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Gobernanza LocalIF011/12

La Administración Municipal en Andalucía

Algunos rasgos (2010)

Clemente J. Navarro y Francisco Camas-García (coord.)Centro de Estudios Andaluces

La Administración Municipal en Andalucía

Algunos rasgos (2010)

Clemente J. Navarro y Francisco Camas-García (coord.)Centro de Estudios Andaluces

Rubén Martín Gimeno, Serafín Ojeda Casares, José E. Molina Trapero-IECARaquel Ojeda García-Universidad de Jaén

Manuel Medina-Universidad de SevillaJosé María Feria Toribio-Universidad Pablo de Olavide

Cristina Mateos, Clemente J. Navarro, Mª Luisa Grandes -Universidad Pablo de Olavide, Centro de Estudios Andaluces y Universidad de Jaén.

José Luis Zafra, Antonio López-Universidad de GranadaFrancisco Camas García-Centro de Estudios Andaluces.

IF011/12

Edita:Fundación Pública Andaluza Centro de Estudios Andaluces, Consejería de la Presidencia e Igualdad, JuntA dE AndAluCíA.

© de los textos: sus autores© Fundación Pública Andaluza Centro de Estudios AndalucesBailén, 50, 41001 – Sevillatel.: 955 055 210Fax: 955 055 211www.centrodeestudiosandaluces.es

Junio de 2012.ISBn: pendiente de tramitación.

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ÍndiceIntroducción ...................................................................................................................................... 7

Capítulo 1. Población, sociedad y actividad económica en los municipios ......................................... 111.1. La población. Estructura y tendencias .................................................................................................13

Crecimiento y estructura de la población ................................................................................................131.1.1. Movimientos migratorios .............................................................................................................161.1.2. Envejecimiento de la población ....................................................................................................191.1.3. La natalidad ...............................................................................................................................21

1.2. Características socioeconómicas ........................................................................................................221.2.1. La estructura educativa y ocupacional ........................................................................................231.2.2. Las características de la actividad económica .............................................................................26

1.2.2.1. Los sectores de actividad en el territorio andaluz ..................................................................261.2.2.2. Demografía empresarial en el territorio andaluz .....................................................................29

1.3. Bibliografía ........................................................................................................................................33

Capítulo 2. la gestión de los servicios públicos ................................................................................ 372.1. Introducción ......................................................................................................................................372.2. Servicios obligatorios: su externalización .............................................................................................392.3. Servicios no obligatorios: prestación y formas de gestión .....................................................................422.4. Conclusiones .....................................................................................................................................452.5. Bibliografía ........................................................................................................................................45

Capítulo 3. Fundaciones y entes instrumentales .............................................................................. 49Bibliografía ...............................................................................................................................................57

Capítulo 4. Redes de cooperación: mancomunidades y consorcios ................................................... 614.1. Introducción ......................................................................................................................................614.2. Mancomunidades ...............................................................................................................................614.3. Consorcios ........................................................................................................................................684.4. Conclusiones .....................................................................................................................................724.5. Bibliografía ........................................................................................................................................74

Capítulo 5. Atención a la ciudadanía y mecanismos de participación ................................................ 775.1. Los mecanismos de atención al ciudadano: extensión y naturaleza ........................................................78

5.1.1. OAC: existencia y grado de información .......................................................................................785.1.2. Teléfono, web: existencia y grado de información .........................................................................795.1.3. Trámites administrativos .............................................................................................................81

5.2. Los mecanismos de participación: extensión y naturaleza .....................................................................845.2.1. Cuántos, cuáles y cuándo ...........................................................................................................845.2.2. La extensión de la oferta de oportunidades de participación ..........................................................865.2.3. La naturaleza de la oferta: carácter, área de política e intensidad participativa ................................88

5.3. Breves conclusiones ..........................................................................................................................905.4. Bibliografía ........................................................................................................................................92

Capítulo 6. Análisis de la situación financiera local ........................................................................... 956.1. El estudio de los ingresos de naturaleza corriente ................................................................................96

6.1.1. Los ingresos de naturaleza tributaria ..........................................................................................986.1.2. El nivel de independencia financiera corriente .............................................................................103

6.2. El estudio de la estructura de gastos presupuestarios ........................................................................1076.2.1. La estructura del gasto corriente ...............................................................................................1086.2.2. El análisis de los gastos de capital ......................................................................................................... 112

6.3. La Cuenta Financiera ........................................................................................................................1156.4. Conclusiones ...................................................................................................................................1186.5. Bibliografía .....................................................................................................................................119

Anexo ........................................................................................................................................... 123

Introducción

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El Observatorio del Gobierno Local en Andalucía es un programa de investigación de la Funda-ción Centro de Estudios Andaluces (FCEA) que tiene entre sus objetivos difundir información so-

bre la realidad de los gobiernos y administraciones loca-les en esta Comunidad Autónoma. Para ello se realizan diferentes procesos de recogida y sistematización de información. Uno de ellos ha sido la encuesta realizada entre municipios de 10 mil y más habitantes durante el año 2010. El objetivo del presente informe es difundir algunos de sus resultados.

En concreto, se ofrece información sobre diferentes as-pectos de la administración municipal. Su orientación es de carácter descriptivo, y en la medida de lo posible, se ha procurado usar un tono divulgativo, de forma que pueda ser de interés para agentes implicados en las administraciones municipales andaluzas y especialistas que estudien esta realidad político-administrativa, pero también para que puedan consultarlo las ciudadanas y ciudadanos que tengan interés al respecto. Esto último, en el entendimiento de que un mejor conocimiento de los poderes públicos por parte de la ciudadanía supo-ne, sin duda, un primer paso para mejorar la calidad de nuestra democracia. Se pretende, pues, que las lec-toras y los lectores puedan encontrar una información

asequible que le permita comprender mejor la comple-jidad de esta realidad de la administración en nuestra Comunidad Autónoma.

El estudio no cubre la totalidad de los municipios anda-luces, pues se centra en los mayores de 10 mil habi-tantes. No obstante, la heterogeneidad existente entre los municipios analizados muestra algunas pautas y ten-dencias básicas para conocer la diversidad del sistema de gobierno local en esta Comunidad Autónoma. Así, en cada capítulo se ofrece información para el conjunto de los municipios, pero también cruces según tramos de población y tramos de presupuesto, de manera que pueda apreciarse la medida en que estos dos elementos básicos de la realidad municipal influyen en lo que hacen sus administraciones. Los tramos de presupuesto se han elaborado dividiendo al conjunto de los municipios en cuatro grupos, desde el 25 % de estos que tienen un presupuesto menor, hasta el 25 % cuyo presupuesto es de los mayores del conjunto de los analizados.

Además, el primer capítulo, elaborado por Rubén Mar-tín, Serafín Ojeda y José E. Molina (Instituto de Estadís-tica y Cartografía de Andalucía), presenta una descrip-ción bastante detallada de los rasgos demográficos y socioeconómicos de los municipios incluidos en el es-

Introducción

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Factoría de Ideas Centro de Estudios Andaluces

tudio. Esto permite profundizar en el conocimiento de los municipios, para saber así la realidad demográfica y socioeconómica en la que actúan las administraciones municipales. Pero también supone el marco general de referencia para contextualizar los hallazgos que se pre-sentan en los otros capítulos.

En el segundo capítulo, Raquel Ojeda (Universidad de Jaén), ofrece una visión genérica sobre la prestación de los servicios municipales. Muestra la forma de gestión que es características para un amplio número de ser-vicios, como también la existencia y extensión de pro-cesos del fenómeno de la externalización de servicios hacia el sector privado. El tercer capítulo, elaborado por Manuel Medina (Universidad de Sevilla), muestra la extensión de los Entes Instrumentales y las Fundacio-nes en los municipios, mientras que el cuatro cuarto capítulo, cuyo autor es José María Feria (Universidad Pablo de Olavide), muestra la extensión de las redes de cooperación intermunicipal en la forma de consorcios y mancomunidades.

En el quinto capítulo, elaborado por Cristina Mateos (UPO), Clemente J. Navarro (Universidad Pablo de Ola-vide/FCEA) y María Luisa Grande (Universidad de Jaén), se analizan los procedimientos, organismos o mecanis-mos que los municipios han puesto en marcha para fa-vorecer la relación con la ciudadanía y su participación en las decisiones municipales. El Informe se cierra con el análisis de la situación financiera de los municipios, elaborado por José Luis Zafra y Antonio López (Univer-sidad de Granada).

Esperamos que este Informe, aunque tenga un carác-ter principalmente descriptivo, cumpla con su principal objetivo: ser un instrumento para conocer algo más

los rasgos relativos a las administraciones municipales andaluzas. A este se unen otras iniciativas de investi-gación, otros análisis más detallados, específicos y/o especializados que se vienen desarrollando desde el Observatorio del Gobierno Local y que, igualmente, se pondrán a disposición de todos y todas las interesadas.

Por último en el Anexo, elaborado por Francisco Camas (FCEA), puede consultarse con más detalles los munici-pios incluidos en el estudio, y en concreto, aquellos que amablemente, a través de sus Secretarios e Intervento-res, han dedicado parte de su tiempo a hacer posible el estudio. Esperamos poder agradecerles con este texto el tiempo y esfuerzo que nos han dedicado.

Capítulo 1. Población, sociedad y actividad

económica en los municipiosRubén Martín GimenoSerafín Ojeda CasaresJose E. Molina Trapero

Instituto de Estadística y Cartografía de Andalucía (IECA)

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Capítulo 1. Población, sociedad y actividad económica en los municipiosRubén Martín Gimeno-Serafín Ojeda Casares-Jose E. Molina TraperoInstituto de Estadística y Cartografía de Andalucía (IECA)

En Andalucía, de los 771 en municipios existen-tes, hay 151 que en 2010 contaban con una po-blación superior a los 10.000 habitantes según el Padrón Municipal de Habitantes con fecha 1

de enero. Esto supone 6,7 millones de personas sobre los 8,4 de la población total de Andalucía.

El análisis territorial que se presenta aquí se realiza apoyándose en dos clasificaciones que se conside-ran importantes. Por un lado se han agrupado estos municipios en tres grupos según el número de habi-tantes: de 10.000 a 20.000 habitantes, de 20.000 a 50.000 y municipios de más de 50.000 habitantes. La otra clasificación es de carácter más territorial, tomando para ello los dominios territoriales que defi-ne el Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía (POT Andalucía), que delimita cuatro zonas: Sierra Morena-Los Pedroches, Valle del Guadalquivir, Sie-rras y Valles Béticos y Litoral. A estos espacios se le han unido en este estudio los centros regionales to-mados de las unidades territoriales del mismo plan, debido a las fuertes características sociodemográfi-cas y funcionales de éstos. Estos últimos espacios, los centros regionales, se han añadido a la sectoriza-ción realizada, independientemente de si pertenecen a un dominio territorial u otro.

De los 151 municipios de referencia una mayoría muy significativa se encuentra en centros regionales, 64; va-lle del Guadalquivir, 43, y en el litoral, 29, dato relevante este último, teniendo en cuenta que esta zona es su-perficialmente la más reducida de todas. Los otros dos ámbitos, de características más montañosas y rurales, suman sólo 15 municipios entre los dos.

El análisis que se realiza en este primer bloque toma como referencia en exclusividad el espacio ocupado por los 151 municipios que en 2010 contaban en Anda-lucía con una población superior a los 10.000 habitan-tes. Por ello, todos los datos y todos los comentarios que se presentan aquí hacen referencia, salvo que se indique lo contrario, sólo a estos municipios.

El estudio del comportamiento demográfico de la po-blación se realiza a través de una serie de fuentes, censos y registros administrativos, muy consolidados desde hace mucho tiempo y que facilitan en gran me-dida el análisis de este tipo de variables en distintos niveles de desagregación territorial, llegando en casi todos los casos a estar disponible los datos munici-pales y en algunos casos incluso la disponibilidad de datos llega a la sección censal. Destacan entre estas fuentes los Censos de Población, Padrones Municipa-

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Tabla 1.1. Municipios de más de 10.000 habitantes en Andalucía (2010)

Fuente: Instituto de Estadística y Cartografía de Andalucía. Sistema de Información Multiterritorial de Andalucía (SIMA).

les de Población, Movimiento Natural de la Población o la Estadística de Variaciones Residenciales. Estas fuentes cuentan con una amplísima gama de variables con una periodicidad, en casi todos los casos, muy alta.

Sin embargo la búsqueda de información estadística que permita el estudio de la estructura social y econó-mica de la población atendiendo a variables territoriales presenta en muchas ocasiones ciertas dificultades. Las fuentes estadísticas más extendidas se basan general-mente en encuestas que, bien sea por el diseño me-todológico o bien porque no tienen suficiente muestra para desagregar por este tipo de variables, no permiten en numerosas ocasiones disponer de datos a una esca-la territorial reducida. Por poner un ejemplo destacado, la Encuesta de Población Activa (en adelante EPA) de-sarrollada por el Instituto Nacional de Estadística (en adelante INE), que es la fuente estadística de referencia para el análisis de la población activa y la evolución del desempleo, no cuenta con análisis territoriales a nivel inferior de la provincia. De este modo, y para lo que nos ocupa en el presente texto, esta fuente no permite obtener en la actualidad información atendiendo a los

tipos de municipio, salvo que se soliciten explotaciones específicas al órgano promotor de la encuesta.

En Andalucía, las principales fuentes oficiales desde las cuales se pueden obtener datos desagregados por ta-maño de municipio son las sucesivas encuestas sociales desarrolladas por el Instituto de Estadística y Cartogra-fía de Andalucía. Cada una de estas encuestas, que se vienen desarrollando desde el año 2007, presenta una temática específica. Sin embargo, todas cuentan con un grupo de variables sociales básicas comunes que se han desarrollado en el seno de un grupo de trabajo de EUROSTAT (Oficina de Estadística de la Comunidad Europea). Son estas variables diseñadas con estánda-res europeos las que permiten obtener datos sobre la estructura social de la población en Andalucía.

Para el estudio de la estructura socioeconómica, en el apartado 2.1 se utilizará concretamente la Encuesta Social 2008 representativa para toda la población de Andalucía de 16 y más años. Para el apartado 2.2, en el que se aborda el estudio de las características de la actividad económica y empresarial, se retomará la lógica de análisis basada en fuentes de información ex-

Ámbitos Munic. Población Munic. Población Munic. Población Munic. PoblaciónCentro Regional 28 403.660 19 529.681 17 3.339.869 64 4.273.210Litoral 10 155.170 9 216.463 10 786.245 29 1.157.878Valle del Guadalquivir 25 355.904 16 471.781 2 112.483 43 940.168Sierras y Valles Béticos 4 48.906 8 215.952 - - 12 264.858Sierra Morena-Los Pedroches 3 42.356 - - - - 3 42.356Total 70 1.005.996 52 1.433.877 29 4.238.597 151 6.678.470

10.000 - 20.000 20.000 - 50.000 Más de 50.000 Total

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La administración municipaL en andaLucía. aLgunos rasgos (2010)Capítulo 1. Población, sociedad y actividad económica en los municipios

Gráfico 1.1. Tasa de crecimiento por ámbitos territoriales (2001- 2010)*

Fuente: Instituto de Estadística y Cartografía de Andalucía. Sistema de Información Multiterritorial de Andalucía (SIMA).* Esta tasa permite explicar en términos anuales la variación relativa que ha experimentado una magnitud a lo largo de un período no necesariamente anual. Para ello, se subdivide el período en intervalos anuales en los que la variación relativa de la magnitud permanece constante.

haustiva, al igual que en el apartado 1, ya que hay datos disponibles a nivel municipal para unidades de análisis como los establecimientos que ejercen su actividad en el territorio andaluz.

1.1. La población. Estructura y tendencias

Aproximadamente un 80 % de la población de Andalucía vive en un municipio con más de 10.000 habitantes, un 51 % en los centros regionales y un 11 % en los munici-pios litorales. Existe una tendencia, que ya es larga en el tiempo, aunque acentuada actualmente, de desplaza-miento de la población desde las áreas más interiores de Andalucía hacia el litoral.

Crecimiento y estructura de la población

A grandes rasgos, tomando como referencia la primera década del siglo XXI, la tasa de crecimiento entre 2001 y 2010 es positiva en toda la región, con un valor de 15,5 ‰ anual, siendo sensiblemente más alta para la totalidad de los municipios de más de 10.000 habitan-tes, 16,6 ‰. Todos los ámbitos de referencia cuentan con valores positivos, muy débil en el caso de Sierra Morena-Los Pedroches, y en torno al 10 ‰ en el resto de los casos, salvo en el del litoral, donde el valor se encuentra muy cercano al 40 ‰.

Por municipios son muy pocos, sólo cinco, los que tienen una tasa de crecimiento negativa, destacando entre éstos el caso de Cádiz capital, con una dinámica demográfica muy específica, derivada de las condicio-nes propias de su insularidad. Por otro lado, un número

0

5

10

15

20

25

30

35

40

Centro Regional Litoral Valle del Guadalquivir

Sierras y Valles Béticos

Sierra Morena-Los Pedroches

‰

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Mapa 1.1. Crecimiento de la población por municipios en Andalucía (2001-2010)

Fuente: elaboración propia. Datos tomados del Instituto de Estadística y Cartografía de Andalucía, Sistema de Información Multiterritorial de Andalucía (SIMA).

importante de municipios poseen tasas de crecimiento anual por encima del 50 ‰, todos ellos en zonas lito-rales o en centros regionales. Es interesante destacar en este caso que las tasas más altas aparecen en los municipios que están entre los 10.000 y los 20.000 habitantes, superando el 22 ‰, mientras que es más moderada en los que cuentan con más de 50.000 habitantes. Esto es debido en gran medida a que las grandes ciudades andaluzas cuentan generalmente con crecimientos positivos aunque moderados, destacando los municipios centrales de las áreas metropolitanas. Mientras que por otro lado los grandes crecimientos poblacionales más llamativos se han observado, en la década de referencia, en los municipios más pequeños de las coronas metropolitanas y del litoral de Andalucía.

En este comportamiento progresivo de la población de los municipios objeto de este análisis influye el comportamiento natural de la población, así como los saldos migratorios. La estructura de la población por grupos de edad es determinante en el desarrollo de la dinámica demográfica, fundamentalmente en lo refer-ente al índice de envejecimiento, tasa de natalidad, crecimiento natural y saldo migratorio. Las pirámides de población reflejan el comportamiento diferenciado entre los ámbitos de referencia, siendo de caracter-ísticas mas progresivas en el caso del litoral y de los centros regionales que en el resto, ya que se observa una mayor amplitud en los grupos de edad que van desde los 25 a los 55 años, aspecto que es común a todas las pirámides, aunque en estas dos zonas los

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grupos quinquenales llegan a superar con amplitud el 40 ‰ de la población total en alguno de los casos. Se observa además en las pirámides de estos ámbitos la presencia de un pequeño crecimiento en los grupos más jóvenes, menores de 10 años, fruto del pequeño repunte de la natalidad en la última década, fenómeno que tiene escasa repercusión en la pirámide del Valle del Guadalquivir y es inexistente en las de las zonas de montaña. El envejecimiento en estas últimas zonas se hace patente en una mayor distancia de sus respec-tivas líneas de contorno con respecto al eje vertical central en la zona alta de la pirámide, que hace refer-encia a los grupos de edad de personas mayores de 70 años.

Los indicadores demográficos trazan la misma ten-dencia en casi todos ellos. Se observa, en los últi-mos 20 años, una evolución en el crecimiento de la población, que es positivo en el ámbito de los centros regionales y en el litoral y que permanece estable en el Valle del Guadalquivir y en las zonas de montaña, como resultado de una combinación de un crecimien-to natural de la población y, en mayor medida, de un saldo migratorio positivo. En todos los ámbitos de trabajo el crecimiento natural es positivo en los datos agregados y es significativo que en 2010 sólo 15 de los 151 municipios con más de 10.000 habitantes tienen un crecimiento natural negativo, leve en todos los casos.

50‰ 40‰ 30‰ 20‰ 10‰ 0‰ 10‰ 20‰ 30‰ 40‰ 50‰

0 - 45 - 9

10 - 1415 - 1920 - 2425 - 2930 - 3435 - 3940 - 4445 - 4950 - 5455 - 5960 - 6465 - 6970 - 7475 - 7980 - 8485 y +

Centro regional Litoral Valle del Guadalquivir Zonas de montaña

Varones Mujeres

Gráfico 1.2. Pirámides de población por ámbitos territoriales (2010)


16


Gráfico 1.3. Evolución de la población por ámbitos territoriales (1990- 2010)


La tendencia de evolución en una perspectiva de 20 años es de un crecimiento vegetativo descendente en la déca-da de los noventa del siglo XX, que llega a ser negativa hacia el año 2000 en el caso de los municipios de Sierra Morena-Los Pedroches, y ascendente en la primera déca-da del siglo XXI, excepción hecha del caso de las Sierras y Valles Béticos con tendencia descendente.

1.1.1. Movimientos migratorios

Otro tema interesante en la caracterización territorial del ámbito de trabajo es el de los flujos migratorios. Según el sentido en que tiene lugar la migración se hablará de emigración (origen) o de inmigración (destino), por

lo que toda migración genera una emigración en el municipio de procedencia y una inmigración en el de destino.

Así, el saldo migratorio en el año 2010 es también positivo en todos los ámbitos de referencia, estando en todos los casos en torno al 2 ó 3 ‰, salvo en el caso de la zona litoral que llega a superar el 15 ‰. Por muni-cipios son también escasos, por debajo de 30, los que cuentan con un saldo migratorio negativo, y en todos esos casos lo son con valores muy reducidos cerca-nos al cero. Sin embargo se observa cómo algunos de los municipios objetos de este estudio cuentan con un saldo superior al 20 o incluso al 30 ‰, todos ellos en áreas metropolitanas o del litoral.

0,00,51,01,52,02,53,03,54,04,5

1990 2000 2010

Mill

ones

de

habi

tant

es

Centro Regional Litoral

Valle del Guadalquivir Zonas de montaña

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Gráfico 1.4. Tasa de crecimiento vegetativo por ámbitos territoriales (1990- 2010)*

Fuente: Instituto de Estadística y Cartografía de Andalucía. Sistema de Información Multiterritorial de Andalucía (SIMA).* La Tcv se expresa en forma de saldo de personas por cada 1.000 habitantes y año.

Gráfico 1.5. Saldo migratorio por ámbitos territoriales (2010)


0

2

4

6

8

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12

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‰

18


Gráfico 1.6. Peso de la población extranjera por ámbitos territoriales (2010)

Fuente: Instituto de Estadística y Cartografía de Andalucía. Sistema de Información Multiterritorial de Andalucía (SIMA).a

Mapa 1.2. Saldo migratorio por municipios en Andalucía (2010)


0

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%

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Hay que destacar que el litoral andaluz, al igual que en otras zonas del resto de España, es un espacio prefe-rente de destino en la dinámica migratoria de los últi-mos años. Es, por un lado, destino de una población con origen en los países desarrollados europeos asen-tados en segundas residencias; y, por otro, destino de una población con origen en países de África, América Latina y este de Europa, que busca trabajo.

1.1.2. Envejecimiento de la población

Uno de los indicadores demográficos más determi-nantes de las tendencias territoriales y que son más ilustrativos de la dinámica del comportamiento de la población en función del entorno geográfico en el que se encuentra es el del índice de envejecimiento1. Ésta es una dinámica que se puede extrapolar a gran parte de los territorios europeos y que se observa con una gran claridad en la generalidad del territorio español y, de una forma más concreta, en el andaluz. El enve-jecimiento de una población es un fenómeno que se va conformando en un proceso de años y en él influyen una serie de factores derivados de la estructura por edades de la población y tiene también unas causas que hay que localizar en la distribución territorial de la activi-dad económica y en la oferta de empleo que ello pueda conllevar. Este último aspecto suele ser determinante en los movimientos migratorios, que en gran medida están originados por la necesidad de la población de encontrar puestos de trabajo. La población que realiza ese traslado se suele encontrar, generalizando, en la

1 El índice de envejecimiento representa el número de personas mayores (65 y más años) por cada cien personas jóvenes (menores de 15 años).

franja de edad que va desde los 20 a los 45 años. Si el movimiento migratorio termina originando un asenta-miento permanente, es un fenómeno que tiene reper-cusión en la zona de origen y en la de destino de ese movimiento migratorio. El territorio de origen pierde población menor a los 45 ó 50 años, puesto que se trasladan el migrante y sus hijos. Los mayores de 45-50 años permanecen en las zonas emisoras de población. A partir de este proceso, con el tiempo se produce un fenómeno que incide de una forma determinante en las divisiones territoriales de los fenómenos demográficos y concretamente del envejecimiento. La población fun-damentalmente migrante, la que se encuentra entre los 20 y los 45 años, es una población en edad de procrear, por lo que los nacimientos se producen en las zonas de destino, incidiendo en la bajada de la edad media de la población de estos territorios. Mientras, en las zonas de origen ha permanecido la población mayor de 50 años, que no procrea y que con el tiempo también va aumentando en edad, lo que sumado a la ausencia de recambio generacional, acentúa el fenómeno del enve-jecimiento.

