3 Alistamiento para la realización del ejercicio 97GRÁFICO 4 Preparación para el ejercicio de planeación participativa 113GRÁFICO 5 Número de organizaciones inscritas para el CPL en el Distrito 122GRÁFICO 6 Número de organizaciones inscritas para el CPL por localidad 130GRÁFICO 7 Bogotá cómo vamos: La convocatoria a los encuentros ciudadanos 145GRÁFICO 8 Bogotá cómo vamos: Decisión de participación 145GRÁFICO 9 Los encuentros ciudadanos 149GRÁFICO 10 El trabajo de las comisiones técnicas 169GRÁFICO 11 Conformación de las comisiones de trabajo 178GRÁFICO 12 La negociación del Plan 211

ÍNDICE DE FIGURAS

FIGURA 1 Bogotá: Modelo de gestión actual de las demandas socialesde intervención pública en el desarrollo local 66

FIGURA 2 Un modelo de participación para la democratizaciónde la gestión pública local 67

FIGURA 3 Componentes y relaciones estructurantesen el proceso de desarrollo local 76

PRESENTACIÓN

a planeación participativa del desarrollo local es, sin ninguna duda, una de las he-rramientas más concretas y directas para hacer viable la participación ciudadana yconstruir una posibilidad real a la democracia participativa. Por ello cualquier es-fuerzo orientado a favorecer el ejercicio de la planeación participativa, a hacerlo

más incluyente, más transparente para las organizaciones ciudadanas y el Estado local, mássólido en lo metodológico y lo técnico y más conocido para el conjunto de los ciudadanos esuna tarea que apunta a desarrollar una democracia más viva e igualitaria.

En la ciudad de Bogotá se dio un importante paso en esa dirección a finales de 2000, cuando elConcejo Distrital aprobó el Acuerdo 13 de ese año mediante el cual se reglamentó la participa-ción ciudadana en la elaboración, aprobación, seguimiento y evaluación del Plan de DesarrolloEconómico y Social de cada una de las veinte localidades en las que está dividida la ciudad. Paraesa fecha ya se habían llevado a cabo dos ejercicios anteriores de planeación participativa en laciudad, pero el que comenzaría en 2001 sería el primero en gozar de una normatividad propia,que se pondría en práctica luego de seis años de intentar otros caminos.

Tanto la Fundación Corona como la administración distrital vieron allí una clara oportunidadpara evaluar de qué manera el proceso respondía a las expectativas de participación y decisiónde las comunidades en el desarrollo de sus entornos locales y cómo este proceso se podría con-vertir en un espacio pedagógico para el ejercicio mismo de la participación y, además, unaoportunidad para construir una línea de base con la cual comparar futuros procesos de planea-ción participativa en Bogotá.

Para lograr estos propósitos la Fundación encargó un estudio de documentación, seguimiento yevaluación del tercer ejercicio de planeación participativa en Bogotá a los investigadores OctavioFajardo, Nelson Lugo y María Dolores Sánchez, expertos en los temas de participación ciudada-na y organización comunitaria. Tanto el estudio como esta publicación se llevaron a cabo conrecursos cedidos por la Interamerican Fundation (IAF).

14PRESENTACIÓN

Hay que destacar aquí el concurso decidido de la administración distrital en el desarrollo de estetercer ejercicio de planeación participativa que trabajó arduamente a lo largo del proceso, con-cibió e introdujo cambios dirigidos a favorecer el desarrollo del proceso y apoyó sin condiciónalguna la realización de este estudio.

Con base en el informe final de dicho estudio e introduciendo otros textos que favorecieran lacomprensión y el acceso a un proceso bien complejo a todo tipo de interesados en el tema, laFundación preparó este libro, que será un aporte para quienes actuaron en ese importante ejer-cicio de democracia participativa, para quienes tendrán a su cargo o participarán en los próxi-mos ejercicios, para investigadores y ciudadanos interesados en el tema y seguramente paraotras localidades de Colombia y el mundo que quieran aprender de y sobre estos procesos.

Así pues, convencidos de la utilidad que esta publicación tendrá para avanzar en la apertura yrevitalización de la democracia y en la inclusión de todos los ciudadanos en las decisiones quelos afectan, la ponemos a consideración y en manos de todos.

INTRODUCCIÓN

l hablar de planeación participativa en Bogotá ha existido una gran tentación, de partede no pocas autoridades distritales y analistas del tema, a asimilarla con la planeaciónque se hace en las localidades (planeación local) únicamente. Con ello se deja de ladola posibilidad de alcanzar una mirada participativa, para lo cual existen instancias

diversas. Además, es clara la desarticulación existente entre el proceso de planeación distrital y elque se lleva a cabo en las localidades, lo cual no permite hablar de un verdadero Sistema de planea-ción distrital.

Este libro se concentra en el estudio y análisis de los procesos de planeación participativa en laslocalidades, pero en él no se desconoce el valor que tiene incorporar la participación al proceso deplaneación de la ciudad en su conjunto. El fortalecimiento de la planeación local es un paso im-portante, pero no el único, para la consolidación del sistema y las decisiones políticas sobre pla-neación participativa que se tomen en el futuro deberán privilegiar su conformación completa.

El tercer ejercicio de formulación participativa de los planes de desarrollo de las veinte localidadesde Bogotá, para el período 2001-2004, fue sin duda un importante paso adelante en materia decristalización de la descentralización de las decisiones y la gestión del desarrollo en la ciudad y enel fortalecimiento de la participación ciudadana en la capital de Colombia.

Ese tercer ejercicio fue un proceso complejo, con múltiples actores e instancias, en el que seinvolucraron intereses y perspectivas muy disímiles y en el que, dadas las particularidades delAcuerdo 13 que lo reglamentó, se hizo un importante esfuerzo de complementación y desarro-llo de esa norma. También se hicieron amplios esfuerzos logísticos y organizativos de parte dela administración distrital y de los nombrados consejos de planeación local. Gracias a esos es-fuerzos se llevaron a cabo encuentros ciudadanos en todas las localidades y un amplio conjuntode comisiones se esforzó por construir propuestas ciudadanas para el desarrollo local. Dichaspropuestas después de un proceso de negociación con alcaldes y juntas administradoras locales,se recogieron, en mayor o menor grado, en los planes de desarrollo de las localidades.

16INTRODUCCIÓN

De ese proceso incipiente y complejo quiere dar cuenta este libro. Y quiere hacerlo de la maneramás pedagógica y transparente posible, para todo tipo de lectores. La base principal del libro esel informe de consultoría presentado por los investigadores del ejercicioi, contratados por laFundación Corona, como ya se dijo, para hacer un estudio de documentación, seguimiento yevaluación del tercer ejercicio de planeación participativa en Bogotá. Se incluyeron textos adi-cionales que favorecieran el entendimiento del ejercicio en el contexto histórico del desarrollode la participación ciudadana en Colombia y de la normatividad construida para ello y en elcontexto específico de los actores, los escenarios y las características del proceso mismo.

Por eso, en la primera parte el primer capítulo se dedica a hacer un recuento de las condicionesen que surgió la participación ciudadana y la planeación participativa en Colombia, así como delmarco normativo en la que está inserta y de los antecedentes que el tercer ejercicio de construc-ción participativa de los planes de desarrollo local tuvo en Bogotá. En el segundo capítulo se haceuna descripción breve de los puntos de referencia para la evaluación del ejercicio, de los criteriose instrumentos metodológicos utilizados para el registro y la documentación del proceso y de loscriterios para escoger las localidades donde se llevó a cabo el estudio. En el tercer capítulo se haceuna descripción amplia y documentada de los actores del ejercicio, tanto de la administraciónmunicipal y las administraciones locales, como de parte de la comunidad; también se precisanlos escenarios, los espacios donde se desarrolló y se hace una explicación detallada de cómo se llevóa cabo el proceso. Este capítulo termina con una explicación somera del Acuerdo 13 de 2000, susantecedentes legales en la ciudad y sus características más sobresalientes.

La segunda parte, tomada en su conjunto del informe de consultoría, se abre con un capítulo enel que los investigadores plantean el marco conceptual desde el cual abordaron la evaluación y elseguimiento del ejercicio. Luego se presentan los resultados del estudio a la par con la miradadetallada de cada una de sus fases: las condiciones en que arrancó el proceso, el trabajo del ComitéInterinstitucional que facilitó el desarrollo del ejercicio, la preparación del trabajo en las localida-des, la realización de los encuentros ciudadanos, la ardua labor de construcción de las comisionestécnicas y la negociación de los planes de desarrollo.

Una vez aprobado los planes de desarrollo local y los respectivos planes operativos anuales deinversiones se inició la ejecución formal de los planes, sobre la cual se ha adelantado un procesode seguimiento y rendición de cuentas que no hace parte de este estudio pues a su culminaciónla verificación de estas actividades era muy parcial.

Finalmente, se presenta un capítulo consagrado a extraer algunas conclusiones y recomenda-ciones para quienes tienen a su cargo o esperan participar en este importante proceso de cons-trucción participativa del desarrollo local en Bogotá.

n

i Fajardo O., Lugo N., Sánchez M., �Formulación participativa de los planes de desarrollo de las localidades deBogotá 2002- 2004�, junio de 2002.

EL CONTEXTO

P A R T E I

OXÍGENOPARA UNA DEMOCRACIA EN CRISIS

P A R T E I n C A P Í T U L O 1

ntre enero y julio de 2001, iniciando la segunda administración de AntanasMockus, se adelantó en Bogotá la formulación participativa de los planes dedesarrollo de sus veinte localidades, proceso para el cual se inscribieron alrede-dor de cincuenta mil personas.

Era el tercer ejercicio de este tipo que se realizaba en la ciudad y un paso más en elcomplejo, no exento de conflictos y muchas veces incierto camino de ampliación y re-construcción de la democracia que los colombianos emprendieron en las últimas décadasdel siglo pasado.

En efecto, hacia finales de la década de 1970 Colombia comenzaba a experimentar losefectos políticos y sociales de una crisis general. Crisis del Estado, que no estaba en capa-cidad de responder a las necesidades de los ciudadanos. Crisis de los partidos que, por sumarcado elitismo y su proclividad a la defensa de intereses individuales, no canalizabanni representaban de ninguna manera las necesidades de sus asociados. Crisis de la demo-cracia representativa, cada vez más ilegítima e inmovilizada por el clientelismo, la politi-quería, la corrupción y la exclusión.

La violencia entre los partidos tradicionales, arrastrada por más de cien años de guerras ypactos políticos transitorios tuvo un pico particularmente sangriento en la década 1950que dió como fruto el Frente Nacional, un nuevo acuerdo político en el cual liberales yconservadores propusieron �alternarse� en el poder durante 24 años.

Con el Frente Nacional, el clientelismo se constituyó en el protocolo fundamental de lasrelaciones políticas entre gobernantes y gobernados en Colombia: un intercambio debienes y servicios estatales por votos, manejado por los políticos tradicionales que mono-polizaban todos los niveles del poder y su acceso a él.

20OXÍGENO PARA UNA DEMOCRACIA EN CRISIS

El clientelismo y su correlato, la corrupción, invadieron una administración pública sitia-da por el centralismo decretado en la centenaria Constitución que regía el país, aspectostodos que contribuyeron a asfixiar la democracia.

Esfuerzos de participación como la Acción Comunal surgida en la década de 1950 prime-ro, más amplio e importante del siglo XX, en el cual el Estado se hacía socio de las comu-nidades para construir atropelladamente la modernidad que sobrevenía en el país en di-cha década, fueron tomados a la postre por el clientelismo que la utilizó como una formade acceder a grupos organizados y realizar de manera más coherente y eficiente sus tran-sacciones de favores por votos.

Campesinos, habitantes de los cinturones de miseria que por esa época crecían de mane-ra indiscriminada, estudiantes y muchos colombianos pobres comenzaron a rebelarsecontra sus líderes políticos y contra el Estado de diversas formas. Creció el abstencionismoy por ende la ilegitimidad de las instituciones, se intensificó el conflicto armado, inci-piente hasta esos días, y la protesta abierta de los ciudadanos se hizo manifiesta en todaslas ciudades. La crisis era evidente.

Fue este el contexto en el que aparecieron las primeras reformas participativas. La insti-tucionalización de espacios de participación ciudadana, ligada a las políticas descentrali-zadoras de la década de 1980, implicó un cambio radical en la arquitectura del sistemapolítico: la gente podría intervenir directamente en la discusión de las políticas y progra-mas gubernamentales en el ámbito local, rompiendo el monopolio que las élites políticas(alcaldes y concejales) tenían sobre las decisiones públicas1.

El conjunto de normas expedidas en 1986, de las cuales el Acto Legislativo que modificóla Constitución para permitir la elección popular de alcaldes es la central, abrió el caminoa la descentralización política, administrativa y fiscal en Colombia e introdujo en la dis-cusión y las perspectivas de la política la participación ciudadana y comunitaria comocaminos para airear y legitimar la práctica política y acercarla a las necesidades de losgrupos sociales.

Sin embargo la crisis, alimentada al final de la década de 1980 por el narcotráfico y sussecuelas de violencia y corrupción, siguió creciendo rápidamente hasta desembocar en laconvocatoria a la Asamblea Constituyente, que promulgó la Constitución de 1991.

n

1 Velásquez Fabio y González Esperanza ¿Qué ha pasado con la participación en Colombia? Fundación Corona,Bogotá, mayo de 2003.

21


La nueva Carta Política, al consagrar el Estado Social de Derecho, se constituyó en elpunto de partida para un conjunto de reformas destinadas a profundizar la descentrali-zación y abrir paso a la participación ciudadana en las decisiones políticas, económicas ysociales que los afectan.

Se pretendía conjurar, así, tanto la crisis de representatividad y legitimidad del Estado ylas instituciones como el profundo divorcio entre instituciones y comunidades a la horade definir las políticas públicas, con la creación de formas de inclusión y participaciónque oxigenaran de manera definitiva el ejercicio político.

DEMOCRACIA PARTICIPATIVA, DESCENTRALIZACIÓNY PLANEACIÓN PARTICIPATIVA

El reto era entonces la búsqueda de una nueva legitimidad para el Estado, impulsando laapertura del ya de por sí restringido concepto de democracia representativa. Según laCorte Constitucional, la Constitución Política de 1991 �(...) faculta la participación detodos en las decisiones que los afectan en la vida económica, política, administrativa ycultural de la Nación. Partiendo del anterior fundamento se adopta la democracia parti-cipativa como complementaria del concepto de democracia representativa, en búsquedade una democracia integral.�2

De esta sentencia hay que subrayar dos ideas, que a su vez son conceptos acogidos por elestudio que se publica en este libro: una, el concepto de democracia participativa que rescatael valor del ciudadano y su papel en la vida política y en el sistema de toma de decisionesque lo afectan. La democracia participativa pretende la creación de múltiples espacios dedeliberación y concertación sobre asuntos que afectan la vida cotidiana de los ciudadanosy también sobre las grandes decisiones de la sociedad. Y dos, el hecho de que dicha demo-cracia participativa no pretende erigirse como alternativa excluyente sino complementode la democracia representativa. Siguen siendo los elegidos quienes toman las decisiones,pero su legitimidad en buena medida ya no depende sólo del voto sino de su capacidad paraescuchar a la sociedad que se expresa en múltiples formas.

Podría decirse que �el principio de participación democrática expresa no sólo un sistemade toma de decisiones, sino un modelo de comportamiento social y político fundamenta-do en los principios del pluralismo, la tolerancia, la protección de los derechos y liberta-

n

2 Corte Constitucional T-418-93. M.P. Alejandro Martínez C. citado por Sánchez. Carlos Ariel, Participaciónciudadana y comunitaria, Ediciones Jurídicas Gustavo Ibáñez, 2a. ed. Bogotá, 2000.


des, así como en una gran responsabilidad de los ciudadanos en la definición de los desti-nos colectivos.� (Sentencia C-180-94. MP Hernando Herrera Vergara).

Ahora bien, la Constitución de 1991 se planteó la tarea de construir la democracia parti-cipativa y el Estado Social de Derecho utilizando como herramientas centrales, entreotras, la descentralización de la gestión y la planeación participativa.

Lo local: la piel de la democracia

En la década de 1980 en buena parte de América Latina, la descentralización fue propues-ta e impulsada con dos propósitos: uno práctico, que pretendía promover la mejor pres-tación de los servicios estatales y uno político, que buscaba una apertura democrática enel ámbito local.

La descentralización, en el caso colombiano, supuso el traslado de funciones, recursos ypoder de decisión en aspectos políticos, administrativos y fiscales a los más de mil muni-cipios del país; se constituía así en un presupuesto indispensable y un entorno propicio ala participación y específicamente a la planeación participativa. Pero, ante todo, era enese momento un esfuerzo de democratización y acercamiento al sentir de las comunida-des, que pretendía hacer viable la posibilidad de un país en paz.

La descentralización propuso, entonces, la ampliación de la participación ciudadana enórganos locales y en sus instancias de decisión, abriendo las puertas a juntas directivas deempresas de servicios públicos, comités de participación en salud, a la definición de polí-ticas rurales, a los procesos de planeación urbana y a algunos procesos de definición deplanes de desarrollo local.

Lo anterior generó entusiasmos de todo tipo: movilizaciones, activismos, reflexiones,estudios, adecuaciones institucionales y publicaciones que sentaron las bases para lasprimeras apuestas participativas de los grupos sociales y las comunidades en el país.

Un ejercicio de inteligencia colectivaAsí describe la Corporación Región la planeación participativa: un ejercicio de inteligen-cia colectiva en el cual una sociedad logra identificar sus posibilidades de desarrollo y suspropósitos comunes, así como los medios para avanzar en ellos3. Una definición sencillay precisa que también se acoge para este estudio.n

3 Restrepo Clara Inés, �Planeación, participación y gobernabilidad�. En Arturo Escobar y otros. Planeación,participación y desarrollo Ed. Corporación Región, Universidad Nacional (sede Medellín), Fundación Social,Medellín, enero de 2002.

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Pero la planeación comporta muchos procesos y espacios. Según el Consejo Nacional dePlaneación, la planeación es �un proceso permanente de naturaleza sistémica, con meca-nismos incorporados de revisión y retroalimentación continua, en el que a partir de lossueños y aspiraciones de la sociedad se define la visión de futuro deseada en el largoplazo, se definen objetivos y metas concretas, se formulan estrategias para llegar a aque-llas, se estructuran programas y proyectos que concretizan esas estrategias, se pone enejecución lo planeado, se hace seguimiento y evaluación de los resultados en términos deavances hacia el logro de la visión, se hacen los ajustes necesarios y se vuelve a retomar elproceso siempre con la vista puesta en el futuro vislumbrado por todos�4.

La planeación participativa se propone como un mecanismo efectivo de participación delos ciudadanos y sus organizaciones al abrirles la posibilidad de definir y dar prioridadesa sus problemas vitales y sus necesidades y decidir sobre la estrategia y los recursos paraatenderlos y se convierte así en un mecanismo quizá más efectivo y práctico que aquellosprevistos en el artículo 103 de la Constitución. Además, su ejercicio aporta a la organiza-ción de la comunidad y a la información de los ciudadanos para hacer seguimiento a lassoluciones.

La planeación participativa puede así ayudar a reducir el clientelismo y la utilización derecursos públicos para beneficio privado y a dinamizar las relaciones entre el Estado, losciudadanos y sus organizaciones.5

Ahora bien, como lo plantean Fabio Velásquez y Esperanza González6, �la planeación par-ticipativa es a la vez proceso y escenario. Como proceso, comprende una serie de dinámi-cas sociales y políticas en torno a la identificación de problemas y potencialidades del pre-sente y a la formulación de apuestas de futuro. Como escenario, la planeación es unaoportunidad de encuentro entre voces diferentes interesadas en construir consensos bá-sicos sobre metas de bienestar y sobre los procedimientos, instrumentos y acciones nece-sarios para alcanzarlas.�

Como se verá más adelante, estas dos categorías, de proceso y escenario, tomarán unadimensión fundamental en este estudio.

n

4 Parra Ernesto, �La trocha ciudadana�, en CNP, Diez años de planeación al derecho, Memorias del VI CongresoNacional 2001, Bogotá, 2001, p. 63.

5 Sánchez Carlos Ariel, Participación ciudadana y comunitaria. Ediciones Jurídicas Gustavo Ibáñez, 2a. ed.,Bogotá, 2000.

6 Op. Cit., p.20.


La planeación participativa también puede verse como instrumento de ajuste y moderni-zación de un Estado limitado o como esperanza de apertura democrática:

�En la planeación participativa confluyeron las intenciones de modernizar el aparatopolítico en lo que tiene que ver con la racionalización del gasto y la inversión, la eficaciaen la gestión y la transparencia en la administración de los bienes del Estado; pero tam-bién desembocaron allí las aspiraciones de la llamada sociedad civil por inclusión en elcorpus político, por reconocimiento de sus diferencias y atención a sus demandas socia-les y económicas, pospuestas e invisibilizadas por décadas. �Mientras unos querían mo-dernizar, sin cambiar las reglas de juego políticas, otros querían democratizar ampliandoradicalmente las bases de la participación. Los unos querían mejorar la gestión, los otrosacceder masivamente al poder y transformar sus usos.� 7

La construcción de un proceso de planeación participativa en lo local es, sin duda, unaalternativa fundamental en la construcción de la democracia participativa y del EstadoSocial de Derecho, pues hace realidad de manera ordenada y directa el involucramiento,el conocimiento, la expresión y la decisión de los ciudadanos respecto de las necesidadesde mejoramiento de su entorno y por consiguiente de su calidad de vida en todos losámbitos: social, cultural, político y económico.

Las perversiones de la participaciónComo se ha visto en esta década, la participación no está exenta de muchas trampas ypeligros que surgen en su ejercicio. Algunas crecen de manera espontanea por la falta deconocimiento y preparación del aparato estatal y la comunidad, y conducen a seriosproblemas de información y organización de los procesos y por ende a la dispersión, laausencia de resultados y la desmotivación de los ciudadanos. Otras veces son amenazassurgidas de grupos e individuos que pretenden utilizar, desfigurar o neutralizar los proce-sos para conducirlos a decisiones que los favorezcan. Por ello, se ha visto la tendencia amanipular a la comunidad o a utilizarla con propósitos clientelistas.

Es claro que quien maneja el proceso tiene las posibilidades de manejar los resultados, poreso son claves aspectos como la publicidad y la información a los ciudadanos, la organi-zación y las metodologías adoptadas, así como la legitimidad de los procesos y los resul-tados. Ahí reside en buena parte la importancia de adelantar la evaluación del proceso deformulación de los planes de desarrollo local de Bogotá, que recoge este libro.n

7 Uribe María Teresa, �Planeación, gobernabilidad y participación�. En Arturo Escobar y otros, Planeación,participación y desarrollo Ed. Corporación Región, Universidad Nacional (sede Medellín), Fundación Social,Medellín, enero de 2002.

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LA PERSPECTIVA CONSTITUCIONAL Y LEGAL

La Constitución de 1991, además de promulgar el Estado Social de Derecho, la democra-cia participativa y sus mecanismos de ejercicio directo, creó el Sistema Nacional de Pla-neación y, como parte de él, el Consejo Nacional y los consejos territoriales de Planea-ción, instancias de participación ciudadana en la planeación del desarrollo.

Como desarrollo directo de los planteamientos constitucionales, la Ley 152 de 1994, or-gánica del plan de desarrollo, estableció los procedimientos y mecanismos para la elabo-ración, aprobación, ejecución, seguimiento, evaluación y control de los planes de desa-rrollo, así como la regulación de los demás aspectos contemplados en la ConstituciónPolítica sobre el plan de desarrollo y la planificación. La Ley 152 se aplica a la Nación, lasentidades territoriales y los organismos públicos de todo orden.

Posteriormente, la Ley 388 de 1997, de desarrollo territorial, dispuso que antes de enerode 1999 �las autoridades municipales y distritales de todo el país, previa participacióndemocrática, por iniciativa de sus alcaldes y con el apoyo de las oficinas de planeación,tras un debate ante el respectivo Consejo de Gobierno, a través de sus concejos munici-pales o distritales, deben adoptar su propio Plan de Ordenamiento Territorial.�8

Con la sanción de estas dos normas no sólo se establecía el mandato legal sino que sereglamentaban de alguna manera los ejercicios de planeación participativa en todo el país.

Pero la Constitución dispuso también que el Concejo del Distrito Capital, por iniciativadel Alcalde Mayor, dividiría el territorio en localidades, de acuerdo con las característicassociales de sus habitantes, y haría el correspondiente reparto de competencias y funcio-nes administrativas.9

En su artículo 323 y en concordancia con lo anterior, la Constitución dispuso que �encada una de las localidades habrá una junta administradora local, elegida popularmentepara períodos de tres años, que estará integrada por no menos de siete ediles�� Másadelante, en el artículo 324, dispuso que esas juntas administradoras locales �distribuirány apropiarán las partidas globales que en el presupuesto anual del Distrito se asignen a laslocalidades teniendo en cuenta las necesidades básicas insatisfechas de su población�.

La Constitución también estableció que �la elección de Alcalde Mayor, de concejalesdistritales y de ediles se hará en un mismo día para períodos de tres años. Los alcaldes

n

8 Sánchez Carlos Ariel, Op. Cit., p.23.9 Constitución Política de Colombia 1991, Presidencia de la República, Bogotá, 1991.


locales serán designados por el Alcalde Mayor de terna enviada por la correspondientejunta administradora�.10

Estas disposiciones constitucionales se concretaron para la capital en el Decreto Ley 1421de julio de 1993, el Estatuto Orgánico de Bogotá, que establece el régimen legal especialdel Distrito Capital. Allí se reglamentan las funciones y atribuciones del Alcalde Mayor,los alcaldes locales y de las juntas administradoras locales, así como se establecen lospropósitos y características de la división del Distrito en localidades, se reglamentan losfondos de desarrollo local y en general se define y concreta el contexto legal dentro delcual se movería el proceso de planeación participativa.

LA PLANEACIÓN PARTICIPATIVA EN BOGOTÁ

Aunque ya a principios de la década de 1980 y gracias, por ejemplo, al decreto 1306 de1980, sobre planes integrales de desarrollo urbano en varias ciudades y municipios delpaís se adelantaron experiencias ocasionales pero significativas de participación ciudada-na, el proceso puede decirse que comenzó con el Acto Legislativo No. 1 de 1986, queformalizó la elección popular de alcaldes y la descentralización política, administrativa yfiscal de municipios y distritos especiales como la capital. La Constitución de 1991, comoya se vio, profundizó el proceso al disponer la división de la ciudad en localidades y crearun gobierno en cada una de ellas para manejar las funciones propias de su territorio.

En Bogotá, concretamente, se realizó durante 1986 quizá el primer esbozo de planeaciónparticipativa con un conjunto de encuentros realizados entre las entidades de la AlcaldíaMayor de Bogotá y las organizaciones de la comunidad en las alcaldías menores de Ciu-dad Bolívar, Santa Fe y Suba, en el marco del proyecto Acciones integradas para el mejo-ramiento de la calidad de vida de los asentamientos populares urbanos, adelantado por laAlcaldía Mayor, el Departamento Nacional de Planeación y el Programa de las NacionesUnidas para el Desarrollo.

Los encuentros se llamaron talleres zonales y se orientaron a negociar y concertar propuestasde inversión que deberían ser incluidas en el presupuesto de la ciudad en 1987. Según lapublicación que documenta el ejercicio,11 la participación de la comunidad fue considera-

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10 Ibídem, p.25.11 Alcaldía Mayor de Bogotá, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD, De habitantes a

ciudadanos, la experiencia del proyecto de Acciones Integradas para el Mejoramiento de la Calidad de Vida enAsentamientos Populares en Bogotá. Bogotá, 1988.

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ble, ya que vinculó alrededor de 60% de las organizaciones de esas zonas. Veintidós insti-tuciones distritales y siete nacionales se hicieron presentes o participaron en el proceso.

Además de ser un ejercicio que serviría como reflexión y preparación para el impulso delas juntas administradoras zonales y la descentralización de la ciudad prevista en lasreformas constitucionales y legales de 1986, logró orientar parte de la inversión oficial enlas localidades. Sus promotores afirman que por ejemplo 30% de las inversiones aproba-das para la alcaldía menor de Ciudad Bolívar coinciden con las propuestas presentadaspor la comunidad; en Suba ese porcentaje asciende a 80%. De otro lado, el análisis efec-tuado a los planes de tres instituciones distritales12 en 1987 y las entrevistas con funcio-narios permitieron establecer que éstas modificaron sus presupuestos para incluir lasdemandas impulsadas por la comunidad en los talleres zonales.

Un segundo esfuerzo aislado se dio en los comités de salud impulsados en la ciudad y elpaís por el Ministerio de Salud entre 1988 y 1990. De ese proceso no se conocen resulta-dos concretos.

El primer ejercicio

Entre agosto y octubre de 1995 y luego de una amplia negociación con las juntas admi-nistradoras locales, que querían ejercer de manera autónoma su prerrogativa constitu-cional a distribuir los recursos girados a las localidades, se logró hacer el primer ejerciciode planeación participativa local en toda la ciudad. Tuvo como marco de referencia elDecreto 425 de 1995, que promulgaba el plan de desarrollo Para Formar Ciudad, del alcal-de Antanas Mockus.

Para adelantar el proceso se contaba con la recién creada Subsecretaría de Asuntos Loca-les y Desarrollo Comunitario de la Secretaría de Gobierno Distrital, que tenía como fun-ción central manejar las relaciones con las localidades y articular su gestión con las enti-dades del Distrito. En cada localidad se creó también un Comité Técnico Local conformadopor el alcalde local, la Comisión del Plan de la junta administradora local, JAL, y unrepresentante del Departamento Administrativo de Planeación Distrital, DAPD, paraasesorar la elaboración del plan.

El proceso arrancó con una convocatoria en cada localidad a la que asistió el AlcaldeMayor para promover el proceso. Luego vino la inscripción de proyectos e ideas, la pre-

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12 Departamento Administrativo de Bienestar Social, DABS, Secretaría de Salud, Instituto Distrital para laRecreación y el Deporte, IDRD.


sentación pública y clasificación de los proyectos, su sustentación y ordenamiento porparte de cada comité técnico local, la selección final de los proyectos y la redacción delplan; actividades que también realizaron los comités técnicos locales. Ese Plan de Desa-rrollo local fue presentado a las respectivas JAL para su adopción parcial o total a criteriode las mismas.

Después del proceso vinieron los consejos locales de gobierno - reuniones públicas a lasque asistía el Alcalde Mayor, funcionarios de la administración distrital y local, conceja-les y ediles- donde se presentaba el Plan de Desarrollo Local con la idea de que la comu-nidad lo conociera y tuviera información para hacer seguimiento a las obras.13

En opinión de la Corporación Sur, que sistematizó y evaluó el proceso, �la falta de divul-gación, el desconocimiento de ejercicios de esta índole, la escasa capacitación de la gente,el trabajo con viejos esquemas, la falta de labor previa con la comunidad y hasta la apatíade algunos ciudadanos frente al proceso son reseñados como los mayores impedimentospara una mejor asimilación del plan �Formar Ciudad� por parte de la comunidad�.14

Según la misma corporación, que indagó sobre las dificultades y aciertos con los actoresdel proceso, para los ediles y alcaldes el mayor problema fue la falta de tiempo, mientrasque para los funcionarios fue la falta de apoyo de la alcaldía misma. Se resalta, sin embar-go, lo novedoso del proceso y quizá precisamente por eso, la falta de recursos, logística,capacitación e información. Los funcionarios sumaron a esto la politiquería.

A las entidades distritales se les reclamó su poco apoyo, la falta de interés y la difícilcomunicación con los directivos de las mismas. Con excepción del trabajo de PlaneaciónDistrital, la Secretaría de Gobierno y los departamentos administrativos de BienestarSocial y Medio Ambiente (DABS y Dama), el apoyo de las entidades distritales fue califi-cado como muy escaso o nulo. Los mayores logros en el proceso de adopción de los planesde desarrollo local fueron, según los distintos actores consultados por la CorporaciónSur, la participación de la comunidad y el acercamiento mutuo entre ella y las institucio-nes. El trabajo conjunto y la transparencia de los procesos, la consecución de un buenplan, la aceptación de la JAL y la administración local en la comunidad, el cambio deactitud, el aprendizaje de un proceso nuevo y el avance de la organización.

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13 Con información tomada de: Secretaría de Gobierno, Gestión Local y Descentralización, Santa Fe de Bogo-tá 1995 � 1997. Bogotá, 1997.

14 Corporación Sur, Proceso de Planeación Local. Sistematización y evaluación del proceso adelantado en 20localidades de Bogotá, con la aplicación del Decreto 425 de 1995, mimeo, Bogotá, enero de 1996.

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El segundo ejercicio

El ejercicio realizado en 1998 nuevamente tuvo como marco de referencia el decreto delplan de desarrollo Por la Bogotá que Queremos, del alcalde Enrique Peñalosa, con lo quese dio cumplimiento al trámite previsto en los artículos 36 a 40 de la Ley 152 y por eldecreto 739 del 28 de agosto de 1998, mediante el cual se fijaron procedimientos para laelaboración, aprobación, ejecución y seguimiento de los planes de desarrollo local y seestablecieron espacios y mecanismos permanentes para la participación de la ciudadaníaen la vida local.

El Decreto 739 fue fundamental en la evolución de la planeación participativa y de ladescentralización, pues establece el marco de desarrollo de la localidad; también fija comofundamentos del plan local el plan de desarrollo del Distrito Capital, los elementos deldiagnóstico de la localidad, la evaluación del plan vigente que culminó en diciembre de1998, las políticas sectoriales y el Plan de Ordenamiento Territorial. Además, creó losencuentros ciudadanos en las localidades, integrados por el alcalde local, los ediles, losciudadanos y las organizaciones sociales como escenario para la participación ciudadana.En los encuentros ciudadanos las autoridades de planeación (JAL y administración) con-ciliaron con la comunidad el contenido del plan de desarrollo local. Para el proceso seasignó un total de 18 semanas.15

Hay que anotar, sin embargo, que tanto éste como el primer ejercicio fueron reglamenta-dos por decretos diferentes, emanados de cada administración, lo que de cierta formacreó confusiones pues las normas cambiaron de uno a otro y no fueron claras ni conoci-das por todos, asunto que influiría definitivamente en la calidad y los resultados de am-bos procesos.

La ONG Parcomun, contratada por la Alcaldía Mayor de Bogotá, adelantó un proyectode fortalecimiento de algunos de los espacios y actores involucrados en el proceso. En suprimer informe de avance dice que �Está por evaluarse el resultado de este ejercicio departicipación (�) que, al no conocer antecedentes en el Distrito Capital, le impone laconstrucción de mecanismos sobre la marcha, todos ellos atravesados a su vez por lasparticulares condiciones que da a este proceso el Decreto 739 en su artículo 23 �Disposi-ciones transitorias�: primero se identifican los proyectos y se les asigna presupuesto ydespués se formulan. Además no es del todo clara la continuidad en el ejercicio de formu-

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15 Fundación para la Participación Comunitaria, Parcomun, Primer informe de avance del proyecto de forta-lecimiento de la capacidad de las comisiones locales de trabajo y de las coordinaciones locales de planea-ción para la formulación de proyectos en el Distrito Capital. Mimeo, Bogotá, marzo de 1999.


lación y seguimiento de proyectos, ya que cada año las comunidades se ven abocadas aluchar entre ellas por asignación de recursos para la vigencia siguiente�.

El texto también expresa su inquietud respecto a la capacidad de la comunidad pararesponder a los tiempos y a los ritmos de trabajo del proceso de planeación y, además,hacer paralelamente el proceso de aprendizaje. También afirma que en el ejercicio semantiene una ruptura entre un proceso de planeación altamente descentralizado y unproceso de asignación de recursos muy concentrado en las entidades distritales.16

En su informe, Parcomun hace una comparación entre el ejercicio de la primera adminis-tración de Antanas Mockus y el de la administración Peñalosa, que resulta muy ilustrativade la forma que fue tomando el proceso:

En el período 1995-1997 el Plan Distrital fue estructurado con base en prioridades. ElAlcalde Mayor convocó directamente a los ciudadanos y las organizaciones cívicas ycomunitarias para participar presentando propuestas de proyectos de inversión ante elComité Técnico de Apoyo para la Planeación.

El comité, integrado por el alcalde local, los miembros de la comisión del plan de la res-pectiva JAL y un representante del Departamento Administrativo de Planeación Distri-tal, DAPD, preseleccionó los proyectos de acuerdo con las necesidades básicas insatisfe-chas, NBI, y las prioridades establecidas por el Plan Distrital. Los proyectospreseleccionados fueron presentados públicamente para ser clasificados por prioridad ysustentados en sesiones de un día también por prioridad. La selección final de los proyec-tos se hizo teniendo en cuenta la importancia asignada en la localidad a cada prioridad. Elcomité técnico justificó la distribución de recursos entre las prioridades y pasó al alcaldelocal los resultados de la etapa anterior. El alcalde elaboró entonces el proyecto de acuer-do y lo presentó a la JAL para su adopción. Los proponentes de proyectos tenían la opciónde convertirse en ejecutores de los mismos.

En el período 1998-2001 el Plan Distrital también fue estructurado con base en priorida-des, pero en este caso fue el alcalde local quien convocó a los ciudadanos, organizados ono, a un Encuentro Ciudadano en dos momentos diferentes: durante la formulación delPlan de Desarrollo Local y posteriormente para la identificación y priorización de losproyectos con base en los cuales se constituye el presupuesto de inversión de la localidad.La preselección de los proyectos a ser ejecutados en cada vigencia la hicieron los encuen-tros ciudadanos, una vez al año. En esta oportunidad no se realiza un proceso de

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16 Ibid., p.6.

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sustentación propiamente dicho y la selección final de los proyectos se efectúa en en-cuentros ciudadanos mediante una priorización pública y abierta con base en una califi-cación que los participantes dieron a cada uno de los proyectos. Los proyectos de Acuer-do del Plan fueron hechos posteriormente por los alcaldes locales para ser aprobados porlas JAL. En este ejercicio la decisión sobre la contratación de los proyectos correspondió,de acuerdo con el Decreto 176 de febrero de 1998, a las Unidades Ejecutivas Locales,UEL.17

Según informes del asesor Renán Cuesta a Parcomun entre junio y diciembre de 1998 serealizaron en el Distrito Capital 539 reuniones entre comités interinstitucionales, reu-niones sectoriales, preencuentros y encuentros ciudadanos, mediante los cuales se movi-lizaron más de 46.000 personas. El número de personas movilizadas por localidad fue de2.300 aproximadamente.

El tercer ejercicio

El tercer ejercicio de planeación participativa en Bogotá ha sido el primero con una regla-mentación específica - el Acuerdo 13 de 2000- y con un acompañamiento coherente ysostenido de la administración distrital. Esos dos factores hicieron que el proceso se cons-tituyera en un gran paso adelante en materia de planeación participativa: se le dio estabi-lidad normativa, se crearon los consejos de planeación local, se definió un cuerpo territo-rial preciso para el proceso y se comenzaron a abrir camino las decisiones de la comunidaden los planes de desarrollo local. De la misma manera, el trabajo decidido del ComitéInterinstitucional, como se verá más adelante, ayudó a construir un conjunto de disposi-ciones y procedimientos de los cuales adolece el Acuerdo pero que fortalecen y hacen másclaro el proceso.

El camino, sin embargo, sigue sin despejarse totalmente porque además de los vacíos oconflictos que pueda plantear el Acuerdo, están problemas como la falta de informacióny escasa preparación de las comunidades para enfrentar el proceso. Pero de eso se tratatodo esto. El seguimiento a las distintas fases del ejercicio y el análisis de lo ocurrido sepresenta de manera profusa en la segunda parte de esta publicación precisamente paracontribuir a lograr un proceso más democrático, más transparente y más influyente enlos planes de desarrollo de las localidades.

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17 Ibid., p.5.

UN EJERCICIO DE OBSERVACIÓN Y ANÁLISISPROPUESTA DE APROXIMACIÓN AL EJERCICIO

DE PLANEACIÓN PARTICIPATIVA DE 2001


comienzos de enero de 2001 el recién posesionado Alcalde Mayor de Bogotá,Antanas Mockus, dio la orden de ejecutar las directrices contenidas en el Acuer-do 13 de 2000 para adelantar el proceso de planeación participativa en lasveinte localidades de la ciudad. Con la aprobación de este acuerdo se daban las

condiciones legales necesarias para emprender el proceso de manera clara, pero no existíani la información ni la preparación institucional para impulsarlo y acompañarlo.

En estas condiciones, el nuevo ejercicio de participación ciudadana planteaba muchaspreguntas ¿Qué tanto contribuirá al fortalecimiento del aprendizaje democrático en elámbito local? ¿Se mejorarán de esta manera las relaciones entre la administración y lascomunidades locales? ¿Se incrementarán las capacidades de gestión e interlocución deadministración distrital y comunidades? Y lo más importante ¿se logrará incidir de ma-nera efectiva en la distribución de recursos y en la definición de prioridades de inversiónde las localidades?

La Fundación Corona y las autoridades distritales vieron en este ejercicio una oportuni-dad invaluable no sólo para contestar las preguntas anteriores, sino para hacer un aporteal mejoramiento de la efectividad misma del proceso y al desarrollo del marco normativoque lo regula y fortalecerlo como un escenario de aprendizaje democrático en el ámbitolocal. Se constituía también en una oportunidad para mejorar la capacidad de gestión yactuación de los actores involucrados.

Por ello la Fundación decidió, con sus propios recursos, hacer seguimiento al proceso,documentarlo y evaluarlo, y lo hizo desde la perspectiva de su contribución a la descen-tralización de la gestión pública en la ciudad y a la cualificación de la participación.

34UN EJERCICIO DE OBSERVACIÓN Y ANÁLISIS

Entre otras cosas, el estudio pretendió indagar qué tanto la participación ciudadana en laformulación de los planes de desarrollo local, tal como se llevaría a cabo, constituye unaforma de ejercicio del poder por parte de las comunidades involucradas, a través del cuallogran decidir conjuntamente con las autoridades locales qué proyectos adelantar duran-te el período para cumplir sus respectivas funciones alrededor de la promoción de undesarrollo local sostenible y económica y socialmente equitativo. Es decir, se buscabaverificar el grado en el cual las decisiones adoptadas en los encuentros ciudadanos seconvertían en parte integrante del Plan de Desarrollo y su respectivo Plan de Inversionesy, en consecuencia, si los proyectos efectivamente financiados y ejecutados correspon-dían al alcance social y político de dichas decisiones.

También se propuso analizar los recursos de los cuales dispusieron las localidades parasolucionar los problemas de participación asociados a su desarrollo y la voluntad políticaque exhibieron para su movilización. Dichos recursos podrían identificarse comoasociativos, administrativos, de inversión y comunicativos, entre otros. Igualmente, seconsideró importante establecer el papel de la administración distrital en el proceso, yaque le correspondía promover la participación e informar sobre el proceso manejando losaspectos políticos (Secretaría de Gobierno), ofrecer información y acompañamiento téc-nico (Planeación Distrital) y facilitar la participación misma (Departamento de AcciónComunal).

Todo este esfuerzo de seguimiento y evaluación del ejercicio de formulación de los planesde desarrollo local pretendió ofrecer la información necesaria para intervenirlo y mejorarsu efectividad, y dentro de esta perspectiva, si se considera pertinente, modificar las re-glas que lo definen y los comportamientos específicos de algunos o de todos sus compo-nentes. Esta información también será muy útil para que las autoridades del DistritoCapital hagan los ajustes que consideren adecuados para el fortalecimiento de la gestiónlocal y la participación ciudadana.

PUNTOS DE REFERENCIA PARA LA EVALUACIÓN

Para efectos del estudio se asume el Plan de Desarrollo Local como un instrumento deplaneación y participación en la construcción de lo público, resultado de un proceso so-cial permanente de identificación y análisis colectivo de necesidades y prioridades encada localidad, de estructuración de propuestas de solución y de concertación y negocia-ción de partidas específicas para su aplicación.

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Se esperaba inicialmente que en el desarrollo del Plan se generara el conocimiento socialsuficiente para participar democráticamente en la definición colectiva de prioridades parala utilización de los recursos públicos, garantizando eficacia, equidad y transparencia enla solución de los problemas que limitan el logro de dichas expectativas.

La herramienta básica del estudio fue la observación del ejercicio de formulación partici-pativa de los planes de desarrollo local 2002-2004 en Bogotá, en la perspectiva de sucontribución a la configuración de un horizonte en el cual se elimine la negociación per-sonalizada de demandas individuales (el clientelismo), se racionalice el sistema deinterlocución gobierno local - ciudadanía, se fortalezca y cualifique la opinión públicalocal, se creen mecanismos y condiciones para un control social eficaz y transparente delos gobernantes y se incorpore una visión estratégica del desarrollo local, entre otrosaspectos.

Una decisión importante fue trabajar únicamente en seis de las veinte localidades de laciudad, primero porque hacerlo en todas exigiría una gran cantidad de recursos humanosy económicos, y segundo porque escogiendo localidades representativas en lo geográfico,lo demográfico y lo socioeconómico se podría tener una visión clara de lo que ocurrió entoda la ciudad. En cada una de las localidades evaluadas se definieron claramente losactores y escenarios del proceso y hacia ellos se enfocó tanto el seguimiento como laevaluación del ejercicio.

Se definieron como puntos de referencia para orientar la observación del proceso lossiguientes:

n El grado de conocimiento y comprensión del proceso y los propósitos que animaron ala ciudadanía.

n La existencia de reglas de juego coherentes y facilitadoras del proceso. Reglas quefueran conocidas, comprendidas y aceptadas por los diferentes actores.

n La legitimidad de la representación ciudadana.

n La existencia o no de voluntad política del gobierno para la promoción de la participa-ción.

n La existencia o no de voluntad de la ciudadanía para la participación.

n La existencia o no de mecanismos que faciliten la construcción social de diagnóstico.

n La existencia o no de mecanismos de cooperación gobierno-comunidad.

n La eficacia de la participación.


n La calidad de los mecanismos y procedimientos adoptados para la toma de decisiones

n La transparencia de las decisiones sobre asignación presupuestal

CRITERIOS DE SELECCIÓN DE LAS LOCALIDADES A OBSERVAR

Tomada la decisión de trabajar sólo en seis de las veinte localidades en las que está dividi-da territorialmente la ciudad, se definieron unos criterios de referencia para seleccionar-las. Adicionalmente, fue preciso establecer criterios para seleccionar las unidades deplaneamiento zonal, UPZ, que se estudiarían en cada una de las localidades.18

Se buscó que las localidades correspondieran a los diversos polos geográficos de la ciudady que fueran representativas en su extensión de localidades grandes, medianas y peque-ñas. También se escogieron localidades en las que la suma de sus habitantes fuera repre-sentativa del total de la ciudad. En cuanto a los estratos se tuvo en cuenta que las locali-dades escogidas en conjunto cubrieran los seis estratos, con predominio de estratos dos,tres y cuatro, dado que el 70% de la población de la ciudad corresponde a ellos.

Los criterios de escogencia de las UPZ tuvieron que ver con su ubicación estratégica en losdiferentes polos de la localidad y la ciudad, cuidando que la población agregada de las UPZseleccionadas representara más del 40% de la población residente en la localidad. Se privi-legió el uso residencial19 y se procuró incluir zonas de expansión y crecimiento de bajaconsolidación, como Patio Bonito, y zonas muy consolidadas como Teusaquillo central.

En las tablas 1 y 2 se registran las localidades y las UPZ seleccionadas, con los datosbásicos según los criterios adoptados.

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18 Como se verá más adelante, las UPZ son subdivisiones de las localidades definidas en el Plan de Ordena-miento Territorial de la ciudad, POT, para efectos de planeación y participación. Las UPZ fueron incorpo-radas en el diseño metodológico de los encuentros ciudadanos, el instrumento central de participacióncomunitaria en este ejercicio.

19 Teniendo en cuenta los criterios del POT para la caracterización de las UPZ contenidos en: DepartamentoAdministrativo de Planeación Distrital, DAPD. Subdirección de expansión y ordenamiento regional. Lasunidades de planeamiento zonal -UPZ-. Documento ejecutivo. Bogotá, diciembre 2000.

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CRITERIOS E INSTRUMENTOS PARA EL REGISTROY LA DOCUMENTACIÓN

Teniendo en cuenta los propósitos que debían cumplirse, se consideró esencial identificarque inicialmente resultaba el grado de conocimiento que sobre el Acuerdo 13 tenían losactores distritales y locales. Siendo el marco legal del proceso y dadas las circunstanciasque rodearon su expedición, se consideró importante identificar el momento en que cadauno de los actores lo conoció, la percepción inicial, la participación que tuvieron y lasactividades que desarrollaron para su aplicación en razón a las responsabilidades legales einstitucionales respectivas. Las respuestas y el análisis sobre el particular se presentan enel capítulo 1 de la parte II.

Por otro lado, dado el carácter participativo del ejercicio, era de particular importancia lapertinencia y eficacia de los mecanismos y procedimientos utilizados para la conforma-ción de los organismos de representación ciudadana y la transparencia de los mecanis-mos de decisión. Para lograrlo, se registraron sistemáticamente los procedimientos parala conformación de los consejos de planeación local, CPL, y se revisaron y analizaron losmecanismos de convocatoria a los encuentros ciudadanos.

En el proceso de formulación de los planes de desarrollo local, tal como se llevó a cabo, sepueden identificar tres fases diferenciadas en razón de tres elementos: actividad realiza-da, actores y resultado específico. En cada una de estas fases se lograron acuerdos entre

4 San Cristóbal 1.529,19 3,39 455.028 7,13 0,98 7,64 76,56 14,827 Bosa 2.391,58 5,30 410.099 6,6 0,51 0,88 91,96 6,648 Kennedy 3.856,55 8,55 912.781 14,3 0,71 1,54 38,97 57,86 0,9311 Suba 10.059,62 22,31 706.528 11,1 0,98 0,28 34,08 35,18 12,47 15,26 1,7213 Teusaquillo 1.421,03 3,15 126.125 1,98 0,49 17,67 75,55 6,2715 Antonio Nariño 493,59 1,1 98.355 1,54 0,10 7,96 91,93

43,8 42,65Bogotá 45.088.51 6.384.351 1,04 6,86 36,61 42,94 7,36 3,03 2,12

n TABLA 1

Localidades seleccionadas

LOCALIDADES EXTENSIÓN (1) POBLACIÓN (2) % DE LA POBLACIÓN POR ESTRATOS (3)No. Nombre No. Has. % / D.C. No. Hab. % / D.C. Otros 1 2 3 4 5 6

n Fuentes: (1) DAPD. Unidades de planeamiento zonal. UPZ. Documento ejecutivo. 21 de diciembre de 2000.

(2) (3) DAPD. Subdirección de desarrollo social. Información social básica de Bogotá. Bogotá, marzo de2001.n


33 Sosiego 2 Residencial consolidado 235,49 41.02134 20 de Julio 1 Resid. de urbanización

incompleta 265,55 115.18850 La Gloria 1 Resid. de urbanización

incompleta 385,88 113.591% / localidad 34,0 61,0Total localidad 1.829,19 442.873

85 Bosa Central 1 Resid. de urbanizaciónincompleta 717,45 144.621

86 El Porvenir 4 Desarrollo 402,24 32.50749 Apogeo 2 Residencial consolidado 210,43 34.116

% / localidad 56,0 55,6Total localidad 2.391,58 380.259

45 Carvajal 2 Residencial consolidado 435,62 137.70078 Tintal Norte 4 Desarrollo 345,16 76.57882 Patio Bonito 1 Resid. de urbanización

incompleta 314,21 102.709% / localidad 28,4 34,2Total localidad 3.856,55 927.049

18 Britalia 2 Residencial consolidado 328,41 40.55624 Niza 3 Residencial cualificado 764,86 72.66728 El Rincón 1 Resid. de urbanización

incompleta 720,33 211.651% / localidad 18,0 46,0Total Localidad 10.089,62 706.201

100 Galerías 2 Residencial consolidado 237,92 33.685101 Teusaquillo 2 Residencial consolidado 237,54 29.102109 Ciudad Salitre 3 Residencial cualificado 160,48 233

Oriental% / localidad 44,8 50,0Total localidad 1.421,03 126.092

35 Ciudad Jardín 2 Residencial consolidado 134,17 29.12138 Restrepo 5 Con centralidad urbana 359,42 69.618

% / localidad 100,0 100,0Total localidad 493,59 98.739

LOCALIDADES UPZTIPO

No. Nombre No. Nombre

15 Antonio Nariño

CARACTERIZACIÓN ÁREA HAS.POBLACIÓN

2000

4 San Cristóbal

7 Bosa

8 Kennedy

11 Suba

13 Teusaquillo

n TABLA 2

UPZ seleccionadas

39


los diferentes actores, que se materializaron en versiones cada vez más elaboradas delplan, partiendo de la versión preliminar presentada por el alcalde local al iniciarse el ejer-cicio, hasta lograr la versión acabada que se presentó a consideración de la junta adminis-tradora local, JAL, para su aprobación.

La fase uno se dedicó al conocimiento y difusión del Acuerdo 13 de 2000, la preparacióninstitucional para la aplicación del acuerdo, las convocatorias para conformación de losconsejos de planeación local y la inscripción de los ciudadanos para participar en losencuentros ciudadanos. Su producto específico fue la conformación del Consejo de Pla-neación Local en cada localidad y las listas de ciudadanos inscritos.

Para el seguimiento en esta fase se entrevistaron miembros del Comité Interinstitucio-nal, el concejal que propuso el Acuerdo 13 y asesores del Consejo Nacional de Planeacióny de los equipos legislativos de los concejales. Se revisó el pronunciamiento del TribunalAdministrativo de Cundinamarca sobre el Acuerdo 13 y la documentación del archivodel Concejo Distrital. En las localidades se entrevistaron los alcaldes, tanto salientes comoentrantes, los jefes y profesionales de las oficinas de planeación local, los ediles y losconsejeros de planeación local. Se encuestaron ediles, consejeros y asistentes a los en-cuentros ciudadanos y se revisó en forma sistemática la documentación disponible depreparación, registro, inscripción y elección de los consejos de planeación local.

Para la conformación de los consejos de planeación local se indagó sobre el proceso deconvocatoria a las organizaciones de los diferentes sectores y su alcance, los mecanismosutilizados para la elección de los representantes de los diferentes sectores, la naturalezade las organizaciones electas y aspectos relativos a la legitimidad y representatividad deestas organizaciones en cada localidad.

En la convocatoria a la comunidad, para su inscripción en los encuentros ciudadanos, setrabajó sobre el alcance y efectividad de los mecanismos utilizados para la difusión de losobjetivos, metodología y requisitos del proceso, entre otros aspectos, así como en la in-tensidad de las estrategias de promoción y los mecanismos utilizados para facilitar lainscripción de los ciudadanos.

La fase dos comprendió la realización de los encuentros ciudadanos, de la cual surgió lapropuesta ciudadana de Plan de Desarrollo Local. En esta fase los consultores a cargo delestudio participaron en el Comité Interinstitucional y revisaron documentación con di-rectrices e instructivos de las instituciones que participaron en el proceso, así como pu-blicaciones distritales concernientes a la planeación participativa local.


Se participó en los encuentros ciudadanos de las seis localidades seleccionadas y en loszonales de las UPZ seleccionadas por cada localidad. En cada uno de ellos se revisaron losregistros de asistencia; el rigor en el control del acceso y registro de asistentes, la calidadde las explicaciones sobre los propósitos del encuentro; la pertinencia y eficacia de lametodología; los procesos de elección de moderadores, relatores y delegados para las co-misiones de trabajo; la calidad de intervenciones de los ciudadanos y la de las propuestas;la transparencia de los mecanismos de decisión, y el rigor en la elaboración de las actas.

El seguimiento a las comisiones de trabajo se realizó a través de una encuesta aplicada auna muestra de 182 comisionados de las seis localidades; se procuró, hasta donde fueposible, encuestar a por lo menos un comisionado por cada objetivo de cada UPZ, en cadauna de las seis localidades seleccionadas20. También entrevistó por lo menos un comisio-nado por objetivo (siete por localidad), se asistió a algunas de las reuniones de las comi-siones y se revisaron los documentos generados por ellas.

El seguimiento de los consejos de planeación local ampliados se hizo mediante la obser-vación aleatoria de sus sesiones en las distintas localidades y de los documentos queprodujeron.

La fase tres correspondió a la formulación, gestión y adopción del Plan de DesarrolloLocal y el Plan Local de Inversiones.

Para el seguimiento de esta fase se continuó con la participación en el Comité Interinsti-tucional y con la revisión y análisis de sus instructivos y de las directrices emanadas delas secretarías de Gobierno y Hacienda, principalmente. Se hizo un registro no sistemáti-co de la formulación y gestión del proyecto de Plan de desarrollo local por parte de losalcaldes locales, así como de la concertación del plan con los consejos locales de planea-ción. Los consultores asistieron a las sesiones de las JAL donde se discutieron los planesde desarrollo y analizaron actas y material grabado en las mismas.

Con estos criterios e instrumentos definidos, se abordó el seguimiento y la evaluación deeste tercer ejercicio de planeación participativa en Bogotá.

n

20 La aplicación de las encuestas se dificultó porque los listados de direcciones y teléfonos de los comisiona-dos no fueron registrados cuidadosamente o porque la OPL no facilitó el acceso oportuno a éstos.

LOS ACTORES, LOS ESCENARIOS, EL PROCESOLA PERSPECTIVA DESDE EL ACUERDO 13


l aporte fundamental del Acuerdo 13 de 2000 es, sin duda, la definición de losactores, los escenarios y de buena parte del proceso de planeación participati-va en las localidades. El Acuerdo crea los consejos locales de planeación, regla-menta los encuentros ciudadanos y establece las líneas básicas para desarro-

llar el ejercicio.

Dicho aporte es fundamental porque la participación comunitaria es un proceso muchomás complejo de lo que se lo imagina. En efecto, la participación local se percibe a menu-do como un proceso sencillo en el cual la comunidad establece un diálogo con la adminis-tración local, generalmente para solucionar los problemas que la aquejan en su entornomás cercano: vías, seguridad, servicios públicos, educación, salud. Se cree que el éxito delproceso radica casi exclusivamente en la organización de la comunidad y en la voluntadpolítica de la administración, lo cual en un municipio pequeño puede ser posible.

Sin embargo, la complejidad del proceso crece de manera proporcional, y podría decirseque geométrica, al crecimiento del territorio, la población y las instituciones involucra-das. Tal es el caso de Bogotá, ciudad de algo más de seis millones de habitantes, con unaadministración inmensa pero muchas veces estructuralmente insuficiente para esa po-blación, distribuida en algo más de mil quinientos kilómetros cuadrados.

Crece entonces el número y la variedad de los actores, se multiplican y amplían los esce-narios, el proceso se extiende y se hace complejo. Por ello, una de las primeras dificultadespara analizar el ejercicio de planeación participativa en Bogotá radica en hacerse una ideaclara de cuáles son los actores, los escenarios y las instancias y momentos del proceso,para lograr un seguimiento comprensivo del mismo.

