Cintia Juárez Caffaratti

La actividad económica del sector público: Análisis delos Presupuestos Generales del Estado 2008-2013

Roberto Rodríguez Ibeas

Facultad de Ciencias Empresariales

Grado en Administración y Dirección de Empresas

2012-2013

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Facultad

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TRABAJO FIN DE GRADO

Curso Académico

© El autor© Universidad de La Rioja, Servicio de Publicaciones, 2013

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La actividad económica del sector público: Análisis de los PresupuestosGenerales del Estado 2008-2013, trabajo fin de grado

de Cintia Juárez Caffaratti, dirigido por Roberto Rodríguez Ibeas (publicado por la Universidad de La Rioja), se difunde bajo una Licencia

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UNIVERSIDAD DE LA RIOJA

FACULTAD DE CIENCIAS EMPRESARIALES

MEMORIA DEL TRABAJO DE FIN DE GRADO

CURSO ACADÉMICO 2012-2013

GRADO EN ADMINISTRACIÓN Y DIRECCIÓN DE EMPRESAS

LA ACTIVIDAD ECONÓMICA DEL SECTOR PÚBLICO

ESPAÑOL: ANÁLISIS DE LOS PRESUPUESTOS

GENERALES DEL ESTADO 2008-2013 1

AUTOR: CINTIA JUÁREZ CAFFARATTI

e-mail: argenquillo@hotmail.com

TUTOR: ROBERTO RODRÍGUEZ IBEAS

1 Este trabajo se ha beneficiado de las notas tomadas en las asignaturas Hacienda Pública y Sistema Fiscal

(GADE) y Economía del Sector Público (LADE).

2

Resumen

La crisis económica, que tuvo sus comienzos en 2007, tuvo una fuerte repercusión en la

economía española. Este hecho se ve reflejado en la evolución de los Presupuestos Generales

del Estado, a lo que hay que añadir que España estaba finalizando la tendencia alcista en lo que

a crecimiento económico se refiere.

Antes del inicio de la crisis, los Presupuestos comenzaban a mostrar leves señales de

desequilibrio presupuestario. Conforme pasan los años, la crisis va afectando con mayor

magnitud a la economía española y tiene gran influencia en las partidas de gastos e ingresos

públicos. Se producen un fuerte incremento del gasto público y una disminución de las partidas

de ingresos públicos, provocando un aumento considerable en el déficit público.

El análisis de los Presupuestos destaca los principales problemas a los que debe hacer frente el

Gobierno, como son el elevado número de desempleados, el fuerte crecimiento de la deuda

pública (se duplica en seis años), y el importante esfuerzo que realiza el sector público en lo que

a gasto público se refiere.

Palabras Clave: Sector público, Presupuestos, Gasto público, Ingresos, Sanidad, Educación

Abstract

The economic crisis, which began in 2007, had a strong impact on the Spanish economy. This

situation is reflected in the evolution of the State Budget, together with the fact that an

expansive cycle with high rates of economic growth was nearing to its end. Before the start of

the crisis, the budget began to show slight signs of budgetary imbalance. As the years

progressed, the crisis affected the Spanish economy deeply, having a great influence on public

expenditure and revenue items, causing a sharp increase in public spending and a decline in

government revenue, and consequently, the public deficit increased largely.

Budget analysis highlights the main problems that the government must face, such as the high

number of unemployed, the strong growth of public debt (doubled in six years), and the

significant efforts made by the Public Sector as far as spending is concerned.

Keywords: Public sector, Budget, Public expenditures, Revenues, Health, Education

3

Tabla de contenido 1. Introducción .......................................................................................................................... 4

2. El sector público ................................................................................................................... 5

3. Las funciones del sector público y su papel en una economía de mercado .............................. 8

4. El presupuesto ..................................................................................................................... 11

5. Los Presupuestos Generales del Estado ............................................................................... 18

5.1 Presupuesto 2008 .......................................................................................................... 18

5.2 Presupuesto 2009 .......................................................................................................... 22

5.3 Presupuesto 2010 .......................................................................................................... 25

5.4 Presupuesto 2011 .......................................................................................................... 28

5.5 Presupuesto 2012 .......................................................................................................... 31

5.6 Presupuesto 2013 .......................................................................................................... 36

6. Discusión ............................................................................................................................ 39

7. Conclusiones ....................................................................................................................... 48

Bibliografía ............................................................................................................................. 50

4

1. Introducción

El presente trabajo analiza la actividad económica que desempeña el sector público en general,

y el español en particular, teniendo en cuenta los cambios que ha habido como consecuencia del

estallido de la crisis en el año 2007. En particular, el trabajo se centra en el análisis de la

evolución de la actividad económica pública desde dicho año hasta la actualidad a través del

estudio de los presupuestos públicos.

El contexto en el que se desarrolla la actividad económica se ve afectado por la crisis

internacional que, a nivel nacional, tiene un fuerte impacto en la economía española. Provoca

importantes desequilibrios presupuestarios, así, como inestabilidad financiera y una creciente

tasa de desempleo. Para desarrollar el trabajo, será preciso tener en cuenta diversos conceptos

económicos, como por ejemplo, el concepto de economía de mercado, para así poder

comprender las razones de intervención del sector público en la economía. De forma breve se

puede definir la economía de mercado como el modo de organización de la actividad económica

en el que se establece una libre relación entre oferta y demanda, en el que el Estado interviene

para garantizar el intercambio de bienes y servicios así como el acceso a determinados bienes, e

imponer tributos de acuerdo a las necesidades sociales.

Asimismo, es fundamental comenzar el análisis realizando un repaso del concepto de sector

público, las funciones que lleva a cabo y la evolución de las mismas, así como el papel que

juega en una economía de mercado. Se explicarán, además, los motivos que justifican la

intervención pública por razones de eficiencia examinando detalladamente los fallos del

mercado: los bienes públicos, los monopolios naturales, las externalidades y la existencia de

información incompleta También, se tendrá en cuenta su intervención por razones de equidad,

es decir, cómo el Estado actúa para alcanzar una distribución de la renta más justa para hacer

frente a los cambios que han tenido lugar en los últimos años (aumento de las prestaciones por

desempleo por ejemplo). Por todo ello, será necesario desarrollar con antelación a este apartado

el estudio de la disyuntiva entre eficiencia y equidad.

Por otro lado, se analizará la evolución que han sufrido los Presupuestos Generales del Estado

desde 2008 hasta 2013. Para ello, se tendrán en cuenta los presupuestos del año 2007 con el fin

de poder compararlo con los presupuestos de los años posteriores, haciendo especial hincapié en

los datos de gastos e ingresos públicos que inciden directamente en la eficiencia y en la equidad.

En cuanto a los gastos públicos, el trabajo se centrará en las partidas de gastos que afectan a la

eficiencia y equidad, por ejemplo, la variación en el gasto en sanidad, educación y vivienda,

5

entre otros. Se usará para ello los datos que facilitan los ministerios de educación y ciencia,

sanidad y consumo, vivienda, fomento, defensa y justicia.

En cuanto a los ingresos públicos, se tendrá en cuenta la evolución de algunos ingresos en los

últimos años, como por ejemplo el impuesto sobre la renta de las personas físicas y, muy

especialmente, las cotizaciones a la seguridad social.

En términos generales, se explicarán los cambios que han sufrido las diferentes partidas

presupuestarias en España en los últimos años como consecuencia del desarrollo de la crisis

iniciada en el año 2007.

El trabajo se estructura de la siguiente forma. Después de la introducción, la sección 2 se centra

en la definición del sector público y en los principales índices que miden la actividad del

mismo. La sección 3 describe las principales funciones que lleva a cabo el sector público, esta

sección también está orientada a justificar la intervención del sector público por razones de

eficiencia y equidad. La cuarta sección está centrada en el Presupuesto como instrumento

fundamental que tiene el sector público para desarrollar sus funciones. En la sección quinta se

analizan los Presupuestos Generales del Estado desde 2008 hasta 2013. Para comprender más

fácilmente ésta sección, se incluye una sección 6 de discusión que muestra gráficamente la

evolución de los Presupuestos y analiza aquellas partidas de mayor relevancia. Finalmente, el

trabajo se cierra con una sección de conclusiones generales sobre la evolución de las principales

partidas presupuestarias analizadas.

2. El sector público

Se puede definir la Economía del Sector Público como la rama de la Economía que estudia la

actividad económica del sector público, y en concreto, aquellas decisiones de tipo económico

tomadas en un contexto de autoridad (una de las características básicas del Sector Público), en

contraposición con la libertad individual asociada a la idea de mercado.

La tarea básica a desarrollar por el sector público es garantizar la administración del Estado

(servicios generales de administración, defensa nacional, orden y justicia). Además, se le han

unido dos funciones esenciales, como son el de desarrollar la política de bienestar social y

organizar servicios comunes (sanidad, educación, infraestructuras...). Al conjunto de agentes

económicos, que se encargan de desarrollar estas actividades, se denominan “Administraciones

Públicas, Sector Público Administrativo o Sector Público en sentido estricto”. El sector público

también puede ser propietario de empresas y realizar actividades con ánimo de lucro; a esto se

lo denomina “Sector Público en sentido amplio”.

6

Las Administraciones Públicas se definen como el conjunto de unidades institucionales cuyo

principal papel es producir bienes y servicios no destinados a la venta y a efectuar operaciones

de redistribución de la renta y la riqueza. Cuando se habla de empresas públicas, es importante

tener en cuenta que incluye a todos los organismos, servicios y empresas bajo control público,

que se dedican a la producción de bienes y servicios para su posterior venta en el mercado.

En España, se puede distinguir la siguiente clasificación en cuanto a los niveles de

administración:

Administración Central del Estado

Administraciones territoriales: Comunidades Autónomas y Entidades Locales

Administración de la Seguridad Social

Cabe destacar que en el caso de las Comunidades Autónomas, es necesario distinguir entre

Comunidades Autónomas Forales (País Vasco y Navarra) y Comunidades Autónomas en

régimen común. Por su parte, las Entidades Locales, están formadas por Diputaciones forales y

provinciales, Ayuntamientos, Cabildos y Consejos insulares, Consejos y Mancomunidades. La

Administración Central incluye los Organismos administrativos del Estados (Gobierno, Cortes

Generales, etc.) así como otros Organismos Autónomos (INE). Por otro lado, en cuanto a la

Administración de la Seguridad Social, se puede definir como el conjunto de órganos

administrativos y públicos que poseen las facultades y competencias reguladoras, directivas y

planificadoras encaminadas a garantizar el conjunto de prestaciones sanitarias, asistenciales,

económicas que las normas han establecido.

Para medir el peso que tiene el Sector Público en una economía será necesario tener en cuenta

aquellas actividades que tienen un reflejo monetario fácil de identificar. Los principales índice

que se pueden encontrar son los siguientes:

Índices basados en el gasto público: podemos encontrar dos tipos de indicadores

Este indicador relaciona el gasto público total con el producto interior bruto de una

economía.

Este indicador es más preciso e informativo que el índice anterior, ya que tiene en

cuenta el gasto realizado por el Sector Público sin las transferencias. Las transferencias

(corrientes o de capital) son gastos que realiza el Sector Público sin contraprestación,

pero que en términos económicos no son estas instituciones las que realizan el gasto

final, sino los agentes que las reciben.

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Índices basados en el ingreso público: en cuanto a los ingresos, el más importante es la

presión fiscal.

La presión fiscal es el cociente entre los tributos y el PIB. Los tributos son ingresos

públicos que se dividen en 3 grupos: impuestos, tasas y contribuciones especiales. Se

asocia el concepto de presión fiscal al nivel de intervención pública que se desea en una

sociedad. De esta manera, si nos encontramos ante una presión fiscal alta, esto hace

referencia a que hay una fuerte preferencia por los bienes públicos y por la

redistribución; por el contrario, ante una presión fiscal baja, se dice que hay una

preferencia por los bienes privados y la poca redistribución.

En la tabla siguiente, se recogen los valores de los índices mencionados anteriormente

correspondientes a los datos de 2008 y 2011:

Tabla1: Indicadores del tamaño del sector público

Índice gastos e ingresos públicos

Años Gastos/PIB % Tributos/PIB %

2008 41,50 37,00

2009 46,30 35,10

2010 46,30 36,60

2011 45,20 35,70

Fuente: Eurostat

Como se puede observar en la tabla 1, el nivel de gasto público sobre el PIB crece conforme

pasan los años. En 2008 el gasto público ascendía a un 41,5 % sobre el PIB, lo que nos indica

que existía un importante peso del Sector Público. En 2009, el gasto sobre el PIB aumentó un

5%, hasta alcanzar el 46, 3%. En 2010, el porcentaje se mantuvo en el mismo nivel del año

anterior (46,3 % sobre el PIB), mientras que en el año 2011 se produjo un decrecimiento de

gasto en 1,1 %, situándose en 45,2 % sobre el PIB. A pesar de esta reducción, el peso del gasto

público continúa siendo importante.

En cuanto a los ingresos, se pueden observar variaciones desde 2008 a 2011. Se pasa de un 37%

sobre el PIB en 2008 a un 35,1 % en 2009, reduciéndose así la presión fiscal en un 1,9%. En

2010 se produce un incremento de un 1,5%. Finalmente en 2011 se produce una nueva

8

disminución, situándose en 35,7 %. Estas variaciones son consecuencia de las modificaciones

en los tipos impositivos de los últimos años (IVA, IRPF, Impuesto sobre Sociedades, etc.)

El sector público cuenta con una serie de instrumentos para intervenir en una economía. El

principal instrumento de intervención es el presupuesto, pero es importante recoger los demás

instrumentos con los que cuenta el sector público.