Este fenómeno se observa muy presente en un impor-tante número de municipios de las zonas rurales de Andalucía, principalmente de las áreas de montaña, donde el paulatino despoblamiento ha ido acentuando el envejecimiento de la población, con unos índices que en algunos casos son muy elevados. Estas zonas cuentan normalmente con municipios pequeños, en casi todos los casos por debajo de los 10.000 habitantes, por lo que quedan excluidos del análisis que aquí se está realizando. En el caso de los municipios objeto de este estudio, muchos de ellos son tradicionalmente re-ceptores de la población descrita más arriba. De este modo se observa que el índice de envejecimiento global

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Gráfico 1.7. Índice de envejecimiento por ámbitos territoriales (2010)


para los municipios mayores de 10.000 habitantes es de un 85 %, inferior al de la totalidad de Andalucía. Por ámbitos se aprecia una diferencia acusada entre las dos zonas de montaña, donde en ambos casos el índice su-pera el 100 %, elevándose hasta el 120 en el caso de Sierra Morena-Los Pedroches, y los otros tres donde el índice de envejecimiento es menor, destacando el litoral que no llega al 80 % en su índice global. Si el análisis se realiza por grupos de municipios según número de habi-tantes hay que destacar que, aunque las diferencias no son muy amplias, el índice es sensiblemente superior en los municipios mayores de 50.000 habitantes, casi el 90 %, y no llega al 80 en los que están entre 20.000 y 50.000 y en el grupo de los de menos de 20.000. Es un fenómeno muy presente en los municipios medios que se encuentran en las coronas de las áreas met-

ropolitanas andaluzas, debido al desplazamiento intra-metropolitano de población joven desde los municipios centrales a los de las coronas metropolitanas. Este desplazamiento de la población tiene su causa, en gran medida, a las exigencias del mercado inmobiliario en gran parte de la década de los noventa del siglo XX y primera década del siglo XXI.

Es reducido el número de municipios cuyo índice de envejecimiento se encuentra por encima del 100 %, hay más mayores que jóvenes, pero por el contrario es significativo el importante número de municipios que cuentan con índices de envejecimiento muy bajos, que en muchos casos habla de población joven que duplica a la que está por encima de los 65 años, situándose éstos en gran medida en las coronas metropolitanas.

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%

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Mapa 1.3. Envejecimiento de la población por municipios en Andalucía (2010)


1.1.3. La natalidad

La tasa de natalidad está muy íntimamente relacionada con los aspectos comentados sobre el envejecimiento, aunque lógicamente también influyen otros factores. En general, si se observa el comportamiento de la natali-dad en Andalucía, similar al que tiene lugar en la gener-alidad de España y similar al de la globalidad en Europa, hay que hablar del descenso que se mantiene desde la mitad de la década de los setenta del siglo pasado, que tiene un ligero repunte en los últimos años. Esto último es debido a la llegada a la maternidad del grueso de las mujeres que nacieron en el boom de la natalidad de los

años sesenta y setenta y que al ser más numerosas en relación a la población total que en períodos anteriores, hacen aumentar el número de nacidos en los últimos años, aunque la tasa de fecundidad sea similar a esos períodos anteriores. A esto se suma la importante lle-gada de población inmigrante extranjera, en muchos casos con culturas de origen que actualmente propi-cian más la fecundidad que en la población autóctona. Hay que tener en cuenta que los movimientos migra-torios suelen desplazar, como ya se ha comentado, a personas con edades comprendidas entre los 20 y los 45 años, que para el caso de las mujeres es consid-erada edad fértil. En Andalucía, analizado el fenómeno

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Gráfico 1.8. Tasa bruta de natalidad por ámbitos territoriales (1990-2010)*

Fuente: Instituto de Estadística y Cartografía de Andalucía. Sistema de Información Multiterritorial de Andalucía (SIMA).* La TBN se expresa en nacimientos por cada 1.000 habitantes y año.

por ámbitos territoriales, se observan unas diferencias entre las zonas más envejecidas, Sierra Morena-Los Pe-droches y Las Sierras y Valles Béticos, donde la tasa no supera el 10 ‰ y el resto de los ámbitos donde los valores se colocan entre el 11 y el 12 ‰.

Distribuidos los municipios según grupos de pobla-ción no se observan diferencias apreciables y en to-dos los casos las tasas agregadas están alrededor del 11 ‰. De todas formas, si se analizan los datos por municipios, se observan unas tasas elevadas, por encima de 15 ‰, en algunos municipios media-nos de las coronas metropolitanas y, en algunos ca-sos, también del litoral.

1.2. Características socioeconómicas

La estructura social de una población se forma a través de un entramado complejo en el que interaccionan ele-mentos macro (decisiones y actuaciones de los actores colectivos como Estados, empresas, etc.) y micro (deci-siones y actuaciones de actores como las personas, las familias, etc.). Todo ello configura espacios, territorios que adquieren dinámicas y características diferentes en-tre sí. De este modo, el lugar en el que reside una per-sona genera un conjunto de restricciones y elecciones asociadas a la vida familiar, laboral, etc. Dicho de otro modo, nacer o residir en un contexto determinado con-figura en gran medida las decisiones y las estrategias vitales dentro de un marco restrictivo de posibilidades.

8

9

10

11

12

13

14

1990 2000 2010

‰

Centro Regional LitoralValle del Guadalquivir Sierras y Valles BéticosSierra Morena-Los Pedroches Total

23


Por ello, el análisis del territorio es fundamental para el conocimiento de la estructura de una sociedad. Y ese será el objetivo de este apartado, conocer algunas di-mensiones fundamentales de la estructura socioeconó-mica desde una perspectiva territorial.

1.2.1. La estructura educativa y ocupacional

El nivel de estudios que tiene una población es una car-acterística asociada a numerosos factores tales como el contexto histórico, la edad o la clase social a la que pertenece el individuo. Pero a su vez, todas estas di-mensiones relativas a las personas, tal y como hemos visto en el análisis demográfico del apartado 1, están también asociadas al territorio en el que habitan. Par-

ticularmente el contexto territorial en el que se reside puede configurar en gran medida las decisiones educa-tivas, especialmente en momentos históricos en los que el desarrollo educativo del individuo puede entrar en conflicto con las estrategias económicas de las familias y la estructura de clases de la sociedad del momento.

Los datos de la tabla 1.2 muestran en cierta medida este comportamiento. Si atendemos al número de ha-bitantes de los municipios encontramos variaciones significativas en el máximo nivel de estudios de la po-blación. En los municipios mayores de 50.000 habi-tantes es donde encontramos población con un mayor nivel de estudios reglados. Más de tres cuartas partes de la población que reside en este tipo de municipios han finalizado al menos estudios secundarios (78 %).

Mapa 1.4. Tasa bruta de natalidad por municipios en Andalucía (2010)


24


Estas diferencias son poco significativas cuando se es-tablece la comparación. Sin embargo, sí desciende sig-nificativamente en los municipios de 10.000 a 20.000 habitantes donde alcanza el 64,1 %.

Estos datos están relacionados con la estructura de edad de cada tipo de territorio. Tal y como se veía en la pirámide 1.1, los territorios con menor número de ha-bitantes corresponden generalmente con poblaciones más envejecidas lo que a su vez está asociado a ge-neraciones que accedían en menor grado a los niveles más altos del sistema educativo, especialmente en las zonas agrícolas y entre la población femenina (Heredia, V. y Parejo, A., 2007; pp. 103-111).

La importancia del territorio para explicar el nivel edu-cativo se extiende también a otras características de la población, en especial a aquellas relacionadas con la actividad laboral. Desde finales del siglo XX la pobla-ción activa se ha incrementado considerablemente en Andalucía como efecto de distintas causas demográfi-cas y sociales, principalmente el crecimiento vegetativo provocado por el descenso paulatino de la mortalidad infantil, la llegada de inmigrantes y el incremento de la tasas de actividad femenina. En el siglo XXI se consolida

plenamente el fenómeno de una población activa anda-luza que vive mayoritariamente en entornos urbanos y que concentra su actividad en el sector terciario (Gál-vez, L, 2008; pp. 9).

Esta es la tendencia asentada en los municipios anda-luces de manera general. De manera más concreta los datos de actividad de la población2 no muestran dife-rencias muy significativas entre los distintos municipios mayores de 10.000 habitantes. Los porcentajes de ocupados, desempleados e inactivos presentan porcen-tajes muy similares.

No obstante, si se analiza cada grupo de actividad por separado, sí se aprecian diferencias relevantes. Por ejemplo, entre los ocupados, las jornadas laborales de tiempo parcial tienen mayor presencia en los municipios con más de 20.000 habitantes mientras que en el gru-

2 Para el segundo trimestre de 2008, meses en los que desa-rrollaron los trabajos de campo de la Encuesta Social 2008, los datos que se observan en el gráfico 2.1 son muy similares a los que se observan en la EPA para toda Andalucía: Ocupa-dos 47,8 %, Parados 10,0 % e Inactivos 42,8 %. Fuente: INE. Resultados detallados de la EPA para Comunidades Autóno-mas. Tabla 7.7.

Tabla 1.2. Máximo nivel de estudios por tamaño del municipio (2008)10.000 a 20.000

habitantes

20.000 a 50.000

habitantesMás de 50.000

habitantes TotalMenos de primarios15,80% 12,70% 7,60% 10,10%Primarios 20,10% 13,20% 14,30% 15,20%Secundarios 51,50% 58,30% 60,40% 58,40%Universitarios 12,60% 15,80% 17,60% 16,30%Total 100,00% 100,00% 100,00% 100,00%

Fuente: Instituto de Estadística y Cartografía de Andalucía. Encuesta Social 2008. Hogares y medio ambiente en Andalucía.

25


po de 10.000-20.000 habitantes tienen mayor peso las mujeres inactivas que se dedican al trabajo doméstico no remunerado3.

Dentro de la población ocupada encontramos también otras diferencias destacables. Esto ocurre, por ejemplo, con la situación profesional de los trabajadores. Aunque los rasgos generales de la estructura son similares en todos los municipios con más de 10.000 habitantes, es

3 Estas conclusiones también se establecen a partir de los datos de la Encuesta Social 2008. Además, aunque el análisis de género no es el objetivo principal de este capítulo, es importante señalar que existen diferencias importantes en las variables socioeconómicas de ambos sexos. Respecto a la ocupación, la encuesta refleja aspectos estructurales presen-tes todavía en el mercado laboral: mayor número de inactivas y mayor presencia entre las mujeres ocupadas de contratos temporales.

destacable la mayor presencia de contratos tempora-les4 en el tramo de 10.000 a 20.000 habitantes.

En la estructura ocupacional también se observan dife-rencias relevantes. Así, en los municipios más peque-ños los «trabajadores cualificados y los operadores de instalaciones y maquinaria» son los que tienen mayor peso: prácticamente un tercio del total de los trabajos pertenecen a este grupo. Este tipo de profesiones de-sciende al 26,7 % en la estructura ocupacional de los

4 Más allá de estas características de los municipios, la tempo-ralidad es un fenómeno con una fuerte presencia en el mercado de trabajo andaluz y que incide especialmente en algunos sec-tores de la población. A grandes rasgos se concentra en mayor medida entre las trabajadoras, las personas más jóvenes, las de menor formación educativa, en trabajadores manuales menos cualificados y en aquellos con contratos a tiempo parcial (Cebrian, I., Herranz, V. y Toharia, L., 2009; p. 13).

Gráfico 1.9. Relación con la actividad por tamaño del municipio (2008)


26


municipios de 20.000-50.000 habitantes, aunque tam-bién son los de mayor presencia. El comportamiento diferencial lo tienen en este caso las ciudades con más habitantes: en estos núcleos urbanos se aprecia una mayor importancia de los trabajos relacionados con los servicios (23,6 %) y de los trabajos de tipo admin-istrativo (13,4 %). Es importante señalar que, de nuevo según los datos de la Encuesta Social 2008, estos son precisamente los dos únicos grupos ocupacionales en Andalucía en los que hay un mayor porcentaje de mu-jeres que de hombres.

1.2.2. Las características de la actividad económica

1.2.2.1. los sectores de actividad en el territorio andaluz

El análisis de la actividad empresarial es fundamental para entender la estructura socioeconómica de un ter-ritorio. Aunque en este apartado mostraremos sólo la foto final del año 2010, los datos son testigos de una progresiva senda de transformaciones, de gran aceler-ación en las últimas décadas, y que han supuesto un profundo cambio estructural y del mercado de trabajo en el territorio andaluz. Si a comienzos del siglo XX más de dos tercios de la población activa andaluza vivía en zonas rurales y se ocupaba en el sector primario, en

Gráfico 1.10. Situación profesional por tamaño del municipio (2008)

18,0% 19,8% 17,4% 18,0%

57,3% 61,3% 62,1% 61,1%

24,7% 18,9% 20,5% 20,9%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

De 10.000 a 20.000 habitantes


Más de 50.000 a habitantes

Total

Trabajador por cuenta propia Asalariado con contrato indefinido

Asalariado con contrato temporal


27


2005 sólo representaba el 9,6 % de la población activa (Gálvez, L. 2008; p. 93).

Abordaremos el estudio de la composición actual de la actividad económica a través de los establecimientos situados en territorio andaluz. Se entiende por estab-lecimiento la unidad productora de bienes y/o servi-cios que desarrolla una o más actividades de carácter económico o social, bajo la responsabilidad de un titular o empresa en un local situado en un emplazamiento fijo y permanente. Cuando la actividad no se ejerce en un local fijo se considera como establecimiento el lugar desde donde se organiza la citada actividad.

En la tabla 1.5 se recoge la actividad de los estable-cimientos según la clasificación estandarizada CNAE-2009, excluyendo de la misma las actividades agrarias y las administraciones públicas excepto aquellas que prestan servicios educativos y sanitarios. Como corres-

ponde al modelo actual de sociedad avanzada, la ma-yor parte de los establecimientos se concentra en el sector servicios con un claro predominio respecto a la industria y la construcción. Esto se hace más evidente a medida que aumenta el número de habitantes. Lo con-trario ocurre con los establecimientos que se dedican a actividades relacionadas con la construcción: a medida que disminuye la población, mayor peso tiene este sec-tor en la estructura de la actividad de los municipios.

Si se analiza cómo se distribuye la actividad dentro del sector servicios, son aquellos establecimientos que de-sarrollan actividades relacionadas con el comercio, la hostelería y las reparaciones los que tienen mayor pre-sencia en todos los tramos de población. Sin embargo, su peso es menor en la estructura de los municipios de 10.000 a 20.000 y los de 20.000 a 50.000, grupos que, por otro lado, tienen una estructura prácticamente simétrica. En los grandes núcleos urbanos la presencia

Tabla 1.3. Ocupación según tamaño del municipio (2008)


De 10.000 a 20.000

habitantes

De 20.000 a 50.000

habitantes

Más de 50.000 a

habitantes Total

Dirección de las empresas y de las AAPP 7,5% 9,0% 5,7% 6,6%

Técnicos y profesionales científicos e intelectuales 13,7% 15,5% 12,5% 13,3%

Técnicos y profesionales de apoyo 7,7% 8,8% 9,5% 9,0%

Empleados de tipo administrativo 9,2% 8,5% 13,4% 11,7%Trabajadores de servicios de restauración, personales, protección y vendedores en comercios 12,7% 18,4% 23,6% 20,7%

Trabajadores cualificados y operadores de instalaciones y maquinaria 32,2% 26,7% 22,3% 24,8%

Trabajadores no cualificados 17,0% 13,2% 13,0% 13,7%

Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

28


de establecimientos que realizan servicios a las empre-sas es mayor: suponen un tercio del total de estableci-mientos del sector servicios.

En cuanto a la actividad agraria se puede realizar una aproximación a su distribución en el territorio atendi-endo a los datos de aprovechamiento de la tierra por hectáreas. Del total de superficie agrícola utilizada en 2010, un 44,8 % está ubicada en los municipios del

tramo de 20.000 a 50.000 habitantes, un 33,8 % en los de 10.000 a 20.000 habitantes y el 21,4 % restante corresponde a los de más de 50.0005.

5 Estos datos sobre distribución general de la tierra por aprove-chamiento se han extraído del SIMA siguiendo los criterios del Censo Agrario de 2009 desarrollado por el INE, que entiende como superficie agrícola utilizada los cultivos herbáceos, los barbechos y las tierras consagradas a cultivos leñosos.

Tabla 1.4. Establecimientos por sector de actividad empresarial y tamaño del municipio en que

la desarrollan (2010)


Tabla 1.5. Establecimientos del sector servicios por tipo de actividad y tamaño del municipio en que

desarrollan su actividad (2010)


De 10.000-20.000

habitantes

De 20.000-50.000

habitantes

Más de 50.000

habitantes TotalIndustria 10,6% 9,0% 5,7% 7,0%Construcción 12,1% 11,2% 8,9% 9,8%Servicios 77,3% 79,8% 85,4% 83,3%Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

De 10.000-20.000

habitantes

De 20.000-50.000

habitantes

Más de 50.000

habitantes TotalComercio, reparaciones y hostelería 53,0% 51,6% 42,5% 45,5%Transporte y comunicaciones 7,7% 7,5% 7,5% 7,5%Servicios a las empresas 25,1% 26,1% 33,4% 31,0%Servicios públicos 7,1% 7,3% 8,8% 8,3%Otros servicios 7,1% 7,5% 7,8% 7,7%Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

http://www.ieca.junta-andalucia.es/bd/sima_web/sima_ayuda1.jsp?variable=54

http://www.ieca.junta-andalucia.es/bd/sima_web/sima_ayuda1.jsp?variable=54

29


Ubicados en el territorio según las zonas POTA se observa que casi la mitad del terreno cultivable corre-sponde a la Vega del Guadalquivir (49,1 %), un 28,5 % pertenece a los Centros Regionales, un 14,4 % a las Zonas de montaña y sólo un 8 % al Litoral.

1.2.2.2. demografía empresarial en el territorio andaluz

Para entender cómo es el tejido empresarial en Anda-lucía, además de analizar los sectores de actividad, también es importante entender otros aspectos de su estructura. La «demografía empresarial» permite ahon-dar en su conocimiento desde una perspectiva evolutiva observando las dinámicas de aparición, desaparición

y supervivencia de las empresas según su actividad, número de trabajadores y territorio en el que se esta-blecen6.

Manteniendo los establecimientos como unidad de análi-sis y teniendo como referencia el año 2010, en este epígrafe se analizarán dos aspectos: la composición

6 Los datos se han extraído de las estadísticas de Demografía Empresarial desarrollada por el Instituto de Estadística y Car-tografía de Andalucía, con excepción de los datos de estable-cimientos según tramo de empleo, que están disponibles en el Sistema de Información Multiterritorial (SIMA) de esta misma institución.

Gráfico 1.11. Establecimientos de 50 o más trabajadores por tamaño del municipio en que


Fuente: Instituto de Estadística y Cartografía de Andalucía. Demografía Empresarial.

9,3% 5,1%

16,7%14,8%

74,0% 80,1%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

50 a 99 trabajadores De 100 y más trabajadores

De 10.000-20.000 habitantes De 20.000-50.000 habitantes Más de 50.000 habitantes

30


según el número de trabajadores y el crecimiento o de-crecimiento del número de establecimientos.

Respecto al número de trabajadores, el peso de la pequeña empresa en Andalucía hace que los estab-lecimientos con menos empleados tengan un dominio claro en el tejido empresarial: casi nueve de cada diez establecimientos en Andalucía tienen menos de 5 traba-jadores. Esta cifra se reproduce en la estructura de los establecimientos de todos los municipios y sólo tiene mínimas variaciones en cada grupo según el número de habitantes.

No obstante, conviene destacar que los establecimien-tos con mayor número de trabajadores están asentados principalmente en los municipios con mayor peso pobla-

cional. De hecho, como se observa en el gráfico 1.11, el 74 % de los establecimientos de 50-99 trabajadores y el 80,1 % de los establecimientos de 100 y más, ejer-cen su actividad en municipios de más de 50.000 ha-bitantes.

Si analizamos los datos a través de los ámbitos ter-ritoriales del POTA se observa que las empresas con un mayor número de empleados se concentran en los Centros Regionales y en las zonas de Litoral: en estos ámbitos se concentra el 88,3 % de los establecimientos con 50-99 trabajadores y un 91,8 % de los de 100 o más.

Esta estructura tiene influencia en el mantenimiento, na-cimiento y desaparición de establecimientos y empre-

Gráfico 1.12. Establecimientos de 50 o más trabajadores por ámbitos territoriales en que


75,1% 79,2%

13,2%12,6%

9,1% 5,7%2,6% 2,5%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

De 50 a 99 trabajadores De 100 y más trabajadores

Centro Regional Litoral Vega del Guadalquivir Zonas de montaña


31


sas en el actual contexto de crisis económica. El aná-lisis comparativo de estos flujos de altas y bajas entre los distintos tipos de municipios se va a realizar a través de tasas. En concreto, tres son los indicadores que nos van a permitir observar la tendencia de la actividad em-presarial para el año 2010:

Tasa bruta de entrada de establecimientos: número de altas registradas en el ejercicio de 2010 con res-pecto al total de unidades existentes en el ejercicio de 2009.

Tasa bruta de salida de establecimientos: número de bajas registradas en el ejercicio de 2010 con respec-to al total de unidades existentes en el ejercicio de 2009.

Tasa neta: es la diferencia entre la tasa bruta de en-trada del año t y la tasa bruta de salida del año.

Los resultados de las tasas responden a un claro pa-trón: a medida que aumenta el tamaño de los munici-pios, mayor es la tasa de entrada de establecimientos

Tabla 1.6. Tasas de entrada y salida de establecimientos por tamaño de municipio en que



Tabla 1.7. Tasas de entrada y salida de establecimientos por ámbitos territoriales en que desarrollan

su actividad (2010)


Altas de establecimientos

2010

Bajas de establecimientos

2010

Establecimientos 2009

Tasa bruta

entrada

Tasa bruta salida

Tasa neta

Entre 10.000-20.000 9.232 11.846 63.553 14,5 18,6 -4,120.000-50.000 13.334 16.320 93.910 14,2 17,4 -3,2Más de 50.000 43.588 53.784 323.046 13,5 16,6 -3,2Total 66.154 81.950 480.509 13,8 17,1 -3,3

Altas de establecimientos

2010

Bajas de establecimientos

2010

Establecimientos 2009

Tasa bruta

entrada

Tasa bruta salida

Tasa neta

Centro Regional 41.376 50.206 310.484 13,3 16,2 -2,8Litoral 14.303 18.364 91.108 15,7 20,2 -4,5Vega del Guadalquivir 7.940 10.169 59.438 13,4 17,1 -3,8Zonas de montaña 2.535 3.211 19.479 13,0 16,5 -3,5Total 66.154 81.950 480.509 13,8 17,1 -3,3

32


y menor la de salida. No obstante, como se aprecia en la tabla 1.7, en ningún tipo de municipio se produce un balance positivo a favor de las altas como se puede apreciar tanto en los valores absolutos como en el sig-no negativo de la Tasa neta.

El ciclo económico actual afectaría por tanto de manera desigual a los establecimientos en los distintos tipos de municipios, si bien tiene efectos en todo tipo de territo-rio. Para profundizar en este fenómeno y ubicarlo mejor en el espacio andaluz, se han calculado también estas tasas para las zonas POTA. Desde esta perspectiva te-rritorial destaca que el balance es más negativo en los municipios del Litoral. Del lado contrario, el saldo de

los establecimientos se resiente menos en los Centros Regionales, es decir, en las principales ciudades y sus áreas metropolitanas.

Como es evidente todos estos datos negativos en el balance de los establecimientos tienen repercusiones directas en la destrucción de empleo. Para poder com-parar los distintos municipios y ámbitos territoriales desde esta óptica, se han calculado las tasas con la misma lógica utilizada con los establecimientos tal y como aparece en la siguiente tabla.

