klikberg, políticas sociales

8/2/2019 Klikberg, polticas sociales

1/25

HACIA UNA NUEVA VISIONHACIA UNA NUEVA VISIONHACIA UNA NUEVA VISIONHACIA UNA NUEVA VISION

DE LA POLTICA SOCIAL EN AMERICADE LA POLTICA SOCIAL EN AMERICADE LA POLTICA SOCIAL EN AMERICADE LA POLTICA SOCIAL EN AMERICA

LATINA: DESMONTANDO MITOSLATINA: DESMONTANDO MITOSLATINA: DESMONTANDO MITOSLATINA: DESMONTANDO MITOS****

Bernardo KliksbergBernardo KliksbergBernardo KliksbergBernardo Kliksberg********

Contenido

AMERICA LATINA EN CONMOCIN

ALGUNAS TENDENCIAS PREOCUPANTES EN ELCAMPO SOCIAL

HORA DE ENCARAR LOS MITOS SOBRE LA POLTICASOCIAL

PRIMER MITO: LA SUPERFLUIDAD DE LA POLTICA SOCIAL

SEGUNDO MITO: LA POLTICA SOCIAL ES UN GASTO.

TERCER MITO: ES POSIBLE PRESCINDIR DEL ESTADO.

CUARTO MITO: EL APORTE DE LA SOCIEDAD CIVILES MARGINAL

QUINTO MITO: LA DESCALIFICACIN DE LOS POBRES

SEXTO MITO: EL ESCEPTICISMO SOBRE LA PARTICIPACIN Y LACOOPERACION INTERORGANIZACIONAL

LA ETICA DE LA URGENCIA

*Documento incluido dentro de la Biblioteca Digital de la Iniciativa Interamericana de Capital Social,Etica y Desarrollo -

www.iadb.org/etica . Publicado con autorizacin del autor.**

Asesor de diversos organismos internacionales, como Naciones Unidas, OIT, UNESCO, entre otros. Fue durante veinteaos Director del Programa Regional de las Naciones Unidas para Amrica Latina de Gerencia Social. Es autor de msde 30 libros ampliamente utilizados internacionalmente. Actualmente es coordinador general de la IniciativaInteramericana de Capital Social, tica y Desarrollo del BID. Email: [email protected]


2/25

2

HACIA UNA NUEVA VISIONHACIA UNA NUEVA VISIONHACIA UNA NUEVA VISIONHACIA UNA NUEVA VISION

DE LA POLTICA SOCIAL EN AMERICADE LA POLTICA SOCIAL EN AMERICADE LA POLTICA SOCIAL EN AMERICADE LA POLTICA SOCIAL EN AMERICA

LATINA:LATINA:LATINA:LATINA: DESMONTANDO MITOS

Bernardo KliksbergBernardo KliksbergBernardo KliksbergBernardo Kliksberg

AMERICA LATINA EN CONMOCIN

El New York Times llama la alarma en reciente nota especial de primera pgina sobre ladelicada situacin de Amrica Latina (Foro, 13/07/02). Seala que hay un descontentogeneralizado, que los sueos econmicos se han transformado en despidos y recesin. Resaltaque millones estn haciendo sentir sus voces... contra el experimento econmico de la ltimadcada... Muchos creen que las reformas han enriquecido a funcionarios corruptos y amultinacionales de rostro desconocido y han fallado en mejorar sus vidas. En similar direccin

sealan Birdsall y De La Torre (2001) Las encuestas de opinin pblica a fines de los aos 90sdemostraron que los latinoamericanos sentan que sus economas no marchaban bien, que sucalidad de vida era peor que la de generaciones anteriores y que la pobreza alcanzaba ndices sinprecedentes. La CEPAL (2002) plantea que la situacin existente en el 2002 pone claramente enevidencia la brecha surgida entre las expectativas del nuevo modelo econmico aplicado en laregin durante el decenio de 1990 y las perspectivas actuales de crecimiento. Estima que en elao 2002 una cada del producto bruto interno del 0.8%, una reduccin de un 1.5% en lasexportaciones y nuevas disminuciones en las inversiones externas. Mathews y Hakim (2001)describen la situacin general en los siguientes trminos: a fines de los aos noventa el futuro deAmrica Latina apareca sombro en razn de cuatro grandes problemas: crecimiento lento eirregular, pobreza persistente, injusticia social e inseguridad personal. Sealan que a lo largo dediez aos los pases haban procurado aplicar con considerable vigor las diez polticas econmicas

que conforman el Consenso de Washington... pero los resultados estuvieron debajo de lasexpectativas y se hizo necesario un nuevo enfoque.

Los anlisis de muy diversas fuentes indican una Amrica Latina en profunda conmocin. Laevolucin de los hechos ha generado fuertes protestas sociales en numerosos pases de la reginque toman formas diferentes de acuerdo a los contextos histricos. Sin embargo, existen al mismotiempo, datos esperanzadores. De acuerdo a las encuestas, a pesar de los graves problemaseconmicos, la gran mayora de los latinoamericanos respalda firmemente el proceso dedemocratizacin emprendido por la regin. En un mundo donde sobre 190 pases, slo 82 sondemocrticos y Amrica Latina aparece como una de las reas del orbe con ms avances en estecampo. Los datos econmicos crticos destruyeron buena parte de la ilusin econmica, pero nohan doblegado la ilusin de la democracia. Latnbarmetro (2002) seala que lejos de caer en

tentaciones autoritarias, en 14 pases de la regin el apoyo a la democracia creci a pesar de lacrisis. Un caso muy significativo es el de Argentina. Pese a los dramticos quiebres econmicos ysociales el apoyo a la democracia creci en l ultimo ao. Un reclamo muy concreto parece surgirde estas tendencias. Los latinoamericanos, en amplias proporciones, no estn pensando en dejarde lado la democracia, no estn pidiendo menos democracia, sino ms democracia. Una sociedadcivil cada vez ms articulada y activa est exigiendo real participacin ciudadana en el diseo delas polticas pblicas, su implementacin, transparencia, control social, profundizar ladescentralizacin del Estado y metas semejantes.


3/25

3

Esa combinacin, en una situacin muy delicada, con la bsqueda afanosa de soluciones atravs de la democracia, abre muy importantes posibilidades de accin para polticas renovadoras.Urge pensar en nuevas ideas en aspectos cruciales como, entre ellos: cmo disear polticaseconmicas con rostro humano, cmo articular estrechamente las polticas econmicas y lassociales, cmo mejorar la equidad en el continente ms desigual del todo el planeta, cmo llevaradelante alianzas virtuosas entre Estado, empresas y sociedad civil en todas sus expresiones paraenfrentar la pobreza. Un interrogante de fondo es el de cmo recuperar una reflexin que ligue

tica y economa, iluminando desde los valores ticos, el camino a seguir, y recuperando la ticacomo un motor del proyecto de desarrollo.

La poltica social es un actor estratgico del futuro en sociedades tan golpeadas por lapobreza. Si la sociedad en su conjunto tiene una visin apropiada de su rol, se adoptan laspolticas apropiadas y se gerencia con efectividad, su contribucin puede ser fundamental. Si porel contrario la visin es errnea, y da lugar a polticas dbiles y aisladas, el deterioro social seguiraumentando con riesgos graves de implosin.

Este trabajo tiene por finalidad concentrarse en la situacin social y en ciertas visiones dela poltica social de amplia circulacin y fuerte influencia que es imprescindible revisar paraavanzar. Considera que muchas de ellas presentan mitos, que traban muy fuertemente la

adopcin de la poltica social necesaria y aspira a ponerlos a foco y pensar en propuestassuperadoras. El trabajo recorre para ello sumar tres etapas sucesivas. En primer lugar, construyeun cuadro bsico de problemas sociales delicados que afronta la regin. A continuacin presentaocho mitos de amplia difusin, tratando de mostrar algunos de sus impactos regresivos sobre lapoltica social. Finalmente extrae algunas conclusiones hacia el futuro.

ALGUNAS TENDENCIAS PREOCUPANTES EN EL CAMPO SOCIAL

La protesta social en crecimiento en Amrica Latina tiene bases muy concretas. Lastendencias observables llaman a profunda inquietud e implican serias dificultades en aspectosclaves de la vida cotidiana para grandes sectores de la poblacin. Entre ellas se destacan las quese presentan resumidamente a continuacin:

La Pobreza Crece

Segn el Panorama Social de la CEPAL (2001) la poblacin ubicada por debajo de la lneade la pobreza representaba el 41% de la poblacin total de la regin en 1980, cifra muy elevada enrelacin a los promedios del mundo desarrollado y de los pases de desarrollo medio. Portugal, elpas con ms pobreza de la Unin Europea, tiene un 22% de poblacin pobre. La cifra empeor enlas dos ltimas dcadas y el porcentaje de pobreza latinoamericano pas a significar en el 2000 el44% de una poblacin mucho mayor.