En primer lugar, nos encontramos con la estructura legal básica, formada por la legislación

establecida para proteger y también definir los derechos de propiedad. Otro instrumento de

intervención es la regulación, compuesta por la normativa que se encarga de ordenar la

actividad de mercados específicos (venta de alcohol, normas sobre contaminación, seguro

obligatorio de vehículos, etc.). En tercer lugar nos encontramos con la provisión sin producción

pública, que se refiere a la financiación de la propia actividad pública, mediante impuestos, y en

la financiación de la actividad privada, mediante la subvención de gastos y producciones

privadas. Por otro lado, es posible encontrarnos con la producción pública (provisión con

producción). En estos casos, el Sector Público se encarga de financiar y producir. Destacan los

siguientes sectores en los que el Sector Público financia y produce:

A. Producciones no comercializables en el mercado o bienes públicos puros (defensa

nacional por ejemplo)

B. Bienes y servicios comercializables en el mercado o bienes públicos mixtos

C. Servicios financieros, por ejemplo la financiación de viviendas

D. Servicios de seguro, por ejemplo la jubilación y las prestaciones por desempleo.

Finalmente, otro instrumento de intervención del Sector Público son las transferencias de rentas,

cuyo principal objetivo es incidir en la redistribución, principalmente la redistribución

monetaria, aunque pueden ser también en especie.

3. Las funciones del sector público y su papel en una economía

de mercado

Existen principalmente dos corrientes de pensamiento acerca del papel que debe desarrollar el

sector público en una economía de mercado: el liberalismo, propuesto por Adam Smith, y la

Economía de Bienestar. Asimismo, cabe destacar las aportaciones de la escuela mercantilista en

los siglos XVII y XVIII (previas al liberalismo de Smith), que consideraban que la mejor

manera de servir los intereses de la sociedad era a través de la intervención del Estado. El

Estado debía intervenir para fomentar la industria y el comercio. El liberalismo, por su parte,

sostiene que la libertad de actuación de los agentes económicos conduce, a través de la “mano

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invisible”, a una situación óptima, por lo que la intervención del Estado en la economía debería

ser mínima. La economía de Bienestar, basada en las teorías social-liberales, representa el

principal soporte teórico de la intervención pública en una economía de mercado como garante

del moderno estado del bienestar. La economía de Bienestar se caracteriza por un gran peso del

sector público en la economía encargándose, entre otros asuntos, de la financiación de bienes

preferentes (educación, sanidad, vivienda, prestaciones por desempleo, jubilaciones, etc.).

Cabe destacar que, en las funciones que desempeña el Sector Público en una economía de

mercado, Musgrave (Stiglitz, 2002) distingue, desde un punto de vista normativo, tres

(considerados los tres brazos de Musgrave) funciones que están estrechamente relacionadas.

Estas funciones suponen la justificación teórica de la intervención del Estado en la actividad

económica, y son las que se mencionan a continuación: Asignación (Eficiencia), el Sector

Público se encargará de realizar una asignación eficiente de los recursos escasos existentes en

una economía. La finalidad de la asignación eficiente es evitar despilfarros o un mal uso de los

recursos. Distribución (Equidad), el Estado debe corregir la distribución inicial de la renta, de

forma que se alcance una distribución más justa o igualitaria. Estabilización, el Sector Público

debe conseguir el crecimiento y desarrollo de la economía, asegurando que dichos cambios sean

continuos y estables a lo largo del tiempo.

En la función de asignación se busca, como se mencionaba anteriormente, la asignación

eficiente. Hay ocasiones en las que el mercado falla, y por este motivo, es necesaria la

intervención del Estado. Como se apuntará más adelante, entre los fallos de mercado se destacan

la existencia de bienes públicos y externalidades así como el poder de mercado.

En relación con la función de distribución, surgen discrepancias entre el enfoque liberal y el

enfoque que defiende una opción más intervencionista. Los pensadores liberales, (Nozick, 1999)

sostienen que la propiedad privada es un derecho natural. La propiedad privada es justa bajo dos

circunstancias: si ha sido legítimamente adquirida o si ha sido recibida en donación o herencia

de otra persona. Rechazan la intervención del sector público ya que priva a unos individuos de

unos ingresos para dáselos a otros (es considerado un “robo”). El sector público sólo debe

intervenir cuando mejore la situación de algún miembro sin empeorar la de ningún otro.

En el extremo opuesto a este pensamiento encontramos la filosofía “colectivista” (socialismo

marxista), que entienden el concepto de igualdad como el resultado de una combinación de

igualdad de oportunidades y de distribución de resultados. La filosofía colectivista justifica la

intervención del sector público para alcanzar la justicia social con el uso de cualquier medio

(impuestos, nacionalización de la propiedad, coacción del comportamiento individual...).

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En una posición intermedia, encontramos las teorías social-liberales, que suponen la base sobre

la que se asienta la moderna Economía del Bienestar. En el social-liberalismo, la propiedad

privada no constituye una categoría absoluta, sino un medio que está al servicio de los objetivos

de los individuos. En determinadas ocasiones, la redistribución de la renta y de la riqueza es una

función exclusiva del sector público.

Podemos distinguir dos mecanismos de redistribución, en torno a las cuales surge el conflicto

sobre cuál es más apropiado aplicar; por un lado está la redistribución en especie y por otro la

redistribución a través de ingresos compensatorios. La primera opción se basa en que el sector

público garantice los elementos esenciales (alimentación, vivienda, sanidad, educación…). El

problema que puede presentar está alternativa es que limitan la libertad de elección de los

individuos. La segunda opción (redistribución monetaria) permite la libertad de elección de los

individuos, que siempre es juez de sus propios intereses. El problema que puede presentar esta

alternativa es que puede conducir a un gasto en productos distintos y el objetivo puede no

alcanzarse. Es importante señalar que las dos alternativas coexisten en los modernos Estados de

Bienestar.

En cuanto a las medidas que el Estado puede emplear para modificar la distribución de la

riqueza, podemos distinguir dos grupos fundamentales: medidas de carácter no fiscal y medidas

de carácter fiscal. Las primeras no se reflejan en la partida de gastos e ingresos del presupuesto.

El Estado interviene en los mercados de bienes y servicios para modificar el precio. Asimismo,

entre otras actividades, restringe la entrada de individuos en el mercado (estableciendo edad

mínima para trabajar así como edad máxima), ofrece cursos de formación para el trabajador,

establece el salario mínimo. Por el contrario, las medidas fiscales, se reflejan en el presupuesto

de ingresos y gastos públicos. Dentro de la política de gastos, se traducen en transferencias

monetarias a las familias, pensiones por invalidez, becas, subvenciones para viviendas,

prestaciones por desempleo. Dentro de la política de ingresos, se manifiestan en el

establecimiento de un impuesto de carácter progresivo sobre la renta, un impuesto que grava las

herencias y donaciones, y los impuestos en productos adquiridos principalmente por

consumidores de rentas elevadas, entre otros.

La función de estabilización se centra en las cuestiones macroeconómicas, es decir, conseguir

un alto nivel de empleo, un alto grado de estabilidad del nivel de precios, solidez en las cuentas

y una aceptable tasa de crecimiento económico. Tradicionalmente, los instrumentos a los que

recurría el Sector Público para hacer frente a estos objetivos implicaban medidas monetarias y

medidas fiscales, aunque desde la entrada de España en la Unión Monetaria, las medidas de

tipo monetario ya no dependen del Estado. El mecanismo fiscal se caracteriza por incidir

directamente sobre la demanda. Si se eleva el gasto público, tendremos un efecto expansivo ya

11

que se incrementa la demanda (primero en el sector público y posteriormente en los mercados).

Si se opta por la reducción en los impuestos, esta medida puede ser expansiva ya que los

contribuyentes dispondrán de un mayor nivel de renta y, por ello, se esperará que gasten más.

Dados los supuestos que definen una economía perfectamente competitiva, se garantiza que la

economía es eficiente en el sentido de Pareto. En muchas ocasiones, en los mercados, aunque se

alcancen resultados eficientes, se hace necesaria la intervención del Sector Público por razones

de equidad.

Para comprender mejor los conceptos de economía perfectamente competitiva y eficiencia

paretiana será necesario realizar una aproximación a ambas. La competencia perfecta se

entiende como la situación ideal de intercambio que garantiza la eficiencia del mercado

(maximizando el excedente del consumidor y del productor). Las principales características que

definen la competencia perfecta son la homogeneidad de los productos, la conducta precio-

aceptante de las empresas y consumidores, la movilidad perfecta de entrada y salida de la

industria, así como la información perfecta para consumidores y empresas. En cuanto a la

eficiencia paretiana, se dice que dada una asignación inicial de bienes entre un conjunto de

individuos, un cambio en la asignación que, al menos, mejore la situación de un individuo sin

hacer que empeore la situación de los demás se denomina mejora de Pareto. Una asignación se

define como "pareto-eficiente" o "pareto-óptima" cuando no pueden lograrse nuevas mejoras de

Pareto.

Desde el punto de vista de la eficiencia, hay ocasiones en las cuales los mercados no son

eficientes en el sentido de Pareto (bienes públicos, externalidades o efectos externos, fallo de la

competencia (competencia imperfecta), fallos de la información (información imperfecta),

mercados incompletos, paro, inflación y el desequilibrio). Estas condiciones son consideradas

“fallos del mercado” y permiten la justificación de la intervención pública en una economía de

mercado por razones de eficiencia. Desde el punto de vista de la equidad, el Sector Público

interviene para realizar una distribución equitativa o justa de la renta.

4. El presupuesto

Para realizar las intervenciones mencionadas anteriormente, el instrumento de que dispone el

sector público es el presupuesto. El presupuesto es un resumen sistemático y cifrado, elaborado

en períodos regulares, de las previsiones de gastos y de las estimaciones de ingresos. Las

principales características del presupuesto se mencionan a continuación:

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Anticipación: el presupuesto supone una previsión que trata de recoger las operaciones

que el sector público realizará en un período futuro.

Cuantificación: estas previsiones estás cifradas. Además, tanto los ingresos como los

gastos presupuestarios están contablemente equilibrados. Esto no implica que exista

equilibrio económico, por lo que puede originarse déficit y superávit presupuestarios.

Obligatoriedad: el sector público está legalmente obligado a cumplir el presupuesto, al

menos en lo que a gasto público se refiere. Los gastos presupuestarios tienen un carácter

limitado y no podrá superarse, salvo situaciones específicas legalmente pronosticadas.

Regularidad: se elabora y ejecuta en períodos regulares de tiempo.

En cuanto al proceso presupuestario, pueden diferenciarse claramente cuatro etapas: la

elaboración (comenzada el 1 de abril y que debe darse por concluida antes del 1 de octubre),

discusión y aprobación (duración de tres meses, hasta el 31 de diciembre), ejecución

(comienza el 1 de enero y se extiende a los largo del año natural) y liquidación y control (la

liquidación se realiza el 31 de diciembre).

El concepto de gasto público hace referencia al coste de suministro de bienes y servicios a

través del presupuesto. El sector público establece un programa de transferencia de renta

(pensiones, prestaciones por desempleo…); el objetivo de estas transferencias es garantizar que

los ciudadanos alcancen un determinado nivel de vida. El término de eficiencia se asocia con el

gasto público en el sentido de se logren los máximos objetivos posibles con el mínimo coste. La

principal técnica para medir si se cumple esto es a través del “análisis coste-beneficio” (se

compara distintos proyectos o se estudian formas alternativas para alcanzar los objetivos

propuestos).

Los principales gastos se pueden clasificar en gastos tradicionales, gastos sociales y

prestaciones económicas. Los gastos tradicionales más importantes que se incluyen en este

apartado son los siguientes:

Gastos en defensa: supone uno de los pocos bienes públicos puros, por lo que esto

justifica la intervención del Sector Público.

Servicios generales: justicia, orden y relaciones exteriores

Gasto en capital fijo: se refiere al gasto dedicado a infraestructuras (red de carreteras,

telecomunicaciones, ferrocarriles…); se trata de bienes que son importantes para el

desarrollo de un país.

Los gastos sociales más importantes son:

Sanidad: los servicios sanitarios se configuran como un bien preferente dado las

externalidades positivas que se desprenden de su consumo y la redistribución de

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renta que supone su suministro. Una sociedad desarrollada no puede permitir que

los ciudadanos se vean perjudicados por una enfermedad o que su vida se vea

mermada o mueran por falta de recursos. Esto justifica el hecho de que el Sector

Público ofrezca este servicio a toda la población. Se caracteriza por su provisión

pública; esta provisión puede ser mediante la producción pública y la producción

privada.

La provisión pública se puede basar en dos modelos, la Seguridad Social y el

Servicio Nacional de Salud. La primera se caracteriza por la financiación

mediante impuestos sobre las rentas del trabajo (cotizaciones sociales); se asigna

un impuesto específico y la población cubierta por este modelo son los trabajadores

y sus familiares, aunque existen prestaciones gratuitas para quienes no trabajan.

El Servicio Nacional de Salud ofrece prestaciones sanitarias universales y gratuitas,

y su financiación se obtiene mediante los ingresos generales del Estado (IVA,

IRPF…). Presenta, además, la ventaja de equidad. En España, el sistema sanitario

se basa en un Sistema Nacional de Salud, financiado exclusivamente con

impuestos. Actualmente, se encargan de la provisión sanitaria los Servicios

Regionales de Salud de las Comunidades Autónomas; a pesar de esta

descentralización, el Estado debe velar por que se alcance la equidad entre

Comunidades.

La provisión pública mediante producción privada se caracteriza por que los

médicos son profesionales libres y los hospitales son privados. Los usuarios

pueden elegir qué agente privado le presta la atención médica que necesita y el

Sector Público paga la factura (estableciendo un límite de pago por cada tipo de

tratamiento). La provisión pública mediante producción pública se caracteriza por

el hecho de que el Sector Público “compra” los medios de producción y contrata a

los médicos. En este caso, el usuario no dispone de tanta libertad a la hora de elegir

médico e institución donde tratarse.

Educación: se trata de un bien preferente, dado que de su consumo se desprenden

efectos positivos para el individuo (favorece la estabilidad social y el

funcionamiento de los sistemas democráticos ya que favorece la creación de

ciudadanos bien informados) y para la sociedad, y por tanto se hace necesaria la

intervención pública. La educación permite aumentar el nivel de preparación de los

ciudadanos y por consiguiente una mayor capacidad y unas rentas futuras mayores.