42LOS ACTORES, LOS ESCENARIOS, EL PROCESO

Los actores corresponden básicamente a tres grupos: el gobierno central del Distrito Ca-pital, el gobierno de cada una de las localidades (al cual se llamará gobierno local) yaquellos que hacen parte de la comunidad o la representan. En cuanto a los escenarios,todos son necesariamente locales en este proceso, el cual fue tomando su forma definiti-va, como se verá, a medida que pasó de las normas a la práctica real.

LOS ACTORES DEL GOBIERNO CENTRAL DE LA CIUDAD

La administración del Distrito Capital aporta un conjunto importante de actores al pro-ceso: el Alcalde Mayor, la Secretaría de Gobierno, los departamentos administrativos dePlaneación Distrital y Acción Comunal y, en este tercer ejercicio de planeación participa-tiva, el Instituto Distrital de Cultura y Turismo y un Comité Interinstitucional que secreó para apoyar el proceso.

El Alcalde Mayor

El Alcalde Mayor tiene la responsabilidad de poner a andar el proceso de planeación par-ticipativa, como parte de su obligación de hacer cumplir la Constitución y la ley; ademásordena y orienta la actuación de las entidades distritales con competencia para acompa-ñar el proceso en las localidades.

De su voluntad política como jefe del gobierno y de la administración distrital dependeen gran medida el éxito del proceso, ya que tiene en sus manos los hilos para promoverlo,impulsarlo y apoyarlo. Sin el concurso activo del Alcalde Mayor será muy difícil que laadministración alcance los niveles de movilización necesarios para el éxito del ejercicio.

De otro lado, es quien presenta al Concejo Distrital los proyectos de acuerdo sobre Plande Desarrollo Económico y Social y de Obras Públicas de la ciudad, que define las priori-dades y estrategias en las cuales se enmarcarán los planes de desarrollo local.

La Secretaría de Gobierno

Al ser la encargada de prestar apoyo a la gestión de las localidades enfrenta la responsabi-lidad de coordinar, impulsar y facilitar el proceso. La Secretaría de Gobierno, a través dela Subsecretaría de Asuntos Locales y de la Dirección de Participación Ciudadana, asumióen este ejercicio la responsabilidad de dar a conocer el Acuerdo 13 entre las alcaldíaslocales, los ediles, los coordinadores de planeación y funcionarios de otras entidades delgobierno central de la ciudad, convocando a estas últimas a cooperar en su difusión.

43


El proceso ocupó también un espacio creciente en la agenda de la Subsecretaría de AsuntosLocales, oficina con recursos financieros y personal bastante limitados para enfrentarlo.

El Departamento Administrativo de Planeación Distrital, DAPD

Oficialmente es el encargado de la orientación técnica y metodológica necesaria paragarantizar el éxito del ejercicio en todas las localidades.

Dada la naturaleza de sus funciones, su capacidad institucional y la dotación tecnológicade la que dispone, es la única entidad en la ciudad con la competencia y capacidad paragenerar y aportar a las localidades la información básica que permita su caracterizaciónsocioeconómica, así como para definir los factores que dinamizan y frenan su desarrolloy las potencialidades y debilidades para articularse de una manera social, territorial ypolíticamente equitativa al desarrollo de la ciudad.

Para responder al reto de aplicar el Acuerdo 13 y apoyar la planeación local se creó en elDAPD la Subdirección de Participación y Planeación Local que, sin embargo, no alcanzóa operar debido a la aplicación de la Ley 617 de 2000, de ajuste fiscal, por lo cual el temano ocupó un lugar destacado para el departamento.

El Departamento Administrativo de Acción Comunal Distrital, DAACD

En virtud de su naturaleza, que es el apoyo, seguimiento y control a las juntas de accióncomunal, este departamento asumió la responsabilidad de impulsar y acompañar a lasorganizaciones comunitarias en el proceso.

El Instituto Distrital de Cultura y Turismo

El IDCT participó en el proceso por una razón coyuntural: su gerente de descentraliza-ción en ese momento era un conocedor de la organización y la participación y muchasorganizaciones solicitaron que participara en el proceso, sobre todo en la organización yfuncionamiento de los consejos de planeación local.

El Comité Interinstitucional

Es un órgano de coordinación y asesoría propuesto por la Secretaría de Gobierno y creadopor las entidades distritales responsables del desarrollo y fortalecimiento institucional delas localidades para ofrecer asistencia técnica y acompañar el proceso de planeación par-ticipativa.


Sus funciones eran concretar y reglamentar lo ordenado por el Acuerdo 13, diseñarmetodologías y procedimientos de trabajo para los diversos momentos del ejercicio, arti-cular los trabajos de las instituciones involucradas y orientar y apoyar metodológica yoperativamente a las localidades a lo largo del ejercicio.

Los actores del gobierno local

En los gobiernos de las localidades se destacaron tres actores durante el proceso: el Alcal-de Local, la Junta Administradora Local y la Oficina de Planeación Local.

El Alcalde Local

Es un funcionario de la administración distrital, nombrado por el Alcalde Mayor de ternaelaborada por la Junta Administradora Local21. Es la autoridad local de planeación y comotal elabora y propone la primera versión del Plan de Desarrollo Local.

Según lo ordena el Acuerdo 13, convoca a la ciudadanía y las organizaciones de la locali-dad para que escojan sus miembros al Consejo de Planeación Local y posteriormente a losciudadanos, ciudadanas y a la comunidad local organizada para su inscripción y partici-pación en los encuentros ciudadanos, en los que se formulará el Plan de Desarrollo Locala partir de la mencionada propuesta del alcalde. Debe ofrecer el apoyo técnico y logísticonecesario para la realización de esos encuentros.

Provee a los ciudadanos y ciudadanas participantes la información requerida: diagnósti-cos, informe de gestión, listado de obras inconclusas, presupuesto, etc. Ajusta el proyec-to de Plan de Desarrollo Local a partir de los resultados de los encuentros ciudadanos, conbase en las observaciones del Consejo de Planeación Local; luego presenta el proyecto a laJunta Administradora Local, JAL, para su aprobación. En caso de que la JAL no se pro-nuncie en el plazo legalmente establecido para el efecto, adoptará por decreto local elPlan de Desarrollo.

La Oficina de Planeación Local

Es una dependencia de la Alcaldía Local a la que le corresponde acompañar el ejercicio deplaneación participativa, colaborando con el Alcalde Local para el logro de los múltiplescometidos que le corresponden en el proceso.

n

21 Artículo 323, Constitución Política de Colombia.

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La Junta Administradora Local

Es elegida popularmente para períodos de tres años el mismo día que se elige al AlcaldeMayor y el Concejo Distrital; cuenta con por lo menos siete ediles en cada localidad. Esautoridad local de planeación en la medida que le corresponde �adoptar el plan de desa-rrollo local en concordancia con el plan de desarrollo económico y social y de obras públi-cas y el plan general de ordenamiento físico del distrito��22 También aprueba las versio-nes finales de los planes de inversión anual y plurianual de la localidad.

Además de la atribución de aprobar el Plan de Desarrollo Local, aprueba el presupuestoanual del Fondo de Desarrollo Local, constituido por los dineros que el Distrito transfierea la localidad, con los cuales se financia el Plan.

Los actores de la comunidad

Los ciudadanos

Los ciudadanos tienen una primera participación indirecta e importante en el proceso alelegir al Alcalde Mayor y a los ediles de las juntas administradoras locales, de cuya volun-tad y coherencia política depende tanto el éxito del proceso como el tratamiento respe-tuoso del Plan de Desarrollo diseñado de manera participativa.

Todos los ciudadanos, sean residentes permanentes o población flotante vinculada aldesarrollo de la localidad, pueden convertirse en actores principales del proceso, ya quetienen acceso al principal de sus escenarios que es el encuentro ciudadano, donde podránparticipar a título personal o como parte de alguna organización.

En los encuentros se conforman las mesas de trabajo donde se expresan las necesidades yproblemas del desarrollo de la localidad, así como se discuten las prioridades para la solu-ción de los mismos. Los ciudadanos podrán proponer sus propias alternativas de solu-ción, presentando propuestas y proyectos. De la misma manera podrán participar en ladecisión colectiva (de carácter vinculante para las autoridades locales) sobre asignaciónde recursos para los proyectos establecidos como prioritarios.

Los consejeros de planeación local

Como se ampliará en la parte dedicada a los escenarios del proceso, el Consejo de Planea-ción Local es un ente consultivo y la instancia local de planeación. A él concurren los

n

22 Artículo 69, numeral 1, Estatuto Orgánico de Bogotá (Decreto Ley 1421 de 1993).


líderes de organizaciones sociales e instituciones (juntas de acción comunal, asociacionesde padres de familia, organizaciones juveniles y otras) actuantes en la localidad, tal comolo establece el Acuerdo 13. Los consejeros locales de planeación:

n Promueven, entre las organizaciones de los sectores que representan, la identificacióny análisis de los problemas de desarrollo de sus respectivos sectores, en el contexto deldesarrollo local.

n Representan los intereses de los sectores respectivos en los escenarios de concertaciónde las prioridades en la gestión pública local.

n Diseñan metodológicamente el ejercicio en la localidad, promueven la participaciónen los encuentros ciudadanos, coordinan su realización y les prestan apoyo técnico.

n Vigilan la consistencia y pertinencia del proyecto de Plan de Desarrollo Local respectode las decisiones de los encuentros.

n Hacen seguimiento a la ejecución del Plan de Desarrollo Local.

n Según determinación del Acuerdo 13 deben asumir la administración del Banco deProgramas y Proyectos de Inversión Local.

Los comisionados

Son líderes y ciudadanos elegidos en los encuentros ciudadanos para participar en lascomisiones técnicas. Los comisionados hacen revisión técnica de las propuestas ciudada-nas presentadas en los encuentros y colaboran en la estructuración final de programas yproyectos del Plan de Desarrollo Local. Su trabajo requiere de mucho tiempo disponible yde algún nivel de conocimiento técnico sobre diseño de proyectos.

Los escenarios para la planeación participativa

La localidad23 es el escenario por excelencia para adelantar el proceso de planeación parti-cipativa en Bogotá; en cada una de ellas se realiza un ejercicio independiente pero parale-lo a los del resto de localidades. En la localidad se convocan los encuentros ciudadanos ycada una de ellas, como lo prescribe el Acuerdo 13, nombra su propio Consejo de Planea-

n

23 Como se recuerda Bogotá, por mandato constitucional y reglamentación del Concejo de la ciudad, estádividida en veinte localidades que corresponden en la mayoría de los casos a territorios homogéneos enpoblamiento, usos del suelo, etc.

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ción Local. En los encuentros ciudadanos se crean otros escenarios de participación, ge-neralmente para facilitar el trabajo de construcción colectiva del Plan de Desarrollo Lo-cal; son las mesas de trabajo y las comisiones.

El Consejo de Planeación Local

Este escenario ha sido creado por el Acuerdo 13 de 2000, que dice en su Artículo 5: �Encada una de las localidades del Distrito Capital funcionará un consejo de planeaciónlocal, el cual tendrá la naturaleza de ente consultivo y será la instancia de la planeaciónen la localidad�.

El decreto dice que estará integrado por un representante de cada una de las siguientesorganizaciones con asiento en la localidad: Asociación de Juntas de Acción Comunal,asociaciones de padres de familia, organizaciones juveniles, rectores de establecimientoseducativos, organizaciones de comerciantes y de industriales, gerentes de establecimien-tos de salud pública local, ONG y organizaciones ambientales. También prescribe que enlas localidades que existan organizaciones indígenas o étnicas deberá elegirse un repre-sentante de las mismas al Consejo.

El Consejo es un escenario en el cual los actores sociales y económicos de la localidad,desde los intereses que representan, concertan las reglas de juego para llevar a cabo elejercicio de formulación participativa del Plan de Desarrollo Local. Es también un espaciopara la coordinación metodológica y operativa del ejercicio. En el consejo se interpretan,discuten y priorizan los resultados de los encuentros ciudadanos como referencia básicapara la elaboración de la propuesta ciudadana de Plan de Desarrollo Local.

De acuerdo con el artículo 18 del Acuerdo 13 de 2000, una vez consolidado el Plan deDesarrollo Local a la luz de los resultados de los encuentros ciudadanos, el Alcalde Locallo someterá a consideración del Consejo de Planeación Local para que éste rinda su con-cepto y formule las recomendaciones que considere convenientes. Recomendaciones quedeben ir en la línea de lo expresado por los encuentros ciudadanos.

El Comité Interinstitucional propuso posteriormente la figura del Consejo de PlaneaciónLocal Ampliado, conformado por los miembros del Consejo de Planeación Local más dosmiembros de cada comisión técnica de trabajo, para preparar la propuesta de Plan deDesarrollo Local que se votaría en el segundo encuentro local y dar su concepto sobre elPlan aprobado por el encuentro ciudadano y presentado a esta instancia por el alcalde.Así se articularon las comisiones de trabajo y el Consejo de Planeación Local y reducir lostemores sobre cambios inconsultos en el Plan.


Los encuentros ciudadanos

Son asambleas generales de los ciudadanos de la localidad y sus líderes, convocados para laidentificación y priorización de necesidades y problemas del desarrollo local y la formula-ción del Plan de Desarrollo. Para acudir a los encuentros es preciso inscribirse previamente.

En estas reuniones, generalmente realizadas los domingos en los salones comunales de lalocalidad, se recogen las diversas expectativas y propuestas de los vecinos.

Una vez realizado el primer encuentro ciudadano de la localidad se realizan encuentrosciudadanos en cada una de las unidades de planeamiento zonal24 (UPZ) en que está divi-dida la localidad para recoger propuestas más específicas de las zonas.

Las mesas de trabajo

Para facilitar la participación de los ciudadanos en los encuentros se crearon las mesas detrabajo, como espacios para estudiar temáticas específicas del desarrollo local, desarrollarlos perfiles de proyectos y definir mejor las prioridades de los mismos. En este ejerciciolas mesas de trabajo correspondieron a cada una de las siete prioridades del Plan de Desa-rrollo del Distrito Capital: cultura ciudadana, productividad, justicia social, educación,familia y niñez, medio ambiente y gestión pública admirable.

Las mesas de trabajo pueden ser locales (las creadas en los encuentros ciudadanos de lalocalidad) o zonales (aquellas creadas en los encuentros de las UPZ).

Las comisiones de trabajo o comisiones técnicas

Estas comisiones son de carácter técnico y se conformaron en los encuentros ciudadanoscon el objetivo de ajustar los proyectos y las iniciativas que se presentan allí y que sedesarrollan en las mesas de trabajo. De ellas hacen parte representantes de las organiza-ciones comunitarias y sociales locales que tienen ciertos niveles de experticia en los temas.

Las comisiones de trabajo revisan, clasifican, ordenan y reestructuran las propuestas ciu-dadanas construidas en las mesas de trabajo, a partir de las cuales se formulan los proyec-tos del Plan de Desarrollo Local.

Las funciones específicas que para ellas determinó el Comité interinstitucional son lassiguientes:

n

24 Son las unidades de escala intermedia adoptadas por el Plan de Ordenamiento Territorial, POT, para laplaneación.

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n Analizar los problemas priorizados en el primer encuentro ciudadano por UPZ o zonarural, plantear alternativas de solución y desarrollar un primer perfil de proyecto.

n Coordinar con la Unidad Ejecutiva Local, UEL, el apoyo técnico necesario para que losproyectos formulados incorporen requerimientos técnicos, jurídicos y presupuestales.

n Presentar en el segundo encuentro ciudadano por UPZ o zona rural las alternativas desolución a los problemas priorizados y los perfiles de proyectos desarrollados.

n Consultar si en el Banco de Proyectos de la localidad existen proyectos que apunten ala solución de algunos de los problemas priorizados.

n Interactuar de manera permanente con las respectivas UEL y los representantes de lasinstituciones en la localidad para solicitar los apoyos técnicos que requiera la formu-lación definitiva de proyectos para su ejecución.

n Conjuntamente con el alcalde local preparar el documento del plan de desarrollo lo-cal, organizado por programas, proyectos de gran impacto y propuestas estratégicaslocales, para poner a consideración en el último encuentro ciudadano local.

CÓMO ES EL PROCESO DE PLANEACIÓN PARTICIPATIVA

Ciñéndose a lo planteado por el Acuerdo 13 de 2000 (Anexo 1) no es posible establecerclaramente cómo debe desarrollarse el proceso de construcción participativa de los pla-nes de desarrollo local, porque el mencionado acuerdo no es muy claro al respecto. Sinembargo, el Comité insterinstitucional precisó técnica, metodológica y operativamenteun procedimiento que, con algunas variaciones de localidad a localidad, se aplicó en estetercer ejercicio de 2001.

De esta manera, en la primera etapa el alcalde local hace una convocatoria para la confor-mación del Consejo de Planeación Local, se inscriben los aspirantes, las organizacionesescogen sus representantes y se instala dicho consejo.

En la segunda etapa, luego de un proceso de promoción e inscripción de participantes acargo del alcalde local, se realiza el primer encuentro ciudadano de toda la localidad. Eneste encuentro se ofrece información general sobre la localidad y sobre el proceso; elalcalde local presenta su propuesta inicial de Plan de Desarrollo, los ciudadanos se inscri-ben en las mesas de trabajo en las que les interesa participar, y se eligen dos representan-tes de cada mesa a las comisiones técnicas que revisarán y perfeccionarán los proyectosde las mesas de trabajo.


Posteriormente se realizan los encuentros ciudadanos por UPZ, en los cuales se confor-man las mesas de trabajo zonales que deliberan para definir los principales problemas dela UPZ, priorizados por programas. Se trabaja activamente en la recepción y discusión delas iniciativas de los ciudadanos. En estos encuentros zonales también se eligen represen-tantes a las comisiones técnicas25.

Una vez celebrados los primeros encuentros ciudadanos zonales, los problemas, propues-tas y perfiles de proyectos con algún grado de priorización se entregan a las comisionesde trabajo, que estudian la totalidad de las iniciativas y estructuran los proyectos, asícomo establecen su ubicación dentro del conjunto de programas y estrategias del Plan deDesarrollo Distrital.

Para efectos de la priorización de los proyectos, el Acuerdo 13 establece que se definiránpropuestas estratégicas zonales y proyectos de gran impacto. Posteriormente se estable-ció la posibilidad de definir también propuestas estratégicas locales26.

Procesadas las propuestas y estructurados los proyectos por las comisiones de trabajo serealiza entonces el segundo encuentro ciudadano zonal, en el cual las comisiones técni-cas presentan a consideración de los ciudadanos de la UPZ las alternativas de solución(en términos de proyectos organizados por estrategias y programas) para su discusión,priorización y aprobación. En ese encuentro se concertan y se votan los proyectos.

Realizado este encuentro en todas las UPZ, el Consejo de Planeación Local Ampliado27

recoge los resultados de los encuentros ciudadanos zonales y trabaja en la estructuraciónde una propuesta de Plan de Desarrollo que incluya lo concertado y decidido en los en-cuentros ciudadanos.

n

25 En este tercer ejercicio las comisiones técnicas las conformaron dos representantes para cada objetivo delPlan distrital elegidos en el primer encuentro ciudadano de la localidad (2 rep. X 7 obj. = 14 comisiona-dos). A éstos se sumaron cuatro de cada objetivo elegidos en cada UPZ de la localidad. Así, si en unalocalidad hay cinco UPZ el numero de comisionados sería 14 que vienen + 5 UPZ x 7 obj x 4 comisionados= 154 comisionados.

26 Las propuestas estratégicas zonales son aquellos proyectos o grupos de proyectos que tienen impacto en lacalidad de vida de más de un barrio de la UPZ; las propuestas estratégicas locales son aquellos proyectoscon impacto en más de una UPZ de la localidad. Los proyectos de gran impacto son los que ofrecen solu-ción a problemas estructurales de la localidad y que por tanto se constituyen en proyectos de interésgeneral de toda ella. Esta clasificación, sin embargo, no pareció muy clara para quienes participaron en elejercicio, y luego de él para quienes lo estudiaron.

27 El Consejo local de planeación ampliado delibera con todos sus miembros más uno de cada comisióntécnica nombrada en los encuentros ciudadanos. Esto básicamente para darle más transparencia al trabajoy mantener la confianza de los ciudadanos.

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Esa propuesta de Plan de Desarrollo Local �con las propuestas estratégicas zonales ylocales y los proyectos de gran impacto debidamente costeados� será presentada al se-gundo encuentro ciudadano de la localidad que discutirá, ajustará prioridades y aprobarála propuesta final. Las decisiones concertadas y aprobadas en estos encuentros ciudada-nos no podrían ser modificadas por las autoridades de planeación local pues son de carác-ter vinculante, lo que quiere decir que tienen la competencia legal para imponerse comodecisión.

Con el Plan aprobado en el segundo encuentro local termina la segunda etapa, la cons-trucción del Plan, que da paso a una tercera esencialmente de negociación. Esta terceraetapa comienza cuando el Alcalde Local le presenta de nuevo al Consejo de PlaneaciónLocal Ampliado el Plan de Desarrollo aprobado en el último encuentro ciudadano paraque rinda su concepto y formule las recomendaciones que considere convenientes.

Terminada esta etapa el alcalde incorporaría al Plan las observaciones que estime perti-nentes y hará los ajustes necesarios para presentar el Plan de Desarrollo, junto con sucorrespondiente Plan de Inversiones, a la Junta Administradora Local, corporación quetiene la potestad de aprobar y adoptar el Plan. Si no lo hiciere en el término señalado, elalcalde lo aprobará por decreto.

Éste es, en términos generales, el proceso que tiene lugar para la construcción participa-tiva y la concertación de los planes de desarrollo local, ejercicio del que, en la segundaparte de este libro, se documentará el estudio de seguimiento y evaluación que tuvo lugara lo largo de su desarrollo.

EL ACUERDO 13 DE 2000: REGLAMENTACIÓN Y CONFLICTO

El Acuerdo 1328 del Concejo de Bogotá, aprobado en 1998 pero sancionado por el AlcaldeMayor en julio de 2000, ofreció un marco normativo a la planeación participativa en laslocalidades y avanzó en una reglamentación que orienta dicho proceso. Sin embargo,también introdujo elementos que a la postre generaron conflictos y dificultades en suejercicio, los cuales harán parte del análisis que se presentará más adelante.

Evolución normativa de la planeación local en el Distrito CapitalLa evolución de la normatividad para la formulación de los Planes de Desarrollo de laslocalidades de Bogotá se ha caracterizado por su inestabilidad, en la medida en que cada

n

28 El texto completo del acuerdo se encuentra en el Anexo 1.


administración ha buscado ponerle su sello particular con nuevas normas y con distintosniveles de prioridad política. A partir de esta característica puede examinarse la dinámicade la descentralización en la ciudad, tanto desde la perspectiva institucional como desdela política.

La constante expedición de decretos y resoluciones del Alcalde Mayor y de las secretaríasdel Distrito Capital sobre la formulación de los planes y las competencias administrati-vas de las alcaldías locales es expresión del carácter experimental con el que cada admi-nistración ha abordado el tema y del escaso consenso sobre el alcance y profundidad queconviene darle al proceso de descentralización en la capital.

Sobre el particular, resulta revelador registrar la profusión y variedad de normas expedi-das por la administración distrital a partir de 1995:

n Decreto 425 del 3 de agosto de 1995. Fija procedimientos para la elaboración de losplanes de desarrollo local en el Distrito Capital.

n Decreto 1241 de diciembre de 1997. Modifica el 425/95, no entró en vigencia.

n Decreto 395 de 1996. Complementario del 1241/97. Reglamenta la ejecución de losproyectos por parte de las localidades en relación con la exigencia de la debida y previaformulación e inscripción en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión Local(BPPIL).

n Resolución 0015 de 1997 del DAPD. Reglamenta el funcionamiento del BPPIL y elseguimiento al PDL 1996-1998.

n Decreto 022 de 1998. Suspende temporalmente la delegación a los alcaldes locales enmateria de contratación por intermedio de los Fondos de Desarrollo Local (FDL).

n Decreto 121 de 1998. Restituye a los alcaldes locales la facultad de ordenación delpago y la dirección de los procesos contractuales en trámite en esa fecha.

n Decreto 176 de 1998. Delega en las entidades del gobierno central de la ciudad y en losestablecimientos públicos la facultad para contratar y ordenar los gastos y pagos delos proyectos con cargo al presupuesto de los FDL, buscando mayores niveles decomplementariedad en la ejecución de los proyectos locales. Crea las Unidades Ejecu-tivas Locales (UEL), ubicadas en cada una de las secretarías, departamentos y entida-des descentralizadas, y delega la ordenación del gasto en los secretarios, directores ygerentes.

n Decreto 359 de 1998. Delega en los secretarios de despacho la facultad de celebrar losconvenios de comodato, mediante los cuales las instituciones recibirán de las entida-

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des locales los elementos adquiridos en desarrollo de las facultades previstas en eldecreto 176/98.

n Decreto 739 de 1998. Establece un nuevo procedimiento para la elaboración, aproba-ción, ejecución y seguimiento de los PDL, así como los mecanismos y espacios perma-nentes para la participación de la ciudadanía en las distintas etapas del proceso.

n Decreto 620 de 1998. Establece las distintas etapas de programación y ejecución delpresupuesto general del Distrito Capital.

n Decreto 518 de 1999. Modifica el 739/98. Otorga las atribuciones de la formulación delos proyectos al alcalde local y centraliza el aval técnico, económico y jurídico en lasUEL.

n Decreto 449 de 1999. Establece en forma específica el proceso de inscripción, registroy actualización de proyectos, su viabilidad y la iniciativa para realizar las anterioresacciones en el distrito capital.

Este historial es, sin embargo, expresión de la innegable importancia del tema para losactores sociales vinculados al proceso y para la gobernabilidad de la ciudad, en la medidaen que la reglamentación de los procesos de planeación es uno de los pocos asuntos quepuede transformarse sin entrar en el difícil terreno de la reforma al Estatuto Orgánico dela ciudad.

Origen del Acuerdo 13 de 2000

El Acuerdo 13 constituye la última reforma al marco normativo de la planeación en la ciu-dad y tiene la particularidad de originarse en el Concejo Distrital y no en el despacho delAlcalde Mayor. Esto constituye de por sí una novedad en la dinámica política del tema. Enprimer lugar porque, al tratarse de un acuerdo distrital, tiene mayor estabilidad que losdecretos que lo preceden y, en segundo lugar, porque fue la primera vez que se dieron lascondiciones para que, en los ya casi ocho años de existencia del Estatuto Orgánico de laciudad, el Concejo utilizara sus facultades para desarrollar una norma sobre la materia.

El Acuerdo 13, al reglamentar el proceso mismo de formulación y adopción de los planeslocales y darles carácter vinculante a las decisiones de la ciudadanía, generó expectativasde mayor rentabilidad política y social a la participación ciudadana.

Sobre la gestión del Acuerdo es preciso señalar que a pesar de la retórica usada cada vezque surge el tema de la descentralización, es claro que la actitud del Concejo Distritaldesde 1996 muestra poco interés en profundizar y mejorar el marco legal de la descentra-


lización en el Distrito. Esta situación puede ser el reflejo de cierta complacencia con ladistribución de poderes que caracteriza hoy la relación entre los alcaldes locales y las JALo, desde otra perspectiva, podría asumirse que los asuntos de la planeación en las locali-dades no son estratégicos para los intereses de los concejales.

De otra parte, y a juzgar por los debates que en su momento generó el proyecto de acuer-do, es claro que la relación entre ediles y concejales pesa en las decisiones de estos últi-mos, pero la fortaleza de estos contactos no es permanente y no involucra de la mismamanera ni con la misma intensidad a todos los concejales.

Es preciso anotar que parece que la administración ya no objeta la competencia del Con-cejo para reglamentar el tema, a juzgar por los argumentos consignados en la demandadel Acuerdo 13 ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y las gestiones queadelantó el gobierno distrital para modificar el acuerdo a través del Concejo y no median-te decretos del Alcalde Mayor.

Cabe señalar que los autores de la iniciativa del proyecto de Acuerdo no se mostrarontotalmente satisfechos con el texto final aprobado y, de hecho, participaron en las pro-puestas posteriores de modificación.

El Acuerdo 13 genera conflictos

Algunas de las normas del Acuerdo 13 plantearon de entrada serios conflictos que ame-nazaron su permanencia y posteriormente la viabilidad del proceso que reglamentaba enlas localidades. De hecho la administración distrital demandó el acuerdo por considerarque su contenido era inconstitucional al darle a los consejos locales de planeación y a losencuentros ciudadanos funciones que la Constitución le confería a las juntas administra-doras locales, argumento que el Tribunal no aceptó por considerar que una cosa era for-mular el Plan (en lo que participaba el CPL) y otra era adoptarlo (competencia que con-servaba la JAL).

La administración, como se verá más adelante, también intentó sin éxito impulsar unproyecto modificatorio en el Concejo.

Alcances del Acuerdo 13 de 2000

En su articulado, el Acuerdo 13 hace las siguientes previsiones:

n Define los determinantes del Plan de Desarrollo Local.

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n Precisa el carácter de autoridades locales de planeación de la alcaldía local y la JuntaAdministradora Local.

n Crea el Consejo de Planeación Local como instancia de planeación y define los proce-dimientos para su conformación.

n Define y otorga las atribuciones de los encuentros ciudadanos, como instancia departicipación de la ciudadanía general en el proceso de planeación local.

n Formaliza las comisiones de trabajo, como instancias de representación para la reali-zación del trabajo técnico de elaboración de proyectos a partir de las decisiones de losencuentros, y de seguimiento a la ejecución del Plan de Desarrollo Local.

n Establece el rol, las funciones, competencias y atribuciones de los diferentes actoresinvolucrados.

n Crea y reglamenta el escenario para la concertación entre los diferentes actores en laelaboración del Plan.

n Para efectos de la elaboración del Plan contempla la zonificación de la localidad.

n Define cronograma, procedimientos y criterios para el seguimiento a la ejecución delPlan.

Definición y fundamentos de los planes de desarrollo local

El Acuerdo 13 define el Plan de Desarrollo Local como �un instrumento de la planeación enel que se establece el marco de desarrollo de la localidad con una visión estratégica compar-tida y de futuro, el cual es el resultado de un proceso de concertación entre los diversos actoresde la planeación local. En él se definen las prioridades de desarrollo para orientar la aplica-ción racional de los recursos de los Fondos de Desarrollo Local�� (Artículo 1º.)

En el artículo 3, el acuerdo establece que los planes locales tendrán como fundamento losplanes y políticas distritales, el Plan de Desarrollo Económico y Social y de Obras Públi-cas del Distrito Capital, el diagnóstico integral del plan de desarrollo local vigente, lasestrategias y programas resultantes de los encuentros ciudadanos locales y el Plan deOrdenamiento Territorial de la ciudad, principalmente.

El Consejo de Planeación Local

Un aspecto central del Acuerdo 13 es la creación, en su artículo 5, del Consejo de Planea-ción Local como ente consultivo e instancia de planeación en la localidad. Los CPL se


convertirían a la postre en una de las fuentes de conflicto en el proceso, pues aparente-mente se le otorgan funciones ya conferidas por la Constitución a las JAL y otras queadelantaban las oficinas de planeación de las localidades, tema que se comentará másadelante.

El Acuerdo establece que el Consejo estará integrado por un representante de cada una delas siguientes organizaciones con asiento en la localidad: Asociación de Juntas de AcciónComunal, padres de familia, jóvenes, rectores de establecimientos educativos, comer-ciantes, industriales, ONG, organizaciones ambientales y establecimientos de salud pú-blica local. También prevé la participación de organizaciones indígenas, étnicas y campe-sinas en la las localidades donde tengan asiento.

Además de establecer disposiciones sobre calidades de los consejeros, convocatoria e ins-talación del Consejo, define como funciones del mismo, entre las más importantes, diag-nosticar y priorizar las necesidades de la localidad, proponer alternativas de solución,organizar y promover una amplia discusión sobre el proyecto de Plan de Desarrollo Localque garantice la participación de los ciudadanos en el proceso, formular observacionessobre el contenido del Plan de Desarrollo elaborado por el alcalde local de acuerdo con lasrecomendaciones de los ciudadanos y hacer seguimiento a la ejecución del plan.


El Acuerdo 13 define los encuentros ciudadanos como �la oportunidad para que la comu-nidad, en diálogo con las autoridades y la instancia de planeación local, defina los planesy programas de interés público en su respectivo sector, para ser tenidos en cuenta en laelaboración del Plan de Desarrollo Local�. Establece que a los encuentros podrán acudir,sin discriminación alguna, los residentes del sector en que se realicen, y todas las pro-puestas formuladas allí deberán recogerse y estudiarse.

El Acuerdo 13 confiere a las decisiones concertadas y aprobadas en los encuentros ciuda-danos el carácter de vinculantes y establece que no podrán ser modificadas por las auto-ridades de planeación local, lo que sin duda le da fuerza y amplio respaldo a las decisionesde los ciudadanos durante el proceso.

Formulación del Plan

El Acuerdo 13 establece que la propuesta inicial del Plan de Desarrollo Local será estruc-turada por el alcalde local, quien deberá convocar en plazos definidos los encuentrosciudadanos y organizar la inscripción de participantes. Habla del sentido del trabajo en

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los encuentros ciudadanos, del proceso que se debe surtir para concertar y enriquecer lapropuesta de Plan de Desarrollo y del tipo de proyectos que éste debe incorporar. Tam-bién habla de la presentación posterior del Plan al Consejo de Planeación Local para quedé su concepto y formule recomendaciones para su ajuste. El alcalde deberá entoncesintroducir esas recomendaciones y concertar la aprobación de la JAL. Una explicaciónmás detallada del proceso, tal como se desarrolló, se encontrará al final del capítulo 2.

El Acuerdo tiene un capítulo dedicado a la ejecución del Plan y otro a su seguimiento ycontrol, para finalmente establecer la obligación de las localidades de disponer de unbanco de proyectos que registre los programas y proyectos susceptibles de ser financia-dos con recursos de la localidad.

58LO

S ACTO

RES, LOS ESC

ENARIO

S, EL PROC

ESO

n GRÁFICO 1

El proceso de planeación participativa en Bogotá

SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓNDEL EJERCICIO

P A R T E II

LA PERSPECTIVA DEL ANÁLISISELEMENTOS DE ENFOQUE

PARA LA EVALUACIÓN DEL EJERCICIO

P A R T E II n C A P Í T U L O 1

l ejercicio de formulación participativa de los planes de desarrollo local es vistocomo un proceso esencialmente político. Su evaluación incluye como dimen-siones relevantes, los referentes que el modelo de descentralización vigente enBogotá le fija al proceso, las consecuencias que para la descentralización políti-

ca y administrativa podrían derivarse de este ejercicio y, finalmente, los aspectos técnicosdel ejercicio de planeación participativa.

En función de las dos primeras dimensiones se plantean, brevemente, los conceptos bási-cos acerca del poder y la democracia y los supuestos acerca de la relación entre la ciudada-nía y sus representantes. Tales conceptos y supuestos configuran los requisitos para quepueda hablarse de ejercicio democrático, de representatividad de quienes toman las deci-siones y, por tanto, de legitimidad de las políticas públicas que formulan, ya sea que éstasse den en el marco de la democracia representativa o en el de la democracia participativa.

Por otro lado, se precisan las condiciones particulares en que ocurre el proceso de descen-tralización en Bogotá y las restricciones y alcances de éste como marco de referencia de laevaluación, de modo que no se le exija al proceso alcances que el marco normativo no lepermite y al mismo tiempo sirva para orientar las recomendaciones que eventualmentese formulen.

En este contexto se considera importante describir las relaciones entre sociedad, territo-rio, Estado y actividad socioeconómica que conforman el sistema que se pretende interve-nir en los procesos de planeación. En parte porque es claro que varias de estas relacionesexceden el ámbito de competencia de las localidades y en parte como aporte pedagógico alos actores del proceso, que acuden a él sin mayores elementos de referencia.

62LA PERSPECTIVA DEL ANÁLISIS

Se precisan también en este capítulo algunos conceptos del carácter de la planeación, lanaturaleza del plan de desarrollo local y los requisitos e instrumentos que se espera con-curran en un proceso de planeación participativa para garantizar la pertinencia de losproductos del proceso (plan, programas, proyectos) y la eficacia operativa y política delmismo.

En resumen, se trata de dejar sentado un conjunto de conceptos y condiciones que con-figuran el deber ser desde donde se realiza esta evaluación y facilitar futuras comparacio-nes que pueden partir o no de este marco de referencia.

Elementos constitutivos de la democracia

�Se asume la democracia, a grandes rasgos, como una sociedad libre, no oprimida por unpoder político discrecional e incontrolable, ni dominada por una oligarquía cerrada yrestringida, en la cual los gobernantes responden a los gobernados. Hay democracia cuandoexiste una sociedad abierta en la que la relación entre gobernantes y gobernados es en-tendida en el sentido de que el Estado está al servicio de los ciudadanos y no los ciudada-nos al servicio del Estado, en la cual el gobierno existe para el pueblo y no viceversa�29.

En primer lugar, el término democracia siempre ha indicado una forma de Estado y degobierno; está estrechamente asociado a una relación de poder en la cual la titularidad nonecesariamente coincide con el ejercicio. En virtud de este hecho, el poder30 es de quien loejerce, no necesariamente de quien detenta la titularidad.

En este contexto, la definición de las prioridades de gestión de un gobierno local, porparte de la comunidad que habita un territorio determinado, pareciera constituir unmecanismo apropiado para garantizar que �el pueblo� ejerce el poder de decidir la políticapública, el qué hacer del gobierno. Se trata entonces de verificar si el ejercicio de partici-pación constituye una forma efectiva para que los participantes ejerzan el poder al deci-dir sobre qué hace y cómo invierte el gobierno local.

Ahora bien, como el ejercicio de formulación y adopción de los planes de desarrollo localen Bogotá combina espacios de democracia participativa e instancias de democracia re-presentativa, cabe mencionar brevemente algunos elementos básicos de una y otra que

n

29 Sartori Giovanni, ¿Qué es la democracia? Altamir, Bogotá, 1994.30 En el terreno micro: relación asimétrica entre dos sujetos de manera tal que uno provoca el comportamien-

to del otro, en el sentido de que éste no haría por propia convicción, o por sí, lo que hace. En el terrenomacro: capacidad de ejercer coercitividad, como fuerza prevaleciente. Ibid.

63


permitan aclarar cuáles son sus diferencias, ámbitos y alcances de cada una. La democra-cia participativa se asocia normalmente con espacios pequeños y procesos de participa-ción directa �microdemocracias�, en tanto que la representativa se asocia con superes-tructuras políticas propias de sociedades complejas y concurrencia de grandes cantidadesde ciudadanos, por lo cual puede hablarse de ella como macrodemocracia31.

El abismo entre ambos escenarios se ha tratado de salvar a través de diversos mecanismosde representación32. Esta alternativa significa una delegación permanente del ejerciciodel poder, que se refuerza a sí misma como ineludible ante las dificultades del ejercicio delpoder popular directo, en la medida que los grupos sociales crecen33.

Dado que la representación proviene de la delegación, la participación efectiva34 dependede la capacidad real de los ciudadanos de impedir que, en el ámbito local, los representan-tes configuren poderes absolutos sobre los que no sea posible ejercer un control efectivo35.En otras palabras, si no existe una capacidad real de controlar a los gobernantes, la demo-cracia pierde su carácter de poder del pueblo para convertirse en poder sobre el pueblo.

No es lo mismo elegir que decidir36; una democracia exige que sus principios y mecanis-mos sean general y ampliamente entendidos, puesto que al elegir se decide quién gobier-na; pero si el sistema electoral no se complementa con mecanismos efectivos de controlsocial y político sobre las actuaciones de los gobiernos37, no necesariamente se da el con-trol del contenido y alcances del gobierno elegido.

Por tanto, sólo si la elección de los representantes está acompañada de la participación yel control social sistemáticos, puede decirse que estamos pasando de una relación gober-

n

31 Para una diferenciación más detallada véase la Tabla 3.32 Lo cual, si no se lleva a cabo con garantías y en determinadas condiciones de libertad, se resuelve en una

pura y simple renuncia periódica al ejercicio del poder propio. Sartori, op.cit.33 Siendo la representación el resultado de la evolución de la participación total, en la que la dedicación total

del ciudadano a la política produce una sociedad deforme, sin economía. Ibid.34 Entendida como un componente esencial de la democracia, que genera la factibilidad de cambios reversibles.

Ibidem.35 Teniendo en cuenta que la legitimidad del poder público no deriva de la simple sujeción formal al Estado

sino de su correspondencia con la voluntad popular, es decir, de la manifestación participativa al interiordel Estado. Sánchez Carlos Ariel, op.cit.

36 Las elecciones establecen quién gobernará, pero no señalan el contenido que tendrá ese gobierno. Sartori,op. cit.

37 La inclusión del voto programático y la revocatoria del mandato en la Constitución de 1991 constituye unavance significativo en la consolidación de la democracia participativa como alternativa a las debilidadesdel sistema de representación, al menos para los cargos de elección popular del poder ejecutivo.


nantes/gobernados a una relación entre gobernados � controladores / gobernantes - con-trolados.

Una condición básica para que este proceso tenga lugar es la existencia de una opiniónpública libremente formada38 y esto sólo es posible si los ciudadanos comprenden y co-nocen la dinámica de los asuntos públicos, los principios y condiciones de las relacionesdemocráticas y son, por tanto, ciudadanos que ejercen sus derechos.

Por lo dicho hasta aquí, es claro que la democracia representativa no excluye, sino querequiere de la participación. La legitimidad de los gobernantes depende sustancialmentede la existencia y eficacia de mecanismos de participación, a través de los cuales se garan-tiza la correspondencia efectiva del ejercicio del poder por parte de los gobernantes con lavoluntad de los gobernados.

Todos estos elementos sugieren la necesidad de constatar en qué grado la participaciónciudadana en la formulación de los planes de desarrollo local, tal como se llevó a cabo,constituye una forma de ejercicio del poder por parte de las comunidades involucradas;así como qué tanto logran estas comunidades decidir conjuntamente con las autoridadeslocales39 qué hacer y cómo durante el período de gestión vigente. Es decir, en qué gradolas decisiones adoptadas en los encuentros ciudadanos se convierten en parte del Plan deDesarrollo y su respectivo Plan de Inversiones y, en consecuencia, si los resultados de losproyectos efectivamente financiados y ejecutados corresponden al alcance social y polí-tico de dichas decisiones.

También es necesario evaluar hasta donde los procesos de definición de prioridades ocu-rren de manera informada y, hacen uso de mecanismos que garanticen una discusiónentre iguales en la que se preserve el carácter público de las decisiones y la observancia delinterés general. En relación con esto, y aunque se aparta un poco del carácter general deesta sección, la figura 1 ilustra la forma en que los grupos locales se relacionan hoy conlas autoridades locales para solicitar la financiación de un proyecto que solucione el pro-blema de cada grupo en particular. Ese modelo de relación es claramente jerárquico,particularista y evita la discusión acerca de la pertinencia y oportunidad de las �necesida-des� atendidas, con lo cual la discusión pública sobre el interés general es burlada conti-nuamente.

n

38 Existencia de un público, en esencia un público de ciudadanos, interesado en la gestión de los asuntospúblicos, concepto en el que lo público no sólo es sujeto sino también objeto. Sartori, op. cit.

39 Alcaldía Local y Junta Administradora Local.

65


� El demos (el pueblo) no se autogobierna, elige representantes que lo gobiernan.� Sistema por medio del cual el representante canaliza continuamente intereses, necesidades y ex-

pectativas de los representados.� Las elecciones establecen quién gobernará pero no el contenido de ese gobierno. Se trata, enton-

ces, de elegir un gobierno que represente a la opinión.� Las elecciones cuentan las manifestaciones individuales de la voluntad, hacen el cómputo de las

opiniones.� La opinión pública denota un público interesado en la cosa pública, un público que tiene opinión

sobre la gestión de los asuntos públicos.� Los representantes toman las decisiones sobre las políticas públicas.� El proceso electoral tiene una delimitación espacial específica.� Los ciudadanos votan como individuos independientes o miembros de partidos políticos, movi-

mientos u organizaciones políticas independientes de los partidos.� Opera mejor si el representado tiene como interlocutores regulares a grupos asociativos fuertes.� Incluye la participación y el referéndum, pero como elementos subordinados.

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� La participación es la esencia de las microdemocracias, las cuales constituyen la base de lasmacrodemocracias, la superestructura política.

� Participar es tomar parte personalmente. Formar parte activa, involucrarse, no estar obligado.� Los ciudadanos actúan como miembros de organizaciones voluntariamente conformadas, sin de-

terminaciones legales sobre número de ciudadanos.� La autenticidad y eficacia está en relación directa con el número de participantes.� Se participa haciendo uso de mecanismos de participación legalmente instituidos para el efecto y

desarrollando estrategias de organización y participación alternativas no formales.� Implica procesos consensuales entre el Estado y los ciudadanos.� Territorialmente delimitados por la jurisdicción de los gobernantes elegidos para decidir sobre los

asuntos públicos.� Se participa para incidir directamente en las decisiones públicas.� La participación no significa sustitución de la responsabilidad y atribuciones de los representantes.� El mecanismo se propone impedir que los representantes configuren poderes absolutos, convirtien-

do a los ciudadanos en servidores del Estado, en contravía de la relación esencial de la democracia:el Estado al servicio de los ciudadanos.

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An TABLA 3

La democracia: entre representantes y participantes


En contraste con este en la figura 2 se observa el modelo ideal propuesto por el Acuerdo13 de 2000, en el que se promueve un proceso con sucesivos espacios de discusión entreiguales y una relación más equitativa y pública entre las autoridades locales y los ciuda-danos y sus organizaciones que, al menos en teoría, ofrece el espacio para definir unasprioridades que tengan en perspectiva una visión amplia del desarrollo de la localidad.Por supuesto que para que ello se cumpla deben concurrir múltiples factores.

n Cada grupo identifica y formula sus propias demandas (proyectos) sin consultar prio-ridades con otros.

n Ausencia total de una visión estratégica de la intervención pública.

n Imposibilidad de que se utilicen criterios universales y abstractos para la asignaciónde recursos públicos escasos.

n Cada grupo establece relación directa y por separado con cada una de las autoridadeslocales para lograr el apoyo respectivo para su solicitud. De este apoyo depende lasupervivencia política de la autoridad respectiva, en el sistema político vigente.

n Esta forma de gestión genera un alto costo social.

n FIGURA 1

Bogotá: Modelo de gestión actual de las demandas socialesde intervención pública en el desarrollo local

67


n Se elimina la negociación personalizada de demandas individuales. Las actuacionesdel gobierno local ya no serían el producto de una relación personal basada encontraprestaciones electorales.

n Se racionaliza el sistema de interlocución gobierno local - ciudadanía. La concertaciónsocial previa haría inoperante e innecesaria la gestión particularizada de los proyectoscon todas y cada una de las autoridades locales.

n Se fortalece y cualifica la opinión pública local. La concertación sobre las alternativasdel desarrollo local, el diagnóstico socioeconómico y las prioridades significarían unaexigencia creciente de manejo de información y conocimiento de la localidad.

n Se crean mecanismos y condiciones que facilitan un control social eficaz y transpa-rente de los gobernantes.

n Se incorpora una visión estratégica del desarrollo local.

n FIGURA 2

Un modelo de participación para la democratizaciónde la gestión pública local


La democracia y la planeación participativa en el marco normativocolombiano

A partir de la Constitución de 1991, la participación ciudadana constituye no sólo una delas innovaciones más importantes en el marco democrático colombiano sino también unaperspectiva de organización de la sociedad que amplía el espacio de expresión ciudadana.

La necesidad de consignar en la Carta el verdadero sentido de la democracia, establecien-do canales de participación ciudadana y política idóneos no es gratuita; es resultado de lapresión de los diversos movimientos sociales, organizaciones y gestas cívicas y popularesde finales de la década de 1970 y durante toda la de 198040, que a su vez fueron la respues-ta social al deterioro creciente e ininterrumpido de la legitimidad del poder público acausa de la pérdida de capacidad del Estado y de los partidos para canalizar los distintosintereses de la sociedad.

El principio de participación no se agota en la participación política directa. Abarca tam-bién la defensa y promoción de los derechos sociales, económicos, culturales y colectivos;el control de la gestión pública y la discusión de los planes de desarrollo, entre otroscampos de la intervención y las responsabilidades públicas41.

Al mismo tiempo, la consagración del concepto de soberanía popular42 exige que las au-toridades se comprometan a crear y promover mecanismos de participación que haganefectiva la soberanía popular de los gobernados.

La promoción de la participación ciudadana en la formulación del Plan de DesarrolloLocal es, pues, mandato constitucional para la administración distrital, lo que la obliga acrear una cultura de la participación y del desarrollo político y social, vinculada al con-cepto de modernización, que se entiende como un proceso ligado a la democratización dela administración pública.

La participación

La participación puede resultar tan virtuosa como perversa, según el contexto de la orga-nización social en la que se dé.

n

40 Sánchez Carlos Ariel, op. cit.41 Ibidem.42 Constitución Política de Colombia. Artículo 3º.

69


�Participar significa tomar parte �involucramiento, empeño activo�personalmente. For-mar parte activa, no inerte y sin estar obligado. La autenticidad y eficacia está en relacióninversa con el número de participantes. Participar es operable tal como una fracción cuyodenominador mide la parte -el peso- de cada participante y, en tanto el denominadorcrece, igualmente disminuye la potencia de la participación del individuo�43.

Desde esta perspectiva, la promoción de la democracia directa para todos los niveles dedecisión de los asuntos públicos, además de reducir la calidad de la participación de cadaciudadano y sobredimensionar el papel de la política en la vida colectiva, nos plantea unproblema de eficiencia en la gestión de los temas de interés público cuando nos ubicamosen el escenario de las sociedades modernas, dado el número de habitantes de los centrosurbanos y la complejidad de sus intereses y formas de asociación.

Por tanto, debe ser claro que cuando se exige al Estado cumplir con la promoción de laparticipación y a la ciudadanía operar con reglas equitativas no se pretende que todos losniveles de decisión operen por el mecanismo de asamblea general con participación direc-ta de cada asistente. De hecho, en la escala de las localidades bogotanas44, más que favo-recer la participación, esto podría favorecer la reducción de las posibilidades de interven-ción o la imposición de posiciones poco argumentadas o de posturas sectarias, por la víade la mayoría coyuntural en un espacio y tiempo específicos45.

Aparentemente, la solución de esta dificultad pasa por la dinámica de organización ciu-dadana y las reglas de juego con las cuales estas organizaciones construyen sus posicio-nes y las agencian en el terreno de lo público. Pasa por la dinámica de organización por-que en la complejidad urbana moderna, más que en cualquier otro escenario, las personasdesempeñan múltiples roles y en esa medida pueden actuar como ciudadanos activos endistintos territorios y espacios sociales; por tanto su posibilidad de participar en la for-mulación de propuestas pasa por su pertenencia a grupos especializados temática oterritorialmente. Por las reglas del juego porque aunque sea en pequeña escala, la actua-ción de las organizaciones supone algún grado de delegación y por tanto es vital garanti-zar que los compromisos entre participantes y voceros sean claros y los mecanismos parafijar posiciones sean transparentes y democráticos.

n

43 Sartori, op. cit.44 Donde la población oscila entre 50.000 y 1.000.000 de habitantes.45 Basta pensar en que la elección de un día y hora específicos pueden representar la exclusión de unos actores

y la sobrerrepresentación de otros, en una ciudad con ritmos y sectores sociales tan diversos.


En consecuencia, cuando se afirma que la participación es interacción de los ciudadanoscon el Estado en los procesos de formulación y gestión de las políticas públicas, así comoen el seguimiento y control de las mismas, se asume que se trata de una relación entreorganizaciones ciudadanas y los entes del Estado.

La participación es, pues, política pura, porque aborda asuntos que gobiernan la vidagrupal y social. Adquiere formas y contenidos diversos en función de las condiciones deproducción y distribución de los bienes públicos - equidad, cobertura, calidad, eficiencia,transparencia- que les interesen a los actores sociales, como beneficiarios, y comocorresponsables �con el Estado� de su producción.

Las condiciones de participación son variables y evolucionan a través del tiempo. Dehecho, la participación ciudadana es con frecuencia fuertemente activada por interesesparciales y sólo excepcionalmente por la protección y consolidación del interés general.El actor que más se aproxima, dado su carácter institucional y su función, a la construc-ción y distribución de bienes públicos con arreglo a criterios de beneficio universal es elEstado. Pero, a su vez, se encuentra condicionado de forma cotidiana por los intereses yvisiones de los actores que lo conforman: legisladores, gobernantes, jueces, funcionarios;unos elegidos, otros parte de una burocracia que tiene objetivos propios. Con frecuencia,la incidencia real de uno o más actores sociales en la toma de decisiones públicas estádeterminada por los nexos que como clientela puedan tener con alguno de estos actoresestatales46. En la vida real existe un conjunto desigual de participaciones ciudadanas queagencian intereses parciales ante un Estado que responde a visiones ideológicas y políti-cas particulares, pero que tiene la obligación de velar por el bienestar general.

Es por eso que la participación es un escenario de confrontación de intereses, con capacidadde generar resultados positivos o negativos tanto para los directamente involucrados comopara terceros excluidos en un momento determinado de la interacción participativa47.

En este contexto, la evaluación del proceso de formulación de los planes de desarrollolocal debe dar cuenta de los actores involucrados y de las posiciones que revelan susactuaciones, propuestas y decisiones; así como de los mecanismos de decisión tanto enlos espacios colectivos como en las organizaciones, de modo que se pueda caracterizar el

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46 En un régimen político clientelista y excluyente, la burocracia es culturalmente poco permeable a la parti-cipación ciudadana en la toma de decisiones y poco rigurosa respecto a las responsabilidades éticas ysociales de la gestión pública. Esto se traduce en decisiones tecnológicamente desactualizadas e inconve-nientes, costosas e inequitativas en lo social y lo político.

47 Chaparro Jairo, �La participación en la gestión pública�. Papel de trabajo. Corporación Raíces, Bogotá,2001.

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proceso en función de su grado de inclusión de actores sociales relevantes en el territorioy, también en materia de prácticas democráticas en todos los niveles.

La planeación del desarrollo local

La planeación como un subproceso dentro de la gestión pública

La planeación es un proceso que incluye técnicas, instrumentos y prácticas sociales quepermiten conocer, comprender y presuponer el comportamiento de determinadas situa-ciones o realidades48 que son del interés de un sujeto determinado el cual, al intervenirlas,busca alcanzar un objetivo previamente establecido. Esto hace posible la formulación deun plan de acción cuya ejecución garantiza, con un considerable margen de certeza, ellogro de los objetivos propuestos.

Como componente esencial para el conocimiento y comprensión de las dinámicas econó-micas, sociales y políticas, la planeación potencia la acción del Estado en el cumplimien-to de sus fines. En este sentido es recogida por la Constitución del 91, que la inserta en elorden institucional colombiano como una obligación que los gobiernos, tanto nacionalcomo territoriales, han de cumplir en plazos específicos reglamentados por la ley.

La Constitución concibe la planeación, además, como un escenario para la participaciónciudadana, para lo cual crea los consejos de planeación local y ordena, con carácter obli-gatorio, la formulación de los planes de desarrollo nacional y territoriales como instru-mentos de planeación y parámetros de referencia para medir la gestión de los gobernan-tes49.

El Plan de Desarrollo Local

El Plan de Desarrollo es el compendio de los objetivos, estrategias, metas y prioridades50

que orientan y dimensionan cuantitativa y cualitativamente la actuación de las autori-dades públicas durante cada período gubernamental, para garantizar el cumplimiento desus funciones respecto a la promoción del desarrollo económico y social, en el contextode las responsabilidades y atribuciones que le competen según la jurisdicción territorialde que se trate.

n

48 En la mayoría de los casos constituyen una compleja y cambiante red de relaciones entre múltiples acto-res, determinadas por diversos factores que no siempre son ni manejables ni previsibles en su totalidad.

49 Velásquez, Fabio, El Sistema Nacional de Planeación: Notas y propuestas. En Revista Foro.50 Expresados en programas genéricos y/o proyectos específicos.


En Bogotá, la localidad no es una entidad territorial, como lo son departamentos y muni-cipios, sino una división administrativa subsidiaria del Distrito que no goza de autono-mía política. En consecuencia, el Plan de Desarrollo Local es un instrumento de ejecucióndel Plan de Desarrollo Distrital cuya subordinación está definida por:

n El orden jerárquico establecido en la Constitución y en el Estatuto Orgánico de Bogotá.

n El hecho de que las localidades son componentes de la ciudad como un sistema y, enconsecuencia, la gestión de la mayoría de sus procesos estructurales se resuelve enescalas que rebasan sus límites políticos y geográficos.

Ahora bien, además de estas determinaciones normativas y propósitos técnicos, que de-ben considerarse en el ejercicio de la planeación, es necesario tomar en consideración lainfluencia de otros ámbitos de decisión y los requisitos técnicos que garantizan la calidady eficiencia del proceso. Los más importantes en materia de contexto son:

Lo local � lo global

Un proceso de desarrollo local no puede desligarse de la dinámica global en la que estáinscrito. La comprensión de una realidad dada exige tanto el conocimiento y compren-sión de las grandes determinaciones estructurales (lo global), como la identificación yanálisis de los aspectos que le son específicos (lo local), que no son el simple efecto de lareproducción de las determinaciones globales51. Es decir, no es posible pensar el desarrollode las localidades al margen de la dinámica del desarrollo de la ciudad, la que a su vez estáestrechamente relacionada con el desarrollo del país.

La sociedad local

Un territorio con determinados límites es sociedad local cuando es portador de una iden-tidad colectiva expresada en valores y normas interiorizados por sus miembros y cuandoconforma un sistema de relaciones de poder constituido en torno a procesos locales gene-radores de desarrollo. En otras palabras, una sociedad local es un sistema de acción sobreun territorio limitado, capaz de producir valores comunes, bienes y factores de desarrollolocalmente gestionados52.

n

51 José Arocena. El desarrollo local: Un desafío contemporáneo. Centro Latinoamericano de Economía Hu-mana (CLAEH) - Universidad Católica del Uruguay. Nueva Sociedad, Caracas, 1995.

52 Ibid.

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Como es un hecho que no toda subdivisión de un territorio nacional es una sociedadlocal, para que el concepto pueda aplicarse a una realidad local deben darse ciertas condi-ciones que se expresan en dos niveles fundamentales: el socioeconómico y el cultural.

Nivel socioeconómico: toda sociedad conforma un sistema de relaciones constituidopor grupos independientes. Este sistema puede ser llamado sociedad local cuando loque está en juego entre los grupos es principalmente de naturaleza local. En otras pala-bras, cuando la producción de riqueza (por mínima que sea) generada en el territorio oel acceso y control de instituciones y otros elementos socioculturales dentro de éste esobjeto de negociaciones entre grupos locales, convirtiéndose en estructurante princi-pal del sistema local de relaciones de poder.

Nivel cultural: Para que exista sociedad local es necesario que el conjunto humano quehabita un territorio comparta rasgos de identidad comunes. Es decir, los individuos ylos grupos constituyen una sociedad local cuando muestran una manera de ser deter-minada que los distingue de otros individuos y grupos. Esta condición se encuentra ensu máxima expresión colectiva cuando se plasma en un proyecto común.