Los estimados nacionales indican que la pobreza tiene una alta presencia en toda la regincon muy pocas excepciones. En Centroamrica son pobres el 75% de los guatemaltecos, el 73%

de los hondureos, el 68% de los nicaragenses y el 55% de los salvadoreos. Es pobre el 54%de la poblacin peruana, ms del 60% de la ecuatoriana, el 63% de la boliviana y se estima quems del 70% de la venezolana. En Mxico es no menor al 40%, en Argentina, que tena en los60s porcentajes menores al 10%, el cuadro es actualmente de extrema gravedad como puedeapreciarse en las cifras siguientes generadas por su sistema oficial de estadsticas sociales:


4/25

4

CUADRO 1

Fuente: Presidencia de la Nacin, Consejo Nacional de Coordinacin de polticas, Sociales, Sistemade Informacin, Evaluacin y Monitoreo de Programas Sociales, SIEMPRO(www.siempro.gov.ar/default2./htm). 2002.

Como se observa, ya ms de la mitad del pas es pobre y la calidad de la pobreza se hadeteriorado fuertemente. Los pobres extremos representan una proporcin creciente de lapobreza total. Las cifras para los jvenes son an mucho peores.

Sin Trabajo

La encuesta Latnbarmetro 2001 pregunt a los latinoamericanos como estaban enmateria de trabajo. El 17% contest que no tenan ningn trabajo y el 58% que se sentaninseguros respecto a s podran mantenerlo. Tres de cada cuatro tienen importante dificultades detrabajo. Las cifras estadsticas testimonian la fragilidad del mercado laboral. Segn los datos de laCEPAL el total de desocupados pas de 6 millones en 1980, a 17 millones en el 2000. Se estima

que la tasa de desocupacin abierta actual de la regin supera el 9%. A ello se suma unatendencia alarmante. Ha crecido muy fuertemente la poblacin empleada en la economa informal,en ocupaciones en su gran mayora precarias. En 1980 representaba el 40% de la mano de obrano activa agrcola y en el 2000 pas a representar el 60% de la misma.

Particularmente aguda es la situacin de los sectores ms jvenes de la fuerza de trabajo.Las tasas de desocupacin abierta, de los mismos, duplican en numerosos pases las tasas dedesocupacin abierta general como puede apreciarse en el siguiente cuadro:

CUADRO 2

ARGENTINA: Pobreza e indigenciaAos 1998 y 2002

Octubre de1998

Mayo de2002

Incidencia de la pobreza32.6% 51.4%

Poblacin pobre11.219.000 18.219.000

Poblacin indigente3.242.000 7.777.000

Incidencia de la pobreza en menores de 18 aos 46.8% 66.6%

Incidencia de la indigencia en menores de l8 aos 15.4% 33.1%

Menores de 18 aos pobres5.771.000 8.319.000

Menores de 18 aos indigentes1.898.000 4.138.000

Cantidad de personas que ingresan a la pobreza por da 2.404 20.577

Cantidad de personas que ingresan a la indigencia por da 1.461 16.493


5/25

5

AMRICA LATINATASAS DE DESEMPLEO ABIERTO

SEGN SEXO Y EDAD, EN ZONAS URBANAS,ALREDEDOR DE 1990 Y 1999 a/

17 PASESTasa de desempleo Jvenes

totales por sexo (14 a 25 aos)

Pas Sexo 1990 1999 1990 1999Argentina Total 6 15 13 24

(Gran Buenos Hombres 6 13 12 23Aires) Mujeres 6 17 16 26

Bolivia Total 9 7 17 15Hombres 10 6 18 13

Mujeres 9 9 17 19

Brasil Total 5 11 8 22

Hombres 5 9 9 18

Mujeres 4 14 8 26

Chile Total 9 10 18 22

Hombres 8 9 17 20

Mujeres 10 11 19 24Colombia Total 9 19 20 37

Hombres 7 16 15 32Mujeres 13 23 25 42

Costa Rica Total 5 6 11 15Hombres 5 5 10 15Mujeres 6 7 12 15

Ecuador Total 6 14 14 26Hombres 4 11 11 20

Mujeres 9 20 17 34

El Salvador Total 10 7 19 14Hombres 10 9 18 16

Mujeres 10 5 21 11

Guatemala Total 4 3 7 5Hombres 3 4 7 6Mujeres 4 2 7 3

Honduras Total 7 5 11 9

Hombres 8 6 12 10

Mujeres 6 4 11 7

Mxico Total 3 3 8 7Hombres 3 4 8 8Mujeres 3 3 8 6

Nicaragua Total 14 21Hombres 14 18Mujeres 14 26

Panam Total 19 13 35 27Hombres 16 11 32 23

Mujeres 23 17 40 34

Paraguay Total 6 10 16 20(Asuncin) Hombres 6 10 15 22

Mujeres 7 10 17 17

Repblica Total 20 34 Dominicana Hombres 11 22

Mujeres 32 47

Uruguay Total 9 11 24 26


6/25

6

Hombres 7 9 22 21

Mujeres 11 15 28 32

Venezuela b/ Total 10 15 19 26Hombres 11 14 20 22

Mujeres 8 16 18 33

Fuente: CEPAL. Panorama Social de Amrica Latina 2000-2001.

Ms de un 20% de la poblacin joven est desocupada, lo que significa una exclusinsocial severa al inicio mismo de su vida productiva. Ello va a tener todo tipo de impactosregresivos e incide sobre los ndices de delincuencia joven. Puede apreciarse en el cuadroconsignado la subsistencia a pesar de avances, de significativas discriminaciones de gnero. Lastasas de desocupacin de las mujeres jvenes son marcadamente mayores que las de loshombres.

La Crtica Situacin de la Infancia

El discurso generalizado en Amrica Latina dice que los nios deben ser la primeraprioridad, que la sociedad debe hacer todos los esfuerzos en protegerlos. No lo son. Laselevadas cifras de pobreza son an mucho mayores en los nios. Mientras que el promedio depobreza se estima en un 44%, la pobreza afecta al 58% de los nios menores de cinco aos deedad y al 57% de los nios de 6 a 12 aos. Las expresiones de esa situacin son muy crudas.As, segn los estimados de la OIT (2002), 22 millones de nios menores de 14 aos trabajanobligados por la pobreza, en muchos casos en condiciones que afectan seriamente su salud y acosta de su educacin. Por otra parte, uno de cada tres nios de la regin est experimentando lams severa de las carencias, la desnutricin; se hallan en situacin de alto riesgo alimentario.Crece en la regin como expresin ltima del desamparo de la infancia, el nmero de niosviviendo en las calles, en la mayor desproteccin y sujetos a los ms graves peligros, entre ellos elasesinato con alta impunidad por grupos de exterminio parapoliciales segn las evidencias deideologa solo equiparable al nazismo. Investigaciones recientes del BID en Honduras indican que,al igual que en otras realidades, los nios de la calle aumentan. Se estiman actualmente en20.000. El 60% sufre depresin y 6 de cada 100 optan por suicidarse. Han sido asesinados 1300nios y jvenes en los ltimos cuatro aos. Cesare de la Rocca, (BID, 2002), Director de uninnovativo proyecto para abrirles alternativas en el Brasil, Axe de Salvador, dice precisando lasituacin que en realidad no deberan llamarse nios de la calle, el problema no est en ellos.Resalta no existen nios de la calle, sino nios fuera de la escuela, la familia y la comunidad, esla sociedad entera la que est fallando.

El Derecho a la Salud

El test ms elemental del progreso social es asegurar al conjunto de la poblacin elacceso al derecho humano primario, la salud. A pesar de grandes esfuerzos las cifraslatinoamericanas indican fuertes brechas entre regiones, sectores de la poblacin, etnias, yedades, y significativas carencias. Problemas bsicos que los avances mdicos permitenminimizar siguen siendo de alta frecuencia en los sectores pobres de la regin. As, segn losdatos de la Organizacin Panamericana de la Salud (2002) una de cada 130 madres mueredurante el embarazo o el parto en Amrica Latina, 28 veces ms que en los Estados Unidos. El18% de las madres dan a luz sin asistencia mdica de ningn tipo. Con progresos las distanciasentre pases y estratos en mortalidad infantil son muy agudas. En Bolivia mueren 83 nios decada 1000 antes de cumplir un ao de edad. En Canad solo 5.7. La OPS estima que 190.000nios mueren anualmente en la regin por enfermedades prevenibles o controlables como lasenfermedades diarreicas y las infecciones respiratorias.