Las características que presenta la educación, en lo relativo a la generación de

14

externalidades positivas y la reducción de la desigualdad justifican la provisión

pública de educación.

Al igual que ocurre con la Sanidad, podemos distinguir la producción pública y la

producción privada de educación. La producción pública presenta la ventaja de

poder garantizar educación de una manera uniforme en unos niveles mínimos

obligatorios a todos los individuos. También asegura la igualdad de todos los

ciudadanos. Cabe distinguir la combinación de la producción pública y privada. En

el caso de la producción privada es posible la financiación del Sector Público.

Existen dos maneras de llevar a cabo la provisión pública con producción privada:

la subvención a centros privados (reduciendo así el coste por alumno a cambio de

un determinado control por parte del Sector Público) y la ayuda directa a los

alumnos. En ambos casos, la escuela puede cobrar además un importe al

estudiante. Al igual que en la Sanidad, la educación está descentralizada, y la

competencia de la misma está en manos de las Comunidades Autónomas.

Vivienda: el Sector Público ofrece diferentes tipos de ayudas a los individuos para

la adquisición, alquiler o rehabilitación de viviendas. También es considerado un

bien preferente dado que todo el mundo tiene derecho a una vivienda digna.

El Sector Público cuenta con diversos instrumentos para facilitar a sus ciudadanos

el acceso a la vivienda; entre ellos, destacan las desgravaciones fiscales,

subvenciones directas, préstamos subvencionados, control de alquileres, cesión

gratuita o alquileres a bajo coste de vivienda que son propiedad del Estado. Uno de

los instrumentos más utilizados para favorecer el acceso a la vivienda es el IRPF,

aunque éste presenta una serie de problemas en términos de eficacia y equidad. En

términos de “eficacia”, si la cantidad de viviendas es fija, es posible que ante el

incremento de la demanda de viviendas se produzca paralelamente un incremento

en el precio. Surgirá una distorsión en la elección de los individuos si el Estado

ofrece incentivos para la adquisición de las viviendas y no para el alquiler, ya que

abaratará la compra de las mismas.

En términos de “equidad”, aquellos individuos de rentas elevadas podrán acceder a

viviendas con un mayor precio, por tanto, la deducción de la cuota será mayor.

Actualmente, existen incentivos para el alquiler de viviendas, beneficiando al

arrendador con el fin de estimular el número de viviendas en alquiler. En España,

el sector público promueve la construcción de viviendas para posteriormente

15

alquilarlas a precios reducidos o venderlas a precios subvencionados. Este tipo de

viviendas se denominan “viviendas de protección oficial”. El problema que

presentan estas viviendas es que, por lo general, son de una calidad media-baja,

situadas en el extrarradio de las ciudades y de acceso para familias de rentas bajas.

Esto conduce una segregación espacial por niveles de renta, originando además

zonas marginales y poco atractivas. Una solución a este inconveniente es construir

viviendas de distinta calidad, destinando parte de las mismas a la venta o alquiler a

precios de mercado y subvencionando el resto para los ciudadanos de rentas más

bajas.

Dentro de las prestaciones económicas (transferencias monetarias a las rentas más bajas) se

puede encontrar tres programas de prestaciones monetarias:

Programas de pensiones: se trata de prestaciones económicas periódicas de larga

duración que sustituyen la capacidad de generar ingresos para aquellos trabajadores que

lo han perdido. Destacan en este programa la jubilación (para aquellos individuos que

abandonan el mercado de trabajo) y las pensiones para la invalidez (para aquellos

individuos que han quedado incapacitados para realizar su trabajo habitual).

Existen dos métodos para llevar a cabo este programa: el método de capitalización (el

Sector Público invierte el importe recaudado de las cotizaciones en activos libre de

riesgo para pagar posteriormente, en función de las cotizaciones realizadas) y el método

de reparto (el sector público paga las pensiones con el importe recaudado en ese

momento, de esta forma, cada generación pagará las pensiones de la generación

anterior). El problema que presenta el método de reparto es que el sistema español se

enfrenta a unos cambios demográficos importantes, debido a un rápido envejecimiento

de la población. Estaremos ante dificultades para la financiación del sistema,

desembocando en una crisis financiera del sistema público de pensiones. Existen

diversas soluciones a este problema; la primera es la opción de sustituir el sistema

actual de reparto por el sistema de capitalización. No obstante, esta solución presenta un

inconveniente, y es cómo se va a financiar el cambio de un sistema a otro, ya que

supone un cambio radical. El cambio supondría un desequilibrio financiero; por ello,

una posible solución a este nuevo problema sería mantener el método de reparto, pero

adoptando una serie de medidas que reduzcan el crecimiento del gasto en pensiones con

el fin de reducir el déficit que se prevé.

En los últimos tiempos, se han estado llevando a cabo modificaciones en cuanto a la

edad de jubilación y los años necesarios de cotización para la misma. El 1 de enero de

16

2013 entró en vigor el reglamento de reforma de las pensiones. Aquellas personas que

se jubilen a partir del 1 de enero de corriente año deberán tener cumplidos 65 años y un

mes y su pensión se calculará sobre las cotizaciones realizadas en los últimos 16 años

(anteriormente era de 15 años). Con esta modificación se pretende realizar el retraso en

la edad de jubilación de 65 a 67 años de manera paulatina; este proceso culminará en

2027.

En cuanto a las cotizaciones, será necesario haber cotizado 38 años y seis meses para

poder jubilarse con 65 años y recibir el 100% de la pensión. La cotización mínima era

de 15 años, y con el nuevo reglamento, será de 16 años (para aquellos que se jubilen en

2013) y se pretende alcanzar los 25 años, incrementando a razón de un año por ejercicio

desde 2013 hasta 2023. Para poder percibir el 100% de la pensión será necesario haber

cotizado al menos 37 años. Como dato adicional, es importante señalar que la Seguridad

Social entró en déficit como consecuencia de la disminución en las cotizaciones y el

incremento del gasto.

Programa de prestaciones por desempleo: se encargan de sustituir las rentas de

aquellos individuos que han perdido su puesto de trabajo. La duración de este programa

es limitado. Las ayudas están estructuradas en dos niveles; el nivel contributivo y el

nivel asistencial. En el primero, es necesario haber cotizado doce meses como mínimo y

quedar desempleado. La percepción es de dos meses por cada seis meses completos

cotizados, con un máximo de dos años. En los primeros seis meses de desempleo la

cuantía de la prestación es del 70%, y durante el resto del tiempo del 60%. Para aquellos

parados que haya agotado la prestación pueden optar al nivel asistencial. Éste, se

concede durante un período de hasta treinta meses, aunque los mayores de cincuenta

años tienen derecho a esta prestación hasta la edad de jubilación.

Programa de incapacidad laboral temporal: se trata de programas que sustituyen la

renta de aquellos individuos que han quedado incapacitados temporalmente. Una vez

acabado este período, estos individuos se incorporan al trabajo o se les concede la

incapacidad permanente. Este programa está gestionado por la Seguridad Social y las

Mutualidades de funcionarios.

Además de estos programas, existen una serie de prestaciones de diversa naturaleza y

cuantía más reducida. Lo son por ejemplo, el Fondo de Garantía Social (FOGASA),

encargado de gestionar un seguro para los trabajadores para hacer frente a posibles impagos

17

de salarios. Se puede distinguir también los programas de sustitución de rentas y

programas de reducción de la pobreza.

Programas de sustitución de rentas: tratan de sustituir la renta que obtenía el

individuo, y son mayor cuanto mayor es la renta perdida. Para acceder a la misma

es necesario haber realizado cotizaciones sociales. La participación en estos

programas es obligatoria por parte de trabajadores y empresarios.

Programas de reducción de la pobreza: estos programas tratan de reducir las

situaciones de pobreza extrema dando a las personas de rentas muy bajas una renta

de subsistencia, no exigen cotizaciones previas y las prestaciones que se ofrecen a

los individuos son todas iguales. Se incluyen en este programa las pensiones no

contributivas, la ayuda familiar y los programas de lucha contra la pobreza.

Los ingresos públicos suponen la fuente de recursos para que el sector público realice sus

actividades. Se pueden encontrar muchas formas de definirlos; la forma más precisa para

entender el concepto es que los ingresos públicos suponen la suma percibida en dinero y especie

por el sector público para hacer frente a los gastos públicos. Los impuestos suponen la parte más

importante de los ingresos públicos, aunque existen diversas formas para que el sector público

obtenga ingresos adicionales como la venta de parte de sus activos (con la privatización de las

empresas públicas por ejemplo) así como la emisión de deuda pública (recurriendo a la

financiación privada).

Podemos encontrar una amplia clasificación de los ingresos públicos dado que es imposible

realizar una única clasificación de los mismos.

a) En base a su coactividad, podemos encontrar ingresos voluntarios y coactivos. En los

primeros se pueden incluir las donaciones de individuos al Estado y los ingresos

contractuales que surgen a raíz de un contrato entre ciudadanos y el Sector Público

(venta de bienes y servicios, alquileres de inmuebles públicos, venta de activos

patrimoniales y operaciones de crédito). En los ingresos coactivos se puede distinguir la

capacidad de expropiación sobre la propiedad privada (reconocida

constitucionalmente), el poder penal sancionador para establecer multas y el poder

fiscal para gravar al sector privado con tributos.

b) En función de su origen o fuente económica (Neumark) es posible distinguir entre los

ingresos que proceden de la economía pública y los que proceden de la economía

privada. Los primeros, a su vez, se dividen en dos grupos: los que proceden de la

economía pública propia y los que proceden de la economía pública extranjera (ayudas

procedentes de la Unión Europea por ejemplo).

18

Los ingresos que proceden de la economía privada son los que proceden de la actividad

económica que realiza el Sector Público funcionando como una empresa más y a los

que proceden de los tributos (impuestos, tasas, contribuciones especiales). Los tributos

se tratan de ingresos públicos basados en prestaciones pecuniarias exigidas por la

Administración Pública, y su finalidad es obtener las cuantías necesarias para sostener

el gasto público. Los tributos se clasifican en:

i) Tasas: se trata de ingresos coactivos con contraprestación directa por parte del

sector pública (ejemplo: pasaporte, tasas universitarias)

ii) Contribuciones especiales: son pagos obligatorios derivados del beneficio

económico que obtenga una determinada persona por la realización de una obra

pública.

iii) Impuestos: se trata de ingresos coactivos sin contraprestación directa. Esto es la

principal diferencia con los tributos anteriores. Suponen la principal fuente de

financiación del Estado. Los impuestos, a su vez, presentan una amplia clasificación

(directos, indirectos, objetivos, subjetivos, progresivos, regresivos, proporcionales,

impuesto sobre la renta, sobre la propiedad, sobre el consumo). Uno de los

impuestos más importante es el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas

(IRPF) y el Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA); ambos constituyen la espina

dorsal del Sector Público, en cuanto a ingresos.

5. Los Presupuestos Generales del Estado

En esta sección, se analizan los Presupuestos Generales del Estado de los años 2008-2013,

enfatizando la evolución de las principales partidas.

5.1 Presupuesto 2008

El motivo por el que estalla la crisis en 2007 es a raíz de las “hipotecas basuras” (subprime) en

Estados Unidos, que terminó afectando a las instituciones financieras y generando desconfianza

en los mercados y en las propias instituciones. Esto originó el endurecimiento de la situación

financiera en el contexto internacional, traducido en barreras para acceder a la liquidez y una

elevada prima de riesgo.

La crisis afecta a la economía española creando desequilibrios en la balanza de pagos,

concretamente, generando déficit en la balanza por cuenta corriente. Este déficit se traduce en la

necesidad de financiación por parte de España (captando ahorro extranjero). Gran parte de la

inversión se destinaba al sector de la construcción, uno de los grandes pilares de la economía

19

española hasta entonces. El gobierno debe hacer frente a los desequilibrios que se presentan

(déficit balanza de pagos y dificultades para captar capital extranjero consecuencia de la

dificultad para el acceso a la liquidez) para garantizar el crecimiento de la economía y conseguir

acceder a la liquidez para que de esta manera, las entidades financieras puedan proporcionar

crédito a empresas y familias. Si las empresas acceden al crédito pueden seguir invirtiendo y de

esta manera generando empleo. Por su parte, las familias con facilidad de acceso al crédito,

inciden positivamente en el consumo.

Una de las principales consecuencias de la crisis, que afecta fundamentalmente al sector de la

construcción, es la destrucción de empleo que comienza a notarse desde finales de 2007. A

pesar de ello, el presupuesto de 2008 no refleja los primeros síntomas del estancamiento y

recesión económica que se vivirá posteriormente. Por este motivo, como se verá a continuación,

el presupuesto de este año no es un reflejo fiel de la situación que está por llegar.

El presupuesto de 2008 refleja el incremento del gasto por parte del Estado en el fomento del

empleo (7.653,83 millones de euros, un incremento del 5,5% respecto a 2007). Desde un punto

de vista global, los gastos sociales son los que muestran una mayor variación en relación a

presupuestos anteriores, como veremos en este apartado. Cabe destacar que las partidas de

pensiones son las que se llevan la gran parte del gasto público, concretamente 98.012 millones

de euros, lo que supone un incremento de un 7,2% respecto a 2007. El presupuesto refleja la

preocupación del Gobierno por intentar alcanzar un reparto más equitativo. De esta forma, las

pensiones más bajas muestran un incremento del 26%, mientras que el salario mínimo en 2008

se verá incrementado hasta alcanzar los 600 euros.

Se incluye además en el gasto social, el sistema de atención a la dependencia; con esto se

pretende incrementar las ayudas a las persona mayores y a las personas con discapacidad que no

pueden valerse por sí mismas. Dicho incremento tiene un plazo de aplicación que va desde 2008

hasta 2015, y su importe asciende a 13.000 millones de euros. Con estas políticas se pretende

mejorar el bienestar y la cohesión social, y por este motivo, el gasto social crece un 6,8%

respecto al presupuesto de 2007, alcanzando los 157.000 millones de euros. La dotación del

Fondo de Reserva de las pensiones en 2008 asciende a 6.814 millones de euros. Cabe destacar

una nueva prestación, destinada a las familias, recogida en el Proyecto de Ley de Presupuestos

Generales del Estado para el año 2008, y que aporta 2.500 euros a las familias por los

nacimientos o adopciones.

