M anual de transporte de carga

Juan Carlos Rodríguez Muñoz

Manual de transporte de carga

El camino para llegar más lejos

Impreso en Colombia – Printed in Colombia© Fundación Universidad de Bogotá Jorge Tadeo Lozano Prohibida la reproducción total o parcial por cualquier medio sin autorización de la Universidad

Rectora: Cecilia María Vélez WhiteVicerrectora Académica: Margarita María Peña BorreroVicerrectora Administrativa: Nohemy Arias OteroDecano de la Facultad de Ciencias Económicas y Administrativas:

Carlos Andrés Brando SalamancaDirector de la Escuela de Administración, Contaduría y Mercadeo:

Fernando Locano Botero

Presidente Ejecutivo de Colfecar: Juan Carlos Rodríguez Muñoz

Editorial Utadeo

Jefe de Publicaciones: Daniel Mauricio Blanco BetancourtCoordinación gráfica y diseño: Luis Carlos Celis CalderónCoordinación editorial: Mary Lidia Molina BernalCoordinación revistas científicas: Juan Carlos García SáenzDistribución y ventas: Sandra GuzmánAsistente administrativa: Esperanza TorresCarrera 4ª N.º 23-76 oficina 203 pbx: 2427030http://www.utadeo.edu.co/es/editorial

Edición:

Pauta gráfica, diseño de portada e ilustraciones: Juanita Giraldo PolancoCorrección de estilo: Gina Ximena Vela RodríguezRevisión académica: July R. Farfan MancipeRevisión editorial y diagramación: Mary Lidia Molina BernalGráficos y tablas: Elaboración del autor Impresión: Imageprinting

Rodríguez Muñoz, Juan Carlos

Manual de transporte de carga / Juan Carlos Rodríguez Muñoz. – Bogotá : Universidad de Bogotá Jorge Tadeo Lozano : Colfecar, 2017.

364 p. ; 17 x 21,5 cm.

ISBN: 978-958-725-217-0

1. TRANSPORTE DE CARGA

2. TRANSPORTE DE MERCANCIAS. I. tit.

CDD388.044

Manual de transporte de carga

Juan Carlos Rodríguez Muñoz

7

Contenido

Introducción 13

Información preliminar 17

Política pública del sector transporte 21

A. La intervención pública o intervención del Estado 22

1. Planes nacionales de desarrollo (1990-2018) 23

B. La institucionalidad 30

1. Etapa formativa de los organismos de la regulación

(1905-1958) 31

2. Etapa de la descentralización administrativa y el

intervencionismo (1959-1991) 31

3. Etapa de la institución: Ministerio de Transporte

(1992) 32

C. Sectorización 33

Sector y sistema nacional de transporte 35

A. Sector transporte 36

1. Ministerio de Transporte 37

2. Entidades adscritas al Ministerio de Transporte 49

3. Organismos de asesoría y coordinación 85

B. Sistema nacional de transporte 90

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1. Organismos de tránsito y transporte 92

