la acción social pública en el sector de la exclusión social

La acción socialpública en el sectorde la exclusión social

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1. Concepto de acción social para lapoblación excluída

“Todos los hombres nacen libres e iguales en dig-nidad y derechos y, dotados como están de razón yde conciencia, deben comportarse fraternamente losunos con los otros” (Artículo 1 de la Declaración Uni-versal de los Derechos Humanos adoptados y procla-mados por la Organización de las Naciones Unidas el10 de diciembre de 1948).

Esta proclamación bastaría para justificar estePlan, y contiene el eje de la acción social a desarrollarpara conseguir esa igualdad.

A pesar de que ya han transcurrido cincuentaaños y que nos encontramos en los albores del sigloXXI, el mundo, que tiende a la globalización y preparala revolución de la sociedad de la información, pre-senta la dramática realidad de la suma pobreza de unagran parte de la humanidad y de las desigualdadesentre el Norte y el Sur, y entre los países ricos y lospaíses pobres.

Pero incluso dentro de los países llamadosdesarrollados las diferencias sociales se acrecien-tan, influidas por la ausencia de trabajo para unaparte importante de sus habitantes. Los gobiernosde estos países, que no acaban de encontrar lasolución a estos males, intentan disminuir las de-sigualdades sociales, al menos las más dramáti-cas, mediante actuaciones puntuales de lucha con-tra la pobreza.

Nuestro país no es ajeno a esta problemática,incluso acrecentada por las altas tasas de desempleoy por el cada vez más importante número de inmi-grantes provenientes, en su mayoría, del continenteafricano y de latinoamérica.

El Estado del Bienestar debe significar la garantíade unos niveles mínimos de renta, alimentación, salud,alojamiento e instrucción, como parte de los derechospolíticos del ciudadano.

La crisis económica de los últimos años ha afec-tado al Estado del Bienestar y en muchos foros se hareplanteado su vigencia. Sin embargo, esta hipotéti-ca limitación de las prestaciones sociales no debeafectar a la población más necesitada sino al con-trario: deben potenciarse las actuaciones de la Admi-nistración en la lucha contra la pobreza, buscandofórmulas más eficientes y en colaboración íntima conla denominada sociedad civil, la cual debe jugar unpapel fundamental en la consecución del bienestar.

En tiempos pasados fueron tradicionales en nues-tro país las organizaciones benéficas dedicadas a lacaridad. Su labor asistencial fue ímproba, pero quéduda cabe, sesgada por un fuerte paternalismo y unalimitación de miras referida a la asistencia, sin buscarlas causas ni los remedios.

En Navarra, estos empeños de la sociedad seunieron con la dedicación de las Cortes y la Diputa-ción Foral para atender a huérfanos, pobres y necesi-tados, mediante orfanatos, padrones de beneficenciay otras instituciones similares. Son conocidas las ins-tituciones del “Padre de Huérfanos” –que en el sigloXVI discernían si los pobres eran verdaderos pues nopodían trabajar, o falsos por ser robustos y recios–,los hospicios o casas de misericordia de Pamplona yEstella, fundados a lo largo del siglo XVIII, la Casa deGalera destinada para acoger a mujeres de vida “diver-tida”, e incluso los famosos “Vínculos”, institucionesmunicipales que procuraban pan y trigo a precios sub-vencionados.

Haciendo abstracción de su falta de respeto a losmás elementales derechos y a su modo peculiar degestión, podemos considerar a muchas de estas ins-tituciones como precursoras de recursos de serviciossociales de la actualidad.

El resurgimiento de la democracia en nuestro paísha reforzado los derechos de los ciudadanos y en par-ticular de los más necesitados, a recibir dignamente elapoyo de la sociedad y las prestaciones sociales quecorresponden al Estado. El punto de inflexión de estedevenir histórico lo marcó la Constitución Española de1978 que proclamó la vigencia del Estado social ydemocrático de Derecho.

En este contexto, el concepto de pobreza ha evo-lucionado hacia el de exclusión social. Ello no es unasimple cuestión semántica, sino que implica un cam-bio de mentalidad de reparación a prevención, y desocorro a atención a las causas y a las consecuenciasde la pobreza.

Las entidades de iniciativa social, verdaderosmovimientos de solidaridad social con los margina-dos, han sido los promotores de este cambio de men-talidad y han impulsado a los poderes públicos a ade-cuarse a estos principios.

En 1961 se aprobó la Carta Social Europea, ratifi-cada por España en 1980. En ella los Estados, parahacer efectiva la lucha contra la exclusión social, secomprometen a establecer todas las condicionesnecesarias para obtener y mantener un nivel lo máselevado y estable posible de empleo, a promover laorientación, formación y readaptación profesional, aproteger especialmente a los niños y adolescentes

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contra los peligros físicos y morales y la utilización delos mismos como mano de obra, a fomentar y prote-ger económica, jurídica y socialmente a la familiacomo célula fundamental de la sociedad y, especial-mente, a organizar o fomentar servicios sociales quecontribuyan al bienestar y al desarrollo de los indivi-duos y de los grupos en la comunidad, a su adapta-ción al entorno social, y a estimular la participación delos individuos y de las organizaciones benéficas en lacreación y mantenimiento de esos servicios.

Nuestra carta magna proclama el derecho de losespañoles a la educación, al trabajo, a la protección ala salud, a la cultura y al disfrute de una vivienda digna.Todo ello bajo el supremo valor de la dignidad de lapersona y de la igualdad sin discriminación alguna pornacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquierotra circunstancia, y con el mandato a los poderespúblicos para remover los obstáculos que impidan odificulten la participación económica, social y culturalde los ciudadanos, que deben componer las medidasa adoptar por las Administraciones Públicas paraluchar contra la exclusión social.

Conviene desarrollar cada uno de los derechos aefectos de conocer su alcance.