En cuanto al gasto destinado a la educación, el presupuesto refleja el incremento de esta partida

con la finalidad de intentar alcanzar la equidad educativa y la mejora del capital humano

20

(Cuaderno Blanco, 2008, pág. 19). Con la formación del capital humano se asegura el

crecimiento a medio y largo plazo. El incremento de esta partida en su conjunto supone el

13,9%, 2.831 millones de euros, a pesar de ser competencia de las Comunidades Autónomas. Se

incrementa la cuantía en las becas, así como el número de beneficiarios de las mismas. Se trata

de un programa que comenzó en 2004 y que se ha ido ampliando con el paso de los años; en

2008 se destinan 1.247 millones de euros a becas, de los que se benefician 250.000 estudiantes.

Un 55% de las familias con hijos en la edad de estudiar podrán disfrutar de matrículas gratuitas,

y un 40% de ayudas para material escolar, transporte y demás gastos. La novedad de 2008 es

garantizar becas a todos los solicitantes que cumplan los requisitos.

Se destina también una importante cantidad para becas de idiomas, es decir, poder realizar

estudios en el extranjero. Estas becas se dirigen a personas entre 18 y 30 años, destinándose 80

millones de euros para cubrir 53.125 becas. En este apartado también es importante incluir las

becas Erasmus, que alcanzan una dotación de 60 millones de euros. Se destina una cuantía de 50

millones para que los estudiantes puedan acceder a los másteres oficiales, con préstamos a

interés cero.

En relación con la sanidad, a pesar de no ser una competencia de la Administración Central, el

Gobierno pretende colaborar con las Comunidades Autónomas en la financiación de la Sanidad,

dado que se trata de un servicio público básico.

Los gastos sociales en su conjunto se vieron incrementados para 2008 como consecuencia de la

bonanza económica de años precedentes. Cabe destacar que se presentaron unas cuentas

saneadas (por ejemplo, la deuda pública se sitúa por debajo del 40% del PIB), y un superávit en

la Seguridad Social, que permitió destinar gran parte de lo recaudado para el fondo de reserva

de pensiones, estimando un incremento de éste para finales de 2008 de 52.000 millones de

euros. Por cuarto año consecutivo se fija un objetivo de superávit público, estableciendo para

2008 un superávit de 1,15%. El saneamiento de las cuentas públicas así como la estabilidad

presupuestaria contribuyen a que la economía española mantenga el crecimiento del PIB

superior a la media de los países miembro de la UE, situando la renta per cápita en torno a la

media europea. Como dato curioso, es importante mencionar que la estimación de la tasa de

desempleo en torno al 8% fue demasiado optimista. La cifra real de paro para 2008 fue de

11,34 % (fuente: INE), mientras que en 2007 se situó en 8,26%.

Se busca alcanzar la máxima eficiencia en los servicios públicos, y para ello, se destinan 1.564

millones de euros para la Administración de justicia, lo que supone un incremento del gasto en

un 7,8% en esta partida en relación con el gasto en 2007. Esta cantidad se destinará a crear

21

nuevas unidades judiciales, nuevas plazas en el ministerio fiscal, modernización tecnológica, así

como el fortalecimiento de la asistencia jurídica preventiva y gratuita con cargo al Estado y el

aumento del número de juzgados exclusivos para la violencia de género. El ministerio de

Defensa, por su parte, contará con una dotación de 8.490 millones de euros, lo que supone un

5,5% más respecto al año anterior.

La partida de gastos destinada a la vivienda también constituye una partida importante en el

presupuesto, ya que supone un incremento del 9,7% respecto a 2007, lo que se traduce en 1.369

millones de euros. Esto es así, dado que se pretende poner en marcha un Plan que fomente la

emancipación de los jóvenes y también facilitar el acceso a la primera vivienda. El Estado se

compromete, además, a incrementar el número de viviendas públicas destinadas al alquiler.

El superávit de años anteriores permitió reducir los impuestos de una forma progresiva. Se

reduce el IRPF, y con esta medida se pretende que aproximadamente el 60% de los

contribuyentes se ahorren un 17% (2.290 millones de euros en ahorro). Se lleva a cabo la

homogeneidad en cuanto al tratamiento fiscal, para que de esta manera se eliminen las

distorsiones fiscales en la toma de decisiones de inversión. También se fomentan las pensiones

complementarias privadas de las rentas bajas y medias. Por otro lado, el impuesto de sociedades

también presenta cambios, ya que se simplifica el impuesto al eliminarse gradualmente gran

parte de las deducciones. Esto supone un factor clave, dado que se traduce en empresas más

competitivas y favorece al crecimiento y la creación de empleo. En términos generales, la

recaudación de las arcas públicas durante 2008 será reducida, consecuencia de la moderación en

el crecimiento económico y de la reducción en el IRPF y el impuesto de sociedades.

El crecimiento en los ingresos no financieros del Estado permitirá recaudar 157.757 millones de

euros (8,3% más respecto 2007). La recaudación del IRPF aumentará un 5,2% en relación con el

año anterior y los ingresos del impuesto de sociedad serán un 6,2% mayor. Los ingresos

públicos en 2008 presentarán un perfil de moderación debido al menor crecimiento que se puede

apreciar en el contexto macroeconómico y que afectará a los distintos ingresos tributarios. En

cuanto al IVA, el crecimiento en comparación con el año anterior será del 6,3%, a pesar de que

se espera una caída en el consumo y en la adquisición de viviendas (previsión de la caída en el

sector de la construcción). Los impuestos especiales (hidrocarburos, labores del tabaco...)

también experimentarán un crecimiento, el cual se sitúa en torno al 3,3%.

Finalmente, es importante cuantificar la cantidad total de gastos e ingresos públicos

correspondiente a este presupuesto. En cuanto al gasto, la cifra total es de 349.415 millones de

euros, mientras que la cifra de ingresos asciende a 308.559 millones de euros.

22

Como conclusión principal se puede extraer el optimismo reflejado en el presupuesto. Se

esperaba alcanzar un crecimiento económico superior al 3%, así como un superávit

presupuestario y un crecimiento del PIB del 3,9% (contracción 0,7% respecto al año anterior) y

un incremento de la productividad del 1,1%. A pesar de ello, se esperaba una desaceleración

económica, pero ésta no tendría un impacto importante en la marcha de la economía. La causa

de esta desaceleración económica no se centra fundamentalmente en el contexto internacional,

sino en la propia marcha de la economía que había tocado techo, y se preveía una caída en el

consumo y en la inversión en construcción. La gran apuesta en este presupuesto fue la

educación, las infraestructuras y los gastos en I+D. Se apuesta por la eficiencia en los servicios

públicos, buscando mejorar principalmente la calidad en los mismos.

5.2 Presupuesto 2009

Las previsiones para 2008 fueron muy optimistas y la coyuntura económica internacional acabó

pasando factura a lo largo de 2008. En el presupuesto de 2009 se refleja el deterioro de la

economía y su efecto intenso en España. Como se mencionaba en los presupuesto de 2008, la

crisis afecta a los mercados financieros, extendiendo la desconfianza lo que conlleva una seria

dificultad para acceder al crédito. Unido a esto, se produce el incremento en el coste de

financiación y la subida en el precio del barril de petróleo. El resultado de ello es una reducción

en el crecimiento de las economías a nivel internacional y la creación de empleo.

En España, a todo esto, se suma también una tendencia inflacionista derivada de la elevada

dependencia energética exterior. Las expectativas empeoran conforme pasan los meses, se

produce la caída de las inversiones en construcción y una desaceleración en el consumo privado.

Las estimaciones para 2009 en cuanto a la productividad son de un ascenso de 1,5%,

paralelamente, se producirá un incremento de la tasa de paro a lo largo del año.

Es importante cuantificar la cantidad total de gastos e ingresos públicos correspondiente a este

presupuesto. En cuanto al gasto, la cifra total es de 384.520 millones de euros, mientras que la

cifra de ingresos asciende a 301.435 millones de euros.

El hecho de haber obtenido superávit público en los años anteriores (desde 2005) permitió al

Gobierno sanear las cuentas públicas y reducir la deuda pública (inferior a un 40 % del PIB

como se mencionaba en el Presupuesto de 2008). Se contaba con el suficiente margen de

maniobra para afrontar la nueva situación económica e intentar adaptar la política económica

española a los cambios internacionales. Otro factor clave para afrontar esta nueva etapa fue el

hecho de haber obtenido superávit en la Seguridad Social; esto permitió incrementar el Fondo

23

de Reserva de las pensiones. La finalidad era garantizar a todos los pensionistas el mismo poder

adquisitivo, así como incrementar las pensiones más bajas.

A lo largo de este presupuesto se ponen de manifiesto las medidas del Gobierno para intentar

hacer frente a la crisis y moderar los efectos derivados de la misma sobre los principales

sectores de la economía, así como sobre sus ciudadanos.

Se distingue, por un lado, un paquete de medidas a corto plazo vinculadas con la carga

impositiva de los contribuyentes, cuya finalidad es amortiguar el impacto de la crisis en las

personas de rentas más bajas. Dentro de este paquete de medidas se incluye la supresión del

Impuesto sobre el Patrimonio (el ahorro de los contribuyentes será de 1.800 millones de euros)

y la deducción de hasta 400 euros por percibir rentas y rendimientos del trabajo derivadas de

actividades económicas. También se activa un paquete de medidas para empresas; se establece

la ampliación para la financiación de las PYMES, se generaliza la devolución mensual del IVA

(novedad en el presupuesto de este año), y de esta forma, las empresas recibirán 6.000 millones

de euros anticipados. El impuesto de Sociedades establece el régimen especial de cálculo de los

pagos fraccionados (cuaderno blanco, pág. 10), adelantando la liquidez de las empresas en una

cuantía que asciende a 3.000 millones de euros.

Los gastos sociales continúan siendo la gran preocupación del Estado y eso se refleja en el

presupuesto de 2009. La dotación de los gastos sociales alcanza aproximadamente el 53% del

presupuesto total de gasto, lo que se traduce en un incremento del 9,5 % en relación con la

partida de 2008. Con ello, se pretende ayudar a los sectores más perjudicados por la crisis, ya

que el aumento del gasto está estrechamente relacionado con el funcionamiento de los sistemas

de protección social.

Continuando en la línea del presupuesto anterior, el gasto en educación es de gran importancia,

aumentando esta partida en 55,03 millones de euros, para situarse en 2.987,65 millones de

euros. El principal objetivo en 2009 es cambiar y modernizar el sistema universitario español.

Se introduce el programa Campus de Excelencia Internacional, cuya dotación alcanza 15

millones de euros. Se mantiene la línea de crédito universitario a tipo de interés cero; estos

créditos cuentan con una dotación de 150 millones de euros, y su devolución se realizará con la

renta futura de los estudiantes. El presupuesto también destina una determinada cantidad para la

educación de 0 a 3 años, cuya finalidad es conciliar la vida familiar y favorecer la

incorporación de la mujer al mercado laboral. La cantidad destinada a este programa asciende a

1.087 millones de euros, a lo que se suma la oferta de 300.000 plazas públicas.

24

La dotación de la política de becas durante este período continúa en ascenso, ascendiendo a

1280,15 millones de euros. Con estas ayudas, se pretende garantizar que el 50 % de los

estudiantes de educación secundaria reciban algún tipo de ayuda, así como el 30% de los

estudiantes universitarios. Las becas Erasmus, al igual que las anteriores, también aumentan en

el presupuesto de 2009. La dotación de éstas asciende a 66 millones de euros, lo que supone un

10 % de aumento respecto a 2008. Se destinarán además, 61,5 millones de euros a la realización

de cursos de inglés para jóvenes.

Una de las principales partidas del gasto social son las pensiones; al igual que pasa con otros

gastos sociales, se produce un incremento de esta partida en un 8,3%, lo que supone una cuantía

total de 106.098,58 millones de euros; esto incluye la política de pensiones destinadas a la

Seguridad Social (contributiva y no contributiva) y el régimen de clases pasivas. Del total de

esta suma, se destinan 93.339,16 millones a pensiones contributivas, un 8,5 % más respecto al

presupuesto anterior. Las causas de este aumento son principalmente tres: el incremento del

número de pensionistas, el intento por mantener el poder adquisitivo de las pensiones así como

la mejora de las pensiones más bajas. A las pensiones no contributivas se destina un total de

1.995,01 millones de euros, cuya asignación está centrada en pensiones de vejez y de invalidez.

En cuanto al régimen de clases pasivas, la dotación es de 9.681,68 millones de euros y está

dirigido a la mejora de las pensiones mínimas.

La partida destinada a las ayudas a la dependencia presenta un importante incremento en el

presupuesto de este año. La suma total destinada a la misma asciende a 1.158,69 millones de

euros, un 33 % más que el año anterior. La finalidad del Sistema para la Autonomía personal y

Atención a la Dependencia (SAAD) es tratar de garantizar servicios sociales y prestaciones

económicas a personas que no puedan valerse por sí mismas. Este sistema se financiará a través

de convenios entre las C.C.A.A. y el Estado.

El mercado laboral se está viendo seriamente afectado por la crisis; desde el punto de vista

presupuestario, esto se traduce en un incremento del gasto en prestaciones por desempleo. Esta

partida se incrementa un 24,4% en relación con 2008, lo que supone una dotación de 19.292

millones de euros. A esto se debe añadir una aportación adicional por parte del Estado de 2.000

millones de euros destinados al Servicio Público de Empleo Estatal. Es importante destacar en

este presupuesto la dotación de las políticas activas de empleo, cuya cuantía alcanza los

7.583,66 millones de euros, de los cuales, 4.520,76 se destinan a políticas de inserción y de

incentivo a la contratación, y aproximadamente 3.000 millones a la formación.