7/25

7

Estos datos estn ligados a la baja cobertura: 218 millones de personas carecen deproteccin en salud, 100 millones no tienen acceso a servicios bsicos de salud, 82 millones denios no reciben las vacunas necesarias. Un elemento vital, el agua, est fuera del alcance deamplios sectores de los pobres: 160 millones de personas no tiene agua potable.

Educacin, las preguntas inquietantes

Se han hecho esfuerzos denodados para mejorar los niveles educativos de la regin. Sialguien tiene alguna duda de lo que significa vivir en dictadura o en democracia, puede encontrardiferencias fundamentales adems del campo de las libertades, en la inversin muy superior quelas democracias de la regin han hecho en educacin. Ha subido significativamente el gasto eneducacin como porcentaje del producto bruto interno. Estos esfuerzos han posibilitado casiuniversalizar la inscripcin en la escuela primaria y reducir considerablemente los niveles deanalfabetismo. Sin embargo, hay preguntas inquietantes sobre temas claves como la desercin, larepeticin y la calidad diferenciada de la educacin segn estratos sociales.

Los siguientes datos (Preal, Dilogo Interamericano, 2001) son ilustrativos al respecto, yindican grandes distancias entre la regin y otras zonas del planeta.

GRAFICO 1DIFICULTADES EN EDUCACION

ALUMNOS QUE TERMINARON EL CUARTO GRADO

Mientras en Korea el 100% de los nios terminan el cuarto grado, en Amrica Latina no lafinaliza del 25% al 50%, segn el pas. Ello se refleja en la baja escolaridad promedio de la regin,que se estima en 5.2 aos.

La situacin es muy desfavorable, asimismo, en el colegio secundario como puedeapreciarse:


8/25

8

GRAFICO 2DIFICULTADES EN EDUCACIN

ALUMNOS QUE TERMINARON LA SECUNDARIA

En Korea, 9 de cada 10 jvenes terminan la secundaria; en el Sudeste Asitico engeneral, cuatro de cada cinco. En los tres pases mayores de Amrica Latina (Brasil, Mxicoy Argentina), aproximadamente uno de cada tres.

La escolaridad latinoamericana tiene un perfil fuertemente sesgado. De hecho, hay unafuerte discriminacin segn el grupo tnico, y el color, como puede observarse a continuacin:

GRAFICO 3ESCOLARIDAD COMPARADA DE DIFERENTES GRUPOS TNICOS

Los niveles de escolaridad como se advierte varan agudamente segn se trate depoblacin blanca o afro americana, de poblacin indgena o no indgena.

Si bien ha aumentado la inversin educativa, medida en trminos del gasto en educacinsobre el producto bruto interno, aspecto de alta positividad, las distancias entre la regin y las


9/25

9

referencias internacionales se ha ampliado en el gasto pblico por alumno, indicador de valorestratgico. As lo indica el cuadro siguiente:

GRAFICO 4GASTO PUBLICO POR ALUMNO

Mientras Canad invierte 6.000 dlares anuales por alumno en educacin, en Per lainversin es de 200 dlares anuales y el pas de Amrica Latina que ms gasta en educacin, elChile democrtico, invierte la cuarta parte que el Canad, 1500 dlares.

La Promesa de la Movilidad Social

Una de los pilares de la democracia, es la visin de que es posible, en base al esfuerzo,mejorar la situacin personal y familiar en la sociedad. Esa legtima aspiracin esta chocando enmuchos pases de la regin con duras realidades inversas. Las clases medias en lugar de

ampliarse tienden a reducirse y resulta, para vastos sectores, muy difcil permanecer en ellas. Elcaso ms dramtico es el de Argentina, donde se ha producido en corto tiempo la destruccinmasiva de gruesos sectores de los estratos medios. Pero no es el nico, con menores niveles deintensidad el deterioro se registra tambin en otros pases. Las clases medias, potente motor dedesarrollo, progreso tecnolgico, creacin de cultura, vidas por educacin, se hallan acorraladashistricamente por polticas que les han sido desfavorables, limitando sus posibilidades dedesempeo micro o meso empresarial, el acceso al crdito o la tecnologa y proteccioneselementales. En Argentina esos procesos llevaron a que un pas que tena en 1960 un 53% declase media, experimentara en los 90, en solo 10 aos, la transformacin de siete millones depersonas, el 20 % de su poblacin de clase media, en nuevos pobres. Los estratos mediossignifican actualmente menos del 25% de su poblacin. Buscando sobrevivir, vastos sectores declase media empobrecida han generado la economa de trueque. Otros registran a diario los

tachos de basura buscando desechos de alimentos y elementos para reciclar. La emigracin queimplica el desarraigo, prdidas de lazos familiares vitales, la destruccin del capital social de lapersona ha sido otro camino preferido para escapar de la falta de oportunidades. La pobreza y lanueva pobreza han alimentado una ola de inmigracin sin precedentes.

La Familia en Riesgo

Hay una vctima silenciosa del aumento de la pobreza, en la regin, es una institucinreconocida unnimemente como pilar de la sociedad, base del desarrollo personal, refugioafectivo, formadora de los valores bsicos, la familia. Muchas familias no pueden resistir las


10/25

10

penurias permanentes de los recursos ms elementales, el desempleo prolongado, lasincertidumbres econmicas amenazantes cotidianas y se quiebran. Hoy ms de una quinta partede los hogares humildes de la regin han quedado solo con la madre al frente. Por otra parte haaumentado fuertemente la tasa de renuencia de las parejas jvenes a formar familia ante lossignos de interrogacin sobre trabajo, ingresos y vivienda. Las graves dificultades econmicastensan al mximo las familias no slo humildes, sino tambin de los estratos medios. Se creancondiciones que favorecen, entre otros, una canalizacin extremadamente perversa, que es la

violencia domstica. Los estudios del BID (Buvinic, Morrison, Schifter, 1999) indican un fuerteaumento de los indicadores respectivos en la regin. Segn ellos, entre un 30% y un 50% de lasmujeres latinoamericanas, segn el pas en que viven, sufren de violencia psicolgica en sushogares y de un 10 a un 35%, violencia fsica. Influyen en ello causas mltiples pero claramente elstress socioeconmico feroz que hoy viven muchas familias incide significativamente en lasituacin.

An en sociedades desarrolladas, la pobreza deteriora severamente a las familias. Unestudio reciente de amplia cobertura nacional con 11.000 entrevistas en EEUU (Rumbelow, 2002)concluye que las mujeres negras, las ms afectadas por la pobreza, tienen menores tasas deformacin de familias, mayores tasas de divorcios y menores tasas de volver a formar familia. Losinvestigadores dicen que las presiones que la pobreza pone sobre la relacin familiar son las

responsables de ello. Sealan que las mismas tasas afectan a las mujeres blancas que viven enreas pobres.

La desarticulacin de numerosas familias en la regin bajo el embate de la pobrezasignifica a su vez daos severos a los nios en todos los planos bsicos. Repercute en elrendimiento escolar, incide en los ndices de desercin y repeticin, y afecta an aspectos fsicosbsicos. Katzman (1997) seala en base a diversos estudios efectuados en el Uruguay que losnios extramatrimoniales tienen una tasa de mortalidad infantil mucho mayor y que los nios queno viven con sus dos padres tienen mayores daos en diferentes aspectos del desarrollopsicomotriz. En el caso de los hogares con violencia domstica los efectos son muy graves. Unestudio del BID en Nicaragua (1997) muestra que los hijos de familias con violencia intra familiarson tres veces ms propensos a asistir a consultas mdicas y son hospitalizados con mayor

frecuencia. El 63% de ellos repite aos escolares y abandona la escuela en promedio a los 9 aosde edad.

Una Sociedad cada vez ms Insegura

Los latinoamericanos estn pagando muy caro el deterioro social. Uno de los costos masvisibles y duros es el aumento incesante de los ndices de criminalidad.

El nmero de homicidios creci en un 40% en la dcada del 90. Hay 30 homicidios porcada 100.000 habitantes por ao, tasa que multiplica por seis la de los pases de criminalidadmoderada como los de Europa Occidental. Este aumento continuo de los ndices ha convertido aAmrica Latina en segunda rea geogrfica con mayor criminalidad del planeta, despus de la

zona ms pobre del mismo, el Sahara Africano. En la encuesta Latinbarmetro 2001, dos de cadacinco entrevistados dijeron que ellos o un miembro de su familia haban sido objeto de un delito enlos ltimos doce meses.