2. Infraestructura del transporte 95

C. Otras dependencias relacionadas 97

1. Dirección General Marítima y Portuaria Dimar 97

2. Superintendencia de Industria y Comercio SIC 198

3. Ministerio de Minas y Energía 99

4. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN 100

5. Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible 102

Principios 103

A. Principios fundamentales 104

1. Soberanía del pueblo 104

2. Intervención del Estado 105

3. Libertad de circulación 105

4. Seguridad 106

5. Integración nacional e internacional 111

B. Principios del transporte público 111

1. Acceso al transporte 112

2. Servicio público del transporte 112

3. Colaboración entre entidades 115

4. Participación ciudadana 116

5. Libertad de empresa 116

6. De los permisos o contratos de concesión 119

7. Del transporte intermodal 120

Actividad transportadora 121

A. Transporte privado y transporte público 122

3

4

9

1. Transporte privado 122

2. Transporte público 126

Prestadores del servicio público de transporte de carga 133

A. Condiciones para la prestación del servicio 134

1. Empresa legítimamente constituida 134

2. La habilitación: características, requisitos, trámites y

excepciones 135

3. Permisos y contratos de concesión u operación 150

Actores en el servicio de transporte de carga 155

A. Actores principales 155

1. Operador o empresa de transporte 155

2. Generador de carga 156

3. Propietario, poseedor o tenedor 157

4. Conductor 157

B. Otros actores en la cadena del transporte:

intermediarios de transporte 161

1. Comisionistas de transporte 161

2. Corredores 163

3. Agentes de carga (forwarder) 163

4. Operador logístico 165

5. Operadores de transporte multimodal 165

C. Servicios conexos al de transporte y logísticos 167

5

6

10

Relaciones económicas 171

A. Regulación de las relaciones equitativas 172

1. Obligaciones de los actores de la cadena de transporte

en las relaciones económicas 174

2. Relación entre el generador de carga y la empresa

de transporte 178

3. Relación entre la empresa de transporte público y los

propietarios, poseedores o tenedores de vehículos 186

4. Delegación de la conducción a terceros 194

B. Esquema de la libertad vigilada 194

1. Costos eficientes de operación, CEO, y sistema de

información de costos eficientes SICE TAC 201

2. Intervención de rutas 205

3. ¿Excepciones al régimen de los costos eficientes

de operación? 207

4. Aplicación de la teoría de la imprevisión 213

Documentos 215

A. Documentos de transporte 215

1. Manifiesto de carga 216

2. Remesa de carga 229

3. Orden de cargue 231

B. Otros documentos 233

1. Factura cambiaria de transporte 233

2. Guía única de transporte - transporte de combustibles 235

C. Documentos de tránsito 237

1. Tarjeta de operación 237

2. Licencia de tránsito 238

7

8

11

3. Revisión técnico-mecánica 239

Equipos 241

A. Tipología vehicular 241

B. Sobrepeso 248

1. Vehículos configuración diferente de C2 248

2. Vehículos configuración C2 249

C. Reposición de vehículos 250

1. Antecedentes 250

2. Regulación existente hasta el año 2017 253

3. Programa de promoción para la reposición y renovación

del parque automotor de carga 259

4. Regulación actual 262

D. Vida útil 272

1. Repotenciación de vehículos 274

2. Homologación 275

Mercancías - tipologías especiales 279

A. Mercancías peligrosas 279

1. Autoridades 280

2. Obligaciones especiales 282

3. Documentos obligatorios 290

B. Objetos postales 293

1. Autoridades 293

2. Documentos 295

C. Cargas extradimensionadas y extrapesadas 295

9

10

12

Régimen sancionatorio 299

A. Reserva de ley 299

B. Régimen sancionatorio del transporte y de tránsito 303

C. Sujetos de las sanciones 304

D. Clases de sanciones 305

1. Amonestación 306

2. Multa 306

3. Suspensión de matrículas, licencias, registros o

permisos de operación 308

4. Cancelación de matrículas, licencias, registros o

permisos de operación 309

5. Inmovilización o retención de vehículos 311

E. Procedimiento para la imposición de sanciones 314

F. Caducidad y prescripción 316

1. Prescripción 316

2. Caducidad 318

Seguros 321

A. Generalidades 321

1. Partes del contrato 322

2. Elementos esenciales del contrato (Código de Comercio,

art. 1045). 323

B. Clases de seguro 323

1. Seguro de transporte 324

2. Seguro de responsabilidad civil contractual 327

3. Seguro de responsabilidad civil extracontractual 327

4. SOAT Seguro obligatorio de accidentes de tránsito 329

C. Otros seguros 329

11

12

13

1. Póliza Andina 330

2. Seguros para el transporte de mercancías peligrosas 331

3. Seguros para cargas extrapesadas

y extradimensionadas 332

Transporte internacional de mercancías por carretera 335

A. Consideraciones preliminares 336

B. Fundamentos constitucionales del derecho

comunitario en Colombia 338

C. Comunidad Andina de Naciones CAN. Conformación 339

1. Objetivos 343

2. Ordenamiento jurídico de la CAN 343

3. Marco normativo del transporte internacional terrestre.

Decisión 399 344

4. Transporte internacional terrestre de mercancías.

Características y generalidades 347

5. Situación entre Colombia y Venezuela 362

13

15

Introducción

La obra presenta un panorama completo, puntual y específico del sector y el

sistema de transporte. A continuación se presentan brevemente algunos de

los temas que encontrará en su lectura y consulta del manual.

Como punto de partida, se sitúa al lector en el marco institucional del sec-

tor transporte a partir del reconocimiento del principio de intervención del

Estado en los servicios públicos, dispuesto en la Constitución Política y expre-

sado en el diseño e implementación de políticas públicas, las cuales permiten

la actuación del Poder Ejecutivo conforme a los principios dispuestos por el

legislador en la Ley o Estatuto del Transporte.

Para desarrollar este tema se presentan las líneas de orientación definidas

para el sector transporte en los diferentes planes de desarrollo. Los planes na-

cionales de desarrollo definidos a partir de 1991 como instrumentos de guía

y orientación de la política pública, permiten ver por primera vez en Colombia

su inclusión en un capítulo especial como “expresión suprema de la función

de planeación” del Estado.

Se presentan los actores que participan e intervienen en la prestación de

este servicio, tal como la empresa de transporte de carga legalmente consti-

tuida y habilitada por el Ministerio de Transporte, a partir de sus características

y condiciones para la prestación del servicio y la naturaleza del título habilitan-

te, lo que posibilita realzar la importancia de su función delegada para la pres-

tación regular y continua del servicio.