La iniciativa local

�La planificación local supone la existencia de actores locales capaces de iniciativa. Lainiciativa individual o de grupo es el signo inequívoco de la existencia del actor local�53.

Supone, además, la existencia de un sistema de negociación permanente entre los diver-sos actores, dentro del que sea posible procesar y ejecutar las diversas iniciativas. Estasrequerirán formas institucionales que faciliten la negociación entre las diferentesracionalidades y que sean capaces de estimular e integrar el potencial de iniciativas exis-tentes en la sociedad local54.

El territorio

La relación de un grupo humano con el territorio que ocupa se vuelve un factor de desarrolloen la medida que potencia las capacidades de uno y de otro, proyectándolos hacia el futuro.

Se trata por lo tanto de entender que el territorio es una realidad socialmente construidaque puede y debe ser estudiada y gestionada, reconociendo los intereses legítimos de losactores55 presentes en un mismo espacio y entendiendo que los distintos procesos de-mandan visiones y estrategias que superan los períodos de gobierno.

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53 Ibid.54 Ibid.55 Dando prioridad al interés público.


En función de los requisitos técnicos, cabe mencionar:

n La información y los instrumentos técnicos para la planeación

La eficacia del plan de desarrollo requiere del registro sistemático del comportamiento delos componentes estructurales del desarrollo local56, de las propuestas de solución57 a losproblemas; de la generación de información necesaria para garantizar que las decisionessobre prioridades de acción e inversión pública contemplen estratégicamente todos losfactores, y del seguimiento y el control social de la gestión y ejecución del plan.

Para la formulación participativa del PDL resulta esencial la existencia de sistemas deregistro e información, así como la capacidad institucional para que éstos resulten perti-nentes y oportunos al proceso de planeación.

n El banco de programas y proyectos para la inversión local (BPPIL)

Los bancos de proyectos nacional y territoriales son sistemas de información sobre losprogramas y proyectos que aspiran a recursos de inversión pública. Es de obligatoriocumplimiento hacer el registro sistemático de todos los proyectos que solicitan financia-ción con recursos públicos nacionales y/o territoriales. El registro incluye el ciclo comple-to del proyecto hasta la evaluación final, después de su ejecución.

El registro de programas y proyectos en el banco no les confiere ninguna calidad especialen términos de su pertenencia o prioridad, en la medida en que éstas derivan de la coyun-tura del desarrollo social y político en que se lleven a cabo los procesos de planeación. Noobstante, el cumplimiento de los requisitos fijados por el banco permite valorar la bon-dad técnica del proyecto para resolver una o varias de las necesidades de la comunidad.

El registro del ciclo total del proyecto es necesario en la medida en que la evaluación degestión y resultados de la administración pública no sólo es mandato constitucional,sino también un componente inherente de la planeación y la gestión como proceso. Per-mite identificar, con respecto a los objetivos y metas establecidos, los ajustes requeridosde los planes y proyectos en ejecución58.

n

56 Elementos esenciales para caracterizar las dinámicas del desarrollo local y los factores que las limitan o laspotencian y, en consecuencia, para disponer de los diagnósticos sociales, sectoriales y territoriales perti-nentes como herramientas indispensables para tomar decisiones acertadas sobre el orden de prioridades enla solución de los problemas y conocer las alternativas de solución posibles y los elementos para optar porla alternativa estratégicamente más adecuada a las condiciones existentes.

57 Las cuales, como producto de dinámicas de participación ciudadana ininterrumpidas, no están sujetas acronogramas legalmente establecidos.

58 Lorino, Philippe, El control de gestión estratégico. La gestión por actividades. Alfaomega � Marcombo, Barcelo-na, 1993.

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La actualización permanente del banco es un requisito para el proceso de comparación dealternativas de solución a las necesidades de la comunidad, así como para la selección delas alternativas a las cuales se les aplican los criterios de priorización que definan laspolíticas distritales y los acuerdos comunitarios locales.

n Capacidad institucional y gestión pública del desarrollo local

A los gobernantes les compete crear las condiciones para garantizar la existencia del sis-tema de negociación en el que los diferentes actores locales puedan, en igualdad de con-diciones, procesar y ejecutar las diversas iniciativas. Para ello es preciso garantizar capaci-dades humanas y técnicas adecuadas a la magnitud y complejidad de la labor, que en elcaso de las localidades incluye además de su propio aparato administrativo las relacionesde asistencia con otros niveles de gobierno. A manera de síntesis, en la figura 3 se hace unejercicio de delimitación del desarrollo local como un proceso en el cual intervienen múl-tiples y diversos componentes, entre los cuales se establece una compleja red de relacio-nes que son a la vez determinadas y determinantes entre sí.

En resumen, en la construcción del marco de referencia de la evaluación es coherenteproponer que el Plan de Desarrollo Local, como instrumento de planeación pública, sólopuede ser el resultado de un proceso permanente de identificación y análisis colectivo delos procesos, actores y relaciones que se realizan y actúan en la localidad y que configu-ran potencialidades y limitantes a las expectativas sociales de desarrollo. Para mantenerla coherencia con el marco constitucional participativo, debe generar un proceso ampliode difusión de conocimiento, de modo que se garantice la formación de una opinióninformada en la definición democrática de la utilización de los recursos públicos, garan-tizando eficacia, equidad y transparencia en la solución de los factores que limitan ellogro de las expectativas ciudadanas.


n FIGURA 3

Componentes y relaciones estructurantesen el proceso de desarrollo local

ALUMBRAMIENTO SEMBRADODE DIFICULTADES

EL CONTEXTO Y LAS CONDICIONES DEL PROCESO


o pudieron ser más difíciles las condiciones en las que vio la luz este tercerejercicio de planeación participativa y menos en los que emprendió su difícilcamino. De un lado era la primera vez que se aplicaría el Acuerdo 13 y ellohacía que un proceso de participación ciudadana de características técnicas

tan específicas y consecuencias tan importantes para las comunidades de la ciudad requi-riera del apoyo y el impulso de la institucionalidad estatal para culminar con éxito, máxi-me cuando era casi completamente desconocido y su implantación es poco menos queincipiente.

La administración saliente de Enrique Peñalosa no se mostró a gusto con el Acuerdo 13. Sibien asignó a la Secretaría de Gobierno, a través de la Dirección de Participación Ciudada-na, la responsabilidad de darlo a conocer entre las alcaldías locales, los ediles, los coordina-dores de planeación y los funcionarios de otras entidades del gobierno central de la ciudad,su trabajo se enfocó más que en la aplicación en la comprensión de los contenidos y alcan-ces del Acuerdo. Lo anterior con el fin de elaborar una propuesta para su modificación pues-to que, en principio, consideró ilegales e inconvenientes algunas de sus disposiciones.

Centrados todos los esfuerzos en esa dirección, la capacidad técnica y política de la admi-nistración se orientó a la formulación del proyecto de modificación presentado al Conce-jo, que hizo trámite en comisión sin superar el nivel de la plenaria, porque debates deotros asuntos copan las sesiones de la corporación. En consecuencia, a finales de 2000 losescasos esfuerzos que el Distrito Capital hace para atender el proceso de planeación localse agotan en el intento de modificarlo.

Llegó entonces en 2001 la nueva administración, que si bien manifestó la determinación deaplicar el Acuerdo, debió enfrentar la limitada capacidad operativa de las alcaldías locales y

78ALUMBRAMIENTO SEMBRADO DE DIFICULTADES

del sector central, y la falta de preparación técnica, operativa y logística de la administracióndistrital, lo que le impidió asumir en forma adecuada las responsabilidades que le competíanen la aplicación del Acuerdo, obligándola en todo momento a desarrollar reglas del juego parasu aplicación y redireccionarlo sobre la marcha.

De otro lado, la nueva administración estaba en pleno proceso de construcción del Plande Desarrollo Distrital, que se suponía debía ser el marco de referencia para los veinteplanes de desarrollo cuya formulación emprenderían las localidades bogotanas a travésde este ejercicio. ¿Cómo hacer un plan de desarrollo local sin la referencia de un plandistrital al cual, por requerimiento del mismo Acuerdo 13 tendría que ceñirse?

Durante los primeros pasos del ejercicio el Alcalde Mayor nombraría nuevos alcaldeslocales de ternas propuestas por las JAL. Estos alcaldes llegaron con distintos niveles deinterés en el desarrollo del ejercicio y poca información sobre el mismo.

A lo anterior debía sumarse el ya comentado conflicto creado con las JAL por la creaciónde los consejos de planeación local y la incertidumbre sobre la forma en que se desarrolla-ría pues el Acuerdo dejo sin solución muchos detalles de procedimiento.

Frente a esto surgen varios interrogantes: ¿cuál era el conocimiento que la administra-ción distrital y sus funcionarios tenían del Acuerdo 13 de 2000 y cuál el grado de apropia-ción del mismo en el momento de enfrentar su aplicación, en los primeros meses de2001? ¿Existieron procesos de difusión y capacitación alrededor del acuerdo? ¿Cuál fuela prioridad otorgada al proceso de planeación participativa local en las administracionesentrante y saliente?

Las respuestas a estas preguntas no sólo reflejarán la preparación institucional para en-frentar un reto de tantas dimensiones sino el interés del gobierno de Bogotá en el desa-rrollo y aplicación de esta norma, concebida para el fortalecimiento de los procesos deplaneación, descentralización y participación ciudadana en el Distrito Capital.

Otro tema muy importante por explorar se refiere a las percepciones que sobre el acuerdotenían funcionarios y asesores que hicieron parte del Comité Interinstitucional y en laslocalidades consejeros de planeación y ciudadanos, pues esas percepciones fueron las queen principio orientaron la polémica sobre el acuerdo y su aplicación. Estos son los temasque se tratarán a continuación.

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CONOCIMIENTO DEL ACUERDO Y CANALES DE INFORMACIÓN

En términos generales los funcionarios conocieron el Acuerdo 13 de 2000 por canalesinformales, a través de contactos personales que les informaron de su existencia o bienporque, interesados en el tema, optaron por buscar el texto del acuerdo.

Por ejemplo, los funcionarios consultados en la Secretaría de Gobierno y el Departamen-to Administrativo de Planeación Distrital, las dos entidades llamadas a dirigir y coordi-nar en lo político y lo técnico el proceso, se enteraron de su existencia en septiembre ynoviembre de 2000 respectivamente. En el primer caso a través de contactos personales yen el segundo porque el asunto hizo parte de los temas del empalme entre los gobiernosentrante de Antanas Mockus y saliente de Enrique Peñalosa.

Planeación Distrital, ante la perentoria instrucción del Alcalde Mayor recién posesionadode proceder inmediatamente a la aplicación del Acuerdo 13, se encontró con que no teníauna dependencia apropiada para ocuparse del tema y se vio obligada a crear un área departicipación y planeación local cuya puesta en marcha enfrentó problemas legales por lasrestricciones que impusieron las políticas de ajuste fiscal de la Nación en ese momento.

El Departamento Administrativo de Acción Comunal, el Instituto Distrital de Cultura yTurismo y la Veeduría Distrital también se enteraron por canales informales del acuerdo.El primero, cuando fue convocado a participar en el Comité Interinstitucional para apo-yar su aplicación; el segundo, por iniciativa personal de algunos funcionarios que sólolograron conocerlo en espacios no oficiales; y la Veeduría, a través de contactos no oficia-les de los funcionarios con sus pares de la Secretaría de Gobierno.

Este panorama ilustra dos puntos específicos: de un lado la escasa importancia políticadel tema en el seno de la administración distrital y de otro la debilidad institucional paragestionar el proceso, como se hará evidente más adelante.

La única excepción a este panorama fueron algunos intentos de formación sobre el con-tenido del Acuerdo, llevados a cabo en el seno de los diplomados sobre Gerencia Social yPlaneación Participativa que se adelantaron en el segundo semestre de 2000 con el auspi-cio del Departamento de Acción Comunal y la Secretaría de Gobierno. Estos programas,sin embargo, no hacían parte de la estrategia de difusión del Acuerdo y por tanto estabandiseñados para alcanzar sus propios objetivos, por lo que sólo lograron permear a algunosdirigentes comunitarios que llegaron a conocer mejor su texto, pero poco pudieron hacerpara garantizar la calidad del proceso.


Las alcaldías locales, por su parte, recibieron notificación oficial de la sanción del Acuer-do 13 a través de una comunicación emanada del Concejo Distrital entre agosto y sep-tiembre de 2000. Sin embargo, las oficinas locales de planeación sólo se ocuparon deltema cuando la Dirección de Participación Comunitaria de la Secretaría de Gobierno lasconvocó a su estudio para la preparación de la propuesta de modificación del Acuerdo.

Muchos de los jefes de estas oficinas locales de planeación conocieron el Acuerdo antesque algunas de las entidades del sector central, gracias a sus contactos personales concírculos políticos y organizaciones relacionadas con el tema de la participación comuni-taria interesadas en la aplicación de la nueva norma.

Prácticamente, ninguna de las localidades inició ningún tipo de preparación y difusión delAcuerdo 13, ni hizo actualización de diagnósticos o bases de datos que pudieran requerirseen la discusión pública sobre el Plan de Desarrollo Local; y mucho menos desarrollaronactividades de sensibilización y capacitación a la ciudadanía y los funcionarios locales. Laúnica excepción fue Suba, donde se realizaron unas reuniones denominadas preencuentros,en las cuales se abordaron algunos aspectos de la planeación participativa.

Esto sucedió en parte porque ciertas alcaldías y oficinas de planeación local percibieron elAcuerdo como una norma que les quitaba funciones al incorporar nuevos actores y pro-cedimientos en las dinámicas de planeación.

VOLUNTAD POLÍTICA PARA ADELANTAR EL PROCESO

Las dificultades en la aplicación del Acuerdo 13 obedecieron, entre otras razones, a quedurante la administración Peñalosa (1998-2000) se le dio muy poca importancia al tema;en consecuencia los recursos humanos y operativos asignados al proceso resultaron fran-camente insuficientes. De hecho, el tema recibió muy poca atención de la Secretaría deGobierno, que se vio además en dificultades para encontrar interlocutores informados ymotivados en el seno de la administración distrital.

Puede decirse que entre septiembre y diciembre de 2000 el tema estuvo circunscrito alámbito de la Dirección de Participación de la Secretaría de Gobierno, pues carecía deresponsables oficiales en Planeación Distrital y en el Departamento de Acción Comunal.Lo anterior pese a que estas entidades, por sus funciones, están llamadas a ser las respon-sables de dinamizar y orientar el proceso de planeación del desarrollo local, garantizar sucarácter participativo y promover la organización comunitaria.

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El giro definitivo en la disposición de las entidades distritales lo originó la instruccióndirecta del alcalde Mockus, a principios de enero de 2001, que pidió concentrar los esfuer-zos en la ejecución de las directrices contenidas en el Acuerdo 13. Recibida la orden, cadaentidad emprendió la tarea con distintos grados de compromiso en función de su infraes-tructura institucional, su capacidad técnica y, sin duda, de la importancia política que sele dio al tema.

La Secretaría de Gobierno

Con el cambio de administración se elevó en forma sustancial la importancia dada alejercicio de formulación participativa de los planes de desarrollo, en el marco de las dis-posiciones del Acuerdo 13. Para la Subsecretaría de Asuntos Locales dicho ejercicio seconvirtió en un asunto prioritario, lo que no se tradujo en un incremento sustancial delos recursos y del personal designado para el efecto, pero sí se reflejó en el espacio crecien-te que ocuparía en la agenda de este despacho.

Este interés hizo que el proceso fuera tema regular del Comité de dirección de la Secreta-ría de Gobierno y se le asignaran algunos recursos financieros para gastos de promocióny apoyo logístico mínimo59. No obstante, la Dirección de Participación logró maximizaresos recursos mejorando la cobertura y la efectividad en la difusión y promoción con laayuda de las diversas redes comunitarias existentes. En este contexto, dicha Dirección yla Secretaría de Gobierno definieron su papel como coordinadores y facilitadores del pro-ceso, asumiendo que la orientación técnica sería competencia de Planeación Distrital.

Sin embargo, y a pesar de su cercanía con las localidades y su activismo en el proceso, aliniciarse éste en los primeros meses de 2001 la Secretaría de Gobierno no puso en juegotoda su capacidad para apoyar integralmente a las localidades, y concentró el esfuerzo enuna sola de sus direcciones, la Participación Comunitaria, que para ese momento conta-ba solamente con dos profesionales.

El Departamento Administrativo de Planeación Distrital, DAPD

Como organismo de planeación territorial y sectorial del distrito, este departamento tie-ne la responsabilidad de orientar técnica y metodológicamente el ejercicio de planeaciónen las localidades.

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59 Entre enero y marzo de 2001 se invierten aproximadamente $50 millones en publicidad.


Dada la naturaleza de sus funciones, su capacidad institucional y dotación tecnológicaeste Departamento, es la única entidad en la ciudad con la competencia y capacidad paragenerar y aportar a las localidades la información básica para su caracterizaciónsocioeconómica, los factores que dinamizan y frenan su desarrollo, sus potencialidades ysus debilidades para articularse de una manera social, territorial y políticamente equita-tiva al desarrollo de la ciudad.

A pesar de contar también con una dirección de regionales en su estructura, en el mo-mento de dar cumplimiento a la instrucción del Alcalde Mayor sobre la aplicación delAcuerdo 13 no dispuso un responsable para asumir la orientación y coordinación delejercicio. Esta dirección se marginó de los asuntos concernientes al Acuerdo y en la fasede empalme entre las administraciones Peñalosa y Mockus la interlocución del Departa-mento en los asuntos de la planeación local fue asumida por funcionarios ajenos a ella.

Para aplicar el Acuerdo 13 de 2000 y apoyar la planeación local, Planeación Distrital creóla Subdirección de Participación y Planeación Local, sin embargo el tema siguió siendomarginal para el Departamento y tanto su agenda institucional como sus esfuerzos yrecursos se dedicaron, casi exclusivamente, a la ejecución del Plan de ordenamiento terri-torial, POT, de la ciudad.

Las restricciones derivadas de la Ley 617 de 2000 (de ajuste fiscal) hicieron que la nuevasubdirección tropezara con problemas legales y operativos, y finalmente fue suprimida.Sin embargo logró actuar con un equipo básico de tres profesionales asignados a la gestióndel proceso, equipo que asumió un rol decisivo dentro del Comité interinstitucional. Detodas maneras la participación del Departamento en la realización del ejercicio fue consi-derablemente reducida, quizá porque no logró integrarlo en su dinámica institucional.

Lo anterior, entre otros aspectos, dificultó el acceso oportuno de actores locales, públicosy privados a la información y conocimiento producidos por el Departamento, esencialpara que las comunidades pudieran elaborar diagnósticos territoriales y sectoriales realis-tas, dimensionar estratégicamente sus perspectivas de desarrollo y, por tanto, optar porpropuestas que les permitieran no sólo beneficiarse del desarrollo de la ciudad sino tam-bién aportar a éste.

Planeación Distrital hizo entrega a las alcaldías locales de un documento sobre algunasde las características de las UPZ, un inventario de establecimientos económicos de laslocalidades y un documento de estadísticas sociales básicas de cada una como aporte alos ejercicios técnicos; sin embargo, no pudo prestar asesoría para su uso en los ejercicioscorrespondientes, pues estas actividades rebasaban la capacidad operativa del grupo deplaneación y participación local.

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El Departamento Administrativo de Acción Comunal, DAACD

Se ocupó oficialmente del tema en enero del 2001, cuando asignó un número importantede funcionarios (34 gerentes sociales) al seguimiento de los encuentros ciudadanos y alapoyo del proceso, pero el grupo se desintegró casi inmediatamente debido a la mencio-nada reducción de personal acometida por el Distrito, que eliminó el cargo de los geren-tes sociales.

Este Departamento invitó a las juntas de acción comunal a vincularse a los encuentros,sin embargo no las orientó sobre su rol en el proceso ni ofreció apoyo técnico para poten-ciar los resultados de la participación. La situación respondía en parte a la debilidad de losprocesos de coordinación institucional en el gobierno central de la ciudad, pero tambiénal bajo perfil asignado al tema en esta dependencia, que a pesar de ello adoptó las reco-mendaciones del Comité Interinstitucional y apoyó las directrices de Planeación Distri-tal para el desarrollo del ejercicio.

A finales de mayo de 2001 Acción Comunal gestionó un convenio con la Universidad NuevaGranada para incorporar estudiantes en pasantías de medio tiempo y apoyar el proceso.Cuando el convenio se hizo efectivo se les asignó a los estudiantes la tarea de apoyar aAsojuntas, como secretaría técnica de los consejos de planeación local, en la elaboración yarchivo de las actas de los encuentros ciudadanos, actividad que no logró llevarse a cabo entodas las localidades por el poco tiempo del que se disponía para adelantarla.

El Instituto Distrital de Cultura y Turismo, IDCT

En el IDCT el tema entró en la agenda de trabajo por solicitud de distintas organizacio-nes y personas que asistieron a las reuniones de difusión organizadas por la Secretaría deGobierno, quienes recomendaron la participación de la entidad y específicamente de suGerente de Descentralización, quien tiene un alto reconocimiento en los espacios depromoción y gestión de la organización y la participación ciudadanas en la ciudad. Lainstitución aceptó la convocatoria y aunque inicialmente no tenía una posición oficialsobre el tema, sí hubo un significativo interés por parte del mencionado funcionario y suequipo.

El grupo de descentralización del IDCT concentró su trabajo en el apoyo para la organi-zación y funcionamiento de los consejos de planeación local, basándose en la experienciadel Sistema Distrital de Cultura y de los consejos locales de cultura. También procuraróincidir para que el proceso incorporara elementos de cultura democrática.


Paralelamente, entendió que la participación de los gestores culturales60 es una oportuni-dad para consolidar la descentralización de la organización cultural y del Sistema Distritalde Cultura y lograr que los ciudadanos otorguen prioridad a los proyectos de cultura de laslocalidades, con la consiguiente asignación de recursos en los presupuestos locales.

Aunque como se dijo la participación del IDCT en el ejercicio descansó totalmente en laGerencia de Descentralización, posteriormente encontró espacios en las directivas delInstituto, en las cuales se asumió el tema de descentralización como una línea importan-te en su plan de acción.

La Veeduría Distrital

Con el cambio de administración, la Veeduría Distrital pasó del apoyo a las actividadesde difusión del Acuerdo 13 de 2000 a una intensa participación en el seno del ComitéInterinstitucional. La nueva dirección de la entidad asumió que su función era servir deenlace entre la administración y la comunidad para propiciar la participación; para talefecto le asignó la responsabilidad institucional en el proceso a la Veeduría Delegada parala Participación.

Esta instancia dedicó inicialmente dos de sus seis profesionales al proceso y comprome-tió en forma paulatina un número mayor en su promoción y seguimiento. Así mismo, yconsecuente con la definición de su rol institucional, promovió la participación de unnúmero considerable de funcionarios de otras dependencias de la Veeduría en el segui-miento de los primeros encuentros locales.

Algunas conclusiones

En síntesis, el nivel de importancia política del tema en las entidades distritales creciócon el cambio de administración y a medida que el proceso mismo avanzaba. Sin embar-go y especialmente en los departamentos de Planeación Distrital y Acción Comunal seevidenciaron dificultades para involucrar el tema en su agenda institucional y en conse-cuencia en la definición de políticas que orientaran su acción.

La dirección técnica del ejercicio fue asumida de modo colectivo en el seno del Comité Inte-rinstitucional, con el liderazgo de los representantes de la Dirección de Participación Comu-nitaria de la Secretaría de Gobierno, Planeación Distrital, el IDCT y un asesor de la Alcaldía

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60 Uno por localidad, destinados de tiempo completo al proceso.

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Mayor. Dicha participación respondió más que al posicionamiento institucional al perfil,experiencia e interés particular de las personas que las representaban en el Comité.

De hecho, es claro que con excepción de la Dirección de Participación de la Secretaría deGobierno, las demás instituciones carecieron de interlocutores jerárquicos en su interioro, en su defecto, de grupos de trabajo que respaldaran con información y reflexión laspropuestas formuladas por los funcionarios en el seno del Comité Interinstitucional.

Finalmente, puede decirse que con excepción de la Secretaría de Gobierno el ejercicio deformulación participativa de los planes de desarrollo local 2002-2004 constituyó una fun-ción de segundo orden en la agenda de las entidades distritales competentes y responsa-bles de la planeación, la participación y la descentralización en Bogotá.

PERCEPCIONES ACERCA DEL ACUERDO 13 Y SU APLICACIÓN

El Acuerdo 13 de 2000 llegó para cambiar las reglas de juego en materia de planeación enlas localidades, favoreciendo la participación de las organizaciones de la comunidad y losciudadanos, creando los consejos de planeación local y, por consiguiente, alterando losequilibrios de poder en torno a la distribución de los presupuestos locales. Esto hizo quelos diferentes actores del proceso: ciudadanos, ediles y funcionarios locales y distritales,tomaran también diversas posiciones sobre el tema, que sin duda incidieron en el desa-rrollo del ejercicio.

Por eso se consideró útil para este estudio revisar las percepciones que tanto funcionarioscomo ciudadanos partícipes del proceso expresan al respecto, advirtiendo eso sí que unaevaluación política de mayor envergadura queda pendiente de realizar. Para ello se entre-vistó a los funcionarios que por cada institución distrital hicieron parte del Comité Inte-rinstitucional; también se entrevistó a los alcaldes y los jefes de planeación de las locali-dades, así como a dos ediles y al concejal ponente del Acuerdo 13 en el Concejo de laciudad.

Los funcionarios

Indagados los funcionarios del Comité Interinstitucional sobre los aciertos y desaciertosdel acuerdo mencionaron entre los primeros:

n La creación de los consejos locales de planeación, que constituye un avance indiscuti-ble en la consolidación de la participación comunitaria y un hito en materia de insti-tucionalidad para la descentralización.


n El respaldo a las decisiones de los encuentros ciudadanos dándoles carácter vinculante,lo que empodera la participación ciudadana.

n Al reglamentar el proceso de planeación local se amplían las garantías de transparen-cia y se da un marco de referencia a las comunidades y las autoridades locales acercade los componentes básicos del proceso de planeación.

n La existencia de las comisiones de trabajo, su reglamentación y las funciones que lescompeten se considera un avance significativo en la consolidación de organismos departicipación ciudadana.

En cuanto a los desaciertos, que superan en mucho a los aciertos anotados, los funciona-rios del Comité Interinstitucional mencionaron conflictos entre el Acuerdo 13 y el Esta-tuto de Bogotá, debilitamiento de las oficinas de planeación local, exclusión en los conse-jos de planeación local y restricción a la participación juvenil, entre otros.

Conflictos entre el Acuerdo 13 y el Estatuto de Bogotá

Funcionarios de Planeación Distrital, Acción Comunal y la Veeduría Distrital coinciden enseñalar el choque del Acuerdo 13 con el Estatuto Orgánico de Bogotá y en algunos aspectoscon la Constitución Política colombiana. El primero confiere a los consejos de planeaciónlocal funciones que la Carta Política y el Estatuto de Bogotá asignan en general a las juntasadministradoras locales. Éste es quizá el foco principal de conflicto en el proceso.

Muchas oficinas distritales seguían, seis o siete meses después de proferido, sin conocerel fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca61 que avaló el Acuerdo 13 conside-rándolo compatible con la Constitución y el Decreto 1421 (el Estatuto de Bogotá), por loque todavía se dudaba de la legalidad y la viabilidad jurídica de la norma.

Esta percepción se evidenció también en las entrevistas con los funcionarios de las ofici-nas locales de planeación y los ediles de las seis localidades objeto de seguimiento, y fueclaro que era parte de los motivos por los cuales muchos ediles se apartaron del proceso.

Lo anterior refleja la debilidad de la organización institucional distrital para gestionar losasuntos de la planeación y la descentralización. Sin duda, la situación fue resultado de la

n

61 La administración distrital de Bogotá había demandado el Acuerdo 13 ante el Tribunal por considerar sucontenido inconstitucional al darles a los consejos locales de planeación y a los encuentros ciudadanosfunciones que en la Carta Política se asignaban a las juntas administradoras locales. Argumento que elTribunal no aceptó por considerar que una cosa es formular (el Plan por parte de los encuentros ciudada-nos) y otra adoptar (el papel de las JAL).

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ausencia de una política distrital dirigida a garantizar una acción concertada en relacióncon la descentralización y las localidades.

El debilitamiento de las oficinas de planeación local

Los funcionarios entrevistados insistieron en que estas oficinas fueron debilitadas por elAcuerdo, pues algunas de las funciones que cumplían �como el manejo de los bancos deproyectos o la formulación definitiva del Plan de Desarrollo a la JAL� se le otorgaron a losconsejos de planeación local. Con esta opinión se hace evidente la incomprensión del ca-rácter democrático y participativo del Acuerdo 13 que busca desconcentrar el poder dentrodel proceso de planeación y así otorgarle a la comunidad la injerencia necesaria para influiren las decisiones que aseguren su propio bienestar, y en la forma de hacerlas realidad. Además,se pone en duda la capacidad y la conveniencia de que las comunidades compartan con lasentidades el análisis de la dinámica local y la definición de metodologías para la formula-ción de los planes de desarrollo y los proyectos que contienen.

Tanto Planeación Distrital como la Secretaría de Gobierno y la Veeduría Distrital sugirie-ron entregar la secretaría técnica del proceso a las oficinas locales de planeación, porconsiderar que las disposiciones del Acuerdo han reducido su participación a la presenta-ción de la propuesta inicial de plan de desarrollo, al apoyo logístico del ejercicio y a espe-rar las recomendaciones de los encuentros ciudadanos para dar su concepto al final delproceso, cuando la alcaldía local formula sus observaciones.

Frente a los bajos niveles de organización de la ciudadanía y ante la debilidad técnica dela mayor parte de las organizaciones participantes en el proceso, la sugerencia planteadaparecería sensata y pertinente para garantizar mejor calidad en el resultado final de losencuentros ciudadanos. Pero en realidad con esta salida se olvida que no se trata de reem-plazar a la comunidad desde el Estado, sino de facilitar las condiciones para que puedaconvertirse en un interlocutor calificado, sin confundir los espacios y roles que le compe-ten a cada uno como actor en la dinamización del desarrollo local.

En realidad, dentro del nuevo esquema, la oficina de planeación gestó y documentó laversión preliminar del Plan de Desarrollo que el alcalde presentó al encuentro ciudadano,y le consolidó la información de los encuentros; también realizó los ajustes pertinentes alPlan y dio el respaldo técnico que el alcalde necesita para concertar con la JAL la versióndefinitiva del Plan de Desarrollo Local.

Estas oficinas requieren una mayor fortaleza técnica e institucional y la información y lacapacidad necesarias para conocer y documentar las distintas dimensiones de la realidad


local, de modo que puedan proveer a los ciudadanos la información actualizada y perti-nente sobre su entorno inmediato y sobre la ciudad en general y, en forma simultánea,valorar, con base en criterios verificables, las propuestas que les presenten las comisionesde trabajo y los encuentros ciudadanos.

La exclusión en la conformación del Consejo de Planeación Local

Acción Comunal hizo notar la restricción planteada por el Acuerdo al exigir la cédula deciudadanía para inscribirse en los encuentros ciudadanos, lo cual desconoce la dinámicade participación de los jóvenes en los asuntos de interés público en las localidades.

Lo anterior fue resuelto en la práctica por el Comité Interinstitucional que dio instruc-ciones precisas de inscribir a los jóvenes en los encuentros, entendiendo que el artículo 8del Acuerdo sobre calidades de los miembros del Consejo de Planeación Local y el artículo14 sobre mecanismos de inscripción no fijan taxativamente la mayoría de edad comorequisito para participar en el proceso.

Para los funcionarios, la composición del Consejo resulta excluyente y rígida respecto asectores que presentan un alto grado de organización en los ámbitos locales, como sonlas organizaciones de mujeres y los grupos culturales y deportivos, entre otros. Esta obje-ción es sin duda pertinente y su revisión abriría la puerta a otras modificaciones en laconformación del Consejo. Es claro, sin embargo, que no existe la fórmula perfecta paraelaborar la lista de sectores con representación en este organismo y que la decisión debeinvolucrar criterios coherentes con los propósitos de la participación comunitaria y conel reconocimiento de las lógicas de la organización de la ciudadanía.

Los plazos y fechas del proceso

Este aspecto fue calificado como inadecuado por prácticamente todos los funcionariosconsultados, pues consideran que los tiempos asignados para cada etapa eran irreales yno permitían desarrollar las labores con la calidad necesaria; en particular los plazos fija-dos para la convocatoria y conformación del Consejo de Planeación Local y para la con-vocatoria e inscripción en los encuentros ciudadanos.

Algunos de los miembros del equipo de Planeación Distrital consideraron que la dificul-tad no reside en los plazos, sino en la superposición del proceso de elaboración del Plan deDesarrollo distrital con los ejercicios de planeación participativa en las localidades. Porello proponen que las localidades puedan participar en la discusión del Plan de Desarrollodistrital y sobre los recursos que fija el nivel central y una vez cuenten con ese marco de

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referencia, se pueda iniciar la priorización de objetivos y estrategias locales y la asigna-ción de los recursos de los fondos de desarrollo local.

Las observaciones sobre ampliación de plazos y separación entre el proceso de formulaciónde los planes locales y el distrital reflejan la visión operativa con la que el Comité Interins-titucional se vio obligado a abordar el proceso debido a la improvisación institucional.

Capacitación para la planeación participativa

Algunos funcionarios consultados abogaron por la necesidad de reglamentar la prepara-ción del proceso de planeación participativa, en términos de actualización de diagnósti-cos y difusión de la normatividad y de la información de la localidad, por ejemplo. Sinembargo, cabe anotar que estas son obligaciones claras de las entidades, estén fijadas ono en las normas de planeación.

Probablemente lo que se requiere no son más normas sino una adecuada comprensión delproceso de planeación participativa como actividad continua y conjunta entre la locali-dad y el nivel central del distrito que, en una de sus etapas, genera las condiciones paraadoptar un plan de desarrollo de la localidad.

En esta perspectiva es necesario transformar la esencia de las relaciones entre el distrito yla localidad, desde una visión centralista que presupone la homogeneidad de las localida-des hacia una red de relaciones en la que el distrito se acerca a la localidad, reconociéndolacomo un territorio con características particulares, con un régimen administrativo que leconfiere grados crecientes de autonomía y que posee una estructura administrativa quedebe ser apoyada y legitimada.

La clasificación de los proyectos

En opinión de funcionarios de la Veeduría Distrital es necesario retirar del Acuerdo 13 de2000 los aspectos relacionados con la clasificación de los proyectos en propuestas estraté-gicas locales (PEL), propuestas estratégicas zonales (PEZ) y proyectos de gran impacto(PGI), por cuanto la misma carece de coherencia con el resto de la normatividad sobreplaneación y no aporta claridad ni eficacia al ejercicio de formulación.

Estas tipologías provienen de recomendaciones de 1995, con la iniciativa que se denomi-nó Aprender a sumar, y de su reglamentación en el Decreto 739 de 1998, en el que secontemplan los planes estratégicos zonales. Esta iniciativa nació en la primera adminis-tración de Antanas Mockus con la idea de concentrar los recursos de los fondos de desa-rrollo local en proyectos de amplio impacto, a cambio de recibir cofinanciación del sector


central y lograr como resultado un uso más racional de los recursos invertidos, en lugarde atomizar los fondos en pequeños proyectos sin impacto significativo en la mejora delas condiciones físicas y sociales de las localidades.

Una definición adecuada de esta tipología y la adopción de criterios para su formulaciónson efectivamente asuntos pendientes en la reglamentación del sistema de planeacióndistrital, pues identificar proyectos especiales por su impacto y cobertura y definir unoscriterios de programación relacionados con ellos es una necesidad técnica, política y pe-dagógica, que debe ser atendida por el Distrito Capital.

Otros aspectos mencionados

Aunque con menores coincidencias entre los funcionarios consultados, se mencionaronaspectos como la necesidad de una reglamentación más detallada para la selección de losmiembros de los consejos locales de planeación y la importancia de establecer mecanismosmás eficaces para garantizar la legitimidad de la representación de las organizaciones.

Al respecto, se tropieza con una dificultad básica, que es el desconocimiento, por parte delas administraciones locales, de las formas de organización de la ciudadanía. El problemano parece ser de reglamentación sino de establecer canales regulares de comunicaciónentre las autoridades locales y los ciudadanos, de manera que sea posible generar conoci-miento sobre sus dinámicas de organización y relación y simultáneamente estimular elfortalecimiento y creación de distintas formas de asociación y organización comunitaria.

La opinión de los actores locales

Las opiniones de funcionarios y ciudadanos en las localidades se recogieron medianteuna encuesta que también incluyó ciudadanos participantes en las comisiones de trabajoy en los encuentros ciudadanos.

La encuesta indagó sobre el conocimiento y grado de aceptación del Acuerdo 13 por partedel entrevistado y recogió opiniones sobre la representatividad de las organizaciones yciudadanos elegidos para conformar los consejos de planeación local.

Se aplicó a 134 personas vinculadas al ejercicio: miembros de los consejos de planeaciónlocal (23.3%), ediles (20.6%), miembros de juntas de acción comunal (16.7%) y de otrasorganizaciones comunitarias (12.2%), personas naturales (11.1%), ONG (6.7%), organi-zaciones educativas (3.3%) y de salud (1.7%), funcionarios distritales (1.1%) y de la loca-lidad (2.2%) y en menor grado a miembros de otros tipos de organizaciones.

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Se preguntó a las personas si consideraban que la conformación prevista en el acuerdopara el Consejo facilita la representación de la comunidad. Se trataba de saber si se estabamuy de acuerdo, de acuerdo, en desacuerdo o totalmente en desacuerdo.

La respuesta resultó ampliamente positiva pues el 72.8% de los encuestados manifestóestar de acuerdo con la composición del Consejo prevista en el Acuerdo y los que loconsideran poco útil para reflejar la participación comunitaria no sobrepasaron el 26.6%.

Al parecer, las personas consideraron el Consejo de Planeación Local como una gananciaefectiva en espacios de participación. Según comentarios recogidos al margen de la encues-ta, lo percibieron como una figura menos sujeta a la dinámica política local y, hasta ciertopunto, independiente de la Junta Administradora Local y la alcaldía local.

n GRÁFICO 2

La conformación de la representaciónen el Consejo de Planeación Local, CPL


Las objeciones a la composición del Consejo de Planeación Local se repartieron de mane-ra relativamente equilibrada entre todas las opciones de la encuesta, pero con algunapreferencia por un Consejo con un número mayor de miembros. Así mismo, se señalóque la comunidad también actúa sin organizaciones formales y, por tanto, esos lideraz-gos pueden quedar marginados de esta instancia.

La distribución de las respuestas refleja cierto desconocimiento del texto del acuerdo y delas instrucciones dadas por el Comité Interinstitucional. Este organismo a través de susinstructivos abrió la opción de inscribir personas que, sin representar organizaciones for-malmente constituidas, presentaran un número mínimo de firmas de respaldo comorequisito para postularse al Consejo. De otro lado, el Acuerdo 13 no excluye la participa-ción de menores de edad en los consejos de planeación local, el requisito es representar auna organización de las previstas en la norma.

El 11.6% de los encuestados opinó que el Acuerdo 13 es poco exigente en materia decalidad de las organizaciones, de lo cual se deduce que consideran que existe un altoriesgo de representación ilegítima de los intereses de la comunidad.

La solicitud de incorporar un mayor número de organizaciones al Consejo de PlaneaciónLocal refleja en buena medida la atomización organizativa actual, pero también la exclu-sión de otras organizaciones de importancia como las femeninas, deportivas, las de ma-dres comunitarias y los grupos culturales.

En cuarto lugar, los entrevistados manifestaron que los plazos para la elección del Conse-jo eran reducidos, (14.0%). Esto refleja en parte la incomodidad de las personas con lavelocidad a la cual se tuvo que desarrollar el proceso, en lo cual coinciden con los funcio-narios del gobierno central distrital.

n TABLA 4

Objeciones a la conformación del Consejo de Planeación Local

OBJECIONES %

No se incluyen menores de edad 14,4Hay pocos miembros 19,2Desconoce otras organizaciones 13,6Es poco exigente en la calidad de las organizaciones 11,6La elección por alcaldía local cuando no hay acuerdos 10,4Los plazos son cortos 14,0Participación de la comunidad en organizaciones formales 16,8

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n

62 Si los candidatos no se ponen de acuerdo, La Alcaldía Local selecciona el representante del sector respectivo.

n TABLA 5

Propuestas de cambios en conformación del CPL

MODIFICACIONES PROPUESTAS %

Ampliación de plazos para convocatoria e inscripción 19,9Definición de requisitos mínimos para participar 17,6Incluir JAC no afiliadas a Asojuntas 15,9Incremento del número de miembros del CPL 13,5Incluir más de un representante por sector 12,4Ampliación de plazos de elección cuando se presentan variasorganizaciones a un mismo cupo62 10,1Otras 10,7

Las personas consultadas sugirieron distintas modificaciones, que no guardan estrictacoherencia con la importancia dada por ellos mismos a cada tema. Frente a las propuestasde modificación a la composición del Consejo puede observarse lo siguiente:

Si se suman los datos de la opción de aumentar el número de consejeros con la de admitirmás de una organización por sector en el Consejo, el resultado pasaría a ser la primerarecomendación y refleja, nuevamente, la preocupación de las personas por el riesgo deque su grupo o su tema no califiquen entre los miembros del Consejo, razón por la cualles gustaría disponer de un organismo más numeroso.

El lugar prioritario que se le otorgó a la ampliación de plazos de inscripción responde dealguna manera a problemas de información y comunicación que pudieron dejar por fuerade los plazos a algunas organizaciones, pero también puede reflejar la intención de obte-ner más tiempo para recoger firmas de respaldo en aquellos casos en los que las personasno pertenecen a una organización previamente constituida.

Hasta aquí, y sin desagregar estas respuestas según los roles de los encuestados, se puedendestacar dos conclusiones gruesas: primera, que los encuestados encuentran en el Consejode Planeación Local un espacio de participación que facilita la presentación y discusión delos intereses de la comunidad; segunda, que hay escepticismo respecto de que su confor-mación actual pueda incluir a todos los intereses de las comunidades locales.


Al analizar la respuesta a este tema por tipo de actor, se encuentra que en casi todos loscasos (7 de 11) la exigencia de mayores requisitos para pertenecer al Consejo está entrelas dos primeras modificaciones sugeridas. Sin embargo, al observar las respuestas seencuentra que la imagen positiva del organismo fue compartida por los diferentes acto-res, como puede apreciarse en la tabla 6, que recoge las respuestas de quienes estuvieronmuy de acuerdo y de acuerdo en que el Consejo representa a la comunidad.

Al preguntar si considera que el Consejo representa a la comunidad local todos los porcen-tajes son iguales o superiores a 50 y el promedio es del 69.8%. Es curioso, sin embargo, quelos más escépticos fueron los funcionarios del nivel central y los gremios empresariales.

En cuanto a los ediles su respuesta se explica, sin duda, por la percepción de que el Con-sejo es un competidor de menor legitimidad que la JAL, al cual además le objetan laescasa participación ciudadana en su elección, en comparación con el proceso de elecciónpopular que nombra la junta.

ROLES %

Organización de salud 100,0Consejero (a) de Planeación 90,5Funcionario localidad 75,0Organización comunitaria 72,8Persona natural 70,0Juntas de Acción Comunal 70,0Organización educativa 66,7Otras ONG 66,6Edil 56,7Funcionario gobierno central distrital 50,0Gremio empresarial 50,0Organización Indígena ��Organización Campesina ��

n TABLA 6

¿El Consejo de Planeación Local representa a la comunidad?Sumatoria de las respuestas �Muy de acuerdo� y �De acuerdo�

95


La respuesta de las ONG puede tener múltiples explicaciones, pero la más recurrente esque el Acuerdo desconoce la diversidad organizativa de la comunidad y, en particular, ladiversidad de las ONG, por lo cual es percibido como una norma que restringe la repre-sentación de diversos grupos con presencia real en las localidades.

Es claro entonces que la información desagregada confirmó la calificación positiva delConsejo de Planeación Local, pero también que los grupos locales apreciaron mucho máslas posibilidades de esta instancia que los actores con cobertura distrital y que aquellos quehasta ahora no eran actores relevantes en el mapa de la localidad (gremios empresariales).

A manera de conclusión podría decirse que, en principio, toda norma sería objetable se-gún sea el punto de vista desde el cual se le mire. El Acuerdo 13 de 2000, por afectardiversos tipos de intereses en la ciudad y las localidades, ha sido blanco de muchas críticasy observaciones. La recopilación y análisis que se ha hecho de ellas deja ver que la norma,que constituye no sólo un hecho favorable a la participación ciudadana sino una herra-mienta útil y viable para su puesta en práctica, puede ser objeto de reformas que la haganun instrumento óptimo de trabajo concertado entre el Estado y las comunidades locales.

CONSTRUYENDO LA PLATAFORMAEL COMITÉ INTERINSTITUCIONAL

Y LA APLICACIÓN DEL ACUERDO 13


ada la complejidad técnica, administrativa, política y operativa que implica laaplicación del Acuerdo 13 de 2000 fue necesaria una estrecha coordinación delas entidades distritales. Por esta razón la Secretaría de Gobierno, a través de laDirección de Participación Ciudadana, sugirió la creación de un Comité Inte-

rinstitucional*.

n

* Desde los primeros días de enero de 2001 se convirtió en una instancia de hecho, pues para su puesta enmarcha no se produjo ningún acto administrativo.

n GRÁFICO 3

Alistamiento para la realización del ejercicio

98CONSTRUYENDO LA PLATAFORMA

Dicho Comité se haría cargo de la orientación técnica y metodológica del proceso deformulación participativa de los planes de desarrollo local 2002-2004, así como del apoyoa las localidades para cumplir a cabalidad con la naturaleza y alcances del Acuerdo 13. Deesta forma, las determinaciones adoptadas en dicho Acuerdo sobre la formulación parti-cipativa de los planes de desarrollo local fueron precisadas técnica, metodológica yoperativamente por parte de la administración distrital a través del mencionado Comité.

Bajo la tutela del Alcalde Mayor y con el apoyo creciente de la Subsecretaría de AsuntosLocales de la Secretaría de Gobierno, las entidades participantes asumieron el ComitéInterinstitucional como la instancia coordinadora del ejercicio y para el efecto destinaron,con diversos niveles de compromiso, los recursos y esfuerzos que les fueron demandados.

El Comité se conformó con un asesor del despacho del Alcalde Mayor y funcionarios dela Secretaría de Gobierno a través de la Subsecretaría de Asuntos Locales y la Direcciónde Participación Ciudadana, que ejerció la secretaría técnica; el Departamento Adminis-trativo de Planeación Distrital, DPAD, el Instituto Distrital de Cultura y Turismo, IDCT,la Veeduría Distrital, y la Dirección de Programas y de Planeación del DepartamentoAdministrativo de Acción Comunal, DAACD. En una fase posterior se integró al Comitéel programa Misión Bogotá, y un alcalde local en representación de sus pares. En princi-pio, fueron convocados los consejos Nacional y Territorial de Planeación, dada su partici-pación en las gestiones que antecedieron la expedición del Acuerdo 13, sin embargo deja-ron de asistir aun antes de iniciarse de manera sistemática el ejercicio propiamente dicho.

El Comité Interinstitucional se ocupó del apoyo técnico y metodológico tanto para laconformación y operación de los consejos de planeación local como para la realización detodo el ejercicio participativo, para lo cual distribuyó responsabilidades entre las entida-des que lo conformaban y las instancias de la administración local.

En un comienzo propuso la conformación de comités interinstitucionales locales, quedebían ser convocados por los alcaldes para canalizar apoyo técnico para la recopilaciónde información y elaboración de los diagnósticos locales por UPZ, la realización de losencuentros ciudadanos y el apoyo a la labor de las comisiones de trabajo y las oficinas deplaneación local en el proceso de elaboración y ejecución del plan de desarrollo local. A lapostre estos comités no se conformaron en la mayoría de las localidades, y cuando lohicieron sus actuaciones no fueron sistemáticas.

Teniendo en cuenta que la mayoría de los consejos de planeación local adoptaron la me-todología propuesta por el Comité para la realización del ejercicio, en este capítulo sehace una síntesis de los lineamientos e instrumentos metodológicos sugeridos por éste.

99


CONFORMACIÓN DE LAS INSTANCIAS DE COORDINACIÓN

La aplicación del Acuerdo 13 como ejercicio que compromete sistemáticamente a la ad-ministración distrital y a todas las alcaldías locales en la formulación de los planes dedesarrollo local 2002-2004 se inició a partir del 4 de enero de 2001, fecha en la que seprodujo la primera comunicación de la Secretaría de Gobierno en la que se informó a losalcaldes locales sobre:

n La vigencia del Acuerdo 13 de 2000 y en consecuencia la obligatoriedad de conformarel Consejo de Planeación Local

n Procedimientos y cronograma establecidos para el efecto, medios y mecanismos perti-nentes para la aplicación y requerimientos que se deben contemplar.

n Responsabilidades, competencias y atribuciones de cada uno de los actores localesinvolucrados.

El proceso, con su respectivo cronograma, quedó definido como se muestra en la Tabla 7.

Para apoyar la convocatoria ciudadana a la conformación de los consejos de planeaciónlocal y la inscripción de ciudadanos en los encuentros ciudadanos, la Dirección de Parti-cipación Ciudadana de la Secretaría de Gobierno propuso las siguientes acciones:

n TABLA 7

Cronograma del ejercicio precisado por el Comité Interinstitucional

FASES ACTIVIDAD FECHA

Convocatoria para conformación CPL Enero 9 - 15Inscripción aspirantes al CPL Enero 16 - 28Elección CPL Enero 29 - Febrero 9Instalación CPL Febrero 12Convocatoria inscripción E.C. Febrero 15 - 28Inscripción E.C. Marzo 1 - 15Primer encuentro localEncuentros zonales (primero - segundo) Marzo 16 - Junio 1Segundo encuentro localPropuesta PDL resultante de los E.C.Consolidación PDL por parte del Alcalde Local Junio 2 - 20Observaciones del CPL al PDL Junio 21 - Julio 10Ajustes en consideración a las observaciones del CPL Julio 11 - 19Propuesta PDL para adopción por la JAL Julio 21 - 28Discusión y adopción PDL Según Dcto 1421/93

ss

ss

ss

ss

ss

ss

ss

ss

s

ssss

ETAPA I

ETAPA II

ETAPA III

ETAPA IV


n Realización de una campaña de promoción y difusión del proceso de planeación par-ticipativa.

n Conformación de un Comité Interinstitucional Local.

n Formación a los consejeros de planeación local y a los participantes en los encuentrosciudadanos.

n Realización de un encuentro ciudadano distrital sobre el Plan de Desarrollo de Bogo-tá63 y elaboración de un plan de acción64 para la implementación del proceso de pla-neación local.

Estas actividades en su conjunto se llevaron a cabo entre los meses de enero y febrero de2001.

Para la formación de los consejeros, el Comité Interinstitucional contempló los siguien-tes temas:

n Sentido de los consejos locales de planeación dentro de la planeación general de laciudad.

n Responsabilidad en la participación.

n Significado de la elección como forma de ganar consensos dentro de la democracia.

n Reto de la representación y las implicaciones de representar bien.

n El CPL como espacio de participación de la sociedad civil y el aporte al fortalecimientode la democracia.

n Atribuciones y funciones del Consejo de Planeación Local.

n Organización zonal de las localidades: las UPZ.

n Diagnósticos locales y por UPZ.

n Reglamento de funcionamiento del Consejo.

n Metodología de los encuentros ciudadanos.

n Proceso de priorización.

n Prioridades del plan de la administración distrital.

n

63 Anexo 5. Documento guía para la realización de las reuniones de las organizaciones y sectores con derechoa designar consejeros locales de planeación en Bogotá, de conformidad con el Acuerdo 13 de 2000. SGDPC,sin fecha ni destinatario. Por el contenido pareciera un comunicado enviado a las alcaldías, en el que sesugieren criterios y procedimientos para las reuniones de selección de los representantes sectoriales en elCPL y se especifican las fechas y temas de los talleres de capacitación que se llevarán a cabo.

64 Anexo 6. Plan de Acción para la implementación del proceso de planeación local.

101


Respecto a la acreditación de las organizaciones y sus representantes para la conforma-ción de los consejos de planeación local, el Comité Interinstitucional estableció comorequisito la evidencia de la existencia de la organización y de su voluntad de hacer partede dicho organismo. Por ello, determinó que las inscripciones se harían en la Oficina dePlaneación y desarrollo local con la presentación de una fotocopia de la personería jurídi-ca para las organizaciones legalmente reconocidas o un acta de constitución firmadacomo mínimo por diez participantes en el caso de las organizaciones que no estuvieranlegalmente constituidas65.

Elección de representantes al Consejo de Planeación Local

El Comité Interinstitucional propuso hacer del proceso de elección de consejeros un ejer-cicio pedagógico que aportara al desarrollo de una cultura democrática y a la formación devalores asociados con el respeto a las normas, la tolerancia y la responsabilidad. Tambiénencontró allí una oportunidad para la capacitación sobre las atribuciones y funciones delConsejo de Planeación Local y las implicaciones y calidades del ejercicio de los consejeros.

Para el efecto el Comité imparte instrucciones adicionales sobre:

n La forma de resolver la representación cuando se acredite más de un representante porsector.

n El orden del día para la elección de los respectivos representantes.

n Los mecanismos para resolver empates en la elección.

n Los requisitos sobre la elaboración y manejo de las actas y procedimientos de notifica-ción de los representantes seleccionados.

Igualmente, contempló la conformación de un grupo de apoyo para acompañar el proce-so de elección en cada localidad, el cual estaría conformado por el alcalde local, el coordi-nador de la oficina de planeación local, un funcionario del Departamento de Acción Co-munal y el gestor cultural de la localidad.

Dado que los criterios del Acuerdo 13 sobre la participación de los gerentes de los estable-cimientos de salud pública dieron lugar a diversas interpretaciones respecto al concursode los establecimientos de salud no oficiales, el Comité estableció que la salud es unservicio público que puede ser prestado por entidades públicas o privadas y, en conse-cuencia, debía aceptarse la inscripción y participación de los gerentes de las entidadesprivadas en la conformación del Consejo.n

65 Instructivo CI No. 2. Para el efecto el Comité diseñó un formato que hace parte del instructivo.


Como apoyo al Consejo de Planeación Local, el Comité Interinstitucional elaboró unapropuesta de reglamento con el fin de facilitar el trabajo de los consejeros en el ejerciciode sus atribuciones66, la cual en general fue adoptada por los consejos con modificacionesmenores.

LA REALIZACIÓN DE LOS ENCUENTROS CIUDADANOS

Una vez conformados los consejos de planeación local, el Comité Interinstitucional cen-tró sus actividades en el diseño de las metodologías para el desarrollo de los encuentrosciudadanos y la elaboración de la propuesta ciudadana para la formulación del plan dedesarrollo local. También dedicó esfuerzos al acompañamiento técnico de los consejeros,las oficinas de planeación local y los alcaldes y al seguimiento y control del ejercicio.

Para las inscripciones el Comité diseñó un formato en el que se contemplaban datosbásicos para la identificación de los participantes y el carácter de la participación: perso-nas naturales o representantes de organizaciones. Este formato no fue utilizado en todoslos casos67 (Tabla 8).

Agenda de trabajo del Comité InterinstitucionalPara efectos del acompañamiento oportuno de los encuentros ciudadanos, el Comitéestableció una agenda de trabajo que contemplaba:

1. La asignación de un número de localidades a cada uno de los miembros del Comitépara su observación, documentación y acompañamiento.

2. Una reunión central todos los lunes68 para:

n Analizar los detalles de las actividades desarrolladas en las localidades durante lasemana, haciendo énfasis en los encuentros ciudadanos llevados a cabo.

n Identificar las localidades que tenían problemas en el desarrollo del ejercicio y defi-nir la estrategia de acompañamiento a seguir.

n Discutir las exigencias metodológicas para las actividades siguientes.

n Distribuir la elaboración de las propuestas metodológicas.

n

66 Anexo 8. Propuesta de reglamento para los CPL.67 Al ser diligenciado sólo parcialmente dificulta algunos análisis sobre la composición de género, edad, zo-

nas, entre otros aspectos, en la participación.68 Anexo 9: Actas Comité Interinstitucional.

103


n Definir la agenda a tratar con los actores que coordinaban el ejercicio en el ámbitolocal.

n Programar una reunión previa al taller, en casos eventuales y ante necesidades espe-cíficas.

3. La realización de un taller semanal, todos los jueves, con los presidentes y secretariostécnicos de los consejos, los alcaldes y las oficinas de planeación

4. La observación de los encuentros de todas las localidades

5. La destinación, por parte de la Secretaría de Gobierno, de una parte de la sesión detrabajo semanal con los alcaldes para atender temas específicos relacionados con losencuentros ciudadanos en cada localidad.

Metodología de los encuentros ciudadanosEl Comité Interinstitucional diseñó una metodología para la realización de los encuen-tros ciudadanos que contempló los siguientes aspectos:

n Definiciones básicas para el desarrollo del ejercicio sobre aspectos mencionados en elAcuerdo 13 (un ABC de los términos nuevos que aparecen en él como planes estraté-gicos zonales, sector, proyectos de gran impacto).

n Reglas de juego mínimas para el desarrollo de los encuentros ciudadanos (las normasparlamentarias mínimas).

n Esquema de encuentros ciudadanos locales y por UPZ y naturaleza de las tareas adesarrollar en cada uno de ellos (realizar un encuentro local, luego dos por UPZ y unofinal local, tal como se explica en el capítulo 3).

Nombre No. CC Sexo Edad Dirección Teléfono Zona BarrioIndependiente Organización social

que representaSí No

n Fuente: Material de trabajo de uno de los talleres de formación y capacitación para los CPL. Puente Aranda.Febrero 15/2001.n

n TABLA 8

Formato para registro de inscritos en los encuentros ciudadanos


n Identificación de los actores y organismos participantes en los encuentros ciudadanoscon sus respectivos roles.

n Instrucciones generales para las inscripciones y la preparación de la propuesta preli-minar de Plan de Desarrollo Local.

n Definición de objetivos, insumos y resultados para cada uno de los encuentros ciuda-danos (Tabla 9).

n Conformación y funcionamiento de las comisiones de trabajo.

n Definición de acciones y productos derivados de los encuentros ciudadanos por UPZ(Tabla 10)

n Orden del día para el desarrollo de cada encuentro ciudadano

En la tabla 9 se presentan en detalle todos los procedimientos y especificaciones previstaspor el Comité Interinstitucional para el desarrollo de los encuentros ciudadanos.

En el Cuadro 10 se detallan las actividades y los productos que se deben desarrollar en losencuentros ciudadanos locales y en los encuentros zonales de las UPZ.