Los peores saldos de empleo se producen en los es-tablecimientos de los municipios de entre 10.000 y

Tabla 1.8. Tasas de entrada y salida de empleo en establecimientos por tamaño del municipio

en que desarrollan su actividad (2010)

Altas de empleo en establecimientos

2010

Bajas de empleo en establecimientos

2010

Empleos en establecimientos

2009

Tasa bruta de entrada de empleo

Tasa bruta de salida de

empleo

Tasa neta

Entre 10.000-20.000 16.069 20.179 200.837 8 10 -220.000-50.000 27.589 28.854 336.390 8,2 8,6 -0,4Más de 50.000 96.769 108.410 1.322.875 7,3 8,2 -0,9Total 140.427 157.443 1.860.102 7,5 8,5 -0,9


Tabla 1.9. Tasas de entrada y salida de empleo en establecimientos por ámbitos territoriales en que


Altas de empleo en establecimientos

2010

Bajas de empleo en establecimientos

2010

Empleos en establecimien

tos 2009

Tasa bruta de entrada de empleo

Tasa bruta de salida

de empleo

Tasa neta

Centro Regional 94.302 102.587 1.309.941 7,2 7,8 -0,6Litoral 26.529 31.227 286.308 9,3 10,9 -1,6Zonas de montaña 5.094 5.959 72.080 7,1 8,3 -1,2Vega del Guadalquivir 14.502 17.670 191.773 7,6 9,2 -1,7Total 140.427 157.443 1.860.102 7,5 8,5 -0,9

Fuente: Instituto de Estadística y Cartografía de Andalucía. Demografía Empresarial

33


20.000 habitantes, lo cual corresponde con lo visto en la tabla 1.6. Sin embargo, mientras que en los munici-pios de entre 20.000 y 50.000 habitantes la Tasa neta en los establecimientos es peor que en los municipios de más de 50.000, en el caso del empleo no ocurre lo mismo. Dicho de otro modo, en los municipios de más tamaño hay un menor número de bajas de esta-blecimientos pero estas acarrean una perdida mayor de empleos. Este dato se explicaría por lo comentado anteriormente: las empresas con más trabajadores se concentran en los municipios con más habitantes.

Por el contrario, para el caso de las zonas POTA la ló-gica se mantiene respecto al balance de los estableci-mientos: mayor destrucción de empleo en el Litoral y menos impacto en los Centros Regionales.

1.3. Bibliografía

CEBRIÁN, Inmaculada, HERNANZ Virginia, y TOHARIA, Luis (2009): La temporalidad en Andalucía: nuevos datos y análisis. Sevilla, Instituto de Estadística de Andalucía.

GÁLVEZ, Lina (2008): Estadísticas históricas del mer-cado de trabajo en Andalucía en el siglo XX. Sevilla, Instituto de Estadística de Andalucía.

HEREDIA, Víctor y PAREJO, Antonio (2007): Estadís-ticas históricas de educación y cultura en Andalucía, siglo XX. Sevilla, Instituto de Estadística de Andalucía.

Capítulo 2. La gestión de los servicios públicos

Raquel Ojeda GarcíaUniversidad de Jaén

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Capítulo 2. La gestión de los servicios públicosRaquel Ojeda GarcíaUniversidad de Jaén

2.1. Introducción

La prestación de los servicios públicos por parte de los municipios genera un debate en torno a dos temas fun-damentales que interesan a la gestión pública, por un lado, la calidad de los servicios (tema que se apuntaba en el anterior informe del OGLA), y por otro, el del gra-do de sobre carga sumada a una deficiente financiación de los municipios hacia ciertos servicios que finalmente prestan pero que no forman parte de sus competencias obligatorias (como trataremos de poner de manifiesto más adelante).

Esta fue una de las lagunas que precisamente ha pre-tendido salvar la Ley de Autonomía Local de Andalucía, ley 5/2010, así como la Ley de participación de las entidades locales en los Tributos de la Comunidad Autó-noma de Andalucía, 6/2010. La regulación de las com-petencias claramente asignadas e incrementadas a los gobiernos locales pretende terminar con la contradic-ción que se estaba produciendo en los ayuntamientos, que consistía, por un lado, en ser los grandes perjudi-cados de un proceso de descentralización inacabado que se había detenido en el nivel autonómico, y que se traducía en un débil incremento de su financiación, y por otro lado, en el aumento de las competencias que

asumían en distintos ámbitos (sin ser obligación suya). Esta asunción se debe al hecho de que los municipios representan uno de los escenarios más adecuados para conocer las demandas de los ciudadanos y para desa-rrollar la implementación de las políticas públicas.

Otro de los temas que más atención ha robado a los analistas así como a los decisores públicos locales es el de los mecanismos de gestión, en aras precisamente de ganar en eficacia, eficiencia, pero sobre todo, calidad.

Sobre el tema de la calidad (equilibrio entre los resul-tados de la política y el grado de satisfacción de los usuarios), debemos recordar que calidad1 significa ir más allá de los principios clásicos de eficacia (equili-brio entre objetivos y resultados) y eficiencia (equilibrio entre costes y objetivos). El grado de satisfacción de los ciudadanos hacia los servicios públicos es lo que preocupa en la actualidad a los ayuntamientos y es lo que se debe estudiar en el futuro, la calidad y el grado

1 Consultar el capítulo de Tony Bovaird y Elke Löffler (2009): “Quality management in public sector organizations”, en Public Management and Governance, Routledge, London, New York, pp. 165-181.

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de satisfacción de la ciudadanía hacia los servicios loca-les prestados por los municipios.

En definitiva las preguntas que subyacen a este plantea-miento son qué servicios se deben prestar, cómo hacer-lo (mejorar la calidad será el máximo objetivo) y quién debe o puede hacerlo lo mejor posible (gestión directa o indirecta) con un presupuesto dado y con una clara tendencia a minimizarlo o, al menos, no incrementarlo.

Las categorías utilizadas en este análisis son las ya utili-zadas en el anterior informe, sobre los servicios obliga-torios y no obligatorios, sobre su naturaleza (servicios urbanos básicos, servicios de atención social, y los so-cio-culturales), cruzados con la tipología de municipios (agrupados por tramos de población y de presupuesto). En general, suelen coincidir los servicios obligatorios con los servicios urbanos básicos2.

2 Los servicios obligatorios que además según su naturaleza pueden ser considerados como servicios urbanos son: control de alimentos y bebidas; pavimentación de vías públicas, acceso a núcleos de población; alcantarillado, abastecimiento de agua potable, limpieza viaria, recogida de residuos, y cementerio. Hasta aquí hemos enumerado los servicios obligatorios para todos lo municipios y de carácter urbano básico. A partir de ahora man-tenemos las dos características anteriores pero debemos añadir que estos servicios son sólo obligatorios para los municipios ma-yores de 5.000 habitantes: parque público, mercado, tratamiento de residuos; para los municipios mayores de 20.000 habitantes son obligatorios: la protección civil, la prevención/extinción de incendios, transporte colectivo urbano, servicios sociales (no son de naturaleza urbana sino de atención social), biblioteca pública e instalaciones deportivas (tampoco son de naturaleza urbana sino de carácter socio-cultural); para los municipios de más de 50.000 habitantes es también obligatorio la protección del medio ambien-te. Los servicios no obligatorios como la creación de guarderías, residencias para la tercera edad y escuelas de adultos son de naturaleza social, mientras que el último servicio no obligatorio, la creación de escuela/conservatorio de música, es de carácter socio-cultural. Ver Anexo 4 del Informe del OGLA 2008, Centro de Estudios Andaluces.

La encuesta, como podemos observar, ha recogido la información sobre los servicios públicos obligatorios que según la Ley de Bases del Régimen Local son obli-gatorios para todos los municipios en función de su po-blación.

La prestación de los servicios se puede hacer a tra-vés de dos grandes mecanismos, ya sea por presta-ción directa o indirecta. En el primer caso, se trata de la prestación por parte de la propia organización municipal o mediante un ente diferenciado de ésta (organismo autónomo o sociedad mercantil)3. En el segundo caso, la gestión indirecta, se da cuando existe un proceso de colaboración con una entidad externa no pública (a través de una concesión, arren-damiento o concierto, gestión interesada o sociedad de economía mixta).

Los datos que vamos a comentar de la encuesta rea-lizada en 2010, se van a centrar principalmente en el mecanismo de gestión de los servicios mínimos obliga-torios, especialmente de forma directa, en segundo lu-gar, pasamos a comentar aquellos servicios que no son

3 Las modalidades de gestión directa, en el ámbito local, son:

a) Gestión directa indiferenciada o sin órgano especial de la Enti-dad local.

b) Gestión diferenciada con órgano especial (empresa local propia).

c) Gestión mediante organismo autónomo.

d) Gestión mediante sociedad cuyo capital social pertenezca íntegramente a la Entidad local. Puede adoptar la forma de sociedad anónima o de responsabilidad limitada, sujetas al ordenamiento jurídico mercantil correspondiente, sin perjui-cio de que se sometan al derecho administrativo en algunos aspectos como los que se refieren al acuerdo de creación, especialidades de organización, designación de cargos y funcionamiento.

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La administración municipaL en andaLucía. aLgunos rasgos (2010)Capítulo 2. Servicios públicos. La gestión de los servicios públicos

obligatorios o que es voluntaria su prestación, para ob-servar los porcentajes que se obtienen en la encuesta para la prestación del servicio escuela/ conservatorio de música municipal, el servicio de guardería, escuelas de adultos y residencias para la tercera edad.

2.2. Servicios obligatorios: su externalización

Vamos a comenzar nuestro comentario por tanto por los servicios obligatorios que se prestan de forma direc-ta por los propios municipios ya sea por sus propias es-tructuras o por otros mecanismos como la creación de un organismo autónomo o una sociedad mercantil. En la encuesta realizada en 2010, la primera constatación que nos arrojan sus resultados es que se ha producido

un ligero proceso de «externalización»4 (outsourcing) de los servicios con respecto a los datos que nos arrojaba la encuesta de 2008.

En el gráfico 2.1 comparamos los datos obtenidos para los mismos servicios obligatorios que son además de carácter urbano, para todos los municipios obtenidos en la encuesta de 2010, con las cifras de 2008.

4 La externalización consiste en confiar a agentes externos a la organización pública parte de la producción o de los servicios, especialmente aquellos en los que el dominio no es óptimo, con el fin de mejorar la posición competitiva. La Administra-ción pública sigue siendo responsable de ese servicio en última instancia ante los usuarios. Jordi Mas Sabate (2000): “Gestión privada de servicios públicos: la externalización (outsourcing) en la Administración Pública”, V Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública. Santo Domingo, República Dominica-na. http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/CLAD/clad0038535.pdf

Gráfico 2.1. Porcentaje de municipios que prestan directamente los servicios mínimos 2010 (n 123) y 2008 (n 140)

http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/CLAD/clad0038535.pdf

http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/CLAD/clad0038535.pdf

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Los servicios que han pasado a ser gestionados de forma indirecta en más municipios en 2010 han sido la limpieza viaria, el alcantarillado y la pavimentación. El control de alimentos se mantiene bajo el control y la prestación directa de los propios municipios y sólo el abastecimiento domiciliario de agua potable así como el acceso a los núcleos de población hay una ligera re-cuperación por parte de los municipios de la prestación de estos servicios de forma directa. La conclusión que podemos obtener de estos datos es, como decíamos más arriba, una ligera inclinación a la externalización de los servicios públicos obligatorios que correspondería con las tendencias más predominantes de gestión públi-ca en la actualidad5. Estas tendencias consisten en re-saltar los valores de la gestión privada de los servicios públicos con el fin de ganar en eficiencia y eficacia.

Con respecto a la cuestión de cómo llevar a cabo la gestión pública para mejorarla, debemos recordar que una de las principales críticas que siempre se ha real-izado a la prestación indirecta de los servicios públicos municipales consiste en afirmar que existe el riesgo de que el ayuntamiento pierda el control de ese servicio. Si el ayuntamiento no presta a través de sus propios re-cursos humanos ni a través de una sociedad mercantil los servicios, difícilmente podrá controlar los procesos de toma de decisiones de las organizaciones externas, ni el grado de calidad de las mismas, ni cómo se gasta el presupuesto.

5 En este sentido ver el artículo de Vicente Pina y Lourdes Torres (2002): «Descentralización/externalización de servicios y consolidación de cuentas en las corporaciones locales», Revista Española de Financiación y Contabilidad, Vol. XXXI, n.º 111, pp. 225-244.

Sin embargo, no podemos obviar las ventajas, que tam-bién son bien conocidas, este tipo de gestión indirecta: permite aligerar la carga de los ayuntamientos y cumplir con los objetivos más acuciantes de eficiencia, eficacia y economía. Bajo la influencia de la Nueva Gestión Pública parece que persiste la «presunción de eficiencia» del sec-tor privado y la de «ineficiencia» para el sector público6.

La preocupación por la gobernanza se orienta también en este sentido, en el de permitir una mayor implicación de los ciudadanos, pero sobre todo del sector privado, no sólo en los procesos de toma de decisiones sino, incluso, en la implementación de las mismas7. Es muy probable que si esta tendencia no se ha incrementado de forma más considerable por parte de los municipios, se debe a la crisis económica en general y a los grandes déficits presupuestarios de los ayuntamientos que desincentivan un mayor recurso al sector privado8. La externalización

6 Olías de Lima, Blanca (2001): «La evolución de la Gestión Pú-blica: la Nueva Gestión Pública», en Olías de Lima, B. (coord.): La Nueva Gestión Pública, Prentice Hall, Madrid.

7 Ver los artículos de Antonio Natera (2005): «Nuevas estructuras y redes de gobernanza», Revista Mexicana de Sociología, vol. 67, n.º 4, pp. 755-791; Juan-Cruz Alli (2003): «La gobernanza local», Revista de Administración Local, n.º 291, pp. 45-75, y el libro editado por Bovaird, T., et al. (2002): Developing local go-vernance networks in Europe, Baden-Baden, Nomos Publishers.

8 En las conclusiones presentadas en el artículo de José Luis Zafra, Ana Plata y Gemma Pérez (2011): «¿Influyen los cambios en las formas de gestión de servicios públicos en la superación de las crisis financieras municipales? Un estudio empírico en ayuntamientos españoles», Auditoría Pública, n.º 54, pp. 43-54; se afirma que «los ayuntamientos que padecen una crisis finan-ciera de un año cambiaron la gestión de sus servicios en menor medida que aquellos que no se enfrentaban a una situación de crisis». Del mismo modo, en el período analizado de 1999 a 2007, «se ha determinado que las administraciones locales frente a crisis financieras de una duración de dos, tres o cuatro años presentan porcentajes de descentralización y externali-

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permite racionalizar el reclutamiento de su personal y no comprometerse a mantener un servicio de forma indefin-ida aunque no sea necesario o ya no se use. También permite que algunas de las actividades escapen al con-trol administrativo. Con este procedimiento, se pone de manifiesto que los pequeños municipios quizás busquen la externalización para rentabilizar sus presupuestos, flexibilizar los procedimientos y aligerarlos, pero no ex-iste siempre una correlación ideológica con la extensión de este mecanismo de gestión9. También es necesario

zación que son más altos que en el caso de administraciones locales con crisis de un año y que llevan a cabo los mismos procesos. Esto confirma la necesidad de llevar a cabo estudios, incluyendo la duración de las crisis financieras como un factor determinante en los procesos de cambio.».

9 Esta afirmación ha sido matizada en función de los servicios analizados, las zonas geográficas y los períodos tempora-les. De esta manera en un estudio realizado por Francisco

recordar que cuanto mayor y mejor funcione las redes de cooperación intermunicipal10, menos se recurrirá a este tipo de gestión.

González-Gómez et al. (2010): «¿Influyen las motivaciones ideológicas y políticas en la elección del gestor de los ser-vicios públicos locales? Evidencia para el servicio urbano de aguas», publicado por la Universidad de Murcia (http://www.um.es/dp-hacienda/eep2010/comunicaciones/eep2010-26.pdf) se concluye que (a pesar de partir de la afirmación generalizada de que las decisiones sobre los mecanismos de gestión se toman bajo criterios pragmáticos), «el partido más escorado a la izquierda es menos proclive a externalizar el servicio y que, en caso de externalizar el servicio, la probabi-lidad de privatizar es significativamente menor (…) Por otra parte, tal y como sugieren algunas investigaciones previas, se obtiene que los partidos que pugnan por el centro político no presentan diferencias significativas en sus decisiones».

10 Para mayor información sobre la cooperación entre munici-pios y otros actores tanto públicos como privados en el marco de la nueva gobernanza local desde un punto de vista compa-rado, consultar el artículo de María Angeles Huete y Clemente

Gráfico 2.2. Porcentaje de ayuntamientos que en 2010 prestan los servicios de: escuela/conservatorio

de música municipal (n=116); servicio de guardería (n=115); escuelas de adultos (n=114) y residencias

para la tercera edad (n=111) por tramos de población

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2.3. Servicios no obligatorios: prestación y formas de gestión

A partir de estas líneas nuestro objetivo consiste en analizar las tendencias mostradas en los ayuntamien-tos de más de 10.000 habitantes con respecto a la prestación de los servicios públicos no obligatorios. Los gráficos que vamos a presentar en las siguientes líneas pretenden relacionar los tres servicios por tramos de población y de presupuesto, y comentaremos también

Navarro (2010): «Las instituciones, las políticas y la colabora-ción para la prestación de servicios en el ámbito local. Estudio comparado de casos», Revista Española de Ciencia Política, n.º 24, pp. 33-52.

el porcentaje de prestación indirecta de estos servicios no obligatorios.

Nuestro primer foco de atención se centra ahora en los municipios agrupados por tramos de población. En primer lugar, el servicio de guarderías representa un por-centaje más elevado (87,5 %) en los municipios de más de 100.000 habitantes. Este dato entraría en la lógica de unos municipios más dinámicos, con un sector de po-blación más joven que justificaría la necesidad de este servicio público y la respuesta por parte de los ayunta-mientos. Siguiendo con este criterio de población, si nos fijamos en la creación o mantenimiento de residencias para la tercera edad, podemos comprobar que son los municipios de entre 50.001 a 100.000 habitantes los que más provén este servicio. En cualquier caso, cabe

Gráfico 2.3. Porcentaje de ayuntamientos que en 2010 prestan los servicios de: escuela/conservatorio

de música municipal (n=116); servicio de guardería (n=115); escuelas de adultos (n=114) y

residencias para la tercera edad (n=111) por tramos de presupuesto

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destacar el esfuerzo de todos los municipios, indepen-dientemente de su población de proveer estos servicios públicos no obligatorios, incluidos los del tramo entre 10.001 y 20.000 habitantes que arrojan unos datos de bastante homogeneidad en el nivel de prestación de los cuatro servicios y que lo logran con unos porcentajes muy cercanos a los de los grandes municipios.

En el gráfico 3 se ordenan los datos a través de un cri-terio económico, el de los cuatro tramos en función de los presupuestos de los ayuntamientos. Con este cruce entre los servicios no obligatorios y los tramos seguiría destacando el servicio de guarderías de una forma más clara en todos los tramos, especialmente en el terce-ro y cuarto, así como la debilidad de la prestación del servicio de residencias para las personas de la tercera edad en el primero. La menor disponibilidad de recur-

sos financieros es lo que impide la puesta en marcha de un servicio costoso y de una gestión complicada ya que implicaría a varios ámbitos profesionales y sociales.

Si nos planteamos cómo se gestionan los servicios pú-blicos no obligatorios, es decir, qué porcentaje de mu-nicipios los prestan de forma directa o indirecta, debe-mos recordar que en 2008, los servicios de guardería (35,8 %) y de residencias para la tercera edad (28,1 %) eran los más externalizados, mientras que el de es-cuelas para adultos y escuelas/conservatorios (2,2 % y 1,3 % respectivamente), permanecían bajo la gestión directa de los ayuntamientos.

En la presentación de los datos por tramos de pobla-ción, podemos destacar el hecho de que precisamente los municipios de más de 100.000 habitantes son los

Gráfico 2.4. Porcentaje de ayuntamientos que prestan de forma indirecta los servicios de guardería,

escuela de adultos, escuela/conservatorio y residencias para la tercera edad, por tramos de población (2010)

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que no recurren en absoluto a la gestión indirecta de guarderías, ni escuelas de adultos, que más arriba, ha-bíamos afirmado que se trataba del servicio que con más frecuencia el resto de municipios recurren a la prestación indirecta. Este mismo tramo llama la aten-ción por su alto recurso a la externalización, el servicio de escuelas/conservatorios.

Del resto de datos, destacar el hecho de que los munici-pios comprendidos entre 20.001 y 50.000 habitantes, tampoco recurren a la prestación indirecta para el ser-vicio de guarderías.

Por último, una breve reflexión sobre los municipios en-tre 50.001 y 100.000 habitantes. Los datos que ofrece la encuesta de 2010, muestran una mayor tendencia

a recurrir a la gestión indirecta, lo que pondría de ma-nifiesto por un lado, la incapacidad de los municipios de tipo medio de prestar esos servicios, y por otro, la preferencia de recurrir a otras organizaciones para que lo hagan bien por miedo a no poder asumir de un modo continuado ese servicio, bien porque han optado más claramente, por una gestión más flexible, dinámica y abierta al sector privado.

Los datos agrupados por tramos presupuestarios, nos ponen en evidencia que el recurso a la gestión indirecta se da de una forma más evidente en el primer tramo (sin el servicio de escuela/conservatorio) y sobre todo, y de forma más homogénea, en el cuarto. Es decir, el recur-so a la externalización es una opción clara de gestión para los municipios con un presupuesto más débil pero

Gráfico 2.5. Porcentaje de ayuntamientos que prestan de forma indirecta los servicios de guardería, escuela

de adultos, escuela/conservatorio y residencias para la tercera edad, por tramos presupuestarios (2010)

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también para los que gozan de un mayor presupuesto. Por tanto, no sólo no existe una correlación ideológica clara entre los municipios que más optan por la gestión indirecta, sino que tampoco lo hay sobre la fortaleza presupuestaria.

2.4. Conclusiones

Para concluir nos gustaría destacar dos ideas. Por un lado, los datos que arroja la encuesta de 2010 mues-tran ese mantenimiento e incluso débil incremento hacia la externalización de la gestión de los servicios públicos obligatorios de carácter urbano, que no violenta para nada las pautas, desde un punto de vista comparado, que se llevan a cabo en el resto de países, dentro del modelo que se ha ido implantando desde la década de los setenta y ochenta de la Nueva Gestión Pública.

Por otro lado, debemos resaltar la extensión en un amplio porcentaje de ayuntamientos por prestar servi-cios públicos a la ciudadanía a los que no están obli-gados. Es decir, en el ámbito de mayor cercanía a los ciudadanos, las administraciones públicas han optado, a pesar de las dificultades técnicas y financieras, por un compromiso de lo público hacia los servicios de ca-rácter social y socio-cultural que, de forma general, no siempre son rentables para el sector privado. Entre los cuatro servicios no obligatorios analizados (guarderías, escuela/conservatorios de música, residencias para la tercera edad y escuelas de adultos), los datos de la encuesta de 2010 señalan que el servicio más prestado tanto por tramos de población como de presupuesto, es el de guardería, y el que menos es el de residencias

para la tercera edad, con la excepción de los munici-pios comprendidos en el tramo de 50.001 a 100.000 habitantes.

En cuanto a los mecanismos de prestación de estos ser-vicios no obligatorios, según los datos de la encuesta de 2008 con respecto a los de 2010, podemos afirmar que se ha producido un vuelco en cuanto al modo de gestión, ya que en 2008 los servicios más externaliza-dos eran los de guarderías y residencias, mientras que en 2010, los municipios de más de 10.000 habitantes han recurrido a la gestión indirecta con más frecuencia para los servicios de escuelas de adultos y conserva-torios/escuelas de música, si bien, para la creación y mantenimiento de residencias para la tercera edad se ha seguido recurriendo a la prestación indirecta aunque en un menor porcentaje que en 2008.

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Capítulo 3. Fundaciones y entes instrumentales

Manuel Medina GuerreroUniversidad de Sevilla

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Capítulo 3. Fundaciones y entes instrumentales

Manuel Medina GuerreroUniversidad de Sevilla

Como es sabido, la expresión “directa” que tradi-cionalmente se ha utilizado en España1 para designar una forma de gestión de los servicios públicos no puede ser entendida en términos

estrictamente literales, toda vez que bajo la misma se en-cierran también supuestos en que la gestión no la asume inmediatamente el propio municipio, sino entidades inter-medias investidas de personalidad jurídica propia dife-rente a la de la corporación municipal. Cuando se trata de la gestión directa efectuada inmediatamente por la propia entidad local, la misma puede llevarse a cabo, bien sin organización especializada, esto es, por sus propios funcionarios y personal laboral que dependen directa-mente de los órganos decisorios de la corporación2, bien a través de un órgano especial de administración, de tal suerte que existe una organización diferenciada que se encarga de la prestación del servicio3. En el año 2010, el

1 Desde el Estatuto municipal de Calvo Sotelo (1924).

2 Han de prestarse necesariamente por gestión directa sin órgano especial los servicios que supongan ejercicio de autori-dad (art. 29.1 del Reglamento de Servicios de las Corporacio-nes Locales, en adelante RS).