Acto seguido, para una mejor comprensión del lector, se describen las

relaciones contractuales que emanan de la relación de transporte de carga,

especialmente en lo que tiene que ver con el esquema contractual de la vin-

culación, el cual permite incorporar los vehículos que no son de propiedad de

la empresa para realizar la prestación del servicio. Esta modalidad operativa

16

sustenta las relaciones entre el empresario habilitado, el propietario/tene-

dor-poseedor y el conductor del equipo de transporte.

A partir de los documentos de política pública, o documentos Conpes

3489 de 2007 y 3759 de 2013, se exponen los desarrollos regulatorios y los

proyectos que publicó el Ministerio de Transporte para concertación, en los

que se plantea regular a nuevos actores de la cadena de suministro de trans-

porte, con el fin de controlar su actividad diferenciada y hacerlos sujetos de

vigilancia, inspección y control, tales como: operadores logísticos, transitarios

y comisionistas de transporte, quienes sin estar habilitados para prestar el

servicio público de transporte de carga intermedian entre el empresario habili-

tado y el remitente o generador de la carga, ofreciendo los servicios de trans-

porte y conexos, con el fin de controlar su actividad diferenciada y hacerlos

sujetos de vigilancia, inspección y control.

Por otra parte, se explica de manera detallada la naturaleza, función y al-

cance de los documentos básicos que soportan la operación de transporte de

carga como son el manifiesto de carga, la remesa transporte de carga y la or-

den de cargue. De estos tres principales, se puede destacar el manifiesto de

carga, que actualmente con los adelantos tecnológicos puede diligenciarse

en los aplicativos APP, manteniendo sus funciones como documento de con-

trol de las operaciones de acarreo de mercancías, así como fuente de infor-

mación estadística. Se exponen también otros documentos como la factura

cambiaria de transporte, la guía única de transporte y aquellos propios para el

tránsito o circulación de los vehículos, como son la licencia de conducción y

la licencia de tránsito.

En materia de equipos de transporte se hace una amplia explicación de la

regulación vigente en materia de tipología vehicular y las diferentes configu-

raciones existentes en Colombia, así mismo, se dedica un capítulo especial a

explicar el denominado programa de promoción para la reposición y renova-

ción del parque automotor de carga y las propuestas recientes en desarrollo

de la política pública existente.

17

En función de la naturaleza de las mercancías transportadas se menciona

ampliamente lo relativo a las cargas extrapesadas y extradimensionadas y las

condiciones previstas para su transporte y circulación por las vías nacionales,

así como también, las características y requisitos para el transporte de las de-

nominadas “mercancías peligrosas”.

En desarrollo de las facultades de inspección, control y vigilancia, se des-

cribe ampliamente el panorama sancionatorio aplicado al transporte de carga,

especificando los sujetos, las infracciones y las consecuencias por su trans-

gresión, así como también se hace referencia al fallido proyecto de ley que

buscaba su modificación.

El tema del contrato de seguro para el transporte ocupa también un amplio

desarrollo, especificándose las condiciones particulares para el denominado

seguro de transporte y el seguro de responsabilidad civil contractual y extra-

contractual, así como el seguro obligatorio de accidentes de tránsito SOAT y

los de cargas especiales.

Para el transporte internacional que opera con las reglas de la Comunidad

Andina de Naciones se hace un despliegue amplio de las condiciones para su

prestación, los documentos operativos, carta de porte internacional o mani-

fiesto de carga internacional, libreta de tripulante terrestre y declaración de

tránsito aduanero internacional, así como, mención al contrato de transporte

internacional de mercancías y todo lo atinente a derechos, obligaciones y ré-

gimen de responsabilidad.

19

Información preliminar

La siguiente información resulta práctica para los lectores que sin conocer

a profundidad la organización del Estado y la estructura normativa, desean es-

tudiar el universo jurídico del transporte automotor de carga.

Tabla 1. Estructura del Estado

Rama Organismos y entidades que la componen

Rama Legislativa

La rama legislativa está representada por el Congreso de la República (Constitución Política, art. 114).

El Congreso expide leyes.

En ocasiones, el Congreso reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley, cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje (Constitución Política, art. 150, n.° 10).

El Presidente expide Decretos con fuerza de ley.

Cuando se presentan situaciones de estados de excepción (Estado de Guerra, Estado de Conmoción) el Presidente, en conjunto con sus Ministros, expide normas para conjurar la crisis (Constitución Política, art. 212).

El Presidente en conjunto con sus Ministros expide Decretos legislativos.

Rama Ejecutiva

La rama ejecutiva está conformada por entidades encargadas de la administración de los bienes de la nación y de la gestión de las políticas públicas (Constitución Política, art.188 y ss.).

Ver gráfico 1

Expide Decretos reglamentarios y resoluciones.

Ver gráfico 2

Rama Judicial

La rama judicial está representada por los Jueces y Magistrados (Constitución Política, art. 230 y ss.).