Asistencia técnica

Se determinó que las instituciones distritales prestarían asistencia técnica a las comisio-nes de trabajo en los temas fundamentales del Plan de desarrollo distrital, para garantizarla viabilidad técnica, jurídica y financiera de las propuestas ciudadanas. La metodologíapara apoyar a las localidades contempló:

n Definición oportuna, por parte de las respectivas entidades distritales, de los linea-mientos o directrices de política sectorial que se consideren pertinentes para la actua-ción desde lo local.

n Fortalecimiento de la Unidad Ejecutiva Local, UEL.

n Definición de la dependencia que se considere más adecuada y, en ella, al funcionarioque atenderá las solicitudes de información y demandas de asistencia técnica especia-lizada por parte de las comisiones de trabajo locales, siguiendo los lineamientos que sepropongan desde la coordinación general del objetivo del Plan de desarrollo distrital.

Con el diseño y desarrollo de propuestas técnicas, metodológicas y operativas que con-cretaran el Acuerdo 13 e hicieran posible su desarrollo práctico, el Comité Interinstitu-cional facilitó, de manera considerable, la ejecución del ejercicio de planeación participa-tiva que se conocerá en forma detallada en los próximos capítulos.

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N PARTICIPATIVA EN B

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n TABLA 9

Los encuentros ciudadanos: objetivos, insumos, resultados

Primerencuentrolocal

TIPO

Informar, presentarel proyecto inicial(borrador) del Plande Desarrollo Local,PDL, y ordenar susobjetivos.

OBJETIVOS

�Caracterización dela localidad

�Propuesta inicial(borrador) del PDLpresentada por elAlcalde, dentro delPlan de DesarrolloDistrital, PDD

�Presentar docu-mentos por escrito

INSUMOS

�Asistentes informadossobre los objetivos delPDD y socialización dela propuesta inicial (bo-rrador) del PDL

�Repriorización de obje-tivos del proyecto inicial(borrador) del PDL pre-sentado por el alcaldelocal

�Nombramiento de co-misiones de trabajo porobjetivo (dos miembrospor objetivo)

�Acta de resultados

RESULTADOS OBSERVACIONES

� Los consejos de planeación local, CPL, en estrecha coordina-ción con el alcalde local y el jefe de la Oficina de PlaneaciónLocal dispondrán del apoyo logístico necesario para la realiza-ción del encuentro ciudadano

� Se debe contar con un moderador que conozca muy bien lametodología y con apoyo de profesionales de las institucioneslocales que sirvan como facilitadores

� El proyecto inicial (borrador) de Plan de Desarrollo Local , PDLdebe ser presentado de manera resumida, clara y por escrito alos asistentes

� Se entregarán las reglas propuestas para el desarrollo de losencuentros. Deben existir carteleras que ilustren a los ciudada-nos sobre objetivos y programas

� Se propone la designación de un facilitador por objetivo

� Los funcionarios o facilitadores que intervengan no debenmanipular ni intervenir en las decisiones de los ciudadanos.Cada grupo de trabajo por objetivo nombrará un relator, quiense encargará de presentar los resultados y firmar el acta final

� El ordenamiento de los objetivos se realizará aplicando elpriorizador empleado por el Alcalde Mayor

� Este encuentro entregará como insumo para el siguiente en-cuentro, el proyecto inicial (borrador) de PDL modificado se-gún los resultados del encuentro

� El objetivo definido como prioritario se entregará al ConsejoTerritorial de Planeación Distrital (CTPD) a través del edil paralograr incidir en el PDD. El plazo establecido es entre el 15 y el31 de marzo

Continúa

106C

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LA PLATAFORM

A

n TABLA 9

Continuación

TIPO

Priorizar los princi-pales problemas dela UPZ o zona ruraly organizarlos porobjetivos del PDL

OBJETIVOS

�Caracterizaciónde la UPZ o zonarural

�Proyecto inicial(borrador) de PDLcon las modifica-ciones realizadasen el encuentrociudadano local

�Mapas y elemen-tos didácticos quefaciliten la com-prensión

INSUMOS

�Principales problemasde la UPZ o zona rural,priorizados por objeti-vos y programas

�Nombramiento de co-misiones de trabajo porobjetivo (cuatro miem-bros por objetivo)



�Los CPL en estrecha coordinación con el alcalde local, la Ofici-na de Planeación Local y el Comité Interinstitucional, prepara-rán el material didáctico y los insumos del primer encuentrociudadano para presentarlos a los asistentes

�Se presentarán planos de las respectivas UPZ y zonas ruralescon la información disponible. Para dicho trabajo se contarácon el apoyo de los comités interinstitucionales y de Planea-ción Distrital

�Los problemas priorizados serán entregados a los representan-tes de las comisiones de trabajo para que conjuntamente conel apoyo de las Unidades Ejecutivas Locales, UEL, explorencómo solucionarlos sobre la base de alternativas técnicas, pre-supuestales o jurídicamente viables

�Para la organización de los proyectos de gran impacto, PGI, ylas propuestas estratégicas locales, PEL, se tendrán en cuentalos parámetros establecidos por la Ley 617/2000. Los PGI y lasPEL pueden asimilarse a apropiaciones presupuestales

�Con los datos de estos encuentros el alcalde local avanzará enla reelaboración del proyecto de PDL

�La priorización de los principales problemas se realizará des-pués de debatir y complementar la caracterización presentadasobre la UPZ o zona rural, listar los problemas enunciados yaplicar la técnica del priorizador

�Terminados los encuentros en todas las UPZ se analizarán losproblemas comunes en más de dos UPZ o zona rural, para darrespuesta como PGI u organizarlos como PEL

Continúa

Primerencuentropor UPZy zonasrurales

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n TABLA 9

Continuación

TIPO

Las comisiones detrabajo presentan aconsideración delencuentro ciudada-no las alternativasde solución para sudiscusión, prioriza-ción y aprobación

OBJETIVOS

�Resultados del en-cuentro ciudadanoanterior (proble-mas priorizados)

� Presentación de al-ternativas de solu-ción por parte delas comisiones detrabajo

INSUMOS

�Definir y ordenar las al-ternativas de soluciónsegún el perfil de pro-yecto

�Acta de resultados�Con este insumo, las

comisiones de trabajo yel alcalde local revisaránel proyecto de PDL yorganizarán los respec-tivos programas, planplurianual de inversión,a nivel de y con lasapropiaciones presu-puestales ajustadas a laLey 617 de 2000. Lasapropiaciones reflejaránlos proyectos que ma-terializan los PGI y lasPEL


� Cómo solucionar los problemas planteados será la primera ta-rea de las comisiones de trabajo

� Para dicho ejercicio contarán con el apoyo de las UEL y debe-rán consultar los bancos de programas y proyectos locales exis-tentes. Si existen proyectos registrados en dichos bancos, queapunten a la solución de algunos de los problemas priorizados,deben ser tenidos en cuenta

� Las comisiones de trabajo prepararán las alternativas de solucióna la problemática priorizada en los encuentros y las pondrán aconsideración de cada uno de ellos, organizadas por objetivo

� Las comisiones deben ser conscientes de las limitaciones jurí-dicas, presupuestales y técnicas que implica la formulación delos proyectos

� Las comisiones de trabajo conjuntamente con el alcalde local,organizarán los PGI y las PEL que integrarán el PDL, que reflejaen los resultados de los encuentros

� La UEL es el apoyo central de las comisiones de trabajo, entreotros actores

Continúa

Segundoencuentropor UPZo zonarural

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LA PLATAFORM

A

n Fuente: Archivo documentos CI. Dcto 29/56. Propuesta a los CPL para la organización de los EC.n

Segundoencuentrociudadanolocal

Presentar la versiónmodificada del pro-yecto de PDL, conel contenido de lasdecisiones de los ECanteriores, para suconcertación y a-probación

�Proyecto de PDLcon las decisionesde los encuentrosciudadanos, los PGIy las PEL, debida-mente costeadas

�Proyecto PDL concerta-do y aprobado por elencuentro ciudadanolocal (Deben asegurar-se de que lo concerta-do coincide con la dis-tribución presupuestalpara los tres años y queesté de acuerdo con elimpacto de la Ley 617de 2000)


�Para este encuentro, el alcalde local preparará el documentode PDL. Dicho trabajo debe ser realizado en estrecha coordi-nación con el CPL, el jefe de la Oficina de Planeación Local yla JAL. El documento debe contener los resultados de los en-cuentros ciudadanos para concretar, de manera concertada,las decisiones que son viables desde el punto de vista técnico,jurídico y presupuestal

�Se organizará el encuentro por objetivos y se presentarán lasdecisiones de los encuentros organizadas por PGI y PEL

�Dichas decisiones serán objeto de priorización, concertación yaprobación

�Los resultados serán consignados en el acta respectiva

n TABLA 9

Continuación

TIPO OBJETIVOS INSUMOS RESULTADOS OBSERVACIONES

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n TABLA 10

Acciones - Resultados de los encuentros ciudadanos por UPZ

PRIMER ENCUENTRO CIUDADANO POR UPZ SEGUNDO ENCUENTRO CIUDADANO POR UPZ SEGUNDO ENCUENTRO CIUDADANO LOCAL

ACCIONES PRODUCTOS ACCIONES PRODUCTOS ACCIONES PRODUCTOS

�Identificar y priori-zar problemas

�Proponer y priorizarsoluciones

� Comisiones de tra-bajo por objetivo

� Lista priorizada deproblemas

� Lista priorizada depropuestas de solu-ción (proyectos)

�Presentar nuevaversión del PDL conlos PGI, PEL y PEZque lo componen

�Explicar la asigna-ción de valores paralos 3 años de vigen-cia del PDL

�Explicar razonestécnicas, jurídicas ypresupuestales parahaber incorporadoo dejado de ladoproyectos prioriza-dos en UPZ

�Identificar proyec-tos que no integranningún PEL, PGI,PEZ

�Priorizar proyectospor objetivos

�Priorizar programas

�Lista priorizada deproyectos por pro-gramas y por obje-tivos

�Listado priorizadode programas

�Presentar nuevaversión de PDL conlos PGI, PEL, PEZque lo componen

�Explicar razonestécnicas, jurídicas ypresupuestales parahaber incorporadoo dejado de ladoproyectos prioriza-dos en UPZ

�Explicar cambiosde asignacionespor programa y ob-jetivo

�Priorizar proyectosdentro de progra-mas

�Priorizar programas

�Concertar con el al-calde la versión fi-nal del PDL

�Acordar reglas deajuste según varia-ciones de ingresosal Fondo de Desa-rrollo Local

�PDL concertadocon el alcalde

�Mezcla definitiva deprogramas para elFondo de Desarro-llo Local

Continúa

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LA PLATAFORM

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n TABLA 10

Continuación

DESARROLLO RESULTADOS 1er EC POR UPZ DESARROLLO RESULTADOS DEL 2º EC POR UPZ


�Agregar listas depropuestas de solu-ción

�Asignar valores a laspropuestas de solu-ción

� Lista priorizada depropuestas de so-lución agregadas(proyectos) con va-lores, ordenada porprograma, por ob-jetivo

� Verificar la corres-pondencia entre elresultado de la prio-rización del últimoencuentro y la delprimero

� Modificar los pro-gramas y los proyec-tos que los compo-nen con base en lapriorización hechaen el último en-cuentro.

� Priorizaciones zo-nales de proyectospara el objetivo ysus programas y or-denar las listas deproyectos

�Lista priorizada depropuestas de solu-ción (proyectos)con valores, orde-nada por progra-mas del objetivo

Continúa

Reuniónlocal decomisionesde trabajoporobjetivo

Reunión deasistenciatécnicalocal porobjetivo

�Ajustar la lista deproyectos con baseen criterios técnicos

�Ajustar los valoresde los proyectos

� Lista de proyectosagregados, prioriza-dos y ajustados téc-nicamente, integra-dos a programaspor objetivo, convalores

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n TABLA 10

Continuación

DESARROLLO RESULTADOS 1er EC POR UPZ DESARROLLO RESULTADOS DEL 2º EC POR UPZ


�Articular los resulta-dos de la reuniónde asistencia técni-ca local por objeti-vo

�Priorizar

�Ajustar valores porprograma con baseen la asignación delfondo de desarrollolocal

� Nueva propuestade PDL, con valo-res ajustados porproyectos, progra-mas y objetivos

� Segunda mezcla derecursos por pro-grama

� Conformación dePGI, PEZ y PEL

�Articular los resulta-dos de la reuniónlocal de comisionesde trabajo por obje-tivo y la priorizaciónpor programa he-cha en los encuen-tros por UPZ

� Identificar lo que seincluye y lo que nose incluye, así comolas razones para ha-cerlo

�Nueva propuestade PDL, con valo-res ajustados porproyectos, progra-mas y objetivos

�Tercera mezcla deprogramas, paraenviar al FDL

Reuniónde laComisiónampliadade trabajo

n Nota: La asistencia técnica se programa para el total de las UPZ de la localidad, en ningún caso para UPZ individuales.n

LOGÍSTICA PARA DELIBERARLA PREPARACIÓN PARA EL EJERCICIO

DE PLANEACIÓN PARTICIPATIVA


n GRÁFICO 4

Preparación para el ejercicio de planeación participativa

n factor determinante en el éxito del ejercicio de planeación participativa es, sinninguna duda, la preparación del mismo, que tiene que ver con tres procesos: elaprestamiento del apoyo logístico de la Alcaldía Local (información, personal deasesoría y apoyo, acompañamiento, instalaciones y equipos, dinero y otros re-

cursos para publicidad) las tareas de conformación de los consejos de planeación local (con-vocatoria, inscripción, elección y formalización) y la convocatoria e inscripción de vecinos

114LOGÍSTICA PARA DELIBERAR

a los encuentros ciudadanos. Todas estas tareas son responsabilidad de la administraciónlocal y determinan las condiciones generales en que se realizará el ejercicio.

En el ejercicio de 2001 la preparación resultaba aún más crucial por disponerse de unplazo tan estrecho para adelantarlo, no contar con experiencia significativa en su desa-rrollo y por la precariedad de las condiciones logísticas, de personal y de información enlas localidades. Estas razones, junto con las preocupaciones alrededor del ya mencionadoconflicto entre las JAL y los consejos de planeación local, crearon a finales de 2000 unaamplia polémica alrededor del proceso y llevaron a la administración distrital a impulsaruna modificación del Acuerdo 13; modificación que, a la postre, no lograría hacer trámiteen el Concejo de la ciudad.

Por ello, entre agosto y diciembre de 2000 los coordinadores de las oficinas de planeaciónde las localidades sólo participaron en las reuniones organizadas por la Dirección de Par-ticipación Ciudadana de la Secretaría de Gobierno, orientadas al análisis del Acuerdo 13para presentar un proyecto de modificación Concejo Distrital.

Esta fue una de las pocas actividades preparatorias del ejercicio antes de enero de 2001,pero distrajo a las localidades de otras tareas importantes como la preparación de basesde datos actualizadas sobre las organizaciones sociales de la localidad y de diagnósticoslocales y sectoriales, la elaboración de ayudas técnicas para facilitar el trabajo de los ciu-dadanos en el análisis de los problemas del desarrollo local, la difusión misma del Acuer-do 13 y la preparación de los diferentes grupos sociales para garantizar una participaciónmás cualificada. Todo esto se vio reflejado en la debilidad técnica de los encuentros ciuda-danos y en la calidad de sus propuestas.

La excepción se presentó en la localidad de Suba, donde desde septiembre de 2000, cuan-do se recibió la comunicación de la Secretaría de Gobierno sobre la vigencia del Acuerdo,la alcaldía, en colaboración con algunos ediles electos y líderes comunales, desarrolló unaserie de reuniones denominadas preencuentros, cuyos resultados tendrían un peso im-portante en el desarrollo de los encuentros ciudadanos. Paralelamente, la Oficina de Pla-neación Local divulgó el Acuerdo 13 y animó discusiones sobre su contenido como unaestrategia de formación de la ciudadanía; para este trabajo se recibió escasa orientaciónde la administración distrital.

Algunos de los ediles locales, por su pertenencia a organizaciones y movimientos políti-cos o comunitarios, se informaron y tomaron posición frente al Acuerdo 13 a través de suparticipación en los preencuentros, actividad que le dio un mayor nivel de preparación ala administración y a la comunidad en general, lo que no sucedió ni en la administracióncentral y ni en las demás localidades.

115


RECURSOS PARA EL EJERCICIO

Asumiendo que el esfuerzo de las administraciones locales para llevar a cabo el ejerciciode planeación participativa es un indicador de su voluntad política para promover y con-solidar procesos de participación ciudadana en la gestión pública, se consideró pertinenteconocer los recursos destinados por las respectivas alcaldías y las actividades adelantadascomo preparación para aplicar el Acuerdo.

El personal asignado

Si se tiene en cuenta la estructura administrativa de las localidades, donde la alcaldíacuenta con un reducido grupo de colaboradores en su Oficina de Planeación y en el Fondode Desarrollo Local, era evidente la insuficiencia del equipo humano para atender coneficacia las exigencias técnicas, operativas y logísticas del ejercicio de formulación parti-cipativa de los planes de desarrollo local.

Sin embargo, las localidades dedicaron parte del tiempo de sus alcaldes, asignaron al coor-dinador y un profesional de sus oficinas de planeación y utilizaron otros apoyos externos,todos con diferentes grados de compromiso. Las diferencias más notorias entre las locali-dades observadas se relacionaron con el grado de movilización de funcionarios de otrasdependencias de la Alcaldía Local y la capacidad de sumar apoyos de grupos de trabajocomunitario para fortalecer los aspectos técnicos, logísticos y operativos del proceso.

Bosa, por ejemplo, asignó dos profesionales contratistas, dos estudiantes universitariosen pasantía, ocho estudiantes de bachillerato en práctica académica y al almacenista delFondo de desarrollo local. En Kennedy participó el Fondo, la Policía, dos estudiantes debachillerato en pasantía, Asojuntas y algunas ONG. Suba destinó una secretaria, ademásde la contribución esporádica de los gerentes sociales de Acción Comunal y los asistentesdel programa Misión Bogotá. Antonio Nariño asignó personal del Fondo de desarrollo, dela Personería y la Policía, el gestor cultural, una consultoría para desarrollo metodológicoy asistencia técnica a los encuentros ciudadanos y promovió el trabajo de Asojuntas.

Sobre el particular es de destacar la gestión del alcalde de San Cristóbal, quien puso adisposición del ejercicio todos los funcionarios a su cargo y gestionó la colaboración delos funcionarios de otras dependencias externas. También allí la alcaldía movilizó recur-sos humanos adicionales para contrarrestar la insuficiencia numérica de su equipo defuncionarios. Así mismo, fue importante el apoyo brindado por otros grupos institucio-nales locales como la Policía, el Comité local de emergencias y el Grupo de gestión comu-nitaria, así como grupos de voluntarios, especialmente las brigadas barriales. La vincula-ción de los ediles en el proceso de convocatoria e inscripciones fue particularmente visible.


Vale la pena destacar el apoyo brindado en las diferentes localidades por el gestor culturaly el personal de Misión Bogotá, quienes tuvieron una intensa participación en los aspec-tos logísticos y operativos y, en ciertos casos, también apoyaron el acompañamiento me-todológico.

Aunque las deficiencias en la capacidad institucional condujeron en general a falta deregistros, ausencia de sistematización cuando se levantaron y desconocimiento de suimportancia para el proceso, hay que destacar la calidad de los levantados en el procesode convocatoria y elección de los representantes al Consejo de Planeación Local de SanCristóbal y en las inscripciones para los encuentros ciudadanos, así como el manejo quese les dio en un archivo ordenado que facilitó la consulta y el control de los registros.

También en Bosa los registros fueron rigurosamente levantados y sistematizados des-pués de concluidos los ejercicios. Para ello fueron valiosos los estudiantes en pasantía dela Universidad Distrital. Dichos registros fueron posteriormente utilizados para levantarestadísticas básicas y ubicar y controlar la asistencia a los encuentros por UPZ.

La decisión de hacer o no registros sistemáticos y de disponer del personal, los mecanis-mos y procedimientos necesarios para adelantarlos, así como el grado de rigurosidad paraprocesarlos y, especialmente, la voluntad para permitir su consulta o tomar la decisión deocultarlos, reflejan el grado de compromiso y voluntad de algunos funcionarios para lle-var a cabo el ejercicio, para comprender su dimensión política y para valorar el alcance desu responsabilidad.

Los gastos causados

Los gastos operativos de la realización del ejercicio de participación se consideraron tam-bién un buen indicativo de la voluntad de las administraciones locales para apoyar elejercicio de participación ciudadana. El caso de la localidad de San Cristóbal (en la fase deconvocatoria e inscripción de los consejos de planeación local y de los encuentros ciuda-danos) se detalla en la tabla 11.

Las localidades disponían en sus presupuestos de rubros generales, algunas veces deno-minados específicamente como encuentros ciudadanos, con los cuales se cubrieron reu-niones y jornadas de trabajo de diversa índole.

117


Afiches Unid 20 300 6.000 6.000Cuñas de radio Pautas 40 40.000 1.600.000 1.600.000Volantes Unid. 500 100 50.000 50.000Cartas Unid. 200 50 10.000 10.000Transporte 150.000 150.000Prensa Avisos 2 2.000.000 4.000.000 4.000.000

0 5.816.000 0 0 5.816.000

Local de reunión Locales 7 2 50.000 700.000 700.000Transportes 15.000 15.000EquiposSonido Unid. 1 2 50.000 100.000 100.000Refrigerios Unid. 100 1.200 120.000 120.000

0 0 935.000 0 935.000Afiches Unid. 50 300 15.000 15.000Cuñas de radio Pautas 60 40.000 2.400.000 2.400.000Volantes Unid. 1,000 100 100.000 100.000Cartas Unid. 200 50 10.000 10.000Mensajería 50.000 50.000Transporte 20.000 20.000Prensa Avisos 2 2.000.000 15.000 15.000

0 0 2.610.000 2.610.000Transportes 100.000 100.000Almuerzos Unid. 24 3.000 72.000 72.000

0 0 172.000 172.000

n TABLA 11

Localidad de San Cristóbal. Estimación de gastos de funcionamientolocales en la etapa de alistamiento para los encuentros ciudadanos

FASE DELPROCESO

UNIDADES PERIODO

ITEMS Horas $/unidad

TOTAL

Denom. No.Antes

Enero 2001ENERO FEBRERO MARZO

CO

NVO

CAT

ORI

A C

PLIN

SCRI

P-C

IÓN

DEL

CPL

ELEC

CIÓ

N C

PLC

ON

VOC

ATO

RIA

ENC

UEN

-TR

OS

CIU

DAD

ANO

S

1

2

3

4

INSC

RIPC

ION

ESEN

CU

ENTR

OS

CIU

DAD

ANO

S5

0 5.816.000 3.545.000 172.000 9.533.000TOTALES

n Fuente: Estimación hecha con el doctor Carlos Macías, profesional de la Oficina de Planeación Local que coor-dinó el proceso de formulación del plan de desarrollo 2002-2004.n


En San Cristóbal se dispuso de unos treinta millones para la realización de encuentrosciudadanos. En Teusaquillo la suma fue de algo más de catorce millones, más $4.500.0000que dijeron haber gastado los miembros del Consejo de Planeación Local en computado-res, periféricos, equipos audiovisuales y multicopiado.

En Kennedy el compromiso de la alcaldía incluyó cuñas y avisos impresos en publicacioneslocales, correo y gastos menores de papelería y alquiler de equipos de sonido.

En Antonio Nariño el presupuesto incluía una partida para financiar la participación ciu-dadana, con la cual se pagaron gastos de correo, papelería y la logística de los encuentrosciudadanos.

En Bosa los gastos efectivos estuvieron representados en propaganda local.

En Suba los gastos de divulgación, del Consejo de Planeación Local y los encuentrosciudadanos fueron de $46.830.000. En esta localidad existía una partida cercana a los$87.000.000 para el apoyo a las actividades de participación comunitaria.

A partir de los datos anteriores es posible afirmar que los niveles de gasto no dependieronni del monto del presupuesto ni del tamaño de la localidad, sino de la voluntad políticade las administraciones locales.

CONFORMACIÓN DE LOS CONSEJOS DE PLANEACIÓN LOCAL

Dos aspectos se observaron en la conformación de los consejos: el proceso de convocato-ria, inscripción y elección, y la legitimidad y representatividad de los consejeros elegidos.Para el efecto se revisaron los registros de inscripción de organizaciones y personas res-paldadas por firmas que se presentaron como aspirantes, así como las actas de la elecciónpara cada sector social definido por el Acuerdo 13.

Para ilustrar el proceso de conformación del Consejo de Planeación Local se recurre a ladescripción detallada del caso de San Cristóbal por ser la localidad donde se logró cons-truir con mayor precisión las actividades, procurando resaltar los aspectos más significa-tivos en cada una de ellas.

Convocatoria a las organizaciones sociales y gremiales

En el mes de enero comenzaron a llegar a la alcaldía local instrucciones de la Secretaría deGobierno para la convocatoria de las organizaciones sociales de la localidad a la conforma-ción del Consejo de Planeación Local y para la convocatoria de los encuentros ciudadanos.

119


Según la comunicación, del 4 al 12 de enero �el alcalde debe convocar las diferentes for-mas de organización previstas en el artículo 5 del Acuerdo 13, para que en espacios demo-cráticos (asambleas, juntas, reuniones, entre otros) se informe y discuta lo concernienteal Consejo de Planeación Local, su importancia, propósito, calidades, funciones, atribu-ciones de dicho Consejo y demás aspectos relacionados con el desarrollo del proceso deplaneación participativa en la localidad...�

Siguiendo estas instrucciones la Oficina de Planeación Local procedió a identificar losnúcleos o centros de referencia más adecuados para la convocatoria de los diferentes sec-tores sociales contemplados en el Acuerdo 13 y los mecanismos para hacerla. De estamanera se apoyó en los Cadel69 para convocar a rectores de establecimientos educativos ya su vez en estos últimos para convocar a los padres de familia; en Asojuntas para convo-car a las diversas juntas de acción comunal y en la Unidad coordinadora de prevenciónintegral del Distrito y la Oficina de Juventud para convocar a los jóvenes, por ejemplo.

Apoyándose también en estos núcleos se hicieron jornadas de difusión del Acuerdo y depromoción para la participación en el Consejo. Igualmente se utilizó de manera amplia elperiódico local, carteleras, volantes explicativos e incluso el programa radial de la alcaldíalocal.

En Bosa la Oficina de Planeación acudió al listado de organizaciones disponible en laalcaldía para realizar una primera aproximación telefónica, distribuyó volantes y utilizómensajes radiales. Estos listados fueron un insumo importante, aunque dada su habitualdesactualización no se logró conocer ni el número ni las formas de organización de lasorganizaciones activas por áreas o temas de gestión social, lo que se reflejó en el carácterno diferenciado de la estrategia de convocatoria. En San Cristóbal esta situación se resol-vió identificando los mencionados núcleos de convocatoria.

Un aspecto que entorpeció este proceso fue la evidente debilidad o inexistencia de cana-les de comunicación de las alcaldías con las organizaciones locales, lo que se manifestó enel tipo de medios de divulgación y convocatoria utilizados: contratación de mensajes enmedios masivos de comunicación no locales (radio), distribución de volantes, correo voza voz entre líderes comunitarios e invitación telefónica. Sin embargo, se resalta el interésde las oficinas de planeación de hacer el máximo esfuerzo por un proceso amplio en lamedida de sus capacidades.

n

69 Centros administrativos de educación local: oficinas de la Secretaría de Educación en las localidades conservicios de apoyo a las instituciones educativas oficiales y a la comunidad.


Es preciso anotar que el diseño normativo del proceso tiene vacíos que abren paso a lasreticencias y resistencias de los funcionarios frente al proceso, como fue el caso de unajefe de Planeación que tomó como propia la obstaculización del mismo. Por ello debetenerse en cuenta que los funcionarios no son neutrales aunque en teoría se los pienseasí, y pueden hacer mucho daño desde sus posiciones.

No obstante las limitaciones de estos mecanismos, la queja más recurrente estuvo referi-da a la inconveniencia de los horarios escogidos para la realización de las asambleas deelección, razón por la cual muchas organizaciones inscritas no pudieron participar.

De la forma como estas seis localidades asumieron la convocatoria, vale la pena resaltarel esfuerzo de sus oficinas de planeación para contrarrestar las dificultades instituciona-les, independientemente de si utilizaron los mecanismos más apropiados o si fueron efec-tivos. El esfuerzo fue reconocido por los consejeros finalmente elegidos, quienes aunqueadvirtieron la necesidad de redoblar esfuerzos, aceptaron que estas oficinas hicieron loposible por lograr una convocatoria amplia, con la excepción de Teusaquillo donde losconflictos y dificultades de la convocatoria y la elección de consejeros y el descontentogeneralizado por los resultados desembocó en varios actos de impugnación.

La Dirección de Participación Ciudadana de la Secretaría de Gobierno brindó apoyo per-manente al proceso, con instructivos sobre cronograma, procedimientos y criterios, ydestinó la suma de veinticinco millones para financiar la divulgación del ejercicio departicipación y apoyar la convocatoria a las organizaciones sociales y a los ciudadanos alas diferentes actividades.

Participación sectorial en la inscripción para aspirar a los consejosde planeación local

El éxito (porcentaje y representatividad de las organizaciones) en la inscripción de orga-nizaciones por sectores para aspirar a los consejos de planeación local está mediado por elgrado de organización en el sector, la amplitud de la convocatoria y el interés para parti-cipar en este espacio de planeación, entre otros factores.

Los consejeros de Bosa, Suba, Antonio Nariño, San Cristóbal y Kennedy se manifestaronsatisfechos con los resultados generales de la elección de representantes sectoriales paraaspirar a los consejos, aunque en Kennedy se presentaron algunas dificultades en la elec-ción del representante de las asociaciones de padres de familia y en Teusaquillo los con-flictos fueron el elemento común en las elecciones.

121


n

70 Acogiendo las instrucciones del Comité Interinstitucional, gestionadas a través de la Secretaría de Gobier-no, las oficinas de planeación abrieron un libro de inscripciones con una carpeta por cada sector socialcontemplado en el Acuerdo 13. Dichas oficinas, con el acompañamiento permanente de la Personería,lideraron y acompañaron todo el proceso de elección de las representaciones para los consejos de planea-ción local, su conformación e instalación.

Cuando se observan las inscripciones, los jóvenes presentan una baja respuesta en SanCristóbal, Kennedy, Suba, Teusaquillo y Antonio Nariño, que puediera estar asociada aun muy bajo nivel de confianza en los espacios institucionales de participación; Bosa fuela excepción, pues existió un mayor grado de cohesión y organización de este segmentode la población y una mayor motivación hacia el proceso.

Esta percepción podría reforzarse si se tiene en cuenta que tanto en Bosa como en Suba lamayoría de las organizaciones inscritas no estaban formalmente constituidas y respalda-

n TABLA 12

Inscripciones para conformación de los consejos de planeaciónlocal en las localidades observadas70

ASOJUNTAS 1 1 1 1 1 1Asociaciones de padres de familia 16 34 47 9 13 3Organizaciones juveniles 8 30 7 8 8 3Rectores establecimientos educativos 37 29 3 2 20 3Organizaciones de comerciantes 12 7 7 4 8 6Organizaciones de industriales 1 - 2 3 3 1Gerentes de establecimientos de salud 6 2 2 1 5 -ONG 56 37 46 34 36 23Organizaciones ambientales 5 7 11 2 12 4Organizaciones de campesinos - 4 - 1 - -Organizaciones indígenas - 1 1 5 1 -Org. de comunidades afrobogotanas 1 1 1 1 - 1Otras etnias - - - - - -Total organizaciones inscritas 143 153 128 71 107 45

SECTOR SOCIALNo. ORGANIZACIONES INSCRITAS

KENNEDYSANCRISTÓBAL

BOSA ANTONIONARIÑO

TEUSAQUILLOSUBA

n Fuente: Registros de algunas de las OPL de las localidades observadas y de documentos enviados a la Secretaríade Gobierno-Dirección de Participación Ciudadana.n


ron su aspiración a través del mecanismo de las firmas, que en Antonio Nariño la repre-sentación de los jóvenes, también apoyada en este mecanismo, fue más una actuaciónindividual.

En cuanto a las organizaciones ambientales, la inscripción de Suba parece baja teniendoen cuenta su población. En Teusaquillo, Bosa y Antonio Nariño, localidades con menospoblación, se obtuvo un mayor número de organizaciones inscritas, por lo que se podríapensar que los mecanismos utilizados para la convocatoria tal vez no fueron los másadecuados. De todas formas también cabe la posibilidad de otros factores relacionados yano con la iniciativa institucional sino con la capacidad de las organizaciones para gestio-nar sus intereses ante las autoridades públicas.

Otro factor que marcó la diferencia de inscripción en Teusaquillo y Antonio Nariño estárelacionado con los estratos predominantes en estas localidades (3, 4 y 5), que tienden aser más sensibles al tema de la conservación ambiental. En el caso de Bosa y Kennedy lapresencia de focos de deterioro ambiental en medio de zonas de alta densidad de pobla-ción (Corabastos, humedales, río Bogotá, zona industrial) explican el mayor interés ygrado de movilización de la población en torno a esta problemática.

n GRÁFICO 5

Número de organizaciones inscritas para el CPL en el Distrito

123


En cuanto a los industriales, las inscripciones sugieren que para este sector el ámbito de lalocalidad no es un escenario relevante en la gestión de sus intereses. Esta apatía debe movera las localidades a desarrollar una estrategia de convocatoria a través de la cual se logre unavinculación más proactiva del sector, clave para su desarrollo económico.

Los industriales y los comerciantes, debido a la naturaleza y el impacto de las actividadesque desarrollan, constituyen en casos como Bosa y Kennedy un asunto de máximo inte-rés tanto para la administración local como para la comunidad en su conjunto.

La excepción al comportamiento de los industriales se presenta en Antonio Nariño, dondelas empresas van de medianas a muy pequeñas y su localización está asociada a la historiay la dinámica de la localidad, circunstancias que motivaron un alto nivel de compromisocon el proceso. Aunque sólo se registró un aspirante, la organización es ampliamente repre-sentativa y jugó un rol protagónico en el Consejo a lo largo de todo el proceso.

Ahora bien, hacia el futuro y dado que no todos los sectores sociales se encuentran orga-nizados y que las formas de organización difieren considerablemente entre sí, esas diferen-cias deben ser contempladas a la hora de identificar mecanismos apropiados para la divul-gación y convocatoria, y especialmente, al definir los tiempos de esta última, para que losgrupos que no disponen de organizaciones formales puedan diseñar una estrategia de re-presentación que les permita aspirar legítimamente a los consejos de planeación local.

De otra parte, lo apretado del cronograma y la falta de preparación de las oficinas deplaneación local pudo conducir también a que la participación se restringiera a lo que elalcalde de San Cristóbal llamó los �profesionales de la participación� líderes que desdesiempre acuden a todas las convocatorias oficiales y sociales y que muchas veces copanlos procesos impidiendo la incorporación de nuevos actores y la renovación de los inter-locutores de la gestión local.

En esto también influye la actualización de los listados de organizaciones de los que sedispone para convocar: en la medida que éstos no responden a un registro sistemático delas organizaciones existentes en la localidad y se reducen a las de mayor interlocución, seacaban incorporando los mismos líderes de siempre, muchos de ellos de organizacionesno activas o no bien legitimados por ellas.

En el caso de los comerciantes de San Cristóbal la dinámica en la inscripción de organiza-ciones la definieron los informales, quienes han intensificado sus formas de organizaciónpara responder a las disposiciones distritales y locales de defensa del espacio público. Parasu inscripción acudieron a la figura de la representación sustentada en firmas de ciudada-nos, logrando la participación del sector en el Consejo y haciendo bastante notoria laausencia de organizaciones que representaran los intereses del comercio formal.


En Bosa, donde el comercio tiene mucho peso económico y social, la inscripción de sólosiete representaciones parece reflejar un bajo nivel de organización sectorial y falta decomunicación con la administración local. Por el contrario, en otras localidades comoAntonio Nariño, Suba y algunas de las no observadas, el comercio formal representadopor la Cámara de Comercio y Fenalco se vinculó por primera vez en un ejercicio de parti-cipación local. El resultado se materializó en el protagonismo que sus representantestuvieron en los consejos y durante todo el ejercicio y en el alcance de las propuestas, encontraste con el papel más modesto de los representantes de los sectores informales.

En cuanto a la representación de los rectores de los establecimientos educativos de SanCristóbal se logró una inscripción que alcanza el 56.1 por ciento de los establecimientospúblicos pero que en relación al total, incluidos los no oficiales, solo representa el 23.72,sin contemplar dentro de éstos ni los jardines, ni los institutos tecnológicos, ni las insti-tuciones de educación superior.

En las inscripciones de este sector en Teusaquillo, por el contrario, la participación de losinstitutos tecnológicos fue suficiente para lograr que su representante estuviera en elConsejo de Planeación Local. Lo anterior muestra el marcado interés de estas institucio-

4 San Cristóbal 156 37 23,72 16 10,37 Bosa 163 29 17,8 34 21,08 Kennedy 309 3 1,0 47 15,2

11 Suba 357 2 1,0 9 2,513 Teusaquillo 72 20 27,8 13 18,115 Antonio Nariño 46 3 6,5 3 6,5

1.103 94 8,52 122 11,1

n TABLA 13

Inscripción de los rectores de establecimientos educativosy las asociaciones de padres de familia

LOCALIDADESINSCRIPCIÓN DE RECTORES

DE ESTABLECIMIENTOSEDUCATIVOS (2)

n Fuentes: (1) DAPD. Subdirección de Desarrollo Social. Diagnóstico de equipamientos colectivos y serviciosurbanos. Bogotá D.C. 2000.Solo se contemplan los colegios, pero no se tiene el dato de los institutos tecnológicos ni de lasuniversidades existentes en la localidad ni sobre su participación en la inscripción.(2) (3) Registros de inscripciones de organizaciones para la conformación del CPL.

COLEGIOS OFICIALESY NO OFICIALESEXISTENTES (1)

INSCRIPCIÓNASOCIACIONES PADRES

DE FAMILIA (3)

No.No. NOMBRE %No.%

125


nes por en reconfigurar sus relaciones con la administración local, para poder tramitar losconflictos legales que enfrentan debido a las recientes disposiciones distritales sobre el usodel suelo.

Asumiendo que cada establecimiento educativo tiene como mínimo una representaciónde las asociaciones de padres de familia, la inscripción resultó bastante reducida, lo quepodría reflejar deficiencias en la convocatoria y gran debilidad organizativa por parte deestas asociaciones.

En general y si se revisa la tabla 13 se encuentra que la inscripción de rectores y de asocia-ciones de padres de familia fue muy baja, sobre todo si se tiene en cuanta que son organi-zaciones muy consolidadas, que participan activamente en otros espacios y gozan debuenos mecanismos de comunicación interna. Su baja participación puede responderentonces a un bajo interés por este tipo de espacios.

La inscripción de los establecimientos de salud en San Cristóbal alcanzó un 35% del po-tencial total de la localidad, participación que en términos comparativos podría reflejaruna mayor motivación del sector respecto al ejercicio. Sin embargo, y dado que se teníauna estrategia sectorial de participación explícitamente diseñada, este 35% resulta bajo ypodría sugerir deficiencias en los mecanismos de convocatoria o en los plazos de inscrip-ción, o la posibilidad de que el registro de inscripciones no lograra reflejar posibles acuer-dos institucionales en el sector. En Bosa, Suba, Antonio Nariño y Kennedy la participacióndel sector no presentó dificultades en cuanto a la representación, en la medida que sedefinió fácilmente en cabeza de los directores de estas instituciones en cada localidad.

La representación de las juntas de acción comunal, ejercida por Asojuntas, que por dispo-sición del Acuerdo también detenta la secretaría técnica de los consejos, tuvo en San Cris-tóbal el siguiente comportamiento: existían 115 juntas activas en el período, de las cuales76 estaban afiliadas a Asojuntas, (66.1% del total); 40 de éstas asistieron a la selección desu representante, es decir, el 35% del total existente en la localidad, y el representante parael Consejo obtuvo diez votos, equivalentes al 8.7% del total de juntas existente.

La participación de este sector en las demás localidades fue similar a la de San Cristóbal,siendo evidente que los factores que generaron reparos en cuanto a la representatividadde la misma escapaban a la gestión de la administración local, pues su origen está en lasdisposiciones del Acuerdo 13.

La representación de las organizaciones indígenas y las comunidades afrobogotanas sedefinió a través de las organizaciones respectivas, que tienen dinámicas de orden distrital;eligieron sus representantes al margen de los mecanismos adoptados por las localidades.


Sobre la participación de los indígenas, la situación que se presentó en Kennedy pone enevidencia la fragilidad de la reglamentación, pues en la localidad no existen organizacio-nes indígenas. La persona que actuó como su representante en el Consejo no pertenece aninguna organización étnica reconocida por las autoridades competentes; sustentó lavalidez de su inscripción en el trabajo que realiza con un grupo que no tiene la localidadcomo territorio principal. No se presentó ninguna representación de otras etnias en laslocalidades observadas.

Organizaciones de campesinos solo se inscribieron en Bosa y Suba, sin que la definiciónde su representación presentara dificultades.

En la representación de las ONG solo dos casos parecieron tener alguna dificultad enKennedy y Teusaquillo. En el primero los aspirantes inscritos terminaron decidiendo porsorteo quién quedaba, lo que parece expresar desconfianza y desconocimiento entre lasorganizaciones participantes. Este hecho podría ser explicado en parte por la diversidadde organizaciones que se inscribieron como ONG, por no encontrarse incluidas en otrasdenominaciones del Acuerdo 13.

Cómo quedaron conformados los consejos de planeación local

El análisis de los resultados de la elección de consejeros se hizo revisando el mecanismode selección escogido71 y el apoyo conseguido entre sus pares por la organización selec-cionada, los cuales se consideraron indicadores gruesos del grado de aceptación de lacomunidad hacia el proceso en cada sector. El número de aspirantes se tomó como indi-cador del nivel de aceptación, pero también del de organización ciudadana en torno a unsector o tema en particular.

Una aproximación más precisa del nivel de aceptación debería comparar el número deorganizaciones de cada sector en la localidad, e incluso su número de afiliados, con losaspirantes inscritos, pero infortunadamente las localidades carecían de esta informacióny las organizaciones comunitarias no tenían capacidad técnica para recogerla o no esta-ban interesadas en generar este tipo de datos. Por tanto no es posible construir este tipo deindicador en el corto plazo, con excepción de los relativos a las juntas de acción comunal,los rectores de establecimientos educativos y los gerentes de establecimientos de saludpública local, aunque no en todas las localidades fue posible recoger los datos pertinentes.

n

71 Los reglamentos de elección admiten como mecanismos de elección el consenso, la votación, la antigüe-dad, el sorteo y finalmente la selección por la Alcaldía Local si no es posible poner de acuerdo a los aspiran-tes en torno a alguno de ellos.

127


Con base en los registros enviados por las localidades a la Secretaría de Gobierno y laconsulta directa en las seis localidades observadas, se destacan como fortalezas y debili-dades del proceso de conformación de los consejos de planeación local las siguientes:

Fortalezas

n Por lo general las alcaldías fueron flexibles en la exigencia de documentación y en laverificación de ésta, en parte por deficiencias considerables en la capacidad operativapara hacer chequeos detallados, pero fundamentalmente por la disposición de no ex-cluir a quien tenía intención de participar. Ejemplo de ello son algunos casos de repre-sentación de minorías que sin tener presencia activa en las localidades fueron incor-poradas al trabajo sin reticencias.

n La decisión del Comité Interinstitucional de aceptar firmas de respaldo en los casos enque no se contaba con personerías jurídicas facilitó la participación de muchos gru-pos, especialmente juveniles, ambientales y organizaciones de comerciantes en algu-nas localidades.

n La decisión de gremios importantes como la Cámara de Comercio y Fenalco de pre-sentar candidatos y vincularse al proceso reconoció la importancia de la localidad paralos intereses de sus representados y da un paso importante en materia de interlocuciónentre el empresariado y las autoridades locales.

n La movilización de pequeños comerciantes e industriales que no contaban con orga-nizaciones que los representaran y optaron por el mecanismo de las firmas y la asocia-ción temporal para inscribir candidatos a los consejos de planeación local. Tal decisiónconstituye sin duda un avance en materia de participación y puede ser la base deestructuras más formales.

Debilidades

n El registro formal de inscripciones, así como la elaboración de actas de la elección derepresentantes fueron actividades adelantadas de manera muy desigual por las locali-dades y en general puede afirmarse que resultaron incompletas, ya sea porque no seelaboraron o porque reportan parcialmente la información.

En un conjunto apreciable de casos no se hizo el registro del número original de inscri-tos o del número de votos obtenidos por cada aspirante. El tema es realmente impor-tante puesto que el rigor de los registros y la correcta elaboración de las actas haceparte de los requisitos de transparencia del proceso.


n La elección de los representantes afrobogotanos se realizó en reuniones de la organi-zación distrital de esta comunidad72 y no en las organizadas por las alcaldías locales, locual no sólo dificultó la información local sobre representación sino que dio pie paraque en algunos casos la representación estuviera en cabeza de personas sin ningunarelación con la localidad.

n Como resultado de lo establecido en el Acuerdo 13, las juntas de acción comunal queno pertenecían a Asojuntas se vieron excluidas de la elección, lo cual constituye untrato desigual injustificado, así las juntas no afiliadas sean por lo general minoríadentro de cada localidad (Tabla 14).

(*) Juntas activas en el período 1998-2001

n TABLA 14

Juntas de Acción Comunal - ASOJUNTAS

1 Usaquén 73 0 0.02 Chapinero 19 15 78,93 Santa Fe 27 25 92,64 San Cristóbal 115 76 66,15 Usme 171 98 57,36 Tunjuelito 19 19 100,07 Bosa 166 150 90,48 Kennedy 208 179 86,19 Fontibón 77 73 94,8

10 Engativá 132 122 92,411 Suba 163 136 83,412 Barrios Unidos 22 18 81,813 Teusaquillo 13 13 100,014 Los Mártires 14 13 92,915 Antonio Nariño 15 15 100,016 Puente Aranda 53 53 100,017 Candelaria 318 Rafael Uribe Uribe 99 76 76,819 Ciudad Bolívar 219 145 66,220 Sumapaz 23

TOTAL 1.631 1.230

LOCALIDAD JUNTAS DE ACCION COMUNAL

No.No. NOMBRE %

AFILIADAS ASOJUNTASNo. JAC / LOCALIDAD (*)

n

72 La Comisión Consultiva Distrital, creada por ley y presidida por el Alcalde Mayor o su delegado.

n Fuentes: DAAC. Información suministrada por la doctora Bárbara Vargas y corroborada en la oficina de sistemas.

129


n En los casos donde se tiene alguna referencia del universo de organizaciones de cada sectores visible el poco interés o su desinformación sobre el proceso, como el de las juntas deacción comunal consignado en la tabla 8. En el de los rectores y las asociaciones de padresde familia el total de inscritos fue de 165 y 183 respectivamente, frente a un número cer-cano a dos mil establecimientos educativos - sin incluir institutos tecnológicos y uni-versidades- que por lo general, en el caso de los distritales, trabajan en doble y triple jor-nada, cada una con sus autoridades respectivas (Tabla 15).

n Fuente: DAPD. Subdirección de Desarrollo Social. Diagnóstico de equipamientos colectivos y servicios urbanos.Bogotá D.C. 2000.

n

73 Información para el plan local 2001. Bogotá para vivir todos del mismo lado. Información social básica deBogotá. Módulo 3. Alcaldía Mayor de Bogotá, 2001.

n TABLA 15

Establecimientos educativos por localidad73

1 Usaquén 32 114 149 2 282 Chapinero 7 38 34 1 103 Santa fe 20 25 30 2 124 San Cristóbal 66 93 62 7 175 Usme 53 66 28 2 106 Tunjuelito 24 46 42 2 107 Bosa 40 123 48 1 138 Kennedy 69 240 148 3 249 Fontibón 21 99 81 2 11

10 Engativá 64 251 189 10 1811 Suba 46 311 190 2 1412 Barrios Unidos 67 3 1113 Teusaquillo 5 67 143 2 1214 Los Mártires 15 43 49 10 2215 Antonio Nariño 13 33 28 1 616 Puente Aranda 33 79 90 5 817 Candelaria 7 24 14 1 518 Rafael Uribe Uribe 51 127 53 4 1419 Ciudad Bolívar 63 130 52 2 1820 Sumapaz

TOTAL 629 1.909 1.497 62 267

LOCALIDAD

No. NOMBRESALUD

COLEGIOSOFICIALES

COLEGIOS NOOFICIALES

JARDINES CASASVECINALES

JARDINES CASASOTRAS INSTIT.B/STAR SOCIAL


En síntesis, este tipo de resultados parecen indicar que las organizaciones tienen poca cla-ridad sobre las competencias de los consejos de planeación local o bien creen que puedenobtener interlocución con la administración distrital por fuera del marco definido en elAcuerdo 13 y por ello consideran innecesario vincularse a la dinámica que éste promueve.

De otro lado, el consenso alrededor de las personas elegidas no estuvo acompañado deacuerdos sobre agendas y propuestas para llevar a los encuentros ni de mecanismos de re-troalimentación entre los electores y los elegidos. De esta manera la búsqueda de estrate-gias para fortalecer una cultura de la responsabilidad con los electores y la construcción con-junta de propuestas representativas del interés colectivo no tuvieron lugar en el proceso.

En esta elección, como en todas, resultaba muy importante que quienes fueran elegidoscontaran con programas de trabajo y agendas concertadas con sus electores que le dieranmayor legitimidad a su labor y conectaran de manera efectiva el amplio sentir de la co-munidad con las decisiones específicas que se consignaran en el plan.

En la práctica, en vez de modernizar la cultura democrática de las localidades se estaríareproduciendo el esquema de la política tradicional, en relación con la poca claridad delos compromisos que asumen los elegidos frente a sus electores.

n GRÁFICO 6

Número de organizaciones inscritas para el CPL por localidad

131


El gráfico 6 permite observar que el volumen de la inscripción para las elecciones de losCPL no dependió del tamaño de la localidad sino, al parecer, del apoyo que la administra-ción local dio al proceso y del nivel de movilización de las organizaciones locales.

Legitimidad y representatividad de los consejos

En cuanto al reconocimiento de las organizaciones elegidas para conformar los consejos deplaneación, se interrogó a los actores locales sobre la aceptación de los representantes de lossectores sociales definidos por el Acuerdo 13 en el Consejo de la localidad.

n TABLA 16

Representatividad de las organizaciones del CPL

AC/DESACGRADO DE ACEPTABILIDAD

Muy de acuerdo 13,9 66,7%De acuerdo 52,8En desacuerdo 26,7 33,4%Totalmente en desacuerdo 6,7

%

Los resultados de la tabla 16 indican que perciben un consejo representativo de los secto-res definidos por el Acuerdo, en una proporción del 66.7%, que puede considerarse notablea pesar del significativo 33% que no se encuentra a gusto con la selección resultante.

Si se tiene en cuenta el grado de atomización de la organización ciudadana y el caráctercasi experimental de la aplicación del Acuerdo, pareciera que los mecanismos escogidospara seleccionar a los representantes de cada sector se adecuaron a la realidad de la orga-nización ciudadana en la localidad, o al menos de los sectores organizados que considera-ron pertinente vincularse a los procesos de planeación participativa.

Nadie cuestionó a los representantes del tema ambiental ni de las organizaciones campe-sinas, de comunidades negras u otros grupos étnicos, como puede observarse en la tabla17, lo cual es muy destacable en el caso de los ambientalistas, no sólo por el bajo nivel deorganización formal que parece caracterizar el sector, sino también por los distintos en-foques con que suele abordarse dicha problemática, donde no abundan los consensoscuando se trata de definir prioridades para la acción pública. En los otros casos el resulta-do sorprende menos, dada la escasa presencia de estos grupos en las localidades y losmecanismos a través de los cuales se eligieron sus representantes.


n TABLA 17

Representaciones con algún grado de cuestionamiento

Juntas de acción comunal 41,1ONG 32,8Organizaciones juveniles 28,3Asociación de padres de familia 25,0Organizaciones de comerciantes 20,6Rectores de establecimientos educativos 10,6Organizaciones de industriales 10,0Gerentes de establecimientos de salud pública 10,0Organizaciones ambientales 0Otras 23,3

%

Es notoria la insatisfacción con los representantes de las juntas de acción comunal y lasONG. En el caso de las juntas los encuestados parecen objetar más a las personas escogi-das que a la organización, en la medida en que el Acuerdo define que un representante dela Asociación de juntas de la localidad tendrá asiento en el Consejo, a pesar de que algu-nas juntas no pertenecen a ella. Este cuestionamiento también podría originarse en lainconformidad con los mecanismos usados por Asojuntas para escoger su representante,pues no fue el mismo en todas las localidades.

Al desagregar las respuestas por tipo de actor, se encuentra que los que cuestionan larepresentatividad de las juntas de acción comunal, JAC, son mayoritariamente ediles ymiembros de las juntas encuestados. La objeción a la representación de ONG está unifor-memente distribuida entre los diversos actores.

Las objeciones a la representación juvenil, como en el caso de las ONG, se originaron enla poca formalidad de sus organizaciones y el bajo número de personas adscritas a ellas.En este caso las mayores objeciones se concentran en los ediles, los miembros del Consejoy las JAC.

Los motivos por los cuales las personas objetan la representatividad de las organizacionesen el Consejo de Planeación Local fueron recogidos mediante pregunta cerrada, con losresultados que muestra la tabla 18.

Las respuestas se encuentran muy distribuidas pero es claro que la percepción dominantees que por fuera del Consejo hay personas y organizaciones que conocen y agencian

133


mejor los intereses de la comunidad que las que fueron seleccionadas para conformarlo.Estos representaron el 20.9% de las respuestas. A partir de allí es necesario destacar quelos niveles de legitimidad y representatividad de las organizaciones están asociados a lacercanía y notoriedad entre estas y su comunidad, más que a cualquier otro factor.

Parece importante destacar que para los encuestados la independencia política no es tanimportante como se presume regularmente en los análisis sobre la dinámica de participa-ción comunitaria. A juzgar por los resultados de la opción �No han beneficiado a la co-munidad� lo que genera confianza de la comunidad en la capacidad y legitimidad de unaorganización son sus ejecutorias concretas y ese prestigio está asociado con las personasmás que con la organización, si se comparan los resultados de la opción �No son las másconocidas� con los de la opción �Los líderes no son muy conocidos� que se mencionóanteriormente.

Por último, si se revisan los datos referentes al número de votos obtenidos por la personau organización seleccionada y a la modalidad de elección (Tabla 19), se pueden adelantaralgunas conclusiones sobre los niveles de confianza y competencia entre las organizacio-nes participantes, en el entendido que las selecciones por consenso o votaciones altas sonun indicador de alto reconocimiento a la idoneidad de las personas seleccionadas, mien-tras que las votaciones bajas y la elección por los alcaldes son un indicador de desconfian-za y bajo reconocimiento de la labor de cada organización participante.

n TABLA 18

Razones para objetar representación

Otros representan mejor los intereses de la comunidad 20,9Los miembros no residen o permanecen 14,0Los líderes no son muy conocidos 12,0No han beneficiado a la comunidad 11,2No son independientes de los grupos políticos 8,5No son las más conocidas 8,5No tienen mayor número de miembros activos 7,8No son las más antiguas 6,2No son independientes del gobierno local o distrital 7,4No son confiables 3,5

%


En este contexto, los hechos más contundentes tienen que ver con que no se hayan dadodesignaciones sustentadas en la antigüedad de la organización y por decisión del alcaldelocal, lo cual podría sugerir que el primero es un criterio rechazado por los involucrados yque la competencia entre organizaciones no llega al punto de bloquear la posibilidad deacuerdos o de votaciones. Es decir, que las personas involucradas en el proceso tienen gradosimportantes de credibilidad en mecanismos democráticos de decisión y no encontraronobjeciones a la actitud de los funcionarios como árbitros del proceso de selección74.

Formalización de los consejos de planeación local

Para iniciar sus actividades, los consejos de planeación local establecieron el reglamentointerno, nombraron presidente y vicepresidente, adoptaron la metodología de trabajo pro-puesta por el Comité Interinstitucional e hicieron reuniones semanales en las que toma-ron las decisiones por consenso y socializaron el trabajo realizado con la comunidad.

En algunos casos los consejos tuvieron problemas logísticos a la hora de ser instaladosporque las administraciones locales no suministraron a tiempo facilidades como sedes,equipos o materiales.

En San Cristóbal, una vez conformado el Consejo se adelantó una jornada de capacita-ción conjuntamente con los de Usme y Rafael Uribe Uribe, dentro del programa de apo-yo del Comité Interinstitucional. Como plan de trabajo, el Consejo definió la metodolo-gía y el cronograma para el desarrollo de los encuentros ciudadanos, identificó losrequerimientos logísticos, la agenda de coordinación con el alcalde y las necesidades deelaboración de materiales de apoyo para el ejercicio de formulación del plan.

Dentro de los aspectos priorizados por el Consejo estuvo la coordinación con la JuntaAdministradora Local, JAL. Para el efecto realizaron una sesión de trabajo en la cual analiza-ron responsabilidades conjuntas e individuales, se precisaron roles y alcances de las ac-tuaciones de cada uno y sus respectivas competencias.

En Bosa, para que el Consejo comenzara a operar, la alcaldesa consideró convenientedelimitar sus funciones de manera que no se presentaran conflictos de competencias conla JAL, y así no se perdiera la autonomía de las instancias involucradas en el proceso.

n

74 Sin embargo, en algunos casos como en Teusaquillo, la Oficina de Planeación Local no admitió la inscrip-ción de un representante de la ANDI alegando que la organización no tenía sede en la localidad, hecho quefue denunciado en comunicación escrita al asesor del Alcalde Mayor que hacía parte del CI.