3 Organización especial integrada por un consejo de administra-ción y un gerente (art. 71 RS), correspondiente al consejo «el gobierno y la gestión superior del servicio» (art. 72 RS).

porcentaje de municipios andaluces que contaba con este tipo de organización era del 8,6 %, siendo más frecuente su utilización en las provincias de Sevilla, Huelva y, sobre todo, Jaén (20 %). Por lo demás, debe notarse que todos los municipios dotados de esta organización se concen-traban en el tercer y cuatro tramos presupuestarios.

Pero, muy frecuentemente, la gestión «directa» de los servicios locales se realiza a través de personificacio-nes instrumentales locales; categoría genérica bajo la que se engloban realidades diversas, ya integradas por una sola corporación municipal (organismos autóno-mos, entidades públicas empresariales, sociedades locales, fundaciones) o por diversas entidades locales (mancomunidades y consorcios, aunque también las so-ciedades mercantiles y las fundaciones pueden estar participadas por diferentes entes). Atendiendo al núme-ro existente de estas personificaciones instrumentales locales, se ha utilizado en alguna ocasión el concepto de descentralización para referirse a la práctica de em-plear una notable cantidad de este tipo de organizacio-nes en la gestión de los servicios públicos. Y se ha convenido en apuntar que dicha “descentralización” es un fenómeno muy extendido a nivel general del Estado, toda vez que, según los datos consultados en el mes de febrero de 2009, la suma de todas las personificacio-

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nes instrumentales locales (8.921) superaba el número de los municipios del Estado (8.112), sin que, por lo demás, se apreciase en dicha fecha ninguna tendencia a la moderación4. Esta «descentralización» es asimismo apreciable en Andalucía, como veremos a continuación cuando descendamos al examen de los datos extraídos

4 Las cifras, procedentes en última instancia de la Base de Da-tos General de Entidades Locales del Ministerio de Economía y Hacienda, las tomo de J. L. Martínez Alonso Camps: «Las personificaciones instrumentales locales: dimensiones cuanti-tativas y procesos de decisión», en Carles Ramió (coord.): La colaboración público-privada y la creación de valor público, Diputació de Barcelona, 2009, p. 180. Debe notarse que tales cifras son a las que se llegan tras depurar las tomadas direc-tamente de la referida Base de Datos, dado el alto número de personificaciones que aparecen repetidas, especialmente mancomunidades y consorcios.

del informe respecto de las diferentes modalidades in-strumentales.

Pero antes de este análisis importa reseñar que la ter-minología que se emplea para tales personificaciones es la tradicional, toda vez que el grueso del trabajo de campo se efectuó entre los meses de mayo y octubre de 2010, o bien se obtuvo de fuentes secundarias, de tal modo que estaba recién aprobada la Ley 5/2010, de Autonomía Local de Andalucía (en adelante, LAULA), y, por tanto, apenas había llegado a aplicarse en la prác-tica. Y, como no podía ser de otra manera, la LAULA (art. 33) mantiene la tradicional división entre el modo de gestión directa de los servicios públicos, realizada por la propia entidad local o a través de sus entes vin-culados o dependientes, y la gestión indirecta, que se

Gráfico 3.1. Porcentaje de municipios que tienen organizaciones especiales desconcentradas (n=151)

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La administración municipaL en andaLucía. aLgunos rasgos (2010)Capítulo 3. Fundaciones y entres instrumentales

lleva a cabo mediante modalidades contractuales de colaboración. Y dicho artículo se encarga de enumerar las formas que puede adoptar la gestión propia o direc-ta: a) prestación por la propia entidad local; b) agencia pública administrativa local; c) agencia pública empre-sarial local; d) agencia especial local; e) sociedad mer-cantil local; f) sociedad interlocal y g) fundación pública local. Así, pues, la terminología adoptada por la LAULA resulta novedosa en el marco normativo local, aunque en realidad lo que se ha hecho es homologar la denomi-nación de los entes instrumentales a la terminología acuñada respecto de Administración autonómica en la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de Administración de la Junta de Andalucía (art. 52). Comoquiera que sea, y según lo adelantado, se mantienen los conceptos ha-bitualmente utilizados.

Pues bien, para comenzar con la figura del organismo autónomo local —arraigada desde que la Ley de Bases la creó en sustitución de la anterior «fundación pública del servicio»—, conviene reseñar que tradicionalmente ha sido objeto de una parca regulación; de tal forma que el vigente marco normativo no contempla ninguna restricción o condicionante que impida, en principio, la utilización de esta modalidad para la prestación de los servicios locales5. Así, pues, la decisión de adoptar esta forma organizativa corresponde discrecionalmente a los Ayuntamientos. Y son sus respectivos Estatutos —aprobados por el Pleno municipal— los que se encar-

5 En contraste con las anteriores «fundaciones públicas del servicio», cuya constitución estaba prevista para determina-dos supuestos tasados (véase Francisco Sosa Wagner: La gestión de los servicios públicos locales, Thomson/Civitas, Cizur Menor, 2008, p. 86).

gan de precisar el concreto nivel de autonomía del que se quiere investir a los correspondientes organismos.

Dado este amplio margen de maniobra de que disponen las entidades locales para su creación, no ha de extra-ñar que el porcentaje de municipios andaluces objetos del Informe que están dotados de organismos autóno-mos alcanzase el 60,3 % el año 20106, hallándose distribuidos de forma bastante homogénea entre las diferentes provincias. Su presencia se hace tanto más frecuente cuanta más población tienen los municipios, hasta el punto de que la totalidad de los municipios de más de cien mil habitantes cuentan con organismos autónomos, llegando a tener una media superior a cinco organismos estos municipios de mayor población.

Sociedades mercantiles locales: Entre las formas de gestión directa de prestación de los servicios, la LRBRL incluye la «sociedad mercantil local, cuyo capital social pertenezca íntegramente a la entidad local o a un ente público de la misma» [art. 85.2 d)]. La constitución de una sociedad mercantil para la prestación de servicios públicos presenta la gran ventaja de evitar las rigideces del derecho público, ya que, dotadas formalmente de autonomía patrimonial, se rigen por el derecho de las sociedades mercantiles de capital. Por otra parte, la única restricción jurídica relevante que puede condicio-nar la utilización de esta forma de gestión reside en que «en ningún caso podrán prestarse… mediante sociedad mercantil de capital social exclusivamente local los servi-cios públicos que impliquen ejercicio de autoridad» (art.

6 Un porcentaje homologable al existente en Cataluña, en donde, con un total de 946 municipios, se contabilizaron 458 orga-nismos autónomos el año 2007 (J. L. Martínez-Alonso Camps: «Las personificaciones instrumentales locales», cit., p. 181).

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85.3 LRBRL)7. En consecuencia, es bastante elevado el número de estas sociedades mercantiles existentes a nivel estatal8, ya integradas por un solo municipio ya participadas por diversas entidades locales; prolifer-ación que también se mantiene en el ámbito de nuestra

7 Obviamente, también la Ley de Autonomía Local de Andalucía prohíbe que los servicios que impliquen ejercicio de autoridad puedan prestarse mediante sociedad mercantil local o interlo-cal (art. 33.5).

8 Según los datos extraídos, en febrero de 2009, de la Base de Datos General de Entidades Locales del Ministerio de Economía y Hacienda, la cifra total de sociedades mercantiles en España era de 1.227 (J. L. Martínez-Alonso Campos: cit., p. 180).

Comunidad Autónoma: el porcentaje de los municipios estudiados que cuentan con este tipo de sociedades asciende al 74,2 %, siendo especialmente abundantes en las provincias de Huelva y Cádiz, en donde se supera el 90 %. De hecho, ninguno de los municipios más po-blados (más de 100.000 habitantes) carece de alguna sociedad de capital íntegramente público.

Otra de las personificaciones instrumentales con que cuenta nuestro sistema institucional es la entidad pública empresarial local. Se trata de una novedad in-corporada en la reforma de la Ley de Bases de 2003 (Ley 57/2003) con la que se pretendía —según su ex-

Gráfico 3.2. Media del número de organismos autónomos que dependen del Ayuntamiento (n=91)

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posición de motivos— sumar a las ya existentes una «figura que la experiencia ha demostrado eficaz en otros administraciones públicas». Así, pues, siguiendo el modelo de las pertenecientes a la Administración del Estado, estas entidades instrumentales se rigen por lo general por el derecho privado, aunque también les es de aplicación el derecho público en algunas cuestiones esenciales (formación de la voluntad de sus órganos y el ejercicio de las potestades administrativas que ten-gan encomendadas). Lo cierto es que, prácticamente desde el principio, se cuestionó la oportunidad y con-veniencia de esta ampliación del elenco de los entes instrumentales locales, reprochándosele un excesivo mimetismo con la Administración del Estado y una in-necesaria complicación del ya complejo panorama preexistente9. A la vista de estas consideraciones, y dado el carácter novedoso de esta figura, no debe de extrañar que la presencia de estas entidades públicas empresariales locales sea prácticamente testimonial a nivel del Estado10 y, paralelamente, también en nuestra Comunidad Autónoma, pues su número no llega a la decena en Andalucía.

De otra parte, conviene dejar constancia de algunas de las aportaciones que ha realizado en este ámbito la Ley de Autonomía Local de Andalucía, puesto que, si bien las mismas no han tenido un reflejo expreso en el Informe por obvias razones cronológicas, pueden des-

9 Francisco Sosa Wagner: La gestión de los servicios públicos locales, cit., p. 100.

10 Así, se contabilizaban 34 de estas entidades en el mes de febrero de 2009, de acuerdo con la Base de Datos General de Entidades locales del Ministerio de Economía y Hacienda (J. L. Martínez Alonso Campos, «Las personificaciones instru-mentales locales: dimensiones cuantitativas y procesos de decisión», cit., p. 180).

empeñar un relevante papel en el futuro inmediato. Así, de una parte, la LAULA ha contemplado explícitamente la figura de la sociedad interlocal entre las modalidades de «gestión propia o directa» de los servicios [art. 33.3 f)]. Se configura como una sociedad cuyo capital está integrado en exclusiva por aportaciones de diferen-tes entes locales (diversos municipios y, en su caso, diputaciones); de tal suerte que constituye otra mani-festación de cooperación entre los gobiernos locales para prestar actividades y servicios de su competencia. Ahora bien, el servicio que presten dichas sociedades sólo tendrán la consideración de gestión propia si se cumplen determinados requisitos, señaladamente: que el capital sea exclusivamente local, con prohibición ex-presa de entrada de capital privado; que las entidades locales integrantes ejerzan un control análogo al que ejercen sobre sus propios servicios; y, en fin, que tales sociedades no tengan encomendadas actividades de mercado (art. 39 LAULA)11.

Y de otro lado, y aunque las sociedades mercantiles mixtas gozan de una larga tradición en la práctica local, la LAULA ha querido abordar de forma expresa la regulación de la empresa mixta de colaboración público-privada; modalidad a través de la cual las entidades locales podrán gestionar los servicios lo-cales de interés económico general. Como su propio nombre indica, se trata de una sociedad mercantil «cuyo capital sólo parcialmente pertenece, directa o indirectamente, a la entidad local» (art. 43.1). De este modo, el legislador autonómico se ha hecho

11 En relación con este tipo de sociedades, véase Encarnación Montoya Martín: «Algunas notas sobre la Ley de autonomía lo-cal de Andalucía: los servicios públicos y la iniciativa económi-ca local», Cuadernos de Derecho Local, n.º 24, 2010, p. 158.

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eco de la creciente presencia que está teniendo la colaboración público-privada en la gestión de los servicios públicos en el ámbito europeo. Entre los motivos que se apuntan para explicar este incremen-to, suelen mencionarse razones de eficacia (mayor calidad) y eficiencia (menor coste); ventajas que se derivarían de la aportación de conocimientos prác-ticos, tecnología y experiencia por parte del sector privado. A lo que cabría añadir la posibilidad de ob-tener financiación adicional para las Administracio-nes públicas, lo que resulta especialmente relevante en una etapa de fuerte caída de los recursos desti-nados a inversiones derivada de las exigencias de la estabilidad presupuestaria. En efecto, al menos a nivel autonómico se ha constatado una creciente presencia de la colaboración público-privada como medida de reacción frente a las restricciones de dé-ficit y deuda derivadas del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Y ello no sólo al objeto de proveerse de recursos procedentes del sector privado, sino tam-bién porque, mediante la constitución de empresas que no consolidan su endeudamiento con el de las Administraciones públicas, éstas pueden desplazar deuda fuera de su presupuesto. El importante cre-cimiento experimentado por las empresas autonómi-cas en la primera década de este siglo se explica precisamente en este contexto12.

Pues bien, de acuerdo con la sistematización seguida por la Comisión en el Libro verde sobre la colaboración público-privada y el derecho comunitario en materia de contratación pública y concesiones (2004), cabe distin-

12 Fernández Llera, Roberto: «Colaboración público-privada como elusión de la estabilidad presupuestaria», Revista de Estudios Regionales, vol. Ext. VIII, 2009, especialmente pp. 340-344.

guir entre la colaboración público-privada puramente con-tractual y la institucionalizada. Mediante el partenariado contractual, el sector público encarga al privado la pro-ducción o prestación de un servicio a través de un con-trato público o una concesión administrativa. La segunda vía de canalizar esta colaboración implica un mayor gra-do de interrelación, toda vez que conlleva la creación de una entidad diferente, de una nueva estructura ad hoc, en la que participan conjuntamente el socio público y el privado13. Y, evidentemente, es la «empresa mixta» la fór-mula jurídica que mejor se aviene a esta modalidad insti-tucionalizada de partenariado público-privado14, como lo acredita la creciente frecuencia con que, en Europa, los servicios locales relativos al abastecimiento de agua o a la gestión de residuos —por citar dos ejemplos habitu-ales— se confían a ese tipo de empresas.

Fundaciones: Salvando la laguna existente al respecto en el marco normativo estatal regulador del régimen local, la Ley 5/2010, de Autonomía Local de Andalucía, ha in-cluido expresamente a las fundaciones públicas locales como una modalidad de gestión directa de los servicios públicos [art. 33.3 g)]. En efecto, durante largo tiempo, la Ley de Bases de Régimen Local, al regular las formas de gestión de los servicios, y el Real Decreto Legislativo 2/2004, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Haciendas Locales, sólo hacían referencia a los organismos autónomos, las sociedades mercantiles y las entidades públicas empresariales; omisión de las funda-

13 Aunque esta colaboración de tipo institucionalizado también puede llevarse a la práctica mediante la entrada del sector priva-do en una entidad que, en un inicio, era exclusivamente pública.

14 Tamyko Ysa: «La gestión de partenariados público-privados: tipologías y retos de futuro», La colaboración público-privada y la creación de valor público, Diputació de Barcelona, 2009, p. 33.

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ciones que, en consecuencia, planteaba la cuestión de si el legislador del régimen local había optado por un nu-merus clausus de formas personificadas de gestión de los servicios públicos locales. Y aunque un relevante sec-tor doctrinal entendía que los entes locales podían recurrir a la constitución de fundaciones para la gestión de los servicios de igual forma que podían hacerlo el resto de las Administraciones públicas -amparándose por tanto, al igual que las restantes, en las previsiones de la legislación sectorial15-, lo cierto es que el marco jurídico no era preci-samente un factor incentivador para su creación.

Sin embargo, además de considerarse una forma espe-cialmente idónea para la gestión de servicios sociales y culturales16, el recurso a las fundaciones presenta cier-tas ventajas. De hecho, suelen utilizarse en el marco del fenómeno que se ha dado en denominar de «huida del Derecho Administrativo», esto es, se emplean con el propósito de evitar las rigideces y los controles inheren-tes a esta regulación, utilizando a cambio las categorías del derecho privado, que permiten una actuación más flexible. Así, con las fundaciones constituidas en ex-clusiva por entidades públicas o con las fundaciones con participación mayoritaria de la Administración, muy probablemente se pretenda eludir el derecho admin-istrativo17. Sencillamente, como se ha afirmado, bajo

15 La Ley 50/2002, de 26 de diciembre, de Fundaciones, atribuía explícitamente a las personas jurídico- públicas «capacidad para constituir fundaciones, salvo que sus normas reguladoras establezcan lo contrario» (art. 8.4) Y dedica su Capítulo XI a la regulación de las «fundaciones del sector público estatal».

16 Malaret García, Elisenda/Marsal Ferret, Marc: Las fundaciones de iniciativa pública: Un régimen jurídico en construcción. La sin-gularidad de las fundaciones locales, Universidad de Barcelona/Fundació Carles Pi i Sunyer, Barcelona, 2005, pp. 119-120.

17 Menéndez García, Pablo: «Las Fundaciones del sector

este tipo de fundaciones «públicas» a menudo no se ocultan sino «puros organismos autónomos a los que se les ha vestido de fundación»18.

Estas ventajas de las fundaciones quizá explique la rela-tiva proliferación de las mismas entre los municipios andaluces, a pesar del incierto marco normativo que ha existido al respecto durante largo tiempo. Pues del con-junto de municipios objeto de estudio, el 38 % responde afirmativamente a la pregunta de si el Ayuntamiento par-ticipa en alguna fundación. Por lo que hace a su distribu-ción territorial, oscila entre el 50 % el porcentaje de los municipios granadinos que participan en fundaciones y el 25 % de los municipios almerienses. De otro lado, la presencia de las fundaciones en la esfera local se hace tanto más frecuente cuanto mayor es el municipio, de tal manera que sí sólo el 23,9 % de los municipios de menos de 20.000 habitantes participan en fundaciones, la cifra se eleva al 83,3 % cuando se trata de municipios de más de cien mil habitantes.

Como adelantábamos, la Ley de Autonomía Local de Andalucía ha venido a dotar de un claro régimen jurídico al empleo de las fundaciones en la prestación de los servicios. E importa destacar que se consideran fun-daciones públicas locales aquellas en las que concurra alguna de las siguientes circunstancias: que se consti-tuyan con una aportación mayoritaria de las entidades locales, que su patrimonio fundacional esté formado en más de un cincuenta por ciento por bienes o derechos

público», en Fundaciones: Problemas actuales y reforma legal, Fundación María Cristina Masaveu Peterson/Aranzadi Thom-son Reuters, Cizur Menor, 2011, pp. 142-145.

18 Juan-Cruz Alli Turrillas: Fundaciones y Derecho administrativo, Marcial Pons, Madrid, 2010, p. 455.

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Porcentaje de municipios que participan en alguna Fundación

¿Participa el Ayuntamiento en alguna Fundación? % Parciales

Sí No

Almería 25 % 75 %

Córdoba 42,9 % 57,1 %

Huelva 30,8 % 69,2 %

Málaga 44,4 % 55,6 %

Cádiz 40,9 % 59,1 %

Granada 50 % 50 %

Jaén 33,3 % 66,7 %

Sevilla 33,3 % 66,7 %

¿Participa el Ayuntamiento en alguna Fundación? % del total

Sí No

Almería 5,3 % 9,7 %

Córdoba 10,5 % 8,6 %

Huelva 7,0 % 9,7 %

Málaga 14,0 % 10,8 %

Cádiz 15,8 % 14,0 %

Granada 17,5 % 10,8 %

Jaén 8,8 % 10,8 %

Sevilla 21,1 % 25,8 %

¿Participa el Ayuntamiento en alguna Fundación? % del Total

Amería

Córdoba

Huelva

Málaga

Cádiz

Granada

Jaén

Sevilla

NoSí

¿Particpia el Ayuntamiento en alguna Fundación? % Parciales

Amería

Córdoba

Huelva

Málaga

Cádiz

Granada

Jaén

Sevilla

SíNo

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aportados por dichas entidades19 o, en fin, aquellas en las que la entidad local tenga una representación ma-yoritaria (art. 40). De esta forma, parece abrirse la po-sibilidad de que las fundaciones públicas locales sean otra forma de canalizar la colaboración público-privada institucionalizada20.

19 Estas dos circunstancias son las utilizadas por la Ley de Fun-daciones para conceptuar a las fundaciones del sector público estatal (art. 44).

20 Aunque se ha dudado que las fundaciones sean, estrictamen-te, una fórmula de partenariado público-privado (Tamyko Ysa: «La gestión de partenariados público-privados: tipologías y retos de futuro», cit., p. 33).

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Capítulo 4. Redes de cooperación:

mancomunidades y consorciosJosé M.ª Feria Toribio

Universidad Pablo de Olavide

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Capítulo 4. Redes de cooperación: mancomunidades y consorciosJosé M.ª Feria Toribio Universidad Pablo de Olavide

4.1. Introducción

La cooperación institucional, tanto horizontal como mul-tinivel, constituye uno de los pilares clave de la nueva gobernanza. Dentro de ésta, la que desarrollan las ad-ministraciones locales, que son las instituciones nuclea-res de organización política administrativa del territorio y las más cercanas a los ciudadanos, es especialmente relevante desde el punto de vista de dicha nueva gober-nanza y, en consecuencia, de una mejor y más eficiente gestión de los asuntos públicos.

Conocer y evaluar las características y alcance de la cooperación local a escala de una región como Andalu-cía constituye una tarea compleja, que además, como es fácilmente comprensible, debe moverse casi siem-pre en un plano mucho más cualitativo que cuantitativo y centrándose en aquellas dimensiones que resulten más relevante. Las líneas que siguen se centrarán en las redes de cooperación voluntarias, surgidas por pro-pia iniciativa local para el desarrollo de sus políticas, competencias y prestación de servicios públicos. Entre ellas no cabe duda que las más relevantes son los di-ferentes tipos de figuras asociativas contempladas en la Ley Reguladora de Bases de Régimen Local para la

prestación de servicios públicos; esto es, las manco-munidades y consorcios, que se analizan aquí siguiendo las variables utilizadas en el conjunto del Informe

4.2. Mancomunidades

Las mancomunidades son agrupaciones voluntarias de municipios para la gestión en común de determinados servicios de competencia municipal. Definidas como las «protagonistas de la supramunicipalidad en España» por el éxito de su implantación en el conjunto del ter-ritorio nacional y de «gobierno en red» (Subirats (co-ord.): 2002), constituyen, junto con los consorcios, el principal instrumento básico de cooperación entre mu-nicipios. Si bien la colaboración entre municipios estaba orientada en el origen de esta iniciativa a la ejecución de obras y servicios, en los últimos tiempos se percibe una apertura de los objetivos hacia fines más amplios como el desarrollo socioeconómico o la protección del medio ambiente. Se trata, tanto por su grado de implantación como por su finalidad, de un instrumento de especial in-terés para el análisis de las estrategias de cooperación para el gobierno local en Andalucía.

62


El artículo 141.3 de la Constitución prevé la posibilidad de crear agrupaciones de municipios diferentes de la provincia. Esta posibilidad la acoge en su desarrollo normativo la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de Bases del Régimen Local, en su artículo 3.2.d., esta-bleciendo que las mancomunidades de municipios go-zarán de la condición de Entidades Locales.

En función de los objetivos anteriormente mencionados, se hace necesaria la cooperación entre las administra-ciones competentes y el resto de agentes sociales den-tro de un proceso participativo y un marco jurídico. En concreto, es el artículo 44 de la Ley 7/1985 el que reconoce a los municipios el derecho a asociarse con otros en mancomunidades para la ejecución en común de obras y servicios determinados de su competencia, a la vez que dota a esta figura de personalidad y capa-cidad jurídicas para el cumplimiento de sus fines espe-cíficos y para regirse por sus propios Estatutos. Dichos Estatutos han de regular el ámbito territorial de la Enti-dad, su objeto y competencia, órganos de gobierno y recursos, plazo de duración y cuantos otros extremos sean necesarios para su funcionamiento. En todo caso, los órganos de gobierno serán representativos de los Ayuntamientos mancomunados.

El procedimiento de aprobación de los Estatutos de las Mancomunidades se determinará por la legislación de la Comunidad Autónoma, ajustándose a las siguientes reglas:

• La elaboración de los mismos corresponderá a los Concejales de la totalidad de los municipios promoto-res de la mancomunidad, constituidos en Asamblea.

• La Diputación o Diputaciones Provinciales interesa-das emitirán informe sobre el proyecto de Estatutos.

• Los Plenos de todos los Ayuntamientos aprueban finalmente los Estatutos.

• Para la modificación o supresión de las mancomuni-dades, se seguirá un procedimiento similar.