Ver gráfico 3

Emite Autos y Sentencias.

20

Es preciso aclarar que además de los diferentes tipos de normatividad

mencionados cualquiera de estos organismos puede expedir conceptos cuya

finalidad es orientar sus actuaciones, sentar posiciones y aclarar determina-

dos temas.

Rama Ejecutiva

Nivel Central

Presidente de la República Entidades Territoriales

Vicepresidente Gobernaciones

Ministros y Directores D.A.

Nivel Descentralizado

Alcaldías SuperintendenciasEstablecimientos

PúblicosEmpresas Industriales

y Comerciales del Estado

Órganos Constitutivos y del Gobierno

Gráfico 1. Rama Ejecutiva

Gráfico 2. Jerarquía normativa

Circulares, acuerdos, etc.

Decretos Reglamentarios

Leyes

Resoluciones

Decretos Ley

Constitución Política Nacional

21

Gráfico 3. Rama Judicial

Altas Cortes

Tribunales

Jueces

23

1Política pública del sector transporte

Como punto de partida conviene precisar el alcance del concepto de políti-

ca pública; visto por algunos como el programa de gobierno para determina-

do sector o determinada región. Parafraseando a Salazar, una política pública

es un conjunto de respuestas de un gobierno específico a problemas identi-

ficados y definidos con la ciudadanía. Por otro lado, para autores como Pierre

Müller, el término va mucho más allá, y se convierte en un “proceso de me-

diación social, en la medida en que el objeto de cada política pública es tomar

a su cargo los desajustes que pueden ocurrir entre un sector y otros sectores,

o aun entre un sector y la sociedad global” (Müller, 2002, p. 48)1.

Independientemente de la definición que se acoja para comprender el al-

cance de la política púbica, se deben tener en cuenta tres elementos comunes

a dicho concepto: la intervención pública en la sociedad civil, la institucionali-

dad y la sectorización de las actividades económicas.

Gráfico 4. Elementos de la política pública

1 Müller, Pierre. “Las Políticas Públicas”. Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2002, p. 48.

Intervención pública en la sociedad civil

Sectorización de las actividades

económicasInstitucionalidad

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A. La intervención pública o intervención del Estado

El Estado como director general de la economía interviene en la prestación de

los servicios públicos y privados con el fin de conseguir en el plano nacional y

territorial el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribu-

ción equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo, y la pre-

servación de un ambiente sano (Constitución Política, arts. 333 y 334).

La intervención se materializa en ciertos casos “a través de un conjunto

sistemático de disposiciones jurídicas destinadas a la realización de un orden

económico y social justo, dentro del Estado Social de Derecho” (Sentencia

C-074 de 1993, Corte Constitucional, M.P. Ciro Angarita Barón), que vienen da-

das principalmente desde los planes de desarrollo.

Cada plan nacional de desarrollo “constituye la expresión suprema de la

función de planeación” (Sentencia C-292 de 2015, Corte Constitucional, M.P.

Luis Ernesto Vargas Silva) y una pauta general de orientación que toma en

consideración “las necesidades y posibilidades de las regiones, departamen-

tos y municipios, así como de las exigencias sectoriales” (Sentencia C-478 de

1992, Corte Constitucional, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).

Por ello, el plan se compone de una parte general que consagra los dife-

rentes “propósitos y objetivos nacionales previstos para el largo plazo, las me-

tas y prioridades de la acción del Estado en el mediano plazo y las estrategias

y orientaciones generales en materia de política económica, social y ambien-

tal” (Constitución Política, art. 339), y un plan de inversiones que contiene los

respectivos “presupuestos plurianuales de los principales programas y pro-

yectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos finan-

cieros que demanda su ejecución” (Constitución Política, art. 339).

Cada plan nacional de desarrollo luego de un proceso legislativo ante el

Congreso de la República, se incorpora en la denominada Ley del Plan en

la que se condensan “las metas que, en un proceso participativo y de con-

certación se ha estimado necesario alcanzar, acompañadas de estrategias

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concretas a través de las cuales pretende lograrse el cumplimiento de esos

objetivos” (Sentencia C-292 de 2015, Corte Constitucional, M.P. Luis Ernesto

Vargas Silva).

Las metas indicadas son “no solo económicas, sino también sociales o

ambientales que se ha estimado deseable alcanzar” (Sentencia C-305 de

2004, Corte Constitucional, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).