25

La partida de gastos asociada a la vivienda presenta una serie de cambios en el presupuesto de

2009, condicionada por la crisis que afecta notablemente al sector de la construcción. La

finalidad de estas medidas es facilitar el acceso a la vivienda y de esta manera intentar reactivar

el mercado inmobiliario. Se fija una dotación de 3.000 millones de euros para facilitar la

“transformación del préstamo bancario concedido para construir viviendas en un préstamo a

más largo plazo” (cuaderno blanco, pág. 10), con el fin de que las empresas “incorporen las

viviendas al mercado de alquiler”. Se establece además, un plan de rehabilitación de viviendas e

infraestructuras hoteleras. La defensa del derecho a la vivienda es un claro objetivo

presupuestario, y por este motivo, se intentan reforzar las políticas aplicadas en los años

anteriores. Se produce un incremento de esta partida en un 16,6%, hasta alcanzar los 1.606,8

millones de euros. Se introduce un nuevo plan estatal de vivienda que se llevará a cabo entre

2009 y 2012, cuyo objetivo es facilitar las condiciones de acceso a la vivienda, el fomento del

alquiler social protegido, así como la rehabilitación de pueblos y ciudades. Además, se intentará

incrementar en número de viviendas de protección oficial. Una de las políticas de años

anteriores que se pretende mantener es facilitar la emancipación de los más jóvenes.

Cabe destacar que se pone en práctica una medida relacionada con la rehabilitación de edificios

en la “ley de IVA”. Con esta medida, un elevado número de obras tendrán un tratamiento fiscal

más “neutral y beneficioso” (cuaderno blanco, pág. 29) dado que se podrá recuperar el IVA

soportado. De este modo, se busca reactivar el sector de la construcción y mejorar el entorno

urbano. Se aplicará esta misma medida en la rehabilitación de viviendas, cuyos efectos recaerán

sobre el IRPF.

Como conclusión, destaca en este presupuesto la “austeridad”, consecuencia de la menor

recaudación prevista. Las expectativas económicas se ajustan al contexto económico, se estima

un crecimiento del PIB para 2009 próximo al 1%, consecuencia de la desaceleración económica.

Las previsiones económicas por parte del Gobierno afirmaban una ligera recuperación en el

segundo semestre del año hasta alcanzar “tasas cercanas a su potencial crecimiento”. Resulta

positivo el hecho de que el Gobierno contara con unas cuentas saneadas y una deuda pública

inferior al 40 % del PIB (concretamente 36,2 % finales de 2007), ya que esto le permitió tener

un mayor margen de maniobra para hacer frente a fuerte incremento en la partida de gastos.

5.3 Presupuesto 2010

El presupuesto de 2010 debe hacer frente a la profunda recesión que afecta a la economía

española. El contexto internacional también atraviesa una crisis económica generalizada; el

26

problema de España surge a raíz de los propios desequilibrios internos que dan lugar a un

retroceso del PIB, así como una masiva y preocupante destrucción de empleo.

Los principales objetivos para el presupuesto de este año se pueden dividir en tres partes. En

primer lugar, el gobierno muestra una gran preocupación por los gastos sociales, la protección

social es fundamental (sistema de dependencia, pensiones, incremento de la contribución para el

complemento de las pensiones mínimas), así como la dotación de recursos para poder cubrir el

déficit del servicio público de empleo estatal (debido al incremento del desempleo). En segundo

lugar, se destina una gran cuantía a la partida de I+D+I, gastos en educación e inversión pública

en infraestructuras. En tercer lugar, el presupuesto se dirige también a intentar equilibrar las

cuentas públicas, para alcanzar los límites de estabilidad y crecimiento, y un déficit inferior al

3% del PIB en 2012.

Antes de comenzar con el análisis es importante cuantificar la cantidad total de gastos e ingresos

públicos correspondiente a este presupuesto. En cuanto al gasto, la cifra total es de 386.400

millones de euros, mientras que la cifra de ingresos asciende a 274.004 millones de euros.

El déficit público constituye un gran problema para el Estado, debido a su incremento en los

últimos años alcanzándose en 2009 un 9,5 %. Asimismo, la deuda pública, preocupa al Sector

Público, y alcanza el 53,4 % (la media de la UE alcanza el 77,7 %) del PIB. Como se ha

mencionado anteriormente, uno de los principales objetivos de este presupuesto es alcanzar el

objetivo del 3% de déficit en 2012; las medidas que adopta para alcanzarlo se basan en un

incremento de los ingresos públicos y una restricción del gasto público. Vía ingresos, se

consigue aumentar la recaudación, gracias a la retirada progresiva de los estímulos fiscales

llevados a cabo en años anteriores y a la implantación de nuevas medidas impositivas. Se

elimina la deducción de 400 euros en el IRPF, se produce el incremento del tipo general de IVA

en dos puntos y del reducido en un punto, entre otras. Todo el conjunto de medidas suponen

unos ingresos aproximados a los 11.000 millones de euros, de los cuales, 6.500 millones se

recaudarán en 2010. Con el paquete de medidas fiscales se pretende reducir el déficit público,

sin descuidar a los más desfavorecidos como consecuencia de la crisis.

La palabra clave en este presupuesto es la austeridad; se produce un incremento moderado del

gasto en un 0,3 % y se reduce la oferta de empleo público. Esto contribuye a alcanzar un déficit

público del 5,4% en términos presupuestarios, es decir, 57.247 millones de euros, mientras que

el déficit de las administraciones públicas en 2010 se estima en un 8,1 % del PIB. Se reduce la

partida de gastos destinada a inversiones en torno a un 9,4 %. Se estima que el presupuesto de la

seguridad social seguirá con un superávit del 0,2 % en 2010, lo que permitirá destinar 2.249,16

millones de euros a la dotación del Fondo de Reserva. El gasto público en su conjunto en 2010

27

presenta una dotación que asciende a 236.442.610,16 millones de euros, mientras que los

ingresos públicos se estiman en 124.397.850,30 millones de euros.

Como se mencionaba anteriormente, otro objetivo de este presupuesto es la dotación de los

gastos sociales; de esta manera, durante 2010 se mantendrán las políticas sociales aplicadas en

años anteriores sin descuidar los “estímulos económicos” (cuaderno blanco, pág.. 9). Se recoge

el compromiso del Estado con las medidas sociales; durante 2009 se destinaron 16.898,05

millones de euros al SPEE (Servicio Público de Empleo Estatal), mientras que en 2010, la

dotación prevista del mismo es de 16.490,43 millones de euros. La dotación total destinada la

prestación por desempleo asciende a 30.612,42 millones de euros, consecuencia de la

destrucción de empleo de los últimos años. En 2010 se mantienen las medidas de impulso fiscal,

por ejemplo, los 420 euros para aquellas personas que hayan agotado la prestación por

desempleo.

Continuando con la implantación de la ley de dependencia, iniciada en 2009, su dotación en

este presupuesto asciende a 1581,07 millones, lo que supone un incremento del 36,05 %

respecto el año anterior. El Fondo Estatal de Inversión Local, que en los últimos años ha estado

financiando iniciativas generadoras de empleo, en 2010 contará con el Fondo Estatal para el

Empleo y la Sostenibilidad Local, cuya dotación asciende a 5.000 millones de euros. Además,

surge el Proyecto de Ley para la economía sostenible; para ello, se crea el Fondo para la

Economía Sostenible, con una dotación de 20.000 millones de euros; esta cantidad procede del

sector público y privado. Este modelo debe basarse en los principios de eficiencia y equidad.

La cuantía destinada a la educación en 2010 asciende a 3.088,52 millones de euros, los que

supone 100,94 millones de euros más que en 2009. Esta cantidad se destinará principalmente a

la educación universitaria y a becas. A pesar de la reducción del gasto público, se produce en

este presupuesto un incremento de 3,86 % en la cantidad destinada a las becas destinándose- un

total de 1.393,92 millones de euros.

Otra partida de gran importancia en los gastos sociales, es la referida a las pensiones. Esta

partida estará dotada en 2010 con 108.282,71 millones de euros, lo que supone un 2,1 % más

que en 2009. Las pensiones mínimas perciben un incremento medio de un 2 % y las pensiones

contributivas y no contributivas se revalorizan un 1 %. Es importante destacar que la partida de

gastos sociales representa en 2010 un 51,6 % del total de gastos presupuestarios. En cuanto a la

inversión en I+D, también presenta una reducción respecto al año anterior, y su dotación

asciende a 7.946 millones de euros. Esto supone una reducción del 3,1 % respecto a 2009. El

28

presupuesto se orienta a un crecimiento a largo plazo; para ello, es necesario continuar

invirtiendo en infraestructuras y en I+D.

La partida de sanidad presenta un crecimiento del 0,2 % para 2010 y su cuantía total asciende a

4.633,45 millones de euros (10,53 millones de euros más que en 2009). Destaca el Plan de

Calidad del Sistema Nacional de Salud, cuyos objetivos son incrementar la cohesión del

Sistema Nacional de Salud, y garantizar la máxima calidad de la atención sanitaria a todos los

ciudadanos.

Como conclusión, se puede extraer el hecho de que a pesar del contexto económico y del déficit

presupuestario, el presupuesto de 2010 se orienta a alcanzar un crecimiento equilibrado a largo

plazo. En 2010 se reducirá el gasto público, alcanzando una contracción del 1,9 %, pero se

incrementará el gasto en ciertas partidas prioritarias.

Cabe destacar que en cuanto al sistema de pensiones, se deja entrever la necesidad de que la

población considere el sistema de pensiones privados, dado que los gastos en esta partida

aumentan a gran escala conforme pasan los años. España presentará serios problemas

demográficos (envejecimiento de la población, descenso de natalidad…) y el sistema público

tendrá grandes dificultades para soportar las pensiones en un futuro no muy lejano.

5.4 Presupuesto 2011

El presupuesto de 2011 se asienta sobre dos conceptos claves: la austeridad y las reformas. La

austeridad tiene como objetivo sanear las cuentas públicas, incrementar la confianza de los

agentes económicos (empresas y familias) en la economía con el fin de poder acceder a la

financiación pública y privada y volver a la estabilidad. El concepto de austeridad no impide

que el Estado siga destinando recursos para alcanzar la cohesión social. Las reformas, por su

parte, buscan incrementar la competitividad de la economía española, para así poder empezar a

crecer nuevamente y reducir la tasa de desempleo.

Para comenzar, es importante cuantificar la suma total de gastos e ingresos públicos

correspondiente a este presupuesto. En cuanto al gasto, la cifra total asciende a 362.788

millones de euros, mientras que la cifra de ingresos es de 272.363 millones de euros.

Los dos grandes retos de este presupuesto son reducir la destrucción de empleo y el déficit

público. Se establece alcanzar un nivel de déficit del 3 % para 2013 (Pacto de estabilidad y

crecimiento); para ello, será necesario alcanzar en 2011 un 6 % de déficit público en el conjunto

29

de las administraciones públicas. La política económica se centrará en la reducción del déficit a

corto plazo, pero también es necesario aumentar el nivel de competitividad de la economía

española como objetivo a medio y largo plazo. El objetivo de déficit a corto plazo sólo es

posible reduciendo el gasto público. A pesar de que la economía presenta débiles síntomas de

recuperación, no es posible modificar el sistema tributario para incrementar los ingresos

públicos. Por este motivo, las reformas tributarias llevadas a cabo en 2011 se realizarán en

términos equitativos, cuya finalidad es mejorar el sistema, aunque no tenga repercusión alguna

en materia recaudatoria.

Dados los cambios de la economía española en los últimos años, como consecuencia de la crisis,

es necesario realizar un análisis de la evolución de la política fiscal para poder comprenderla

mejor. Con el fin de frenar la reducción de la actividad económica y la destrucción de empleo,

se pone en marcha una “política fiscal contracíclica” (cuaderno blanco pág. 6). Por otro lado, se

deben tener en cuenta los cambios bruscos en las cuentas públicas, que pasan de una situación

de superávit (de 2005 hasta 2007) a déficit. La estrategia que lleva a cabo el Gobierno para

afrontar esta situación se basa en el plan de austeridad de la Administración general del Estado

para 2011-13. Se sigue la línea de la estrategia que se puso en práctica en 2010, cuyo recorte

ascendió a 5.000 millones de euros.

Con el fin de reducir el gasto público, el Gobierno pone en marcha el plan de revisión del gasto

de la Administración General del Estado 2011-13, con el que se llevará a cabo una reducción de

23.000 millones de euros. Además, se establece que en situaciones en las que los ingresos

públicos sean superiores a las estimaciones, se destinará el exceso a reducciones adicionales del

déficit. Estos ajustes obligan a reducir el gasto público, no sólo el de la Administración General,

sino también el de las Comunidades Autónomas, con el fin de que sea equilibrado el esfuerzo de

austeridad. Se estima que la deuda pública española alcanzará en 2011 el 68,7 % sobre el PIB,

situándose por debajo de la media de la Unión Europea que alcanzará el 88,5 % sobre el PIB.

En cuanto a las reformas, una de las más importantes está asociada al mercado laboral. La cifra

de desempleados cerró 2010 con una tasa superior al 20 %, poniendo de manifiesto la necesidad

de llevar a cabo un cambio, no sólo para estimular la creación de empleo, sino también para

regular las condiciones laborales en cuanto a la forma de establecer los contratos (indefinidos,

temporales). De esta forma, se pretende alcanzar la estabilidad laboral para empleados y

empresas.

Con el fin de dar aliviar los problemas de liquidez de los sistemas financieros, se crea el FROB

(Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria). Como ya se ha mencionado a lo largo de este

30

trabajo, los problema del mercado financiero derivan de la dificultar para acceder a la liquidez,

de la propia crisis financiera, así como del sector inmobiliario.

Los gastos públicos en su conjunto presentan una dotación para 2011 de 362.788 millones de

euros, que serán analizados a continuación, mientras que la partida de ingresos públicos, se

estima ascenderán a 272.363 millones de euros.