135

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Conformación de los Consejos de Planeación Local. Inscripción-Elección

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RECTORES DE ESTABLE-CIMIENTOS EDUCATIVOS

ASOCIACIÓN DE JUNTASDE ACCIÓN COMUNAL

ASOCIACIÓN DE PADRESDE FAMILIA

ORGANIZACIONESJUVENILES

No. NOMBRE

1 Usaquén 9 8 4 3 33,3 22 19 4 12 54,52 Chapinero 1 6 6 9 3 4 1 11,13 Santa Fe4 San Cristóbal 40 4 10 16 14 0.0 8 7 4 50,0 37 24 4 13 35,15 Usme 27 27 4 20 74,1 8 8 4 8 100,0 12 12 4 7 58,36 Tunjuelito 3 3 3 3 3 1 7 3 17 Bosa 1 1 5 34 28 4 11 32,4 30 28 4 14 46,7 29 5 4 11 37,98 Kennedy 1 4 47 29 3 7 5 4 3 3 39 Fontibón 4 2 110 Engativá 7 5 111 Suba 9 7 4 5 55,6 8 8 4 6 75,0 2 2 312 Barrios Unidos 6 5 4 4 66,7 4 4 4 2 50,013 Teusaquillo 1 13 8 2014 Mártires15 Antonio Nariño 1 1 3 3 1 3 33,3 3 3 4 2 66,7 3 3 116 Puente Aranda 9 6 4 9 9 117 Candelaria 2 2 1 4 4 1 3 1 518 Rafael Uribe Uribe 20 2 1 5 5 4 3 60,019 Ciudad Bolívar 14 8 9 220 Sumapaz

19 42 10 183 124 43 23,5 136 89 39 28,7 165 87 47 28,5

Continúa

136LO

GÍSTIC

A PARA DELIBERAR

n TABLA 19

Conformación de los Consejos de Planeación Local. Inscripción-Elección (Continuación)

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ONGORGANIZACIONESDE COMERCIANTES

ORGANIZACIONESDE INDUSTRIALES

GERENTES DE ESTABLEC. DESALUD PÚBLICA LOCAL

No. NOMBRE

1 Usaquén 1 1 3 3 1 31 31 4 6 19,42 Chapinero 3 3 323 Santa Fe 6 6 4 3 50,04 San Cristóbal 12 11 4 33,3 6 6 3 50,0 56 44 16 28,65 Usme 6 6 4 2 33,3 4 3 4 2 50,0 17 17 4 9 52,96 Tunjuelito 8 6 4 3 37,5 1 1 5 3 1 1 2 47 31 4 16 34,07 Bosa 7 6 4 3 42,9 2 2 1 37 32 4 17 45,98 Kennedy 7 6 1 2 2 1 2 2 1 46 36 39 Fontibón 10 6 110 Engativá 7 6 4 2 28,6 3 3 1 1 1 511 Suba 4 4 1 4 3 2 1 2 66,7 1 5 34 31 4 16 47,112 Barrios Unidos 6 6 4 4 66,7 2 2 1 21 8 4 8 38,113 Teusaquillo 8 3 5 3614 Mártires15 Antonio Nariño 6 6 4 3 50,0 1 23 18 4 7 30,416 Puente Aranda 26 25 4 9 34,617 Candelaria 8 7 4 28 25 4 7 25,018 Rafael Uribe Uribe 5 5 4 3 60,019 Ciudad Bolívar 4 3 4 2 50,0 8 2 2 1 3020 Sumapaz

101 79 30 29,7 30 16 4 13,3 30 21 8 26,7 464 298 111 23,9

Continúa

137

LA APUESTA D

E LOS C

IUD

ADAN

OS n T

ERCER EJERC

ICIO

DE PLAN

EACIÓ


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OTÁ 2001

n TABLA 19


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ORGANIZACIONESAMBIENTALES CAMPESINOS INDÍGENAS

No. NOMBRE

1 Usaquén 7 7 4 4 57,1 12 Chapinero 5 13 Santa Fe 14 San Cristóbal 5 55 Usme 13 5 4 5 38,5 16 Tunjuelito 9 8 3 8 88,97 Bosa 7 5 4 3 42,9 4 1 5 1 1 5 1 100,08 Kennedy 11 9 4 1 1 1 1 100,09 Fontibón10 Engativá 12 12 4 6 50,011 Suba 2 2 1 2 1 1 5 5 5 4 3 60,012 Barrios Unidos 6 6 4 4 66,713 Teusaquillo 12 114 Mártires 50,015 Antonio Nariño 4 3 4 216 Puente Aranda 1 517 Candelaria 3 3 1 118 Rafael Uribe Uribe19 Ciudad Bolívar 6 420 Sumapaz

102 65 34 33,3 13 2 0 9 8 5Continúa

138LO

GÍSTIC

A PARA DELIBERAR

n TABLA 19


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AFROBOGOTANOS OTRAS ETNIASTOTAL

ORGANIZACIONESINSCRITASNo. NOMBRE

1 Usaquén 732 Chapinero 1 1 5 673 Santa Fe 1 1 5 84 San Cristóbal 1 1 5 1415 Usme 1 1 5 896 Tunjuelito 1 1 5 827 Bosa 1 1 5 1538 Kennedy 1 1 5 1289 Fontibón 1 1 5 1510 Engativá 1 1 5 3111 Suba 1 1 5 6912 Barrios Unidos 4513 Teusaquillo 10714 Mártires 015 Antonio Nariño 1 1 5 4516 Puente Aranda 1 1 5 1 1 5 4617 Candelaria 1 1 5 5018 Rafael Uribe Uribe 1 1 5 3119 Ciudad Bolívar 1 1 5 8820 Sumapaz 0

15 15 0 1 1 0 1.268

(1) Número de asistentes a la reunión en la que se eligió el representante de cada sector.(2) Consenso:1- antigüedad:2 - sorteo:3 - votación:4 - selección única:5.

n NOTAS: 1. En la columna 2, de algunas organizaciones sólo está la cantidad de los que se inscribieron (no tienen actas de elección).2. En la localidad 13, sólo existen datos sobre las organizaciones que se inscribieron (en las actas de cierre de votación de los CPL).3. En la localidad 19 algunas organizaciones, no tuvieron actas, solamente contaban con el dato de número de inscritos.4. Para los demás espacios que aparecen en blanco no existían los datos, no estaban consignados en los documentos consultados o no habíandocumentos de registro. Esta información fue tomada de documentos reportados a la Secretaría de Gobierno (julio 25/01).n

139


En Suba, respecto a la metodología propuesta para los encuentros ciudadanos el Consejo,en coordinación con la JAL y la Oficina de Planeación de la alcaldía decidió:

n Redefinir las unidades territoriales, agrupando UPZ por similitud y así reducir el nú-mero de encuentros a realizar.

n Tomar los preencuentros realizados durante el final de 2000 y los primeros meses de2001 como primer encuentro por UPZ, dado que en dichas reuniones se alcanzó adiscutir la problemática de los sectores.

En Teusaquillo el Consejo enfrentó serios conflictos con la JAL desde el comienzo de susactividades. No logró concertar mecanismos de coordinación con esta corporación debi-do a la negativa de la coalición política mayoritaria de la JAL de reconocerle legitimidadcomo instancia de planeación. Igualmente conflictivas resultaron las relaciones con losalcaldes saliente y entrante, que siempre estuvieron marcadas por discrepancias y des-confianza mutuas, hasta el punto en que el Consejo fue totalmente marginado de laconcertación para la elaboración del proyecto del Plan de desarrollo local, como se verámás adelante.

En Antonio Nariño y Kennedy también fueron comunes los conflictos entre el Consejo deplaneación local y la JAL, derivados de las interpretaciones sobre las jerarquías de cada uno.

CONVOCATORIA E INSCRIPCIÓN PARA LOS ENCUENTROSCIUDADANOS

Luego de la conformación de los consejos, la última actividad de esta fase fue la inscrip-ción ciudadana para participar en los encuentros ciudadanos. Ésta es la primera granprueba del nivel de aceptación del proceso de planeación participativa, pues la conforma-ción del Consejo de Planeación Local se resuelve en al ámbito de la ciudadanía organizaday los líderes más activos en cada localidad.

Dado que la ciudadanía bogotana todavía no alcanza niveles significativos de organiza-ción, se hace difícil conformar en los encuentros ciudadanos una representación ampliade los intereses latentes en la localidad, de las visiones de sus habitantes sobre el desarro-llo y de los objetivos que consideran deseables en el marco de lo público. Para lograrla serequiere estimular la presencia y el compromiso de muchos colectivos pequeños e infor-males, e incluso la asistencia de individualidades que juegan un rol especial en cada loca-lidad, por el conocimiento que detentan.


En esta perspectiva, se requiere de una muy buena campaña de divulgación y convocato-ria que llegue a los diferentes actores sociales de la localidad utilizando los canales decomunicación más efectivos, según sus costumbres y sus formas de organización. Asímismo una buena respuesta en términos de inscripción está asociada a la recursividad delas autoridades locales y el Consejo de Planeación para movilizar a la comunidad.

Teniendo en cuenta estos aspectos se presentarán a continuación las actividades adelan-tadas por las autoridades y los consejos de planeación local para divulgar el Acuerdo 13 yconvocar a los ciudadanos y a la comunidad organizada a inscribirse para participar enlos encuentros ciudadanos, así como las estrategias adelantadas para facilitar la inscrip-ción. Para el efecto, se acudió nuevamente a la descripción detallada de su desarrollo enuna de las localidades observadas, San Cristóbal, destacando los aspectos que marcandiferencias con las restantes.

Dando cumplimiento al cronograma fijado por la Secretaría de Gobierno y en concordan-cia con los plazos contemplados en el Acuerdo, la convocatoria para los encuentros ciu-dadanos se inició el 15 de febrero de 2001 en San Cristóbal. Para el efecto y tal como seaprecia en la tabla 13 la administración local desplegó una intensa campaña de divulga-ción haciendo uso de su programa radial, el periódico de la localidad, volantes, afiches ycomunicaciones personales, y movilizando a las juntas de acción comunal, los ediles y losdiferentes grupos sociales.

Para facilitar a la ciudadanía su inscripción el alcalde de San Cristóbal, en coordinacióncon el Consejo de Planeación y la Junta Administradora Local, ubicó funcionarios y vo-luntarios en diferentes sitios de la localidad, para superar las dificultades de desplaza-miento que enfrentan los ciudadanos.

Resultado de este esfuerzo fue una inscripción de 2.980 personas, registro que las autori-dades locales consideraron que pudo ser mayor si se hubiera contado con un tiempoprudencial para informar a la ciudadanía y disponer de más recursos para intensificar lainscripción (ver tabla 20).

En Teusaquillo, por el contrario, la administración local no sólo no acudió a la coopera-ción de la JAL y de otras instancias institucionales como la Policía comunitaria o el Con-sejo de Planeación y las organizaciones sociales, sino que la Oficina de Planeación seopuso a la iniciativa del Consejo de ubicar puestos de inscripción en lugares diferentes alas instalaciones de la alcaldía.

Para los consejeros y algunos de los ediles simpatizantes del proceso del registro de 968ciudadanos y organizaciones en Teusaquillo es un resultado alentador, obtenido gracias

141


32 San Blas 95.685 956 1,00 458 47,91 353 36,9233 Sosiego 41.021 190 0,46 218 114,74 160 84,2134 20 de Julio 115.188 523 0,45 272 52,01 258 49,3351 Los Libertadores 77.388 418 0,54 221 198 50 La Gloria 113.591 823 0,72 466 56,62 361 43,86SAN CRISTÓBAL (TOTAL) 442.873 275.093 2.980 0,67 1,08 1.617 54,26 1.345 45,13

n TABLA 20

San Cristóbal. Inscripciones por UPZ y total para los encuentrosciudadanos de 2001

INSCRIPCIÓNNOMBREUPZ

POBLACIÓN PARTICIPACIÓN / GÉNEROTOTAL 18 < (1) No. % (2) % (3) MUJERES HOMBRES% %

n Notas: (1) Dato de población de DAPD Subdirección de desarrollo humano y progreso social. El dato depoblación total de esta fuente -455.028 habitantes- presenta 12.155 habitantes más que el dato,también del DAPD, en el que se suministra la población por UPZ.(2) Porcentaje de inscritos respecto al total de la población.(3) Porcentaje de inscritos respecto a la población mayor de 18 años.n

al esfuerzo de dichos consejeros, unos pocos ediles y algunas organizaciones y ciudada-nos de la localidad, que lograron hacer inscripciones en los sitios más concurridos. Éste,sin embargo, es un registro muy bajo dado el potencial de participación de la localidad yse debió a que no se utilizaron los medios más apropiados para la convocatoria75, no sehizo una adecuada labor de divulgación y se obstaculizó y en ocasiones se negó explícita-mente la inscripción.

En Bosa, la organización del primer encuentro ciudadano fue coordinada desde la Oficinade Planeación Local y gran parte del equipo de la alcaldía se integró en la gestión. Laconvocatoria se realizó durante las fechas previstas en la circular de la Secretaría de Go-bierno y se utilizaron volantes, carteleras fijadas en tiendas y supermercados, perifoneo yaltoparlantes e invitaciones en programas radiales de emisoras como La Voz de Bogotá yRadio Cordillera. Las juntas de acción comunal también apoyaron la divulgación. Para lainscripción se ubicaron puestos en las instalaciones de la alcaldía y en cada una de lasUPZ, así como en el sector rural de la localidad. Estos medios, a juzgar por el número deinscritos, resultaron bastante exitosos (Tabla 21).

n

75 La divulgación y la convocatoria se hicieron a través de mensajes radiales en espacios de alta sintonía enuna cadena radial de cubrimiento nacional y a través de comunicaciones personalizadas utilizando elservicio de correo, con un costo de $2.858.184, según registro de gastos suministrado por el profesionalasistente de la Oficina de planeación local. Esta suma deja ver que la pauta en los mencionados programasdebió ser mínima.


El registro de inscritos en Bosa, que resultó ser el más alto de la ciudad, refleja por un ladoel particular interés de la alcaldesa saliente en promover la participación y por otro elconocimiento de la localidad del coordinador de la Oficina de Planeación Local acerca dela dinámica comunitaria. También podría pensarse que el ritmo de inversión pública delos últimos años en la localidad (nacional y distrital) ha generado procesos de organiza-ción y movilización comunitaria para acceder a esos recursos.

En Suba la Oficina de Planeación jugó un papel de vital importancia, aun cuando formal-mente su labor fue de apoyo logístico al Consejo en el desarrollo de los encuentros. Enesta localidad la convocatoria a los encuentros se asumió como tarea compartida entre elConsejo, la JAL y la Oficina de Planeación, activando los respectivos espacios de influen-cia de cada uno. Para el efecto, la Oficina de Planeación distribuyó plegables en los cen-tros comerciales y los núcleos de mayor concentración de la población y colocó avisos enlas instalaciones de la alcaldía y en todas las entidades públicas.

Los resultados obtenidos en la inscripción son reivindicados como un éxito de la coopera-ción entre estos actores; la experiencia participativa ganada en los encuentros ciudada-nos celebrados durante la administración Peñalosa fue reconocida entre la población, loque se reflejó en el aumento progresivo de los participantes en esta localidad. En la tabla22 se sintetizan los datos básicos de la inscripción.

Se puede afirmar que los resultados de la inscripción para participar en los encuentrosciudadanos de Suba estuvieron estrechamente relacionados con aspectos tales como laoportunidad de la convocatoria, la suficiencia de los medios empleados para ella y latransparencia misma del proceso de inscripción y elección de los consejeros.

n TABLA 21

Localidad 7, Bosa. Resultados de la convocatoria einscripción a los encuentros ciudadanos

84 166.262 3.416 2,0685 144.621 3.020 2,0986 32.507 775 2,3887 2.753 272 9,8849 34.116 333 0,98SU 41

380.259 7.857 2,07

PARTICIPACIÓN %UPZ TOTAL INSCRITOSPOBLACIÓN

143


Sin embargo, es necesario señalar que la participación ciudadana en los encuentros ciu-dadanos es aún muy limitada por varias razones:

n La imagen negativa que dejaron los ejercicios anteriores, por la escasa transparencia enlas decisiones de inclusión de las propuestas ciudadanas en los presupuestos locales.

n La improvisación general en el proceso de convocatoria.

n El escepticismo generalizado por la utilidad de la participación ciudadana como unaruta legítima para resolver los problemas de calidad de vida de las comunidades.

n El rol pasivo y el limitado apoyo logístico ofrecido por la mayor parte de las adminis-traciones locales a los encuentros.

n El bajo nivel de interlocución entre organizaciones, que dificultó la identificación deintereses comunes y de propuestas de solución que superaran el vecindario.

La evaluación de los posibles avances o retrocesos frente a experiencias anteriores se difi-cultó, en la medida en que no se elaboraron o no se conservan soportes documentales.

Desde otra perspectiva, pareciera que los niveles de participación en el proceso de formu-lación de los planes de desarrollo local se explican por razones más complejas que la

2 94 65 69,153 S.D* 23 S.D*

17 41.581 39 45,35 47 54,65 86 0,2118 40.886 55 36,42 96 63,58 151 0,3719 72.549 130 47,62 143 52,38 272 0,3820 37.693 33 54,10 27 44,26 61 0,1623 30.159 56 45,16 68 54,84 124 0,4124 72.667 54 47,79 59 52,21 113 0,1625 28.504 39 49,37 40 50,63 79 0,2827 75.333 409 50,87 394 49,00 803 1,0728 211.681 1.194 53,18 1.050 46,77 2.244 1,0671 95.108 779 56,00 611 43,93 1.390 1,46

Totales 706.255 2.788 52,37 2.535 47,61 5.411

n TABLA 22

Localidad de Suba. Resultados de la inscripciónpara los encuentros ciudadanos

HOMBRESPOBLACIÓN (B)UPZ

MUJERESTOTAL INSCRITOS

No. %PARTICIPACIÓN %

No. %

n Fuente: (B) Oficina de Planeación Local de Suba.* S.D = Sin datos.n


tradición de participación política electoral y la estructura de movilización que ésta tienedetrás. Algunas de ellas serían:

n La legitimidad y diversidad de las organizaciones ciudadanas permite aglutinar ymovilizar a una ciudadanía que se muestra bastante escéptica frente a las convocato-rias gubernamentales.

n El nivel de compromiso de los consejos de planeación local en el período transcurridoentre su conformación y la instalación de los encuentros ciudadanos, que fluctuó deunas localidades a otras pero que en general llenó vacíos de información y de capaci-dad operativa que de otro modo hubieran sido insuperables para las alcaldías locales.

n Los esfuerzos por generar resonancia en el gobierno distrital y su disposición a apoyaraspectos técnicos y logísticos del proceso constituyen elementos que comprometen alas administraciones locales y generan confianza entre la población.

Finalmente, aunque las dificultades reseñadas no pueden resolverse con una buena con-vocatoria, es claro que la legitimidad de los encuentros ciudadanos empieza a construirseal facilitarse la mayor participación posible, la cual demanda estrategias particulares dedifusión en cada localidad y un fuerte apoyo del distrito para hacer llegar el mensaje a losciudadanos y motivarlos a involucrarse en el proceso.

Como una muestra del camino a recorrer en este sentido están los resultados de la en-cuesta del proyecto Bogotá cómo vamos76 que ilustran el bajo nivel de conocimiento delciudadano promedio sobre el ejercicio de planeación participativa

Una palabra sobre la participación en los encuentros versus la votación para las JAL

Con la intención de ampliar los elementos de análisis sobre el potencial de participaciónen el proceso y acercarse a una explicación de los factores que soportan los resultadosconseguidos en materia de inscripción para los encuentros ciudadanos en las localidadesobservadas, se construyó un cuadro comparativo (Tabla 17) de la inscripción en los en-cuentros versus la votación para elegir a las juntas administradoras locales. Esta informa-ción, además de servir de punto de referencia, se constituirá seguramente en un indica-dor de línea de base para comparaciones en próximos ejercicios de planeación participativa,

n

76 Una iniciativa de la Fundación Corona, la Casa Editorial El Tiempo y la Cámara de Comercio de Bogotá,que hace seguimiento a la gestión alrededor del mejoramiento de la calidad de vida en la ciudad.

145


n GRÁFICO 7

Bogotá cómo vamos: La convocatoria a los encuentros ciudadanos

n GRÁFICO 8

Bogotá cómo vamos: Decisión de participación


ya que los votantes por las JAL son, en cierta medida, el potencial de ciudadanos intere-sados en los asuntos de su localidad.

Aunque la reglamentación para los encuentros ciudadanos admite la participación demenores, la base de comparación escogida para este análisis es la población mayor deedad autorizada para elegir, además de que la mayoría absoluta de los participantes en losencuentros ciudadanos son adultos de mediana edad o adultos mayores.

Para tener un referente de los niveles de movilización política de las localidades se incluyeel potencial electoral de cada una, entendiendo que la voluntad de zonificarse constituyeun primer nivel de interés en los asuntos públicos, que puede usarse como nivel básico decomparación al observar la respuesta ciudadana al proceso de planeación participativa.Sin embargo, como la zonificación puede realizarse por una sola vez y obedece a motiva-ciones difíciles de identificar, se incluye también la votación más reciente por ediles comouna medida más aproximada del volumen de población mayor de edad que, para unperíodo específico, se interesa por los asuntos públicos en la localidad.

Podría decirse que una medida de la credibilidad que genere el proceso de planeaciónparticipativa es la respuesta de un porcentaje significativo de esos votantes al proceso deformulación y adaptación del plan de desarrollo local, pues se supone que el interés porelegir ediles está motivado por el deseo ciudadano de influir en la distribución de losrecursos de la localidad. De hecho, la ciudadanía asocia a la JAL con el presupuesto localy muy poco con el control político de la gestión.

Para contar con mayores elementos de juicio se incluyeron también datos sobre la vota-ción obtenida por los ediles ganadores, como un indicador de la dispersión de opcionespolíticas en la localidad, pero también como un punto de referencia para la movilizaciónciudadana que se supone deben generar los encuentros.

Los resultados generales indican que la intención de participar en los encuentros ciuda-danos es aún muy precaria, pues sólo el 1.2 % de los inscritos en el registro electoral paravotación de las JAL acudió a los puntos de inscripción. Al respecto, los datos de las seislocalidades observadas muestran que aquellas en las cuales la administración local secomprometió a fondo con el proceso y se alió con el Consejo de planeación local paraconvocar a la ciudadanía tuvieron resultados destacados, como en los casos de Bosa, SanCristóbal y Suba. (Véase las columnas %(2) y %(3) de la tabla 23).

Es necesario anotar que una explicación más completa de los resultados requiere de ma-yor información sobre la densidad organizativa de las localidades, el capital social de lasmismas77 y las actuaciones recientes de programas de los gobiernos distrital y nacionalque tienen la capacidad de organizar y movilizar a la población. Estos factores se detecta-

147


ron de manera informal durante el trabajo de campo, pero no fue posible documentarlosrigurosamente.

En el mismo sentido, se intentó recuperar información de asistencia a los encuentrosciudadanos realizados durante la administración Peñalosa, pero ésta no era comparable.

Si se mira la información en la perspectiva de las tareas futuras y el fortalecimiento delproceso de participación, podría argumentarse que la legitimidad de los encuentros ciu-dadanos pasa por acercarse a los porcentajes de votación obtenidos por todos los candi-datos a la JAL, o al menos por la de los ganadores. Si así fuera, la distancia por recorrer esconsiderable, pues los datos respectivos son de 1.2% para los encuentros ciudadanos y de8.7% para los ediles ganadores.

Sin embargo, las dos cifras no son estrictamente comparables por cuanto la participaciónen la elección de la JAL se reduce a la voluntad de acudir a las urnas un día cada tres años,mientras que la inscripción en los encuentros supone el compromiso de asistir a un conjun-to de reuniones que tienden a durar muchas horas y al esfuerzo de proponer alternativas,formular proyectos, debatir y aprobar priorizaciones, sin contar el trabajo en comisiones.

Es claro que la convocatoria a los encuentros ciudadanos es mínima comparada con eldespliegue de propaganda política y de estímulos estatales a la participación que generanlas elecciones generales. Si se compara la inversión registrada en esta oportunidad con elcosto de las campañas electorales para ediles y concejales (que arrastran las de ediles), eldesbalance es tan evidente que no parece válido exigirles a los encuentros el mismo nivelde participación, sobre todo si se tiene en cuenta que éstos apenas van por su segundaconvocatoria y las elecciones tienen una historia centenaria.

No obstante, si el próximo gobierno distrital mantiene el apoyo al proceso de planeaciónparticipativa, el porcentaje de votos de los ediles ganadores parece un punto de mirarazonable en el mediano plazo.

n

77 Esta información no existía en el momento de la investigación.

148LO

GÍSTIC

A PARA DELIBERAR

n TABLA 23

Inscripción Encuentros Ciudadanos - Votación por las Juntas Administradoras Locales(*)

(*) Proceso electoral del 2000.(1) Porcentaje de los inscritos con respecto al total de la población.(2) Porcentaje de los inscritos con respecto a la población mayor de 18 años.(3) Porcentaje de la población inscrita en los encuentros ciudadanos con respecto al potencial electoral.

(4) Porcentaje de la votación obtenida con respecto al potencial electoral.(5) Porcentaje de la votación obtenida con respecto a la población mayor de edad.(6) Porcentaje de la votación obtenida por los ediles elegidos con respecto al total de la votación.(7) Corresponde a la población no zonificada que vota en Corferias.

1 Usaquén 421.320 282.115 6.289 1,49 2,23 3,3 190.820 100.362 52,6 35,57 20.972 10,992 Chapinero 122.991 94.850 1.562 1,27 1,62 1,55 100.923 50.572 50,11 53,32 14.376 14,243 Santa Fe 107.044 68.764 1.718 1,6 2,5 2,51 68.412 31.212 45,62 45,39 7.244 10,594 San Cristóbal 455.028 275.093 2.962 0,65 10,8 2,03 145.746 80.774 55,42 29,36 21.716 14,95 Usme 244.270 141.986 2.500 1,02 1,76 3,05 82.075 48.246 58,78 33,98 14.947 18,216 Tunjuelito 204.367 131.972 1.608 0,79 1,22 1,74 92.644 47.994 51,8 36,37 10.629 11,477 Bosa 410.099 265.081 7.857 1,92 2,96 6,23 126.038 70.843 56,21 26,73 15.755 12,58 Kennedy 912.781 611.199 3.014 0,33 0,49 1,09 277.389 158.977 57,31 26,01 22.312 8,049 Fontibón 278.746 186.647 992 0,36 0,53 0,89 110.861 63.227 57,03 33,88 14.425 13,0110 Engativá 749.068 501.574 3.000 0,4 0,6 0,96 311.014 179.169 57,61 35,72 26.041 8,3711 Suba 706.528 473.090 5.411 0,77 1,14 2,1 258.073 148.057 57,37 31,3 26,624 10,3212 Barrios Unidos 176.552 127.117 775 0,44 0,61 0,7 111.194 59.522 53,53 46,82 13.242 11,9113 Teusaquillo 126.125 96.406 968 0,77 1 0,72 134.895 70.200 52,04 72,82 14.863 11,0214 Mártires 95.541 66.630 498 0,52 0,75 0,78 63.707 31.035 48,72 46,58 7.869 12,3515 Antonio Nariño 98.355 67.367 900 0,92 1,34 1,16 77.271 40.306 52,16 59,83 10.796 13,9716 Puente Aranda 282.491 195.299 1.693 0,6 0,87 1,15 147.607 83.470 56,55 42,74 16.565 11,2217 Candelaria 27.450 18.725 508 1.85 2,71 1,52 33.507 17.914 53,46 95,67 5.236 15,6318 Rafael Uribe Uribe 384.623 257.541 2.843 0.74 1,1 1,88 151.031 91.324 53,85 31,58 20.739 13,7319 Ciudad Bolívar 575.549 342.441 4.137 0.72 1,21 2,62 158.198 89.629 56,66 26,17 23.671 14,9620 Sumapaz 43.866 448 1.02 23,86 1.878 1.204 64,11 1.171 62,35

Puesto censo (7) 931.2276.422.794 4.203.897 49.683 0,77 1,18 1,39 3.574.510 1.454.037 40,68 34,59 309.193 8,65

No. NOMBRE

No. % (1) % (2) % (3)

INFORMACIÓN ELECTORAL PARA LA JAL TOTALVOTOS

TOTAL VOTACIÓNELEGIDOS

POBLACIÓNINSCRIPCIONES E.C. POTENCIAL

ELECTORALTOTALMAYOR

DE18 AÑOS % (6)No. % (4) % (5) No.

LA PARTICIPACIÓN CARA A CARALOS ENCUENTROS CIUDADANOS


n GRÁFICO 9


150LA PARTICIPACIÓN CARA A CARA

a etapa de realización de los encuentros ciudadanos es, sin duda, la fase másimportante y la que le da sentido al proceso de planeación participativa en laslocalidades. Durante este período los ciudadanos, organizados o no, tienen laopción de aportar sus visiones sobre los problemas de la localidad y sobre las

soluciones que a su juicio resuelven estos problemas. Es en esta fase donde se materializala autonomía ciudadana para incidir en el desarrollo local, a partir de una visión comúnque es recogida y mejorada por las comisiones de trabajo, para configurar el Plan de desa-rrollo que el Consejo de Planeación Local negociará con las autoridades locales.

El proceso de consulta y debate ciudadano se inicia una vez conformados los consejos deplaneación local y agotado el trámite de inscripción para los encuentros. Si bien el traba-jo de esta fase involucra simultáneamente la realización de los encuentros ciudadanos yel trabajo de las comisiones, para facilitar la descripción y análisis de los procesos surtidosen los dos escenarios se separó su presentación en dos capítulos diferentes: encuentrosciudadanos y desempeño de las comisiones de trabajo.

En este capítulo, dedicado a los encuentros, se analizan principalmente tres aspectos:cómo ocurrió la participación de organizaciones y ciudadanos en los encuentros, cuálesfueron los insumos informativos entregados para el debate y cuál fue la calidad de este.

Enfoque y metodología de la evaluación

Con el objetivo de hacer el análisis de esta etapa se establecieron unas condiciones que seconsideraron mínimas para el éxito de los encuentros: que la convocatoria lograra atraer ala mayor parte de las organizaciones ciudadanas de la localidad y a los ciudadanos más activosen el debate de los asuntos de interés público; que esos ciudadanos participantes poseyerano construyeran durante el proceso una visión estratégica del desarrollo local; que los par-ticipantes en los encuentros contaran con información suficiente y relevante sobre la di-námica local (diagnósticos, planes y presupuestos distritales e institucionales, POT, proyec-tos en curso, posibilidades) de manera que actores públicos y privados participaran igualitariay eficazmente. Otro punto importante fue el que la metodología adoptada para surtir eldebate y el proceso de decisión sobre los contenidos de la propuesta ciudadana de Plan dedesarrollo local garantizara el carácter democrático y la transparencia de las reglas del jue-go, así como la pertinencia técnica y social de las decisiones adoptadas.

También se estableció como definitivo el que el Plan de Desarrollo o el conjunto de pro-yectos que surgiera de los encuentros incorporara con claridad principios y criteriosorientadores de las decisiones de concertación entre el Consejo de Planeación Local y elalcalde de la localidad y entre éste y la JAL, en las etapas subsiguientes del proceso.

151


La metodología aplicada se basó en el seguimiento a los encuentros ciudadanos y en larevisión de la documentación generada allí y en las instancias de coordinación distrital.La observación se desarrolló con base en la misma muestra de seis localidades y sus co-rrespondientes UPZ, como se explicó en el Capítulo II, de modo que los análisis y lasconclusiones tienen las fortalezas de una muestra representativa y las limitaciones deri-vadas de no poder cubrir todos los espacios activados por los encuentros en todas laslocalidades. No obstante, la distribución de UPZ y localidades escogidas para el análisispermite afirmar que las distintas situaciones estudiadas dan cuenta de la diversidad quecaracterizó los encuentros en las veinte localidades de la ciudad78.

Convocatoria y asistencia a los encuentros

Aunque el comité interinstitucional recomendó una metodología de trabajo y unasectorización por UPZ, los consejos de planeación local tenían autonomía para acogerla oajustarla. Bosa la acogió estrictamente, Kennedy y Antonio Nariño realizaron modifica-ciones menores y las tres restantes, Suba, San Cristóbal y Teusaquillo, optaron por modi-ficaciones de mayor calado.

Kennedy y Antonio Nariño mantuvieron la organización de las mesas de trabajo porcada objetivo del Plan distrital, pero agruparon algunas UPZ por considerar que sus ca-racterísticas las hacían homogéneas o porque en ciertos casos no albergaban suficienteshabitantes, optando por asociarse en unidades territoriales mayores. Suba, San Cristóbaly Teusaquillo hicieron cambios a la organización temática y el número de encuentros porrealizar.

En Suba, por ejemplo, se eliminó el segundo encuentro zonal y fue reemplazado por unareunión de comisiones de trabajo de las respectivas UPZ, argumentando que podían cua-lificar resultados reduciendo el número de participantes en la reunión de formulación y prio-rización de propuestas. Adicionalmente, fusionaron varias UPZ, pasando de 17 a 6; la mayoragrupación se dio en las UPZ rurales. En otros casos se tuvo en cuenta tamaño, proximi-dad y homogeneidad urbanística y social, con el fin de reducir el número de encuentros.

Para la convocatoria al primer encuentro local se combinaron acciones en el Distrito conesfuerzos en todas las localidades. Las primeras, caracterizadas por el uso de medios ma-sivos como prensa nacional y televisión regional, con mensajes centrados en la convoca-toria general sin detallar agendas particulares. Los esfuerzos locales tuvieron un compor-

n

78 Con la excepción de Sumapaz, por su perfil rural.


tamiento diferente según fuera la localidad, y su eficacia e intensidad dependieron bási-camente de la voluntad política de los alcaldes locales. En algunos casos las organizacio-nes representadas en el Consejo de Planeación Local contribuyeron a fortalecer la convo-catoria oficial.

La invitación a los encuentros zonales recibió menos atención y se confió a la entrega deun cronograma en el primer encuentro, comunicación personal y redes de apoyo de lasorganizaciones comunitarias, de modo que la asistencia a estos encuentros zonales y alúltimo encuentro local dependió del grado de vinculación e interés que el proceso suscitóen las personas y las organizaciones participantes.

Los resultados de las estrategias de convocatoria y del desarrollo mismo del ejercicio arro-jan una curva descendente de asistencia que es consistente en las seis localidades obser-vadas. Puede decirse en todos los casos que nunca asistieron todos los inscritos, al puntoque al primer encuentro local asistieron entre el 60 y el 30% de los inscritos y de allí enadelante los porcentajes son menores, con leves repuntes aleatorios en uno u otro en-cuentro, pero con un cierre que osciló entre el 30 y el 6.5%.

Hay que advertir que en varios casos la calidad de los registros dejó dudas sobre suconfiabilidad y en otros estaban incompletos. En consecuencia, se perdió la oportunidadde realizar análisis de participación por grupos de edad, genero, objetivos y sectores terri-toriales. Las dificultades estuvieron asociadas a la escasa capacidad operativa de los con-sejos de planeación local y las oficinas de planeación, así como a la insuficiencia de lasgestiones de dependencias del nivel central para conseguir apoyos de entidades educati-vas y comunitarias.

LOCALIDAD TOTALINSCRITOS

ASISTENTES1º LOCAL

n TABLA 24

Asistencia a encuentros ciudadanos

Bosa 7.857 2.103 1.488 758 512Suba 5.411 2.000 2.057 n.a. 350Teusaquillo 968 3000 375 208 135Antonio Nariño* 900 500 213 159 300Chapinero 1.562 58 637 312 s.iRafael Uribe 2.843 s.i 742 833 s.i

*/ Se realizaron dos adicionales; se tiene registro de 406 asistentes en uno de ellos.

ASISTENTES1º UPZ

ASISTENTES2º UPZ

ASISTENTES2º LOCAL

153


Cómo se dio la participación

Según se deduce de las listas de registro de los encuentros, las personas se inscribieron ensu gran mayoría a título individual, es decir, que aunque pudieran pertenecer a organiza-ciones gremiales o ciudadanas llegaron al encuentro sin la pretensión de representar al-gún sector en particular.

En el desarrollo de los encuentros ciudadanos fue evidente que las personas y las organi-zaciones se asociaron rápidamente alrededor de algún interés específico, que podía ser decarácter territorial o sectorial, en el marco de los objetivos del Plan de desarrollo. Esto noimpidió hacer un análisis de la participación de los diversos sectores en los encuentrosciudadanos.

Las organizaciones y grupos que movilizaron un mayor número de ciudadanos hacia losencuentros fueron las madres comunitarias79 y los grupos de la tercera edad, seguidos porlos comerciantes informales en Teusaquillo, Antonio Nariño y San Cristóbal. La presen-cia mayoritaria de éstos en las mesas que trabajaban sobre objetivos de su interés lespermitió inclinar las decisiones a favor de los programas que se ajustaban mejor a susdemandas, produciendo en varios casos desequilibrios notorios en la distribución porprogramas, independientemente de la importancia de los problemas identificados en elcontexto local. Esta situación fue particularmente aguda en los objetivos de Justicia so-cial y Familia y niñez, donde las madres comunitarias y los grupos de tercera edad hicie-ron presencia.

La importancia, capacidad de movilización y organización de estos grupos de madrescomunitarias y de tercera edad está asociada con una larga tradición de inversión públicay con la interlocución que se genera como resultado de las políticas públicas dirigidas aellos. Adicionalmente, su nivel de organización los hace políticamente atractivos y en elcaso de los grupos de tercera edad, su identificación con grupos de ediles fue notoria enalgunas localidades.

En el caso de los comerciantes informales es claro que su movilización se originó, de unlado, en las políticas de recuperación del espacio público de las últimas administraciones,y del otro, en la concentración de interesados que generan las UPZ donde predomina laactividad comercial, con lo cual la cohesión que brinda el oficio común se ve reforzadapor una territorialidad bien definida.

n

79 Excepto en Teusaquillo y en menor medida en Antonio Nariño.


Los participantes vinculados a los sectores de la cultura y la salud tuvieron una presenciadestacada gracias a su competencia técnica, manejo de información diagnóstica actuali-zada y conocimiento del lenguaje institucional y de las políticas públicas, lo cual lesotorgó ventajas frente a otros grupos vinculados a los mismos objetivos. A esto se agregaque las políticas institucionales en estos sectores han enfatizado en la promoción de laorganización y la participación ciudadanas, tanto en instancias de dirección y adminis-tración en el caso de salud, como en instancias de planeación en el caso de los consejoslocales de cultura.

En este contexto es necesario destacar la organización de las entidades distritales de sa-lud para hacer presencia en todos los espacios, movilizando funcionarios y redes de apo-yo que pudieran orientar e incrementar los recursos dirigidos al sector. La excepción sedio en Teusaquillo, donde no hicieron mucha presencia en los encuentros ciudadanospero la comisión de trabajo logró posicionar un proyecto estratégico que finalmente fueincluido en el Plan de desarrollo local.

En algunos casos la inclusión del tema cultural en un objetivo del Plan de desarrollo distri-tal, que contenía también los de seguridad y deportes, generó conflictos internos en lacomisión y le restó prioridad frente a los otros. En Antonio Nariño, por el contrario, losculturales asesoraron a las organizaciones deportivas en la formulación y gestión de susproyectos; y en Kennedy, aunque no se dio una relación tan estrecha, su propuesta de Pro-yecto de gran impacto, denominada Sistema local de cultura ciudadana, logró concitar elapoyo de todos los sectores representados en la comisión y en el Consejo de Planeación Local.

La representación del sector educativo fue notoriamente débil en relación con la impor-tancia del tema y la participación de los grupos organizados80 en torno a él, lo cual seexplica en parte porque la mayoría de estos grupos no reconocen en la administraciónlocal un interlocutor pertinente, pues sus negociaciones se resuelven por lo general en losámbitos distrital y nacional.

La presencia de los industriales fue baja en número, calidad y representatividad en lamedida que existían muy pocas organizaciones de industriales cuyo referente fuera lalocalidad y porque, al igual que el sector educativo, no veían en los encuentros ciudada-nos un espacio adecuado para tramitar sus asuntos. La excepción la constituyó AntonioNariño porque allí aspiraban a partidas del presupuesto local para mejorar su infraestruc-tura de apoyo y su propia capacidad competitiva, mediante programas de asistencia téc-nica y modernización cofinanciados con recursos de crédito nacional.

n

80 Asociaciones de colegios y rectores, sindicatos de maestros, asociaciones de padres de familia, consejosestudiantiles, etc.

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La asistencia de los comerciantes debe diferenciarse entre los representantes del comercioformal y los del informal, sea éste ambulante o estacionario. En general, la participación delcomercio formal en los encuentros ciudadanos no correspondió a la importancia de suactividad en las localidades ni al número de personas vinculadas a ella.

En Teusaquillo, sin embargo, los comerciantes de la UPZ Galerías concentraron su parti-cipación en el tema de la recuperación del espacio público, con una clara noción de repre-sentación y territorialidad. En Antonio Nariño su representación se concentró en la co-misión de Productividad debido a la preocupación del gremio por la generación de empleo,que estaba por encima de las reivindicaciones gremiales a pesar de tener una marcadarepresentación allí. En Kennedy, Suba y Bosa no fueron percibidos en ningún espaciomientras que en San Cristóbal la presencia fue totalmente dominada por los comercian-tes informales.

El escaso protagonismo de organizaciones y grupos ambientalistas se explica por su inci-piente consolidación y la poca presencia de jóvenes que son generalmente los más moti-vados por el tema. Sin embargo, los pocos interesados se concentraron en la mesa detrabajo correspondiente y conservaron un espacio en el debate general de la propuesta dePlan de desarrollo local. Es el caso de Suba, donde lograron influir en el posicionamientodel tema en razón de la visibilidad de los problemas ambientales en la localidad y de lacalidad de las propuestas. En Kennedy, a pesar de una participación muy reducida, logra-ron articular un diagnóstico que rompió con visiones erradas sobre la situación ambien-tal de la localidad entre ediles y otras autoridades, lo cual les confirió la legitimidad nece-saria para posicionar el tema en el Plan de desarrollo local y lograr las asignacionespresupuestales respectivas. En Bosa y Antonio Nariño el trabajo fue asumido por perso-nas sin mayor representación sectorial pero con una trayectoria reconocida y competen-cia en el tema, lo que les permitió lograr el aval de los encuentros para sus propuestas.

Dada la formalidad de su estructura y la antigüedad de sus organizaciones, el movimientocomunal no tuvo problemas para estructurar su representación en las asociaciones dejuntas de las localidades que sin embargo no lideraron posiciones unificadas, ya que cadadirigente electo llevó a los encuentros visiones puntuales que no superaban lo barrial. Porello es difícil hacerle seguimiento al nivel de asistencia de los comunales en los encuentrosciudadanos, en la medida en que no se identificaron agendas particulares del sector. Laúnica excepción fue San Cristóbal donde se concentraron en la solicitud de salones comu-nales. Igualmente se detectó en las UPZ de Suba con mayor déficit de infraestructura quela presencia de las juntas fue más activa y orientada a la solución de esas carencias.


En síntesis, su visibilidad dependió de la labor que hicieron los representantes de Asojuntascomo secretarios técnicos del Consejo de Planeación Local, y los contactos de estos últi-mos con el movimiento comunal permitieron la asistencia regular de grupos de ciudada-nos a los encuentros.

En cuanto a las minorías étnicas, los indígenas tuvieron participación relevante en Suba,donde existe un cabildo y actúan organizaciones consolidadas y reconocidas. Allí su ac-tuación se concentró en los temas cultural y ambiental, con el propósito de fortalecerespacios de construcción de identidad cultural y conservación de tradiciones.

Las negritudes no tuvieron una presencia fuerte como grupo étnico, lo que quizá explicasu poca incidencia en los debates y contenidos de los encuentros ciudadanos. Fue eviden-te la distancia entre su representación en el Consejo de planeación y la dinámica deorganizaciones con una agenda local concreta, centrada en reivindicaciones de etnia. Estohizo que en las mesas de trabajo y los encuentros no se impulsaran propuestas propias delas negritudes, sino que sus representantes colaboraran en el impulso a propuestas deotros grupos o de la comunidad en general.

Por fuera de los grupos incluidos en el Acuerdo 13 para hacer parte del Consejo de Planea-ción Local fue notoria la presencia de gran número de ciudadanos no organizados. Conexcepción de los activistas ambientales la influencia de estos ciudadanos no organizados enlos encuentros fue limitada en el sentido de animar la agenda de los mismos, pero decisivaen el momento de votar la selección de proyectos y programas, especialmente en los prime-ros encuentros locales y zonales, cuando la disminución de asistentes no era muy marcada.

Es importante anotar que a pesar de las críticas hechas al Acuerdo 13 por excluir algunosgrupos, el seguimiento de los encuentros ciudadanos mostró que grupos como los demadres comunitarias, deportistas y de comunicación local lograron participar de maneraactiva y fluida en los espacios generados por el proceso, sin que se percibieran reclamos deningún colectivo.

Aunque se criticó la falta de espacio para las organizaciones de mujeres en los consejos deplaneación local, estas organizaciones no se hicieron muy visibles en los encuentros ciuda-danos, o por lo menos no desde la perspectiva de la promoción de los derechos de la mujer.

Insumos para el desarrollo de los encuentrosComo ya se mencionó, parte del éxito de los encuentros ciudadanos y de la calidad de susresultados depende de la calidad de la información puesta a disposición de los participan-tes. Los encuentros necesitan información adecuada para formular diagnósticos sobre lalocalidad o la UPZ y a partir de allí tomar decisiones que orienten la inversión pública.

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Basados en el artículo 3 del Acuerdo 13, los planes de desarrollo local tendrían comofundamento un conjunto de fuentes de información que, dada su naturaleza, deben serprovistas por las autoridades distritales y locales:

n Planes y políticas distritales

n Plan de Desarrollo económico y social y de obras públicas del Distrito

n Diagnóstico integral del Plan de desarrollo local vigente

n Estrategias y programas resultantes de los encuentros ciudadanos locales

n Políticas sectoriales definidas por la administración distrital

n El Plan de ordenamiento territorial, POT.

Además, el Comité Interinstitucional recomendó la inclusión de los informes de ejecu-ción presupuestal y financiera locales y distritales, para el proceso de aprobación de lapropuesta de Plan de desarrollo local.

Establecidas las obligaciones normativas y técnicas, es claro que los encuentros ciudada-nos no contaron con varios de estos insumos y en otros casos su disposición fue tardía oincompleta. Particularmente grave fue la ausencia de los diagnósticos locales integrales yde los planes de desarrollo local vigentes, que por lo general no existían o se limitaban aunas páginas de generalidades, cuando se encontraban disponibles.

De otro lado, el Plan de desarrollo distrital estaba, en el momento de los encuentros, enelaboración y discusión por el Concejo Distrital, de modo que no fue posible contar conél como referente hasta las etapas finales del proceso. Esta situación afectó la coherenciaentre los planes locales y el distrital.

La ausencia de información sobre el POT merece mención especial en la medida en quesu aprobación cercana al momento del ejercicio debió facilitar su divulgación y explica-ción. Además, su vigencia (de una década) y el alcance de sus disposiciones lo convertíanen un insumo central en la orientación de las decisiones de carácter local.

La carencia de estos insumos obedeció a una falta de previsión en la preparación de losencuentros en la medida en que los planes y políticas existían, estaban documentados ylos funcionarios los manejaban regularmente, de modo que su presentación y explica-ción no debía entrañar mayores dificultades.

La excepción a estas debilidades la constituyeron los sectores de salud y cultura en loscuales los funcionarios y las organizaciones participantes en los consejos locales de cultu-ra aportaron información diagnóstica importante para el desarrollo de las actividades enmesas y comisiones de trabajo.


La ciudadanía también aportó información pertinente, especialmente en algunos de losprogramas de Justicia social, Familia y niñez, Medio ambiente y Cultura, donde algunasorganizaciones y líderes poseían un nivel técnico calificado y una larga experiencia en lagestión de los procesos locales. Esto los habilitó para hacer aportes relevantes y orientaranálisis estratégicos que soportaron los planes de desarrollo local.

Teniendo en cuenta las debilidades y fortalezas anotadas, se considera pertinente hacerlas siguientes recomendaciones:

1. Considerar la modificación del calendario de elaboración del Plan de desarrollo localde modo que no coincida con el período de discusión y aprobación del plan distrital.De esta manera se asegura que las directrices fijadas allí puedan ser conocidas por losciudadanos una vez adoptado el plan y no como sucede en la actualidad. Aunque elproyecto del Plan utilizado como insumo en los encuentros ciudadanos recoge el plande gobierno presentado por el Alcalde Mayor, aún no cuenta con los presupuestosdefinitivos y, por tanto, es inviable cualquier negociación entre lo local y lo distritalen materia de cofinanciación o coordinación de inversiones.

Además debe darse el tiempo necesario para que la información sobre ejecuciónpresupuestal y financiera distrital y local del año anterior esté disponible, lo que no seproduce antes de marzo.

2. Los planes de trabajo de las entidades distritales deben prever los recursos y el tiemponecesario para preparar y difundir materiales informativos sobre políticas, planes yprogramas de cada sector y entidad. Se trata de divulgar materiales con la calidadinformativa y pedagógica necesarias para apoyar a la ciudadanía en la identificaciónde la inversión en cada localidad.

Esto resulta particularmente importante si se tiene en cuenta que casi 90% de la in-versión en las localidades proviene del presupuesto de las entidades distritales y sólo10% de los fondos de desarrollo local, que son los financiadores de los planes de desa-rrollo de las localidades. Esto hace que la información sobre las políticas y estrategiasde inversión del Distrito y sus entidades sea absolutamente imprescindible para defi-nir qué incluir en el Plan local.

Las entidades con mayor responsabilidad en este aspecto son Planeación Distrital, laSecretaría de Hacienda, Acción Comunal y la Secretaría de Gobierno en cuanto son lasque adelantan la planeación, el fortalecimiento de la organización y participación co-munitaria y la administración local, respectivamente. En particular, es crítico que estasentidades se coordinen para convocar, capacitar e involucrar a las comunidades en un

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proceso de construcción colectiva de diagnósticos locales que fortalezca la organizacióny la participación ciudadana en los procesos de planeación del desarrollo. Se trata de crearlas condiciones para que las comunidades se apropien de manera paulatina de una nociónde lo público y de lo local que supere lo barrial y dispongan del conocimiento y la in-formación necesarios para participar en los procesos de planeación.

3. Debe convertirse en obligación rutinaria la apropiación de recursos de los fondos dedesarrollo local para elaborar o actualizar diagnósticos integrales y sectoriales de lalocalidad. Diagnósticos que contemplen espacios de participación comunitaria paragarantizar que incorporen las visiones y conocimientos de la ciudadanía y sirvan comoespacios de formación ciudadana.

Calidad del debate

El otro aspecto fundamental en el éxito de los encuentros se refiere a las condiciones enque se desarrolla la discusión y aprobación de la propuesta ciudadana. Dos componentesafectan la calidad del debate: la metodología que enmarca la discusión y las característi-cas de las decisiones tomadas por los ciudadanos en las mesas y las plenarias de los en-cuentros ciudadanos.

a) La metodología utilizada en los encuentros

En relación con el marco metodológico es preciso considerar algunas de las recomenda-ciones del Comité Interinstitucional, así como la reacción de los consejos de planeaciónlocal frente a ellas, en tanto conformaron las reglas del juego que orientaron el proceso.

Es importante anotar que, independientemente de posibles objeciones a los contenidos olos medios usados para difundir la metodología por parte del Comité Interinstitucional,la gran mayoría de los actores consultados reconoció que uno de los valores agregados deeste proceso fue la existencia y disposición de dotar a los encuentros ciudadanos de unreferente metodológico claro y único para todas las entidades involucradas.

Los instructivos difundidos por el Comité mantuvieron en términos generales una líneade pertinencia frente a las necesidades de cada etapa y en ellos se intentó adaptar lasexigencias técnicas formales a las restricciones de tiempo que se derivaban de la escasapreparación de las entidades para el ejercicio. Algunos de ellos, sin embargo, asumían laexistencia de documentos y conocimientos que realmente no estuvieron disponibles, demodo que los resultados esperados estuvieron en general por debajo de las expectativasdel Comité y de los estándares que fijan los modelos teóricos de planeación.


En este aspecto, el Comité Interinstitucional recomendó a los alcaldes presentar unapropuesta de Plan de desarrollo local acompañada de consideraciones diagnósticas. En lapráctica las debilidades de las oficinas de planeación local y la ausencia de una rutina derecolección y análisis de información sobre la dinámica local se tradujeron en propuestasde Plan de desarrollo que carecían de capacidad orientadora y por supuesto de considera-ciones sobre los asuntos y problemas estratégicos de las localidades.

Dentro de este contexto influyó también un elemento incontrolable para el Comité Inte-rinstitucional: el compromiso de las autoridades locales con el ejercicio, de lo cual depen-dió en buena medida el grado en que se intentaron superar las limitaciones técnicas,operativas y políticas para llevar a cabo un proceso que cumpliera con los requisitostécnicos y las condiciones de transparencia y apertura democrática que la norma y lavoluntad del Comité Interinstitucional deseaban imprimirle. Es claro que las capacida-des técnicas y operativas de las oficinas de planeación local fueron insuficientes paradirigir y controlar en forma adecuada los encuentros ciudadanos, especialmente en laslocalidades de mayor tamaño.

La presunción del Acuerdo 13 según la cual el Consejo de Planeación Local tiene la capa-cidad para diseñar y orientar el proceso es optimista, porque la condición de consejero laotorga el liderazgo comunitario y gremial y no la experticia en planeación; además por-que al no disponer de los apoyos informativos y operativos necesarios es muy difícil quepuedan suplir las debilidades de la gestión distrital en la materia.

Los tiempos asignados por el Acuerdo 13 para la realización de los encuentros presumenque el diagnóstico local es una actividad permanente y que las entidades disponen deprogramas de difusión de sus ejecutorias que permiten a los líderes comunitarios mante-nerse informados sobre la dinámica local. Como evidentemente esto no se verificó en larealidad, los plazos previstos para cada etapa del proceso de planeación participativageneraron debilidades en la calidad del ejercicio y en los productos del mismo.

Cabe señalar que en las localidades observadas se aceptó la casi totalidad de las recomen-daciones del Comité Interinstitucional, pues con excepción de Teusaquillo y San Cristó-bal las modificaciones efectuadas no afectaron esencialmente el modelo propuesto por elComité Interinstitucional

En el caso de Teusaquillo se apartaron del modelo en dos aspectos básicos, el punto departida para identificar problemas y la organización temática de las mesas de trabajo. Enconsecuencia, en vez de usar como referente los objetivos y programas del Plan distrital,prefirieron hacer una consulta entre los asistentes para que identificaran los problemasprioritarios de la localidad y posteriormente organizar los grupos de trabajo con arreglo a

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esa distribución, de modo que al final del ejercicio debieron hacer un ajuste de sus conclu-siones al marco programático del Plan distrital.

El problema de esta decisión consistió en que no se acordó un mecanismo ni unos crite-rios para llevar a cabo la concertación entre las recomendaciones de las comisiones y lanomenclatura del Plan Distrital, con lo cual el espacio previsto para hacer esta concerta-ción se convirtió en un escenario de confrontación y finalmente debieron entregar lapropuesta de PDL sin el ajuste a la nomenclatura oficial.

En San Cristóbal la supresión del segundo encuentro zonal81 y su reemplazo por dosreuniones de comisiones de trabajo82 generó una reducción de los espacios de identifica-ción de problemas y soluciones, que no permitió a los comisionados llevar al últimoencuentro local una propuesta con proyectos sustentados. Es decir, las recomendacionesde los ciudadanos fueron tan amplias que en la negociación entre el alcalde local y la JALfue donde se definieron los programas concretos que se adelantarían.

b) Características de los debates y las decisiones

Los encuentros ciudadanos se realizaron en el marco de unas reglas democráticas y derespeto básico de las decisiones colectivas que representa un principio de cambio en losescenarios y procedimientos para decidir la asignación de recursos públicos en las locali-dades. Aunque ya tenían antecedentes en el Distrito, estar respaldados por un acuerdodistrital les confirió una legitimidad y estabilidad normativa que no poseían los anterio-res. Las competencias asignadas a estos espacios de deliberación fortalecen la capacidadnegociadora y propositiva de las comunidades frente a las autoridades locales de planea-ción y abren opciones para que la decisión ciudadana influya de manera efectiva en laorientación de la inversión pública.

De otra parte, los procedimientos establecidos para los encuentros propiciaron la discu-sión colectiva y transparente de los asuntos públicos ligados al desarrollo local, cerrandoespacios al trámite individualizado de las demandas ciudadanas que favorece el cliente-lismo. La realización de encuentros abrió oportunidades de identificar otros actores en elterritorio y reconocer la legitimidad de sus intereses, de modo que se fueran creando lascondiciones para que las organizaciones y las personas identificaran expectativas comu-nes, a partir de las cuales fuera posible configurar alianzas y agendas colectivas.

n

81 Sugerida por el Consejo de planeación local, aparentemente por temores en relación con su capacidadoperativa para cumplir con la agenda recomendada por el Comité Interinstitucional.

82 En las demás localidades las comisiones se reunieron como mínimo ocho veces antes del último encuentrolocal, excepto en Suba.


Ahora bien, aunque las expectativas de fortalecimiento de los procesos democráticos secumplieron hasta cierto punto en la mayoría de las localidades, no puede decirse lo mis-mo sobre la calidad técnica de las decisiones y los aprendizajes de los participantes. Laevaluación de los logros y dificultades en materia técnica se basó en la verificación de lascondiciones en que se dio el debate y en los procedimientos para tomar decisiones.

La presentación de la ruta general del proceso y de los alcances de cada etapa del mismose dio de manera muy deficiente en el primer encuentro local y a veces se omitió en loszonales. En consecuencia, muchos de los asistentes no lograron una comprensión sufi-ciente del proceso, lo que originó intervenciones fuera de lugar y dispersión de expectati-vas frente a los resultados del proceso.

La debilidad de las propuestas iniciales de Plan de desarrollo local presentadas por losalcaldes y en particular la ausencia de documentos de diagnóstico privó a los participan-tes de los encuentros de una identificación jerarquizada de los problemas de la localidady en consecuencia de la oportunidad de ponerse de acuerdo sobre lo que considerabanproblemático y sobre la prioridad que le asignaría a dichos problemas. En consecuencialos participantes perdieron elementos de juicio para calificar la pertinencia de las pro-puestas de solución que se llevaron al encuentro, en la medida en que no construyeronun referente común sobre los problemas que debían ser atendidos con base en las decisio-nes públicas. Así, las soluciones adoptadas no pudieron ser cotejadas contra una situa-ción ideal deseada, la cual debería haberse validado en forma colectiva.

Esta dificultad llevó a que en los primeros encuentros zonales el debate no lograra concen-trarse en la identificación y priorización de problemas tal como había recomendado elComité Interinstitucional; los participantes se limitaron a enunciar necesidades puntua-les e ideas de proyecto, sin tener una visión clara de la dinámica local o zonal, de modo queno era posible establecer la importancia o articulación de unas y otras en el concierto local.

Ante la imposibilidad de dar una discusión alrededor de los problemas, las mesas de traba-jo se limitaron a escuchar las justificaciones de las propuestas y a tratar de reagruparlasbajo los programas del plan distrital, de manera que pudieran votar su priorización. Elgrado en que esta deficiencia se presentó varía relativamente en las localidades observa-das, pero la consecuencia fue la misma en todas. Porque si bien en Teusaquillo y Bosa sedisponía de diagnósticos formales, éstos fueron presentados de una manera que impedíasu uso efectivo en el trabajo de las mesas. En los dos casos la dificultad para usar la infor-mación proveniente de los diagnósticos estribó en que los asistentes vieron el encuentrocomo un espacio para tramitar necesidades particulares de su grupo o sector y no estabaninteresados en análisis globales o en debates para identificar asuntos de interés general.

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En las comisiones técnicas83 en general no hubo discusión sobre alternativas de solución,en parte porque la capacidad técnica y el tiempo disponible de los comisionados no faci-litaba la identificación y formulación de alternativas de solución con un mínimo rigortécnico, y en parte por las debilidades señaladas para el primer encuentro zonal. En elcaso de Kennedy la calidad del trabajo varió significativamente incluso entre UPZ, enfunción del compromiso y claridad de los coordinadores de las mesas de trabajo, perotambién de los niveles de formación de los asistentes, como se observó al comparar elproceso en la mesa de educación de Patio Bonito, donde la debilidad técnica fue extrema,frente a la UPZ Carvajal donde el manejo de la información y de los insumos del primerencuentro permitió una discusión más ordenada.