El derecho a la educación, regulado en el artículo27 de la C.E., se concreta en la obligatoriedad y gra-tuidad de la enseñanza básica (hoy enseñanzas pri-maria y secundaria obligatorias). Ello supone una obli-gación prestacional de los poderes públicos, que enNavarra se asumen en virtud del artículo 44 de laL.O.R.A.F.N.A. y del traspaso de servicios en materiade enseñanzas no universitarias.

No debe la educación, por tanto, suponer la exclu-sión de ningún niño o niña en edad de escolarización.

Más indeterminado es el derecho al trabajo pre-visto en los artículos 35 y 40 de la Constitución. Lainterpretación que el Tribunal Constitucional ha dado aeste derecho, en principio difuso, es la de que pre-senta una doble dimensión, individual y colectiva.

El aspecto individual se concreta en la igualdad detodos ante un determinado puesto de trabajo, si secumplen los requisitos no discriminatorios de acceso,y a no ser despedidos si no existe una causa justa.

La dimensión colectiva implica la obligación de lospoderes públicos a poner en práctica una política depleno empleo. Sin embargo hasta que se consiga esameta, el ejercicio del derecho al trabajo por una partede la población, trae consigo el desempleo de otra.Esta desigualdad que supone la imposibilidad de darcumplimiento a este derecho al trabajo, hace quesurja en el desempleado el derecho genérico a las

prestaciones correspondientes y a las ayudas que lasdiferentes Administraciones conceden a las personasque se hallan en penuria económica por falta de tra-bajo.

La familia es una institución especialmente prote-gida por la Constitución Española. Los poderes públi-cos deben asegurar la protección social, económica yjurídica a la misma, y los niños y niñas que formanparte de ellas, merecen la protección especial previs-ta en los Derechos Universales y en los acuerdos inter-nacionales.

Por ello se deben articular prestaciones económi-cas y apoyos sociales que garanticen la supervivenciade la institución familiar y que eviten su marginación.

Como bien superior, debe exigirse a las propiasfamilias el desarrollo integral de los niños, a través dela educación y la cultura. El derecho a la educación,especificado en la obligatoriedad de la misma en losniveles de educación que la Ley establezca, se trans-muta en obligación para las familias de posibilitar yfavorecer el acceso de los niños a la escuela.

Para poder desarrollar todos sus empeños, la per-sona precisa estar en plenitud física y mental. El biende la salud es una de las reivindicaciones más anhela-das por los diferentes colectivos sociales. En España,se instaura el sistema general de la seguridad socialen el año 1963, para los trabajadores que debían afi-liarse al mismo.

Sin embargo, las personas más necesitadas de lasociedad debían acudir a los sistemas de beneficenciaque les procuraban los cuidados de salud. La Diputa-ción Provincial de Navarra cuidó de estas necesidadesa través de su sistema foral, mediante los padronesde beneficencia, el Hospital de Navarra y el Institutode Higiene.

A partir de 1978, se establece el derecho de losespañoles a la protección de la salud, lo que se con-creta en la Ley General de Sanidad y en la Ley Foralde Salud, ésta última de ámbito de Navarra.

A ninguna persona debe negársele atención sani-taria, por lo que la penuria económica no puede supo-ner un freno al acceso a los cuidados de salud. Obvia-mente, el estado de salud de esas personas estaráinfluido por las condiciones de alimentación y de hábi-tat, lo que no es posible paliar desde las institucionessanitarias.

Si continuamos recorriendo el texto constitucio-nal, hallaremos en su artículo 47 el enunciado delderecho de los españoles a disfrutar de una viviendadigna y adecuada. Ello obliga a los poderes públicos a

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desarrollar la normativa y promover las ayudas parahacer efectivo ese derecho.

Todos estos derechos se aúnan para conferir a lapersona en riesgo de exclusión la posibilidad de sudesarrollo con el fin de conseguir la plena integraciónsocial y sin demérito de su dignidad.

El ejercicio de estos derechos debe ser posibilita-do por todos los poderes públicos, independiente-mente del ámbito nacional, autonómico o local. Ydeben ser utilizados fundamentalmente como medidapreventiva, para evitar el desarraigo social y para, deesta forma, conseguir entre todos una sociedad másjusta y solidaria.

Esta responsabilidad de los poderes públicos nosupone una renuncia a la necesaria participación delas entidades de iniciativa social, sino al contrario. Eltexto constitucional encomienda a esos poderes lapromoción de la participación de los ciudadanos y ciu-dadanas en estos empeños. La consecución de lasociedad del bienestar, sin exclusión de nadie, precisadel trabajo de todos, especialmente de aquellos quepor su dedicación y conocimientos son el nexo deunión de los poderes públicos con los destinatarios dela acción social. Será fundamental para ello el esta-blecimiento de los cauces de colaboración entre esasentidades de iniciativa social y las AdministracionesPúblicas de nuestra Comunidad, especialmente laforal y la local.

2. Sujetos prestadores

La calificación de España como un Estado socialy democrático de Derecho proclamada en al artículo1º de la Constitución, así como el reconocimiento delos derechos y deberes fundamentales de las perso-nas, recogidos en el título primero de la misma, supo-ne un cambio cualitativo esencial en la función delEstado. Pasa de ser un Estado prestador de asisten-cia con carácter de beneficencia a ser un Estado pres-tador de los servicios necesarios encaminados agarantizar la efectividad de los derechos constitucio-nalmente reconocidos.

A tal efecto el Capítulo III de la Carta Magna, dedi-cado a los principios rectores de la política social yeconómica, encomienda a los poderes públicos:

• Asegurar la protección social y económica de lafamilia.

• Promover las condiciones favorables para el pro-greso social y económico y para una distribución de larenta regional y personal mas equitativa, en el marcode una política de estabilidad económica. De maneraespecial realizarán una política orientada al plenoempleo.

• Fomentar una política que garantice la formacióny readaptación profesionales.

• Mantener un régimen público de seguridad socialpara todos los ciudadanos, que garantice la asistenciay prestaciones sociales suficientes ante situacionesde necesidad, especialmente en el caso de desem-pleo.