Posteriores desarrollos normativos precisan algunas cuestiones básicas referentes a las mancomunidades. Así, el primero de ellos, el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, sobre Disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, en sus artículos 35 y 36, señala aspectos que afectan al ámbito ter-ritorial en la medida en que para que los municipios se mancomunen no será indispensable que pertenezcan a la misma provincia ni que exista entre ellos continui-dad territorial, si ésta no es requerida por la naturaleza de los fines de la mancomunidad. También incide en el ámbito competencial, estableciendo límites al respecto en el sentido de que las mancomunidades no podrán asumir la totalidad de las competencias asignadas a los respectivos municipios. Los acuerdos de las Corpora-ciones Locales relativos a la creación, modificación o disolución de mancomunidades, así como la aprobación y modificación de sus Estatutos, requerirán el voto fa-vorable de la mayoría absoluta del número legal de sus miembros; cuando se trate de municipios de distintas provincias habrá de darse audiencia a las Diputaciones Provinciales respectivas. Por último, el artículo 36 del citado Real Decreto establece el contenido mínimo que deben recoger los Estatutos de las mancomunidades.

Es el Real Decreto 1690/1986, de 11 de Julio, de Po-blación y Demarcación Territorial de las Entidades Locales (modificado por el Real Decreto 2612/1996, de 20 de Diciembre), el que dedica un articulado más extenso y de-sarrollado, en su Capitulo IV, a la figura de las mancomuni-

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La administración municipaL en andaLucía. aLgunos rasgos (2010)Capítulo 4. Las redes de cooperación: mancomunidades y consorcios

dades y otras organizaciones intermunicipales, en concreto los artículos 31 al 39. En ellos se reincide en lo ya dispues-to por la normativa anterior con respecto al derecho de los municipios a asociarse en mancomunidades, al ámbito territorial de las mismas, a su personalidad y capacidad jurídica, y a su régimen estatutario.

Cabe destacar que las mancomunidades tienen su ca-pacidad limitada al cumplimiento de los fines y compe-tencias que los municipios mancomunados les asignen específicamente en sus respectivos Estatutos, sin que puedan, como se ha mencionado, asumir el total de las competencias municipales; se observa aquí una importante diferencia con respecto al ámbito estricta-mente municipal, ya que según el artículo 25 de la Ley de Bases de Régimen Local, éste otorga al municipio, dentro de sus competencias, promover toda clase de actividades y prestar cuantos servicios públicos con-tribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal.

En lo que respecta a la estructura organizativa de las mancomunidades, los órganos de gobierno o Juntas de Mancomunidad estarán integrados por un Presidente, un Vicepresidente, el número de Vocales que señalen sus Estatutos, y un Secretario; cuando no se prevea estatutariamente otro sistema de designación, el Presi-dente y el Vicepresidente serán elegidos en el seno de la Junta, en sesión extraordinaria y por mayoría absolu-ta de votos.

En cuanto al desarrollo de la iniciativa a nivel nacional, el éxito de su implantación se puede explicar como con-secuencia de una serie de características propias que convierten a las mancomunidades en la forma preferida por los municipios para establecer vínculos de coop-

eración. En este sentido, sus principales bazas son la voluntariedad y la flexibilidad. La voluntariedad es una característica esencial de las mancomunidades, dado que se éstas se crean a iniciativa de los propios mu-nicipios, estableciéndose una cooperación totalmente voluntaria e inter pares. La flexibilidad se manifiesta a tres niveles: constitutiva, dado que el proceso de cre-ación es sencillo; territorial, ya que los municipios no necesitan tener contigüidad territorial ni pertenecer a una misma provincia, y además pueden agregarse o salir de una mancomunidad con facilidad; y funcional, dado que las mancomunidades pueden ampliar o modi-ficar sin gran esfuerzo sus objetivos y fines iniciales.

Como se ha mencionado, la funcionalidad de las man-comunidades estaba en su origen orientada a la pro-visión conjunta de servicios de competencia municipal (gestión del agua, residuos, caminos rurales, parques de maquinaria agrícola, etc.), en un intento de superar la problemática que para determinadas funciones su-pone la excesiva fragmentación municipal de muchos ámbitos territoriales. Posteriormente se han ido in-corporando de forma progresiva nuevas funciones de carácter más ambicioso, relacionadas por ejemplo con la problemática medioambiental o con la prestación de servicios sociales. En un último estadio de esta evolu-ción, se percibe la aparición de mancomunidades desti-nadas a la potenciación del desarrollo de los municipios mancomunados, en muchos casos complementándose los objetivos netamente económicos con otras dimen-siones como la social, la ambiental o la territorial. Esta nueva funcionalidad de las mancomunidades plantea según algunos analistas ciertos interrogantes con re-specto a la adecuación a lo dispuesto en el marco legal (que contemplaría funciones de carácter más básico que las aquí mencionadas), así como en relación con

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Mapa 4.1. Ejemplo de distribución territorial de mancomunidades

Fuente: Feria, Rubio y Santiago (2006).

otras formas de cooperación con las que podrían so-laparse en el plano funcional.

El grado de implantación de las mancomunidades en España está en parte condicionado por las políticas au-tonómicas al respecto (Riera et al., 2005). Mientras que en otras Comunidades Autónomas las mancomunidades han permanecido ligadas a la división comarcal del terri-torio (caso de Cataluña) o se han planteado como paso previo a la comarcalización (Aragón), en Andalucía su desarrollo parece vinculada a la ya comentada necesi-dad de paliar la fragmentación municipal.

El papel de las Diputaciones Provinciales es relevante de cara a explicar la distribución de estas entidades

en el mapa regional. En Andalucía existen un total de 114 mancomunidades, las cuales presentan marcadas diferencias en cuanto a su distribución a nivel provincial. Mientras que tres provincias, Sevilla, Huelva y Granada, poseen en su conjunto el 72 % de las mancomunidades andaluzas, Málaga, Jaén, Cádiz y Almería agrupan tan sólo el 13 % de las mancomunidades andaluzas. La situación de Córdoba es intermedia, con un 12 % del total. Esta situación es debida en parte al impulso de las Diputaciones Provinciales con respecto a la iniciativa; el caso más claro es el de la Diputación de Jaén, cuya decantación por la figura del consorcio es la causa más probable del escaso éxito de las mancomunidades en esta provincia (sólo existe una en la actualidad, y se encuentra sin actividad).

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El análisis de la iniciativa en términos del número de muni-cipios integrados en al menos una mancomunidad aporta algunos matices a lo anteriormente expuesto. La media andaluza se sitúa en el 75 % de los municipios perteneci-entes al menos a una mancomunidad, pero ese número no es sino el reflejo de dos situaciones claramente con-trapuestas en lo que se refiere a su distribución provin-cial, a diferencia de lo que ocurre con los consorcios, en los que existe, como se verá más adelante, una mayor uniformidad en su distribución territorial.

De una parte, en las provincias de Cádiz y Sevilla, la to-talidad de los municipios están mancomunados, si bien Cádiz sólo cuenta con 4 mancomunidades propias (más una compartida con la provincia de Sevilla). La diferencia

radica en el escaso (en términos relativos) número total de municipios de la provincia, y en el hecho de que las mancomunidades gaditanas tienen una media elevada en cuanto al número de municipios que las integran. Junto a ellas, Huelva y Córdoba también presentan un elevado porcentaje, superior al noventa por ciento, de sus municipios mancomunados, a la vez que un elevado número de mancomunidades.

Del otro lado, Málaga y Almería muestran un porcentaje de municipios mancomunados que ronda el total de los de la provincia, siendo el caso extremo el de Jaén, con sólo un 13 % municipios incluidos en una única manco-munidad; en estas tres provincias, el número de manco-

Gráfico 4.1. Porcentaje de municipios que participan en mancomunidades (n=151)

Fuente: OGLA (2011).

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munidades y el de municipios mancomunados vuelven a estar correlacionados.

Según su distribución por grupos de tamaño de los mu-nicipios, el hecho más significativo es la baja presencia de esta figura en los municipios de mayor tamaño, en los que sólo la mitad de ellos pertenece o está integrado en alguna mancomunidad. Como se verá más adelante, es la fórmula del consorcio la que ha sido elegida por estas grandes ciudades como la fórmula preferida para abordar, mediante la cooperación, asuntos de interés compartido

Con respecto al tamaño, según número de muni-cipios, de las mancomunidades andaluzas, la media es de 8,5 municipios por mancomunidad, algo infe-rior a la media nacional establecida en 8,8 (Riera et al., op. cit.). El 73 % de las mancomunidades presen-

ta un número igual o menor a 10 municipios, siendo el grupo más numeroso el de las mancomunidades con 5 o menos municipios (42 % del total). Un re-ducido número de mancomunidades presenta unos valores de agregación de municipios muy por encima de la media: más de 20 y hasta 31 municipios. Este fenómeno se localiza exclusivamente en las provin-cias de Sevilla y Granada.

Consecuentemente, predominan mayoritariamente aquellos municipios que sólo están integrados en una mancomunidad, descendiendo de manera progresiva y significativa el número de municipios que se integran en dos o más mancomunidades (tabla 4.2).

En su distribución por provincias, los valores presen-tan un comportamiento dicotómico, entre los valores cercanos, de un lado, a una media de participación

Tabla 4.1. Clasificación de las mancomunidades en función del número de municipios que las integran

5 o menos 6 a 10 11 a 15 16 a 20 21 a 25 26 o más

N.º de mancomunidades en cada categoría 37 28 13 6 1 4

Porcentaje con respecto al total (%) 42 31 15 7 1 4


Tabla 4.2. Número de mancomunidades a las que pertenece un municipio

n.º de mancomunidades a las que pertenece un municipio

total de municipios en cada categoría

Porcentaje con respecto al total

1 326 65,59

2 108 21,73

3 45 9,05

4 14 2,82

5 4 0,80Fuente: Feria, Rubio y Santiago (2006).

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de cada municipio en 2 mancomunidades en las de Huelva y Sevilla, a una sola en el caso de las restantes provincias.

Para finalizar este análisis general, cabe señalar el el-evado índice de solapamiento existente entre las dis-tintas mancomunidades. Si bien la mayoría de los mu-nicipios mancomunados (65,59 %) pertenecen a una única mancomunidad, es destacable el hecho de que más de la tercera parte (34,41 %) de los municipios pertenezca a más de una mancomunidad (ver tabla 4). Muchos de estos solapamientos se producen entre mancomunidades cuyos ámbitos territoriales son clara-

mente diferenciados, pudiendo existir solapamiento en uno o dos municipios a lo sumo. Esta circunstancia per-mite afirmar que, aunque en determinados casos las mancomunidades coinciden con ámbitos territoriales bien definidos, a veces denominados específicamente como comarcas, no puede hablarse de una embrion-aria comarcalización del territorio andaluz basada en la división del territorio llevada a cabo por las mancomu-nidades.

Gráfico 4.2. Media del número de mancomunidades en que patrician los municipios (n=114)


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4.3. Consorcios

Dentro de lo que podríamos denominar «entes locales complejos», la figura de consorcios aparece unida a la ya estudiada de las mancomunidades. Si bien en el ám-bito nacional el éxito de los consorcios ha sido menor que el de las mancomunidades, en el contexto andaluz la presencia de aquellos es notablemente superior a la de éstas, incluso dejando de lado los numerosos con-sorcios establecidos en función de las Unidades Terri-toriales de Empleo y Desarrollo Tecnológico o UTEDLT (que en el presente documento serán abordados de forma específica en otro apartado). Dado el paralelismo existente entre consorcios y mancomunidades, consid-eramos de interés realizar un análisis comparativo entre ambas iniciativas, a fin de contextualizar mejor la im-plantación los consorcios en Andalucía.

Los consorcios constituyen una figura de especial rai-gambre en el Derecho Privado español, vinculada a di-versas situaciones que, como las sociedades agrarias o las comunidades de aguas, requieren de un instru-mento de cooperación. Centrándonos en el concepto de Consorcio local que aquí nos interesa, la primera regulación normativa de esta figura es el Decreto de 17 de junio de 1955, de Servicios de las Corporaciones Lo-cales, mediante el cual se faculta a las Corporaciones Locales a constituir consorcios con entidades públicas de diferente orden para instalar o gestionar servicios de interés local. Al igual que sucedía en el caso de las man-comunidades, la aparición de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de Bases del Régimen Local (LRBRL) contribuye a consolidar esta figura, otorgándole una dimensión más amplia. Esta Ley posibilita, mediante los Consorcios o Convenios Administrativos Locales, la

cooperación económica, técnica y administrativa entre la Administración Local y la Administración del Estado y de las Comunidades Autónomas, tanto en servicios locales como en asuntos de interés común. La LRBRL atribuye además a las Entidades Locales la capacidad para constituir consorcios con otras administraciones públicas para fines de interés común, o con entidades privadas sin ánimo de lucro que persigan fines de inte-rés público concurrentes con los de la Administración, convirtiéndose por tanto en auténticas experiencias de gobernanza multinivel (Llamazares y Mark, 1999). Final-mente, el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, sobre Disposiciones Legales vigentes en Materia de Régimen Local, en su artículo 110, globaliza y resu-me el régimen jurídico de los consorcios, corrigiendo la dispersión con que se exponía en el articulado de la normativa anterior.

Los consorcios gozan de personalidad jurídica propia, siendo a través de sus propios Estatutos como se es-tablecen sus fines específicos, así como las particu-laridades relativas a su régimen orgánico, funcional y financiero, es decir, a la forma en que se configura la cooperación. El marco normativo exige en cualquier caso que todas las entidades consorciadas tengan su representación en los órganos de gobierno de cada consorcio, en la proporción fijada por los Estatutos.

La cooperación establecida a través de los consorcios mantiene el carácter voluntario que se destacó con re-specto a las mancomunidades. Sin embargo, en este caso la colaboración deja de ser inter pares, al darse cabida a otras administraciones aparte de la local, así como a las entidades privadas. Esta ampliación del marco de la cooperación la hace más efectiva para la consecución de determinados fines (como por ejemplo

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los del Consorcio para el Saneamiento Financiero Mu-nicipal, con participación de la Junta de Andalucía, o los de los consorcios constituidos en el marco de la inicia-tiva de las UTEDLT con participación de la Consejería de Empleo y Desarrollo Tecnológico), y permite una mayor influencia de las administraciones públicas de nivel su-perior al local en la configuración territorial de la inicia-tiva: tal es el caso, por ejemplo, de los consorcios de la provincia de Jaén, claramente priorizados frente a la constitución de mancomunidades, y todos ellos partici-pados por la Diputación Provincial.

Tal y como se ha indicado para el caso de las mancomu-nidades, la figura de consorcio ha visto como su finali-dad básica inicial ha sido ampliada hacia una funciona-lidad más amplia. Como se mencionó anteriormente, el objeto inicial de esta figura de cooperación era instalar o gestionar servicios de interés local, si bien la LRBRL equiparó los objetivos de la misma a los fines de interés común de las administraciones implicadas, abriendo la cooperación a ámbitos como el fomento del desarrollo o la promoción del empleo. En la actualidad, en el mar-co andaluz se percibe una amplitud temática similar a la analizada en las mancomunidades, encontrando experi-encias con fines dispares como la gestión de servicios básicos (agua, residuos, caminos, etc.), la protección del medio ambiente, la promoción de actividades pro-ductivas concretas o el desarrollo socioeconómico en general.

En lo relativo a la presencia y distribución territorial de esta iniciativa en Andalucía, hay que señalar en primer lugar una mayor regularidad en la implantación de los consorcios en el territorio andaluz con respecto a las mancomunidades. De los 151 consorcios registrados, el número presente en cada provincia oscila entre los 27 de Jaén (18 % del total) y los 10 de Huelva (7 % del total), existiendo por tanto una cierta variación pero no encontrándose diferencias interprovinciales tan remar-cables como las observables en el caso de las manco-munidades (ver tabla 3).

Los datos relativos a los municipios integrados en al menos un consorcio arrojan bastante más luz sobre la presencia de esta figura en el territorio andaluz (ver tabla 4.2): el 97,4 % de los municipios andaluces pertenece a algún consorcio, porcentaje que asciende al 100 % para el caso de las provincias de Jaén, Almería, Sevilla, Cádiz, Córdoba y Granada. En términos de superficie, la figura de consorcio estaría presente en el 95,41 % del territorio andaluz (83.571 Km2). La población afectada por la iniciativa ascendería a 7.027.682 habitantes, un 95,52 % de la población total de Andalucía.

La presencia de consorcios según tamaño de población de los municipios revela que, aún dentro de la presencia mayoritaria de esta figura, son los municipios de mayor tamaño los que tienen una menor presencia (en torno al 90 %) no tanto porque la mayoría de ellos no jueguen un

Tabla 4.3. Distribución de los consorcios por provincias

Sevilla Málaga Jaén Huelva Granada Córdoba Cádiz Almería total

N.º de consorcios 22 24 27 10 22 16 11 19 151

Porcentaje de consorcios (%) 15 16 18 7 15 11 7 13 100Fuente: Feria, Rubio y Santiago (2006).

70


papel activo, sino fundamentalmente porque alguno de los grandes municipios andaluces que todavía no ha en-trado en esta fórmula de cooperación. Por el contrario, prácticamente todos los municipios entre 20.000 y 50.000 habitantes están presentes en algún consorcio.

El número de municipios que integra cada consorcio es en promedio bastante superior al de las mancomunida-des (ver tabla 4.5): 15,7 municipios por consorcio frente a 8,5 municipios por mancomunidad. Es más numeroso el grupo de los consorcios con menor número de muni-cipios (casi dos terceras partes de los consorcios, un 64 %, están conformados por 10 o menos municipios). Sin embargo, la media es aumentada por consorcios

de carácter provincial o incluso supraprovincial, como el Consorcio para el Saneamiento Financiero Municipal, que engloba un total de 310 municipios.

Como resultado, nos encontramos en Andalucía con un promedio de participación en consorcios de cuatro por municipio. Es decir, como media, un municipio andaluz participa en unos cuatro consorcios. Un 86 % de los municipios pertenecientes a algún consorcio, forma parte de más de uno (ver tabla 4), siendo la categoría más numerosa la de los municipios integrados simul-táneamente en tres consorcios. El solapamiento entre consorcios es por tanto muy superior al existente en el caso de las mancomunidades.

Gráfico 4.3. Porcentaje de municipios que participan en consorcios (n=151)


71


Las diferencias interprovinciales son en este caso signifi-cativas, sobre todo entre los dos extremos: de un lado Huelva, que es la provincia donde menos se ha desarrol-lado esta figura, que presenta un promedio de apenas 2,3 consorcios por municipio. En la provincia de Jaén, donde como se ha mencionado la Diputación ha jugado un papel esencial en la promoción de esta fórmula de cooperación, el promedio alcanza a casi 6 consorcios por municipio, estando también Granada muy cerca de estos valores.

Si se analiza la distribución según tamaño para los muni-cipios mayores de 10.000 habitantes, se constata que son los grandes municipios —los de más de 100.000

habitantes— los que más claramente apuestan por esta fórmula de cooperación local y multinivel, siendo el caso extremo el representado por el municipio de Granada, presente en un total de 10 consorcios. Para algunos autores, como Toscano (2011), el consorcio aparece como la respuesta más adecuada en nuestro ordenamiento legal para abordar muchos de los asun-tos de escala y naturaleza metropolitana.

A nivel funcional, existe un importante contraste con respecto a las mancomunidades. Frente a la acusada multifuncionalidad de éstas, los consorcios presentan una tendencia mayoritaria hacia la monofuncionalidad: del total de 151 consorcios andaluces, 130 han sido

Tabla 4.5. Clasificación de los consorcios en función del número de municipios que los integran

5 o menos 6 a 10 11 a 15 16 a 20 21 a 25 26 o más

N.º de consorcios en cada categoría 62 34 18 10 8 18

Porcentaje con respecto al total (%) 41 23 12 7 5 12Fuente: Feria, Rubio y Santiago (2006).

Tabla 4.6. Número de consorcios a los que pertenece un municipio

n.º de consorcios a los que pertenece un municipio total de cada categoría Porcentaje con respecto al total (727

municipios consorciados)

1 102 14,03

2 144 19,81

3 191 26,27

4 152 20,91

5 76 10,45

6 34 4,68

7 21 2,89

8 6 0,83

9 0 0,00

10 1 0,14Fuente: Feria, Rubio y Santiago (2006).

72


considerados monofuncionales (86 %) y sólo 21 mul-tifuncionales (14 %). Esto podría deberse a la menor flexibilidad de los consorcios en el plano funcional (que, tal y como se indicó en el apartado anterior, constituiría una de las características básicas de las mancomunida-des). Una consecuencia de esta menor incidencia de la multifuncionalidad en consorcios es que, si analizamos comparativamente ambas iniciativas, el ámbito territo-rial y la población afectados por cada funcionalidad no es necesariamente mayor en el caso de los consorcios, a pesar de existir un mayor número de ellos que de mancomunidades.

4.4. Conclusiones

El análisis realizado muestra que las redes de coope-ración local, en lo que se refiere a las fórmulas aso-ciativas de las LRBRL, están plenamente consolidas y extendidas en el territorio regional, llegado a en algunas provincias o tramos de población a cubrir la totalidad de los municipios y convirtiéndose por ello, probablemente en una de las mejores expresiones de la nueva gobernanza en Andalucía.

Mapa 4.2. Ejemplo de distribución territorial de consorcios


73


A un nivel más concreto se observa que son más nume-rosos los consorcios que las mancomunidades, tenien-do los primeros además un mayor tamaño en el sentido de que suelen englobar, como promedio a un mayor número de municipios. Por el contrario, funcionalmente hablando, los consorcios tienden a ser menos diversi-ficados —suelen ser monofuncionales— mientras que las mancomunidades tienden a agrupar mayor número de funciones. En su distribución provincial, las manco-munidades son dominantes en las provincias occiden-tales, frente a una menor presencia de las orientales, mientras que los consorcios constituyen la formula

asociativa preferida en la provincia de Jaén y también, pasando a otro criterio, para los grandes municipios, que claramente optan por esta modalidad frente a la mancomunidad, lo que no sucede en el resto de los otros grupos de población.

Gráfico 4.4. Media del número de consorcios en que participan los municipios (n=147)


74


4.5. Bibliografía

FERIA, José M., RUBIO, Marta. y SANTIAGO, Jesús. (2006): Redes de cooperación y nuevas formas de gobernanza en Andalucía. Sevilla, Consejería de Gober-nación, Junta de Andalucía.

LLAMAZARES, Iván. MARKS, Gary (1999): “Gober-nación de múltiples niveles, movilización regional e identidades subestatales en la Unión Europea”. En LLA-MAZARES y REINARES: Aspectos políticos y sociales de la integración europea; Valencia, Tirant Lo Blanc, pp. 28-54.

RIERA, Pilar et al. (2005): “Las mancomunidades en España”. Boletín de la Asociación de Geógrafos Espa-ñoles, pp.117-150.

SUBIRATS, Joan. (coord.)(2002): Redes, territorios y gobierno. Nuevas respuesta locales a los retos de la globalización. Barcelona, Diputación de Barcelona.

TOSCANO, Francisco (2011): Los consorcios metro-politanos. Madrid, Fundación Democracia y Gobierno Local.

Capítulo 5. Atención a la ciudadanía y mecanismos de

participaciónCristina Mateos

Centro de Sociología y Políticas LocalesUniversidad Pablo de Olavide

Clemente J. Navarro Centro de Estudios Andaluces

María Luisa Grande Universidad de Jaen

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Capítulo 5. Atención a la ciudadanía y mecanismos de participaciónCristina MateosCentro de Sociología y Políticas Locales. Universidad Pablo de Olavide

Clemente J. NavarroCentro de Estudios Andaluces

María Luisa GrandeUniversidad de Jaen

En los capítulos anteriores hemos visto algunos aspectos referidos al funcionamiento de las ad-ministraciones municipales andaluzas. En este nos centraremos en las estructuras y procesos

administrativos que han puesto en marcha para facilitar sus relaciones con la ciudadanía. A grandes rasgos, y en atención a la información que proporciona la encues-ta OGLA, pueden distinguirse dos grandes estrategias. Por un lado, aquellas iniciativas que tienen como obje-tivo principal facilitar que la ciudadanía pueda estar in-formada de la estructura y actividades municipales, así como el establecimiento de mecanismos para que pue-dan transmitir sus demandas, presentar quejas o recla-maciones, o puedan realizar trámites administrativos; pensadas, principalmente, para la ciudadanía individual-mente. Se trata del sistema de información y atención a la ciudadanía, sobre lo que la encuesta ofrece alguna información.

Tal y como han puesto de manifiesto los estudios sobre participación, el contacto con la administración y go-biernos locales por parte de ciudadanos y ciudadanas individualmente es un comportamiento bastante exten-dido, apareciendo como un proceso por el que éstos trasmiten información sobre problemas y servicios pú-

blicos que pueden ayudar a su mejora (Sharp, 1984). En Andalucía, y según la encuesta sobre la Realidad Social Andaluza que realiza la FCEA, cerca de un 10 % de ciu-dadanos y ciudadanas andaluzas contactaron con sus ayuntamientos durante el año 2011. A este respecto, además, es de destacar el uso de nuevas tecnología de la información, la denominada ‘administración elec-trónica’, que supone una base muy importante de la que viene denominándose la ‘e-governance’: el conjunto de mecanismos y procesos que facilitan el acceso a la información pública, así como la involucración y par-ticipación de la ciudadanía en las decisiones políticas (Aibar y Urgell, 2004). Según la fuente citada anterior-mente (ERSA), cerca del 5 % de la población andaluza conecto con su ayuntamiento a través de Internet.