La partida de pensiones continúa siendo un tema de especial preocupación debido a la

estructura de la sociedad española, con un creciente envejecimiento de la población, por lo que

es de suma importancia tomar medidas que planteen soluciones a medio plazo y despejen las

continuas dudas sobre la sostenibilidad del sistema de la Seguridad Social. Se proponen

modificaciones al Pacto de Toledo con el fin de garantizar el futuro de las pensiones; una de

ellas, por ejemplo, es retrasar la edad de jubilación de 65 a 67 años. La dotación de la partida de

pensiones en 2011 es de 112.215,76 millones de euros, aumentando en un 3,6 % en relación a la

cifra de 2010. Es importante mencionar que en este presupuesto se produce la revalorización de

las pensiones mínimas y no contributivas en un 1 %. La partida de ayuda a la dependencia

presenta una dotación para 2011 de 1.498,44 millones de euros; a esto se debe sumar la

financiación correspondiente a Navarra y País Vasco.

La partida de gastos de defensa cuenta con un importe que asciende a 5.387, 81 millones de

euros.

Como se mencionaba anteriormente, el recorte en gastos públicos asciende a 23.000 millones de

euros. Se establecieron límites al gasto no financiero en 150.056 millones, lo que se traduce en

una reducción en esta partida del 18,9 % respecto a 2010. Es importante destacar el cambio que

se produce en 2011, momento en que se pone en marcha el sistema de financiación de las

Comunidades Autónomas, por lo que, para poder comparar la variación real de esta partida será

necesario restar a dicha cuantía la financiación de las administraciones territoriales. La dotación

de esta partida es de 122.022, 14 millones de euros, es decir, 7,9 % menos.

Además, todos los ministerios presentan una disminución de sus presupuestos en 2011. Esta

reducción es del 15,6 % del gasto ministerial en su conjunto. El gasto en retribuciones también

disminuye en relación con el año anterior en un 5,2 % y la oferta de empleo público para 2011

se reduce un 10 %. La partida de bienes corrientes y servicios (no se tienen en cuenta los

derivados de los procesos electorales) presentan una reducción de un 6,7 % respecto a 2010. En

cuanto a los créditos para gastos financieros, se incrementan respecto al Presupuesto de 2010 en

un 18,1 % debido al aumento del volumen de la deuda pública. Las transferencias corrientes se

31

reducen un 27,7 % y las de capital se reducen en un 36,3 %. Las inversiones reales también

presentan una disminución en 2011 del 38,3 % respecto a 2010; la causa de esta reducción es el

descenso de la inversión en infraestructuras. La partida de gastos destinada a I+D presenta una

dotación de 7.518 millones de euros manteniendo así el esfuerzo del presupuesto del año

anterior. Dado que el objetivo es reducir el déficit público, se buscará realizar proyectos que

sean eficientes y equitativos. El ministerio de Ciencia e Innovación sufre una reducción del 1,6

%; a pesar de ello, puede seguir subvencionando becas y proyectos. La dotación de esta partida

en 2011 es de 1.429,85 millones de euros, lo que supone un 2,6 % más que en 2010; este

incremento se destina a incrementar las becas-salarios. Como es sabido, la educación es

competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas; a pesar de ello, se mantiene la política

de años anteriores y la dotación presupuestaria para 2011 es de 2.840,58 millones de euros.

En cuanto a las prestaciones por desempleo, la dotación de las prestaciones alcanza los

30.140,29 millones de euros, algo inferior a la del año anterior. Además, se destinan 15.780,01

millones de euros a financiar el servicio público de empleo estatal. Continúa siendo

fundamental el fomento del empleo; por este motivo, en 2011 se destinan 7.322,80 millones de

euros a políticas que fomenten el empleo.

En el presupuesto de 2011 destaca por un lado, la ayuda oficial al desarrollo (AOD), con una

cuantía en torno a 4.350,27 millones de euros, destinados básicamente a la ayuda humanitaria.

También destaca un nuevo programa que se pone en marcha en 2011; se trata del fondo de

promoción del desarrollo orientado exclusivamente a la lucha contra la pobreza.

La política de sanidad presenta un fuerte decrecimiento en el presupuesto de 2011, cuya cuantía

asciende a 4.254,49 millones de euros, lo que representa un 8,2 % menos que el año anterior.

Como conclusiones se puede extraer el hecho de que se busca reducir el gasto público para

poder afrontar el déficit público, cumpliendo así, el programa de estabilidad. Se busca, también,

mejorar el reparto de las cargas impositivas, valorando la equidad en función de la

redistribución de la renta mediante el gasto público.

Cabe destacar que el conjunto de medidas fiscales aplicadas en 2011 no tuvieron repercusión en

los contribuyentes; en otros países sí hubo serias consecuencias, llevándose a cabo la

nacionalización de entidades, así como fuertes inyecciones de liquidez.

5.5 Presupuesto 2012

32

El presupuesto de 2012 sigue en la misma línea del presupuesto de año anterior, es decir, se

busca el crecimiento económico y la creación de empleo. Para ello, es fundamental alcanzar con

antelación la estabilidad financiera.

Como ya se recogía en el presupuesto anterior, la crisis financiera afectó gravemente la

economía española, y los efectos se vieron incrementados como consecuencia de los propios

desequilibrios de la economía. Por este motivo, era necesario aplicar fuertes reformas y ajustes

que condujeran nuevamente al crecimiento y poder cumplir así con los compromisos con la

Unión Europea. Se pone en marcha, a nivel comunitario, un programa que incluye seis

instrumentos legislativos; se intenta corregir el pacto de estabilidad y crecimiento, así como los

desequilibrios macroeconómicos. Esto se complementa con dos reglamentos orientados al

seguimiento y evaluación de los planes presupuestarios, así como a la supervisión de países con

dificultades financieras. Se aprueba el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en

la Unión Económica y Monetaria (Cuaderno Blanco pág. 5) por todos los Estados miembro,

excepto Reino Unido y República Checa.

La convocatoria de elecciones generales y la disolución de las Cortes Generales impidieron la

aprobación de los Presupuestos Generales del Estado para 2012, por lo que se prorrogó

automáticamente el presupuesto de 2011. Fue necesario realizar ciertos ajustes en el presupuesto

anterior mediante una norma con rango de ley. Los motivos que llevaron a estos ajustes fueron

los siguientes:

El nuevo Gobierno decide terminar con la congelación de las pensiones llevado a cabo

en el 2011.

En materia tributaria, muchas medidas no pueden ser prorrogados.

El déficit público continuó creciendo en 2011, porque lo que era necesario llevar a cabo

ciertas medidas para corregirlo.

La cifra total de gasto ascendió a 362.066 millones de euros, mientras que la cifra de ingresos

fue de 276.390 millones de euros.

El déficit público alcanzó una desviación del 2,5 % del PIB, lo que se traduce en 27.000

millones de euros en relación al déficit acordado en 2011 entre Gobierno y la UE del 6 % del

PIB. En 2012 se produce una reducción del gasto público, pero sin descuidar el gasto social y se

establece un importante esfuerzo fiscal dirigido a los ciudadanos de renta más elevada. La

primera medida en el gasto público es la limitación de la disponibilidad del crédito del

presupuesto prorrogado, cuya dotación es de 8.915 millones de euros. Se mantiene el sueldo de

los empleados públicos y la plantilla de trabajadores, pero se incrementa la jornada laboral de

los funcionarios en 2,5 horas semanales. El gasto destinado a los partidos políticos se reduce en

2012 un 20 %.

33

En cuanto a los ingresos públicos, se estima que la cuantía ascenderá a 276.390 millones de

euros en 2012. Por otro lado, se mantiene el incremento del pago fraccionado del impuesto

sobre sociedades para grandes empresas, presentando un incremento de 5.350 millones de euros.

En el IRPF, surge un nuevo tipo de gravamen con carácter complementario, temporal y

progresivo que supondrá un incremento de los ingresos de 4.100 millones de euros. La finalidad

de este nuevo tipo de gravamen es reducir el déficit público y tendrá vigencia en 2012 y 2013.

El impuesto sobre bienes inmuebles también sufre modificaciones para 2012 y 2013,

estableciéndose una serie de excepciones para evitar así penalizar a las rentas más bajas. El

impuesto sobre la renta de los no residentes presenta un incremento en 2012 de 2.500 millones

de euros. Además, están previstos cambios en el impuesto especial sobre las labores del tabaco.

Los ingresos públicos en su conjunto experimentan un incremento de 12.300 millones de euros

en relación con el anterior. Los impuestos crecerán un 4,3 % en relación con los de 2011; los

impuestos directos crecerán, pero los indirectos presentarán una reducción. Los ingresos no

financieros del Estado presentan un crecimiento respecto al año anterior de un 14,3 %, cuya

cuantía asciende a 119.233 millones de euros. Los impuestos y cotizaciones representan un 77,8

% del importe total de ingresos no financieros en este presupuesto.

En 2012 se mantiene el compromiso de estabilidad presupuestaria por parte de todas las

administraciones públicas, una tarea difícil debido a la descentralización del gasto público en

España. Debido a la dificultad que atraviesan muchas Comunidades Autónomas, el Gobierno se

compromete a adelantar el 50 % del importe estimado de las liquidaciones de los recursos del

sistema de financiación, así como a permitir el aplazamiento hasta un máximo de 120

mensualidades del reintegro pendiente de las liquidaciones negativas del sistema de

financiación de 2008 y 2009 (Cuaderno blanco pág. 10). El Estado también se compromete a

prestar apoyo financiero a las CCAA siempre y cuando cumplan con los objetivos fiscales. La

dotación destinada a prestar ayuda asciende a 10.000 millones de euros (con la posibilidad de

ampliación a 15.000 millones de euros).

Se crea el fondo para la financiación del pago a proveedores de las Entidades Locales y

Comunidades Autónomas, con un límite máximo de 35.000 millones de euros, de carácter

voluntario y extraordinario. Esto permitirá a los proveedores cobrar con mayor rapidez las

obligaciones pendientes de pago, inyectando de esta manera una mayor liquidez en la actividad

empresarial y evitándose de esta manera la destrucción de empleo.

La Administración Central deberá reducir el déficit en un 1,6 % del PIB (17.000 millones de

euros) para 2011-2012, las Comunidades Autónomas deberán reducirlo en 1,4 % del PIB y las

Entidades Locales en 0, 1 %. Se garantiza, además, cumplir el objetivo de estabilidad, por lo

34

que se estima que en 2012 se alcanzará un déficit inferior al 3,5 % del PIB. Los datos de la

deuda pública siguen siendo poco favorables ya que en 2011 alcanzó el 68,5 % del PIB y se

estima que en 2012 será del 79,8 %; a pesar de ello, continua estando por debajo de la media

europea (con una estimación del 90, 4 %). La reducción del déficit se llevará a cabo mediante el

incremento de los ingresos públicos y austeridad en el gasto público.

En este año, comienzan a ponerse en práctica algunas reformas en el marcado laboral que

buscan principalmente volver a generar empleo y transmitir seguridad y confianza para

trabajadores, empresas, mercados e inversores. Se pretende formar a los trabajadores, apoyar a

las Pymes y generar estabilidad.

En términos de eficiencia y equidad, y con el fin de aprovechar de forma óptima los recursos

públicos, se lleva a cabo una reforma competencial, cuya finalidad es evitar duplicidades,

burocracias e ineficiencias.

La dotación total de los gastos públicos asciende a 214.701,87 millones de euros (56,2 % sobre

el presupuesto consolidado). La partida de Servicio Público de empleo estatal recibirá en 2012

una cuantía que asciende a 34.718,95 millones de euros, mientras que los gastos en Seguridad

Social serán de 120.698,3 millones de euros, de los cuales, 119.883,11 millones se destinarán a

presupuesto no financiero (un incremento del 0,9 %). Gracias al conjunto de medidas aplicadas,

se estima que el gasto público permitirá alcanzar el objetivo de déficit del 3,5 % del PIB (36,976

millones de euros). El gasto no financiero se reducirá en 2012 a 116.140 millones de euros

(inferior a los 118.565 millones de euros, límite máximo establecido por las Cortes Generales

del Estado); de este importe se destinarán 2.270 millones de euros a atender obligaciones del

Sector Público de ejercicios anteriores, por lo que la cantidad disponible será de 113.870

millones de euros, lo que supone una reducción del 6,7 % respecto a 2011. El gasto en

ministerios se reduce un 16,9 % respecto al presupuesto anterior. Se reduce un 2,6 % el gasto

del personal activo; sin embargo, el gasto en pensiones de clases pasivas aumenta un 7,9 %. El

gasto en bienes corrientes y servicios también sufren una reducción de un 10,7 %. Los créditos

para gastos financieros aumentan un 5,7 % como consecuencia del incremento de la deuda

pública.

Las pensiones se actualizan en 2012 y presentan un incremento del 3,2% respecto al año

anterior. Junto con la política de transferencias a otras Administraciones Públicas y la de

Administración financiera y tributaria, son las únicas partidas que presentan un incremento en

relación con el año anterior; todas las demás presentan una fuerte reducción como consecuencia

35

de la restricción al gasto. Se mantiene la línea de crédito para atender las prestaciones por

desempleo, destinando a las mismas una cuantía que asciende a 28. 805,05 millones de euros.

El presupuesto de educación asciende a 1263,62 millones de euros, que se destinará a ofrecer

ayudas a los estudiantes mediante becas y subvenciones, de tal forma que la falta de recursos no

impida continuar con los estudios.

La partida destinada a las ayudas de dependencia presenta una dotación para 2012 de 5.468,55

millones de euros. La partida de I+D sigue siendo de gran importancia en el presupuesto, dado

que contribuyen a un crecimiento a medio y largo plazo, facilitando la recuperación económica

y el desarrollo social. La dotación de esta partida asciende a 5.633,22 millones de euros. Los

servicios públicos básicos agrupan las políticas más importantes que desempeñan las funciones

básicas: defensa, seguridad ciudadana, justicia y política exterior, cuya dotación asciende a

17.909,01 millones de euros.