En esta medida, los planes constituyen un instrumento de orientación y

compromiso entre el gobernante y sus gobernados, pues:

“Existe una clara relación política entre el Plan de Desarrollo y el régimen

presidencial en Colombia, que exige armonía entre ellos a partir de la incor-

poración en el Plan de Desarrollo, de los compromisos del elegido, que se

traducen en políticas institucionales a mediano y largo plazo. Precisamente

una característica del régimen democrático es el voto por un programa de

gobierno, que se consolida en el vínculo formado entre la voluntad popu-

lar y la propuesta de gobierno expuesta por el candidato electo, que ha de

reflejarse en el contenido del Plan de Desarrollo, pues no tendría sentido

alguno que el pueblo optara por una idea de país futuro, representado en

las propuestas de campaña electoral, que no fueran de recibo en el Plan

de Desarrollo” (Sentencia C-524 de 2003, Corte Constitucional, M.P. Jaime

Córdova Triviño).

1. Planes nacionales de desarrollo 1990-2018 Cada cuatro años, los gobernantes se encargan de trazar esta hoja de ruta

que guiará las acciones de gobierno en distintas materias; desde el año 1990,

en lo que atañe a las políticas sobre el servicio público de transporte y su in-

fraestructura, se destacan las siguientes propuestas:

Plan Nacional de Desarrollo 1990-1994 “La Revolución Pacífica”

En este esquema, el Ministerio de Transporte en coordinación con las diferen-

tes entidades sectoriales, debía definir las políticas generales sobre transporte

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y tránsito, para lo cual se creó el Consejo Consultivo de Transporte CCT, cuya

conformación mixta (Gobierno y sector privado) haría posible un importante

acercamiento para la concertación. Sin embargo, el Consejo tuvo escasa inci-

dencia en la formulación de políticas ya que solamente fue convocado una vez.

Plan Nacional de Desarrollo 1994-1998 “El Salto Social”

Se hizo énfasis en inversión pública adicional para impulsar el desarrollo de

infraestructura, calculada en un 115% mayor a la proyectada en el plan de

desarrollo anterior. El significativo atraso en la infraestructura en materia de

transporte, energía y telecomunicaciones, se constituía en un obstáculo que

debía ser superado para el mejoramiento de la competitividad de la economía

colombiana.

Plan Nacional de Desarrollo 1998-2002 “Cambio para

Construir la Paz” (Ley 508 de 1999, Inexequible)

Sus proyecciones se concentraron en la reducción de los costos del transpor-

te, por representar este un elevado porcentaje del precio final de los bienes;

en la necesidad de integración del sistema de transporte, dadas las condicio-

nes geográficas del país y la localización de las zonas productivas; en la explo-

ración de nuevas alternativas de transporte de acuerdo con el tipo de carga

y zonas del país, permitiendo la interconexión entre los distintos modos de

transporte, pues se consideró que no podía pensarse en el sector carretero

como la única alternativa de transporte.

De esta forma, la mirada se dirigió nuevamente hacia la infraestructura

para los diferentes modos de transporte, mediante la priorización de inversión

en carreteras construidas a través de proyectos estratégicos de comercio ex-

terior, con componentes técnicos, legales y financieros, tomando en cuenta

esquemas de participación privada y de financiación multilateral, entregando

en concesión las vías económicamente viables.

Otro de los puntos destacados consistió en mejorar la capacidad de opera-

ción de las vías, incluyendo los accesos a los puertos marítimos de Colombia

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y a las ciudades, dado que la mayor parte del comercio exterior colombiano

se moviliza a través del transporte marítimo, mediante el fortalecimiento de

proyectos con mayor incidencia en el proceso de paz que se desarrolló en

ese entonces.

Se introdujeron iniciativas legislativas como los Decretos 101 de 2000 y

170 de 2001 que pretendían ajustar la estructura institucional del Ministerio de

Transporte y de la Superintendencia de Puertos, dotando al sector de un ente

rector encargado de fijar las políticas en cabeza del Ministerio de Transporte,

una comisión reguladora del transporte y una Superintendencia encargada de

inspeccionar, controlar y vigilar el cumplimiento de las disposiciones.

Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 “Hacia un Estado

Comunitario” (Ley 812 de 2003, derogada parcialmente)

Resaltó el tema de la infraestructura, facultando a las entidades territoriales

para establecer contribuciones y gravámenes destinados a financiar proyec-

tos de infraestructura vial y de transporte, y al Invías para destinar los recursos

de los peajes de las vías no concesionadas para su rehabilitación, conserva-

ción y mantenimiento; además de adelantar acciones para el desarrollo de la

infraestructura física y social en las zonas deprimidas y de conflicto.

Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 “Estado Comunitario:

Desarrollo para Todos” (Ley 1151 de 2007, derogada parcialmente)

Hizo énfasis en la infraestructura, se resalta el hecho de haber considerado en

sus líneas el intermodalismo y la integración modal. Estableció que la forma

dispersa en que se encuentra distribuida la población rural colombiana ha lle-

vado a que las necesidades de transporte de personas y de carga se resuel-

va a través de sistemas alternativos de transporte, lo cual ha resultado en una

red de movilidad con una cobertura baja, una ineficiente utilización de la in-

fraestructura existente y altos costos de desplazamiento.