Los costos econmicos de esta situacin son muy elevados. Segn los estudios del BID,Brasil gasta en fondos pblicos y privados para seguridad el 10.3% de su PIB, lo que significa unacifra mayor al PIB anual de Chile. Colombia gasta en seguridad el 24.7% de su PIB y Per el5.3%.


11/25

11

La regin es tentada continuamente a caer en un razonamiento facilista al respecto. Lacriminalidad se solucionara con el aumento cada vez ms intenso de la represin. Prominentesespecialistas del tema como Louis Vacquant (2000) advierten sobre la ineficiencia y los riesgos deeste camino. Analizando los datos comparados internacionales no se observan correlacionessignificativas, entre aumento de la poblacin carcelaria y reduccin de las tasas de criminalidadde mediano y largo plazo. La mera punicin no toca las causas bsicas que estn generando elproblema. En cambio, advierte Vacquant, puede llevar al final del camino a criminalizar la

pobreza, a una opinin pblica que empiece a ver como criminales en potencia a los pobres y enlugar de tratar de ayudarlos a salir de su situacin, los aisle. Este puede ser un escenario muyperverso en trminos de perfil de sociedad, y sin salida.

La otra va es buscar las causas profundas. Es posible encontrar correlaciones robustasentre la criminalidad latinoamericana y por lo menos tres variables. En primer lugar, parecealtamente ligada a las altas tasas de desocupacin juvenil antes mencionadas. La criminalidad dela regin es de edades muy jvenes. Un aumento real de oportunidades de integracin laboralclaramente incidira sobre ella. Por otra parte, hay correlacin fuerte entre criminalidad y familiasdesarticuladas. Un amplio estudio en EEUU ( Whitehead, 1993) comprob que el 70% de los

jvenes en centros de detencin juvenil venan de familias con padre ausente. En UruguayKatzman (1997) encontr, investigando los menores internados en el Instituto Nacional del Menor,

que slo uno de cada tres formaba parte de una familia normal cuando se produjeron los hechosque llevaron a su detencin. Los datos responden a una realidad, la familia es una institucinfundamental para la internalizacin de valores morales que los alejen de las conductas delictivas.Su buen funcionamiento por ende incidir de modo relevante en la prevencin de las mismas.

En tercer lugar, se observa una alta correlacin entre criminalidad y niveles de educacin.El ascenso de la escolaridad acta como un poderoso preventor de la criminalidad.

El anlisis de causas lleva en una direccin muy diferente al enfoque facilista. La clavepara atacar este gravsimo problema estructuralmente est ligada a poner en marcha polticas queabran oportunidades para los jvenes, protejan a la estructura familiar y eleven los niveleseducativos.

La Mayor Desigualdad del Globo

Existe unanimidad en los organismos internacionales en que Amrica es la regin masinequitativa del orbe. Los datos disponibles testimonian esa situacin. La estructura dedistribucin del ingreso es la ms regresiva internacionalmente como puede observarse en losgrficos que siguen:


12/25

12

0.07

0.08

0.09

0.1

0.11

0.12

0.13

Ingreso

del30%

m

s

pobre/Ingreso

0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 14000

PIB per capita

A frica

Am rica L atina

Asia M eridionalAsia O riental

D esarrollados

GRAFICO 5

INGRESO QUE RECIBE EL 5% MAS RICO(porcentaje del ingreso total)

0.12

0.14

0.16

0.18

0.2

0.22

0.24

0.26

Ingresodel5%m

srico/Ingreso

0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 14000PIB per capita

Africa

Amrica Latina

Asia Meridional

Asia Oriental

Desarrollados

GRAFICO 6

INGRESO QUE RECIBE EL 30% MAS POBRE(Porcentaje el ingreso total)

Fuente: BID (1998). Informe de Progreso Econmico y Social. Washington.

EL 30Amrica Latina es la regin donde el 5% ms rico recibe ms que en ninguna otra,25% del ingreso nacional, y el rea en donde el 30% ms pobre recibe menos, 7.5%. Tiene lamayor brecha social de todas las regiones.

El 10% ms rico de la poblacin de la regin tiene un ingreso que es 84 veces el del 10%ms pobre.

La elevada desigualdad determina que de dos tercios a tres cuartos de la poblacin, segnel pas, tengan un ingreso per cpita que es menor al ingreso per cpita nacional. Ello verifica elaserto del paradigma de desarrollo humano de la ONU y otras aproximaciones al cuestionar lautilidad del ingreso per capita nacional como medicin del progreso de las naciones. Como se


13/25

13

observa en sociedades muy desiguales como las latinoamericanas, no informa sobre la situacinreal de la gran mayora de la poblacin.

La inequidad latinoamericana no slo se presenta en el plano de la distribucin de ingresos.Afecta otras reas claves de la vida como, el acceso a activos productivos, el acceso al crdito, lasposibilidades de educacin, la salud y actualmente la integracin al mundo de la informtica (1). Labrecha digital en ascenso est creando el riesgo de un nuevo analfabetismo, el analfabetismo

ciberntico, que excluye a vastos sectores de la poblacin del fundamental circuito de lainformacin y las comunicaciones avanzadas.

La desigualdad de la regin no es un problema ms de la lista de problema socialesenunciados. Todo indica que es una causa clave del no cumplimiento de la promesalatinoamericana. Cuando se pregunta como sucede con frecuencia porque un Continente conrecursos naturales de excepcional riqueza, materias primas estratgicas en cantidad, fuentes deenerga baratas, campos feroces, una buena ubicacin geogrfica, tiene indicadores sociales tandeprimentes, una de las razones principales parece hallarse en los impactos regresivos queimplican las altas desigualdades. Una abundante literatura reciente da cuenta de ellos. Demuestracmo, entre otros impactos, reducen la formacin de ahorro nacional, estrechan los mercadosimpidiendo la produccin en escala y el aprovechamiento de externalidades, permiten la formacin

de recursos humanos generando fuertes inequidades a su interior (as por ejemplo los jefes de loshogares del 10% con mayores ingresos de la regin tienen 12 aos de escolaridad mientras quelos del 30% ms pobre tienen solo 5 aos), reducen los niveles de gobernabilidad, destruyen elclima de confianza interno y el capital social. La evidencia mundial comparada demuestra que ladesigualdad es una traba formidable para un desarrollo sostenido. La promesa latinoamericanase ha estrellado contra ella. Entre otros efectos, el aumento de la desigualdad aparece como unacausa importante del aumento de la pobreza en la regin. Los anlisis de Birdsall y Londoo(1997) demuestran que han contribuido virtualmente a duplicar la pobreza. Berry (1997) denominaa este cuadro una situacin de pobreza innecesaria porque ella sera mucho menor si los ltimosdechiles de la distribucin del ingreso no tuvieran una fraccin tan limitada del mismo.

HORA DE ENCARAR LOS MITOS SOBRE LA POLTICA SOCIAL

Cmo atacar problemas tan graves como los presentados sumariamente, que significan lasubutilizacin de buena parte de los recursos humanos de la regin, minan la gobernabilidad yentran en colisin directa con los valores ticos en los que cree Amrica Latina como la proteccina los nios, la familia, oportunidades para los jvenes y posibilidades de vida digna para todociudadano?. La poltica social aparece como un instrumento central para enfrentarlos. Si lospases de la regin contaran con polticas sociales integrales, cohesionadas, descentralizadas,congestionadas con la sociedad civil, participativas, transparentes, con altos standards de gerenciasocial, podran transformarse en medios efectivos de movilizacin productiva, devolucin dedignidad, e integracin social. Sin embargo, ese camino est dificultado, entre otros planos, porpercepciones errneas sobre el rol y potencialidades de la poltica social. Abordaremossucintamente varios de esos mitos.

PRIMER MITO: LA SUPERFLUIDAD DE LA POLTICA SOCIAL

Un aura de ilegitimidad suele rodear la poltica social en la regin. Sectores influyentessuelen presentar expresa o implcitamente la visin de que es una especie de concesin forzosaa la poltica. El mensaje transmitido es que los esfuerzos deberan concentrarse en el nicocamino real que sera el crecimiento econmico. La poltica social, sera una especie de costoforzado que con frecuencia distrae recursos de ese esfuerzo central. Esta visin ha sido algunasveces verbalizada sintticamente con la afirmacin: la nica poltica social es la polticaeconmica.