Por otro lado, la segunda estrategia es más clásica y está bastante extendida entre los municipios, tanto en España en general, como en Andalucía, en particular: se trata del conjunto de iniciativas que suponen la oferta pública de oportunidades de participación. Para ello los municipios ponen en marcha diferentes organismos, procesos e iniciativas que pretenden acercar las deci-siones municipales a la ciudadanía para que esta pu-eda tener protagonismo en ellas (Navarro, 2008; Font,

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2010). Aunque las más tradicionales se orientaban a la participación a través de asociaciones, en la forma consejos, cada vez es mayor el impulso de iniciativas o proyectos concretos en donde se usa una variedad bastante grande de mecanismos y, aunque no exclusi-vamente, se orientan a la participación de la ciudadanía individualmente.

Ambas estrategias suponen, pues, procesos de innovación democrática a nivel municipal, espacios por los que se pre-tende, cuando menos, potenciar el ejercicio de ‘voz’ por parte de la ciudadanía, por decirlo en los términos clásicos de Hirschman (1970). Ambas, en principio, pretenden re-dundar en la transparencia y la apertura de las administra-ciones y gobiernos municipales respecto a la ciudadanía. ¿Qué tipo de mecanismos existen entre los ayuntamientos andaluces de 10 mil o más habitantes?, ¿de qué tipos son?, ¿en cuáles de ellos existen? Estas son algunas preguntas sobre las que pretende mostrar algunas evidencias este capítulo, y siempre, en los límites de la información que proporciona la encuesta del OGLA realizada en 2010.

5.1. Los mecanismos de atención al ciudadano: extensión y naturaleza

Entre las administraciones públicas destaca el proce-so de modernización y adaptación iniciado por las ins-tituciones locales más próximas a los ciudadanos: los ayuntamientos.

En este periodo de transformación, las nuevas tecno-logías de la información y las comunicaciones ocupan

un papel principal y nos conducen a una nueva Admi-nistración local donde desaparecen las limitaciones de tiempo y espacio (Rodríguez, Marauri y Pérez, 2006)

La información facilitada a la ciudadanía es uno de los indicadores de calidad de los servicios que se prestan a los vecinos y vecinas de un municipio. A través de di-cha información la ciudadanía puede conocer, además de sus derechos y obligaciones, datos relativos a los bienes y servicios públicos que les ofrece su municipio. Esta información se puede facilitar a través de diferen-tes vías, siendo las más tradicionales el teléfono y las Oficinas de Atención a la Ciudadanía, y la más novedosa y adaptada a los nuevos tiempos, la página web.

5.1.1. OAC: existencia y grado de información

Concretamente en la Junta de Andalucía, y a raíz del Plan Director de Organización para la Calidad de los Servicios, aprobado en Consejo de Gobierno en junio de 2002, se establecen las directrices adecuadas para facilitar unos servicios de calidad a sus ciudadanos, y en definitiva, convertiros en pieza clave del ámbito pura-mente administrativo.

Principalmente, es a partir de 2005 cuando se esta-blece a nivel nacional el convenio marco, por acuerdo en consejo de Ministros, para la implantación de una Red de oficinas Integradas de Atención al Ciudadano en colaboración con las Comunidades Autónomas y las entidades que integran la Administración Local. De hecho, actualmente existen 14 Comunidades Autóno-mas que han firmado este convenio marco, entre las que se encuentra Andalucía. Con este convenio, y una

79

La administración municipaL en andaLucía. aLgunos rasgos (2010)Capítulo 5. Las relaciones entre ciudadanía y municipio

vez establecido y firmado, las entidades locales que así lo requieran podrán adherirse en cualquier momento.

Con estas medidas de impulsos pretendemos valorar la existencia de Oficinas de Atención al Ciudadano, de ahora en adelante OAC, en los municipios andaluces, y a su vez, es importante tener en cuenta las diferen-cias existentes entre municipios para llevar a cabo este análisis, destacando principalmente los distintos tramos de población en municipios andaluces y los diferentes tramos presupuestarios en los que podemos clasificar a estas localidades.

A pesar de que las OAC hayan estado impulsadas, la im-plantación real en Andalucía no alcanza muy altos por-centajes, de hecho, en los municipios de mayor tamaño, dónde podría esperarse una mayor implantación, no su-peran el 60 %. También ha de destacarse, que los tramos tanto de población como presupuestarios no establecen

una pauta clara al respecto (ver gráfico 1). No obstante, si existe una relación directa con los municipios de más de 100.000 habitantes, y del cuarto tramo presupues-tario, siendo estos los que cuentan con más OAC.

En general, esto nos muestra porcentajes excesivamen-te bajo si tenemos en cuenta que estas Oficinas tienen como función informar a la ciudadanía y cuentan con la infraestructura y los recursos necesarios para ello.

5.1.2. Teléfono, web: existencia y grado de información

A continuación pasamos a detallar la existencia y el grado de información a través tanto del teléfono como de la web de los municipios andaluces. El teléfono ha pasado ha considerarse ya como un medio tradicional, pero a la vez indispensable en nuestras administracio-

Gráfico 5.1. Grado de información ofrecido en las Oficinas de Atención al Ciudadano (porcentaje sobre el total)

0 10 20 30 40 50 60 70

Cuarto tramo presupuestario

Tercer tramo presupuestario

Segundo tramo presupuestario

Primer tramo presupuestario

Más de 100.000 habitantes




Fuente: elaboración propia sobre datos del OGLA.

80


nes públicas. De esta forma, adquiere gran importancia aunque cada vez más vaya abriendo camino a las nue-vas tecnologías, principalmente como iremos viendo a través de la web.

En este caso igualmente no existe una relación ascen-dente entre el grado de información ofrecida telefóni-camente sobre un catálogo básico y el tamaño o el presupuesto, sin embargo nuevamente vuelven a ser los municipios de mayor tamaño, más de 100.000 ha-bitantes, los que cuentan con un mayor porcentaje en este aspecto (61 %), cerca de 20 puntos porcentuales de diferencia con el resto de categorías observadas, por lo que podemos considerar que existe una gran re-lación entre este tramo de población y el mayor grado de información telefónica (ver gráfico 5.2).

Sin embargo, como ya se ha mencionado con ante-rioridad, cada vez son las nuevas tecnologías, princi-palmente a través de internet, las que van tomando el protagonismo. De hecho, cada vez resulta más común el uso de expresiones como e-Administración o Admin-istración electrónica, definida como «la Administración que utiliza las tecnologías de la información, especial-mente Internet, para prestar servicios públicos de una forma más adecuada, orientada al destinatario, efici-ente, mejor y diferente» (Holmes, 2001; Rodriguez, Ma-rauri, y Pérez, 2006).

En este caso, si parece existir una alta relación entre el tamaño de los municipios y los tramos presupues-tarios con el grado de información ofrecida a través de la web. Y es que deben ser los municipios con mayor número de habitantes y con mayor nivel pre-supuestario aquellos que posean la infraestructura,

Gráfico 5.2. Grado de información ofrecida telefónicamente (porcentaje sobre el total)

0 10 20 30 40 50 60 70










81


los servicios y el personal adecuado para ofrecer este tipo de trámites. De todas formas, sigue habien-do un alto porcentaje con los municipios de más de 100.000 habitantes (75 %), mientras que el resto de tramos oscila entre 15 y 30 puntos porcentuales de diferencia. En este caso si podemos visualizar una relación ascendente entre el tamaño y el grado de in-formación por la web, y lo mismo si observamos los tramos presupuestarios, con una excepción entre el segundo y tercer tramo, muy igualados y con un leve aumento del segundo tramo sobre el tercero, aunque no supera ni siquiera el 1 %. (Ver gráfico 5.3).

5.1.3. Trámites administrativos

Prestación de servicios, Internet como soporte y carác-ter local son tres de las principales características que definen el presente y el futuro de la Administración elec-trónica. Las páginas web de los ayuntamientos se con-vierten por tanto en un ejemplo apropiado de fusión de comunicación institucional y de servicios con el ciuda-dano como principal referente. Así, se está produciendo una transformación en la que el concepto de servicio

aparece bajo un molde nuevo. En los últimos tiempos asistimos a la conversión de páginas web municipales en una especie de portales donde el usuario encuentra valor añadido en forma de listas de teléfonos, acceso a diferentes impresos municipales, información especiali-zada, etc. (Rodriguez, Marauri y Pérez, 2006: 67).

Gráfico 5.3. Grado de información ofrecido por el sitio web (porcentaje sobre el total)

0 10 20 30 40 50 60 70 80










82


Principalmente el grado de penetración de la adminis-tración electrónica ha sido evaluado a través de dos indicadores: porcentaje de trámites administrativos que se pueden realizar a través de las páginas web de los ayuntamientos y porcentaje de municipios que permiten realizar trámites relativos a la contratación administra-tiva a través de sitios web. Si tenemos en cuenta que la que se ha venido a denominar en algunos casos e-Administración puede hacer más eficiente la gestión municipal, disminuyendo costes y haciéndola más có-moda y cercana a la ciudadanía, los datos son bastante desalentadores (gráfico 5.4).

La existencia de estos trámites a través de la web en los municipios andaluces vuelve a tener una relación directa con el tamaño del municipio, y también con el tramo presupuestario al que pertenece. De hecho, la relación

es clara y positiva en el sentido de que a mayor tamaño municipal más desarrollada estará la e-Administración cuando se trate de ofrecer documentos a través de la web. Los municipios más pequeños se sitúan en un 24 %, mientras que los de mayor tamaño estarían en torno al 42 %.

Con respecto a los presupuestos también parece existir una relación positiva pero existe poca diferencia entre los tres primeros tramos presupuestarios, dándose el principal aumento en aquellos municipios que pertene-cen al cuarto tramo presupuestario con un 36 %, mien-tras que en el resto de tramos oscilan desde el 24 al 25 % (ver gráfico 5.4).

El uso de intranet está bastante extendido situándose la media andaluza en un 77,5 %, aunque lo deseable sería que

Gráfico 5.4. Porcentaje de municipios que permiten realizar trámites relativos a la contratación

administrativa a través del sitio web y trámites administrativos que se pueden realizar en la página

web mediante descarga de documentos (porcentajes sobre el total en ambos casos)

0 10 20 30 40 50 60 70

Cuarto tramo presupuestarioTercer tramo presupuestario

Segundo tramo presupuestarioPrimer tramo presupuestario

Más de 100.000 habitantesDe 50.001 a 100.000 habitantes

De 20.001 a 50.000 habitantesDe 10.001 a 20.000 habitantes

Contratación a través de la web Tramites administrativos


83


el 100 % de los municipios dispusieran de esta tecnología que les permitiría compartir recursos e información.

Si nos fijamos en el tamaño del municipio, existen variac-iones en los porcentajes. Los más pequeños, de 10.001 a 20.000 habitantes tienen un porcentaje menor (68,3 %) que los más grandes, de más de 100.000 habitantes, que alcanzan el 75 %. Los municipios situados en el terc-er tramo presupuestario, con un 87,5 % de porcentaje, son los que mejores datos presentan, por encima de los del cuarto tramo (84 %), estando los del primer tramo situados en el último lugar (53,8 %) (ver gráfico 5.5).

A pesar de que un alto número de municipio dispone de intranet, el grado de aplicaciones, incluidas en éste, es reducido, estando la media andaluza en un 43,4 %. Este porcentaje aumenta según el tamaño del municipio, los más pequeños, de 10.001 a 20.000, tienen un 37 %, y

los que tienen más de 100.000 habitantes, un 65,2 %. Los municipios situados en el cuarto tramo presupu-estario (60,9 %) duplican en porcentaje a los situados en el segundo tramo presupuestario (31,8 %), y están muy por encima de los del primer (37 %) y tercer tramo (37,7 %) (ver gráfico 5.5).

A pesar de esto, la información que se facilita a la ciu-dadana presenta niveles muy bajos. El grado de infor-mación ofrecida a la ciudadanía es escaso, estando los porcentajes muy igualados en todos los canales a través de los cuales se expone dicha información. El canal más utilizado es la Oficina de Atención al Ciudadano, que es la que ofrece un mayor grado de información, en concreto la media andaluza se sitúa en un 54,6 %.

Por tanto, en relación a estos datos y a la información recopilada, podemos decir que existe una relación di-

Gráfico 5.5. Porcentaje de municipios que disponen de intranet y grado de aplicaciones incluidas en la

intranet (porcentajes sobre el total en cada caso)

0 20 40 60 80 100

Cuarto tramo presupuestarioTercer tramo presupuestario

Segundo tramo presupuestarioPrimer tramo presupuestario

Más de 100.000 habitantesDe 50.001 a 100.000 habitantes

De 20.001 a 50.000 habitantesDe 10.001 a 20.000 habitantes

Existencia de Intranet Aplicaciones en intranet


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recta entre el tamaño del municipio y el grado de in-formación ofrecida: los municipios de más 100.000 habitantes son los que más información ofrecen tanto a través de las Oficinas, como telefónicamente y a través de los sitios web. Los municipios más pequeños, de 10.0001 a 20.000 habitantes, hacen un mayor uso de las Oficinas (55,7 %) y un menor uso de los sitios web (45,3 %) mientras que en los de mayor tamaño, de más de 100.000 habitantes, es a través de los sitios web donde más información accesible, llegando hasta un 74,6 %.

Por tanto, hay que destacar que aunque estamos en la era del internet y el uso de las tecnologías de la infor-mación y la comunicación está ampliamente extendida, hay una mayor información disponible a través de los medios tradicionales, las Oficinas de Atención a la Ciu-dadanía y el teléfono, aunque según muestran los datos parece que se destaca el uso de la e-Administración en aquellos municipios con un tamaño mayor a 100.000 habitantes, lo podría apuntar hacia una relación entre la implantación de la e-gobernance y el tamaño de los municipios.

5.2. Los mecanismos de participación: extensión y naturaleza

Aunque de forma limitada, la encuesta del OGLA nos permite conocer algunos aspectos sobre la oferta de oportunidades de participación que realizan los ayun-tamientos andaluces de 10 mil y más habitantes a tra-vés de los mecanismos de participación que existen en ellos. Algunos rasgos referidos a su carácter, año de implantación o intensidad participativa permitirán esbo-zar una descripción sobre este ámbito de actuación mu-nicipal, habiendo recogido información para un total de 202 mecanismos participativos de distinta naturaleza.

5.2.1. Cuántos, cuáles y cuándo

La encuesta preguntaba a los municipios si existían or-ganismos de participación, así como también procesos o actividades (planes, programas, proyectos, etc.) donde se haya previsto una participación sistemática de los ciudadanos. Los primeros son, pues, mecanis-mos estables en el tiempo que tienen una constitución (miembros) y reglas de funcionamiento específicos, la mayor parte de las veces previa aprobación del gobi-erno municipal o incluso recogidos en un Reglamento o Normativa de Participación Ciudadana del municipio. En general, se trata de mecanismos bastante extendidos y asentados entre los municipios españoles (Rodríguez y Aganjiz, 2007; Navarro, 2008). Los segundos, en cam-bio, son iniciativas de carácter más coyuntural y concre-to, aunque pueden referirse tanto a un asunto, servicio o política concretos, como a asuntos transversales a la acción del gobierno municipal.

85


Aunque existen pocos análisis sistemáticos sobre este asunto, o en general, sobre los mecanismos de partici-pación, en la literatura existe cierto debate sobre la cali-dad y resultados de estos dos grandes tipos de mecanis-mos participativos (Font, 2002; Font y Blanco, 2006). Sobre los primeros, que son los que han caracterizado buena parte de los procesos de innovación democrática en los municipios desde los primeros Ayuntamientos Democráticos de 1979, suelen ser de base asociativa, y se indica que producen cierta rigidez y sesgos, habida cuenta de que fijan quienes son sus miembros sin que suelan incluir a toda la variedad y complejidad de las ecologías asociativas municipales, así como una mayor dificultad de modificar su composición o normas de fun-cionamiento. Al menos, en comparación con los planes o proyectos participativos, normalmente, aunque no exclusivamente, de base individual, que permitirían una mayor flexibilidad, normalmente desarrollados ad hoc, respecto a un problema, iniciativa o decisión municipal,

usando muy diversos formatos y metodologías. En el caso español, algunos análisis comparados entre diver-sos tipos de mecanismos participativos muestran que los de base individual parece movilizar a más población, así como también reducir algunos sesgos clásicos rela-tivos a la participación de ciertos grupos o colectivos sociales (Navarro, Cuesta y Font, 2009; Navarro, Ma-teos y Rodríguez, 2011).

Lo cierto es que entre los ayuntamientos andaluces prev-alecen los organismos participativos sobre los planes, lo que los diferencia del caso Catalán, donde también se ha estudiado este asunto (Font, 2010). Según la en-cuesta OGLA, algo más de la mitad de los municipios tienen un organismo de participación (en concreto, el 55 %), y una tercera parte han impulsado procesos de participación (35 %). En parte, esta prevalencia se debe a algo ya apuntado. Los organismos participativos, principalmente en la forma de consejos, tanto territoria-

Gráfico 5.6. Periodos de creación de los mecanismos de participación (porcentajes sobre el total de mecanismos)

0

5

10

15

20

25

30

35

Hasta 1991 1992-95 1996-99 2000-03 2004-07 2008-10


86


les (de distrito o barrios), como sectoriales, fueron las primeras fórmulas utilizadas por los ayuntamientos, y que posteriormente fueron integradas al ordenamiento jurídico municipal en la Ley de Bases de Régimen Lo-cal de 1985 (Navarro, 2003). El desarrollo de planes y proyectos concretos es una forma de innovación democrática local más reciente, en donde se combinan diversas fórmulas institucionales, metodologías o tipos de procesos, algunos de los cuales destacan, más por la publicidad que han recibido (como los presupuestos participativos o las encuestas deliberativas) que por la extensión de su práctica, tal y como muestran datos para el conjunto de los municipios españoles de 10 mil o más habitantes (Navarro, 2008).

Según la encuesta OGLA, la mayoría de los procesos son puestos en marcha partir del año 2000 (algo más del 70 %), y en particular, desde el año 2004 (48 %). Esto revela que los dos últimos mandatos municipales han sido especialmente intensos en cuanto a la innovación democrática, la puesta en marcha de mecanismos par-ticipativos (Ver gráfico 5.6). Pero, por otra parte, estos datos también muestra la gran estabilidad que tiene la oferta. De hecho, el 16 % de los mecanismos fueron puestos en marcha antes de 1996 (hace 16 años), lo que llega al 27 % si se considera el periodo 1979-1999. Así pues, la oferta de oportunidades de participación en los municipios andaluces se caracteriza por cierta con-vivencia de organismos característicos de los primeros impulso de innovación democrática a este nivel con la extensión de iniciativas, planes, programas y proyectos participativos que suelen ser los mecanismos de una nueva ola de innovación democrática desde mediados de la primera década del presente siglo. En ello también puede contar que, en general, los organismos son figu-ras que están recogidas en la legislación local, lo que

supone un incentivo, o cuando menos, una oportunidad favorable para su desarrollo, como muestran análisis para el periodo 1979-1993 (Navarro, 2003).

5.2.2. La extensión de la oferta de oportunidades de participación

¿De qué forma se distribuyen geográficamente la oferta de oportunidades de participación? Otros estudios, tanto para el caso español, como para el andaluz en particular, han mostrado que ésta suele tener mayor presencia a medida que aumenta el tamaño demográfico de los municipios (Navarro, 1993; Navarro, 2008; Font, 2010). Así lo muestra también la encuesta OGLA. Respecto a los organismos de participación puede apreciarse que el porcentaje de municipios que poseen al menos un organismos de participación pasa del 36,2 %, entre los que tienen un tamaño demográfico de entre 10 y 20 mil habitantes, al 66,7 % cuando tienen entre 20 y 50 mil habitantes, el 78,6 % si tienen entre 50 y 100 mil habitantes, y el 100 % cuando superan los 100 mil ha-bitantes. El patrón es similar en lo que ese refiere a los procesos de participación, a saber: 20,7 % entre los municipios menores de 20 mil habitantes, 43,2 % entre los que tienen entre 20 y 50 mil habitantes, 50 % para los que se sitúan entre 50 y 200 mil habitantes, y el 75 % para los de mayor tamaño.

En buena medida, esto puede deberse al hecho de que los municipios de mayor tamaño suponen sociedades políticas locales más amplias y complejas, y por tanto, espacios en los que es más difícil garantizar la gober-nalidad, al menos, en lo que se refiere al volumen y di-versidad de demandas existentes, y la posibilidad de di-vergencia y conflictos entre ellas. Pero también, porque

87


se trata de municipios que poseen más recursos para poder destinarlos a este tipo de iniciativas, tal y como muestran otros análisis (Font, 2010). En este sentido, la consideración del presupuesto municipal también mues-tra una pauta ascendente con la presencia de organis-mos y procesos de participación. El 37 % de los muni-cipios que se encuentran en el tramo más bajo tienen organismos de participación y el 22,2 % han impulsado procesos de participación, subiendo el porcentaje hasta el 88 % y el 58,5 %, respectivamente, cuando se trata de municipios de más de 50 mil habitantes. Así pues, aunque entre tamaño municipal y presupuesto suele haber relación, puede apreciarse que no sólo se trata de la ‘necesidad’ de ellos en atención al tamaño, compleji-dad o naturaleza de la comunidad política, sino también de la ‘capacidad’ para ponerlos en marcha. Como cual-quier otra iniciativa o política pública, la de participación supone destinar recursos económicos y humanos a su

diseño e implementación. Esto pone de manifiesto que, con cierta independencia de la voluntad de cada equipo de gobierno o la existencia de demanda entre la ciu-dadanía, el contexto en el que el primero desarrolla su labor establece una estructura de oportunidades más o menos favorable para la puesta en marca de la oferta de oportunidades de participación, tanto el número de mecanismos, como su naturaleza.

Así pues, en principio, la ciudadanía de los municipios de mayor tamaño tiene acceso a una mayor oferta de oportunidades de participación, al menos, porque entre estos municipios está más extendida (más municipios tienen mecanismos). De alguna manera, esto compen-saría la cercanía entre autoridades públicas y ciudada-nía de los más pequeños que facilita la participación y el contacto de esta última, la posibilidad de transmi-tir demandas sobre problemas concretos, tal y como

Gráfico 5.7. Mecanismos de participación según tamaño de hábitat (porcentajes sobre el total de

municipios en cada tramo de población)

0102030405060708090

100



De 50.001 a 100.000

habitantes



88


muestran análisis sobre la realidad andaluza (Navarro y Mateos, 2012).

5.2.3. La naturaleza de la oferta: carácter, área de política e intensidad participativa

Tal y como puede apreciarse en el gráfico 5.9, la gran mayoría de los organismos de participación son conse-jos sectoriales (71,3 %), correspondiéndose los otros a diversos tipos de comisiones: consultiva (16,8 %), de trabajo (7,7 %), de seguimiento (5,6 %), y por último, el 7,0 %, quedan delegaciones o concejalías de partici-pación, en la medida en que los propios ayuntamientos han considerado que se trata de un organismo de par-ticipación. Así pues, la gran mayoría de organismos su-pone mecanismos estables en relación a ciertas áreas

de política pública municipal. Respecto a los procesos de participación, destaca que el 55,8 % de los muni-cipios han impulsado un proyecto concreto, una inicia-tiva participativa en relación a una política o asuntos concreto de interés en la sociedad política local. El 36,5 % de los municipios ha puesto en marcha el Plan general de participación para el municipio, mientras que el 11,5 % lo ha hecho respecto a un Plan sectorial.

Pero, ¿cuáles son las áreas de política pública en los que suelen desarrollarse esas iniciativas participativas? Tal y como puede apreciarse en el gráfico 5.10 el 32 % de los organismos y procesos se centran en asuntos de carácter transversal, como la planificación estratégica o los presupuestos. El 15 % lo hacen sobre políticas de ordenación del territorio y medio ambiente. Un mismo porcentaje se centra en la educación, la cultural, la in-fancia y la juventud. Aunque destacan, con un 27 %, los

Gráfico 5.8. Mecanismos de participación según tramo presupuestario (porcentajes sobre el total

de municipios en cada tramo de presupuesto)

0102030405060708090

100






89


mecanismos que se orienta al bienestar y la cohesión social, sea en general, sea sobre grupos específicos (mujer, tercer edad, inmigración,…).