• Velar por la salvaguarda de los derechos econó-micos y sociales de los trabajadores españoles en elextranjero y orientar la política hacia su retorno.

• Organizar y tutelar la salud pública a través demedidas preventivas y de las prestaciones y serviciosnecesarios.

• Promover las condiciones necesarias y estable-cer las normas pertinentes para hacer efectivo elderecho a disfrutar de un vivienda digna y adecuada.

• Promover las condiciones para la participaciónlibre y eficaz de la juventud en el desarrollo político,social, económico y cultural.

• Realizar una política de previsión, tratamiento,rehabilitación e integración de los disminuidos físicos,sensoriales y psíquicos, a los que prestará la atenciónespecializada que requieran y los ampararán especial-mente para el disfrute de los derechos que la Consti-tución otorga a todos los ciudadanos.

• Garantizar mediante pensiones adecuadas yperiódicamente actualizadas, la suficiencia económicaa los ciudadanos durante la Tercera Edad. Asimismo ycon independencia de las obligaciones familiares, pro-moverán su bienestar mediante un sistema de servi-cios sociales que atenderá sus problemas específicosde salud, vivienda, cultura y ocio.

El reconocimiento de estos derechos socialesimpone a los poderes públicos la obligación positivade realizar las acciones necesarias conducentes a laconsecución de los objetivos y fines del Estado social,que hagan efectivo el principio de igualdad recogidoen la Constitución.

La noción de poderes públicos, según el TribunalConstitucional, incluye a todos aquellos entes (y susórganos) que ejercen un poder de imperio, derivadode la soberanía del Estado y procedente, en conse-


cuencia, a través de una mediación más o menoslarga, del propio pueblo.

No obstante, los poderes públicos deben actuardentro del marco y distribución competencial definidoen los artículos 148 y 149 de la Constitución y en losrespectivos Estatutos de Autonomía.

Así, el artículo 148 de la Constitución establecelas materias sobre las que las Comunidades Autóno-mas pueden asumir competencias, entre las que figu-ran la Asistencia Social y la Sanidad e Higiene. El artí-culo 149 recoge las materias sobre las que el Estadotiene competencia exclusiva y entre las que se encuen-tran:

• La regulación de las condiciones básicas quegaranticen la igualdad de todos los españoles, en elejercicio de los derechos y en el cumplimiento de losdeberes constitucionales.

• La legislación penal y penitenciaria.

• La legislación laboral, sin perjuicio de su ejecu-ción por los órganos de las Comunidades Autónomas.

• Las bases y coordinación general de la sanidad.

• La legislación básica y régimen económico de laSeguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de susservicios por las Comunidades Autónomas.

El punto tercero de este precepto determina, quelas materias no atribuidas expresamente al Estado porla Constitución podrán corresponder a las Comunida-des Autónomas en virtud de sus respectivos Estatu-tos. La competencia sobre las materias que no sehayan asumido por los Estatutos de Autonomía corres-ponderá al Estado.

El Gobierno de la Nación, en cuanto que ejerce elpoder ejecutivo a través de la Administración del Esta-do y de sus órganos jerárquicamente ordenados será,por tanto, el sujeto prestador de servicios en las mate-rias de su competencia.

Comunidad Foral de Navarra

El artículo 44.1 de la LORAFNA. atribuye a Nava-rra competencia exclusiva en materia de ordenacióndel territorio, urbanismo y vivienda, y en el artículo44.17 en materia de Asistencia Social.

En las materias que sean competencia exclusivade Navarra corresponden a la Comunidad Foral laspotestades legislativa, reglamentaria, administrativa,incluida la inspección y revisora en la vía administrati-va.

• En materia de Servicios Sociales

La Ley Foral de Servicios Sociales, aprobada enejecución de la potestad legislativa, manifiesta en suartículo 1º que constituyen competencias del Gobier-no de Navarra, los servicios y actuaciones socialesque tienen por objeto fomentar al máximo posible eldesarrollo del bienestar social de los ciudadanos.

• En materia de Salud

Navarra, en base a lo dispuesto en los artículos53 y 54 de la LORAFNA, tiene competencia para eldesarrollo legislativo y la ejecución básica del Estadoen materia de sanidad interior e higiene y la gestióndel régimen económico de la Seguridad Social, siendoasimismo el Gobierno de Navarra, según se disponeen el artículo 1º de la Ley Foral de Salud, el poderpúblico al que corresponden las funciones de ejecu-ción y administración para hacer efectivo el derecho ala salud de los ciudadanos en el ámbito de la Comuni-dad Foral.

• En materia de Educación

La Ley Orgánica del Derecho a la Educación serefiere a los poderes públicos y administraciones com-petentes, en clara referencia a la Administración delEstado y a las de las Comunidades Autónomas, comolos responsables de llevar a cabo las acciones condu-centes a hacer efectivo el derecho a la educación, porlo que el Gobierno de Navarra, a través del Departa-mento de Educación y Cultura, será el órgano compe-tente para ejercer en Navarra las funciones atribuidasen el articulo 47 de la LORAFNA, cuales son la regula-ción y administración de la enseñanza en toda suextensión, niveles y grados, modalidades y especiali-dades.

• En materia de Trabajo

En los mismos términos hay que referirse en rela-ción a las competencias en materia de Trabajo, sien-do el Departamento de Industria, Comercio Turismo yTrabajo el órgano competente para llevar a cabo lasacciones encaminadas a hacer efectivas las compe-tencias atribuidas en el artículo. 58.1 b) de la LORAF-NA como son la ejecución de la legislación del Estadoen materia laboral, respecto a las relaciones labora-les, sin perjuicio de la alta inspección del Estado.


Entidades Locales

Los artículos 137 y 140 de la Constitución garan-tizan la autonomía municipal para la gestión de susrespectivos intereses.