14/25

14

Colocada en esa situacin difcil, de deslegitimizacin continua, son limitadas lasposibilidades de la poltica social. Debe ante todo argumentar permanentemente sobre suderecho a existir. Es natural que esa condicin de debilidad institucional, sea la victima fcil derecortes y ajustes, se le ubique en lugares secundarios de los organigramas y sus representantesno formen parte de los espacios en donde se toman las grandes decisiones macroeconmicas.Una experimentada Ministra de Desarrollo Social latinoamericana resumi su vivencia al respecto

en un foro internacional narrando que despus de largos esfuerzos se consigui que se admitieraen el Gabinete Econmico al Ministro Coordinador de lo social, pero claro est con voz, pero sinvoto.

Los hechos indican que es un grave error considerar casi superflua a la poltica social. Enprimer lugar, la supuesta concesin poltica no es tal. Hace a la esencia misma delfuncionamiento de una democracia. La accin contra la pobreza es el primer reclamo segn lasencuestas de la ciudadana latinoamericana que es, en una democracia, la real depositaria delpoder. La ciudadana quiere polticas sociales, agresivas, bien articuladas, bien gerenciadas,efectivas. Orla no es hacerle una concesin, es respetar el sistema democrtico.

Por otra parte, las experiencias de las ltimas dcadas en el mundo han demostrado que la

poltica social es adems de una respuesta a demandas legtimas, un aspecto fundamental de laaccin para un desarrollo sostenible. El crecimiento econmico es imprescindible y deben ponerseen l los mximos esfuerzos posibles, Un pas debe hacer todos los esfuerzos para crecer, tenerestabilidad, progreso tecnolgico, competitividad, pero los hechos indican que el crecimiento solono resuelve el problema de la pobreza. Uno de los mitos que han quedado en el camino de lasideas convertidas en dogmas con frecuencia en las ultimas dcadas, es el del derrame. Elsupuesto de la visin econmica convencional es que producido el crecimiento se ir derramandohacia los desfavorecidos y los sacar de la pobreza. Las realidades han ido en otra direccin. Siuna sociedad es muy desigual, como la latinoamericana, y sus polticas sociales dbiles, anlogrando crecimiento, el mismo casi no permea a los sectores pobres. El Instituto deInvestigaciones del Banco Mundial se pregunta en su sugerente obra La calidad delcrecimiento(2000) cmo se explica que pases que han tenido similares tasas de crecimiento

tienen, sin embargo, resultados muy distintos en cuanto a logros en el mejoramiento de la vida dela gente y en cuanto a la sustentabilidad de ese crecimiento. Hay un gran tema de calidad delcrecimiento. Es muy diferente un crecimiento que beneficia principalmente a unos pocos sectores,que concentra an ms las oportunidades y los ingresos, que se da slo en algunos centrosurbanos, que dificulta el desarrollo de las pymes y de otros emprendimientos econmicos de base,a un crecimiento que genera polos de desarrollo en todo el pas, potencia al campo, mejora laequidad, impulsa la pequea y mediana industria y difunde la tecnologa. Es caracterstico delprimer tipo de crecimiento, un crecimiento distorsionado, el relegamiento de la poltica social, sloexiste para apagar grandes incendios. El segundo, el crecimiento compartido, tiene como un ejeuna poltica social que potencie a la poblacin y aumente sus posibilidades de integracin almodelo de crecimiento. La poltica social es una base estratgica para obtener la calidad decrecimiento deseable.

SEGUNDO MITO: LA POLTICA SOCIAL ES UN GASTO.

La terminologa esta totalmente difundida y afianzada. Cuando hablamos de lo socialestamos hablando de un gasto, recursos que se consumen. Transmite una visin que refuerzala anterior: superflua y gasto. El lenguaje no es un punto menor, expresa con frecuenciaconcepciones subyacentes muy arraigadas.

A esta altura de la experiencia comparada sobre la poltica social, correspondepreguntarse: es realmente un gasto?


15/25

15

La Organizacin Mundial de la Salud recogi el guante, en el campo de la salud. Convoc auna Comisin de prominentes economistas y especialistas a analizar las relaciones entre salud yeconoma. El informe producido Macroeconoma y salud(2002) echa por tierra suposicionesgeneralizadas, y demuestra que asignar recursos para la salud, no es gastar sino invertir aaltsimos niveles de retorno sobre la inversin. La Comisin indica que el mito dice que elcrecimiento econmico de por si mejorar los niveles de salud. Los esfuerzos deberan, por ende,

concentrase en el mismo. El anlisis de la historia reciente muestra realidades diferentes.Examinando las economas ms exitosas de los ltimos 100 aos se verifica que los hechosfuncionaron a la inversa. Grandes mejoras en la salud pblica y la nutricin estuvieron detrs deimpresionantes despegues econmicos como el del Sur de EEUU y el rpido crecimiento de Japna inicios del siglo XX y el progreso del sudeste asitico en 1950 y 1960. Fogel muestraestadsticamente que el aumento de las caloras disponibles para los trabajadores en los ltimos200 aos (en pases como Francia e Inglaterra) ha hecho una importante contribucin alcrecimiento del producto bruto per cpita. Diamond (2002) seala que las historias de xitoeconmico recientes, como Hong Kong, Mauritania, Malasia, Singapur y Taiwn, tienen algo encomn: han invertido fuertemente en salud pblica, y su producto bruto creci al descender lamortalidad infantil y aumentar la esperanza de vida. Los buenos niveles de salud pblica no sonpor tanto una consecuencia sino un prerrequisito para que una economa pueda crecer. Con una

poblacin con problemas de salud, el rendimiento educativo baja, se pierden muchos aos de vidaactiva posible y se reducen los niveles de productividad. La Comisin midi economtricamente elcosto que significa no hacer polticas de salud enrgicas. Concluye que el producto bruto defrica sera hoy 100.000 millones de dlares mayor, si aos atrs se hubieran hecho todos losesfuerzos para actuar contra la malaria. La alta malaria est asociada con una reduccin delcrecimiento econmico del 1% o ms por ao.

Los datos informan que la asignacin de recursos a la salud, forma tpica del llamado gastosocial, no es tal gasto, sino una inversin neta. Por otra parte la Comisin estima que tiene unatasa de retorno sobre la inversin de 6 a 1.

Mltiples anlisis indican que la misma situacin se observa en otra expresin bsica del

llamado gasto social, la educacin. La educacin es un fin en s mismo en una sociedaddemocrtica. Por otra parte, es un recurso econmico decisivo en el escenario econmico mundialactual. La calidad de las calificaciones de la poblacin de un pas determina aspectosfundamentales de su posibilidad de desarrollo y absorcin de las nuevas tecnologas y de susniveles de competitividad. Como lo seala Thurow (1996) hemos pasado a economas deconocimiento intensivo. Las industrias de punta no estn basadas en recursos naturales, ni encapital sino principalmente en conocimientos como sucede con las telecomunicaciones, labiotecnologa, la microelectrnica y la informtica. En esas condiciones se destaca: elconocimiento es la nica fuente de ventajas relativas. La educacin es la va maestra paragenerar y poder utilizar conocimiento. La tasa de retorno sobre la inversin para las industrias queinvierten en conocimiento y capacitacin duplica a la de las industrias que concentran su inversinen planta y equipo. Lo mismo sucede en otros campos. Segn los clculos de UNICEF un ao

ms de escolaridad para las nias en Amrica latina podra reducir las tasas de mortalidad infantilen un nueve por mil. El incremento del capital educativo reducira el embarazo adolescente,mejorara la capacidad de manejo de la mujer en el periodo preparto, y postparto, y su cultura paraun desempeo nutricional adecuado.

Nuevamente no es gasto el concepto que describe el valor que para la economa y lasociedad tiene la aplicacin de recursos a programas educativos eficientes. Como lo sealaDelors (1999) hay mucho mas en juego de la educacin depende en gran medida el progreso dela humanidad... Hoy esta cada vez ms arraigada la conviccin de que la educacin constituye unade las armas ms poderosas de que disponemos para forjar el futuro.


16/25

16

La estrecha visin de la poltica social como gasto, debe dar paso a su rol real, asignarrecursos a una poltica social eficientemente gestionada, significa invertir en el desarrollo de laspotencialidades y capacidades de la poblacin de un pas. Ello es un fin en si mismo y al mismotiempo es la herramienta ms poderosa de desarrollo que se conozca.

TERCER MITO: ES POSIBLE PRESCINDIR DEL ESTADO.