En Antonio Nariño se dio un tratamiento cuidadoso de las fichas entregadas en los en-cuentros anteriores y en algunas comisiones se intentó confrontar alternativas de solu-ción. Sin embargo, el ejercicio no se logró desarrollar a cabalidad y se terminó votandopor la prioridad de los programas dentro del objetivo de cada mesa. En Bosa se dio unasituación similar en el manejo y presentación de la información surgida de las tareasanteriores, pero al momento de discutir la pertinencia de las alternativas de solución lasmesas se limitaron a tratar de darle un orden de importancia, más que a desarrollar unadiscusión sobre cada una de las opciones.

A pesar de los esfuerzos de algunos coordinadores de mesas de trabajo y comisionados porllamar la atención sobre la agudeza de algunos problemas, en mesas como las de Familia yniñez, Justicia social y Cultura, donde los programas movilizaban poblaciones diferentes,fue evidente que los asistentes no se mostraban receptivos a la argumentación y votaronmayoritariamente por los proyectos del programa de su interés personal o grupal.

Una vez concluidos los debates y tomadas las decisiones zonales se preparó en el Consejoampliado la propuesta de Plan que debía ser validada en el último encuentro local. Esimportante observar en dicho evento los mecanismos y criterios con los cuales la ciuda-danía en pleno decidió no solo una distribución de los recursos públicos por programasino una lista priorizada de proyectos que deberían ser contemplados como informaciónde referencia en cada uno de los programas, ya que la norma presupuestal del Distritosólo exige priorizar por programa.

n

83 Que ordenaron el material producido por el primer encuentro zonal y llevaron al segundo una propuestade reagrupamiento de las necesidades e ideas de proyecto aportadas por los ciudadanos para ser discutidasy priorizadas antes de ser presentadas al último encuentro local.


El Comité Interinstitucional reforzó la posibilidad de que los asistentes a este encuentroapoyaran cualquier programa, independientemente de la vinculación de la persona a unobjetivo en particular durante el proceso. Para garantizar un mínimo de informaciónprevia a la votación se sugirió preparar carteleras que facilitaran la ubicación de los obje-tivos, programas y proyectos asociados, de modo que orientaran al votante. A excepciónde Suba, donde no hubo votación, los mecanismos de decisión siguieron con relativorigor las orientaciones del Comité Interinstitucional, por lo que todas las localidadesentregaron una distribución porcentual de programas y una priorización de proyectos degran impacto.

En relación con la lista de proyectos propuesta por el Comité para facilitar las decisiones,las localidades entregaron productos con diversos niveles de elaboración; se destacanTeusaquillo donde se entregaron perfiles muy acabados y San Cristóbal donde no entre-garon proyectos y tampoco llegaron a votar la priorización de programas. Las demáslocalidades entregaron listas con perfiles muy preliminares.

Dado que a partir de los encuentros ciudadanos se desarrolla un proceso de negociacióncon la alcaldía local, y posteriormente una selección de los proyectos para la elaboracióndel plan operativo anual de inversión, POAI, la propuesta ciudadana del Plan de desarro-llo local debería incluir una explicación de los criterios que soportan las priorizaciones, demodo que cualquier cambio en la concertación entre las autoridades consulte dichos cri-terios y no desvirtúe las decisiones tomadas en los encuentros ciudadanos.

Sin embargo, con excepción de Teusaquillo, ninguna de las localidades observadas entre-gó documento escrito sobre los criterios de priorización para los proyectos por incluir enel presupuesto. En Antonio Nariño y Kennedy se hicieron sustentaciones verbales de loscriterios en algunas de las mesas de trabajo, especialmente en las de Medio ambiente,Familia y niñez, Cultura y Educación en Antonio Nariño y de Medio ambiente y Culturaen Kennedy.

Dada la ambigüedad del Acuerdo 13 sobre el alcance de la noción del carácter vinculante delas decisiones de los encuentros ciudadanos, la voluntad política de las alcaldías y las JALdetermina en gran medida el nivel de incorporación de la propuesta ciudadana en el Plande desarrollo local oficialmente adoptado. De hecho, en el caso de Teusaquillo, donde laaprobación se dio en el marco de los encuentros ciudadanos, los criterios fueron descono-cidos por las autoridades locales de planeación. Por ello la definición explicita de los crite-rios de priorización podría reducir la vulnerabilidad de las recomendaciones en las instan-cias de concertación que se surten después del último encuentro local.

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Por lo anterior, parece conveniente revisar la reglamentación del Acuerdo en estas mate-rias con el fin de mejorar la credibilidad de la ciudadanía en la efectividad de su participa-ción en los encuentros.

A pesar de la validez de las observaciones críticas que pueden hacerse, lo cierto es que lascondiciones que rodearon el proceso planteaban obstáculos insuperables en el lapso fija-do por el Acuerdo 13 para el desarrollo de los encuentros ciudadanos. El gobierno distritalrecibió la responsabilidad de organizar los encuentros el día de su posesión, el 1º de enero2001, sin ninguna preparación previa de las entidades distritales para cumplir con uncronograma que obligaba a iniciar las convocatoria a más tardar el 15 de febrero.

También es preciso reconocer que los bajos niveles de reflexión de la mayoría de los ciuda-danos sobre la dinámica de los asuntos públicos locales, la poca información y la ausenciade preparación para adelantar una interlocución de calidad en los encuentros ciudadanosafectaron sustancialmente el desarrollo y los productos de los encuentros.

Aunque las debilidades del proceso obedecieron en gran medida a condiciones estructura-les de la gestión pública, cuya transformación demanda plazos y decisiones diferencia-das, es claro que la responsabilidad central recae en el gobierno distrital, no sólo porqueasuntos como los diagnósticos y la política de promoción y difusión son susceptibles demodificarse en plazos relativamente breves, sino también porque la superación de lasdebilidades de la ciudadanía constituye una labor de largo plazo donde el acompaña-miento estatal es irremplazable.

EL CONSEJO DE PLANEACIÓN LOCAL AMPLIADO

Este mecanismo de articulación entre las comisiones de trabajo y el Consejo de Planea-ción Local, que no hacía parte del Acuerdo 13 de 2000, fue propuesto por el ComitéInterinstitucional. El Consejo de Planeación Local Ampliado se conformó con los miem-bros del Consejo de Planeación Local más dos miembros de cada comisión para prepararla propuesta de Plan de Desarrollo a votar en el segundo encuentro local.

Esta figura resultó importante no sólo por lo que representó como propósito incluyente,sino también por las posibilidades que se dieron de confrontar y concertar las visiones delos distintos grupos vinculados a las comisiones temáticas. Además, fue una forma decontrarrestar la fragmentación sectorial de la participación en los encuentros ciudadanosy la estrecha visión territorial de las demandas ciudadanas. Permitió establecer lazos entreliderazgos que muy contadas veces van más allá del barrio, reduciendo las manifestacio-


nes de desconfianza entre los mismos líderes y entre ellos y las comunidades, dados losprecarios espacios de encuentro y reconocimiento a los que tienen acceso unos y otras.

Al establecer un espacio de discusión más amplio e informado, su influencia tambiénapalancó la concertación de una propuesta de Plan de desarrollo local, ya que por ellapugnaban sectores de población con una precaria noción de lo que significa el interésgeneral y que, además, esperaban un tratamiento casi personalizado de sus demandas. Elreto del Consejo de planeación local ampliado fue articular en forma transparente, equi-tativa y técnica, propuestas de Plan de desarrollo con el máximo de efectos sinérgicosentre sus componentes y adoptar simultáneamente mecanismos de discusión y decisiónque generaran el mayor nivel posible de apropiación en un contexto de cohesión entre losactores ciudadanos.

Por eso la labor más importante del consejo ampliado fue llevar al último encuentro localuna propuesta articulada con base en los informes de las comisiones y los resultados delsegundo encuentro zonal y, después del encuentro, apoyar al Consejo de Planeación Lo-cal en la concertación con el alcalde, así como en el seguimiento posterior del proceso.

No obstante estas bondades generales, la situación en cada localidad varió sustancial-mente: en Bosa el consejo ampliado cumplió su papel en la elaboración de la propuesta dePlan de desarrollo local, fortaleciendo la capacidad operativa de los consejeros en el cierrede esta parte del proceso, incluso con participación de miembros de las comisiones detrabajo que no pertenecían formalmente al organismo. En San Cristóbal la dinámica delas comisiones de trabajo se limitó a la participación de un número muy reducido decomisionados en las jornadas para la consolidación de la propuesta ciudadana, las cualesfueron anteriores al último encuentro ciudadano local, debido a que primó la iniciativade la oficina de planeación local y el alcalde.

En Kennedy y Antonio Nariño, por el contrario, el mecanismo contribuyó significativa-mente a fortalecer la propuesta de Plan de Desarrollo presentada por el Consejo de Pla-neación Local. En Kennedy, donde la relación del Consejo con algunas comisiones eradifícil, la conformación del mecanismo permitió abrir una espacio de discusión donde laspersonas y grupos que tenían alguna desconfianza con la gestión de los consejeros pudie-ron presentar y defender sus puntos de vista, de modo que las diferencias, reales o no,pudieron socializarse y la resolución de las mismas involucró a un número mayor deciudadanos, que legitimaban las decisiones adoptadas.

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En Antonio Nariño, dadas las características que venía presentando el trabajo, el meca-nismo del Consejo ampliado más que transformar cualitativamente el proceso, oficializóun estilo de trabajo que en buena medida ya estaba configurado. Es importante mencio-nar la seriedad con la que las comisiones afrontaron la tarea de consolidación de la pro-puesta y la apertura de espacios de sustentación donde cada comisión presentó sus crite-rios de priorización y dimensionamiento de los proyectos que soportaron la distribuciónprogramática en cada objetivo.

En Teusaquillo, la metodología aprobada previamente por el Consejo de Planeación Localcontempló unas jornadas de apoyo y discusión con los comisionados, razón por la cualno se acogió la recomendación de constituir el consejo ampliado. A ello se agrega que larelación entre el CPL y algunas personas influyentes en las comisiones fue conflictiva a lolargo del proceso, de modo que el consejo ampliado no se constituyó formalmente84.

n

84 En el consejo ampliado todos los asistentes tienen derecho a voto en la priorización por programas, mien-tras que las reuniones de Teusaquillo entre el CPL y las comisiones reservan el derecho a decidir a losconsejeros únicamente.

LA CARPINTERÍA DEL PLAN CIUDADANOEL TRABAJO DE LAS COMISIONES TÉCNICAS


n GRÁFICO 10

El trabajo de las comisiones técnicas

170LA CARPINTERÍA DEL PLAN CIUDADANO

ada la importancia que cobraron las comisiones técnicas en el proceso de for-mulación de los planes de desarrollo local, este estudio modificó su plan detrabajo inicial, en el cual los encuentros ciudadanos constituían el gran propó-sito en la segunda etapa del ejercicio, para dar un peso mucho mayor al segui-

miento y evaluación de estas comisiones.

La figura de las comisiones de trabajo asociadas a procesos de planeación participativatiene antecedentes en múltiples experiencias comunitarias, en las cuales se buscó facili-tar y mejorar la calidad de los aportes de los participantes a través de la división enpequeños grupos organizados alrededor de objetivos concretos. Fue utilizada en diversosprocesos participativos en el Distrito Capital por Acción Comunal, la Veeduría y Planea-ción Distrital durante la construcción del Plan de ordenamiento territorial, POT.

El trabajo de las comisiones técnicas en este ejercicio de construcción participativa de losplanes de desarrollo local estuvo orientado por la intención de organizar y cualificar téc-nicamente los productos de los encuentros ciudadanos y, a la vez, producir nuevos insumospara los siguientes encuentros y para el Plan de desarrollo local, teniendo como interlocu-tor inmediato al Consejo de Planeación Local.

El Acuerdo 13 de 2000 adopta la figura de las comisiones técnicas, tomada del Decreto739 de 1998, mediante dos muy breves referencias a los escenarios y procedimientos conlos cuales deben ser constituidas y a las funciones que tendrán dichas comisiones: segúnel artículo 15, la función de las comisiones es fundamentalmente de carácter técnico,encaminada a formular y evaluar los proyectos en los que se concreten las propuestasestratégicas locales, PEL; el artículo 24 dice que su trabajo deberá ser permanente durantetodo el período de ejecución del Plan de desarrollo local.

La idea de las comisiones técnicas en este proceso se hace funcional a partir de la confor-mación, en los encuentros, de mesas de trabajo por cada objetivo del Plan de desarrollodistrital (Familia y niñez, Seguridad, Cultura, entre otras), cuya finalidad es hacer máságil y eficaz el trabajo colectivo. La labor de las comisiones, que depuran y mejoran téc-nicamente lo producido por las mesas, tiene un nivel técnico más cualificado ylogísticamente es más eficiente. Por otra parte, al procurar que su conformación estuvie-ra articulada no sólo a la estructura de objetivos del Plan de desarrollo distrital y el Plande desarrollo local, sino también a una unidad territorial específica, (la UPZ), se logróviabilizar un mecanismo expedito para concretar la planeación participativa en un terri-torio específico y de dimensiones manejables en el ejercicio.

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De esta manera y dentro del esquema de encuentros ciudadanos propuesto, con un pri-mer encuentro ciudadano local, dos encuentros ciudadanos zonales por UPZ y un últimoencuentro ciudadano local, el Comité Interinstitucional recomendó:

n En el primer encuentro ciudadano local designar dos delegados por cada uno de losobjetivos del Plan de Desarrollo Distrital, quienes actuarían como comisionados loca-les de dicho objetivo y como tales harían parte del Consejo de Planeación Local am-pliado.

n En el primer encuentro ciudadano zonal, en cada UPZ designar cuatro delegados porcada objetivo del Plan de Desarrollo Distrital. Estos delegados conformarían, juntocon los delegados de todos los objetivos de la UPZ, la Comisión de Trabajo de la UPZ85.

De esta manera, las comisiones fueron conformadas mediante elección entre los partici-pantes de los primeros encuentros ciudadanos locales y zonales, e iniciaron el trabajorecogiendo sus resultados. Su actuación, aun cuando debía ser permanente, tuvo dosmomentos importantes, cuyos compromisos estuvieron ligados a la programación gene-ral del proceso.

El primer momento se ubicó entre el primero y segundo encuentro zonal, donde, según lametodología planteada por el Comité Interinstitucional, el compromiso básico era orga-nizar los productos del encuentro, interpretar las necesidades en función de los progra-mas de cada objetivo y adelantar propuestas de solución que sirvieran de insumo a lossegundos encuentros ciudadanos zonales y locales.

El segundo momento tuvo lugar entre el segundo encuentro zonal (por UPZ) y el últimolocal, donde el compromiso era consolidar las propuestas de solución priorizadas en elsegundo encuentro ciudadano de la UPZ y definir los perfiles de proyecto para el Plan dedesarrollo local. Esta vez articulando las propuestas entre las UPZ para detectar proyec-tos de gran impacto, propuestas estratégicas zonales y locales. Adicionalmente, las comi-siones técnicas debían articular, con apoyo de las instituciones pertinentes, las propues-tas surgidas de los encuentros ciudadanos con las acciones que el Distrito teníaprogramadas en el objetivo respectivo.

Esta propuesta metodológica tuvo acogida general en todas las localidades, aunque enalgunas de ellas se hicieron ajustes en consideración de sus particularidades.

n

85 De esta manera, si una localidad tiene cinco UPZ, el número de integrantes de las comisiones técnicas(comisionados) sería de: 7 objetivos del Plan distrital x 2 comisionados electos en el primer encuentro localpor cada objetivo = 14; más 4 delegados de cada objetivo por UPZ = 28 x 5 UPZ = 140. Gran total 154comisionados en la localidad; lo que sin embargo no es mucho si se trabaja en comisiones por objetivos.


DINÁMICA DE LAS COMISIONES EN LAS LOCALIDADES

Dos aspectos se tuvieron en cuenta para analizar el trabajo de las comisiones: la metodo-logía adoptada en cada localidad para la conformación de las comisiones y una descrip-ción breve de las dinámicas de trabajo y de los escenarios en los que las respectivas comi-siones participaron como interlocutoras directas de las autoridades locales de planeación.

San Cristóbal86

Para la conformación de las comisiones se adoptó la metodología propuesta por el Comi-té Interinstitucional: dos delegados locales por objetivo (14), elegidos en el primer en-cuentro ciudadano local y una comisión de cuatro miembros por objetivo y por cada UPZ(ver ejemplo de la nota de pie de página85 y en el gráfico 11).

La localidad sólo realizó el primer encuentro ciudadano por UPZ. En consecuencia eltrabajo de las comisiones debió cumplir en parte con los propósitos del segundo encuen-tro por UPZ. A pesar de esta circunstancia las comisiones sólo se reunieron dos veces,respondiendo a la convocatoria conjunta del Consejo de Planeación Local y el alcalde.

Este esquema de trabajo se tradujo en dos extensas e intensas jornadas de trabajo, en lasque la iniciativa metodológica corrió por cuenta del Consejo de Planeación Local y laoficina de planeación de la localidad.

En la primera jornada se realizaron dos sesiones: a la primera concurrieron todos los comi-sionados de un mismo objetivo y de las cinco UPZ, con los dos delegados de origen local y elacompañamiento de un consejero. El propósito fue diligenciar una matriz en la que se reco-pilaban las necesidades relacionadas con los programas del objetivo y alternativas de solu-ción por UPZ; también se clasificaron las necesidades según objetivos y programas. En lasegunda se reunieron todos los comisionados de cada UPZ para identificar propuestas es-tratégicas zonales, PEZ, en cada objetivo y priorizar una propuesta de acuerdo con la nece-sidad de mayor impacto en cada UPZ87.

n

86 El ejercicio se adelantó en las UPZ de San Blas, Sosiego, 20 de Julio, La Gloria y Los Libertadores y sobre lossiete objetivos del Plan de Desarrollo Distrital: Cultura ciudadana, Productividad, Justicia social, Educa-ción, Medio ambiente, Familia y niñez y Gestión pública admirable.

87 Para el ejercicio de priorización se utilizó el priorizador, un dispositivo que consiste en varios tubos plásti-cos transparentes de unos 10 centímetros de diámetro y por lo menos 1.20 metros de alto. Cada uno deellos corresponde a un objetivo del Plan de Desarrollo Distrital o a un proyecto de gran impacto de lalocalidad y su conjunto se dispone en una mesa frente a los participantes del encuentro ciudadano. Losciudadanos introducen en ellos unas tortas del diámetro del tubo según sea su criterio de prioridad, lo queva produciendo automáticamente una gráfica de prioridades al sumarse las diferentes tortas en cada tubo.

173


Para el trabajo de las comisiones se pusieron a disposición las actas del primer encuentrociudadano local en el cual se priorizaron los problemas, así como las fichas y actas que seelaboraron en las respectivas mesas de trabajo del primer encuentro ciudadano zonal.

Como ya se mencionó, la segunda jornada se asimiló a los propósitos del segundo encuen-tro ciudadano zonal. En su primera sesión se conformaron siete grupos, con los comisio-nados de cada objetivo en las cinco UPZ y el acompañamiento de un consejero, y se defi-nieron las propuestas estratégicas locales (dos por cada objetivo utilizando el priorizador).También se identificó una propuesta de proyecto de gran impacto por cada objetivo.

En la segunda sesión se hizo una reunión plenaria con el propósito de priorizar tres proyec-tos de gran impacto y un objetivo, y conformar una subcomisión para apoyar al Consejo dePlaneación Local y a la oficina de planeación de la localidad en la elaboración de la propuestaque se presentaría al segundo encuentro ciudadano local. También se trabajó en la elabora-ción de una propuesta de presupuesto de inversión por objetivo y en la definición de crite-rios de concertación y priorización del Plan de inversiones con el Plan de desarrollo local.

Con los representantes seleccionados en esta sesión se conformó el Consejo de Planea-ción Local ampliado el cual elaboró, en conjunto con la oficina de planeación de la locali-dad, las propuestas presentadas en el segundo encuentro ciudadano local, y participó enla concertación con el alcalde de la propuesta que se presentaría a la JAL.

Bosa88

El Consejo adoptó como estrategia de apoyo el acompañamiento de uno de sus miem-bros a cada comisión técnica con el propósito de orientar el trabajo, para lo cual se acor-daron reuniones semanales de avance. El trabajo en las comisiones se centró en la revi-sión y análisis de los resultados de los encuentros ciudadanos y en su organización dentrode la estructura de objetivos del Plan de Desarrollo distrital.

Mientras unas comisiones expresan haber realizado entre cuatro y siete reuniones, otrascomo la de Productividad alcanzaron a realizar hasta quince, puesto que se subdividieronpor temas y el objetivo fue priorizado en toda la localidad.

A través de sus delegados en el Consejo de planeación local ampliado, las comisionesparticiparon en la concertación entre el Consejo de Planeación Local y el alcalde de lalocalidad.

n

88 Se trabajó con las UPZ de Bosa occidental, Bosa central, El Porvenir, Tintal sur y Apogeo, en los sieteobjetivos del Plan distrital. Para la conformación de las comisiones técnicas el Consejo de Planeación Localadoptó el esquema metodológico sugerido por el Comité Interinstitucional.


Kennedy89

Dado el tamaño de algunas UPZ, el Consejo de Planeación Local agrupó a algunas de ellasen tres unidades espaciales; otras cuatro UPZ funcionaron en forma independiente, conlo que sumaron siete unidades espaciales en las cuales se hicieron los encuentros. El nú-mero de comisionados por objetivo fue significativamente variable ya que dependió delnúmero de asistentes por UPZ a los encuentros ciudadanos y del grado de interés delobjetivo para la localidad.

Cada comisión tuvo su propia dinámica para llevar a cabo el trabajo. Algunas contaroncon el apoyo de funcionarios de entidades distritales estrechamente ligadas al proceso,como el Instituto Distrital de Cultura y Turismo, o de organismos del orden local comoel Cadel y los hospitales. A través de delegados, como parte del Consejo de planeaciónlocal ampliado, participaron en la concertación con el alcalde sobre el proyecto para pre-sentar a la JAL.

Suba90

El Consejo de Planeación Local adoptó seis sectores territoriales, tres de los cuales seidentificaban con la delimitación de UPZ y los otros tres se conformaron agrupandovarias UPZ.

En cuanto a la conformación de las comisiones técnicas se adoptó la sugerida por elComité Interinstitucional para definir su número y las áreas temáticas de atención decada una. Cada sector territorial tenía siete comisiones, correspondientes a cada objetivodel Plan distrital y tres delegados por objetivo, lo que sumaba 186 delegados, equivalen-tes a 38% del número total según lo previsto en el esquema del Comité.

Dado que en esta localidad no se realizó el segundo encuentro ciudadano zonal, el traba-jo de las comisiones técnicas adquirió mayor significación puesto que de alguna maneracumplieron con las tareas que debían desarrollarse en dichos encuentros.

Dentro del esquema de trabajo adoptado en las comisiones fue recurrente la conforma-ción de subgrupos dedicados a temas específicos dentro del objetivo. Fue el caso del obje-

n

89 Se trabajó en las UPZ Américas, Carvajal, Castilla, Kennedy central, Timiza, Tintal norte, Calandaima,Corabastos, Gran Britalia, Patio Bonito, Las Margaritas y Bavaria, en los siete objetivos del Plan distrital.

90 Se trabajó en las UPZ La Academia, Guaymaral, Aeroparque, Arrayanes, Cerro La Conejera, La Hacienda,Las Mercedes, San José de Bavaria, Britalia, El Prado, La Alambra, Casa Blanca, Suba, Niza, La Floresta, ElRincón y Tibabuyes sobre los siete objetivos del Plan distrital.

175


tivo Cultura ciudadana, en el que se conformó un solo grupo de seguridad, y en el deJusticia social se dio particular énfasis a la temática de vías y servicios públicos.

En sustitución del segundo encuentro ciudadano zonal, el Consejo de Planeación Localpromovió la realización de una reunión de todas las comisiones por cada UPZ, en la quese analizaron los criterios y propuestas de cada una con el propósito de construir conjun-tamente una visión general de la UPZ.

Los comisionados participaron, en particular con el alcalde, en los escenarios de concerta-ción a través de sus delegados en el Consejo de planeación local ampliado.

Teusaquillo91

El Consejo de Planeación Local adoptó cinco sectores así: Teusaquillo, Galerías, QuintaParedes, La Esmeralda y Salitre.

En torno a estos sectores se definió un esquema metodológico que en lo concerniente alas comisiones técnicas se distanció bastante de la propuesta hecha por el Comité Inte-rinstitucional al no adoptar los objetivos del Plan de desarrollo distrital como el criteriode referencia para la conformación de las comisiones técnicas. El Consejo desarrolló paraello en los encuentros ciudadanos una dinámica orientada en un primer momento a laconformación de grupos según un distintivo entregado de manera aleatoria en el mo-mento del registro de llegada. En estos grupos se identificaban los problemas más impor-tantes del sector, según los participantes del grupo. En un segundo momento se redefiníanlos grupos en función de tipos de problemas por sector.

Las comisiones fueron conformadas en torno a los siguientes problemas:

1. Desempleo

2. Atención y prevención de desastres

3. Cultura ciudadana: integración, convivencia y solidaridad

4. Espacio público: dimensión urbana, física y ambiental

5. Salud integral

6. Espacio público: dimensión social

7. Inseguridad de bienes y personas por comisión de delitos

8. Inseguridad vial

9. Educaciónn

91 En esta localidad se trabajó en las UPZ de Galerías, Teusaquillo, Parque Simón Bolívar, La Esmeralda,Quinta Paredes y Ciudad Salitre Oriental.


Dentro del esquema adoptado resultaron alrededor de 49 comisionados, 27% del total decomisionados posibles (182) dentro del esquema propuesto por el Comité Interinstitu-cional. Los comisionados hicieron varias reuniones por semana y aportaron una cantidadsignificativa de insumos, especialmente relacionados con diagnósticos de carácter secto-rial e información especializada sobre aspectos técnicos alusivos a los temas tratados.

Por iniciativa del Consejo de Planeación Local se realizaron varias reuniones con las comi-siones, a las que se les dio el carácter de encuentros con el propósito de aportar elementosmetodológicos para su trabajo, información sobre el ejercicio e insumos técnicos. En unaprimera reunión se explicó la metodología de trabajo para las comisiones, atendiendo a laorientación del análisis por problemática y no por objetivos del Plan distrital. En esta reuniónse distribuyó un instructivo para apoyar la identificación y el análisis de los problemas.

Al culminar la ronda de los primeros encuentros ciudadanos zonales se realizó un encuen-tro de orientación denominado Hagamos un alto en el camino, en el que uno de los propósi-tos era aportar elementos metodológicos para la formulación de proyectos.

También se llevó a cabo un encuentro ciudadano previo al último encuentro ciudadanolocal, cuyo propósito consistió en que las distintas comisiones presentaran los proyectosy se priorizaran los proyectos de gran impacto, PGI, las propuestas estratégicas locales,PEL, y las propuestas estratégicas zonales, PEZ. En este encuentro se propuso presentarlos resultados del ejercicio asimilando los problemas priorizados a la estructura por obje-tivos del Plan de desarrollo distrital.

Dicho encuentro resultó particularmente significativo por la confrontación de interesesque se presentó entre grupos de ciudadanos, entre comisiones y comisionados, entreéstos y el Consejo de Planeación Local y entre los consejeros, los comisionados y unnúmero significativo de ediles que se hicieron presentes.

La correlación de fuerzas resultante de esta confrontación se reflejó en la convocatoriadirecta que hizo la alcaldía a las comisiones técnicas para concertar, a puerta cerrada, lacomposición del proyecto de Plan de desarrollo local que se presentaría a la JAL. Concer-tación hecha con abierto y explícito desconocimiento del Consejo de Planeación Local, elcual sólo fue tenido en cuenta en estricto cumplimiento de los términos del Acuerdo 13,es decir, como órgano consultivo al que se le dio a conocer el proyecto una vez estuvoelaborado y concertado con las comisiones técnicas.

177


Antonio Nariño

Por la homogeneidad de las UPZ (Ciudad Jardín y Restrepo) que componen la localidad ypor el tamaño de su territorio y su población, el Consejo de Planeación Local decidiótrabajar toda la localidad en conjunto, sin sectorizarla. Estableció que para la conforma-ción de las comisiones se tendría un delegado de cada barrio, lo cual sumaba quincedelegados por comisión. En la práctica, el número de comisionados fue muy variabledependiendo sobre todo del interés que el objetivo representara para la localidad.

Las comisiones contaron con la estrecha colaboración del Consejo, cuyos miembros asu-mieron su coordinación. Para buscar acuerdos sectoriales se alcanzaron a realizar alrede-dor de tres sesiones conjuntas de trabajo entre todas las comisiones, en las que se busca-ba analizar las posibilidades de proyectos conjuntos o reasignación de proyectos entrecomisiones.

Las comisiones técnicas también participaron de la concertación con el alcalde a travésdel Consejo de Planeación Local ampliado y en audiencias públicas convocadas por laJAL, antes del segundo encuentro ciudadano local.

CONFORMACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LAS COMISIONES TÉCNICAS

Para hacer un análisis del trabajo de las comisiones técnicas se adelantaron en primerainstancia 134 encuestas y 48 entrevistas orientadas a obtener información general de sudesempeño en cuanto a participación, intensidad y condiciones de trabajo, disponibili-dad de información, mecanismos de decisión y resultados de su labor.

Se aplicó, hasta donde fue posible, una encuesta por objetivo en cada UPZ o unidadterritorial resultante de la agrupación de UPZ. Las entrevistas (semiestructuradas) seutilizaron para cualificar el contenido de algunas de las respuestas y profundizar en di-versos aspectos de la actuación de las comisiones. Se recogieron entre cinco y siete entre-vistas por localidad, procurando cubrir todos los objetivos. Otro instrumento comple-mentario fue la observación esporádica de algunas de las reuniones de las comisiones.


n GRÁFICO 11

Conformación de las comisiones de trabajo

179

LA APUESTA D

E LOS C

IUD

ADAN

OS n T

ERCER EJERC

ICIO

DE PLAN

EACIÓ


OG

OTÁ 2001

1 Usaquén 419,022 6,289 1.50 9 7 7 63 7 14 4 38 2662 Chapinero 125,349 1,562 1.25 5 7 7 35 7 14 4 22 1543 Santa Fe 116,651 5 7 7 35 7 14 4 22 1544 San Cristóbal 442,873 2,980 0.67 5 7 7 35 7 14 4 22 1545 Usme 248,252 2,500 1.01 7 7 7 49 7 14 4 30 2106 Tunjuelito 190,653 1,608 0.84 2 7 7 14 7 14 4 10 707 Bosa 380,259 7,857 2.07 5 7 7 35 7 14 4 22 1548 Kennedy 927,049 3,014 0.33 12 7 7 84 7 14 4 50 3509 Fontibón 286,917 992 0.35 8 7 7 56 7 14 4 34 23810 Engativá 750,761 3,000 0.40 9 7 7 63 7 14 4 38 26611 Suba 708,201 5,411 0.76 17 7 7 119 7 14 4 70 49012 Barrios Unidos 173,135 775 0.45 4 7 7 28 7 14 4 18 12613 Teusaquillo 126,092 986 0.78 6 7 7 42 7 14 4 26 18214 Mártires 95,537 498 0.52 2 7 7 14 7 14 4 10 7015 Antonio Nariño 98,739 900 0.91 2 7 7 14 7 14 4 10 7016 Puente Aranda 289,834 1,693 0.58 5 7 7 35 7 14 4 22 15417 Candelaria 25,865 508 1.96 1 7 7 7 7 14 4 6 4218 Rafael Uribe Uribe 389,345 2,843 0.73 5 7 7 35 7 14 4 22 15419 Ciudad Bolívar 583,728 4,137 0.71 8 7 7 56 7 14 4 34 23820 Sumapaz 1 448 0.00 4 7 7 28 7 14 4 18 126Totales 6,261,611 48,001 0.77 121 847 524 3.668

n TABLA 25

Conformación de las comisiones de trabajo

POBLACIÓNLOCALIDAD INSCRITOS UPZTot./loc

OBJ.PDD

COMISIONES DE TRABAJO DELEGADOS/OBJETIVO TOTALDELEG.

LOCALID.No. NOMBRE No.(1)

%(2) (3) (4)

/ UPZ(5)

ZONAL/LOCAL (6)

LOCALES(7)

LOCAL(8)

TOT. LOC(10)

UPZ(9) (11)

n Fuente: Las unidades de planeamiento zonal, UPZ. Documento ejecutivo. DAPD. Subdirección de expansión y ordenamiento regional. Diciembre21/2000. Enviado a las localidades para efectos del ejercicio de formulación participativa de los PDL 2002-2004 Archivo documentos CI.Documento 29/56. Propuesta a los CPL para la organización de EC.n

INSCRIPCIONESColumna 1: número de ciudadanos inscritos para participar en los EC. Fuente: Datosrecopilados en las localidades por los investigadores y por el Programa MisiónBogotá, otros informados a la Dirección de participación ciudadana de la SG.Columna 2: relación porcentual de los ciudadanos inscritos con respecto a lapoblación total de la localidadColumna 3: número total de UPZ por localidadColumna 4: número total de objetivos del Plan de Desarrollo Distrital PDD.Referente para definir el número de comisiones y comisionados por objetivo, porlocalidad y por UPZ

COMISIONES DE TRABAJOColumna 5: número de comisiones porUPZ: una por cada objetivo del PDDColumna 6: número de comisioneszonales por localidad: Col. 3 x Col. 5Columna 7: número de comisioneslocales: una por cada objetivo del PDD

DELEGADOS POR OBJETIVOColumna 8: total delegados en el primer encuentrolocal: Delegados locales: 2 x objetivo x 7 objetivosColumna 9: número delegados por cada encuentrozonal por objetivo del PDDColumna 10: número total de delegados porobjetivo: delegados locales más delgados zonalespor objetivo. (Col. 3 x Col.9) + Col. 8Columna 11: número total de comisionados porlocalidad: (Col.4 x Col.9 x Col.3) + Col. 8


Perfil de los comisionados

Tanto la calidad técnica del producto de las comisiones como la esencia democratizadoradel ejercicio de formulación participativa del Plan de desarrollo local dependía en granparte de la capacidad personal y la calidad del trabajo de los comisionados. Por ello sedecidió evaluar características asociadas al grado de formación escolar, experiencia, cono-cimiento en los asuntos específicos de la comisión y grado de representación.

En términos generales puede decirse que el perfil de la ciudadanía participante en el pro-ceso resultó significativamente alto si se tiene en cuenta el grado de formación escolarque presenta la mayoría de los comisionados (Tabla 26).

De los comisionados elegidos 78.8% dijotener trayectoria en la gestión de asun-tos comunitarios, lo que también resul-ta significativo (Tabla 28). Sólo 45.9%dijo tener conocimientos acerca de lostemas tratados en las comisiones, lo quese puede explicar a partir del reconoci-miento de las debilidades técnicas en lostemas específicos relativos a los objeti-

vos y programas del Plan de desarrollo local y probablemente también a la complejidadmetodológica del ejercicio.

La ciudadanía, en general, eligió en los encuentros ciudadanos a las personas que mostra-ron una mayor formación, o quienes por su trayectoria estarían en capacidad de repre-sentar eficientemente sus intereses. Esto puede verse en el alto porcentaje de comisiona-dos con formación universitaria, y la mayoría de los que tienen trayectoria como dirigentes.Sin embargo, es claro que al preguntar entre los comisionados su nivel de conocimiento,hay menos confianza sobre su competencia.

Es de observar que la debilidad técnica se hace más notoria por la falta de una estrategiade asesoría sectorial a las comisiones por parte de las entidades distritales competentes,en la medida en que ésta se limitó a una presencia irregular de las unidades ejecutivaslocales, UEL92, al final del proceso.

n TABLA 26

Nivel de escolaridad

NIVEL %

Primaria 5,5Bachillerato 24,9Técnico 8,8Universitario 57,5Posgrado 3,3

n

92 Las UEL fueron creadas en cada institución del Distrito durante la administración Peñalosa para que ade-lantaran la contratación de las obras financiadas por los fondos de desarrollo local y definidas por las JALo por el Plan de desarrollo local.

181


Con base en la información de la tabla 27 se pueden detectar las siguientes característicasen el perfil de los comisionados:

n Si se tienen en cuenta datos del Sisben y la encuesta de hogares, el nivel de calificaciónpromedio de los comisionados es superior al de la ciudad en general.

n El nivel educativo de los comisionados de una localidad está relacionado con el pesorelativo de los estratos que la conforman. Es decir, en los estratos 3 al 6 el nivel educa-tivo de los comisionados sube considerablemente93.

n Los niveles de escolaridad y trayectoria son mayores en las localidades con mayor nivelde consolidación urbanística como Suba, Kennedy y Antonio Nariño. (Tablas 27 y 28).

San Cristóbal 3,4 41,4 17,2 38,0Bosa 16,2 35,1 16,2 32,5Kennedy 22,2 66,7 11,1Suba 2,2 18,2 11,4 68,2Teusaquillo 5,0 10,0 80,0 5,0Antonio Nariño 3,0 18,2 69,7 9,1

LOCALIDADES PRIMARIA POSTGRADO

n TABLA 27

Nivel de escolaridad de los comisionados por localidad

SECUNDARIA TECNICO UNIVERSITARIO

San Cristóbal 100.0Bosa 66.7 33.3Kennedy 88.2 5.9 5.9Suba 63.6 36.4Teusaquillo 80.0 15.0 5.0Antonio Nariño 90.9 9.1

n CUADRO 28

Trayectoria de los comisionados en asuntos comunitariospor localidad

LOCALIDADES Ns/NrCOMISIONADOSÍ TIENE TRAYECTORIA

NO TIENE TRAYECTORIA

n

93 Departamento Administrativo de Planeación Distrital. Población, estratificación y aspectos socioeconó-micos de Santa Fe de Bogotá. Tomo 5. Bogotá, 1997.


n Después de San Cristóbal, donde 100% de los encuestados dice tener experiencia entrabajo comunitario, están las localidades de Antonio Nariño, Kennedy y Teusaquillo.Allí el número de comisionados provenientes de ONG, entidades educativas y juntasde acción comunal es considerablemente alto, entre 80 y 90%.

n Cabe destacar que en Bosa y Suba más de 60% de los comisionados que dijeron contarcon trayectoria comunitaria provenían de grupos de madres comunitarias y terceraedad, dada la estrategia que a la larga les resultó poco rentable para sus propósitos94.

n Es importante tener en cuenta que 41.8% de personas que dijeron no tener experien-cia en trabajo comunitario, sin embargo se manifestaron interesados en aportar susconocimientos al proceso. Esto muestra la disponibilidad social para aprovechar nue-vos espacios de participación por parte de personas que sin ser líderes comunitariostradicionales quieren intercambiar opiniones y conocimientos con ellos y con la ad-ministración, desde una perspectiva diferente y desde luego legítima.

n

94 El caso de los adultos mayores en Bosa proporciona un ejemplo de ello. Cuando se le preguntó a la comisio-nada de Medio ambiente cómo había llegado a esta comisión explicó la estrategia de distribución de adul-tos mayores en todos los objetivos, y concluyó que éste finalmente no era el objetivo donde deberían haberquedado, pues desde allí resultaba muy difícil conseguir la recreación y otros programas que eran su inte-rés específico. �Yo no sé ni por qué quedamos allí�; es que uno se deja llevar de todo lo que le dicen�. Pareceque creían que si no se involucraban en todos los objetivos iba a ser más difícil que se les tuviera en cuenta.

n TABLA 29

Conocimiento de los comisionadossobre los temas a tratar

LOCALIDADES

San Cristóbal 55,2 44,8Bosa 47,2 52,8Kennedy 68,4 31,6Suba 53,5 46,5Teusaquillo 55,0 45,0Antonio Nariño 72,7 27,3

SÍ CONOCEN NO CONOCEN

183


La percepción entre los comisionados sobre el grado de conocimiento propio y de suspares acerca de los temas en los cuales trabajaron da como resultado que más de 50% decomisionados de las seis localidades analizadas reconocen la idoneidad y conocimientode las comisiones para trabajar en sus temas.

Las localidades que presentaron mayor porcentaje de comisionados con conocimientosobre el tema de trabajo fueron Antonio Nariño (72,7%) y Kennedy (68,4%), lo que per-mitiría esperar que en estas dos localidades el trabajo se haya dado en mejores condicio-nes de eficiencia, con mayor claridad técnica y mayor acierto en la orientación de losobjetivos.Un alto porcentaje (52,8%) de comisionados de Bosa no encontraron idoneidadni en ellos mismos ni en sus pares. Algunos consejeros asocian el desconocimiento de loscomisionados a la falta de claridad de los objetivos del Plan de desarrollo distrital, lo cualfue especialmente notorio para el caso del objetivo de Gestión pública admirable, dondesólo hacia el final del ejercicio la gente entendió de qué se trataba.

En otros casos, además del desconocimiento sobre el tema, se consideró también el des-conocimiento de las funciones y los procedimientos de las comisiones para desempeñarsu trabajo, lo que no era necesariamente su responsabilidad sino de la administracióndistrital. Este factor disminuyó la calidad de la participación.

La elevada participación de comisionados con una trayectoria comunitaria importante es elreflejo de cómo este tipo de trabajo se convierte en un factor de retroalimentación y forta-lecimiento para la participación. Las relaciones de interlocución que se establecen entre loslíderes, las organizaciones comunitarias y las autoridades públicas locales crean canales deinformación permanente con acceso privilegiado a las iniciativas y ofertas públicas.

La importancia de que los comisionados tengan una amplia trayectoria en el trasegarcomunitario se relaciona con la legitimidad de su representación. Ésta se respalda en eltrabajo socialmente reconocido, lo que se traduce en mejor conocimiento de las proble-máticas de la comunidad local y mayor capacidad para la concertación. Estas son condi-ciones esenciales para contribuir de manera eficaz en la solución de la problemática esta-blecida en los diferentes objetivos. Un 41.8% dijo asistir como independiente y el restante58.2 dijo hacerlo como representante o miembro de una organización, lo cual habla biendel grado de representatividad que expresan los comisionados.

Los datos de la tabla 30 muestran una amplia mayoría de miembros de organizaciones enlas comisiones técnicas, con excepción de Antonio Nariño, lo que refuerza la idea de quelos grupos organizados acceden más fácilmente a las convocatorias y tienden a tenerobjetivos definidos para competir en espacios como las comisiones y los encuentros ciu-dadanos. Este fenómeno no está asociado al tamaño de la población ni a la consolidación


del proceso de urbanización, pues las cifras de Teusaquillo son inferiores a las de SanCristóbal (menos consolidado, más nuevo) y en Antonio Nariño están por debajo de lasde Bosa, a pesar de su consolidación como zona urbana.

Condiciones de trabajo

Las facilidades técnicas y logísticas con las cuales operaron las comisiones fueron tam-bién evaluadas por los comisionados. Estas condiciones, si bien no constituyen el factormás importante en su desempeño, de alguna manera dan cuenta del compromiso de lasoficinas de planeación local y de la administración en general para apoyar su trabajo, asícomo del compromiso e iniciativa de los propios comisionados.

Acerca de los aspectos logísticos, se indagó sobre salones de reunión, medios audiovisuales,papelería, fotocopias, refrigerios y otros elementos que facilitaran el desarrollo de su tra-bajo. Respecto a los aspectos técnicos se evaluó especialmente el tipo y la calidad de lainformación disponible para la comisión.

Para evaluar las condiciones de trabajo de las comisiones se pidió a los comisionadosseleccionados que calificaran de 1 a 5 las condiciones que tuvieron para el desarrollo de sutrabajo.

En general, la mayoría de los comisionados calificó con 3 o más las condiciones de traba-jo. Vale la pena anotar que dichas condiciones fueron, en su mayoría propiciadas por losmismos comisionados; por ejemplo la papelería, fotocopias y otros materiales estuvierontotalmente a su cargo.

n TABLA 30

Pertenencia a organizaciones por localidad

LOCALIDADES

Kennedy 84,2 15,8San Cristóbal 65,5 34,5Suba 61,4 38,6Teusaquillo 55 45Bosa 52,9 47,1Antonio Nariño 38,7 61,3

EN REPRESENTACIÓN INDEPENDIENTE

185


Respecto a los lugares de reunión se encontró que en algunos casos la trayectoria de loscomisionados les facilitó la consecución de espacios y en otros los miembros del Consejode Planeación Local apoyaron la consecución de lugar. En contraste, la colaboración delas oficinas de planeación fue muy escasa. Las alcaldías locales, exceptuando casos comoel de Bosa,95 no generaron condiciones de trabajo a las comisiones, tal vez porque seentendió que su responsabilidad estaba más directamente ligada a los encuentros ciuda-danos mientras que las comisiones dependerían de la autogestión de la ciudadanía.

La revisión por localidades presentada en la tabla 32 refleja aproximaciones muy diversasy subjetivas de los entrevistados. Al confrontar sus respuestas con las condiciones objeti-vas de trabajo observadas por los consultores es claro que en las localidades donde lascomunidades fueron más autónomas y tuvieron más iniciativa (Kennedy, Antonio Nariño,Teusaquillo) los comisionados tienen una mejor calificación para las condiciones queellos mismos generaron. En contraste, en San Cristóbal, en donde la administraciónmunicipal proporcionó instalaciones adecuadas y refrigerios para realizar las dos reunio-nes que tuvieron las comisiones, el 58% de los entrevistados considera que las condicio-nes fueron regulares y malas.

Puede afirmarse también que los comisionados no esperaban mayor apoyo de las autori-dades locales, aunque las entrevistas revelan la aspiración de cambiar esta situación afuturo.

n TABLA 31

Apoyo logístico a las comisiones.Condiciones de trabajo

CALIFICACIÓN %

1 Muy malas 3,32 Malas 17,23 Regulares 36,14 Buenas 31,15 Muy buenas 12,3

Total 100,0

n

95 En Bosa las comisiones se reunieron sistemáticamente en la oficina del Consejo de Planeación Local ubica-do en la sede de la alcaldía.


San Cristóbal 10,3 48,3 31,1 10,3Bosa 21,6 29,7 35,2 13,5Kennedy 16,7 50,0 22,2 11,1Suba 7,0 25,6 32,5 32,6 2,3Teusaquillo 25,0 30,0 45,0Antonio Nariño 9,1 3,0 33,4 21,2 33,3

LOCALIDADES MUY MALOS MUY BUENOS

n TABLA 32

Apoyo logístico por localidades

MALOS REGULARES BUENOS

n TABLA 33

Asistencia

LOCALIDADNo.

DELEGADOSELEGIDOS

(2)

%

(6)

%

(3)

No. DELEGADOSPROMEDIO POR

COMISIÓN(4)

No. DELEGADOSPROMEDIO

ASISTENTES REALES(5)

No.POTENClALDELEGADOS

(1)

San Cristóbal 154 154 100 15 105 68.18Bosa 154 135 (a) 87.7 16 112 83.0Kennedy 350 226 64.6 24 148 65.5Suba 490 186 (b) 38.0 9 63 33.9Teusaquillo 182 50 (c) 27.0 8 35 70.0Antonio Nariño 70 105 (d ) 150 9 63 60.0Total 1.400 856 526

(1) Número total de delegados de la localidad según el esquema metodológico propuesto por el Comité Interinstitucional para laconformación de las Comisiones de trabajo.

(2) Número total de delegados efectivamente elegidos según el esquema metodológico adoptado por cada localidad.(3) Porcentaje de delegados efectivamente elegidos con respecto al número potencial del esquema sugerido por el Comité Inte-

rinstitucional (col. 2 / Col. 1).(4) Número promedio de delegados por comisión, según el esquema metodológico adoptado en cada localidad.(5) Promedio de delegados que tuvieron una participación regular en el trabajo y actividades de la comisión a la que pertenecían,

según los comisionados consultados.(6) Porcentaje de los comisionados activos (Col. 5) (asistentes regulares en las comisiones) con respecto al número total de delega-

dos elegidos en cada localidad (Col. 2).(a) y (b) Bosa y Suba, Fuente: listado de delegados por UPZ y por objetivo, suministrado al investigador por la alcaldía local.(c) Número de delegados resultante del esquema metodológico adoptado por el Consejo de Planeación Local para la conforma-

ción de las comisiones.(d) En el caso de Antonio Nariño se definió la participación de un delegado por cada barrio (15).

Asistencia e intensidad del trabajo

El ritmo e intensidad del trabajo en las comisiones técnicas fue definido con plena auto-nomía por cada una de ellas. En la tabla 33 se muestra el número aproximado de personas

187


que, a juicio de los entrevistados, asistieron y trabajaron efectivamente en la comisión.También se indica el número de reuniones y el promedio de duración de las mismas.

Las tablas 33 y 34 ilustran de un lado el alto grado de compromiso de una parte de loslíderes locales, expresado tanto en el nivel de asistencia, que promedia 60% de los comi-sionados elegidos, como en el tiempo dedicado a este trabajo96. Pero al mismo tiempomuestran que, como en los encuentros ciudadanos, las personas desertan en el transcur-so del proceso aunque en menor proporción.

La deserción afecta la representatividad territorial recomendada por el Comité Interins-titucional, al tiempo que refleja las dificultades de las comunidades para adaptarse a losrequerimientos de tiempo de dedicación y a la distribución temática del Plan de desarro-llo distrital.

Vale la pena resaltar que la intensidad del trabajo no se traduce necesariamente en untrabajo de calidad, puesto que éste sólo se presenta si la orientación metodológica y lascondiciones son favorables en términos de información, nivel de conocimiento y una

San Cristóbal 4 5 20 2,5 262,5Bosa 11 3 33 4,3 462,56Kennedy 12 4 48 6,0 888,0Suba 2 2 4 0,5 31,5Teusaquillo 8 4 32 4,0 140,0Antonio Nariño 12 2,5 30 3,75 236,25Total 167 2.020,8

(1) El promedio de reuniones se estimó en un período de 2.5 meses aproximadamente.(2) Días laborales, es decir, 8 horas por día.(3) Número de días promedio estimado para las comisiones técnicas (columna 2) multiplicado por el número promedio de comisiona-

dos que asistieron regularmente a éstas (columna 5 de la tabla 33)

LOCALIDAD

No.PROMEDIOREUNIONES

(1)

n TABLA 34

Intensidad de trabajo

DURACIÓNPROMEDIOREUNIONES

(HORAS)

TOTAL ESTIMADO DE HORASDE TRABAJO COMISIONES

TÉCNICAS

PROMEDIO ESTIMADO DE DÍASTRABAJADOS POR LAS COMISIONES

TÉCNICASCOMISIONESTÉCNICAS (2)

COMISIONADOS(3)

n

96 Las cifras de la tabla 34 sólo recogen las reuniones formales de la comisión y dejan por fuera un númeroconsiderable de sesiones de trabajo realizadas por subgrupos que prepararon insumos y análisis para lasreuniones generales. Esta dinámica fue particularmente intensa en Kennedy, Teusaquillo y Antonio Nariño.


dinámica permanente de trabajo orientada a la construcción progresiva y colectiva de laspropuestas.

Calidad de la información

Teniendo en cuenta la importancia de los recursos de información como requerimientoque condiciona tanto la calidad técnica de los productos esperados como el alcance de-mocrático del ejercicio, se consideró pertinente indagar sobre cuáles de estos recursosestuvieron al alcance de los comisionados, su calidad, el cubrimiento de la distribución ysobre la pertinencia y oportunidad con la que fueron puestos a su disposición97.

Para garantizar la calidad técnica del ejercicio era importante que las comisiones conta-ran como mínimo con:

n Informes de gestión de la administración local y distrital, en especial sobre las áreas deintervención con impacto en la localidad.

n Diagnósticos sobre las dinámicas económicas y sociales de la localidad, en los que secontemplara una visión prospectiva de su desarrollo.

n Listado de obras inconclusas, puesto que éstas comprometen una parte importantedel presupuesto disponible para el Plan de desarrollo local.

n Información sobre presupuesto de la localidad, transferencias y recursos propios, te-niendo en cuenta escenarios posibles para el período de la respectiva vigencia fiscal.

n Funcionamiento del banco de programas y proyectos e información sobre los proyec-tos estratégicos consignados allí.

Adicionalmente, la disponibilidad de las actas de los encuentros ciudadanos y su utiliza-ción como referencia obligada del trabajo de las comisiones resultaba esencial desde laperspectiva del carácter democrático del ejercicio y su legitimidad.

n

97 Se entiende como diagnósticos locales la información sistemática que da cuenta, en un momento dado, delestado de un área espacial, sector socioeconómico o problemática específica de la localidad, sea ésta pro-ducto de estudios técnicos formales debidamente documentados o producto de procesos no formales deinvestigación, a través de los cuales se identifican y caracterizan sistemáticamente problemáticas socialeso económicas específicas, como parte de las dinámicas de participación comunitaria. En la mayoría de loscasos, los comisionados asumieron como diagnóstico la evaluación hecha por ellos mismos a partir de suspercepciones y conocimiento de los problemas de la localidad, de la UPZ, el barrio o el área temática queexplicaba su participación en la comisión.

189


Se puede afirmar que la calidad de la información suministrada por las oficinas de planea-ción local y las entidades competentes del nivel distrital fue no sólo insuficiente sinotambién inoportuna, pues en general fue entregada después de que las comisiones habíanterminado su labor. Por otro lado, a pesar de que los comisionados por su propia iniciativaprocuraron acceder a documentos y otras fuentes de información en las entidadesdistritales, se encontraron con bastantes dificultades pues no hubo una estrategia quefacilitara la consulta de la información sectorial de las localidades en las entidades distritales.

En este sentido es importante aclarar que la responsabilidad de la calidad, pertinencia,suficiencia y oportunidad de la información necesaria para garantizar la formulaciónadecuada de los planes de desarrollo local no es solamente de las localidades y sus respec-tivas oficinas de planeación, sino del conjunto de la administración distrital. A dichasoficinas de todas formas les cabe una buena parte de la responsabilidad en cuanto a laprecaria información sobre la identificación de las organizaciones sociales locales, susformas organizativas, las actividades económicas formales e informales de la localidad,sus mecanismos y niveles de organización y, especialmente, la naturaleza de las deman-das de intervención pública de los diferentes grupos socioeconómicos.

Esta situación hace evidente la necesidad de una política de producción y divulgaciónsistemática de información sobre el territorio y sobre los temas que atañen al proceso deplaneación para el desarrollo.

Evidentemente, la información más difundida entre las comisiones correspondió a lasactas de los encuentros. Era de esperarse puesto que se trataba del insumo base para eldesarrollo de su trabajo. Sin embargo, lo que extraña es que cerca de 20% de los encuestadosmanifestaron no haber tenido acceso a dicha información.

n TABLA 35

Tipo de información disponible

Actas 80,8 19,2Presupuesto 49,4 46,2 4,4Diagnósticos 48,9 47,8 3,3Listado de obras inconclusas 34,3 61,8 3,9Informes de gestión 32,4 64,3 3,3Banco de proyectos 20,9 74,2 4,9

TIPO DE INFORMACIÓN Ns / Nr.SÍ TUVO ACCESO NO TUVO ACCESO


Como consecuencia de lo anterior, en varias comisiones de distintas localidades se for-mularon propuestas a partir de la discusión interna y la información aportada por losasistentes, sin tomar en consideración las ideas consignadas en las actas de los encuen-tros ciudadanos.

En cuanto a los diagnósticos, se preguntó a los comisionados sobre la disponibilidad, enprimer lugar, de diagnósticos integrales sobre las dinámicas y problemáticas del desarro-llo de la localidad y, en segundo lugar, sobre diagnósticos de carácter sectorial o sobrepotencialidades o problemas específicos de la localidad. Las respuestas obtenidas resulta-ron similares en las seis localidades, excepto en Suba, en donde, según los datos presenta-dos en la tabla 13, 13.6% de los consultados no saben si se usaron estos documentos.

Al respecto, vale la pena precisar que la respuesta positiva a la disponibilidad de este tipode informes estuvo acompañada, en prácticamente todos los casos, de la aclaración deque habían sido suministrados por alguno de los comisionados que en virtud de su traba-jo comunitario conocía de su existencia y acudía a contactos con universidades, centrosde investigación o investigadores sociales.

Adicionalmente, en las respuestas obtenidas se evidencia que una buena parte de loscomisionados consideran su propio conocimiento sobre el territorio y aspectos específi-cos de la localidad como diagnóstico, lo cual obligaría a pensar que la disponibilidad deeste insumo fue aún más baja de lo que aparece en los datos.

Los informes de gestión de las alcaldías locales, los listados de obras inconclusas y losbancos de proyectos no estuvieron disponibles según un alto número de los consultados.Por razones técnicas y legales estos informes constituyen referencia básica para orientarla inversión. Su desconocimiento afecta la racionalidad de las propuestas, dado que no se

n TABLA 36

Disponibilidad de actas y fichas por localidad

LOCALIDADES

San Cristóbal 93,1 6,9Bosa 89,2 10,8Antonio Nariño 81,8 18,2Suba 79,5 20,5Kennedy 73,7 26,3Teusaquillo 55,0 45,0

DISPONIBLES NO DISPONIBLES

191


tendrían en cuenta procesos de gestión cuya continuidad resulta esencial para el desarro-llo de la localidad o la terminación de obras de infraestructura ya iniciadas, generandoaltos costos de oportunidad.

Desde la perspectiva de la equidad, no disponer de esta información impide que los comi-sionados conozcan la cobertura de la inversión y el grado de cumplimiento de las metasde desarrollo aprobadas en procesos anteriores a la hora de elaborar la propuesta del Plande desarrollo local, y, por tanto, carezcan de criterios que garanticen mayor equidad so-cial y territorial en la propuesta de inversión.

Dicho desconocimiento se convierte en un factor que debilita la credibilidad ciudadanaen el ejercicio en la medida en que la existencia de compromisos adquiridos sobre vigen-cias futuras significa una destinación obligatoria del nuevo presupuesto. Esos compromi-sos afectan las decisiones de priorización y asignación de recursos al restringir aquellos delibre disposición en cada período fiscal, obligando al replanteamiento de la propuestasurgida de los encuentros ciudadanos. Los listados de obras inconclusas en las seis locali-dades fueron entregados cuando las comisiones técnicas ya habían avanzado significati-vamente en la elaboración de la propuesta de Plan de desarrollo, lo cual generó malestary desconfianza entre los comisionados.

La información presupuestal se limitó al presupuesto total de la localidad y a la distribu-ción definida por el alcalde en la propuesta preliminar de Plan de desarrollo local, que seentregó al comenzar los encuentros ciudadanos.

El banco de proyectos fue una herramienta de información desconocida durante el proce-so a pesar de su importancia. En la mayoría de los casos aunque la oficina de planeaciónlocal declara su existencia y disponibilidad para consulta, la verdad es que los comisiona-dos, dada su inexperiencia en el manejo de una herramienta de este tipo, no consideraronpertinente revisarlo. Por otra parte, en las oportunidades que pretendieron consultarlono encontraron información útil, ya sea por el precario nivel de elaboración de los pro-yectos registrados o porque ya habían sido ejecutados.

Las respuestas obtenidas en la encuesta reflejan un buen manejo de las actas y su dispo-nibilidad oportuna para uso de las comisiones en San Cristóbal y Bosa, situación que seexplica fundamentalmente por la experiencia y la manera sistemática con que se recogióla producción de los encuentros ciudadanos.