En este sentido, la Ley Reguladora de las Basesde Régimen Local de 2 de abril de 1985, en su artí-culo segundo establece que para la efectividad de laautonomía garantizada constitucionalmente a las Enti-dades Locales, la legislación del Estado y la de lasComunidades Autónomas reguladora de los distintossectores de la acción pública, según la distribuciónconstitucional de competencias, deberá asegurar alos municipios su derecho a intervenir en cuantosasuntos afecten directamente al círculo de sus intere-ses, atribuyéndoles las competencias que proceda enatención a las características de la actividad públicade que se trate y a la capacidad de gestión de la Enti-dad Local, de conformidad con los principios de des-centralización y de máxima proximidad de la gestiónadministrativa a los ciudadanos.

Esta actividad municipal ha sido concretada en elartículo 25 del mismo texto legal encomendando a losmunicipios para la gestión de sus intereses, y en elámbito de sus competencias, promover toda clase deactividades y prestar cuantos servicios públicos con-tribuyan a satisfacer las necesidades y aspiracionesde los vecinos, y en todo caso:

• Participación en la gestión de la atención prima-ria de salud.

• Prestación de servicios sociales y de promocióny reinserción social.

• Actividades o instalaciones culturales y deporti-vas y ocupación del tiempo libre.

• Participar en la programación de la enseñanza ycooperar con la administración educativa en la crea-ción, construcción y sostenimiento de los centrosdocentes públicos, intervenir en sus órganos de ges-tión y participar en la vigilancia del cumplimiento de laescolaridad obligatoria.

Además de las competencias que dicho preceptoatribuye como propias, el artículo 28 encomienda acti-vidades complementarias de las propias de otrasAdministraciones públicas, y en particular las relativasa la educación, la cultura, la promoción de la mujer, lavivienda y la sanidad.

A mayor abundamiento, el artículo 26 obliga a losmunicipios, en función del número de habitantes, a

prestar una serie de servicios mínimos entre los quese encuentra la prestación de servicios sociales en losmunicipios con población superior a 20.000 habitan-tes.

Por tanto, en materia de servicios sociales losmunicipios ostentan la misma competencia que lasComunidades Autónomas, si bien corresponde aéstas, a través de la legislación sectorial, concretarlas funciones a desarrollar por cada Administración.

En esta línea, la Ley Foral de Servicios Socialesatribuye a los ayuntamientos las funciones de crea-ción, organización y gestión en materia de serviciossociales de acuerdo a la programación establecida alefecto, dentro de la planificación de la AdministraciónForal determinando, asimismo, como actuaciones quetendrán carácter prioritario en la gestión municipal, lassiguientes:

• Los Servicios Sociales de Base, con funcionesde información, concienciación, asesoramiento yorientación a las personas, familias y colectivos loca-les sobre los derechos, obligaciones y recursos enmateria de servicios sociales.

• Creación y gestión de guarderías infantiles,hogares familiares de menores y clubes juveniles.

• Atención a la Tercera Edad, mediante ayuda adomicilio, hogares, clubes y residencias.

• En colaboración con otros ayuntamientos, la par-ticipación necesaria en los programas de asistencia ypromoción laboral de los minusválidos.

• Garantizar el derecho de los ciudadanos a parti-cipar y colaborar en la programación y control de loscentros y servicios de asistencia social.

• Impulsar y formar el voluntariado para actuacio-nes complementarias.

• Desarrollar la coordinación adecuada con los sis-temas educativos, culturales y sanitarios para conse-guir una máxima eficacia y economía de servicio enlas prestaciones a realizar.

La Ley Foral de Salud atribuye asimismo compe-tencias a los ayuntamientos, que serán ejercidas en elmarco de los planes y directrices sanitarias de laAdministración de la Comunidad Foral, tanto en mate-ria de salud, como de participación y gestión sanita-rias.


La Iniciativa Social

La participación de la iniciativa privada a través deFundaciones y Asociaciones ha sido esencial en laprestación de servicios de carácter benéfico-asisten-ciales.

Por ello la Constitución, además de imponer a lospoderes públicos la obligación de prestar los serviciosencaminados a garantizar la libertad y la igualdad detodos los individuos, les encomienda facilitar la parti-cipación de todos los ciudadanos en la vida política,económica, cultural y social, reconociendo a tal efec-to el derecho de asociación y el derecho de fundaciónpara la realización de fines de interés general.

En este sentido, el Tribunal Constitucional ha seña-lado el reconocimiento constitucional de entes asocia-tivos o fundacionales de carácter social y con rele-vancia pública indicando que “es propio del Estadosocial de derecho la existencia de entes de caráctersocial, no público, que cumplen fines de relevanciaconstitucional o de interés general”.

Asimismo, el mandato constitucional de interrela-ción entre lo público y lo privado a través de la parti-cipación de la iniciativa social, ha sido recogido en ladiferente normativa sectorial, como es el caso del artí-culo 4 de la Ley Foral de Servicios Sociales cuandoindica que las fundaciones, asociaciones, entidades einstituciones privadas de asistencia social inscritas enel registro correspondiente, podrán tener la conside-ración de asociadas o colaboradoras en la prestaciónde asistencia social.

Igualmente, la Ley Foral de Salud recoge la posi-bilidad de integrar los centros y servicios asistencialesprivados en la red asistencial pública para la presta-ción de la asistencia sanitaria.

En los mismos términos se expresa la Ley Orgáni-ca del Derecho a la Educación en el que se contemplala posibilidad de financiar con fondos públicos los cen-tros privados que presten el servicio público de edu-cación.

No obstante, la colaboración o participación de lainiciativa privada se realiza bajo el principio de res-ponsabilidad pública, y por tanto sometida a los crite-rios de planificación, intervención y control de lasadministraciones respectivas, por lo que la normativainstrumenta esta colaboración a través de la técnicade la concertación administrativa. Asimismo se con-templa la financiación de las actividades desarrolladaspor la iniciativa privada mediante un régimen de sub-venciones.