A las caractersticas de superfluas, y mero gasto, con que se tiende a asociar a la polticasocial, se les suma con frecuencia una tercera: sera casi por naturaleza altamente ineficiente.Con ello se cierra un crculo que crea las condiciones para pensar como nica alternativa enreemplazar las polticas sociales publicas, por el mercado, en forma total o considerable. EnAmrica Latina el razonamiento ha tomado con frecuencia el carcter de profeca que se cumplea s misma. Al plantear como punto de partida, la inutilidad del Estado, ha generado medidas quedebilitaron fuertemente sus capacidades institucionales, desarticularon organismos claves,propiciaron casi agresivamente el retiro del sector pblico de los ms capaces, desjerarquizaron lafuncin publica en el campo social como en otras reas. Un Estado minado, en sus basesorganizativas, ha cumplido en diversas realidades la profeca. Su capacidad de operacin real seredujo significativamente.

Sin embargo, las exigencias de la realidad han ido por otro camino. Stiglitz (2002) retratasu propia experiencia sobre el tema en visin probablemente representativa de muchos otrosespecialistas del siguiente modo: Yo haba estudiado las fallas tanto del mercado como delEstado y no era tan ingenuo como para fantasear que el Estado poda resolver todas las fallas delmercado, ni tan bobo como para creer que los mercados resolvan por si mismos todos losproblemas sociales. La desigualdad, el paro, la contaminacin, en esos el Estado deba asumirun rol importante. En la regin ms desigual del planeta, y con altos niveles de desocupacin, elrol social de la poltica pblica es estratgico. As, enfrentar las desigualdades significa poner enmarcha activa y bien gerenciadas polticas pblicas que conviertan en hechos los lemasconsensuales en la regin: educacin para todos, salud para todos, trabajo, a los que se puedenagregar hoy otros como: democratizacin del crdito, impulso a las pequeas y medianasempresas y acceso universalizado a la informtica y la internet.

Segn indica la experiencia el mercado, que tiene un amplio potencial productivo pero almismo tiempo el riesgo de graves fallas, como la sustitucin de la competencia por los monopoliosu oligopolios, no est en condiciones de dar respuesta a estas perentorias necesidades. Porejemplo destacando sus limitaciones en el campo de la salud dice el Informe de la OMS sobreMacroeconoma y Salud (2001) que las enfermedades tpicas de los pobres no interesan a losgrandes laboratorios porque no son atractivas en trminos de mercado. As habiendo 2000millones de personas con tuberculosis latente y 16 millones con ella, el ltimo frmaco sali almercado en 1967. Un estudio de la American Medical Association concluy sobre lasenfermedades tropicales que afectan a sectores humildes en su mayor parte, que entre 1975 y1997 solo aparecieron 13 frmacos nuevos, la mitad fruto de investigaciones veterinarias.

En el terreno de la educacin, problemas muy delicados como la alta inequidad quesignifica que menos de un 20% de los nios de la regin concurren a algn preescolar, instanciaobligada de formacin hoy en el mundo desarrollado, no tienen resolucin de mercado, porque ensu gran mayora son nios de familias sin recursos. Los no concurrentes no tienen posibilidadessino surgen de la poltica pblica.

La ciudadana capta claramente estas realidades. En la encuesta Latinbarmetro 2001 alpreguntar si el Estado no puede resolver ninguno de los problemas que identificaron, slo el 6.6%de los entrevistados contest que piensa de ese modo. El 53.2% considera que puede resolvertodos, la mayora, o bastantes problemas. Hay una expectativa que ha crecido por las


17/25


18/25

18

20.000 voluntarios. La comunidad juda que fue fuertemente golpeada por la destruccin de laspequeas clases medias en las que estaba concentrada, levant un amplio programa socialAlianza Solidaria que est dando proteccin a casi una tercera parte de la misma, apoyndose en9.000 voluntarios. Iniciativas semejantes han surgido en otras religiones, y en la base social,vecindarios, clubes deportivos, asociaciones culturales, donde se multiplican a diario. Brasil hatenido una gran riqueza de experiencias de este tipo, entre otras, la campaa contra el hambre,encabezada aos atrs por Herbert de Souza (Betinho) que atrajo millones de personas.

Este capital formidable latente en una sociedad, que impregna al mismo tiempo desolidaridad la misma, marginado por el mito, debe ser rescatado, valorizado e impulsado.

QUINTO MITO: LA DESCALIFICACIN DE LOS POBRES

El Banco Mundial realiz una encuesta en gran escala a los pobres del mundo, 40.000pobres de 50 pases, entre ellos varios de Amrica Latina, fueron indagados sobre suspercepciones de la pobreza (Banco Mundial, 2000). Explicaron que la pobreza no es slo carenciade recursos bsicos. As destruye o erosiona las familias y causa daos psicolgicos y afectivos.Enfatizaron que sobre todo es atentoria contra su dignidad como seres humanos. Una de susvivencias centrales es la mirada desvalorizante que converge sobre ellos desde diferentes

sectores de la sociedad. Se los ve como personas inferiores, casi subhumanas por su pobrezamaterial. Ello afecta su autoestima y su dignidad.

Al ser interrogados sobre en que organizaciones confiaban, colocaron en primer lugar de suescala a las organizaciones de los mismos pobres. Uno de los elementos fundantes de ello es queall los pobres realmente participan y recuperan su confianza en s mismos y en su comunidad.Las recomendaciones de los investigadores son superar los moldes tradicionales de la polticasocial e invertir en fortalecer las capacidades de organizacin de los pobres, mediantecapacitacin de sus lderes, infraestructuras para actividades societarias, desregulacin jurdica yotros medios.

Las visiones circulantes en la regin suelen ver al pobre encerradas en la mirada

desvalorizante sin incluir estas realidades. El pobre aparece como el objeto de programas quebuscan atenuar impactos, y no como un sujeto que puede hacer aportes importantes, y a travs deellos redignificarse.

Diversas investigaciones latinoamericanas indican que cuando la capacidad deorganizacin de los pobres es alentada, o por lo menos no obstruida, los resultados productivosson muy relevantes. As estudiando economtricamente la movilizacin del capital social decampesinos pobres a travs de los comits de campesinos en el Paraguay, Jos R. Molinas(Molinas 2002) concluye: La accin colectiva entre campesinos es central para cualquier intentoefectivo de reduccin de pobreza rural. Puede contribuir significativamente a reducir la pobrezarural a travs de la provisin de bienes pblicos tales como el mejoramiento de la educacinpblica, mejores rutas, mejores puestos de salud, la ayuda para la diseminacin de nuevas

tecnologas y la solucin de fallas de mercado en la provisin de crditos para los pobres... Elcapital social facilita la accin colectiva entre los campesinos.

En Per, una investigacin de la Universidad del Pacfico (Portocarrero y Milln, 2001)encontr que los pobres tienen una actitud muy positiva hacia el trabajo voluntario, Daz Albertini(2001) seala: no tienen acceso al mercado y al estado, luego acuden a ellos mismos paragarantizar toda una serie de bienes, servicios y apoyos sociales. Los pobres contribuyen ms del80% de los trabajos voluntarios en las principales ciudades del Per como lo indica el cuadrosiguiente:


19/25

19

CUADRO 3Comparacin de diferentes dimensiones del trabajo voluntario

cinco principales ciudades del Per segn nivel socioeconmico 1997(en porcentajes)

Como se observa, los pobres son gran mayora entre los voluntarios; mientras que losestratos altos y medios hacen sus aportes fundamentalmente en enseanza y capacitacin, lospobres los hacen a travs de su mano de obra.

Frente al mito que desvaloriza a los pobres y se autocumple al profundizar a travs de ellosu exclusin, surge la posibilidad de una poltica activa de empoderamiento de sus comunidades yorganizaciones. Como destaca Brown (2002), Administrador general del PNUD una fuente centralde la pobreza es la carencia de poder de los pobres. El empoderamiento puede permitir querecuperen su voz sofocada por el mito.

SEXTO MITO: EL ESCEPTICISMO SOBRE LA PARTICIPACIN Y LA COOPERACIONINTERORGANIZACIONAL.

Dos instrumentos maestros de la poltica social necesaria para enfrentar la pobreza, laparticipacin y la cooperacin interorganizacional son fuertemente resistidos en la regin.

El discurso latinoamericano es cada vez ms unnime respecto a la participacin. Tiene uncentimetraje altsimo en las exposiciones pblicas de lderes de todo orden de organizacionespblicas y privadas. Sin embargo, los avances en los hechos son limitados. Los indicadoresmuestran escasos progresos en cuanto al establecimiento de polticas concretas de participacin,el apoyo sustantivo a las experiencias participatorias en marcha, la bsqueda de nuevosinstrumentos jurdicos, institucionales y financieros para apoyarla, Qu est sucediendo en la

realidad?. Pareciera que, por un lado, es tan fuerte la demanda pblica por participacin queresulta casi no viable darle la espalda. Por otro, como suele suceder las resistencias profundasque hay a la misma se refugian en el nivel de la gestin, que es aquel que da forma a las polticasreales. All la participacin tiende a ser bloqueada.