En San Cristóbal las actas se elaboraban durante el encuentro y se elegían entre dos y tresdelegados para que presenciaran su firma unos minutos después de terminado éste. Adi-cionalmente, se contó en todas las oportunidades con la presencia de la Personería Distri-


tal. En Bosa se procuró garantizar una elaboración precisa y puntual, lo cual facilitó suposterior sistematización.

En los demás casos la disparidad en el manejo de los encuentros impidió que fuera sufi-cientemente claro que se debía producir un documento como insumo para el trabajoposterior. Por ello se incluyeron carteleras, fichas y otros papeles recogidos en los encuen-tros como información para las comisiones técnicas, los cuales resultaron incómodos demanejar e interpretar para parte de los comisionados.

Exceptuando el caso de San Cristóbal, la ausencia de diagnósticos (Tabla 37) significóuna debilidad grande durante el proceso, por cuanto las decisiones de las comisiones sesoportaron únicamente en la percepción de los comisionados.

En Suba la administración local saliente había ordenado la elaboración de un diagnósticopero éste sólo estuvo disponible para el alcalde al final de los encuentros y no para laconsulta masiva de las comisiones. En Kennedy se mencionó la existencia de un docu-mento contratado también por el alcalde saliente, pero éste nunca apareció y las comisio-nes trabajaron sin dicho insumo.

La falta de acceso a esta información se debió, en unos casos, a que las oficinas de planea-ción no contaban con estudios de esta naturaleza y en otros, a la escasa voluntad políticapara brindar apoyo. Las comisiones subsanaron la ausencia de esta información con diag-nósticos sectoriales (que tampoco estuvieron masivamente a disposición de los comisio-nados) y con acceso a otras fuentes como estudios de Planeación Distrital, que como yase dijo lograron consultar gracias a contactos personales, a información verbal del Depar-tamento del Medio Ambiente, Dama y la Corporación Autónoma Regional, CAR, infor-mes de la Secretaria de Salud, diagnósticos no formales elaborados por los mismos comi-

n TABLA 37

Disponibilidad de diagnósticos por localidad

LOCALIDADES Ns / Nr.DISPONIBLES NO DISPONIBLES

San Cristóbal 69,0 31,0 100Bosa 54,1 45,9 100Kennedy 47,4 52,6 100Suba 29,6 56,8 13,6 100Teusaquillo 55,0 45,0 100Antonio Nariño 48,5 51,5 100

TOTAL

193


sionados, consultas en internet y muchas otras fuentes que permitieron mejorar los aportesal trabajo de las mesas.

Los datos de la tabla 38 revelan que en cinco de las localidades más de 60% de los consul-tados dijo no contar con informes de gestión, a pesar de que constituye una rutina de laadministración distrital la presentación de informes periódicos a los mandos superiores.El porcentaje restante podría explicarse en parte porque la documentación no se distribu-yó de manera oficial y algunos comisionados la obtuvieron por contactos personales.

n TABLA 38

Informes de gestión


San Cristóbal 55,2 44,8 100Bosa 37,8 62,2 100Kennedy 15,8 84,2 100Suba 13,6 72,7 13,5 100Teusaquillo 35,0 65,0 100Antonio Nariño 39,4 60,6 100

TOTAL

n TABLA 39

Listado de obras inconclusas


Kennedy 52,6 47,4 100Antonio Nariño 43,7 56,3 100Bosa 43,2 54,1 2,7 100San Cristóbal 34,5 65,5 100Suba 20,5 65,9 13,6 100Teusaquillo 15,0 85,0 100

TOTAL

Sólo cerca de la mitad de los comisionados en tres de las localidades observadas afirma-ron haber conocido los listados de obras inconclusas, pero después del segundo encuen-tro local. En las demás, alrededor de 80% de los comisionados no contaron con ella. Estainformación resultaba importante no sólo para los comisionados sino también para losparticipantes en los encuentros ciudadanos, porque obligaba a hacer explícito para todoscuánto del presupuesto disponible estaba ya comprometido desde la vigencia anterior.


La poca utilidad del banco de programas y proyectos, BPP, para el trabajo de las comisionestécnicas está relacionada con factores como que sólo es un requisito formal de registro au-tomático de fichas, que apenas si cumplen con los datos básicos de una idea de proyecto.Además, la debilidad técnica de las oficinas de planeación, bajo cuya responsabilidad estáel manejo del BPP, no permite su socialización permanente como herramienta de planea-ción que facilita la identificación, priorización, formulación y evaluación de los proyectos.

La ausencia de esta información generó algunas reacciones negativas entre los comisio-nados, que en oportunidades anteriores habían desarrollado proyectos de buen nivel, loscuales a la postre no aparecieron en el proceso ni siquiera como antecedentes históricos.Algunos comisionados opinaron que debía ser uno de los insumos más importantes parala planeación, puesto que daba cuenta de preocupaciones y problemas seguramente noresueltos aún, pero con la ventaja de que ya habían sido debatidos socialmente y se dis-ponía de soluciones identificadas para los mismos.

Respecto a la disponibilidad y calidad de la información puede concluirse, en general, quelocalidades con tradición de trabajo comunitario organizado establecen una relación másproductiva entre la administración y la ciudadanía. Este es el caso de San Cristóbal, don-de la disponibilidad de información fue mayor que en las demás localidades, lo que supo-ne una capacidad institucional para generar y acumular información, y favorecer su dis-ponibilidad para la ciudadanía. En Bosa se administró de manera eficiente la informaciónproducida por la comunidad.

Calidad de los aportes

A partir del trabajo realizado por cada una de las comisiones se pidió a los consultadosevaluar la calidad de sus aportes, tanto en lo individual como en lo colectivo, en funcióndel Plan de desarrollo local. La calidad se asimiló a la pertinencia de los aportes, conoci-

n TABLA 40

Banco de proyectos


Antonio Nariño 63,6 36,4 100Kennedy 36,8 57,9 5,3 100San Cristóbal 20,7 79,3 100Teusaquillo 10,0 90,0 100Bosa 5,4 89,2 5,4 100Suba 86,4 13,6 100

TOTAL

195


miento sobre los temas específicos yal grado de elaboración con que sepresentaron los productos.

La mayoría de los comisionados(83.3%), calificó la calidad de su tra-bajo entre media y alta, a pesar de laescasez de información, recursos,condiciones de trabajo y especial-mente de la falta de preparación ycapacitación para asumir las funcio-nes que se les asignaron.

Este resultado debe dimensionarse con cuidado ya que algunos comisionados asumieronpor una parte que la evaluación hacía referencia sólo a su propio trabajo y por otra, queno se podía dejar de considerar la precariedad de recursos, especialmente de información,con la que se trabajó. Muchas evaluaciones tuvieron un sesgo subjetivo en la medida quelos comisionados consideraron que �se hizo lo mejor posible y esto de por sí es bueno�.

n TABLA 41

Calidad de los aportesde los comisionados

NIVEL %

Baja 16,7Media 41,1Alta 42,2Total 100,0

n TABLA 42

Calidad de los aportes de los comisionados por localidad

LOCALIDADES ALTABAJA MEDIA

San Cristóbal 20,7 51,7 27,6 100Bosa 10,8 40,5 48,7 100Kennedy 16,7 50,0 33,3 100Suba 15,9 45,5 38,6 100Teusaquillo 15,0 35,0 50,0 100Antonio Nariño 21,9 25,0 53,1 100

TOTAL

Es necesario reconocer que en la mayoría de los casos el registro y la organización de lainformación, así como la formalización de las propuestas, significaron un considerableavance en cuanto se hicieron explícitos los criterios de selección con anterioridad a ladecisión de asignación. Las necesidades percibidas por la ciudadanía tuvieron por fin unescenario institucionalmente adoptado para ser expuestas y concursar, con ciertas condi-ciones de equidad, por la asignación de los recursos de inversión de la localidad. Este


nuevo escenario contrarresta las preferencias particularizadas de los grupos de presiónque tradicionalmente han monopolizado los espacios de decisión y por supuesto el acce-so a dichos recursos.

Además de poner en primera línea de los encuentros propuestas y proyectos que de otraforma no habrían tenido oportunidad de competir por los recursos públicos, se introdu-jeron elementos de equidad social y territorial considerados por los participantes comoun valor positivo del ejercicio. También fue valorado como un factor positivo todo elaprendizaje logrado por los mismos comisionados durante su trabajo.

En temas como cultura, justicia social y medio ambiente, que se beneficiaron de estrate-gias de acompañamiento definidas por entidades como el IDCT, los hospitales locales yalgunas ONG, se obtuvieron productos técnicamente consistentes y viables tanto ins-titucional como económicamente. Estos resultados se deben al apoyo institucional, a ladisponibilidad de información y a la formación y experiencia de los comisionados y losfuncionarios que los apoyaron.

LAS GANANCIAS OBTENIDAS CON EL EJERCICIO

En la medida en que el proceso de formulación participativa de los planes de desarrolloinvolucra dimensiones políticas y técnicas, se consideró importante indagar acerca de lapercepción de los comisionados sobre el logro de aprendizajes propios y colectivos, lasoportunidades de ampliar las alianzas y los espacios de cooperación entre organizacionesciudadanas, así como los niveles de confianza generados por el proceso entre los distintosactores y la percepción respecto de la inclusión de recomendaciones de las comisiones enlas propuestas de Plan de desarrollo local.

El conjunto de estos temas apunta a precisar cómo perciben los ciudadanos los avances enmateria de cualificación de la información ciudadana sobre los asuntos públicos, en la cons-trucción y consolidación de redes de cooperación entre organizaciones civiles y en el forta-lecimiento de los canales de comunicación y confianza entre el Estado y la comunidad.

Los datos que se ofrecen a continuación son, por tanto, una primera aproximación a laopinión ciudadana sobre la utilidad del proceso, que deberá ser complementada más ade-lante con consultas regulares.

Para establecer la percepción general del ejercicio de participación, se le preguntó a cadacomisionado si consideraba que su participación valió la pena, qué aporte personal ledejó el proceso y si estaría dispuesto a participar nuevamente en procesos futuros.

197


La percepción positiva sobre el pro-ceso es abrumadoramente alta en to-das las localidades. Los argumentosque sustentan esta opinión son bási-camente tres:

n Se tuvo acceso a nueva informa-ción sobre la localidad que no ha-cía parte del conocimiento previode los comisionados consultados.

n Se conocieron organizaciones ypersonas de la localidad, relacionadas o no con el tema de las comisiones, que sonpercibidas como aliados potenciales.

n Mejoró su comprensión de la estructura del gobierno distrital y de las posibilidades deinterlocución con el mismo.

Con menor unanimidad se mencionaron también ganancias en materia de visión globalde la localidad, tanto desde la perspectiva personal, como en relación con los procesos deconcertación, que desembocaron en proyectos más pertinentes a las necesidades locales.

El pequeño porcentaje de personas desilusionadas con el proceso se quejó básicamente dela poca claridad en las reglas del juego, lo que generó ineficiencia en la formulación de losproyectos y abrió las puertas para que la decisión ciudadana, expresada en los encuentrosy en las comisiones, fuera distorsionada. En algunos casos la desilusión también obedecióa que no fueron satisfechas las expectativas de personas que se acercaron al ejercicio conaspiraciones estrictamente individuales o con perspectivas de contratación que, dada lanaturaleza del mismo, obviamente no se podían complacer.

n TABLA 43

Percepción sobre el valor agregado del ejercicio

SÍ

Valió la pena participar 96,10 3,30 0,60Disponibilidad para participar nuevamente 94,70 4,00 1,10Fortalecimiento de condiciones de asociación 94,60 5,40

NO Ns./Nr.

n TABLA 44

Nivel de aprendizajealcanzado

NIVEL %

Alto 55,60Medio 31,40Bajo 8,50Ninguno 3,90Ns. / Nr. 0,70


Conocimiento alcanzado

Uno de los resultados más importantes es el nivel de aprendizaje que aportó el ejercicio acada uno de los ciudadanos participantes, especialmente a las comisiones técnicas, quetuvieron más oportunidad de involucrarse en la dinámica propia de la planeación.

En este aspecto se constata un balan-ce favorable, ya que 55,6% de los co-misionados consultados afirma que sunivel de aprendizaje fue alto. Piensanque se hizo partícipe a la comunidadde un proceso que le permitió obtenermayor conocimiento sobre las necesi-dades reales de las localidades y a suvez pudo involucrarse en la dinámicade la planeación.

Alrededor de 30% de los comisionadosconsultados coincidieron en que su aprendizaje fue medio, porque ya habían hecho partede un ejercicio de participación anterior. Sin embargo consideran que todavía les faltamucho camino por recorrer.

Avances en organización social

Más allá de la elaboración de la propuesta de Plan de desarrollo local y del reconocimien-to tácito de legitimidad y utilidad del ejercicio, se consideró relevante indagar sobre elimpacto del proceso en el capital social de las localidades. Capital expresado a través de lavoluntad de asociarse y la confianza entre los distintos actores para poner en marchaactividades conjuntas de interés colectivo.

En el entendido de que la planeación participativa produce resultados más adecuados enla medida en que se amplíe el número de personas y organizaciones involucradas y que semejore la disposición de trabajar por intereses colectivos, se indagó la opinión de loscomisionados en estos campos con resultados ampliamente favorables: 94% de losencuestados consideró que luego del ejercicio existía mayor voluntad de asociación.

Estos resultados parecen estar influenciados por tres tipos de razones:

n La escasa tradición de acción colectiva en la ciudadanía bogotana y el carácter nove-doso y plural del Consejo de Planeación Local.

n TABLA 45

Percepción de aprendizaje

NIVEL %

Nulo 3,8Bajo 8,5Medio 31,4Alto 55,6Ns/Nr 0,7Total 100,0

199


n El porcentaje relativamente alto de organizaciones y personas que dijeron no conoceren detalle los temas de las comisiones y el alto nivel de recambio de las organizacionesy personas participantes, lo que las pone en posición de novatas en el proceso y, portanto, con altas probabilidades de generar nuevos nexos en el escenario de los asuntospúblicos de la localidad.

n Los altos niveles de compromiso mostrados por los núcleos vinculados a las comisio-nes y al Consejo de Planeación Local le imprimieron al proceso un sello de seriedad yoptimismo.

En San Cristóbal y Teusaquillo el descontento con el saldo asociativo es un poco más alto;en el primero por la falta de espacios de interacción y en el segundo debido a la pugna porproyectos y contratos personales que creó un ambiente adverso a la asociatividad.

Las respuestas registradas hacen evidente que entre mayor fuera el tamaño de la locali-dad mayor la voluntad de acción colectiva, lo que se refleja en los casos de Bosa, Kennedyy Suba, debido quizá a la heterogeneidad de la población en estas localidades y el tamañode los conflictos que enfrentan lo que, paradójicamente, hace necesaria la asociación parapoder superarlos con algún grado de éxito.

Así mismo, en Antonio Nariño y Teusaquillo los comisionados entrevistados identifica-ron como saldos positivos del ejercicio la información sobre otras organizaciones y per-sonas que hasta el momento no hacían parte de su mapa de relaciones y el conocimientode aspectos con los cuales ellos o sus organizaciones no estaban familiarizados. De igualmanera, percibieron el ejercicio como una opción de fortalecimiento de la comunidadpara abordar futuros procesos de gestión social.

n TABLA 46

Saldo asociativo por localidad. Voluntadpara asociarse

LOCALIDAD

San Cristóbal 91,7 8,3Bosa 94,6 5,4Kennedy 100,0Suba 97,7 2,3Teusaquillo 86,7 13,3Antonio Nariño 93,1 6,9

MAYOR VOLUNTADDE ASOCIACIÓN

NO SE FORTALECE LAVOLUNTAD DE ASOCIACIÓN


Generación de confianza

También se pidió a los comisionados que evaluaran los niveles de confianza generados entrelos actores con responsabilidades de coordinación, orientación y decisión en el proceso.

Vale la pena aclarar que muchos encuestados asociaron la confianza con aspectos máspersonales que institucionales, por lo que gran cantidad de respuestas están basadas en elhecho de conocer a la persona en cuestión. Esta tendencia se dio tanto en aquellos que nose atrevieron a opinar porque no conocían al alcalde o a los ediles, como en quienescalificaron la confianza producida por una persona en particular y no por la institución oel organismo del que hacían parte.

En general los comisionados ubicaron su calificación en el nivel medio de confianza paratodos los actores. Sin embargo, agrupando las calificaciones de nivel medio y alto, por unlado, y bajo y ninguno por el otro, se puede establecer una escala de mayor a menorconfianza encabezada por las propias comisiones y seguida por el alcalde, la oficina deplaneación, el Consejo de Planeación Local y las JAL.

Estos resultados confirman los hallazgos de otras investigaciones sobre los bajos nivelesde legitimidad de las formas de organización distintas a las estrictamente vecinales o lasde pertenencia directa. Ésta es una constante de la cultura política de la ciudadanía, quese expresa en los altos niveles de desprestigio de los organismos de representación políti-ca. En concordancia con ello, las comisiones técnicas presentan los índices más altos deaprobación y las JAL los más altos de desaprobación.

Comisiones de trabajo 35,5 42,7 13,7 1,8 6,3Alcalde local 32,0 36,5 15,5 6,6 9,4Consejo de Planeación Local 28,3 35,9 19,3 6,6 9,9Oficina de planeación local 27,6 38,7 19,9 4,4 9,4Junta Administradora Local 14,4 38,7 29,8 12,2 4,9Distrito* 7,2 31,1 18,6 2,4 40,7

CONFIANZA EN ALTO Ns. / Nr.

n TABLA 47

Nivel de confianza por actores

MEDIO BAJO NINGUNO

* Vale la pena aclarar que el Distrito fue incorporado durante la aplicación, por lo tanto no a todos los entrevistados se lespreguntó sobre éste. De cualquier forma las respuestas fueron sistematizadas a manera de sondeo de opinión.

201


En esta lógica, es sorprendente la reducida confianza que se tiene de los consejos deplaneación local, no sólo por su proximidad a los comisionados sino por el carácter deorganismo elegido por organizaciones y personas de la comunidad.

Otro aspecto por resaltar es el alto porcentaje de comisionados que se abstuvieron deopinar sobre Distrito. Esto puede tener explicación en el hecho de que la confianza nece-sita rostros y el Distrito es demasiado abstracto para ser evaluado en esos términos;además su presencia pudo no haber sido muy visible en este escenario de trabajo.

n TABLA 48

Nivel de confianza en el alcalde local por localidad

LOCALIDAD BAJOALTO MEDIO

Antonio Nariño 50,0 40,0 10,0Teusaquillo 44,4 27,8 27,8Bosa 37,1 40,0 22,9San Cristóbal 32,1 39,3 28,6Kennedy 26,7 40,0 33,3Suba 23,7 47,4 28,9

La buena imagen de los alcaldes (Tabla 48) es, por lo menos, paradójica si se tiene encuenta que éstos son elegidos de una terna presentada por la JAL, actor más cuestionadosegún las respuestas obtenidas. Parece explicarse porque en la mayoría de los casos loscambios en el cargo durante el proceso generaron expectativas sobre los nuevos funcio-narios y actitudes prudentes de los mismos sobre el proceso de participación ciudadana.

Si bien ésta pudo ser la situación general, los resultados particulares de cada localidadameritan algún comentario:

n El alto nivel de aprobación del alcalde de Antonio Nariño, expresado por los comisio-nados, obedece a que el funcionario estuvo vinculado con anterioridad a la adminis-tración y al proceso de los encuentros ciudadanos, lo cual lo hacía muy conocido entrelos participantes. A ello se suma que luego de ser nombrado realizó varios pronuncia-mientos públicos garantizando absoluto respeto por las decisiones de los encuentros,así como celebró reuniones de consulta con algunas de las comisiones.

n En el caso de Teusaquillo la aprobación del alcalde parece provenir de las tensionesexistentes entre el Consejo de Planeación Local y las comisiones, y entre el Consejo y


el alcalde, quien a la postre concertó directamente con cada una de las comisiones losproyectos por incluir en la propuesta de Plan de desarrollo.

n En el caso de San Cristóbal, la imagen positiva del alcalde correspondió en su totali-dad al funcionario saliente, quien sin duda comprometió integralmente la capacidadtécnica y operativa de la localidad y participó en forma activa en los distintos espaciosde debate y concertación.

n En el caso de Kennedy la imagen negativa correspondió tanto al alcalde saliente comoal entrante, en la medida en que el primero fue percibido como abiertamente adversoal proceso y el segundo como poco transparente, ya que proyectó al comienzo unaimagen de cambio de actitud frente a su antecesor, pero luego tomó decisiones que loubicaron como representante de las posiciones más adversas al proceso dentro de la JAL98.

n

98 El momento crítico se dio con la presentación de la propuesta de Plan de desarrollo a la JAL, donde en unaprimera versión se desconoció en gran medida el resultado de los encuentros ciudadanos. No obstante, alfinal de 2001 y principios de 2002 las relaciones con el Consejo de Planeación Local cambiaron totalmentey la percepción varió, al menos en el Consejo.

n TABLA 49

Nivel de confianza en la Oficina de planeación local por localidad


Teusaquillo 42,1 42,1 15,8San Cristóbal 40,0 48,0 12,0Antonio Nariño 32,3 48,3 19,4Bosa 30,6 38,8 30,6Suba 25,8 37,1 37,1Kennedy 11,2 44,4 44,4

La imagen aceptable de las oficinas de planeación local (Tabla 49) revela muchos maticesal observar la situación por localidades y refleja los diferentes grados de compromiso ycalidad técnica de las oficinas:

n El prestigio en San Cristóbal está basado en la disposición de la oficina para colaborarcon las exigencias de información, con el registro cuidadoso del proceso y, sobre todo,con la experiencia y voluntad de trabajo del profesional de la misma.

n En Teusaquillo la comentada negociación directa alcaldía - comisiones, en desmedrode la representación comunitaria del Consejo de Planeación Local, le otorga a la Ofici-na de planeación el reconocimiento de los comisionados.

203


n En Antonio Nariño, aunque las relaciones entre la Oficina de planeación y los comi-sionados fueron conflictivas a lo largo de todo el proceso, la evaluación aceptable de laprimera obedece a la presencia permanente de los funcionarios en los encuentros y aun arreglo, difícil pero finalmente aceptado, de distribución de funciones entre la ofi-cina y el Consejo de Planeación Local en materia de convocatorias, logística y registrodel proceso.

n La situación de Bosa es un poco más compleja, porque si bien el jefe de la oficina tuvouna participación destacada en la conducción metodológica del proceso, los comisio-nados lo vieron como un obstáculo a su trabajo en razón de varias dificultades paraacceder a información que la oficina debía proveer.

n En los casos de Suba y Kennedy, los resultados obedecen de un lado al escaso nivel decompromiso con el proceso de las respectivas oficinas y del otro a los altos niveles dedesconfianza mutua99 y a la percepción de debilidad técnica en el de Kennedy, puescarecía de una jefatura y no disponía ni de los recursos ni del personal para atenderuna localidad de su nivel de complejidad.

El nivel de confianza que genera la JAL (Tabla 50) se ubicó entre medio y bajo. Cerca de75% de los comisionados consultados lo consideran así porque, desde su perspectiva, sepercibieron prácticas políticas de carácter clientelista basadas en la manipulación de lossectores más pobres. Por esta razón estiman que su legitimidad como representantes delos intereses de la comunidad es muy frágil y que su eficacia como gestores de la soluciónde sus problemas resulta bastante precaria.

n

99 Lo que se expresó, por ejemplo, en que en Suba el Consejo de Planeación levantaba un acta y la administra-ción local, otra.

n TABLA 50

Nivel de confianza en la JAL por localidad


Bosa 24,3 32,5 43,2 100Teusaquillo 15,8 36,8 47,4 100Suba 15,4 43,6 41,0 100San Cristóbal 14,8 37,1 48,1 100Antonio Nariño 12,5 50,0 37,5 100Kennedy 5,6 44,4 50,0 100

TOTAL


Si se suman los niveles alto y medio de confianza en los consejos de planeación local entodas las localidades, se puede establecer que entre 55% y 80% de los comisionados con-sultados se ubicó allí, dado que consideran que estas corporaciones se comprometieron yparticiparon activamente en el proceso, apoyando el funcionamiento de las comisionestécnicas. Sin embargo, los niveles de confianza varían en un rango amplio en función delcompromiso y la calidad de la conducción metodológica y técnica de los consejeros en eltrabajo de las comisiones.

n En Kennedy es claro que la valoración positiva proviene del liderazgo de los consejerosen el trabajo de las comisiones y de la manera transparente como operó el Consejo dePlaneación Local ampliado, donde se dio espacio a todas las propuestas.

n Una situación muy similar demostró Antonio Nariño, donde además se presentó elmayor nivel de supervisión del proceso por parte del Consejo de Planeación Local,entre las seis localidades estudiadas.

n En San Cristóbal, donde la tradición y amplitud de algunas organizaciones hacía pre-sumir que el Consejo de Planeación Local tendría mejor imagen, se presentaron bajosniveles de participación de la mayor parte de los consejeros.

n La situación de Teusaquillo estuvo afectada por los múltiples conflictos de interesesentre consejeros y comisionados, ya que existían rivalidades por aspiraciones compar-tidas tanto para la JAL como para la alcaldía; igualmente, algunos de los comisionadoshabían sido aspirantes no elegidos para el Consejo.

n TABLA 51

Nivel de confianza en el Consejo de Planeación Local por localidad


San Cristóbal 44,0 32,0 24,0 100Kennedy 37,5 43,7 18,8 100Antonio Nariño 36,7 40,0 23,3 100Bosa 27,1 37,8 35,1 100Suba 25,8 37,1 37,1 100Teusaquillo 25,0 50,0 25,0 100

TOTAL

205


La confianza que genera el Distrito entre las comisiones técnicas está clasificada en losniveles bajo y medio (76%). Esta apreciación se basa quizá en la poca presencia de laadministración distrital en el ejercicio, su escaso nivel de compromiso y la precariedaddel apoyo brindado.

Los comisionados reclamaron la necesidad de un mayor apoyo técnico y logístico del go-bierno distrital, así como suficiente y oportuna presencia de las unidades ejecutivas loca-les, UEL, tal como lo había establecido una directiva del Comité Interinstitucional sobre eltema. De esta situación habría que exceptuar al Instituto Distrital de Cultura y Turismo.

En general, las autoridades distritales son vistas con poca confianza por parte de loscomisionados, ya que se percibe en ellas falta de voluntad para alentar procesos adecua-dos y oportunos de capacitación, que preparen amplios grupos de población para partici-par de manera informada en el proceso.

NIVEL DE INCORPORACIÓN DE LAS PROPUESTAS CIUDADANASAL PLAN

Dado que los productos de las comisiones técnicas debían recorrer varias instancias antesde incorporarse al Plan de desarrollo local, se preguntó a los comisionados acerca de lainclusión de sus propuestas por parte del Consejo de Planeación Local, el alcalde y la JAL.

La generalidad de los comisionados no estableció una diferencia muy marcada en lareceptividad de estos tres actores a sus propuestas. Respecto a las percepciones de inclu-sión de las mismas, aunque las respuestas parecieran favorecer el manejo dado por elConsejo de Planeación Local en cada localidad no son significativamente distintas a lasopiniones dadas sobre las demás autoridades de planeación.

n TABLA 52

Nivel de confianza en el Distrito por localidad


San Cristóbal 17,4 52,2 30,4 100Bosa 16,7 66,7 16,6 100Kennedy 23,5 35,3 41,2 100Suba 16,7 33,3 50,0 100Teusaquillo 14,3 50,0 35,7 100Antonio Nariño 63,6 36,4 100

TOTAL


La similitud en la percepción del trato dado por los tres actores puede obedecer a que elConsejo fue su interlocutor directo, mientras que el grado de generalidad que le impri-mieron el alcalde y la JAL a los planes de desarrollo local finalmente adoptados hacíadifícil la identificación de diferencias sustanciales sobre contenidos.

No obstante, llama la atención que cerca de una cuarta parte de los encuestados percibie-ran como bajo el nivel de inclusión de los aportes de las comisiones por parte del Consejode Planeación Local. Siendo el CPL y las comisiones técnicas representantes directos de lacomunidad, es sorprendente que no tuvieran en cuenta más ampliamente las propuestasde la comunidad misma.

Algunos comisionados hicieron alusión a cierta politización100 del Consejo de PlaneaciónLocal, en la medida que percibieron en algunos casos intentos por privilegiar sus propiosintereses o los de sus grupos representados y en otros, intentos de alianzas con edilespara garantizar porcentajes del presupuesto en un programa u objetivo específico.

Respecto a la percepción de inclusión de propuestas por parte del alcalde local, ésta essutilmente menor que la que se tiene respecto al Consejo de Planeación Local. La JAL

Consejo de Planeación LocalEn versión que entrega al alcalde localy su concepto técnico sobre el proyectodel alcalde 34,3% 30,3% 23,0% 1,2% 11,2%Alcalde localEn el proyecto que presenta paraaprobación de la JAL 29,2% 32,6% 19,7% 2,2% 16,3%JALEn versión aprobada del Plande desarrollo local 24,7% 31,5% 20,2% 6,7% 16,9%

RECEPTIVIDAD PROPUESTAS POR PARTE DE ALTO Ns. / Nr.

n TABLA 53

Nivel de incorporación de las propuestas de las comisionestécnicas por actores

MEDIO BAJO NULO

n

100El sentido en el que es usado el término hace alusión a los manejos clientelistas o el arreglo de interesesparticulares a través de la posición política que se ocupa.

207


tiene la más baja percepción de inclusión de propuestas entre los comisionados, aunqueno se aprecia una diferencia considerable101.

La percepción de la escasa diferencia entre los niveles de inclusión del Consejo de Planea-ción Local y los de las autoridades locales obedece en parte a las expectativas de algunoscomisionados que pretendieron convertir sus recomendaciones en posturas invariables.Esto puede obedecer a la inexperiencia y a la baja comprensión de la lógica del proceso,que supone el paso de las recomendaciones a través de varias instancias técnicas y políti-cas, como el Consejo de Planeación Local ampliado, la alcaldía local y las JAL, dondenecesariamente hacen presencia otros actores e intereses con aspiraciones legítimas.

Si se toman en consideración las cifras sobre confianza en el Consejo de Planeación Locales claro que parte del problema se originó en lo novedoso e imperfecto del proceso deselección de los consejeros, lo que se presta para representaciones poco legítimas dada ladebilidad de los métodos de convocatoria utilizados y también del mecanismo de selec-ción102 fijado por el Acuerdo 13.

Es claro que la mayor parte de los dirigentes y organizaciones aún no confían en ningunaforma de representación y aspiran a que todas las decisiones se tomen en espacios de de-mocracia directa, lo cual es poco viable dado el tamaño de la ciudad y de sus localidades.

n

101La calificación del grado de inclusión, especialmente respecto a la JAL, pero de alguna manera respecto atodos, suscitó cierto temor en los entrevistados, probablemente bajo el supuesto de que descalificar a losediles entorpecería su relación con ellos y en consecuencia el acceso a ciertos beneficios si fuesen malcalificados. En varios casos se registraron respuestas como �Digamos que medio� dejando entrever unaintención no comprometedora en la calificación. Otros entrevistados antes de dar su opinión preguntaronexplícitamente si los ediles conocerían a quienes los calificaron.

102Eligen a los que estén presentes el día que la alcaldía local fija la reunión, independientemente de sutrayectoria y presencia en la localidad.

n TABLA 54

Nivel de incorporación de propuestas por parte del Consejode Planeación Local por localidad


Kennedy 50,0 38,8 5,6 5,6 100Antonio Nariño 40,0 30,1 23,3 3,3 3,3 100Teusaquillo 35,0 30,0 25,0 5,0 5,0 100Bosa 32,4 24,3 35,1 8,2 100Suba 29,5 34,1 20,5 15,9 100San Cristóbal 27,6 27,6 20,7 24,1 100

TOTALNs / Nr.NULO


Las localidades donde el Consejo de Planeación generó altos niveles de confianza (Kennedyy Antonio Nariño) son las que presentaron mayores porcentajes de inclusión de las reco-mendaciones, en la medida en que estos consejeros estuvieron fuertemente involucradoscon sus comisiones.

Las localidades que se apartaron notablemente de la metodología y donde la participa-ción de los consejeros se redujo (San Cristóbal y Suba) fueron las que mostraron menorflujo de información hacia los comisionados, que no estaban al tanto de cronogramas oplazos de entrega y muchas veces no entendían bien el proceso. Esta situación era previ-sible dados los débiles lazos entre comisionados y consejeros, especialmente donde no sedio juego al Consejo ampliado o se restringió su actuación.

En Suba la insatisfacción de los comisionados con el contenido final de los respectivos planesse originó en la eliminación casi total del trabajo en comisiones y la modificación de lametodología propuesta, y en San Cristóbal por la falta de iniciativa del Consejo en materiade trabajo técnico, lo que redujo al mínimo el tiempo de trabajo de las comisiones.

n TABLA 55

Nivel de inclusión de propuestas por parte del alcaldepor localidad


Teusaquillo 40,0 30,0 15,0 15,0 100Bosa 32,4 27,0 29,8 10,8 100Antonio Nariño 30,0 26,7 26,7 16,6 100Suba 27,3 34,1 15,9 22,7 100San Cristóbal 24,2 34,5 10,3 31,0 100Kennedy 22,2 50,0 16,7 5,6 5,5 100

TOTALNs / Nr.NULO

La percepción sobre lo incluido por los alcaldes en el Plan local sigue una tendencia simi-lar a la de lo hecho por el Consejo de planeación, pero aumenta el porcentaje de losdesinformados de manera dramática en cuatro de las seis localidades. Esto indica la inexis-tencia de mecanismos de comunicación amplios y oportunos sobre las decisiones que setoman en el seno del gobierno local y probablemente la escasa voluntad de institucionalizarprocesos de transparencia informativa por parte de los administradores locales. En algu-nos casos se realizaron audiencias públicas para sustentar las recomendaciones, pero sushorarios y modos de convocatoria parecieron conspirar contra su eficacia informativa.

209


Las explicaciones de estos resultados son básicamente iguales a las del punto anterior,excepto por lo relativo a la opción No sabe / No responde, donde las dificultades deacceso a la información y los conflictos asociados a la adopción de los planes de desarrollolocal confunden y desaniman a los ciudadanos.

Éste es, pues, un análisis detallado del trabajo en las comisiones técnicas, el más especia-lizado y característico de la planeación participativa en el proceso de construcción de losplanes de desarrollo local y quizá del que se derivan evidencias más concretas para sumejoramiento posterior.

n TABLA 56

Nivel de incorporación de propuestas de la JAL por localidad


Bosa 35,2 24,3 21,6 8,1 10,8Suba 27,3 36,4 13,6 2,3 20,4Teusaquillo 25,0 35,0 25,0 15,0Kennedy 22,2 33,3 27,8 5,6 11,1San Cristóbal 20,7 24,2 10,3 6,9 37,9Antonio Nariño 13,3 36,7 30,0 6,7 13,3

Ns / Nr.NULO

El dato de Antonio Nariño no parece coherente con sus resultados anteriores, lo queobedeció a una fuerte pugna entre el Consejo de Planeación Local y la JAL, y a través deésta con el alcalde, acerca de las competencias de unos y otros. El enfrentamiento desem-bocó en la decisión de presentar un solo proyecto de gran impacto como estrategia paraevitar futuras modificaciones. Esta estrategia fue seriamente cuestionada por la JAL y enla práctica también por el alcalde, de modo que al no incorporarse exactamente su pro-puesta en el Plan de desarrollo muchos comisionados consideraron que se traicionó sudecisión. Este conflicto, que sin duda afectó el clima de trabajo de la localidad, obedece alas imperfecciones del Acuerdo 13, el cual deja numerosos vacíos legales que, de no serresueltos, amenazan su aplicación futura.

Los resultados de la consulta sobre la JAL son similares a los obtenidos en el caso de losalcaldes, con dos énfasis particulares. Por un lado, la proporción de personas que conside-ra que no se incluyó ninguna recomendación de la comisiones técnicas aumenta en for-ma considerable (se pasa de dos a seis localidades) y los desinformados tienden a aumentarligeramente.

PULSANDO LOS HILOS DEL PODERLA NEGOCIACIÓN DE LOS PLANES DE DESARROLLO LOCAL


n GRÁFICO 12

La negociación del Plan

212PULSANDO LOS HILOS DEL PODER

a presentación oficial de la propuesta ciudadana de Plan de Desarrollo local,que hiciera el Consejo de Planeación Local al alcalde en cada localidad, marcóel comienzo de la última fase del ejercicio de formulación participativa: lanegociación, llevada a cabo entre junio y diciembre de 2001.

Durante estos siete meses se surtieron tres etapas: la negociación entre el Consejo y elalcalde para la formulación del Plan definitivo; la negociación entre el alcalde y las JALpara aprobar y adoptar el Plan y, finalmente, la elaboración y aprobación por parte de lasJAL del Plan operativo anual de inversiones, POAI, con lo que se cerró el ciclo de planea-ción local para el periodo 2001 � 2003.

En la tabla 57 se presentan las etapas con las actividades, los actores y los productosasociadas a ellas.

n TABLA 57

Etapas en las que se desarrolla la negociacióndel Plan de Desarrollo local

ETAPAS DESCRIPCION

Actividad: Negociación del proyecto ciudadano de Plan de Desarrollolocal, estructuración y gestión del mismo

Actor: Consejo local de planeación ampliado, Alcalde

Producto: Proyecto Plan de Desarrollo local

Actividad: Aprobación y adopción Plan de Desarrollo local� Acuerdo� Decreto

Actor: JAL, Alcalde

Producto: Plan de Desarrollo local 2002-2004

Actividad: Elaboración proyecto presupuesto anual de inversiones apro-bación y adopción del Plan de Inversión Local, PIL

Actor: Alcalde, JAL, Consejo local de planeación (consultivo)

Producto: Plan operativo anual de inversiones, POAI

Etapa 1(Junio � julio 2001)

Etapa 3(Octubre � diciembre 2001)

Etapa 2(Agosto � septiembre 2001)

213


FORMULACIÓN DEL PROYECTO DEFINITIVO DEL PLAN DEDESARROLLO LOCAL 2002-2004

El alcalde local, como autoridad administrativa y de planeación y como representante dela administración distrital, está obligado a garantizar la concordancia del Plan de Desarro-llo local con el Plan de Desarrollo del Distrito Capital; como representante de las fuerzaspolíticas de la localidad en las que consigue el respaldo para su nombramiento, está com-prometido a convertir sus intereses en prioridades del gobierno.

Por ello la negociación que se da entre el burgomaestre local y el Consejo de Planeaciónpara acordar el Plan definitivo que se le presentará a la JAL es un momento clave delejercicio. Sus resultados dirán a quienes se vincularon a los encuentros ciudadanos quétan efectiva fue su participación y cuál es su capacidad de influencia en las decisionesgubernamentales. También podría decirse que es la prueba de fuego del Consejo comonuevo actor en el escenario de las decisiones públicas, y de su capacidad para hacer efec-tivo el carácter vinculante que el Acuerdo 13 les da a las decisiones de los encuentrosciudadanos.

Para ello es definitivo tanto el grado de cohesión alcanzado por el Consejo local de pla-neación, como su capacidad de negociación y su capacidad técnica para articular unapropuesta que cualifique los resultados de los encuentros ciudadanos. Pero también loserá la voluntad política del alcalde local para favorecer la incorporación de las conclusio-nes de los encuentros en el proyecto de Plan de Desarrollo local.

La cohesión al interior del Consejo es una necesidad técnica y política. Técnica porquefacilita estructurar una visión estratégica común del desarrollo de la localidad, que orien-te el análisis de problemas y la selección de propuestas a la luz de las prioridades de laspolíticas públicas. Política porque sin cohesión se hace vulnerable a negociaciones parti-cularizadas con el alcalde por parte de cada sector o grupo del Consejo que no se sientaincluido en la recomendación final, lo que podría desdibujar la voluntad comunitaria yquitarle fuerza a la negociación.

Sin embargo, en el ejercicio objeto de este análisis, no se dio la construcción y apropia-ción de la visión estratégica de la localidad. Y no se dio debido a la escasa reflexión quesobre las localidades realizaron las organizaciones ciudadanas participantes y a la preca-riedad de la información puesta a disposición del Consejo por parte de las autoridadesdistritales y locales; a lo que se le sumó el apretado calendario en el que se realizó elproceso.


El carácter vinculante de los resultados de los encuentros ciudadanos103 en la prácticatiene sus límites, ya que las autoridades locales y las JAL actúan dentro del régimen de lademocracia representativa, en el que si bien la representación y la participación se conci-ben como formas complementarias, no excluyentes, aún en él las prácticas políticas de larepresentación mientras que las prácticas sociales de la participación resultan muy inci-pientes. A ello se agrega, de una parte, que el alcance de las decisiones de los encuentrosciudadanos, que es lo vinculante, es muchas veces impreciso, y de otra que el sistemanormativo en el que se inscribe el Acuerdo 13 contiene normas de mayor jerarquía quelimitan el alcance del mencionado carácter vinculante.

Sin embargo, dadas las expectativas ciudadanas respecto a dicho carácter vinculante, espertinente agregar que la esencia democrática del ejercicio de participación radica en lainclusión y no en la exclusión. Por tanto, la participación ciudadana en la formulación delPlan de Desarrollo Local significa que el escenario de la decisión pública sobre el qué hacery cómo aplicar la inversión durante el período de gobierno se amplía de la dupla alcaldía�JAL a la tripleta alcaldía�JAL�encuentro ciudadano; así , en la escena entra un nuevo actor:la ciudadanía, representada por el Consejo de Planeación Local, lo que no implica la salidade los actores ya existentes en la escena ni que sean desprovistos de su papel en ella.

El proceso de concertación

Para esta etapa el Comité Interinstitucional concentró su actuación en la divulgación delos instrumentos normativos y programáticos que se debían tener en cuenta para la for-mulación del Plan de Desarrollo local, así mismo realizó sesiones de apoyo técnico paralos consejos locales de planeación ampliados, los alcaldes y los jefes de planeación locales,apoyándose para el efecto en las entidades distritales competentes. Su labor fue particu-larmente significativa pues logró armonizar las exigencias de las distintas entidades conlas propuestas de los planes locales, especialmente aquellas provenientes de la Secretaríade Hacienda y Planeación Distrital.

Para la fecha de iniciación de la concertación, un buen número de los consejeros localespresentaba una fatiga considerable debido a la intensidad del trabajo, lo cual se tradujoen la reducción de miembros activos de los consejos en casi todas las localidades y en ladispersión de las comisiones técnicas.

n

103En el sentido en que fue entendido por la mayoría de los participantes: que el Plan de Desarrollo local sóloincorporaría lo señalado en los encuentros ciudadanos.

215


El procedimiento sugerido por el Comité preveía:

n Concertación gradual y progresiva entre el Consejo de Planeación y la administraciónlocal de la propuesta que este último presentaría formalmente ante el alcalde

n Elaboración del proyecto de Plan de Desarrollo Local por parte del alcalde y la Oficinade Planeación, con la posibilidad de que el burgomaestre incluyera o descartara proyec-tos, pero sin cambiar la prioridad de los programas y proyectos en el caso de haber sidoespecificada ni la asignación presupuestal contemplada en la propuesta ciudadana.

n Envío del proyecto de Plan de Desarrollo al Consejo de Planeación Local para que sepronunciara sobre si refleja la propuesta resultante de los encuentros ciudadanos.

Esta secuencia, que pretendía un trámite fluido de la negociación para formular el Plande Desarrollo Local, tropezó con dos obstáculos: los vacíos normativos del Acuerdo 13 yla voluntad política de los alcaldes locales, además de las debilidades en muchas propues-tas ciudadanas que no facilitaron la concertación.

Los problemas asociados con el marco normativo se presentaron en la composición de losprogramas, pues la norma presupuestal no contempla la desagregación del proyecto en elPlan de Desarrollo local. De modo que al no quedar registrados, era viable cambiar losproyectos dentro de un programa sin incumplir las decisiones del encuentro ciudadano.Esta circunstancia, que no era conocida por la mayoría de los ciudadanos, generó senti-mientos de frustración entre consejeros y comisionados, en la medida en que la metodo-logía no contempló alternativas para resolver estas diferencias.

En esta perspectiva fue particularmente significativa la labor del Comité Interinstitucio-nal debido a las inconsistencias en los instructivos de las entidades distritales como laSecretaría de Hacienda y Planeación Distrital, que estuvieron ausentes durante el desa-rrollo de los encuentros apareciendo en la etapa de formulación del proyecto por partedel alcalde para expedir directivas e instructivos que hacían llegar directamente a la loca-lidad sin consultar la dinámica del Comité Interinstitucional, y en los que se desconocíala existencia del Acuerdo 13.

De otro lado, dada la complejidad derivada de las normas fiscales (Ley 617) que se tradu-jeron para las localidades en el inmanejable 80-20104, los requerimientos de orden fiscaldel ejercicio representaron una gran dificultad para todos los actores, lo que hizo necesa-

n

104Ley 617/2000. Art. 88. Numeral 4. 80% de las apropiaciones no podrá ser inferior al monto de 2000 salariosmínimos mensuales legales y el 20% de las restantes no podrá ser inferior al monto de 200 salarios míni-mos mensuales legales. No podrán hacer apropiaciones para iniciación de nuevas obras mientras no esténterminadas las que se hubieren iniciado en la respectiva localidad para el mismo servicio.


ria la intervención del Comité ante la Secretaría de Hacienda para explicar el alcance delas restricciones que las normas de programación presupuestal representaban para lasdiferentes localidades.

En Bosa hubo un fluido intercambio de observaciones y ajustes entre el Consejo de Pla-neación Local y la alcaldesa. Sin embargo esto no satisfizo al Consejo, pues por disposi-ción del Decreto 440 se modificó la composición programática de algunos de los objeti-vos del Plan de Desarrollo Local, lo que significó el traslado de ciertos programas a objetivosdiferentes del Plan Distrital y modificó sustancialmente la composición presupuestaldefinida en los encuentros ciudadanos.

Esta situación provocó en algunos consejeros la sensación de improvisación y cambio dereglas, y con ella la pérdida de credibilidad en el proceso y la valoración del Consejo comouna instancia de validación y no como aquella con capacidad para incidir efectivamenteen la decisión final.

En la localidad de Suba el Consejo hizo un pronunciamiento desfavorable sobre el pro-yecto de Plan de Desarrollo local y anexó una serie de recomendaciones para ser tenidasen cuenta. El alcalde decidió remitir el proyecto directamente a la JAL, sin incluir lasrecomendaciones del Consejo local de planeación, con lo que el Consejo tuvo muy pocojuego ante las decisiones de la alcaldía, lo que fue agravado por la generalidad de laspropuestas generadas en los encuentros ciudadanos.

En San Cristóbal la formulación del proyecto de Plan de Desarrollo se dio en un contextodiferente al que había primado en las dos primeras fases del ejercicio, debido a que secambió el alcalde precisamente en ese momento. Dado el avance de la concertación lanueva administración no tuvo intervención en la configuración final del proyecto, perose afectó la fluidez en las relaciones alcalde - Consejo de Planeación Local.

En Teusaquillo, por el contrario, el conflicto del alcalde y su oficina de planeación localcon el Consejo, del que no estuvo ausente la influencia de la JAL, llevó a que la concerta-ción básica de esta etapa se llevara a cabo directamente y a puerta cerrada entre las comi-siones técnicas y la oficina de planeación, con la participación informal de los ediles de lacoalición mayoritaria, limitando la actuación del Consejo local de planeación a la elabo-ración de un concepto escrito sobre el proyecto de Plan de Desarrollo.

En Kennedy el proyecto presentado por el alcalde fue objeto de múltiples observacionesde las comisiones de trabajo, coordinadas por el Consejo local de planeación, con lo quemotivan una revisión sustancial dentro de una negociación que requirió de la interven-ción del Comité Interinstitucional. Las observaciones de las comisiones señalaban la pre-

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n TABLA 58

Localidad de Suba.Objeciones del CPL al proyecto de Plan de Desarrollo

ETAPAS DESCRIPCIÓN

No recoge la proporcionalidad de la participación expresada en los encuen-tros y reflejada en el presupuesto. No existe explicación de la separación derecreación y deporte. La meta de incrementar los escenarios deportivos hasta3 m. por habitante genera un total de tres millones de metros cuadrados,meta absolutamente inalcanzable. Los programas preventivos expresados porla comisión no se ven reflejados en el proyecto.

Cultura ciudadana

Justicia social

Productividad Las metas no reflejan lo expresado en los encuentros ciudadanos. La capacita-ción debe ser de carácter integral y general, que permita la cualificación parael empleo.

Del 34,4% asignado al objetivo sólo 2,4% es para salud, lo cual no recoge loplanteado en los encuentros ciudadanos.

Educación No se concreta en qué porcentaje se va a incrementar la cobertura y se vamejorar la calidad.

Ambiente El programa Suba, goce sostenible no cuenta con presupuesto. Se sugiere quedentro del programa Suba bella, construida y natural queden proyectos deatención a los riesgos físicos, químicos, biológicos y de consumo.

Familia y niñez No refleja lo priorizado por la comunidad en temas como la violenciaintrafamiliar, sexualidad responsable y otras. Las metas propuestas no sereflejan en el presupuesto y tampoco están englobadas dentro de los proyec-tos plasmados.

Gestión pública admirable No se asignó presupuesto a programas como veeduría y control ciudadano,tampoco a programas que permitan la participación ciudadana.

sencia de proyectos no aprobados en los encuentros, el cambio en la estructuración deproyectos de gran impacto y la reducción de asignaciones financieras en casi todos losobjetivos. También hicieron propuestas de ajuste en la redacción de objetivos y metas yaceptaron iniciativas del alcalde que consideraron pertinentes.

En Antonio Nariño, las relaciones entre el Consejo de Planeación Local y la alcaldía fue-ron poco fluidas y se mantuvieron en un ambiente de tensión al que contribuyeron lahostilidad de algunos ediles para con los encuentros ciudadanos y la resistencia de algu-nos funcionarios al marco fijado por el Acuerdo 13. No obstante, se logró mantener ungrado razonable de comunicación hasta el momento en que se produjo el cambio de


alcalde, lo que configuró una situación particular pues el proyecto sobre el cual se pro-nunció el Consejo local de planeación ampliado fue el presentado por la alcaldesa salien-te, pero los ajustes al Plan fueron realizados por el alcalde entrante y la propuesta de Plande Desarrollo local pasó a consideración de la JAL sin que el Consejo local de planeaciónampliado se pronunciara sobre la versión elaborada por el nuevo alcalde.

A raíz de este manejo, buena parte de los consejeros quedaron con la sensación de haberinvertido demasiado esfuerzo para obtener logros muy limitados, sin embargo no pare-cieron dispuestos a desistir de su labor de líderes ciudadanos en este tipo de espacios.

APROBACIÓN Y ADOPCIÓN DE LOS PLANES DE DESARROLLO LOCAL

Esta etapa comprende el proceso de negociación y ajuste del plan a cargo del alcalde y laJunta Administradora Local y la elaboración de su respectivo plan plurianual105 de inver-sión para los siguientes tres años.

Cabe aclarar que las competencias de la JAL le permiten hacer observaciones al enfoqueestratégico, a la composición programática, a la suficiencia y claridad de las metas y porsupuesto a las asignaciones presupuestales, pero es el alcalde quien decide si acepta o noesas observaciones106.

A pesar de esta limitación es claro que éste es uno de los momentos clave del rol de la JAL,en tanto su capacidad para gestionar la inclusión de programas y proyectos favorables alos intereses de sus electores se constituye en la herramienta básica de la supervivenciapolítica del edil107.

En este sentido, la irrupción del Acuerdo 13 con la figura del encuentro ciudadano y elcarácter vinculante de sus decisiones se convirtió en un factor de competencia en la etapade formulación, frente al procedimiento clásico en el que sólo tenían injerencia el alcaldey la JAL. Por ello los ediles que se marginaron de los encuentros cedieron un espacio dediscusión transparente del que no estaban excluidos y en muchos casos hicieron comen-tarios públicos sobre la inutilidad de este escenario, dada su autoridad para adoptar elPlan de Desarrollo local.

n

105Este es un plan indicativo muy agregado que se hace para tres años.106Aquí se aplica por extensión lo reglamentado por el Capítulo V, artículo 14, del Acuerdo 12 de 1994. Esta-

tuto de Planeación del Distrito Capital.107Retomando los elementos planteados en el capítulo de enfoque, es el momento en el que la JAL hace

efectivo el poder que detenta.

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Esta etapa es también estratégica porque aquí empieza a formalizarse la decisión sobre elquehacer del gobierno local y en consecuencia sobre la distribución de los recursos públi-cos durante tres años. Así mismo, desde el punto de vista de la articulación entre demo-cracia representativa y participativa, esta etapa podría constituirse en un escenario decoherencia entre ambas si se logra convertir en práctica social y política que el Plan deDesarrollo local sea el resultado de un proceso de concertación transparente einstitucionalizado entre JAL, alcalde y Consejo de Planeación Local.

Por último, vale la pena agregar que el ejercicio de la autonomía de la localidad paraasignar sus recursos tiene como limitante la competencia de la administración centralpara controlar el gasto mediante la fijación de techos presupuestales y financieros porlocalidad y las determinaciones programáticas del Plan de Desarrollo distrital.

El debate al Plan de Desarrollo Local

Los esfuerzos de las autoridades distritales se concentraron en esta etapa en el acompa-ñamiento a los alcaldes para garantizar, en el marco de la autonomía de las autoridadeslocales, el máximo respeto por las decisiones de los encuentros ciudadanos.

Desde los consejos locales de planeación la actitud fue de expectativa, pues la norma noles confiere ninguna atribución para actuar en esta etapa. Para la descripción y el análisisdel debate en las JAL se dará una mirada al procedimiento formal de la discusión y a lacalidad y contenido del debate.

En Bosa las sesiones de la JAL se desarrollaron todas a puerta cerrada y no se permitióningún tipo de intervención distinta a la de la oficina de planeación de la localidad, queaclararía aspectos técnicos pertinentes para la toma de decisiones. Se hizo así para evitarpor un lado las barras de electores solicitando la inclusión de sus proposiciones en elpresupuesto, y por otro el aprovechamiento político de ese espacio por los ediles108.

El debate concluyó con la aprobación del Plan de Desarrollo local mediante acuerdo deesa corporación y luego se invitó al Consejo local de planeación a una sesión informativaespecial para notificarle de la conformación final del mismo, pero sin oportunidad deintroducir modificaciones. No obstante, el Consejo envió un pronunciamiento con susobjeciones a los puntos en los que, según su opinión, el Plan se alejó más de lo aprobadoen los encuentros ciudadanos, sin que considerara que las diferencias fueran graves.

n

108De hecho los debates se dieron por fuera de su sede oficial, con lo cual se perdió la opción de tener registrograbado de las intervenciones.


En Suba, por el contrario, la JAL decidió realizar sesiones abiertas a la ciudadanía en lasque los asistentes, fuesen consejeros locales, comisionados o líderes comunitarios, tuvie-ron unos minutos para opinar y hacer sugerencias a los ediles sobre las decisiones toma-das. Esta clase de ejercicio puso en evidencia tanto una intención de proselitismo de algu-nos ediles, quienes intentaron orientar en forma desproporcionada recursos del plan enfunción de los intereses de los grupos o zonas por ellos representados, como la práctica yatradicional de los ciudadanos de tramitar a través de los ediles sus solicitudes individuales.

También se le pidió al Consejo de Planeación Local que presentara sus resultados a mane-ra de información, aunque algunos lo interpretaron como una solicitud de rendición decuentas a la cual no había lugar. Posteriormente se dio una relación informal entre edilesy consejeros alrededor de algunos temas.

Culminadas las sesiones abiertas, la JAL y el alcalde realizaron los ajustes al Plan en sesio-nes privadas, luego de lo cual fue aprobado por acuerdo. El Consejo, por su parte, decidióno elaborar un nuevo pronunciamiento frente a la propuesta final.

En el caso de Antonio Nariño la JAL decidió discutir el proyecto final del Plan a puerta cerradapero abrió un espacio informal, con el apoyo de la oficina local de planeación, para que lascomisiones hicieran comentarios sobre la distribución programática de los objetivos, queen todo caso no llegó a constituirse en una instancia de participación formal.

Esta situación se originó en la decisión de la JAL de no suscribir las conclusiones delúltimo encuentro ciudadano, argumentando que al no haber participado de las mesas detrabajo desconocía la sustentación de las distintas propuestas. Finalmente el Plan deDesarrollo local se aprobó por acuerdo con significativos cambios frente a la propuesta delos encuentros ciudadanos, lo que generó insatisfacción en la ciudadanía.

En el caso de Kennedy la JAL, haciendo uso de las facultades que le confiere el EstatutoOrgánico del Distrito Capital, optó por convocar audiencias públicas con el fin de reco-ger la opinión ciudadana en el debate del Plan. Esa convocatoria fue vista por el Consejoampliado como un intento de buscar respaldo ciudadano al margen de lo actuado en losencuentros ciudadanos y generó una movilización intensa de consejeros y comisionados,así como de grupos de ciudadanos vinculados a los encuentros.

Como resultado de esto las audiencias se convirtieron en un escenario de reafirmación delo aprobado en el último encuentro local y terminó por fortalecerse la propuesta y lavocería del Consejo local de planeación. La calidad de las presentaciones de las comisio-nes de Medio ambiente y Cultura les valió el reconocimiento explícito de algunos ediles,

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lo cual se vio reflejado posteriormente en el grado de inclusión de sus propuestas en elPlan de Desarrollo local, que finalmente se aprobó mediante acuerdo.

En San Cristóbal todos los debates fueron abiertos y el trámite fue fluido, en razón a quedesde el inicio del proceso el alcalde propició la vinculación activa de la JAL a los encuen-tros ciudadanos y a la formulación de la propuesta preliminar que se llevó al primerencuentro local. En consecuencia, las discusiones en la JAL no generaron ajustes signifi-cativos a la propuesta inicial y el Plan de Desarrollo local fue aprobado con el respaldo deuna amplia mayoría de los ediles.

En Teusaquillo los debates se dieron en sesión pública, a pesar de lo cual no hubo presen-cia organizada del Consejo local de planeación. Lo destacable de esta etapa fue que sepresentaron dos ponencias divergentes: la de la minoría (formada por dos ediles) quehacía énfasis en consolidar y mejorar la visión estratégica que contenía la propuesta delalcalde y en un conjunto de criterios técnicos para decidir la distribución de los recursospúblicos, los cuales habían sido discutidos y aprobados en el último encuentro ciudada-no; y la de la mayoría, que no se pronunció de fondo sobre el componente estratégico y seconcentró en una propuesta programática cuyo propósito central, explícitamente plan-teado, fue hacer una redacción de los objetivos y metas que comprometiera lo menosposible la posterior distribución del Plan de inversiones.

Como resultado del debate alrededor de las dos posiciones se acogió la propuesta estraté-gica de la minoría pero en la parte programática se impidió la adopción de cualquierpropuesta que garantizara una asignación de recursos basada en criterios técnicos abs-tractos y universales109, por considerar que éstos comprometían la capacidad de la JAL deescoger posteriormente los proyectos por incluir en el Plan de inversiones. Finalmente, elplan fue aprobado por acuerdo.