Se propuso como solución a las necesidades de transporte en las áreas ru-

rales, el aumento de la infraestructura vial, junto con el desarrollo de sistemas

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de movilidad rural intermodal que optimizaran el uso de las infraestructuras

existentes, disminuyendo los tiempos y costos de desplazamiento de la po-

blación hacia los centros urbanos, centros de acopio y pasos de frontera. Así

mismo, se optó por promover el mejoramiento e integración de la infraestruc-

tura instalada en zonas donde los modos aéreo y fluvial eran la principal alter-

nativa de transporte.

En estos proyectos la población debía tener una participación activa tanto

en la formulación y construcción, como en la operación y mantenimiento de

los mismos. Se propuso que la estrategia de acción debía enmarcarse dentro

de las siguientes acciones básicas:

• Definir los espacios geográficos: condiciones de ingreso o de produc-

ción que agrupen regiones con características socioeconómicas y te-

rritoriales similares.

• Determinar las características de las redes: evaluar los proyectos que

logren el carácter local-rural en un ámbito de interconexión.

• Establecer los mecanismos de regulación: las políticas y regulación de

los sistemas rurales deben generarse a través de espacios de partici-

pación democrática mediante la creación de entes comunitarios como

reguladores y controladores de la operación del sistema.

• Otros requisitos para los proyectos: establecer mecanismos sencillos

que permitan evaluar la posibilidad de incorporar un proyecto dentro

del marco de red de transporte, para ello el proyecto debe cumplir con

las siguientes condiciones: apoyar la descentralización, asegurar la

sostenibilidad financiera, administrativa y técnica de la infraestructura

regional, y fortalecer y fomentar los modos alternativos de transporte.

Por las dificultades de accesibilidad, se determinó que el proyecto debía

ser financieramente sostenible, por tal razón tendrían mayor relevancia aque-

llos que utilizaran medios no motorizados o en los cuales la provisión de insu-

mos para su operación no fuera crítica.

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Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 “Prosperidad

Para Todos” (Ley 1450 de 2011)

Este plan planteó lo siguiente para el sector transporte:

• Fortalecimiento institucional del sector transporte con el objetivo de

mejorar y hacer más eficiente la actuación del Gobierno Nacional

en un marco de política de Estado: creación del Ministerio de

Infraestructura y Transporte, con dos Viceministerios técnicos especia-

lizados (Infraestructura y Transporte).

• Fortalecimiento del esquema de vigilancia, inspección y control que

corresponde a la Superintendencia de Puertos y de Transporte SPT,

mediante la extensión de los sujetos obligados al pago de la tasa de

vigilancia proporcional según sus ingresos brutos, en los costos anua-

les de funcionamiento e inversión de la Superintendencia de Puertos

y Transporte, la cual no podrá ser superior al 0.1% de los ingresos bru-

tos de los vigilados; y el monitoreo de la operación de transporte a tra-

vés del Registro Único Nacional de Tránsito RUNT.

• Formulación de políticas de Estado y regulación, formalización laboral,

intervención por fallas de mercado, acuerdos regionales de descentra-

lización y desregulación de pólizas de renovación del parque automo-

tor de vehículos de carga.

• Fomento de la asociación empresarial, facilitando la conformación de

empresas con escala óptima según mercados relevantes y localiza-

ción geográfica, conservando la propiedad democrática; moderniza-

ción e inversión en equipos, administradores integrales de flota de

vehículos y del recurso humano con capacidad negociadora de los

contratos de transporte con los generadores de la carga.

• Creación de Centros Regionales de Despacho de Carga, constituyen-

do el primer paso para la conformación de nuevas empresas, para ase-

gurar un desarrollo regional equitativo del sector, involucrando al SENA

como el actor clave para profesionalización de conductores.

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• Implementación del Registro Único Nacional de Tránsito RUNT y del

Registro Nacional de Despacho de Carga RNDC, esquema que permi-

ta complementarse con el mercado virtual de bolsa de carga donde

sujetos del contrato de transporte transarían contratos bajo esquemas

de iniciativa privada que promovería el Gobierno Nacional.

• Promoción de la Intermodalidad con corredores prioritarios para la

prosperidad.

• Adopción de una Política de Combustibles Limpios e incentivos por el

uso de tecnologías limpias.

• Adopción de medidas para garantizar el servicio a los usuarios de la

carga durante las 24 horas del día, de los siete 7 días de la semana, en

los diferentes puertos marítimos y fluviales del país, los pasos de fron-

tera y las zonas francas a nivel nacional, con participación de las em-

presas privadas involucradas en la gestión de los procesos logísticos

esenciales asociados a la distribución de la carga de importación y ex-

portación, y las entidades gubernamentales encargadas de la inspec-

ción y control aduanero, antinarcóticos, sanitario y fitosanitario.

Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por Un Nuevo

País - Paz, Equidad y Educación” (Ley 1753 de 2015)

El Plan describe como una de las estrategias transversales la competitivi-

dad e infraestructura estratégicas, abarcando diversos objetivos dentro de

los cuales se encuentran “la promoción de la infraestructura y servicios de lo-

gística y transporte para la integración territorial” (Bases del Plan Nacional de

Desarrollo 2014-2018. Versión para el Congreso, pág. 94). Algunos de los te-

mas tratados son los siguientes:

• Infraestructura como elemento clave para la competitividad: se desta-

ca como una estrategia para reducir los costos de producción y generar

empleos formales. Es determinante conectar el país acercando a po-

blaciones alejadas a través del mejoramiento de las vías, concibiendo

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otros medios para la movilización de la carga: transporte fluvial y trans-

porte de carga.

• Con el fin de generar una adecuada planeación y ejecución de proyec-

tos de infraestructura vial se hace necesario fortalecer las entidades

territoriales, desde el punto de vista técnico e institucional. Se propone

adicionalmente modernizar el marco normativo del sector transporte.

• Para facilitar las actividades de transporte y su logística se deben adop-

tar Tecnologías de la Información y la Comunicación TIC.

• Los nodos de transferencia de carga deben ser conectados con la red

vial nacional, para lo cual es necesario gestionar el Plan Maestro de

Transporte Intermodal.

• Los pasos de frontera deben ser fortalecidos, sofisticando sus están-

dares operacionales y ampliando su seguridad, fortaleciendo el co-

mercio binacional, la soberanía, la integración social y la economía del

bloque regional.

• Se debe continuar con el programa de renovación y reposición del par-

que automotor de carga. Además de la modernización del transporte,

se deben orientar esfuerzos para formalizar las empresas y la contra-

tación de los conductores de los vehículos involucrados en el sector.

• Además del Observatorio de Transporte de Carga por Carretera se

plantea implementar el Observatorio Nacional de Logística, enfocado

hacia el análisis de flujos logísticos, costos, infraestructura y operacio-

nes, entre otros.

• Sobre la tasa de vigilancia pagada a la Superintendencia de Puertos y

Transporte, el plan modifica su denominación y tasa, llamándose aho-

ra contribución especial de vigilancia, que correspondería al 0.2% de

los ingresos brutos de los sujetos pasivos.

• Para dar continuidad a la Política de Libertad Vigilada es fundamental

continuar con la puesta en funcionamiento de la Comisión Reguladora

de Transporte CRT y la Unidad de Planeación del Transporte UPT.

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En los términos anteriores es que el transporte y su logística han sido foco

de cada uno de los planes de gobierno, a partir del régimen dispuesto en la

Constitución de 1991.

B. La institucionalidad

Para continuar con el análisis del marco de la política pública, el segundo ele-

mento común es la institucionalidad, entendida por autores como Douglass

C. North en su libro Instituciones, cambio institucional y desempeño econó-

mico, como aquellas “reglas del juego (formales e informales) que guían las

relaciones de los seres humanos de una determinada sociedad, y que son ne-

cesarias para la realización de unos fines o propósitos” 2.

Para North, la institucionalidad puede visualizarse en la figura del ente pú-

blico, que en su papel de gestor management público, obra como la nueva

representación del Estado en la sociedad, al considerar que las instituciones

afectan el desempeño de la economía, toda vez que estructura reglas que

han de regir un determinado sector o renglón de la economía. (North, 1995).

En palabras de Andre Roth “Una política pública existe siempre y cuando

instituciones estatales asuman total o parcialmente la tarea de alcanzar ob-

jetivos estimados como deseables o necesarios, por medio de un proceso

destinado a cambiar un estado de las cosas percibido como problemático”,

destacando así uno de los elementos característicos del concepto de política

pública (Roth, 2012, p. 27).

En Colombia los diversos cambios institucionales en el sector del trans-

porte y las características de las reglas que los han guiado, permite identifi-

car tres etapas:

2 North, Douglass C. North. “Instituciones, cambio institucional y desempeño económico”, Fondo de Cultura Económica, México, 1990, p. 3.

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1. Etapa formativa de los organismos y de la regulación (1905-1958)

2. Etapa de la descentralización administrativa y el intervencionismo (1959-1991)

La descentralización administrativa es:

“Un principio organizacional que tiene por objeto distribuir funciones en-

tre la administración central y los territorios (descentralización territorial), o

Gráfico 5. Etapa formativa organismos y regulación del transporte

1905 1907 1918 1922 1928 1942 1951

Se crea el Ministerio de Obras Públicas. Entre sus funciones estaban las de atender los bienes nacionales, las minas, petróleos, patentes de privilegio y registros de marcas, los ferrocarriles, caminos, puentes, edificios nacionales y tierras baldías.(Decreto legislativo 07 del 17 de enero de 1905).