La política de sanidad cuenta en 2012 con una dotación de 3.974,62 millones de euros,

suponiendo un 6,8 % de decrecimiento respecto al ejercicio anterior.

Las conclusiones que se destacan en este presupuesto son las reformas estructurales puestas en

marcha por parte del Gobierno, así como las reformas del mercado laboral y del sector

financiero. Se busca enmendar las desviaciones producidas en el presupuesto de 2011 en

relación con el objetivo del déficit del conjunto de las Administraciones Públicas. Otro aspecto

a destacar, es la prórroga del presupuesto anterior y la elaboración tardía del presupuesto de

2012.

En la partida de gastos destaca el hecho de que mientras todas las políticas presentan una fuerte

reducción en la dotación de las cuantías, la partida de pensiones continúa en aumento otro año

más. Esto es debido a que gran parte de las personas que han agotado las prestaciones por

desempleo están recibiendo ayudas por parte del Gobierno, así como aquellos desempleados que

acceden a la jubilación anticipada. Se pone de manifiesto la necesidad de corregir los

desequilibrios que presenta la economía española (déficit público), siendo necesario alcanzar la

vía del crecimiento y ganar competitividad, así como facilitar el acceso a la liquidez. La

combinación de estas medidas conducirá a la recuperación económica de España.

A pesar de realizar unas previsiones ajustadas al contexto económico, los desequilibrios

económicos y financieros de España alcanzaron una magnitud mayor a la estimada. Por este

motivo, en años posteriores será necesario continuar con importantes ajustes en términos

presupuestarios.

36

5.6 Presupuesto 2013

Uno de los objetivos básicos de este presupuesto es poder acceder a la liquidez para así

alcanzar la estabilidad financiera y poner las bases para el crecimiento. En el contexto

internacional, las turbulencias financieras y la desconfianza generalizada dan lugar a una

situación de incertidumbre, en la que las primas de riesgo se caracterizan por ser

extremadamente elevadas y volátiles. Por este motivo, la Unión Europea se ha adaptado a la

nueva situación económica y ha concedido un año adicional para situar el déficit por debajo del

valor establecido en el Tratado. A nivel nacional, se debe tener en cuenta el elevado nivel de

endeudamiento de España, así como la recesión que atraviesa. Esto pone de manifiesto la

necesidad de continuar con las reformas estructurales y la corrección del déficit público.

Al conjunto de reformas que se habían puesto en marcha en 2012, es decir, reforma del mercado

laboral, reforma del sector financiero y la estabilidad presupuestaria, se suman en 2013 un

conjunto de medidas con el fin de reactivar la economía española para que sea más competitiva

y así, poder crecer y crear empleo.

En el presupuesto de 2013 es necesario un incremento de los ingresos públicos para intentar

compensar en la medida de lo posible el gasto público y así poder reducir el déficit público. La

partida de ingresos cuenta con una dotación que asciende a 271.466,46 millones de euros, de los

cuales, 266.114,58 pertenecen a ingresos no financieros; el resto de ingresos está compuesto por

tasas, transferencias e ingresos patrimoniales. La partida de impuestos y cotizaciones sociales

representa un 87,2 % de los ingresos totales.

En 2013 se pretende incrementar el nivel de ingresos en 24.300 millones de euros. Para ello, se

pone en marcha una serie de ajustes que siguen la línea de los que se llevan aplicando desde

diciembre de 2011. Estos ajustes afectan principalmente al impuesto sobre sociedades, al

impuesto sobre la renta de las personas físicas y al IVA. Se estima que el incremento de la

recaudación del impuesto sobre sociedades será en 2013 de 6.000 millones y en el IRPF, se

estima un incremento de 6.600 millones de euros. Destacan algunas medidas como la

compensación en la adquisición de vivienda, la tributación de los premios de lotería y la subida

del tipo de retención en los rendimientos por actividades profesionales. En cuanto al IVA, cabe

destacar la entrada en vigor desde el 1 de septiembre de 2012 de los nuevos tipos impositivos

(general 21 %, reducido 10 %); la estimación para 2013 de estos ingresos es de 10.100 millones

de euros.

37

Los ingresos no financieros están condicionados por el comportamiento de las bases imponibles,

que evoluciona peor de lo estimado, dado que las rentas han disminuido en el último tiempo a

consecuencia del desempleo, de la contención salarial y del deterioro de los beneficios de la

empresa.

La partida de gastos públicos presenta una dotación en este presupuesto de 382.048,83 millones

de euros, de lo que las operaciones no financieras absorben 305.532,53 millones de euros (un

incremento del 2,2 % respecto al año anterior). Por su parte, las transferencias corrientes están

dotadas con 213.271,27 millones de euros, lo que supone un 55,8 % del gasto consolidado. Si a

esto le sumamos las transferencias de capital, hacen un total de 57,2 % de gasto. Cabe destacar

que un 70,6 % corresponde a transferencias que se destinan a las familias vía pensiones.

El motivo por el que se produce el aumento del gasto público es por el fuerte incremento de las

aportaciones a la seguridad social y a los intereses de la deuda pública; ambos suponen 16.400

millones de euros. Los gastos no financieros crecen un 33,7 % como consecuencia del

incremento de la deuda pública, mientras que los gastos corrientes en bienes y servicios

presentan una reducción del 5,9 %; esta reducción se ve reflejada en los gastos de los

ministerios.

Los servicios públicos básicos están agrupado en cuatro políticas: política exterior, justicia,

seguridad ciudadana y defensa, y presenta una dotación total de 16.724,61 millones de euros.

La partida de justicia recibe una cuantía que asciende a 1.542,85 millones de euros, lo que

supone una reducción de 4,3 % respecto al año anterior. La partida de defensa presenta una

dotación de 5.786,01 millones, es decir, una reducción del 7,7 % respecto a 2012. La partida de

seguridad ciudadana e instituciones penitenciarias presenta una dotación de 7.903,48 millones

de euros, y al igual que las anteriores, presenta una reducción aproximadamente del 5,4 %; de

esta cuantía, se destina a seguridad ciudadana 5.350, 65 millones. - Para política exterior se

destinan 1.492,27 millones de euros, lo que se traduce en una reducción del 11,2 % respecto a

2012, la mayor reducción del conjunto de servicios públicos básicos.

La dotación del gasto social en 2013 asciende a 178.771,39 millones de euros, lo que supone un

incremento respecto el año anterior de un 1,9 %. Esta partida representa el 63,3 % del total de

gasto. A pesar de llevarse a cabo una fuerte reducción del gasto público en 2012, la partida de

pensiones presenta un aumento para este año, siendo el incremento - del 4,9 % respecto de

2012. La dotación de esta partida se sitúa en torno a 121.556,51 millones de euros, de los

cuales, 106.350,1 millones se destinan a pensiones contributivas (un aumento del 4,3 % respecto

a 2012). En esta cantidad se han tenido en cuenta diferentes variables, como el incremento del

38

número de pensionistas, el incremento del efecto sustitución y el incremento de todas las

pensiones en un 1 % (Libro amarillo pág. 109). La aportación que realiza el Estado para las

pensiones mínimas asciende en 2013 a 4.088,98 millones de euros, lo que supone un

incremento del 107,43 %, un esfuerzo increíble por parte del Estado, dados los importantes

ajustes que se están llevando a cabo. Se trata de una apuesta por la sostenibilidad del sistema de

la Seguridad Social. Las pensiones no contributivas presentan una dotación para 2013 de

2.475,55 millones de euros, y a las pensiones de las clases pasivas les corresponde una cantidad

en torno a 11.865, 62 millones de euros.

La política de servicios sociales y promoción salarial presenta un incremento del 34, 4 %, por

lo que se destina a esta política una cuantía en torno a 2848,49 millones de euros, y la política

de fomento del empleo presenta una reducción del 34, 6 %, por lo que la dotación asciende a

3.771,51 millones de euros. De esta cantidad, se destinan 1704,47 millones a actuaciones de

inserción e incentivos de contratación. De este nuevo importe, 1004,78 se destinan a bonificar la

contratación a desempleados. La partida destinada al desempleo presenta una disminución en

2012 del 6,3 %, por lo que esta partida cuenta con 26.993 millones de euros, de los cuales,

26.696 se destinan a pagar las prestaciones por desempleo, siendo la cantidad restante destinada

a gastos de gestión. La reducción de esta partida se debe al conjunto de medidas para

garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, al agotamiento de

los derechos por parte de los beneficiarios de las prestaciones por desempleo y a la propia

evolución del ciclo económico que en 2013 presenta un perfil de recuperación trimestral (Libro

amarillo pág. 115).

La partida de gasto destinada a la vivienda presenta una dotación en este presupuesto de 765,88

millones de euros, reduciéndose en un 6,6% en relación con el presupuesto del año anterior.

Esta cuantía se destina al programa de promoción, administración y ayudas para rehabilitación y

acceso a vivienda.

La sanidad también presenta en 2013 un decrecimiento aproximado del 3,1 %, por lo que la

cantidad destinada a la misma es de 3.852,27 millones de euros. En esta partida destaca

fundamentalmente la reducción del gasto financiero, en torno al 1,3 %.

En cuanto a la educación, en este presupuesto se encuentran agrupadas las políticas de

educación, cultura y deporte. La dotación en 2013 para la política de educación es de 1944,73

millones de euros, de los cuales, 1220,86 se destinan a becas, educación primaria, secundaria y

universitaria. La política de cultura absorbe 721,71 millones euros, mientras que la política de

deporte 160,80 millones de euros.

39

La línea de crédito para 2013 presenta una reducción del 10,4 %, y su dotación asciende a

24.177,34 millones de euros. La partida destinada a I+D mantiene niveles similares a los de

2012 (un aumento del2 % para 2012).

La cifra total de gasto es de 261.885.524,57 millones de euros, mientras que la cifra de ingresos

asciende a 128.544.530,10 millones de euros.

Una conclusión que se pueden extraer del presupuesto de 2013 es que a pesar del incremento

de los ingresos públicos, no será posible compensar la partida de gasto público. En el caso del

IVA, aunque se estime que la partida de ingresos procedente del mismo aumentará

notablemente por la subida de los tipos impositivos, resultará complicado compensar la fuerte

caída del consumo, consecuencia de dicha subida.

Otro aspecto a considerar es el elevado nivel de endeudamiento que presenta la economía

española; será necesario reducirlo para que el conjunto de ajustes que se llevan a cabo pueda

surtir efecto en la marcha de la economía. Es necesario que el conjunto de reformas asociadas al

mercado laboral comiencen a ver sus frutos a corto-medio plazo, ya que no será posible que la

economía sea competitiva y comience a crecer con una tasa tan elevada de desempleo. El

concepto de empleo, competitividad y crecimiento son aspectos complementarios muy

importantes para que España alcance nuevamente la senda del crecimiento y pueda cumplir con

los objetivos de déficit y de estabilidad.

6. Discusión

En esta sección, se describe la evolución, de una manera integrada, de las principales partidas de

ingresos y gastos de los Presupuestos Generales del Estado durante los años 2008-2013. En los

gráficos 1 y 2, se describe la evolución de los gastos e ingresos públicos. En relación con los

gastos, se observa inicialmente un crecimiento durante los años 2009 y 2010, disminuyendo

drásticamente su cuantía en los años 2011 y 2012, para posteriormente experimentar un fuerte

crecimiento en 2013. Por lo que respecta a los ingresos, se observa una gran caída en el año

2010, manteniéndose en niveles reducidos los siguientes años.

40

Gráfico 1: Evolución del gasto público desde 2008 hasta 2013

Fuente: Presupuestos Generales del Estado

Gráfico 2: Evolución de los ingresos

Fuente: Presupuestos Generales del Estado

320.000

330.000

340.000

350.000

360.000

370.000

380.000

390.000

400.000

410.000

Política de gasto

2008 2009 2010 2011 2012 2013

250.000

260.000

270.000

280.000

290.000

300.000

310.000

Política de ingresos

2008 2009 2010 2011 2012 2013

41

Tabla 2: Política de gasto desde 2008 hasta 2013 (Presupuestos Consolidados)

Políticas de gasto (capítulos 1 a

8) millones de euros 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Justicia 1.564 1.658 1.819 1.713 1.613 1.543

Defensa 8.149 7.847 7.357 6.868 6.269 5.786

Seguridad ciudadana e

Instituciones penitenciarias 8.450 8.649 8.873 8.402 8.355 7.903

Política Exterior 3.468 3.677 3.548 2.748 1.681 1.495

Pensiones 98.012 106.099 108.283 112.216 115.826 121.557

Otras Prestaciones Económicas 14.085 14.973 14.403 13.576 12.013 11.880

Servicios Sociales y Promoción

Social 2.288 2.509 2.737 2.513 2.119 2.845

Fomento del empleo 7.684 7.584 7.751 7.329 5.765 3.772

Desempleo 15.777 19.616 30.975 30.474 28.805 26.994

Acceso a la Vivienda y Fomento

de la Edificación 1.378 1.616 1.498 1.200 820 766

Gestión y Administración de la

Seguridad Social 11.233 12.920 6.362 7.771 2.901 4.436

Sanidad 4.434 4.623 4.635 4.264 3.976 3.856

Educación 2.933 2.988 3.092 2.843 2.220 1.945

Cultura 1.220 1.284 1.199 1.104 942 722

Agricultura, Pesca y

Alimentación 8.849 8.861 8.959 8.575 8.455 7.662

Industria y Energía 2.324 2.875 3.229 2.801 1.897 4.575

Comercio, Turismo y P.Y.M.E.S. 1.196 1.627 1.511 1.433 1.110 890

Subvenciones al transporte 2.266 1.939 1.590 1.619 1.617 1.180

Infraestructuras 14.690 13.177 14.325 8.859 6.901 5.966

Investigación civil 7.677 8.203 8.088 7.576 5.629 5.562

Investigación militar 1.660 1.459 1.183 1.009 758 363

Otras actuaciones de carácter

económico 877 832 849 808 710 901

Alta Dirección 769 764 818 654 633 596

Servicios de carácter general 9.029 9.021 9.314 8.014 6.992 29.844

Administración Financiera y

Tributaria 1.627 21.597 1.500 1.409 5.238 5.502

Transferencias a otras

Administraciones Públicas 66.274 66.415 73.599 42.811 49.686 48.317

Deuda Pública 16.609 17.400 23.200 27.400 28.848 38.590

CAPÍTULOS 1 a 8 314.522 350.213 350.696 315.992 311.777 345.446

TOTAL PRESUPUESTO 349.415 384.520 386.400 362.788 362.066 408.034

Fuente: Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas

Las tablas 2 y 3 recoge la evolución de los gastos y de los ingresos públicos de 2008 a 2013,

ambos inclusive. Se puede observar el progresivo decrecimiento de los mismos (pasando de

308.559 millones en 2008 a 274.452 millones de euros) como consecuencia, principalmente, de

42

la reducción de los impuestos directos e indirectos (en 2010 se modificaron impuestos de gran

relevancia como IVA y IRPF). Como se ha mencionado anteriormente, estos impuestos tienen

un importante peso en los ingresos públicos.