En relación con el contenido técnico del debate es preciso decir que la responsabilidad delos ediles como autoridades de planeación sugiere un conocimiento global del territoriolocal y una visión del desarrollo estratégico del mismo. Sin embargo, en los casos de SanCristóbal, Teusaquillo, Suba y Kennedy, donde los debates fueron abiertos, prevalecióuna visión muy fragmentada del territorio, la cual los llevó a privilegiar las necesidadesde los sectores sociales o territoriales que constituyen su base electoral, independiente-mente del impacto estratégico que tuvieran en el desarrollo local.

n

109Por ejemplo en el caso de vías, asumir criterios como grado de deterioro, tipo de vías, inversión en periodosanteriores para tomar las decisiones.


LA PROGRAMACIÓN PRESUPUESTAL DE 2002

Una vez sancionado el Plan de Desarrollo local junto con el respectivo plan de inversiónplurianual, se da inicio al último tramo del proceso de planeación, cuyo objetivo consistefundamentalmente en formular y adoptar el presupuesto del primer año de ejecución delplan. Es el momento de la decisión sobre qué va a hacer el gobierno realmente durante elprimer año, el monto de los recursos que se van a utilizar y su distribución efectiva entreprogramas, lo que significa decisiones específicas sobre destinaciones territoriales, secto-riales y poblacionales.

Las decisiones de esta etapa, que parecieran simple asunto administrativo por cuanto laorientación estratégica supuestamente ya está fijada, tienen profundas consecuenciastécnicas y políticas, en la medida en que aquí se pone en juego tanto la coherencia técnicadel proceso como la vigencia política de los ediles y el alcalde.

Desde el punto de vista político la inclusión de uno u otro proyecto se convierte en lavalidación de la capacidad de los ediles para gestionar los intereses de sus electores y, portanto, es el momento de máxima tensión entre los actores en la medida en que se juegasu reproducción política ante la ciudadanía.

Desde la perspectiva técnica, el hecho de que la distribución presupuestal del Plan deDesarrollo local se resuelva a nivel de programa, pues el marco legal no exige mayoresniveles de desagregación, deja abierta la posibilidad de optar entre distintos proyectospara garantizar el logro de los objetivos por programa. De modo que se corre el riesgo decumplir con la formalidad de destinar el porcentaje de recursos asignados al programa,pero no con dar solución efectiva a los problemas específicos identificados en los encuen-tros ciudadanos.

El riesgo mencionado será mayor o menor en función de la claridad con la cual se hayanidentificado y priorizado los problemas y la consistencia técnica con la que se hayandefinido las metas en la etapa de formulación del Plan de Desarrollo local, así como de ladefinición explícita de criterios de priorización para cada objetivo y programa. En esteorden de ideas, las localidades y UPZ donde el debate obvió la priorización de problemasy se limitó a ubicar proyectos llegan a esta etapa sin criterios orientadores que permitanverificar si en el plan de inversiones efectivamente se incluyen las acciones pertinentespara dar respuesta efectiva a lo expresado en los encuentros.

Las comisiones de trabajo que no hicieron explícito su enfoque para sustentar la propues-ta de priorización de proyectos abren la puerta a selecciones en las que prima el interésparticular de los grupos con capacidad de gestión política para la inclusión de proyectos.

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De esta manera, si el proceso previo no ha sido riguroso desde el punto de vista técnicono es viable transformar las prácticas políticas tradicionales en la asignación de los recur-sos públicos, en la medida en que llegados a este punto se carece de herramientas paraejercer el control social de la gestión pública.

Conformación y debate del plan operativo de inversiones, POAI

En esta etapa las autoridades distritales redefinen los procedimientos para la programa-ción presupuestal, contemplando la inclusión del Consejo local de planeación como ins-tancia consultiva que obligatoriamente debe surtir el alcalde local.

De esta actuación vale la pena resaltar el respaldo que les dan a los contenidos y alcancesdel Acuerdo 13, al reconocer la legitimidad de los resultados arrojados por los encuentrosciudadanos, en la medida en que advierte a los alcaldes locales que �La Secretaría deHacienda y el DAPD recomendarán al Confis (Consejo Superior de Política Fiscal) noemitir concepto favorable a los anteproyectos de presupuesto de las localidades en lasque el alcalde no haya dado respuesta a cada una de las observaciones efectuadas por elConcejo de planeación local, en los términos que establece la presente circular� 110.

Sin embargo a estas alturas del proceso los consejos ampliados estaban desmovilizadosen alto grado y aunque la experiencia de los dirigentes les indicaba que las decisiones dela etapa eran claves, no fue posible organizar una presencia activa de los consejos ni unseguimiento sistemático de los debates. A ello contribuyó que para la mayoría de laspersonas ésta era una etapa en la que la competencia la tenían exclusivamente el alcaldey la JAL.

En consecuencia, opinar sobre la propuesta de POAI se convirtió en una tarea novedosaque asumieron grupos reducidos de las comisiones y los consejos, los cuales presentaronsus observaciones a las propuestas de los alcaldes, reclamando por el desconocimiento deaquellas aprobadas en los encuentros ciudadanos y en particular por proyectos de granimpacto y propuestas estratégicas locales que se vieron reducidos en su alcance territo-rial y financiero.

La respuesta de las alcaldías y las JAL a estas objeciones se concentró en mostrar que enalgunas ocasiones la suma de las partes distribuidas en los distintos programas manteníael valor inicial de los PGI y las PEL, lo cual no siempre se pudo verificar y en todo caso

n

110Circular para alcaldes locales y consejeros de planeación local, expedida conjuntamente por las Secretaríasde Gobierno y Hacienda y por el DAPD, con fecha 17 de octubre de 2001 y número de radicación #3-2001-33037.


generó mucho malestar entre las organizaciones, que habían respondido a la insistenciadel Acuerdo 13 y de los instructivos del Comité Interinstitucional por identificar, formu-lar y programar este tipo de proyectos.

También fue objeto de cierta controversia el tema de la distribución trianual de las parti-das porque en algunos casos no consultaba las fases reales de los proyectos; y porque laidea de que el plan de inversiones es flexible y puede ser ajustado en cada ejerciciopresupuestal resultó novedosa para algunos comisionados y despertó alguna desconfian-za sobre la seguridad de la asignación de los recursos en proyectos planteados para desa-rrollarse en más de una vigencia.

Sin embargo, buena parte de las dificultades estuvieron asociadas con la calidad de lapropuesta ciudadana que acompañó la etapa de aprobación del Plan de Desarrollo local, lacual en la mayoría de los casos carecía de criterios explícitos de priorización de proyectos.

El seguimiento de esta última etapa en cada una de las localidades observadas arroja lossiguientes comentarios:

En Kennedy, a partir de las votaciones realizadas en el último encuentro local se contabacon una distribución porcentual por programas bastante clara, que se acompañó con unapublicación donde se detallaron todos los proyectos que las comisiones habían aprobado,con una estimación de su valor en pesos y una ubicación por programas, con subtotalespor objetivo y programa. Sin embargo, este listado carecía de criterios formales de priori-zación y aunque la publicación mencionada contenía unas políticas generales para cadaobjetivo, su redacción impidió inferir algún elemento de focalización de la propuestadentro de cada programa. De hecho, al indagarse por los criterios de focalización, algunosconsejeros respondieron que el Consejo había considerado que tanto él mismo como lascomisiones de trabajo carecían de competencia para eliminar o destacar unos programassobre otros.

En Antonio Nariño la propuesta tuvo una intensa discusión técnica y logró conformarsecon pocos proyectos que se consideraban estratégicos desde el punto de vista de las res-puestas a las demandas planteadas en los encuentros ciudadanos. Sin embargo no todaslas comisiones hicieron explícitos sus criterios de ordenamiento y en los casos en que seformalizaron fue evidente que la ausencia de una discusión sobre la visión de largo plazode la localidad y el enfoque estratégico que debiera orientar la asignación presupuestalimpidió que se recogieran de manera oficial este tipo de consideraciones.

En San Cristóbal la propuesta ciudadana se concentró en asignar porcentajes del presu-puesto por objetivos, a priorizar los PGI y los PEL, así como los programas, pero sin

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definir para estos últimos un porcentaje específico. Con base en estos contenidos la alcal-desa elaboró una propuesta que fue rechazada por serias inconsistencias técnicas y pordesconocer totalmente los resultados de los encuentros, sobre la cual se pronunció elConsejo local de planeación rechazando integralmente el proyecto.

Sin embargo, estas observaciones no siguieron su curso normal porque la alcaldesa fuedeclarada insubsistente y su reemplazo llevó a cabo una concertación fluida con la JALsin nuevas consultas al Consejo local de planeación. De modo que el POAI se aprobómediante acuerdo sin mayores contratiempos, es decir, el presupuesto aprobado fue co-nocido por el Consejo como acuerdo y no como propuesta para su consideración, enconsecuencia, la sensación dominante en el Consejo local de planeación y la comunidadse puede caracterizar como de desencanto general, en particular por la desarticulaciónque sufrieron los PGI y los PEL.

En Teusaquillo los encuentros ciudadanos aprobaron una propuesta con distribucionesprecisas en porcentajes y valores, por objetivo y programa, acompañada por perfiles deproyecto sólidamente sustentados. En los encuentros también se aprobó un conjunto decriterios de priorización denominado Criterios universales y abstractos para la asignación derecursos escasos, que pretendía garantizar la equidad territorial y social, así como la perti-nencia de las inversiones, lo que hizo que su discusión para el POAI fuera muy particular.

Sin embargo, por la forma en que se dio la negociación y se asumieron los diversos com-promisos de los ediles, el trámite del POAI hizo curso sin incorporar las reglas propuestaspor la ciudadanía, desconociendo abiertamente los compromisos adquiridos en el debateal Plan de Desarrollo local.

No obstante, el procedimiento sugerido por la circular de la Secretaría de Gobierno secumple y el Consejo local de planeación consideró que la mayoría de los proyectos queconformaban la propuesta ciudadana coincidía con las denominaciones de los proyectosdel Plan de inversiones finalmente aprobado. Sin embargo el grado de satisfacción con elPOAI disminuyó considerablemente cuando el Consejo local de planeación revisó, juntocon las comisiones de trabajo, las fichas de los proyectos y se encontró que habían sidomodificados sustancialmente los contenidos.

En Bosa el esfuerzo de los encuentros se orientó hacia la definición de porcentajes porobjetivo y programas dejando de lado la precisión de los proyectos, a pesar de que lasmesas sí estudiaron y organizaron distintas iniciativas hasta llevarlas al estado de idea deproyecto y en algunos caso a perfil. Esto porque se consideró que en el banco de proyec-tos se disponía de un número suficiente de proyectos inscritos (aproximadamente 1.500),para incluir en los distintos programas. Como resultado de esta interpretación la pro-


puesta ciudadana llegó al alcalde sin una definición precisa de proyectos y metas cohe-rentes con los objetivos y los programas.

Con este insumo la alcaldía y la JAL adelantaron la discusión y elaboración del POAI yuna vez aprobado citaron al Consejo local de planeación para informarlo de lo actuado.Frente a este resultado el Consejo se pronunció por escrito, señalando su inconformidadpor la escasa coherencia entre las necesidades expresadas en los encuentros y los proyec-tos incluidos en el POAI. Además, los consejeros consultados señalaron que muchos delos proyectos incluidos fueron inscritos en el Banco de proyectos a última hora.

En Suba los encuentros ciudadanos arrojaron una lista de propuestas generales con for-mato de Proyecto de gran impacto, que fueron priorizados sin asignar valores y porcenta-jes. En consecuencia, el referente para la programación del presupuesto dejó en manos delas autoridades de planeación la definición de dichos porcentajes, así como la interpreta-ción de las propuestas a ser convertidas en proyectos.

La concertación del presupuesto de inversión entre el alcalde y la JAL se dio a puertacerrada, sin hacer la consulta previa ordenada por el nivel central al Consejo de Planea-ción Local. No obstante, dado que el Consejo se enteró de la existencia de la circular,procedió a elaborar un pronunciamiento rechazando el acuerdo mediante el cual se apro-bó el presupuesto y lo circuló entre las autoridades distritales y de control, sin que reci-bieran respuesta de la administración local.

El uso de los bancos de proyectosLos bancos de proyectos son concebidos como un sistema de información para manteneren la localidad un conjunto de iniciativas ajustadas a requisitos técnicos básicos que sepuedan actualizar de manera permanente y donde cualquier ciudadano pueda presentarproyectos para la localidad.

El banco cumple distintas funciones en cada etapa del proceso. Durante los encuentrosciudadanos debe obrar como fuente de alternativas de solución a los problemas identifi-cados. En el proceso de aprobación del POAI, además de convertirse en filtro técnico delos proyectos a presupuestar, también puede surtir las propuestas cuyo nivel de defini-ción de proyectos sea insuficiente o inexistente.

Frente a estas definiciones formales, la realidad es que ni los consejeros ni los funcionariosni la comunidad tenían, en el momento del ejercicio, una idea clara sobre el papel y el fun-cionamiento del banco. Esto se hizo evidente, pues la falta de información acerca de los plazosotorgados por el banco generó confusión sobre posibles fechas de cierre de recepción deproyectos para el ejercicio de formulación del Plan; confusión que nunca fue aclarada.

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Además, se observó desconocimiento de los criterios de evaluación de los proyectos queaplica el banco, así como confusión en torno a las etapas que surte un proyecto que sepresenta allí. La mayor parte de las personas ignoraban la diferencia entre la etapa deinscripción y la de registro de los proyectos, lo cual generó reclamos e inconformidadentre los ciudadanos que creyeron que su propuesta al ser inscrita ya surtía todas lasetapas. Es claro que incluso las administraciones locales tampoco los usaron adecuada-mente, y se limitaron a cumplir con la formalidad del registro.

De lo anterior se deduce que el banco de proyectos no cumple con los requisitos de unsistema de información para la planeación, por cuanto la evaluación técnica no se man-tiene actualizada y se desconocen los procedimientos con los cuales podrían ajustarse loscriterios de elegibilidad, que cambian con cada nuevo Plan de gobierno. En consecuencia,en su estado actual no pueden ser usados como un apoyo a la toma de decisionesgerenciales, eventualidad que estaba prevista en su diseño original. Para su actualizacióny ajuste y para complementar la información de la cual dispongan es fundamental elapoyo y el acompañamiento que les pueda prestar Planeación Distrital.

Como resultado de estas condiciones buena parte de los proyectos que se incluyeron enlos POAI de las localidades no pasaron por los encuentros ciudadanos sino que fueroninscritos de manera directa por organizaciones o ciudadanos que entendieron la impor-tancia formal de la inscripción en los bancos y aceleraron la presentación de proyectos enel período que iba de la aprobación del Plan de Desarrollo Local a la definición de plan deinversiones, con las consecuencias que eso tuvo para el carácter participativo del ejercicio.

Luego de este intrincado proceso de negociación y terminada esta fase, con los planesformulados, aprobados y costeados, el proceso de planeación participativa llegaba a sufin, quedaba entonces la ejecución, hacer realidad lo planeado.

Para la ejecución de los programas y proyectos y dado que el Acuerdo 13 de 2000 introdu-ce la obligación de rendir cuentas cada semestre, la administración distrital dio instruc-ciones para adelantar la rendición de cuentas en las localidades, lo que en efecto se harealizado en tres oportunidades hasta la fecha de redacción de este libro.

INDICIOS DE FUTUROCONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

l seguimiento y análisis de este tercer ejercicio de planeación participativa enBogotá, en el cual se aplicó por primera vez el Acuerdo 13 de 2000, arrojaconclusiones en cuatro áreas fundamentales: los aspectos normativos, la apli-cación del Acuerdo por parte del gobierno distrital, la participación ciudadana

y la concertación y adopción de los planes de desarrollo local.

Este conjunto de conclusiones sirve a su vez de marco para presentar algunas recomenda-ciones sobre los contenidos de una política de promoción de la planeación participativa,no sólo porque la discusión de su marco normativo sigue legítimamente activa sino por-que tales recomendaciones constituyeron desde el principio uno de los propósitos de laevaluación y un compromiso con las autoridades distritales que apoyaron su realización.

Aspectos normativos

Lo positivo

Puede decirse que la entrada en vigencia del Acuerdo 13 constituye un avance en variossentidos: da estabilidad normativa al proceso de planeación frente a la vulnerabilidad delos decretos que lo precedieron; crea los consejos de planeación local como instanciacomunitaria de planeación; otorga un referente territorial preciso al proceso de planea-ción participativa y avanza en el propósito de darles carácter vinculante a las decisionesde los encuentros ciudadanos.

Con la creación de los consejos locales de planeación el Acuerdo no sólo abre un espaciode participación ciudadana con respaldo legal, sino que constituye una plataforma parala consolidación de liderazgos y una escuela de concertación democrática entre organiza-

230INDICIOS DE FUTURO

ciones ciudadanas interesadas en la construcción de lo público. Además, llena el vacío delque adolece la ciudad al carecer en las localidades de organismos del Sistema nacional deplaneación.

Crea también la posibilidad de una interlocución entre la ciudadanía organizada y laadministración distrital y local, que pasa de la relación individual y privada a la concerta-ción pública y colectiva de criterios y prioridades de asignación de recursos, de modo quesi su aplicación se desarrolla con arreglo a la letra y el espíritu del acuerdo, se puedeafirmar que se le cierran muchas puertas al clientelismo, siempre que ese Consejo deplaneación local sea capaz de representar y articular los intereses de las organizacionescomunitarias y de concertar con las autoridades locales de planeación.

De otro lado, la vinculación de las deliberaciones y recomendaciones a unidades territo-riales es una oportunidad para estimular la coordinación institucional y los procesos deapropiación e identificación ciudadana con la localidad.

A pesar de la imprecisión sobre el alcance de la capacidad vinculante de las decisiones delos encuentros, la participación ciudadana en la formulación del Plan de desarrollo localsignifica que el escenario de la decisión pública sobre qué hacer y cómo aplicar la inver-sión durante el período de gobierno se amplía de la relación alcaldía - JAL a la relaciónalcaldía - encuentros ciudadanos � JAL, con lo que entra en escena un nuevo actor, laciudadanía, representada en el Consejo de planeación local.

En la medida en que esto sea reconocido por las comunidades será posible que la elabora-ción del Plan de desarrollo local se entienda como un permanente e intenso proceso denegociación de todos los intereses vinculados a la localidad. En consecuencia, el caráctervinculante otorgado por el Acuerdo a las decisiones de los encuentros ciudadanos estásujeto a la dinámica de la negociación con los actores gubernamentales y los representan-tes elegidos por votación popular (la JAL).

Las debilidades

Definiciones confusas sobre alcances y competencias de las decisiones tomadas por losactores involucrados, que generan conflictos con la administración y la JAL y le restancredibilidad entre la población, dadas las fisuras que deja abiertas para desconocer lasdecisiones de los encuentros ciudadanos.

Es claro que la ambigüedad sobre el carácter vinculante de las decisiones de los encuen-tros ciudadanos, sumada a las posibilidades de modificar el Plan de desarrollo local que

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tienen las JAL y de elaboración prácticamente autónoma del Plan operativo anual deinversiones por parte del alcalde113 genera incertidumbre y desprestigio al proceso.

Y no se trata simplemente de un problema de voluntad política para reconocer o no lasrecomendaciones de los encuentros ciudadanos, sino de una tensión entre organismoslegalmente constituidos para representar intereses que confluyen en un mismo espacio ymomento a tomar decisiones sobre instrumentos estratégicos: el Plan de desarrollo localy su correspondiente presupuesto, a sabiendas que su reproducción política (en el caso dela JAL) o su legitimidad y la del proceso en su conjunto (en el caso del Consejo de planea-ción local) dependen de la capacidad de cada uno de incluir los intereses de sus represen-tados en dichos instrumentos.

De otra parte, la coincidencia del ejercicio con la elaboración del Plan de desarrollo distri-tal114 debilitó las posibilidades de recibir apoyo técnico del Distrito, que se encontrabaconcentrado en la elaboración de su correspondiente plan, e impidió que se lograran acuer-dos sinérgicos en materia de cofinanciación de proyectos o que se conocieran oportuna-mente los criterios de asignación de sus entidades, para orientar la estrategia de financia-ción de las localidades.

A lo anterior se suma la estrechez de los plazos fijados para la realización del proceso, loscuales desconocen las condiciones y las capacidades reales de las comunidades y las admi-nistraciones locales para gestionarlo en condiciones de favorabilidad política y calidadtécnica.

Un vacío importante del Acuerdo 13 lo representa el desconocimiento de la necesidad oposibilidad de adelantar proyectos cuya cobertura trascienda los límites de la localidad,pues muchas necesidades son compartidas por varias de ellas y el adelanto de proyectosque cubran zonas más amplias ganaría sinergias y reduciría costos. La simple mencióndel Plan distrital como fundamento del Plan de desarrollo local es condición necesariapero no suficiente para superar la mirada desarticulada de la localidad con respecto a susvecinas y al Distrito en general.

Ahora, desde la perspectiva de la representación de intereses, la inclusión de funcionariosde los sectores de educación y salud en el Consejo de planeación local (gerentes de institu-ciones de salud y rectores de colegios públicos) desvirtúa parcialmente su carácter comu-

n

113Estas facultades se derivan del marco constitucional, del estatuto de la ciudad y de las normas presupues-tarias, no del Acuerdo 13 de 2000.

114Que esta vez coincidió con la elección de Alcalde Mayor y el relevo de los locales.


nitario, al tiempo que desconoce la existencia de organizaciones ciudadanas que represen-tan legítimamente los intereses comunitarios ante las entidades públicas de estos sectores.

De otro lado, la asignación de responsabilidades complejas al Consejo de planeación lo-cal, como la definición de las divisiones territoriales para el ejercicio y la administracióndel banco de proyectos es inconveniente tanto técnica como políticamente.

La inclusión de las categorías de proyectos de gran impacto, PGI, propuestas estratégicaslocales, PEL, y propuestas estratégicas zonales, PEZ, carece de definiciones claras y entraen conflicto con las normas de programación presupuestal, con lo cual se le genera confu-sión tanto a la discusión técnica como al proceso de negociación política del Plan dedesarrollo local.

De hecho, la intención de evitar la atomización de recursos, que está en el origen de estasfiguras, se desvirtúa frente a las exigencias de la reglamentación sobre programaciónpresupuestal y a la autonomía de los alcaldes para elaborar el Plan operativo anual deinversión, POAI.

El gobierno distrital y la aplicación del Acuerdo 13 de 2000

Aciertos e impactos positivosLa decisión política del Alcalde Mayor de aplicar la norma sin esperar su modificaciónimpulsó la conformación del Comité Interinstitucional como espacio de coordinaciónentre las entidades del Distrito; esto constituyó un hito en la tradición de las relacionesentre instituciones distritales y alcaldías locales y de las primeras con las comunidadesorganizadas. La concertación de los criterios de intervención y orientación que se produ-jo en el Comité Interinstitucional fue reconocida por todos los actores como un avanceen la eficiencia de la gestión del proceso de planeación, en la medida en que permitióactuar con un solo criterio ante las localidades.

Además, la organización informal y flexible del Comité le permitió responder con bas-tante agilidad a las exigencias del proceso, así como incorporar otras organizaciones ypersonas según las necesidades de cada etapa del proceso.

El dispositivo de seguimiento cercano al desarrollo de cada actividad o etapa, para corre-gir sobre la marcha las debilidades de las medidas recomendadas en cada momento per-mitió atender las situaciones más críticas, antes de que se volvieran inmanejables o ter-minaran por desvirtuar la naturaleza y objetivos del ejercicio de planeación participativa.

En este contexto, cabe mencionar que la reunión regular del Comité Interinstitucionalcon representantes de los consejos de planeación local permitió una asesoría sobre la

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marcha que compensó en parte la soledad técnica y metodológica de los consejeros, almenos en las primeras etapas del proceso.

El balance de actividades del Comité Interinstitucional permite diferenciar y dimensionarcon mayor precisión las responsabilidades de las entidades relacionadas con la orienta-ción del proceso e identificar sus debilidades organizacionales y técnicas para afrontar lagestión de los procesos participativos.

Debilidades y dificultades

La escasa atención brindada por la administración Peñalosa a la preparación y promoción delos encuentros ciudadanos se tradujo en señales contradictorias para las alcaldías y comuni-dades locales, que iniciaron el proceso sin la información y la preparación adecuadas. En laadministración distrital las entidades más cercanas al tema carecían de una estrategia paraorientar el proceso y las restantes desconocían incluso la existencia del Acuerdo 13.

La cultura organizacional de la administración distrital no permitió generar informaciónsobre el territorio ni sobre la dinámica de la organización social, ni acerca de los alcancesy resultados de la gestión pública, lo cual afectó gravemente la posibilidad de tomardecisiones con criterios objetivos y verificables sobre la orientación estratégica de laslocalidades. Como resultado de lo anterior, las entidades oficiales (y las organizacionescomunitarias en su gran mayoría) carecieron de información para llevar a los encuentrosciudadanos visiones prospectivas que orientaran el trabajo de las comunidades.

La organización centralizada del Departamento de planeación distrital, la inexistencia deespacios institucionales para la planeación local y la escasa voluntad política de la enti-dad para apoyar y orientar el proceso le restaron a la ciudadanía y sus organizaciones elapoyo técnico, la información y el acompañamiento necesarios para construir los planesde desarrollo local.

El bajo perfil del Departamento de acción comunal en la orientación y apoyo de las acti-vidades debilitó la orientación política del ejercicio, así como la coordinación y promo-ción de la participación ciudadana en el proceso.

La participación de las entidades distritales no vinculadas al Comité Interinstitucionalfue prácticamente nula, reduciéndose a la intervención de las unidades ejecutivas locales,UEL, al final del proceso. Como consecuencia de ello no se desarrollaron mecanismospara promover la acción sinérgica de las instituciones distritales en las localidades115.

n

115Con posterioridad a la evaluación, el gobierno distrital reglamentó la existencia de los consejos locales degobierno, que tiene un gran potencial para resolver esta debilidad.


La dificultad para articular el proceso local con las decisiones distritales hizo evidente elescaso avance del ajuste institucional del nivel central para adecuar su organización y susformas de gestión a las exigencias de la descentralización. La gran mayoría de entidadesdistritales desconocía la localidad como espacio de planeación y gestión.

También las alcaldías locales tuvieron dificultades y limitaciones evidentes para cumplircon sus responsabilidades en el proceso, lo que permite señalar con claridad que los mo-delos de gestión así como los recursos humanos y técnicos a disposición de las oficinaslocales de planeación fueron insuficientes para adelantar en forma adecuada los encuen-tros ciudadanos y el proceso de planeación participativa en general. A esto se suma elpoco conocimiento de las formas de organización de la ciudadanía y por consiguiente laineficacia de los mecanismos de comunicación utilizados para las convocatorias; lo ante-rior expresa la debilidad, o inexistencia en muchos casos, de mecanismos de interlocuciónpermanente entre las entidades públicas y la comunidad.

La estructura organizativa de las UEL (número de funcionarios, medios a su disposición),combinada con la simultaneidad de los procesos de planeación distrital y local, se tradujoen la ausencia casi total de asesoría técnica de estas dependencias a la elaboración de losplanes de desarrollo local.

Además, la administración distrital enfrentó el ejercicio como una tarea coyuntural, envez de entenderlo como un proceso continuo que demandaba acciones continuas. Enesta perspectiva una de las debilidades más notorias fue el manejo inadecuado de losregistros de asistencia y de las conclusiones de los encuentros, que impidieron hacer unaevaluación detallada del perfil de los participantes.

Mientras en el seno del Comité Interinstitucional se vivió un alto nivel de compromisocon la aplicación del acuerdo, en las localidades fueron frecuentes las reticencias frente alas medidas que entregan espacios de decisión a las comunidades, lo cual, dada la debili-dad organizativa de la ciudadanía, puede restarle transparencia al proceso y entorpecer lagestión eficiente del mismo116.

De otro lado, la coincidencia del cambio de alcaldes locales con el período fijado paraformular los planes generó serias discontinuidades técnicas y políticas que afectaron lacalidad del proceso y del producto final, en particular en las localidades donde los alcaldesentrantes tenían una posición contraria a la lógica del Acuerdo 13.

n

116En varias localidades las oficinas de planeación local recibieron con disgusto los contenidos de la norma.

235


A pesar de la validez de las observaciones críticas que pueden hacerse desde el modeloideal que perseguía la metodología, lo cierto es que las condiciones que rodearon el ejerci-cio planteaban obstáculos insuperables en el lapso fijado por el acuerdo para el desarrollode los encuentros ciudadanos. A esto se suma la dificultad de las entidades públicas paragenerar y difundir información diagnóstica, su deficiente conocimiento de la dinámicaorganizativa local y los bajos niveles de organización de la ciudadanía, debilidades es-tructurales que demandan una acción pública decidida para cualificar las condiciones enque se realiza la planeación participativa.

La participación ciudadana y la conformación de los consejoslocales de planeación

Aspectos positivos

Las personas reconocieron el proceso de planeación participativa como una oportunidadpara ampliar su conocimiento del mapa institucional del Distrito Capital y de su funcio-namiento, del marco normativo que rige las instituciones y de los contenidos y alcancesde las políticas públicas. Con ello potenciaron sus posibilidades de formarse una nociónde lo público y de gestionar sus intereses ante el Estado.

Anotaron también que el proceso les permitió ampliar su conocimiento de otras organi-zaciones comunitarias de la localidad así como de sus propósitos y proyectos, con lo cualampliaron sus posibilidades de alianzas para maximizar sus propias agendas.

La presentación y sustentación colectiva de los propósitos de los distintos grupos, asícomo su concertación en distintas etapas, convirtió el proceso en un escenario de apren-dizaje acerca de la identificación concertada del interés general y de la necesidad de prio-rizar la inversión pública.

La combinación de estos aprendizajes fue el punto de partida para comenzar a romper elcarácter vertical, privado y personalizado de las relaciones entre las comunidades organi-zadas y las autoridades locales, que reduce la racionalidad de las decisiones de inversiónpública porque impide darle prioridad al interés colectivo en la definición de las accionesde las autoridades locales.

Al mismo tiempo, el modelo de concertación del Acuerdo 13 se constituyó en oportuni-dad para establecer una cultura de cooperación horizontal entre las organizaciones yracionalizar las relaciones entre sus líderes y las autoridades locales para la gestión de lopúblico.


La mayor parte de quienes asistieron al proceso valoraron positivamente la creación delConsejo de planeación local y la posibilidad de influir en las decisiones de inversión desdelos encuentros ciudadanos; los consejeros fueron reconocidos por sus vecinos como suslegítimos representantes.

A pesar de las percepciones sobre inadecuada selección de los sectores con derecho a perte-necer al Consejo de planeación local, definidos por la norma, el desarrollo del proceso mos-tró que la mayor parte de los grupos aparentemente excluidos lograron insertarse en mesasy comisiones de manera fluida, con excepción de las organizaciones de mujeres, cuya pre-sencia como grupo no fue visible durante el ejercicio. En este contexto, la conformación delConsejo de planeación local parece recoger la mayor parte de los intereses sectoriales y so-ciales que motivan a la comunidad a organizarse para demandar políticas públicas.

Desde esta perspectiva, la estructura del Consejo de planeación local recoge las demandaspor apoyo a la promoción del desarrollo económico, sostenibilidad ambiental del desarro-llo, cobertura y calidad de servicios sociales básicos, apoyo para el desarrollo comunitario,reconocimiento y apoyo a la organización, y desarrollo de minorías étnicas y grupos po-blacionales con agendas especiales como los jóvenes y los campesinos. También permiteel reconocimiento de un espacio de participación para otras organizaciones que respondena intereses puntuales en el ámbito de lo público, a través de las ONG.

Las comisiones de trabajo, por su parte, ampliaron los espacios de participación y simul-táneamente se convirtieron en instancia de aprendizaje técnico y de desarrollo de unacultura de concertación democrática. Su conformación con representantes por UPZ y porobjetivo del Plan Distrital, introdujo de un lado la posibilidad de expresión de visionesterritoriales que no habían sido contempladas en el Acuerdo y, del otro, logró una combi-nación afortunada de intereses sectoriales y territoriales que facilitó la armonización dedos lógicas tendientes a entrar en conflicto en los procesos de planeación del desarrollo.


A juzgar por el escaso número de personas informadas de la existencia de los encuentrosciudadanos (12%), es claro que la gestión local es un tema aún no percibido como relevan-te por la mayoría de los bogotanos. Sólo 17% de quienes conocieron el proceso se vincula-ron de alguna forma a los encuentros ciudadanos. A esto se suma el descenso progresivode la participación entre el momento de la inscripción y el último encuentro local, asuntoque menoscaba la legitimidad de las decisiones de los encuentros ciudadanos.

Esta debilidad está relacionada entre otros aspectos con fallas en la preparación del pro-ceso, que desaniman a la ciudadanía por la baja calidad pedagógica de los mecanismos

237


utilizados para explicar la ruta del ejercicio y los alcances de cada etapa del mismo. Perotambién por la precariedad de la asistencia técnica de las oficinas de planeación local y delos departamentos de Planeación Distrital y Acción Comunal, que redujo la calidad de lainformación disponible y la claridad de la orientación metodológica del proceso.

También concurren a este descenso en la participación la asignación al Consejo de pla-neación local responsabilidades que rebasaban su capacidad operativa y técnica en estacoyuntura; el predominio de una cultura de la participación basada en la negociación delproyecto individual y no en la concertación entre iguales de visiones, planes y prioridadescomunes; y la actitud hostil de algunos funcionarios y líderes locales, que promovieron ladeslegitimación de los encuentros.

El número de organizaciones que respondieron al llamado de las autoridades para vincu-larse a los encuentros ciudadanos y al Consejo de planeación local fue muy bajo frente aluniverso de organizaciones comunitarias de la ciudad. Lo anterior genera interrogantessobre la efectividad de los mecanismos de convocatoria utilizados y la confianza de losciudadanos en los espacios de participación.

Igualmente, la inclusión de funcionarios públicos de educación y salud en el Consejo deplaneación local generó confusión sobre el tipo de organizaciones con derecho a partici-par en la elección de los representantes de estos sectores y excluyó a representantes delsector privado en muchas localidades, así como a las entidades de educación superior.

La ausencia de mecanismos de retroalimentación entre los consejeros, los comisionados ysus organizaciones les restó legitimidad en algunos casos a las decisiones de unos y otrasy abrió la puerta para conflictos al interior de la comunidad; conflictos que debilitaron lacohesión requerida para adelantar la concertación con las autoridades de planeación.

La elección de representantes por sectores de la comunidad (jóvenes, comerciantes, indus-triales, etc.) al Consejo de planeación local no generó acuerdos sobre las agendas mínimas agestionar en los encuentros. Esto se debe a que aún no se apropiaba la noción de representa-ción sectorial que debían asumir las personas elegidas, de modo que primó la opinión perso-nal del consejero o, en el mejor de los casos, la agenda de la organización de la que provenía.

Finalmente, hay que decir que la mayoría de las organizaciones llegaron a los encuentrosciudadanos sin una visión de localidad e incluso sin una visión de lo sectorial en la loca-lidad, lo que afectó la posibilidad de construir ágilmente acuerdos sobre los asuntos querepresentan el interés general y sobre su correspondiente priorización. Lo que se vio fueuna competencia entre visiones demasiado particulares, en un contexto de plazos muyreducidos para cumplir con la tarea.


Concertación y adopción del Plan de desarrollo local

Aspectos positivos

Esta parte del ejercicio es positiva porque la negociación de la propuesta ciudadana da piea un proceso de aprendizaje técnico y político que contribuye a la cualificación de larelación entre gobernantes y gobernados en el ámbito local.

La obligación del alcalde de consultar el contenido del proyecto de Plan de desarrollolocal con el Consejo de planeación abre la posibilidad de incluir en el Plan los intereses yprioridades de sectores sociales no representados en la JAL o en la visión que el alcaldetiene sobre el desarrollo de la localidad.

Si bien el marco normativo vigente le permite al alcalde y a la JAL la opción de descono-cer total o parcialmente la propuesta ciudadana, su proceso de formulación y negocia-ción genera las condiciones para que la ciudadanía tenga referentes claros para ejercer elcontrol político de la gestión de las autoridades, tanto en las labores de seguimiento alPlan como en los procesos electorales. En consecuencia, mientras más coincidan el Plande desarrollo local definitivo con la propuesta ciudadana, mayor será la legitimidad de lagestión local del desarrollo.

Por eso la decisión del Comité Interinstitucional de intermediar en aquellos casos en quela propuesta del alcalde se alejó significativamente de lo presentado por el Consejo deplaneación local reafirma la obligación y conveniencia de la concertación entre el Conse-jo de planeación local y el alcalde local, y refuerza la confianza en la utilidad del procesopara las comunidades.


La primera aplicación del Acuerdo 13 puso en evidencia sus debilidades y planteó problemasde coherencia entre éste y normas de mayor jerarquía, así como vacíos de estas normas enlas materias que reglamentan. Estas dificultades se prestan para cuestionar la legitimidadtanto del Acuerdo como del proceso y debilitar la voluntad ciudadana para la participación.

En algunos casos la inexperiencia de las organizaciones y la precariedad de la asistenciatécnica se reflejaron en propuestas ciudadanas que no estuvieron acompañadas de crite-rios de priorización para orientar la negociación con los alcaldes y la selección de proyec-tos en el proceso de programación presupuestal.

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El rol jugado por algunos consejos de planeación local y comisiones de trabajo en el pro-ceso de adopción de los planes refleja debilidades en el conocimiento de la dinámica denegociación y aprobación del Plan de desarrollo local y del tipo de decisiones que se to-man en cada etapa. Por eso resulta estratégica la presencia ciudadana en los debates de laJAL para conocer los criterios de priorización de los ediles y su influencia en el contenidofinal del Plan de desarrollo local.

RECOMENDACIONES

Como se deduce del análisis y evaluación del ejercicio, sus principales debilidades no seoriginan exclusivamente en los contenidos del Acuerdo 13 sino también en normas supe-riores y complementarias, en la escasa organización ciudadana, la baja capacidad técnicay operativa de las administraciones locales y en la reducida adaptación de la instituciona-lidad distrital a las exigencias de la descentralización.

Por lo tanto, sería necesario priorizar la revisión de los contenidos del Estatuto distritalde planeación (Acuerdo 12 de 1994) y de la consistencia entre las normas de programa-ción presupuestal y las de planeación.

Desde lo institucional es necesario fortalecer la estructura y capacidades de las alcaldíaslocales y en particular de sus oficinas de planeación, de modo que sean capaces de moni-torear, analizar y caracterizar las dinámicas locales, incluso los aspectos asociados a laorganización ciudadana.

Es urgente revisar la organización del Departamento de planeación distrital de modo que,en los aspectos que lo ameriten, la localidad sea reconocida como unidad de decisión y pla-neación territorial a partir de la cual es posible armonizar el desarrollo local con el distrital.También para que en los procesos de planeación participativa local se garantice una rela-ción cercana dentro de la que se provea información y orientación técnica con la oportu-nidad, calidad y pertinencia que requieren estos procesos.

Es igualmente importante promover en las entidades del Distrito la incorporación de ladimensión local tanto en la formulación de sus diagnósticos y políticas como en su arre-glo institucional para la interlocución con las autoridades y las comunidades locales.

Desde lo técnico, es prioritario diseñar y poner en marcha una estrategia de generación ydifusión de la información que amplíe el conocimiento sobre la localidad y haga accesiblea todos los ciudadanos la información sobre las dinámicas socioeconómicas, territoriales


e institucionales de la localidad misma y del Distrito, así como las alternativas de posiblesolución a los problemas identificados.

Es necesario que para la realización de los encuentros ciudadanos se garantice la disponi-bilidad y oportunidad de la información requerida por el proceso de planeación, así comouna oferta pedagógica que facilite la comprensión del proceso y de los diagnósticos atodos los participantes.

Es imperativo, además, garantizar la presencia de las entidades distritales a lo largo delproceso y no sólo en el momento de la formulación de proyectos para la estructuraciónde la propuesta de Plan de desarrollo local.

Es evidente que el Distrito necesita una política de promoción de la organización y laparticipación comunitaria que fortalezca el capital social de las localidades y democraticeel diseño y adopción de las políticas distritales y locales. En este contexto, y en relacióncon el Acuerdo 13, parece conveniente revisar la composición del Consejo de planeaciónlocal e introducir algunos cambios, a saber: reemplazar a los funcionarios de salud porrepresentantes de los usuarios del servicio; revisar la representación de la comunidad edu-cativa de modo que la educación básica y media elija libremente un representante a partirde las organizaciones que la representan, como asociaciones de colegios y asociaciones depadres; y permitir que la educación superior tenga un representante en el Consejo.

También debería revisarse el mecanismo de elección de los representantes del movimien-to comunal, de modo que en el proceso puedan intervenir otras asociaciones de vecinosdiferentes a las juntas de acción comunal. Es necesario incluir en el Acuerdo a las organi-zaciones de la tercera edad en consideración al nivel de organización que ostentan y a laimportancia creciente de las políticas de bienestar dirigidas a atender sus necesidades; asícomo mantener el cupo de las ONG como la opción para que comunidades o grupossociales organizados en torno a otros intereses compitan por el liderazgo en la represen-tación.

Finalmente, es preciso consolidar la capacidad de la ciudadanía y sus organizaciones paraejercer el control social, evitando que se consoliden poderes absolutos en la negociación yadopción del Plan de desarrollo local. Además es esencial impedir que el debate de apro-bación del Plan de desarrollo local y del Plan operativo anual de inversiones, POAI, que sedesarrolla en la JAL, se lleve a cabo a puerta cerrada.

En sentido general, es indispensable promover la existencia de mecanismos que garanti-cen prácticas democráticas en los procesos de selección de representantes y el control delejercicio de la representación social y sectorial en los encuentros ciudadanos, las comisio-

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nes y el Consejo de planeación local. Si estas previsiones no son puestas en práctica, lacolonización clientelista del proceso puede socavar totalmente el alcance democratizadorde la participación.

Si este conjunto de conclusiones y recomendaciones son revisadas y discutidas por la ad-ministración distrital y las organizaciones de la comunidad y se atienden las previsionesnecesarias para adelantar el cuarto ejercicio de planeación participativa en Bogotá, segura-mente se dará un enorme paso adelante en beneficio de una democracia más incluyente,en la cual se atiendan las necesidades reales de las comunidades del Distrito Capital.

CONCEJO DE SANTAFE DE BOGOTÁ

ACUERDO 13 DE 2000

A N E X O 1

�Por el cual se reglamenta la participación ciudadana en la elaboración, aprobación,ejecución, seguimiento, evaluación y control del plan del desarrollo económico ysocial para las diferentes localidades que conforman el distrito capital y se dictanotras disposiciones�.

EL CONCEJO DE SANTAFE DE BOGOTA DISTRITO CAPITALEn uso de sus facultades constitucionales o legales

ACUERDA

CAPÍTULO IDEL PLAN DE DESARROLLO LOCAL

ARTÍCULO 1. DEFINICIÓN DEL PLAN DE DESARROLLO LOCAL. Es un instrumentode la planeación en el que se establece el marco del desarrollo de la localidad con unavisión estratégica compartida y de futuro, el cual es resultado de un proceso de concerta-ción entre los diversos actores de planeación local. En él se definen las prioridades deldesarrollo para orientar la aplicación racional de los recursos de los Fondos de DesarrolloLocal, permitiendo así concebir objetivos y metas alcanzables en un período determinado.

ARTÍCULO 2. PRINCIPIOS GENERALES, CONTENIDO Y ALCANCES. Los principiosgenerales, el contenido y alcance de los planes de desarrollo de las localidades serán losmismos que rigen para las entidades territoriales, en cuanto les sean aplicables, de con-formidad con las normas vigentes.

244ACUERDO 13 DE 2000

ARTÍCULO 3. FUNDAMENTOS. Los planes de desarrollo de las localidades tendráncomo fundamento:

a. Los planes y políticas distritales.b. El Plan de Desarrollo Económico y Social y de Obras Públicas del Distrito Capital.c. El diagnóstico integral del plan de desarrollo local vigente.d. Las estrategias y programas resultantes de los Encuentros Ciudadanos Locales.e. Las políticas sectoriales, definidas por la administración distrital.f. El Plan de Ordenamiento Físico Territorial.

ARTÍCULO 4. AUTORIDADES E INSTANCIAS. Son autoridades de planeación en laslocalidades el Alcalde Local y la Junta Administradora Local. El Consejo de PlaneaciónLocal será la instancia en la respectiva localidad.

CAPÍTULO IICONSEJOS DE PLANEACIÓN LOCAL Y ENCUENTROS CIUDADANOS

ARTÍCULO 5. CREACIÓN E INTEGRACIÓN. En cada una de las localidades del Distri-to Capital funcionará un Consejo de Planeación Local, el cual tendrá la naturaleza deente consultivo y será la instancia de planeación en la localidad. Estará integrado por unrepresentante de cada una de la siguientes organizaciones, con asiento en la respectivalocalidad.

n Asociación de Juntas de Acción Comunaln Asociación de padres de familian Organizaciones juvenilesn Rectores de establecimientos educativosn Organizaciones de comerciantesn Organizaciones de industrialesn Gerentes de establecimientos de salud pública localn Organizaciones no gubernamentalesn Organizaciones ambientales

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PARÁGRAFO 1. En aquellas localidades donde existan organizaciones de las comunida-des indígenas y étnicas, se elegirá un representante de las mismas ante el Consejo dePlaneación Local.

PARÁGRAFO 2. En las localidades rurales o donde existan zonas rurales o con vocaciónagrícola, las organizaciones campesinas elegirán un representante al Consejo de Planea-ción Local.

PARÁGRAFO 3. Los representantes de las asociaciones, organizaciones y sectores seránescogidos en forma autónoma y democrática de conformidad con sus estatutos y debe-rán acreditarse ante la alcaldía local dentro de los quince (15) días siguientes a la convo-catoria.

ARTÍCULO 6. CONVOCATORIA. El Alcalde Local, dentro de los ocho (8) días siguien-tes a la posesión del Alcalde Mayor, convocará a la ciudadanía para la conformación delConsejo de Planeación Local, utilizando para ello medios idóneos de difusión.

Cuando se acrediten varios representantes de un mismo sector u organizaciones afines,los inscritos elegirán a quien los haya de representar, dentro de los cinco (5) días siguien-tes, previa convocatoria del alcalde local, la cual deberá producirse al día siguiente delvencimiento del término fijado para la conformación del Consejo.

Vencidos los términos para acreditar o elegir los representantes, si las organizaciones osectores no lo hubieren hecho, el Alcalde Local designará a uno de los miembros afiliadosde tales organizaciones.

ARTÍCULO 7. INSTALACIÓN. Vencidos los términos estipulados en el artículo anterior,el Alcalde Local procederá a la inmediata instalación del Consejo de Planeación Local.

ARTÍCULO 8. CALIDADES. Para efectos de la escogencia de los representantes al Conse-jo de Planeación Local, se tendrán en cuenta, entre otros, los siguientes criterios:

a. Estar vinculados a las actividades de la respectiva localidad.b. Poseer conocimientos o experiencia en los asuntos del sector o actividad en la localidad.

ARTÍCULO 9. PERÍODO. Los miembros del Consejo de Planeación Local tendrán unperíodo igual al término del Plan de Desarrollo Local.


ARTÍCULO 10. FUNCIONES. Son funciones del Consejo de Planeación Local:

a. Diagnosticar y priorizar las necesidades de la localidad.b. Proponer alternativas de solución a las necesidades estructurales y sectoriales de la

localidad.c. Organizar, promover y coordinar una amplia discusión sobre el proyecto del Plan de

Desarrollo Local, mediante la organización de foros informativos, seminarios, talleresy audiencias públicas, encuentros ciudadanos u otros mecanismos, con el fin de ga-rantizar eficazmente la participación ciudadana.

d. Ejercer el seguimiento a la ejecución de Plan de Desarrollo Local.e. Evaluar los informes presentados por el Alcalde local de acuerdo con lo estipulado en

el presente acuerdo.f. Formular recomendaciones sobre el contenido del Plan de Desarrollo Local, elaborado

por el Alcalde Local, en concordancia con la concertación realizada en los EncuentrosCiudadanos.

PARÁGRAFO. El Alcalde Local, a través de la Oficina de Planeación Local, prestará alConsejo de Planeación Local el apoyo administrativo y logístico que sea indispensablepara su funcionamiento.

ARTÍCULO 11. ATRIBUCIONES. Son atribuciones de los Consejos de Planeación Local:

a. Darse su propio reglamento.b. Dividir el territorio de la localidad en sectores, para la realización de los encuentros

ciudadanos, procurando que cada uno corresponda a conceptos sociales y de desarro-llo urbanístico homogéneo.

c. Fijar la metodología de los encuentros ciudadanos.d. Señalar las fechas para la realización de los encuentros ciudadanos y determinar el

lugar de la reunión.e. Requerir a las autoridades locales de planeación informes sobre el avance del Plan de

Desarrollo Local.f. Recomendar a las autoridades de Planeación Local los ajustes necesarios para garanti-

zar la debida ejecución del Plan de Desarrollo Local.g. Organizar el Banco de Proyectos Locales.

PARÁGRAFO. Actuará como secretario técnico del Consejo el delegado de la asociaciónde juntas de acción comunal de la localidad.

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ARTÍCULO 12. ENCUENTROS CIUDADANOS. Son la oportunidad para que la comu-nidad, en diálogo con las autoridades y la instancia de planeación local, defina los planesy programas de interés público en su respectivo sector para ser tenidos en cuenta en laelaboración del plan de desarrollo local.

A estos encuentros podrán concurrir, previa inscripción sin discriminación alguna, losresidentes en el sector en que se realicen, y todas las propuestas deberán ser recogidaspara su estudio y evaluación. Para tal efecto, la secretaria técnica del consejo pondrá adisposición de los habitantes los formatos que faciliten la correcta expresión de sus in-quietudes y dispondrá los mecanismos para orientar su diligenciamiento.

CAPÍTULO IIIFORMULACIÓN Y ELABORACIÓN DEL PLAN

ARTÍCULO 13. ELABORACIÓN. El Alcalde Local estructurará la propuesta inicial delProyecto del Plan de Desarrollo Local, para lo cual tendrá plazo hasta el 20 de junio delprimer año del período constitucional del Alcalde Mayor.

ARTÍCULO 14. CONVOCATORIA Y DESARROLLO DE LOS ENCUENTROS CIUDA-DANOS. El Alcalde Local dentro del período comprendido entre el 15 y el 30 de febrerosiguientes a la iniciación del período constitucional del Alcalde Mayor hará convocato-rias abiertas para que los interesados en participar en los Encuentros Ciudadanos a títulopersonal y/o de organizaciones sociales o comunitarias se inscriban ante la Alcaldía Localentre el 1º y el 15 de marzo. Los ciudadanos deberán presentar cédula de ciudadanía yrecibo de algún servicio público u otro documento que lo acredite como habitante de lazona o como miembro de un sector actuante dentro de la zona correspondiente. Vencidoel término de inscripción, el Alcalde Local instalará los respectivos encuentros.

ARTÍCULO 15. PROPUESTAS ESTRATÉGICAS LOCALES CONVERTIDAS EN PRO-YECTOS. Los Encuentros Ciudadanos definirán y priorizarán aquellos proyectos en quese concretan las propuestas estratégicas locales. Para la respectiva formulación y evalua-ción de estos proyectos los Encuentros Ciudadanos constituirán Comisiones de trabajo.El Alcalde Local consolidará el proyecto del Plan de Desarrollo con base en lo concertadoen los Encuentros Ciudadanos durante los 15 días siguientes a su finalización.


ARTÍCULO 16. TRABAJO CON LOS ENCUENTROS CIUDADANOS. El Alcalde Localdeberá instalar y presentar en los Encuentros Ciudadanos la propuesta inicial del Plan deDesarrollo Local para ponerlo en consideración y concertar su contenido final, especial-mente en términos de proyectos de gran impacto y propuestas estratégicas zonales.

ARTÍCULO 17. PROYECTOS DE GRAN IMPACTO. Son aquellos que brinden solucióna problemas estructurales comunes a varias zonas de las zonas definidas en cada locali-dad. En términos de población beneficiada y área de influencia deben superar el radio deacción de alguna de las zonas en particular y constituirse en un proyecto de interés gene-ral para toda la localidad.

PARÁGRAFO. Para que estos proyectos puedan ser adoptados, requieren que hayan sidoacogidos en encuentros ciudadanos de las localidades beneficiadas y que las autoridadesde planeación de las respectivas localidades hayan concertado su participación en la fi-nanciación.

ARTÍCULO 18. DECISIONES DE LOS ENCUENTROS CIUDADANOS. Las decisionesconcertadas y aprobadas en los Encuentros Ciudadanos no podrán ser modificadas porlas autoridades de planeación local.

ARTÍCULO 19. PRESENTACIÓN DEL PLAN AL CONSEJO DE PLANEACIÓN LOCAL.Una vez consolidado el Proyecto de Plan de Desarrollo Local, el Alcalde Local lo someteráa consideración del Consejo de Planeación Local para que éste rinda su concepto y for-mule las recomendaciones que considere convenientes, dentro de un término de 15 días,las que guardarán concordancia con lo concertado en los Encuentros Ciudadanos. Si ven-cido este plazo el Consejo de Planeación Local no se hubiere pronunciado sobre la totali-dad o parte del plan, se considerará surtido este requisito.

ARTÍCULO 20. PROYECTO DEFINITIVO DEL PLAN DE DESARROLLO LOCAL. ElAlcalde Local contará con 8 días para atender las observaciones y recomendaciones delConsejo de Planeación Local e incorporar las que considere pertinentes antes de presen-tar el proyecto definitivo del Plan de Desarrollo Local a consideración de la Junta Admi-nistradora Local.

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CAPÍTULO IVPRESENTACIÓN Y APROBACIÓN

ARTÍCULO 21. PRESENTACIÓN DEL PROYECTO DEL PLAN DE DESARROLLO ANTELA JUNTA ADMINISTRADORA LOCAL. Una vez consolidado el Proyecto del Plan deDesarrollo Local por parte del Alcalde Local, éste procederá, en los siete días siguientes, ahacer la presentación a la Junta Administradora Local; el proyecto del plan será presenta-do por programas, con anexo de los proyectos que comprende, los proyectos de granimpacto y las propuestas estratégicas zonales.

ARTÍCULO 22. APROBACIÓN. Las Juntas Administradoras Locales deberán decidir so-bre la aprobación de los Planes de Desarrollo locales de acuerdo con lo estipulado en elDecreto Ley 1421 de 1993.

PARÁGRAFO. Si las Juntas Administradoras Locales no se encontrasen reunidas en sussesiones ordinarias, de inmediato los Alcaldes Locales las convocarán a sesiones extraor-dinarias con el único objeto de asumir el análisis, debate y adopción del respectivo Plande Desarrollo Local.

ARTÍCULO 23. APROBACIÓN DEL PLAN POR DECRETO. Si la Junta AdministradoraLocal respectiva no aprueba el Plan de Desarrollo en el término señalado, el Alcalde Locallo expedirá mediante decreto.

CAPÍTULO VEJECUCIÓN DEL PLAN

ARTÍCULO 24. COMISIONES DE TRABAJO. En las comisiones de trabajo participaránlos representantes de la comunidad que delegue el respectivo Encuentro Ciudadano. Paradesarrollar el trabajo contarán con el apoyo de la oficina de planeación local.

PARÁGRAFO. El trabajo de identificación de proyectos así como el de formulación de losmismos, por parte de cada uno de los Encuentros Ciudadanos y de las comisiones detrabajo respectivamente, deberá ser permanente durante todo el período de ejecución delplan de desarrollo, en el sentido de estar definiendo y presentando los proyectos que


concreten las propuestas estratégicas locales identificadas en el proceso de ejecución delplan de desarrollo para cada vigencia.

ARTÍCULO 25. PLAN DE ACCIÓN LOCAL. Es una herramienta de gestión que permitea cada alcaldía orientar estratégicamente sus procesos, instrumentos y recursos disponi-bles (humanos, físicos, económicos e institucionales) hacia el logro de objetivos y metasanuales, a través de la ejecución de los cronogramas de actividades por programas quecontribuyen al cumplimiento de los objetivos y metas del plan de desarrollo local.

CAPÍTULO VISEGUIMIENTO Y CONTROL

ARTÍCULO 26. SEGUIMIENTO Y CONTROL. Para adelantar un proceso de acompaña-miento y seguimiento a la ejecución de las propuestas estratégicas locales convertidas enproyectos, los Consejos de Planeación Locales y las Comisiones de Trabajo se reuniránpor lo menos tres veces al año.

ARTÍCULO 27. INFORMES DE LOS ALCALDES LOCALES. Los Alcaldes Locales pre-sentarán informes semestrales de la Ejecución de los planes a las Juntas Administradoraslocales y a los Consejos de Planeación Locales. Este informe deberá presentarse en loscinco (5) primeros días de los meses de junio y diciembre de cada año y servirán comocriterio para la preparación del presupuesto y plan de inversiones de la vigencia siguiente,o para preparar los ajustes presupuestales y de ejecución a que haya lugar, sin perjuicio delo dispuesto en el artículo 69, numeral 4 del decreto Ley 1421 de 1993, y en atención a lodispuesto en la ley 152 de 1994 en cuanto al principio de continuidad.

ARTÍCULO 28. METODOLOGÍAS DE EVALUACIÓN. Corresponde al DepartamentoAdministrativo de Planeación Distrital diseñar la metodología de la evaluación de ges-tión y de resultados de la administración local.

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CAPÍTULO VIIDE LOS BANCOS DE PROGRAMAS Y PROYECTOS

ARTÍCULO 29. BANCOS DE PROGRAMAS Y PROYECTOS. Todas las localidades debe-rán tener un Banco de Programas y Proyectos, el cual es un instrumento para la Planea-ción que registra los programas y proyectos viables técnica, ambiental y socioeconómica-mente, susceptibles de financiación con recursos del presupuesto de la localidad, el cualserá organizado y permanecerá bajo el cuidado del Consejo de Planeación Local.

PARÁGRAFO. El Departamento Administrativo de Planeación Distrital elaborará lametodología y las Oficinas de Planeación Local colaborarán en la asesoría a la comunidadpara la formulación e inscripción de los proyectos.

ARTÍCULO 30. VIGENCIA. El presente acuerdo rige a partir de la fecha de su sanción yderoga todas las disposiciones que le sean contrarias.

PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE

Dado en Santa Fe de Bogotá, a los veintisiete (27) días del mes de noviembre de milnovecientos noventa y ocho (1998).

GERMÁN ALONSO OLANO BECERRA OSCAR DARÍO RODRÍGUEZ CEPEDA

Presidente Secretario General

CONCEJO DE SANTA FE DE BOGOTÁ CONCEJO DE SANTA FE DE BOGOTÁ

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Este libro La apuesta de los ciudadanos. Tercer ejercicio de planeaciónparticipativa en Bogotá 2001, se terminó de imprimir en agosto de 2003en los talleres de Gente Nueva Ltda., los textos fueron levantados enfuente Schneidler en 10,5 puntos. La presente edición consta de 1.000

ejemplares. Bogotá D.C., Colombia.

la apuesta de los ciudadanos

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