3. Personas destinatarias de la acciónsocial en el ámbito de la exclusión

Sería correcto definir como personas destinata-rias del Plan de lucha contra la exclusión social atodas aquellas que sufren, o están en situación desufrir, procesos de exclusión social de carácter eco-nómico, educativo, de salud, de vivienda o de cual-quier otro derecho que afecte a su condición de ciu-dadano de nuestro país.

Sin embargo, esta definición es excesivamenteamplia y presenta el problema de la indefinición espa-cial y subjetiva.

En efecto, los conceptos de marginación, pobre-za o exclusión varían dependiendo del ámbito territo-rial o social en el que nos encontremos. Esta relativi-dad, superado un umbral mínimo establecido paratodo ser humano, es la que debe interesar a este Plande lucha contra la exclusión social para que sus plan-teamientos sean dinámicos, variables en el tiempo, yprogresivos en cuanto a la superación paulatina detodos los elementos que puedan contribuir a la exclu-sión social.

El tipo de personas amenazadas por la exclusiónes tan amplio como el número de factores que pue-den incidir en ella. Así, aunque enumerásemos lafalta de trabajo, la carencia de salud, el no acceso ala educación y a la cultura, la no disponibilidad deuna vivienda digna la marginación por causa de laétnia, la lengua, las ideas y el género, caeríamos engraves olvidos, y lo que es peor, en flagrantes exclu-siones.

Por otra parte, no es bueno sectorializar en exce-so porque un plan de exclusión social podría conver-tirse en la suma más o menos ordenada de accionespuntuales, pero sin un nexo de unión común. Hay queencontrar un punto de vista conjunto para luchar con-tra estas desigualdades.

En contrapunto con lo anterior, determinados gru-pos sociales como las personas mayores, las muje-res, los minusválidos, afectados por problemáticasconcretas y severas, han sido objeto de planes con-cretos de actuación y de normativas específicas paraminimizar los factores negativos que afectan a suplena integración social. Recordemos aquí los planesde la vivienda y de las personas mayores (gerontoló-gico) que el Gobierno de Navarra ha promovido a lolargo de 1997.

Las personas destinatarias de las medidas quepromueve este Plan de lucha contra la exclusión pue-


den caracterizarse, en su mayor parte, salvo casosmuy particulares, por un déficit de recursos económi-cos que traen como consecuencia las desigualdadesapuntadas.

En cualquier sociedad de mercado, el volumen derecursos económicos que una familia es capaz deconseguir es un indicador muy importante de la posi-ción social alcanzada. En este sentido, la cuantifica-ción de las distancias en términos de renta entre elcolectivo más desfavorecido y la riqueza media delconjunto de la sociedad, da lugar a la determinaciónde lo que llamamos “línea de pobreza moderada” y“línea de pobreza extrema”.

La primera nos indicaría cuáles son los hogaresque no alcanzan el 50% de la renta familiar neta dis-ponible media equivalente, mientras que la segundaidentifica los hogares que no alcanzan el 25% de lamisma renta.

En el segundo nivel de pobreza (pobreza extrema)se van a centrar la mayoría de las actuaciones previs-tas en el presente Plan, entendiendo que es tarea prio-ritaria la búsqueda de un nivel de ingresos básicos sinel cual no es posible mantener una vida digna y pordebajo del cual nadie debería estar.

A la hora de definir los umbrales sobre los queconfigurar los límites de pobreza hemos consideradoel ámbito de Navarra, frente al del conjunto de la UniónEuropea o al del Estado, ya que entendemos que ladeterminación de cuáles son los ingresos aceptablespara garantizar una vida digna a todos los ciudadanostiene que ver con aspectos como las formas de vida,el coste de los bienes y servicios en el mercado local,y la disponibilidad de recursos del conjunto de lasociedad en el contexto más próximo, cercano yhomogéneo.

Por último, a la hora de analizar los ámbitos deactuación y los recursos disponibles, tomamos comounidad de referencia a la familia pues esta instituciónsigue siendo un pilar básico de solidaridad en plenainterrelación con las políticas sociales. En este senti-do, para establecer las escalas de equivalencia decada miembro de la familia en cuanto unidad de gasto,hemos optado por una escala de equivalencia ajusta-da, utilizada por la OCDE: Primer adulto: 1; otros adul-tos: 0,5; menores: 0,3.

Con todo lo anterior nos aproximaremos a laconcreción de los umbrales de pobreza económi-ca, objetivo operativo imprescindible para planifi-car la distribución de recursos. Además de lapobreza económica, encontramos otros sectoresen los que las necesidades pueden no ser estric-tamente económicas pero que se enfrentan a

carencias básicas que limitan su plena participa-ción en la vida social.

Aunque parece evidente que la exclusión econó-mica puede ser origen de la exclusión de la vivienda,o de la educación, o de la salud, la interrelación entreuna y otras no es automática.

Siendo tan complejos y diversos los procesos deexclusión social, parece lógico que las actuacionesque definamos se orienten a combatir las distintasexclusiones concretas. Limitaríamos por otra parteexcesivamente el concepto de exclusión social si loequiparásemos a la suma de exclusiones en relación aestos sistemas de protección.

Además, no podemos olvidar que son muy diver-sas las situaciones de pobreza que se escondendetrás de una misma categorización como sectoresexcluidos: las condiciones de vida son muy distintaspara unos grupos y para otros. Lo mismo pasa consus percepciones, sus actitudes y comportamientos,los procesos causales que potencian, evitan o com-pensan la exclusión, o las tendencias integración-exclu-sión.

La exclusión social va muy a menudo acompaña-da y a su vez genera conflictos interpersonales que espreciso abordar desde una óptica no sólo de incorpo-ración, sino de prevención. De poco servirán accionesencaminadas a la incorporación económica y laboralde los adultos si no se presta a la familia el apoyonecesario para que sus hijos e hijas vean cubiertas nosólo sus necesidades familiares, sino también lasafectivas e intelectuales.