Otro aspecto de interés respecto a la oferta de oportun-idades de participación es el referido a lo que pudiéra-mos denominar ‘intensidad participativa’: ¿hasta qué punto puede participar la ciudadanía en las decisiones municipales? Al respecto existen diversas propuestas, desde la más clásica de Arnstein (1969), hasta las reci-entes que profundizan en la calidad de los mecanismos en relación a modelos de democracia deliberativa (Abel-son et al., 2003; Martínez, 2011).

No obstante, en términos generales, cabría señalar que en todo procesos participativo existen tres grandes mo-mentos, a saber: la consulta, si las autoridades públi-cas piden información a la ciudadanía (organizada o no) sobre diversos asuntos con la finalidad de informar

mejor sus decisiones; la deliberación, cuando existe, no sólo consulta, sino intercambio de información y la posibilidad de discutir y debatir sobre ella, lo que me-jora la información que puede ser utilizada con vistas a la toma de decisiones municipales; y por último, la toma de decisiones, cuando la ciudadanía, a través de su participación en los mecanismos, toma una decisión, existiendo ciertas garantías de que ello será adoptado por el gobierno municipal (Navarro, 2011). A este re-specto, debe considerarse que la legislación no permite que otros que no sean los órganos democráticamente elegidos los que decidan sobre la política municipal, por tanto, el carácter decisorio de los mecanismos de participación hay que entenderlo, sobre todo, como la voluntad del gobierno municipal para que ello sea así, el hecho de que los organismos o procesos, cuando han sido diseñados e implementados, ha considerado esa posibilidad.

Gráfico 5.9. El carácter de los organismos y procesos de participación (porcentajes sobre el total)

0 10 20 30 40 50 60 70 80

Plan Sectorial

Proyecto

Plan General

Otros tipos

Comisión de seguimiento

Comisión consultiva

Comisión de trabajo

Consejo sectorial

Proc

esos

Org

anism

os


90


Así pues, se trata de tres grandes momentos o fases de cualquier proceso participativo. Desde esta per-spectiva, su presencia permitiría cualificar la intensidad participativa de éstos, desde los que facilitan la con-sulta hasta los que suponen la posibilidad de influir de forma más directa sobre las decisiones del gobierno municipal. Tal y como puede apreciarse en el gráfico 5.11 la mayoría de los mecanismos de participación tiene un carácter consultivo (62 %), el 26,5 % implica la posibilidad de desarrollar procesos de deliberación, de intercambio de información y discusión entre los par-ticipantes, mientras que en el 11,5 % restante también existe, según los ayuntamientos, capacidad decisoria. A pesar de ello, según otros análisis, se trata de un nivel decisorio similar a otras Comunidades Autónomas donde se ha investigado, como Cataluña (Font, 2010).

5.3. Breves conclusiones

¿Qué nos muestran la información que proporciona la encuesta OGLA que hemos analizado aquí? Respecto a la primera de las estrategias analizadas hemos podido ver que las OAC ofrecen un mayor grado de información que otras vías, como la web, para la muestra de todos los municipios andaluces. No obstante, si nos centramos en los municipios de mayor tamaño, ambas vías están bastante extendidas. De hecho, si se compara con datos del año 2008 (Navarro, Fernández y Mateos, 2010), parece haberse dado bastante avance en la extensión del uso de nuevas tecnologías de la información para procurar la extensión de información y la captación de demandas entre los ciudadanos, esto es, existe una creciente tendencia de iniciativas que apuntan a la extensión de la denomina e-governance.

Gráfico 5.10. Mecanismos de participación: áreas de política pública (porcentajes sobre el total de mecanismos)

0

5

10

15

20

25

30

35

Transversal Urbanismo y Medio Ambiente

Educación y Cultura

Bienestar y Cohesión Social


91


Respecto a la oferta de oportunidades de participación mediante mecanismos podemos concluir que se car-acteriza, sobre todo, por su carácter eminentemente urbano y consultivo, siendo minoritarios aquellos pro-cesos que garantizarían cierta capacidad de influencia sobre las decisiones políticas del gobierno municipal. Sobresalen los organismos de carácter estable sobre los planes o proyectos concretos, y las áreas de política son, o bien, transversales, o bien, destacan temas rela-cionados con el bienestar y la cohesión social.

La escasa información que existe para el conjunto de España, o la existente para algunas comunidades autó-nomas en particular, muestran que la extensión y carac-terísticas de las estructuras desarrolladas por los ayun-tamientos andaluces para mejorar sus relaciones con la ciudadanía muestran una extensión y perfiles similares. En todo caso, cabe destacar la importancia que tiene el

tamaño para explicar la existencia y extensión de la dos estrategias de relación con la ciudadanía que hemos tratado de describir en este capítulo.

Gráfico 5.11. La oferta de oportunidades de participación: intensidad participativa (porcentajes sobre

el total de mecanismos)

0

10

20

30

40

50

60

70

Consulta Deliberación Co-Decisión


92


5.4. Bibliografía

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Capítulo 6. Análisis de la situación financiera local

José Luis ZafraAntonio López

Universidad de Granada

95

Capítulo 6. Análisis de la situación financiera localJosé Luis ZafraAntonio López Universidad de Granada

El análisis de la información financiera de los ayun-tamientos andaluces constituye uno los principa-les pilares sobre los que se apoya la toma de decisiones en el ámbito de la gestión pública,

tomando especial interés en el contexto económico y financiero en el que nos encontramos actualmente.

Son numerosos los estudios que tanto a nivel nacional como internacional han tratado de medir la situación financiera de las entidades locales. En este sentido, se entiende que un ayuntamiento presenta una buena salud financiera cuando es capaz de proveer adecuadamen-te sus servicios y atender sus futuras obligaciones de pago (GASB, 1987). Para algunos autores, este concep-to debe centrarse en el estudio de los activos y pasivos que se convierten en efectivo y deben ser atendidos en un futuro lejano, junto con el análisis de la corriente de ingresos y gastos presupuestarios, teniendo en cuenta los determinantes que caracterizan la adquisición de pa-sivos financieros, y dentro de un determinado horizonte temporal y en un espacio o dimensión económica con-creta y determinada (Berne, 1992; Copeland e Ingram, 1983; Clark, 1990, 1994; Groves et al., 2003).

De esta forma, si la entidad es capaz de atender sus deudas y, a su vez, prestar unos niveles de servicios

adecuados, podemos decir que la entidad presenta una buena salud financiera (Wang, 2007). Concretamente, para una correcta medición de la misma es necesario evaluar la solvencia a corto plazo, la solvencia presu-puestaria, la flexibilidad de pago de la deuda y la in-dependencia financiera, correspondiendo este último concepto a la capacidad de la entidad para atender sus obligaciones con sus ingresos tributarios (Zafra-Gómez et al., 2009).

Para ello, el estudio de la salud financiera de los ayun-tamientos requerirá un análisis de sus ingresos de na-turaleza tributaria, gastos corrientes y de capital y de su independencia financiera, haciendo referencia a la posición de tesorería generada tras la ejecución del pre-supuesto.

Nuestro análisis comenzará por el estudio de la estruc-tura de ingresos municipales, seguido por el presu-puesto de gasto, para hacer especial referencia a las interrelaciones entre determinados ingresos y gastos por naturaleza. En la medida en que sea posible faci-litaremos la tarea de comprensión de los datos para el conjunto de ayuntamientos andaluces realizando una comparativa con los valores medios recogidos en el documento Haciendas Locales en Cifras publicado en

96


diciembre de 2010 por la Dirección General de Coordi-nación Financiera con la Comunidades Autónomas y las Entidades Locales del Ministerio de Hacienda y Adminis-traciones Públicas.

6.1. El estudio de los ingresos de naturaleza corriente

En principio es necesario conocer la estructura de los ingresos por naturaleza para el conjunto de ayuntamien-tos estudiados. Nos referimos a la distinción entre in-gresos corrientes, de capital y financieros. El grafico 6.1 muestra que el peso de los ingresos de los ayunta-mientos andaluces recae en los de naturaleza corriente y que dicho peso aumenta conforme lo hace el tamaño poblacional. El caso contrario ocurre con el comporta-miento de los ingresos de capital y de los ingresos de naturaleza financiera.

Debido a la importancia que adquieren los ingresos de naturaleza corriente, éstos serán objeto de análisis a través de los siguientes indicadores. En primer lugar, comenzamos con la distribución del peso que tiene cada uno de los capítulos de ingresos de naturaleza corriente sobre el total de éstos. A este respecto, la tabla [6.1] muestra la dualidad de la financiación mu-nicipal. Mientras que, el 40 % de los ingresos corrientes provienen de impuestos directos, un 35 % muestra la dependencia que los ayuntamientos andaluces tienen sobre otras administraciones.

En cuanto a la distribución por tramos poblacionales la estructura comentada anteriormente se mantiene para los cuatro tramos seleccionados. Un aspecto a resaltar es que en el tramo cuya población está comprendida entre los 20.001 y los 50.000 la diferencia entre los porcentajes que suponen el capítulo I y el capítulo IV es más pequeña que en el resto de tramos, lo que impli-ca una mayor dependencia de otras administraciones. En el otro extremo se sitúa el tramo poblacional entre

Gráfico 6.1. Distribución de los ingresos corrientes, ingresos de capital e ingresos financieros sobre el

total del presupuesto de ingresos (porcentaje sobre el total de ingresos) (n=126)

97

La administración municipaL en andaLucía. aLgunos rasgos (2010)Capítulo 6. Análisis de la situación financiera local

Tabla 6.1. Distribución en porcentaje de los ingresos de los capítulos I, II, III, IV y V del presupuesto

de ingresos sobre el total de ingresos corrientes (n=126)

Gráfico 6.2. Ingresos capítulo I y II por habitante (n=126)

98


50.001 y 100.000 habitantes, donde la diferencia entre ambos capítulos supera los 7 puntos porcentuales.

También se aprecian ciertas diferencias cuando realizamos el análisis por tramos presupuestarios. Y es que, bajo este criterio de clasificación, los tres tramos presupuestarios de menor importe, presentan un porcentaje mayor de subven-ciones que del propio capítulo de impuestos directos. Pero estas diferencias se invierten en el último tramo presupu-estario, siendo la diferencia entre estos capítulos máxima y superior a 9 puntos porcentuales. Este resultado nos indica que los municipios con mayor tamaño presupuestario pre-sentan una mayor independencia financiera en relación con su estructura de ingresos corrientes.

6.1.1. Los ingresos de naturaleza tributaria

La importancia que adquiere la estructura de los ingresos corrientes requiere de un análisis pormenorizado de cada uno de los capítulos que lo componen. En este sentido, en primer lugar, mostramos un análisis de los capítulos de ingresos por número de habitantes. Concretamente, el gráfico 6.2 muestra una media para los capítulos de impuestos directos e indirectos para el conjunto de ayun-tamientos andaluces de 367,7 €/habitante y, atendiendo al criterio poblacional, una tendencia creciente conforme aumenta el número de habitantes, presentando un valor máximo para los municipios cuya población se sitúan en-tre los 50.001 y los 100.000 habitantes.

Gráfico 6.3. Ingresos capítulo III por habitante (n=126)

99


Sin embargo, en este mismo análisis por tramos pre-supuestarios no se observa un punto de inflexión como con el criterio anterior, sino que alcanza su máximo va-lor en el tramo presupuestario más alto y mostrando una gran diferencia con respecto al tramo inmediata-mente anterior.

El tercer capítulo, referido a tasas y precios públicos, si lo dividimos por el número de habitantes (gráfico 6.3), permite obtener el siguiente indicador a estudiar. Los in-gresos por estos conceptos muestran una mayor igual-dad entre los tramos poblacionales de mayor tamaño. La diferencia radica en el tramo de menor tamaño que presenta un valor medio bastante inferior al del resto.

Sin embargo, por tramos presupuestarios, se observan dos comportamientos claramente diferenciados. Los dos de menor tamaño con valor medio entre 111 € y 129 € por habitante. Mientras que los otros dos tramos obtienen un valor medio bastante más elevado en torno a 180 € por habitante.

La estructura anterior muestra grandes diferencias en la carga tributaria que presentan los ayuntamientos de los tramos poblacionales 1 y 2 y en los tramos 3 y 4. Estos últimos, presentan una elevada presión fiscal sobre sus habitantes por tasas y precios públicos. Estos datos se confirman igualmente al usar el criterio presupuestario.

Tal y como hemos señalado anteriormente, la impor-tancia de los ingresos de naturaleza tributaria requiere de un análisis por los principales tipos de tributos. En este sentido, el gráfico 66, muestra la composición que las principales figuras impositivas IBI, IVTM, IIVTNU y el IAE presentan sobre el total de impuestos directos. Concretamente, de su análisis por el criterio poblacional

y presupuestario, se desprende la importancia que el IBI tiene en la financiación de los ayuntamientos. En torno al 67 % del total de los impuestos directos son propor-cionados por el IBI, para el conjunto de los ayuntamien-tos estudiados en Andalucía, siendo la distribución por provincias la que se muestra en el tabla 6.2.

Una distribución similar puede ser obtenida si realiza-mos el análisis por tramos poblacionales o presupues-tarios. En todos los tramos poblacionales el valor medio del peso que representa el IBI se encuentra por encima del 64 % (el 65 % si seguimos el criterio de presupues-tario). El segundo impuesto que mayor peso alcanza es el impuesto sobre vehículos de tracción mecánica (IVTM), aunque en este caso sólo supone el 17 % del valor de los impuestos directos. La evolución de este impuesto conforme crece el tamaño poblacional y pre-supuestario es hacia una disminución del peso del mis-mo en el volumen de los impuestos directos.

Otro de los aspectos más importantes a la hora de evaluar la situación financiera de los ayuntamientos an-daluces es la capacidad que tiene el ente local para cobrar los derechos reconocidos netos y, más concre-tamente, los de naturaleza tributaria. En el gráfico 6.4 se puede apreciar un comportamiento muy similar entre todos los tramos analizados. Y es que los ayuntamien-tos andaluces recaudan más del 70 % de los impuestos que generan un derecho reconocido. Concretamente, los ayuntamientos de menor tamaño recaudan algo más del 75 % de los derechos reconocidos, mientras que el resto de tramos, tanto poblacionales como presupues-tarios, presenta valores en torno al 72 %.

Sin embargo, los datos relativos al conjunto de ayunta-mientos españoles nos indican porcentajes mayores de

100


Tabla 6.2. Distribución de los ingresos por IBI, IVTM, IIVTNU y IAE sobre el total de impuestos

directos (porcentaje sobre la suma de ingresos de IBI, IVTM, IIVTNU y IAE) (n=118)

101


recaudación, superando el 85 % si nos referimos a los impuestos directos nacional y en torno al 75 % para los impuestos indirectos y tasas. Esta situación implica que los ayuntamientos andaluces no realizan una adecuada gestión de cobro de los impuestos que devengan, inde-pendientemente del tamaño que alcance el municipio.

Continuando con el estudio de los ingresos de natura-leza tributaria es necesario tener en cuenta diferentes aspectos relacionados con la gestión de los tributos, y

que pueden condicionar los resultados anteriores. En este sentido, resulta interesante poder conocer si los ayuntamientos gestionan directamente sus tributos o los delegan a través de otro tipo de ente (ver gráfico 6.5). En cuanto al valor medio se refiere, el conjunto de ayuntamientos estudiados, alcanza el 90 % en este indicador, un porcentaje significativamente elevado. Por tramos poblacionales, se aprecia una tendencia de-creciente conforme aumenta el tamaño del municipio, salvo al pasar del tramo poblacional tercero al de mayor

Gráfico 6.4. Capacidad recaudatoria (relación entre los derechos reconocidos y la recaudación líquida

de los capítulos I, II y III) (n=120)

102


tamaño donde se produce un punto de inflexión. Estos datos se traducen en que la mayoría de ayuntamientos, y sobre todo los de menor tamaño, delegan la gestión de los tributos a través de organismos instrumentales.

Por tramos presupuestarios, la situación mostrada por el gráfico 6.5, nos proporciona una imagen similar a la observada por el criterio poblacional, mostrando igual-mente una tendencia decreciente conforme aumenta el tamaño presupuestario del ayuntamiento. Estos resul-tados pueden ser debidos a que el nivel de especializa-ción del personal de los ayuntamientos de menor tama-

ño es bajo, por lo que se requiere de personal externo para su gestión.

Otro aspecto que puede ayudar a entender la gestión tributaria de los ayuntamientos es la aplicación de bonifi-caciones sobre precios públicos, tasas y contribuciones especiales. La mayoría de los ayuntamientos andaluces introducen bonificaciones en sus figuras tributarias (un 61 %), aumentado este porcentaje conforme se eleva el tamaño poblacional, tal y como puede apreciarse en gráfico 6.6. Esta situación es similar a la mostrada si usamos el criterio de clasificación presupuestaria.

Gráfico 6.5. Porcentaje de ayuntamientos que delegan la gestión de las figuras tributarias (n=110)

103


Estos valores indican que conforme aumenta el tama-ño de los ayuntamientos, ya sea a nivel presupuestario como poblacional, los ayuntamientos conceden mayo-res bonificaciones a sus ciudadanos. El aumento o dis-minución de éstas podría empeorar o mejorar la gestión tributaria de estos entes públicos y, por tanto, la situa-ción de déficit o superávit presupuestario.

6.1.2. El nivel de independencia financiera corriente

Estudiados la composición de los ingresos de natura-leza tributaria, continuamos ahora con el análisis de las subvenciones de naturaleza corriente. Concretamente, el cuadro 6.7 recoge el peso que las transferencias cor-rientes tienen sobre el total de ingresos. En los ayun-tamientos andaluces seleccionados para el estudio en torno a un 25 % de su presupuesto se traduce en trans-ferencias recibidas de naturaleza corriente. En cuanto a la distribución de este peso por tramos de población

Gráfico 6.6. Porcentaje de ayuntamientos que aplican bonificaciones a las tasas, precios públicos y contribuciones especiales por motivos de renta (n=114)

104


podemos apreciar que son los ayuntamientos de mayor tamaño los que adquieren un mayor peso de este tipo de ingresos, seguidos del tramo de menor población. Por tramos presupuestarios se aprecia una tendencia a la baja, estructura que coincide con el criterio pobla-cional en sus tres primeros tramos. Esta tendencia nos indica que en los ayuntamientos de menor tamaño las transferencias juegan un papel más importante que en los ayuntamientos de mayo tamaño, debido en parte a los ayuntamientos de mayor tamaño son capaces de generar una mayor cantidad de ingresos provenientes de otras fuentes de financiación.

Si analizamos el peso que tienen las transferencias corrientes sobre el número de habitantes podemos apreciar un valor medio para el conjunto de los ayunta-mientos andaluces estudiados de 291 €/habitante. Por tramos poblacionales (ver cuadro 6.8), se observa como son los ayuntamientos del tramo superior los que tienen un mayor nivel de transferencias por habitante, siendo el tramo de población que comprende a los municipios de entre 50.001 y 100.000 los que menor importe de este recurso obtienen por habitante. Por tramos presu-puestarios, los resultados difieren con respecto al crite-rio anterior, ya que se aprecia una tendencia creciente

Gráfico 6.7. Incidencia de las transferencias corrientes (capítulo IV) sobre el total de presupuesto

de ingresos (porcentaje sobre el total del presupuesto de ingresos) (n=126)

105


conforme aumentan los tramos, presentando el máximo valor los dos tramos de mayor tamaño.

De nuevo, surgen diferencias al considerar el peso que las transferencias tienen en el presupuesto o el peso que tienen sobre los habitantes del municipio. Mien-tras que mediante el primer criterio, los ayuntamientos más pequeños y de mayor tamaño presentan en sus presupuestos mayores importes de transferencias en relación con el total, siguiendo el criterio del húmero de habitantes, el peso de las transferencias aumenta su

valor conforme aumenta el tamaño, mostrando así el efecto que la población tiene sobre la base de cálculo de éstas.

Otro aspecto que resulta de especial interés es deter-minar la procedencia de las transferencias corrientes. Concretamente, conocer la distribución de las transfe-rencias recibidas del Estado y de la Junta de Andalucía. Debido a que la población tiene una importancia muy significativa sobre la distribución de tales transferen-cias, este va a ser el criterio utilizado para su estudio.

Gráfico 6.8. Transferencias corrientes (capítulo IV de ingresos) por habitante (€/habitante) (n=126)

106


Los gráficos 6.9 y 6.10 muestran la importancia que ambas, transferencia del Estado y de la Junta de An-dalucía, respectivamente, tienen sobre el presupuesto municipal. En ellos se aprecian los valores medios de cada tramo, mostrando que mientras las transferencias corrientes del Estado suponen un 72 % sobre el total de transferencias, las transferencias de la Junta de Anda-lucía están en torno al 20 % del total. Por otra parte, el gráfico 6.9 muestra una tendencia creciente conforme aumenta el tamaño poblacional para las transferencias recibidas del Estado, mientras que en el gráfico 6.10 se produce la tendencia contraria, una disminución con-forme aumenta el tamaño poblacional.

Si comparamos estos resultados con el valor medio de las transferencias recibidas por los ayuntamientos por parte del Estado a nivel nacional (62,7 %), podemos ob-servar que éste coincide con el valor medio del tramo de menor tamaño en Andalucía, presentando el resto de tramos un porcentaje superior a este valor (62,7 %). En cuanto a las transferencias recibidas de las Comu-nidades Autónomas, éstas suponen para el conjunto

nacional un valor medio de un 25 %, mientras que tal y como indica el gráfico 6.10, salvo el tramo de entre 20.001 a 50.000 habitantes, el resto de tramos pobla-cionales presentan valores inferiores a este porcentaje. Parece claro que los ayuntamientos andaluces son más dependientes de la financiación otorgada por el Estado, que de la propia Comunidad Autónoma, a diferencia de lo que ocurre con el esto de municipios españoles.

A modo de conclusión sobre la estructura de los in-gresos y, concretamente, los de naturaleza corriente, podemos señalar que los ayuntamientos andaluces au-mentan sus ingresos de esta naturaleza conforme au-menta su tamaño, jugando las transferencias corrientes un menor papel en sus fuentes de financiación, salvo en el tramo de mayor tamaño, lo que se traduce en un mayor nivel de independencia financiera. En cuanto a la capacidad tributaria, vemos como también los ingresos de esta naturaleza adquieren una mayor presencia con-forme aumenta el tamaño, siendo el Impuesto sobre Bi-enes Inmuebles el principal recurso con el que cuentan los ayuntamientos. El segundo elemento en importancia

Gráfico 6.9. Distribución de las transferencias corrientes del Estado (art. 42 de ingresos) sobre el

total de transferencias corrientes (porcentaje sobre el total de transferencias corrientes) (n=119)

107


para los ayuntamientos andaluces son las transferen-cias corrientes, concretamente, las que provienen del Estado español, y que aumentan su peso con respecto al número de habitantes conforme aumenta el tamaño de los municipios. Por otro lado, los ayuntamientos inde-pendientemente de su tamaño muestran la misma capa-cidad para cobrar sus ingresos de naturaleza tributaria.

6.2. El estudio de la estructura de gastos presupuestarios

Al igual que en el análisis anterior nos centraremos en el análisis de los gastos de naturaleza corriente, aunque sin olvidar y poner especial énfasis en la estructura de gastos de capital, debido a la importancia que tiene esta variable sobre el nivel de endeudamiento.

En primer lugar, conviene comentar la estructura de gastos municipal, diferenciando entre gasto corriente,

de capital y financiero. Tal y como muestra la tabla 6.3, el gasto corriente es el principal tipo de gasto de los ayuntamientos andaluces (varía desde el 64,5 hasta el 74,8 % del presupuesto), aumentando el peso que tienen en la estructura presupuestaria conforme lo hace el tamaño poblacional. Esto implica que el segundo com-ponente de mayor peso, los gastos de capital (entre un 32 y un 20,6 % del peso total sobre el presupuesto), sufre una evolución inversa a la anterior, obteniendo el mínimo valor medio para el caso de los ayuntamientos de más de 100.000 habitantes. El último componente, los gastos financieros, tienen un comportamiento simi-lar a los gastos corrientes, aunque no suponen más de un 5,1 % del presupuesto, aumentan su peso conforme lo hace el tamaño del ayuntamiento.

Esta estructura, calculada para el conjunto de gasto de los municipios españoles, presenta un comportamiento similar a los valores alcanzados por los ayuntamientos andaluces, debido a que el gasto corriente representa para los ayuntamientos españoles un 67 %, los gastos de capital un 29 % y los gastos financieros un 4 %.