Tabla 3: Política de ingresos desde 2008 hasta 2013

Fuente: Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas

Cabe destacar la fuerte caída de los ingresos público en 2010 (pasando de 301.435 millones en

2009 a 274.004 millones en 2010), mostrando ciertas variaciones en años posteriores, pero sin

ser muy pronunciadas. Para 2013 se estima una menor recaudación respecto al año anterior (en

2012 fue de 276.390 millones, mientras que para 2013 se estiman 274.452millones de euros).

El gráfico 3 refleja la evolución que presenta el gasto en Sanidad desde 2008 hasta 2013. Como

se puede observar, muestra una paulatina disminución desde 2010, conforme van pasando los

años, situándose por debajo de los 4.000 millones de euros en 2013.

Cabe destacar que para 2008, 2009 y 2010 sigue un recorrido ascendente (pasa de 4.635

millones en 2010 a 4.264 millones en 2011). El gasto en Sanidad para 2012 y 2013 se mantiene

con pequeñas variaciones (3.976 millones en 2012 a 3.856 millones en 2013).

Política de ingresos. Millones de

euros (Capítulos 1 a 8)

2008 2009 2010 2011 2012 2013

Impuestos directos 220.046 216.181 198.025 189.727 184.268 194.043

Impuestos indirectos 53.363 50.202 40.736 36.142 21.095 40.734

Tasas, precios y otros ingresos 5.083 6.570 6.169 6.735 8.716 7.692

Transferencias corrientes 12.653 12.208 12.020 11.196 38.522 15.560

Ingresos patrimoniales 5.826 6.722 6.727 9.637 8.831 8.997

Operaciones corrientes 296.972 291.882 263.676 253.438 261.432 267.027

Enajenación inversiones reales 571 368 335 283 288 234

Transferencias de capital 4.071 2.687 3.733 2.188 2.096 1.846

Operaciones de capital 4.642 3.055 4.068 2.471 2.384 2.079

OPERACIONES NO

FINANCIERAS 301.614 294.937 267.745 255.910 263.816 269.106

Activos financieros 6.945 6.498 6.259 16.453 12.574 5.345

TOTAL CAPÍTULOS 1 a 8 308.559 301.435 274.004 272.363 276.390 274.452

43

Gráfico 3: Evolución del gasto en Sanidad de 2008 a 2013

Fuente: Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas

Gráfico 4: Evolución del gasto en educación de 2008 a 2013

Fuente: Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas

El gráfico 4 muestra la evolución del gasto en educación. Como se puede observar, existe una

notable reducción de la cantidad destinada a esta partida, situándose en 2012 por debajo de los

2.000 millones de euros. De 2008 a 2010 presenta una tendencia ascendente; a partir de

entonces se produce un cambio de tendencia, marcada por una fuerte reducción en 2012 (2.220

millones de euros). Este decrecimiento se mantiene para en el presupuesto de 2013 (1.945

millones de euros)

0

1.000

2.000

3.000

4.000

5.000

2008 2009 2010 2011

2012 2013

Sanidad

Sanidad

0

500

1.000

1.500

2.000

2.500

3.000

3.500

2008 2009 2010 2011

2012 2013

Educación

Educación

44

Gráfico 5: Evolución de la Deuda Pública de 2008 a 2013

Fuente: Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas

El gráfico 5 representa la evolución de la deuda pública. Esta partida experimenta un fuerte

crecimiento y es la de mayor variación en relación a otras partidas (pensiones por ejemplo). Se

puede observar el continuo incremento conforme pasan los años, alcanzando en 2013 más de

35.000 millones de euros. Esta cifra es dos veces mayor a la cantidad destinada en 2008. El

primer gran incremento se produce en 2010, pasando de 17.400 millones a 23.200 millones en

2011.Destaca el fuerte crecimiento que se produce en 2013, alcanzando 38.590 millones, el

mayor nivel que se puede observar desde el inicio de la crisis.

Gráfico 6: Evolución del gasto en pensiones desde 2008 hasta 2013

Fuente: Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas

0

5.000

10.000

15.000

20.000

25.000

30.000

35.000

40.000

Deuda Pública

Evolución deuda pública

2008

2009

2010

2011

2012

2013

0

20.000

40.000

60.000

80.000

100.000

120.000

140.000

2008 2009 2010 2011 2012 2013

Pensiones

Pensiones

45

El grafico 6 refleja la tendencia ascendente en la evolución de las Pensiones. Esta partida

presenta un crecimiento constante a lo largo de los seis años analizados. Pasa de un nivel de

gasto de 98.012 millones de euros en 2008 a 121.557 millones en 2013. Destaca un incremento

de mayor magnitud de 2012 a 2013; se destinaron 115.826 millones en 2012, lo que supone

aproximadamente 7.000 millones menos que en 2013.Cabe destacar que el incremento de esta

partida no es tan pronunciado como la partida de deuda pública.

Gráfico 7: Evolución del gasto en desempleo desde 2008 hasta 2013

Fuente: Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas

El gráfico 7 muestra la evolución que experimenta el gasto en desempleo conforme pasan los

años. En 2008 presenta unos niveles muy bajos (15.777 millones de euros) si lo comparamos

con el nivel máximo que alcanza en 2010 (30.975 millones de euros). A partir de entonces

comienza a descender moderadamente hasta la actualidad. Cabe destacar que, a pesar de la

disminución, en 2013 (el nivel de gasto en desempleo se sitúa en 26.994 millones de euros)

continúa lejos de alcanzar el nivel de gasto que había en 2008.

La tabla 4 recoge los datos relacionados con la evolución de la tasa de desempleo en España. Se

tienen en cuenta los datos de ambos sexos desde 2007 hasta 2012, y se encuentran reflejados en

porcentaje. Posteriormente, se muestra el gráfico que representa la evolución de la misma.

La tasa de desempleo se triplica en sólo 6 años, en 2007 representaba un 8,26%, se alcanza el

primer pico en 2009 con un 18, 01 % de población activa desempleada. El máximo nivel se

alcanza en 2012 con un 25,03% de la población sin empleo.

0

5.000

10.000

15.000

20.000

25.000

30.000

35.000

2008 2009 2010 2011 2012 2013

Gasto en desempleo

Desempleo

46

Cabe destacar que en el primer trimestre 2013 la cifra de desempleo alcanzó un 27, 16 %, este

valor no se recoge en la siguiente tabla por tratarse de información trimestral, mientras que a

continuación se recogen valores anuales.

Tabla 4: Evolución de la tasa de paro

Encuesta de Población

Activa Ambos sexos

Parados Total (porcentaje)

2007 8,26

2008 11,34

2009 18,01

2010 20,06

2011 21,64

2012 25,03

Fuente: Instituto Nacional de Estadística

El gráfico 8 refleja la evolución de la tasa de desempleo recogida en la tabla 4. Se puede

observar un crecimiento continuo, con un pronunciado ascenso en 2009 alcanzando un 18,01%,

mientras que en 2008 ascendía a 11,34%. La cifra más alta de desempleo se registra en 2012

con un 25,03% de población desempleada. Las previsiones realizadas por el Instituto Nacional

de Estadística estiman que esta cifra continuará en aumento para 2013.

Gráfico 8: Evolución de la tasa de desempleo desde 2007 hasta 2012

Fuente: INE

8,26

11,34

18,01 20,06

21,64

25,03

0

5

10

15

20

25

30

2007 2008 2009 2010 2011 2012

Evolucion tasa desempleo

Tasas de paro por

sexo y grupo de edad

47

A continuación, en los gráficos 9 y 10 se puede observar la evolución que experimentan los

impuestos directos e indirectos, desde 2008 hasta 2013, ambos inclusive. La tabla 3 ya reflejaba

la evolución que siguen los ingresos públicos, destacando la reducción de los impuestos directos

e indirectos como consecuencia de las medidas fiscales llevadas a cabo por el Gobierno.

Gráfico 9: Evolución de los impuestos directos de 2008 a 2013

Fuente: Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas

Gráfico 10: Evolución de los impuestos indirectos de 2008 a 2013

Fuente: Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas

160.000

170.000

180.000

190.000

200.000

210.000

220.000

230.000

2008 2009 2010 2011 2012 2013

Impuestos directos

Impuestos directos

0

10.000

20.000

30.000

40.000

50.000

60.000

2008 2009 2010 2011 2012 2013

Impuestos indirectos

Impuestos indirectos

48

En ambos gráfico se observa un decrecimiento continuo hasta 2012, destacando en dicho año un

notable descenso en ambos casos. En los impuestos indirectos, esta disminución se puede deber

a la modificación en el impuesto sobre el valor añadido llevado a la práctica en 2012. En el caso

de los impuestos directos, el descenso se puede deber a la modificación en los mismos (IRPF, I.

Sociedades…) a lo largo de 2012. Cabe destacar que en 2010, se frena en cierta medida este

decrecimiento como consecuencia de la subida del IVA y las modificaciones del IRPF.

7. Conclusiones

En esta sección, se presentan las principales conclusiones derivadas del análisis de los

Presupuestos Generales del Estado de los últimos seis años.

Al comenzar la crisis, uno de los primeros problemas que se ponen de manifiesto en la

economía española es el desequilibrio presupuestario. Comienza a crecer el déficit

público a gran escala, pero no se toman medidas desde un primer momento y continúan

destinando grandes cantidades a las políticas de gasto sin tomar importantes medidas en

la política de ingresos. Cabe destacar que, cuando el Gobierno toma conciencia del

problema lleva a cabo importantes ajustes para intentar tomar el control sobre el gasto

público, y así reducir el déficit público.

Las estimaciones realizadas por el Gobierno eran extremadamente irreales en 2008.

Daba la sensación de que España era inmune al grave contexto internacional, por lo que

no se tomaron las medidas adecuadas a tiempo. Se hablaba de desaceleración, pero no a

causa de la crisis, sino como consecuencia de la propia marcha de la economía. El

Gobierno tardó demasiado en reconocer que se estaba atravesando una profunda crisis.

Uno de los grandes pilares de la economía española fue hasta 2007 el sector de la

construcción. Al tratarse del sector más afectado por la crisis, dejó sin empleo a un

importante porcentaje de la población. La tasa de desempleo sufre un importante

aumento conforme pasan los años, y pasa de un 8, 26 % en 2008 a 25,03 en 2012 (ver

gráfico anexo). La elevada tasa de desempleo es un tema de gran preocupación en la

actualidad, que pone de manifiesto la necesidad de llevar a cabo una rápida y, a la vez,

eficiente reforma del mercado laboral.

Otro gran problema es la deuda pública que inicialmente se situaba por debajo del 40 %

del PIB, pero su evolución no es menos preocupante que el crecimiento de la tasa de

paro; en 2012 superó el 85 % del PIB. Cabe destacar que siempre se mantuvo el nivel

de endeudamiento por debajo de la media de la Unión Europea. Según datos publicados

49

en “El País” se estima que para 2013 la deuda pública alcance el 95 % superando la

media de la Unión Europea, que se situará en el 89,9 %.

Se pone de manifiesto el hecho de tener que recurrir a un sistema de pensiones privados

en un futuro no muy lejano. La estructura demográfica de la población española

presentará graves desequilibrios (envejecimiento de la población, descenso de la

natalidad, aumento de la esperanza de vida para ambos sexos, entre otras causa…)

dentro de unos años y el Sector Público no podrá ser autosuficiente para hacer frente al

sistema de pensiones.

Al acceso a la liquidez también supone un problema. Es un factor importante para poder

alcanzar la estabilidad financiera, y consecuentemente alcanzar la senda del

crecimiento. La estabilidad financiera condicionará, no sólo el crecimiento económico,

sino también la creación de empleo.

Una de las principales limitaciones que se pueden encontrar a lo largo del trabajo es que no se

han analizado con la misma profundidad todas las partidas de gasto. El análisis se ha orientado,

fundamentalmente, a los bienes preferentes (la sanidad, la educación), aunque se ha comentado

con cierto detalle la evolución de otros elementos del gasto público.

En cuanto a las previsiones de futuro, las estimaciones del Gobierno prevén que la crisis

económica, que afecta a España desde 2007, ha tocado fondo. A partir del próximo año se

espera comenzar a notar ligeros cambios en la coyuntura económica. Se estima que la economía

española comenzará a crecer paulatinamente a partir de 2014. Este crecimiento incentivara la

creación de empleo, dando lugar a una disminución del gasto público. Consecuencia de este

crecimiento, los Presupuestos venideros estarán orientados a intentar reducir el déficit público

que se ha ido generando a lo largo de estos últimos seis años, previsiblemente a través del

aumento de los ingresos públicos. Finalmente, como línea de investigación futura, se pretende

aplicar la metodología empleada en este trabajo para analizar los presupuestos futuros.

50

Bibliografía

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ALBI IBÁÑEZ, EMILIO; ZUBIRI, IGNACIO; GONZÁLEZ-PÁRAMO, JOSÉ MANUEL

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51

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