El plan prevé, por tanto, algunas importantes medi-das encaminadas al trabajo con aquellas familias en lasque los menores pueden encontrarse en mayor riesgode sufrir maltrato o negligencia en los cuidados, conlas que se pretende romper el círculo de reproducciónde la exclusión.

4. Marco normativo

El marco normativo bajo el que se llevan a cabolas políticas dirigidas a las personas que se hallan ensituación de exclusión social esta configurado pornormas de Derecho Internacional, Derecho Comuni-tario, Derecho Constitucional y Derecho Autonómi-co.


Derecho Internacional

1. La Declaración Universal de los Derechos Huma-nos, adoptada por la Asamblea General de las Nacio-nes Unidas el 10 de diciembre de 1948, bajo la con-sideración de que la libertad, la justicia y la paz en elmundo tienen por base el reconocimiento de la digni-dad intrínseca y de los derechos iguales e inalienablesde todos los miembros de la familia humana, proclamaque toda persona como miembro de la sociedad tienederecho a la seguridad social y a obtener, mediante elesfuerzo nacional y la cooperación internacional, habi-da cuenta de la organización y los recursos de cadaEstado, la satisfacción de los derechos económicos,sociales y culturales indispensables a su dignidad y allibre desarrollo de su personalidad.

Igualmente, toda persona tiene derecho al trabajo,a la educación, y a un nivel de vida adecuado que leasegure, así como a su familia, la salud y el bienestar,y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, laasistencia médica y los servicios sociales necesarios.

2. Asimismo, en El Pacto Internacional de Dere-chos Económicos, Sociales y Culturales de 19 dediciembre de 1966, ratificado por España el 13 deabril de 1977 se conviene que los Estados Partes delmismo reconocen el derecho de todas las personas altrabajo, a la seguridad social, a un nivel de vida ade-cuado para sí y su familia, incluso alimentación, vesti-do y vivienda, y a una mejora continua de las condi-ciones de existencia, a estar protegido contra el ham-bre, al disfrute del mas alto nivel posible de salud físi-ca y mental, a la educación, etc., a la vez que se com-prometen a adoptar las medidas necesarias para ase-gurar la efectividad de estos derechos.

3. En el mismo sentido, la Carta Social Europea,firmada en Turín el 18 de octubre de 1961 por losMiembros del Consejo de Europa y ratificada porEspaña con fecha 29 de abril de 1980, conviene enreconocer como objetivo de sus políticas el estable-cecimiento de condiciones para que puedan hacerseefectivos, entre otros, los derechos siguientes:

• A un trabajo libremente elegido.

• A una remuneración suficiente que les propor-cione a ellos y a sus familias un nivel de vida decoro-so.

• A medios adecuados de formación profesional.

• A beneficiarse de cuantas medidas le permitangozar del mejor estado de salud que pueda alcanzar.

• A la seguridad social.

• A la asistencia social y médica.

• A beneficiarse de servicios de bienestar social.

Los trabajadores migrantes nacionales de cadauna de las Partes Contratantes y sus familias tienenderecho a la protección y a la asistencia en el territo-rio de cualquiera otra Parte Contratante.

Derecho Comunitario

4. Los Estados Miembros del Tratado Constituti-vo de la Unión Europea, firmado en Roma el 25 demarzo de 1957 y del Tratado de la Unión Europea,hecho en Maastricht el 7 de febrero de 1992, con-vienen en la necesidad de promover la mejora de lascondiciones de vida y de trabajo, contribuir al de-sarrollo de una educación y formación profesional decalidad y a la consecución de un alto nivel de pro-tección de la salud humana, siendo numerosas lasDirectivas, Resoluciones y Recomendaciones delConsejo de la Comunidad Europea sobre estas mate-rias.

5. La Carta Comunitaria de los Derechos SocialesFundamentales de los Trabajadores, reconoce asimis-mo derechos sociales referidos a la mejora de lascondiciones de vida y de trabajo, protección social,formación profesional, protección de la salud, protec-ción de los niños y de los adolescentes, de las perso-nas de edad avanzada y de los minusválidos.

Derecho Constitucional

6. La Constitución Española proclama la voluntadde proteger a todos los españoles y pueblos de Espa-ña en el ejercicio de los derechos humanos y promo-ver el progreso de la cultura y de la economía paraasegurar a todos una digna calidad de vida.

En este sentido, propugna como valores superio-res de su ordenamiento jurídico la justicia y la igual-dad. La dignidad de la persona, los derechos inviola-bles que le son inherentes y el libre desarrollo de lapersonalidad, son fundamento del orden político y dela paz social.


A tal efecto, reconoce como derechos fundamen-tales de todas las personas el derecho a la educación,al trabajo, a la salud y a disfrutar de una vivienda dignay adecuada. Señala asimismo que el condenado apena de prisión que estuviera cumpliendo la mismagozará de los derechos fundamentales.

Como principios rectores de la política social yeconómica señala:

• Los poderes públicos asegurarán la protecciónsocial y económica de la familia.

• Los poderes públicos promoverán las condicio-nes favorables para el progreso social y económico ypara una distribución de la renta regional y personalmas equitativa, en el marco de una política de estabi-lidad económica. De manera especial realizarán unapolítica orientada al pleno empleo.

• Los poderes públicos mantendrán un régimenpúblico de seguridad social para todos los ciudadanosque garantice la asistencia y prestaciones socialessuficientes ante situaciones de necesidad, especial-mente en el caso de desempleo.

Por otro lado, el artículo 10 de la Carta Magnaestablece que las normas relativas a los derechos fun-damentales y a las libertades que la Constitución reco-noce se interpretarán de conformidad con la Declara-ción Universal de los Derechos Humanos y los trata-dos y acuerdos internacionales sobre las mismasmaterias ratificados por España.

Asimismo, el artículo 96.1 indica que los tratadosinternacionales válidamente celebrados, una vez publi-cados oficialmente en España, formarán parte delordenamiento interno.

Los extranjeros gozarán en España de las liberta-des públicas en los términos que establezcan los Tra-tados y la Ley.