Ello sucede a pesar de las abrumadoras confirmaciones de la superioridad gerencial de laparticipacin. La participacin en todas sus formas siempre tuvo legitimidad poltica. Es una vaque fortalece el sistema democrtico. Pero ahora tiene tambin tras suyo argumentos gerencialesde peso. Al centro de la gerencia del Siglo XXI estn los modelos participatorios. La posibilidadde alcanzar en el campo privado o pblico modelos organizacionales considerados ptimos como

Dimensiones del trabajovoluntario

NivelAlto

NivelMedio

Nivel BajoSuperior

Nivel BajoInferior

Nivel M uyBajo Superior

N ivel M uyBajo Inferior

% que realiz trabajo voluntario en1997 en cada nivel socioeconmico

25 33 37.4 34.1 26.2 23.9

Con respecto al total de trabajovoluntario de 1997

2.8 16.9 16.9 28.5 31.0 4.0

Trabajo voluntario en el reareligiosa

27.3 25.4 31.3 22.1 13.0 12.5

Trabajo voluntario en el r ea dedesarrollo y vivienda

9.1 16.4 17.9 22.1 34.4 31.3

Tipo de trabajo realizado: enseanzay capacitacin

54.5 53.7 37.3 20.4 21.1 25.0

Tipo de trabajo realizado: mano deobra

27.3 29.9 32.8 33.6 50.4 50.0

Fuente:Portocarrero y

M illn (2001)


20/25

20

las organizaciones que aprenden, las organizaciones inteligentes, las organizaciones capacesde gerenciar conocimiento, est fuertemente ligada al involucramiento de los miembros de laorganizacin en la misma. Un gur de la gerencia, Peter Drucker, (1993) plantea: El lder delpasado era una persona que saba como ordenar, el del futuro tiene que saber como preguntar.Necesita imprescindiblemente del concurso de los otros.

En el campo social, se suceden las experiencias que demuestran la superioridad productiva

de los modelos organizacionales que apelan a la participacin activa y genuina de la comunidadsobre los verticales, o paternalistas. As lo ilustran los siguientes resultados obtenidos por elBanco Mundial al analizar 121 proyectos de agua potable para campesinos pobres en 49 pasesde Asia, frica y Amrica Latina.

CUADRO 4COMO CONSTRUIR CAPITAL SOCIAL?

El papel de la Participacin

Efectividad segn los niveles de participacin de la comunidaden proyectos rurales de Agua

GRADO DE PARTICIPACIN DE LOSBENEFICIARIOSVariaBajo Mediano Alto

TOTALProyectos / (%)

Bajo 21 6 027

(22%)

Mediano 15 34 554

(45%)

Grado deefectividad delos proyectos

Alto 1 18 2140

(33%)

TOTAL DEPROYECTOS

37(31%)

58(48%)

26(21%)

121(100%)

Fuente: Deepa Narayan. The contribution of Peoples Participation: 121 Rural Water Supply Projects. World Bank, 1994

Como se observa, de 37 proyectos realizados bajo un modelo de baja participacin solouno tuvo alta efectividad (la efectividad se midi con 140 parmetros). En cambio, de 26ejecutados con un modelo de alta participacin 21 fueron muy efectivos. Las explicaciones de estatan acentuada distancia de eficiencia son concretas. La participacin comunitaria aade plusgerencial a cada paso. Ayuda a realizar detecciones correctas de las necesidades reales, generaideas continuas sobre cmo mejorar la gestin del proyecto, aporta un control social en tiempo realde su ejecucin, da un feed back permanente, convoca a hacer suyo el proyecto por parte de lacomunidad.

Frente a estas evidencias algunos argumentos del mito resultan inconsistentes. El viejoalegato de que la participacin lleva tiempo y es ms costosa, no es sostenible frente a losresultados econmicos muy superiores de mediano y largo plazo que genera. La adjudicacin delas dificultades en la participacin a las mismas comunidades pobres, alegando que no tienen elnivel de educacin suficiente no resiste el cotejo con experiencias como las del Grameen Bank, oEduco en El Salvador, donde sectores muy pobres de la poblacin logran llevar adelante vigorososprocesos participatorios y crecer con ellos. En realidad muchas veces ha sido diferente. Lasresistencias a la participacin determinaron que los encargados de ejecutarla adoptaran desde suinicio normas y actitudes contradictorias con su desarrollo. Despus, en bsqueda de culpables


21/25

21

para los fracasos, suelen adjudicarlos a la falta de inters de los pobres cuando hicieron todo lonecesario para que ese inters no surgiera o se frustrara.

Las causas reales del escepticismo antiparticipatorio son variadas y complejas.Tienen que ver entre otros planos con el apego cultural a la organizacin vertical como nicaforma de organizacin posible, que caracteriza al medio organizacional latinoamericano, con elpredominio del cortoplazismo y de una visin economicista estrecha que niega otros factores que

no sean las variables econmicas clsicas.

Subyacente, hay en muchas ocasiones una incluso ms poderosa. Una participacingenuina significa, en definitiva, compartir el poder. Ello es lo propio de una democracia, pero node las estrategias concentradoras de poder.

El bloqueo a la participacin quita a la poltica social una va maestra para mejorardesempeos. Cuando se enfrenta y supera los resultados son sorprendentes. Una vigorosaparticipacin comunitaria ha sido la caracterstica de la mayora de los programas sociales exitososde la regin.

Otro recurso maestro dificultado con frecuencia por los mitos, es el de las cooperaciones

interorganizacionales. Una poltica social efectiva es aquella que ataque efectivamente lascausas y no slo los sntomas de la pobreza. Como ellas son mltiples, se requerirnecesariamente de la accin integrada de diversas organizaciones de diferentes campos. Hacefalta sumar gobierno central, regiones, municipios, sociedad civil, organizaciones de los propiospobres, integrar acciones en los campos de trabajo, educacin, salud, familia, y otros. Seimponen alianzas estratgicas entre las diferentes organizaciones.

El mito plantea de diversos modos falsas oposiciones. Una de sus expresiones msfrecuentes es el supuesto enfrentamiento entre Estado y Sociedad civil en el campo social. Sonpresentadas como opciones excluyentes. Se requiere lo contrario, la suma. Ninguno solo puedehacer la tarea. Una poltica social pblica agresiva es una responsabilidad irrenunciable en unaAmrica Latina que presenta las alarmantes tendencias que se vieron en la primera parte de este

trabajo. Al mismo tiempo la sociedad civil tiene que ser un actor activo de la poltica social yhacerse responsable del problema. La suma de ambos a travs de alianzas, de todo orden lospotencia mutuamente, amplia los recursos reales y maximiza las posibilidades de efectividad... Loque pueden hacer polticas pblicas activas combinadas con el voluntariado, la responsabilidadsocial empresarial, la accin vecinal, el respaldo de las comunidades religiosas, la contribucin delas universidades, es mucho ms que los esfuerzos aislados de los actores.

El tendido de puentes organizacionales en la poltica social hace a su eficiencia. As laexperiencia comparada indica que para potenciar realmente las organizaciones de los pobres hayque crear lazos entre ellas y organizaciones mayores de la realidad que tienen acceso a recursoseconmicos y poder. De lo contrario, los logros posibles de las organizaciones de losdesfavorecidos estarn acotados. Ese papel de facilitadores de esos nexos lo pueden hacer

organizaciones de la sociedad civil y las mismas polticas pblicas.Frente al mito que plantea como antagnicos a Estado, sociedad civil, y organizaciones de

los pobres surge la posibilidad de alianzas virtuosas entre polticas pblicas que movilicen yaprovechen el apoyo de la sociedad civil, y que combinadamente con ella potencien el capitalsocial de los pobres.

Ser difcil abrir paso a una nueva generacin de polticas sociales renovadas en AmricaLatina, sin encarar frontalmente las resistencias profundas a la participacin y las alianzas


22/25

22

interorganizacionales, desmontar mitos y prejuicios, enfrentar intereses y avanzar hacia unacultura organizacional superadora de todos ellos.

LA ETICA DE LA URGENCIA

Urge en Amrica Latina recuperar a plenitud la poltica social para dar la lucha contra losagudos niveles de pobreza que agobian a gran parte de la poblacin, en un continente pletrico en

riquezas potenciales.

Para ello ser necesario superar mitos como los reseados, y otros semejantes, muyvinculados a una visin cerradamente economicista y reduccionista del desarrollo de pocosresultados y que ha conducido a serios errores en diversos casos.