Gráfico 6.10. Distribución de las transferencias corrientes de la Junta de Andalucía (art. 45 de ingresos)

sobre el total de transferencias corrientes (porcentaje sobre el total de transferencias corrientes) (n=119)

108


El siguiente indicador relaciona el peso que el gasto corriente tiene sobre el conjunto del gasto no finan-ciero. El valor medio en el conjunto de ayuntamien-tos andaluces se sitúa en torno a un 74 %, apreci-ando ciertas diferencias en función de los criterios poblacionales y presupuestarios. El gráfico 6.13 muestra dos grandes bloques de gasto corriente en función de la población, los ayuntamientos de menor población con un valor medio establecido en 67 % y los ayuntamientos de mayor tamaño con un valor medio en torno a 78 %.

Estas diferencias se acentúan aún más si usamos el criterio presupuestario. Tal y como puede apreciarse, los tres primeros tramos presupuestarios presentan un valor en torno al 66 %, mientras que los ayuntamientos que tienen un mayor volumen presupuestario elevan su peso medio hasta el 77 %. Estos datos confirman que a mayor tamaño mayor es el porcentaje de gastos cor-riente sobre el gasto no financiero.

6.2.1. La estructura del gasto corriente

Nos centramos a continuación en el peso que los dife-rentes capítulos del presupuesto de gastos corriente tienen sobre el total de este. En primer lugar, ofrec-emos el dato relativo a los valores medios para el con-junto de ayuntamientos andaluces analizados, desta-cando el peso alcanzado por los gastos de personal (45,7 %), seguido por el capítulo de bienes y servicios (29,5 %) y transferencias corrientes (21,9 %). Por tra-mos poblacionales y presupuestarios, observamos a través del gráfico 6.11, que el capítulo de gastos de personal ocupa un mayor peso en los ayuntamientos de menor tamaño, disminuyendo este peso conforme au-menta el tamaño poblacional. En relación con el capítulo de bienes y servicios, el comportamiento por tramos es similar al anterior, salvo que en el tramo poblacional de mayor tamaño el peso de este tipo de gasto cae considerablemente en ambos criterios de clasificación.

Por otro lado, el comportamiento del capítulo de trans-ferencias corrientes, es inverso a los anteriores. En

Tabla 6.3. Distribución de gastos corrientes, gastos de capital y gastos financieros sobre el total

del presupuesto de gastos (porcentaje sobre el total de gastos) (n=126)

109


este caso, tanto a través del criterio presupuestario como del poblacional, se aprecia una tendencia alcista del peso de esta partida, alcanzando su máximo valor en el tramo último. Esta situación puede ser debida a que muchos ayuntamientos de mayor tamaño tienen agencias o empresas públicas a través de las cuales prestan sus servicios.

Cuando comparamos estos datos con los valores me-dios de los municipios españoles, apreciamos un com-portamiento diferente. Mientras que los ayuntamientos españoles presentan un valor medio del 43,8 % de

gasto de personal, prácticamente, la totalidad de los tramos de clasificación utilizados para los ayuntamien-tos andaluces, presentan un porcentaje mayor. El caso contrario ocurre con el gasto en bienes y servicios. To-dos los tramos creados bajo los criterios de población y presupuesto, presentan un valor sensiblemente inferior a la media española (42 %).

Si realizamos el análisis por capítulos y atendiendo al criterio del número de habitantes, podemos apreciar que el capítulo 1, gastos de personal, presenta un valor para el conjunto de municipios andaluces estudiados de

Gráfico 6.11. Incidencia del gasto corriente sobre el gasto no financiero (porcentaje sobre el gasto no

financiero) (n=126)

110


Gráfico 6.12. Distribución de los capítulos I, II, III y IV sobre el total del gasto corriente (porcentaje

sobre el gasto corriente) (n=126)

Gráfico 6.13. Gastos capítulo I por habitante (€/habitante) (n=126)

111


368 €/habitante (ver gráfico 6.13). Sin embargo, atend-iendo al criterio del tramo poblacional se aprecian com-portamientos diferentes. Concretamente, presentan valores medios del tramo de mayor tamaño y el tramo de 20.001 a 50.000 habitantes los menores valores medios. Sin embargo, siguiendo el criterio presupues-tario, se diferencian dos grandes bloques de gastos, los de menor tamaño que presentan un valor medio de 340 €/habitante y los tramos de mayor tamaño con un valor medio en torno a 375 €/ habitante.

En cuanto al nivel de gasto corriente por habitante, el gráfico 6.14 muestra un comportamiento distinto en fun-ción del criterio utilizado. Mientras que la media andaluza se sitúa en torno a los 238€/habitante, siguiendo el cri-terio poblacional, los tramos con un tamaño intermedio

presentan los mayores valores por habitante, siendo los ayuntamientos de menor y mayor tamaño los que pres-tan un nivel menor de gasto en bienes y servicios por ha-bitante. A nivel presupuestario, existe una diferencia clara entre los ayuntamientos de menor tramo presupuestario y el resto. Mientras los primeros no obtienen un gasto medio superior a 186 €/habitante, el resto de tramos su-peran los 214€/habitante, alcanzando su valor máximo el tercer tramo con un valor medio de 257€/habitante.

El tercer componente del nivel de gasto corriente en impor-tancia son las transferencias de esta naturaleza. El nivel de gasto de esta partida representa, al igual que los indicado-res anteriores, en función de la población, presenta valores muy diferentes en cualquiera de los criterios analizados. Mientras que el criterio poblacional presenta un comporta-

Gráfico 6.14. Gastos capítulo II por habitante (€/habitante) (n=126)

112


miento irregular, alcanzando el valor máximo en los ayunta-mientos de mayor tamaño (un 143 % superior al tramo de 20.001 a 50.000 habitantes), el presupuestario muestra una tendencia creciente alcanzando también el valor máxi-mo en los ayuntamientos de mayor tamaño.

6.2.2. El análisis de los gastos de capital

Analizado el comportamiento del gasto corriente, se-guidamente hacemos especial hincapié en el estudio del gasto de capital. En primer lugar y, a diferencia del peso que tenía el gasto corriente medio sobre el con-junto del gasto no financiero, el cual supone un valor

cercano al 75 %, el gasto de capital presenta un peso con un valor medio del 25 %. Además el gráfico 6.15 muestra que, conforme disminuye el tamaño poblacio-nal —tanto en el criterio poblacional como en el presu-puestario—, la inversión en gasto de capital también reduce su peso.

Sin embargo, mientras que bajo el criterio poblacional los tramos con menor población tienen una participación mayor del gasto de capital, siguiendo el criterio presu-puestario los primeros tres tramos se igualan en torno al 34 %, presentando el tramo de mayor presupuesto el menor valor medio. Estos resultados coinciden con los obtenidos a nivel nacional, debido a que en torno a un

Gráfico 6.15. Incidencia del gasto de capital sobre el gasto no financiero (porcentaje sobre el gasto no

financiero) (n=126)

113


25 % del presupuesto de los ayuntamientos españoles corresponden a gastos de esta naturaleza.

Profundizando en el estudio sobre la composición del gasto de capital, es necesario comentar las inversio-nes reales en relación con el número de habitantes de los municipios. En este sentido, nos encontramos que las inversiones de capital por habitante suponen 256 €/habitante, aunque existen diferencias signifi-cativas entre los diferentes tramos de población y presupuestarios. El gráfico 6.16 muestra de nuevo dos bloques de gasto diferenciados en función de los tramos poblacionales.

Mientras los ayuntamientos de menor tamaño presentan un gasto de capital por habitante superior a 314 €, el tercer y el cuarto tramo presentan un valor medio de 237 € y 203 €, respectivamente. Sin embargo, siguiendo el criterio presupuestario, se aprecia una tendencia cre-ciente hasta el tercer tramo que alcanza el valor máximo en 373 €/habitante. Bajo este criterio, al igual que en el poblacional, el tramo con mayor volumen de presupuesto es el que presenta menor gasto de capital por habitante.

En cuanto a las nuevas inversiones por habitante (ver gráfico 6.19), el valor medio para el conjunto de ayun-tamientos analizados asciende a casi 81 €/habitante. Si utilizamos el criterio de clasificación poblacional se

Gráfico 6.16. Inversiones de capital por habitante (€/habitante) (n=126)

114


observa un comportamiento homogéneo en tres de los tramos analizados. Es el tramo poblacional de munici-pios que comprenden su población entre los 20.001 y los 50.000 habitantes los que presentan un valor sensi-blemente inferior al resto de tramos.

Como última parte del análisis de los gastos queremos comentar la ejecución de las obligaciones reconocidas netas en pagos realizados (ver gráfico 6.18). El valor medio en los ayuntamientos objetos del estudio se sitúa en un 80 %. Por otra parte, tanto si utilizamos el crite-rio poblacional como el presupuestario, los valores son similares a este valor medio.

Hemos proporcionado una imagen detallada de la es-tructura de gastos de los ayuntamientos andaluces. A

modo de resumen nos encontramos con que el principal componente del gasto son los de naturaleza corriente, y que éste pierde peso conforme aumenta el tamaño del municipio. Mientras que los gastos de personal y de bienes y servicios presentan un mayor peso en los ayuntamientos de menor tamaño, son las transferen-cias corrientes otorgadas a otros organismos locales las que aumentan su peso en el presupuesto conforme aumenta el tamaño municipal. Por lo que se refiere a la estructura de gastos de capital, los datos nos indi-can que el peso que tienen en el presupuesto disminuye conforme aumenta el tamaño municipal. En cuanto a la corriente financiera, los ayuntamientos convierten sus obligaciones en pagos en un 80 %.

Gráfico 6.17. Inversiones en nuevas infraestructuras por habitante (€/habitante) (n=118)

115


6.3. La Cuenta Financiera

De las interrelaciones entre ingresos y gastos surgen una serie de magnitudes que son necesarias determinar para comprender la situación económica y presupuesta-ria de los ayuntamientos andaluces. En primer lugar, el ahorro corriente por habitante (ver cuadro 6.19), mag-nitud similar al ahorro bruto, pero en relación con el número de habitantes. El valor medio alcanzado para el conjunto de los ayuntamientos andaluces se sitúa en 38,5 €/habitante, es decir, el margen corriente genera un superávit de más de 38 € por cada habitante. En cuanto a la clasificación siguiendo el criterio poblacional podemos apreciar como conforme aumenta el tramo

poblacional este valor aumenta hasta el tercer tramo que es donde se alcanza el máximo valor en casi 67 €/habitante. Sin embargo, los ayuntamientos de más de 100.000 habitantes presentan un valor muy bajo, situado por debajo de 22 €/habitante. La explicación puede ser debida a que estos ayuntamientos son lo que prestan un mayor nivel de servicios a sus ciudadanos y no con los recursos financieros que realmente necesi-tarían.

En cuanto al criterio presupuestario los valores medios se homogeneizan en dos bloques. Los ayuntamientos de menor y mayor tamaño presupuestario presentan los valores inferiores. Mientras que los ayuntamientos de un tamaño comprendido entre los 20.001 y 100.000

Gráfico 6.18. Estado de ejecución de los pagos (relación entre obligaciones reconocidas y los pagos

realizados) (n=120)

116


presentan un valor superior a 55 €/habitante. Esta si-tuación nos indica que los ayuntamientos de mayor ta-maño presentan un menor superávit por operaciones corrientes por habitantes, ya que tal y como hemos comentado en epígrafes anteriores, los grandes ayun-tamientos presentan un menor nivel de ingresos tributa-rios por habitantes y un nivel de gastos corrientes por habitantes muy similar al resto de tamaños municipales.

Otra magnitud que es necesario estudiar es la capacidad o necesidad de financiación (ver gráfico 6.20). Esta se compone en parte de la magnitud considerada anterior-mente, el ahorro corriente, pero se le agrega el importe de los ingresos de capital, disminuido por los gastos de esta misma naturaleza. Al considerar estos dos elemen-tos el ahorro generado medio se reduce pasando de

38,5 €/habitante hasta 10,8 €/habitante. Esto implica que en términos medios los ayuntamientos andaluces es-tudiados presentan un déficit de capital. Al clasificar esta variable siguiendo el criterio poblacional y presupuestario se aprecian comportamientos diferenciados.

El uso del criterio poblacional muestra ciertas diferen-cias entre los tramos considerados. En general se ob-serva una tendencia creciente conforme crece el tama-ño de la población, es decir, aumenta la capacidad de financiación, salvo al llevar al tramo comprendido entre los 50.001 y los 100.000 habitantes, tramo que alcan-za el valor máximo en 50 €/habitante, valor este que supone un punto de inflexión, debido a que el cuarto tra-mo presenta una situación de necesidad de financiación (-19,4 €/habitante).

Gráfico 6.19. Ahorro corriente por habitante (€/habitante) (n=126)

117


Siguiendo el criterio presupuestario, se aprecian valores medios diferentes del criterio anterior. El primer resultado que nos llama la atención es el hecho de que siguiendo este criterio ningún valor medio resulta ser negativo. El tramo que presenta un menor valor sigue siendo el de mayor tamaño, pero su valor medio es positivo (7,5 €/habitante). Por otro lado, el segundo tramo presupues-tario presenta un valor medio por encima de 64 € por habitante lo que supone un 466 % superior al tramo que obtiene el segundo y el tercer valor medio mayor.

Otro indicador que resulta interesante analizar, y que encuentra mayor justificación si cabe debido a la coyun-tura económica en la que nos encontramos, es el saldo financiero, definido como la diferencia entre los ingresos financieros menos los gastos financieros por habitante.

El resultado por término medio se sitúa para el conjunto de ayuntamientos analizados en un valor de 37,4 €/habitante, valor que difiere si utilizamos diferentes cri-terios de clasificación de los ayuntamientos. Mientras que el criterio poblacional muestra una tendencia de-creciente conforme aumenta el número de habitantes, lo que se traduce en que la diferencia entre las nuevas operaciones de crédito de ese año menos el capital amortizado por operaciones de ejercicio anteriores dis-minuye conforme aumenta el tamaño del municipio, el criterio presupuestario nos indica una mayor homoge-neidad entre los tramos, sobre todo entre los tres de menor tamaño, ya que los municipios del cuarto tramo presupuestario siguen presentado el mínimo valor me-dio (ver gráfico 6.21).

Gráfico 6.20. Capacidad/necesidad de financiación por habitante (€/habitante) (n=126)

118


6.4. Conclusiones

Del análisis de la información presupuestaria de los ayuntamientos andaluces durante el ejercicio de 2010, podemos destacar un conjunto de resultados distintos en función de la base del indicador utilizado —peso re-lativo sobre el presupuesto o número de habitantes—. Esto puede ser debido a que, al usar el número de ha-bitantes, los indicadores recogen las deseconomías de aglomeración que sufren las grandes ciudades, empeo-rando los resultados de los ayuntamientos bajo este cri-terio. En este sentido, y siguiendo este último criterio, la capacidad de financiación aumenta conforme lo hace el tamaño del municipio, salvo en los ayuntamientos de

mayor tamaño donde se observan valores negativos, necesidad de autofinanciación. Similar comportamiento refleja la capacidad de financiación de los gastos de na-turaleza corriente —ahorro corriente por habitante—, aunque sin llegar a mostrar un valor negativo el tramo de mayor tamaño.

En cuanto a las diferentes estructuras de gastos e in-gresos también encontramos diferencias en función del criterio de clasificación de los ayuntamientos utilizado.

En relación con la composición de los gastos presu-puestarios, encontramos que los gastos de personal y la compra de bienes y servicios son los que mayor im-portancia adquieren, sobre todo en los ayuntamientos

Gráfico 6.21. Saldo financiero por habitante (€/habitante) (n=126)

119


de menor tamaño. Por su parte, los gastos de capital también presentan un mayor peso en los municipios de menor tamaño. Esto implica que si el objetivo es la re-ducción del déficit presupuestario municipal, las políti-cas de ajuste deberían de hacer un especial énfasis en este apartado, sobre todo el los ayuntamiento de mayor tamaño.

El otro componente que determina la capacidad de financiación de los municipios son los ingresos presu-puestarios, destacando que los de naturaleza tributa-ria aumentan conforme lo hace el tamaño municipal, y la importancia que el IBI tiene sobre los mismos. Por otro lado, el nivel de transferencias corrientes recibidas disminuye conforme lo hace el número de habitantes, salvo para los ayuntamientos de mayor tamaño donde adquieren una mayor importancia.

Por último, y derivado de la ejecución presupuestaria de los ingresos y gastos anteriores, podemos apreciar un comportamiento similar para los cobros de naturaleza corriente y los pagos realizados.

6.5. Bibliografía

BERNE, Robert (1992): The relationships between financial reporting and the measurement of financial condition, Government Accounting Standard Board, Research Report, No. 18, Nolwalk, Ct.

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GROVES, Sanford M., GODSEY, W. Maureen y SHUL-MAN, Martha A. (2003): Evaluating Financial Condition: A Handbook of Local Government, Third Edition, The International City/County Management Association.

Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (2010): Haciendas Locales en Cifras, Madrid.

WANG, Xiaohu; DENNIS, Lynda y Sen, Yuan (2007). Measuring Financial Condition: A Study of U.S. States, Public Budgeting and Finance, 27, 2, Summer, 1-21.

ZAFRA-GÓMEZ, José Luis, LÓPEZ-HERNÁNDEZ, Anto-nio Manuel y HERNÁNDEZ-BASTIDA, Agustín (2009): Evaluating financial performance in local government: maximizing the benchmarking, International Review of Administrative Science 75 (1): 151-167.

123

AnexoFrancisco Camas-García

Centro de Estudios Andaluces

En este Informe 2010, tal y como se ha definido en la Introducción, el Observatorio de Gobierno Local trata de crear un sistema de recopilación sistemática de información que pueda ejercer

de mecanismo de apoyo de los responsables municipa-les así como de consulta para la ciudadanía. De acuer-do con lo desarrollado en cada uno de los capítulos anteriores, este último apartado ahonda en los datos

de los municipios que han permitido la producción de la información. En definitiva, se especifican los criterios seguidos para la sistematización de dicha información.

La Encuesta OGLA 2010 centrada en el gobierno y la administración de los municipios andaluces conforma el grueso de este estudio, a pesar de que parte de la infor-mación aportada se ha obtenido de fuentes secundarias.

Mapa 1

Fuente: elaboración propia.

124


Cabe destacar, pues, que la mayor parte de los datos ha sido proporcionada por los responsables municipales.

El trabajo de campo se llevó a cabo de mayo a octubre de 2010 y el criterio de selección de los municipios responde al límite poblacional mínimo de 10.000 ha-

bitantes. Más concretamente, debe aclararse que los municipios incluidos son aquellos con más de 10.000 habitantes empadronados según los datos de población del Instituto Nacional de Estadística (INE) con fecha de referencia 1 de enero de 2009. Se conforma un espec-tro de análisis para 151 municipios (véase Mapa 1).

Tabla 1. Relación de municipios

Fuente: elaboración propia.

125


Los 151 municipios incluidos en el estudio se muestran en la tabla 1, desglosados por provincias:

La información que se presenta en este Informe hace referencia exclusivamente a los ayuntamientos partici-pantes, sin incluir datos relativos a otros entes, excepto cuando así se indique en el anunciado. En este sentido, se ha de precisar que se ha trabajado con presupuestos y plantilla no consolidados.

Con el objetivo de precisar categorías poblacionales y presupuestarias, se han construido, por un lado, cuatro tramos de población para conjunto de municipios. Para cada provincia los tramos de población establecidos se establecen de la siguiente forma:

De 10.000 a 20.000 habitantes;De 20.001 a 50.000 habitantes; De 50.001 a 100.000 habitantes;Más de 100.000 habitantes.

Y, por otro lado, para aquellos descriptores con con-tenido económico, se facilita también el resultado cor-respondiente a los municipios que integran un mismo tramo presupuestario. Se han construido 4 tramos a partir de la previsión definitiva, que incluyen el 25 % de cada uno de ellos.

De igual forma, se incluye una clasificación por zona de desarrollo a partir de cinco categorías: sierra, campiña-

Tabla 2. Tramos de población y zona de desarrollo

SierraZona desarrollo (5 categoría: gran ciudad)

totalCampiña:agrícola

Campiña:desarrollada urbano Gran

urbano

De 10.000 a20.000habitantes

N 9 15 10 37 0 71

% 60,0 % 51,7 % 66,7 % 45,1 % 0,0 % 47,0 %

De 20.001 a50.000habitantes

N 6 13 4 28 0 51

% 40,0 % 44,8 % 26,7 % 34,1 % 0,0 % 33,8 %

De 50.001 a100.000 habitantes

N 0 1 1 15 0 17

% 0,0 % 3,4 % 6,7 % 18,3 % 0,0 % 11,3 %

Más de100.000habitantes

N 0 0 0 2 10 12

% 0,0 % 0,0 % 0,0 % 2,4 % 100,0 % 7,9 %

TotalN 15 29 15 82 10 151

% 100,0 % 100,0 % 100,0 % 100,0 % 100,0 % 100,0 %Fuente: elaboración propia.

126


agrícola, campiña-desarrollada, urbano, gran urbano. Obsérvese la tabla 2, desglosada por tramos poblacio-nales y zonas de desarrollo:

Respecto de los descriptores económicos, excepto en el que caso de que se indique lo contrario, los datos económicos se refieren al presupuesto liquidado del ejercicio 2009 en obligaciones reconocidas o derechos reconocidos, y están expresados en euros. No obstan-te, los descriptores varían, por una parte, en función del

número que ayuntamientos que han aportado datos y, por otra, de la materia concreta (ya que ciertas figuras pueden no existir en todos los entes).

A continuación se presenta el resumen de los indicado-res propuestos para el estudio. Se encuentran clasifica-dos en cinco áreas: 1) gobierno, 2) administración, 3) presupuestos, 4) relación de ciudadanía y participación pública y 5) nueva gobernanza:

Tabla 3. Resumen indicadores calculados según tamaño y zona de desarrollo.

Apartados Indicadores I índices

1) GobiernoMunicipal

Representantes

I1 Dedicación alcalde: exclusiva (%) 84,6

I2 Alcaldes con cargos otros organismos públicos no municipales (%) 52,2

I3 Dedicación concejales grupo gobierno exclusiva (media) 48,28

Órganos gobiernoI4 Periodicidad del pleno (mensual) (%) 54,8

I5 Periodicidad de la jgl (semanal) (%) 51,6

2) AdministraciónMunicipal

Estructura

I6 Areas sectoriales (%) 73,7

I7 Número áreas sectoriales (media) 7,33

I8 Planes transversales: no (%) 72,8

FuncionesDirectivas

I9 Situación secretaria (%) 88,4

I10 Situación interventores (%) 61,7

Recursos humanos

I11 Funcionarios sobre total funcionarios y laborales (media) 43,7

I12 Funcionariados titulación superior sobre el total (media) 13,2

I13 Gastos medio por funcionario (media) 23115

Nuevas tecnologíasI14 Porcentaje de municipios que disponen de intranet (%) 77,5

I15 Aplicaciones intranet (media) 43,37

127


Apartados Indicadores I índices

3) PresupuestoMunicipal

Solvencia I16 Ahorro corriente positivo (media) 43,09

Ingresos

I17 Ingresos impositivos (media) 309,85

I18 Transferencias corrientes (media) 281,88

I19 Ratio: impositivos/transferencias (media) 1,099227

GastosI20 Personal (media) 371,3

I21 Bienes y servicios (media) 238,93

4) RelaciónCiudadaníaY participaciónPública

Información y atención

I22 Información ofrecida en las OAC (media) 54,58

I23 Gestiones por teléfono (media) 43,98

I24 A través de la web (media) 52,47

I25 Descarga de documentos via web (media) 29,55

I26 Contratación a través de via web (%) 55,4

ParticipaciónI27 Organismos de participación ciudadana (%) 55,5

I28 Procesos de participación ciudadana (%) 35

5) nuevaGobernanza

Agencias(entesInstrumentales)

I29 Porcentaje de municipios que tienenOrganismo autónomo (%) 60,3

I30 Porcentaje de municipios que tienenSociedades mercantiles (%) 74,2

I31 Media organismos autónomos queDependen del ayuntamiento (media) 2,7

I32 Media de sociedades mercantiles queDependen del ayuntamiento (media) 2,5

Multinivel(cooperación)

I33 Porcentaje de municipios que participan en consorcios (%) 97,4

I34 Porcentaje de municipios que participan en mancomunidades (%) 75,5

I35 Media del número de consorcios en que participan los municipios (media) 4

I36 Media del número de mancomunidades en que participan los municipios (media) 1,4

Fuente: Mateos, C. y Navarro, C. J. (2011): Informe comparado de datos relevantes OGLA 2008-2010, Sevilla, FCE, Documento de Trabajo del OGLA.

Gobernanza LocalIF011/12

la administración municipal en andalucía · n andalucía, de los 771 en municipios existen-tes,...

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