La plasmación, en lo que afecta al Plan, de losderechos fundamentales constitucionalmente recono-cidos quedan recogidos en diferentes normas comoson:

• Derecho a la Educación

7. La Ley Orgánica 8/1985, de 13 de julio, regu-ladora del Derecho a la Educación (L.O.D.E.).

8. La Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre deOrdenación General del Sistema Educativo(L.O.G.S.E.).

• Derecho a la Salud:

9. La Ley 3/1986, de 14 de abril, de Medidas Espe-ciales en materia de Salud Pública.

10. La Ley 14/1986, de 25 de abril, General deSanidad.

• Derecho al Trabajo:

11. Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 demarzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de laLey del Estatuto de los trabajadores.

12. Ley 51/1980, de 8 de octubre Básica delEmpleo.

13. Real Decreto 1451/1983, de 11 de mayo,por el que se regula el empleo selectivo y las medidasde fomento del empleo de los trabajadores minusváli-dos.

14. Real Decreto 625/1985, de 2 de abril, por elque se desarrolla la Ley 31/1984, de 2 de agosto deprotección por desempleo.

15. Real Decreto 1368/1985 de 17 de julio, porel que se regula la relación laboral de carácter espe-cial de minusválidos que trabajen en los CentrosEspeciales de Empleo.

16. Ley 22/1992, de 30 de julio, de medidasurgentes sobre fomento del empleo y protección deldesempleo.

17. Real Decreto 2317/1993, de 29 de diciem-bre, por el que se desarrollan los contratos en prácti-cas y de aprendizaje y los contratos a tiempo parcial.

18. Ley 10/1994, de 10 de mayo, sobre medidasurgentes de fomento de la ocupación (disposición adi-cional 6ª).

19. Ley 14/1994, de 1 de junio por la que seregulan las empresas de trabajo temporal.

20. Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 dejunio, por el que se aprueba el Texto Refundido de laLey General de Seguridad Social.

21. Orden de 3 de agosto de 1994, del Ministeriode Trabajo y Seguridad Social sobre Escuelas Taller yCasas de Oficios.

22. Real Decreto 4/1995, de 13 de enero, por elque se desarrolla la Ley 14/1994, de 1 de junio, porla que se regulan las empresas de trabajo temporal.


• Derechos de los presos:

23. Ley Orgánica 1/79, de 26 de septiembre,General Penitenciaria.

24. Real Decreto190/96, de 9 de febrero, por elque se aprueba el Reglamento General Penitenciario.

• Derecho de los extranjeros

25. Ley Orgánica 7/1985, de 1 de julio de Dere-chos y Libertades de los Extranjeros en España.

Normativa Autonómica

26. El artículo 148.1 de la Constitución establecelas materias sobre las que las Comunidades Autóno-mas podrán asumir competencias, y el artículo 149.1determina las materias sobre las que el Estado tienecompetencia exclusiva y entre las que se encuentran,en relación a las personas en situación de exclusiónsocial, la legislación laboral, sin perjuicio de su ejecu-ción por los órganos de las Comunidades Autónomas,las bases y coordinación general de la sanidad, y lalegislación general y penitenciaria.

27. La Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agostode Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foralde Navarra, (L.O.R.A.F.N.A.) en su artículo 44.1 esta-blece que Navarra tiene competencia exclusiva enmateria de ordenación del territorio, urbanismo yvivienda, y en el artículo 44.17, en materia de Asis-tencia Social.

El artículo 40 del mismo texto legal determina queen las materias que sean competencia exclusiva deNavarra, corresponden a la Comunidad Foral laspotestades legislativa, reglamentaria, administrativa,incluida la inspección y revisora en la vía administrati-va.

En ejercicio de estas potestades, se aprueba:

• En materia de Servicios Sociales

28. La Ley Foral 14/1983, de 30 de marzo deServicios Sociales, constituyendo el marco normativogeneral de cuantas actuaciones se realicen en laComunidad Foral de Navarra tendentes a garantizar elbienestar social de los ciudadanos. La misma ha sidodesarrollada por numerosas disposiciones de inferiorrango, entre las que se encuentran:

29. Real Decreto 1702/1985, de 1 de agosto,por el que se traspasan a la Comunidad Foral los ser-vicios estatales, en materia de Asistencia y ServiciosSociales.

30. Real Decreto 1775/1985, de 1 de agosto,por el que se traspasan a la Comunidad Foral los ser-vicios estatales en materia de Protección de Menores.

31. Decreto Foral 256/1984, de 10 de diciembre,por el que se regulan las ayudas a personas mayoresde edad procedentes del Orfanato de Navarra

32. Decreto Foral 40/1985, de 27 de febrero, porel que se crea el Consejo Navarro de Bienestar Social.

33. Ley Foral 20/1985, de 25 de octubre, de con-ciertos en materia de servicios sociales, y el DecretoForal 120/1992, de 25 de marzo, que la desarrolla.

34. Decreto Foral 11/1987, de 16 de enero, porel que se establece el régimen de Servicios Socialesde Base.

35. Ley Foral 4/1988, de 11 de julio, sobre barre-ras físicas y sensoriales y el Decreto Foral 154/1989,de 29 de junio que la desarrolla.

36. Decreto Foral 168/1990. de 28 de junio, porel que se regulan las prestaciones y ayudas individua-les y familiares y el Decreto Foral 13/1991, de 10 deenero por el que se modifica.

37. Decreto Foral 169/1990, de 28 de junio, sobrecontraprestaciones laborales como medida de inser-ción de los destinatarios de la Renta Básica en empre-sas y entidades públicas y privadas.

38. Decreto Foral 170/1990, de 28 de junio, sobrecontraprestaciones de Renta Básica en la modalidad deEmpleo Social Protegido.

39. Ley Foral 9/1990. de 13 de noviembre, deautorizaciones, infracciones y sanciones en materiade servicios sociales y el Decreto Foral 209/1991, de23 de mayo que la desarrolla.