Esa visin est en activo cuestionamiento actualmente a nivel internacional. Desde elparadigma de desarrollo humano de las Naciones Unidas, que propone un desarrollo cuyosavances se midan por indicadores que evidencien mejoramiento de aspectos sustanciales de lavida diaria de las mayoras, el ajuste con rostro humano de la UNICEF, las criticas desde diversossectores al Consenso de Washington, hasta la concepcin del desarrollo como crecimiento de lalibertad de Amartya Sen, mltiples aproximaciones expresan la necesidad de articular un

desarrollo integral con equidad.

Todas ellas dan un lugar estratgico a una poltica social activa y jerarquizada. As sucedetambin con la nueva generacin de prominentes economistas jvenes preocupados por eldesarrollo sobre la que llama la atencin un reciente trabajo del New York Times (Altman, 2002).Se desempean en algunas de las ms reputadas universidades como Harvard, MIT y la LondonSchool of Economics, y tienen varios reclamos de fondo a la economa convencional. Dicen que lamisma se concentra solo en el gran cuadro y no tiene en cuenta lo que sucede en la realidad.Por otra parte ofrece recetas universales, como seala Besley (London School) los problemas sondiferentes pas por pas y aun regin por regin dentro de los pases. As las recetas, queayudaron a algunos en ciertos momentos, no funcionaron en frica, la ex Unin Sovitica, endiferentes partes del Sudeste Asitico y en Amrica Latina. Estos economistas jvenes estn

insatisfechos con las supuestas panaceas como presupuestos equilibrados, nueva infraestructuray estabilidad financiera, buscan en el campo qu est pasando con factores como la motivacin dela gente y los flujos de informacin que guan las polticas pas por pas. Uno de sus exponentesms destacados Ester Duffo (MIT), dice que el desarrollo es una serie de preguntas y no se definerealmente por tcnicas.

Frente a sus detractores, la necesidad de una poltica social vigorosa puede exhibir junto asu carcter clave para un desarrollo sostenible, una legitimidad tica fundante. Ya los textosbblicos, pilar de nuestra civilizacin no slo indican que la pobreza es un agravio a la dignidad delser humano, creacin de la divinidad, y que las grandes desigualdades atentan contra la moralbsica, sino que adems prescriben normas detalladas de poltica social. El Antiguo Testamentocontiene, desde un sistema fiscal completo, para financiar la ayuda a los ms dbiles, el diezmo,

regulaciones de la propiedad, protecciones al trabajador, orientaciones para la ayuda al otro,preceptos para asegurar se respete la dignidad de los pobres y multitud de normas semejantes.La voz de los Profetas se levanta en la Biblia para exigir No habr pobres entre vosotros,(Deuteronomio, 15:4). No es una voz de orculo, sino de exigencia moral. Est sealandodepende de Uds., de la comunidad organizada y de cada persona, eliminar la pobreza. Similar esel llamado del Nuevo Testamento.

Construir un modelo de desarrollo integral, productivo y equitativo, orientado por los valoresticos bsicos, movilizar como uno de sus ejes una poltica social de nuevo cuo basada enalianzas entre polticas pblicas, sociedad civil, y organizaciones de los desfavorecidos,


23/25

23

instrumentada de modo descentralizado, transparente, y bien gerenciada, plantear la superacinde la pobreza y la inequidad como prioridades fundamentales parece ser el gran desafo que tienepor delante este continente.

Hay por otra parte otra consideracin tica que debera acompaarnos, no se puedeesperar ms. Hay una tica de la urgencia a aplicar. Muchos de los daos que causa la pobrezason irreversibles. Da a da, hay vctimas irrecuperables, madres que perecen al dar a luz, nios

desnutridos cuyas capacidades neuronales son daadas para siempre por el hambre, jvenes sinoportunidades al borde del delito, familias destruidas por la pobreza. El campo social no admitepostergaciones como otros. Como lo ha marcado el Papa Juan Pablo II (1999): el problema de lapobreza es algo urgente que no puede dejarse para maana.

Amrica Latina puede avanzar por esa va u otra muy riesgosa, pero que tambin seinsina en el horizonte. Es el ltimo mito que este trabajo quiere poner a foco. Hay sectores denuestras sociedades que sin intencin, estn empezando a perder sensibilidad frente a los malesde la pobreza. Acostumbrarse sin rebelin alguna al espectculo de los nios viviendo en lascalles, los ancianos abandonados, los jvenes sin salida, a ver todo ello como una especie dehecho de la naturaleza, como si lloviera. Estn perdiendo la capacidad de indignacin ante lainjusticia, uno de los dones centrales del ser humano. Recuperar esa capacidad ser la base para

dar la lucha por un desarrollo que incluya a todos.

Notas:

(1) El autor analiza detalladamente las diferentes inequidades latinoamericanas, y su dinmica enBernardo Kliksberg.(2000). Desigualdade na America Latina. O dabate adiado. UNESCO, CortezEditora, Brasil.

Referencias

Altman,Daniel (2002). Small picture approach to a big problem, poverty. The New York Times,August 20.

Banco Interamericano de Desarrollo ( BID, 2002). IDB Bulletins, Washington, May 21, 2002.

Banco Interamericano de Desarrollo (BID, 1997). Informativo especial. Violencia Domstica.Washington.

BID (1998). Informe de progreso econmico y social. Washington.

Berry, Albert (1997). The income distribution threat in Latin America. Latin American ResearchReview, Vol.32, No.2.

Birdsall, Nancy and Augusto de la Torre, con Rachel Menezes.(2001). El disenso de Washington.

Fondo Carnegie para la Paz Internacional, y Dilogo Interamericano. Washington.

Birdsall, Nancy and Juan Luis Londoo.(1997). Assets inequality matters. An assessment of theWorld Banks approach to poverty reduction. American Economic Review, May.

Brown, Mark (2002). Presentacin mundial del Informe sobre Desarrollo Humano 2002 del PNUD.Manila,24 de Julio.


24/25

24

CEPAL (2002). Conferencia de prensa de su Director General, Jos Antonio Ocampo, Santiago deChile, Agosto 1.

CEPAL (2001).Panorama Social de Amrica Latina. Santiago de Chile.

Delors, Jacques (1999). Informe de la Comisin Internacional sobre la educacin para el Siglo XXI.UNESCO, Paris.

Diamond, Jared (2002). Why we must feed the hands that could bite us. The Washington Post,January 13.

Diaz Albertini, Javier (2001). Capital social, organizaciones de base y el Estado. CEPAL,Conferencia Regional, septiembre.

Forero, Juan (2002). Still poor, Latin Americans protest push for open markets. The New YorkTimes, July 19.

Juan Pablo II (1999). Discurso en Elk, Polonia, 8 de junio.

Kaztman, Ruben (1997). Marginalidad e integracin social en Uruguay. Revista de la CEPAL,Agosto.

Kliksberg, Bernardo (2002). Falacias e mitos do desenvolvimento social. UNESCO, CortezEditora, Brasil. Tambin puede verse sobre el tema del capital social Kliksberg Bernardo (2002).Hacia una economa con rostro humano. Fondo de Cultura Econmica, Buenos Aires.

LatinBarmetro.(2002). Encuesta 2002. Santiago de Chile.

Mathews, Jessica T. y Peter Hakim. (2002). Prlogo a el disenso de Washington.

Mintzberg,Henry (1996). Managing government, governing management. Harvard Business

Review, May, June.

Molinas, Jos R. (2002). Es posible generar crculos virtuosos de acumulacin de capital social yde reduccin de pobreza rural? Universidad Catlica del Paraguay.

(OIT, 2002). Informe Anual. Ginebra.

Partnership for educational revitalization in the Americas, PREAL (2001). Lagging behind.

Dilogo Interamericano. Washington.

Portocarrero, Felipe y Armando Millan. (2001) Per, pas solidario? Centro de Investigacin de la

Universidad del Pacfico, Lima.Rumbelow, Helen ( 2002) Study looks at women, marriage and divorce. The Washington Post, Jul25.

Stiglitz, Joseph, (2002). El malestar en la globalizacin. Taurus. Buenos Aires.

Thurow, Lester C. (1996). Preparing students for the coming century. The Washington Post, April 7.Vacquant, Louis (2000) Las crceles de la miseria. Editorial Manantial. Buenos Aires.


25/25

Whitehead, Dafoe and B. Whitehead.(1993) Don Quayle was right. The Atlantic Monthly, New York,April.

World Bank, (2000). The quality of growth. Washington.

World Bank,(2000). Deepa Narayan and others. Voices of the poor. Washington.

World Health Organization, (2002). Macroeconomics and health. Ginebra.

klikberg, políticas sociales

Documents