Leyes de 1918. Se regula el ejercicio de los agentes de aduana y se fijan criterios para la construción y conservación de las carreteras y los caminos.El transporte es un servicio complementario de la actividad aduanera.

Se crea el Consejo Nacional de Vías y Comunicaciones.

Se formula el primer plan vial con nuevos criterios y especificaciones viales.

Se regula el servicio público de la Industria Pública de Transportes.Ley 4 de 1907

Con la llegada de los primeros camiones se empieza a hablar de Empresa.

Comienza el auge de organizaciones cooperativas.

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entre la primera y entidades que cumplen con labores especializadas (des-

centralización por servicios), de manera que el ejercicio de determinadas

funciones administrativas sea realizado en un marco de autonomía por las

entidades territoriales o las instituciones especializadas” (Sentencia C-496

de 1998, Corte Constitucional, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).

En el periodo comprendido entre 1959 y 1991 la labor normativa se ocupó

de construir los primeros pilares de la descentralización territorial y por servi-

cios, con el fin de regular la prestación del servicio de transporte. En un ini-

cio fue la Ley 15 de 1959 la que dio el mandato al Estado para intervenir en

la industria del transporte que en desarrollo de los artículos 30, 32 y 39 de la

Constitución Política de 1886 ordenó al Gobierno en su artículo 1 lo siguiente:

• Intervenir en el transporte automotor, tanto urbano y en carreteras, de

carga y pasajeros.

• Organizar y patrocinar empresas públicas, privadas y/o mixtas de ca-

rácter distrital, municipal, departamental o nacional.

• Reglamentar el funcionamiento de las empresas y la presta-

ción de servicios.

• Autorizar la importación de vehículos y repuestos.

• Fijar las tarifas urbanas, intermunicipales, interdepartamentales.

De esta manera, se asignaron funciones a los entes de nivel nacional,

departamental y municipal con el fin de regular y controlar diversos as-

pectos relacionados no solamente con el transporte, sino a su vez, con el

tránsito terrestre.

3. Etapa de la institución: Ministerio de Transporte (1992)Esta última etapa comienza con la creación de la entidad que hasta hoy, con

algunas modificaciones, se consolida como la suprema autoridad del sector y

del sistema nacional de transporte.

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Desde la expedición del Decreto 2171 de 1992 se ordenó la liquidación del

Instituto Nacional de Tránsito Intra y del Fondo de Caminos Vecinales, para dar

paso a una nueva entidad: el Ministerio de Transporte, a su vez se comienzan

a consolidar una serie de entidades en procura del ordenamiento y la normali-

zación de un importante sector de la economía: el Sector Transporte.

C. Sectorización

El tercer elemento común lo constituyen los sectores, nacidos en occiden-

te entre los siglos XVII y XIX, según Pierre Müller, como producto de la divi-

sión del trabajo en la sociedad y la profesionalización de los roles económicos

(estructuración vertical de los roles sociales) que define sus reglas de funcio-

namiento (Op. cit., p. 40). En lo que atañe al transporte, el ordenamiento ju-

rídico colombiano se ha encargado de puntualizar los lineamientos del sector

y las entidades que lo componen, tal y como se expone en el capítulo descri-

to a continuación.

Este libro se terminó de editar en

la Editorial UTADEO en el mes de

septiembre de 2017

E ste manual pretende llenar un vacío de la literatura del transporte de carga en Colombia y de los países que conforman el Área Andina, en la medida en que Colombia hace parte del Sistema Andino de Inte-gración. Este vacío corresponde a la ausencia de un tex-

to que recoja, además, de la regulación vigente, información acerca de los lineamientos de política pública, entendida esta como el direcciona-miento que se ha dado a esta importante actividad en los últimos años.

En este sentido, no se trata de una compilación de normas, sino que integra los elementos regulatorios del Sector y el Sistema Nacional de Transporte definidos a partir de sus principios rectores, lo cual per-mite no solo identificarlos sino también tener una mejor comprensión y conocimiento de su impacto en la evolución del servicio de transporte.

A diferencia de las compilaciones de normas, este manual no se ve afectado por las sucesivas modificaciones a que se ven expuestas es-tas, en cambio, mantiene su vigencia debido a que se estructura sobre nociones inamovibles como los principios rectores y las instituciones que conforman el sector y el sistema, que se encargan de regularlo y están obligadas a desplegar su accionar a partir de estos.

Reconocimiento y agradecimiento especial a July Farfan Mancipe por su profe-sional aporte, empeño y dedicación a las resultas de la obra; así mismo, a los alum-nos Ximena Mora Gómez, Diana Carolina Gómez Acero e Ivan Darío Valderrama Parra, quienes con sus comentarios y visión de “prematuro usuario”, permiten a la misma ser una herramienta asequible o de fácil acceso y comprensión para quien desee o re-quiera conocer del transporte de carga como disciplina de importancia estratégica en cualquier sociedad.