40. Decreto Foral 94/1992, de 9 de marzo, porel que se regulan las subvenciones en materia de ser-vicios sociales, deporte y juventud.

41. Orden Foral 134/1992, de 2 de abril del Con-sejero de Bienestar Social, Deporte y Vivienda, por laque se aprueban las bases para la convocatoria desubvenciones para funcionamiento, equipamientosmenores y fomento de actividades en materia de ser-vicios sociales.


42. Orden Foral 322/1994, de 22 de abril delConsejero de Bienestar Social, Deporte y Vivienda porla que se aprueban las bases de la convocatoria desubvenciones para inversiones en materia de serviciossociales.

• En materia de Vivienda:

43. Ley Foral 14/1992, de 21 de diciembre regu-ladora del sistema y modelos de financiación de actua-ciones protegibles en materia de vivienda.

44. Decreto Foral 100/1997, de 14 de abril, porel que se aprueba el Texto Refundido de medidas definanciación y apoyo de actuaciones protegibles.

45. Decreto Foral 338/1997, de 17 de noviem-bre, por el que se regulan las actuaciones protegiblesen régimen de alquiler destinadas a personas meno-res de 30 años (alquiler-joven).

46. Decreto Foral 374/1997, de 15 de diciembre,por el que se regula la Vivienda de Integración Social.

• En materia de Salud:

47. La Ley Orgánica de Reintegración y Amejora-miento del Régimen Foral de Navarra en sus artículos53 y 54 atribuye a Navarra el desarrollo legislativo yla ejecución básica del Estado en materia de sanidadinterior e higiene y la gestión del régimen económicode la Seguridad Social.

En su virtud, se han dictado las siguientes dispo-siciones:

48. Real Decreto 1697/1985, de 1 de agosto detraspaso de servicios de la administración del Estado ala Comunidad Foral de Navarra en materia de sanidad.

49. Ley Foral 10/1990, de 23 de noviembre desalud.

50. Real Decreto 1680/1990, de 28 de diciembrede traspaso de servicios de la Administración del Esta-do a la comunidad Foral de Navarra en materia del Ins-tituto Nacional de Salud. (I.N.S.A.L.U.D.)

51. Orden Foral de 16 de enero de 1995, del Con-sejero de Salud, por la que se regulan las condicionespara la concesión de subvenciones para ayudas aotras instituciones y a programas de salud.

52. Decreto Foral 64/1996, de 18 de noviembre,que establece el procedimiento y las condiciones parael acceso a las prestaciones del régimen de Universa-lización de la Asistencia Sanitaria Pública en la Comu-nidad Foral de Navarra.

53. Orden Foral 103/1997, de 19 de agostodel Consejero de Salud, por la que se aprueba laconvocatoria para la concesión de subvenciones aEntidades Locales para la realización de proyectosy actividades de Prevención de conductas de ries-go y promoción de estilos de vida saludables enjóvenes.

• En materia de Educación

54. La Ley Orgánica de Reintegración y Amejora-miento del Régimen Foral de Navarra en su artículo 47atribuye a Navarra la competencia plena para la regu-lación y administración de la enseñanza en toda suextensión, niveles y grados, modalidades y especiali-dades, sin perjuicio de lo establecido en los preceptosconstitucionales sobre la materia y de las Leyes Orgá-nicas que las desarrollan.

En su virtud se han dictado las siguientes disposi-ciones:

55. Real Decreto 1070/1990, de 31 de agostode traspaso de servicios de la Administración del Esta-do a la Comunidad Foral de Navarra en materia deenseñanzas no universitarias.

56. Decreto Foral 205/1991, de 23 de mayo, porel que se regula la Educación Básica de Adultos.

57. Decreto Foral 246/1991, de 24 de julio, porel que se regulan los comedores escolares en centrospúblicos no universitarios en niveles de EnseñanzaObligatoria.

58. Decreto Foral 153/1994, de 5 de septiembre,por el que se aprueba el calendario de aplicación dela nueva ordenación del sistema educativo en la Comu-nidad Foral de Navarra.

59. Orden Foral 100/1996, de 11 de marzo, porla que se regula, con carácter experimental la antici-pación de Programas de Garantía Social.

60. Orden Foral 194/1997, de 2 de junio, por laque se aprueban los instrumentos para la organizacióny funcionamiento del servicio de transporte escolardurante el curso 1997-98.

61. Orden Foral 225/1997, de 19 de junio, por laque se aprueba la convocatoria general de becas enniveles de grado medio y universitario.

• En materia de trabajo

62. La Ley Orgánica de Reintegración y Amejora-miento del Régimen Foral de Navarra en su artículo58.1.b) indica que corresponde a Navarra la ejecución


de la legislación del Estado en materia laboral, res-pecto a las relaciones laborales, sin perjuicio de la altainspección del Estado.

En su virtud, se han dictado las siguientes dispo-siciones:

63. Real Decreto 937/1986, de 11 de abril detraspaso de servicios de la Administración del Estadoa la Comunidad Foral de Navarra en materia de traba-jo.

64. Real Decreto 930/1986, de 11 de abril detraspaso de servicios de la Administración del Estadoa la Comunidad Foral de Navarra en materia de Apoyoa la Creación de Empleo.

65. Real Decreto 1319/1997, de 1 de agosto detraspaso de servicios del Estado a la Administraciónde la Comunidad Foral de Navarra en materia de ges-tión de la formación profesional ocupacional.

66. Orden Foral de 17 de diciembre de 1997, delConsejero de Industria, Comercio, Turismo y Trabajopor la que se regulan las subvenciones a EntidadesLocales por la contratación de trabajadores desem-pleados para la realización de obras y servicios deinterés general o social.

67. Orden Foral de 5 de febrero de 1998, del Con-sejero de Industria, Turismo, Comercio y Trabajo, por laque se regula el procedimiento de concesión de ayudaspara acciones de formación continua.


la acción social pública en el sector de la exclusión social

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