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Investigador PrincipalAntonio Hernández Gamarra

Economista de la Universidad Nacional, profesor de Economía en las Universidades del Valle, Los Andes, Nacional y Externado. Se desempeñó, entre otros cargos, como Presidente de la Financiera Eléctrica Nacional, Ministro de Agricultura, Miembro de la Junta Directiva del Banco de la República y Contralor General de la República. Autor de numerosos ensayos sobre política agrícola, política monetaria y desarrollo regional. Sus libros incluyen La moneda en Colombia, La moneda y el debate monetario en Colombia, Una Contraloría creíble y respetada, entre otros.

CoautorFernando Herrera Araújo

Coordinador del Área de Pobreza y Desarrollo Sostenible del PNUD-Colombia, organización para la que trabaja hace más de dos décadas. Estudió Economía en la Universidad Externado, posteriormente realizó un Master of Arts en Estudios del Desarrollo en la Universidad de Manchester y un Master of Science de Gestión para el Desarrollo en la London School of Economics. También hizo estudios de postgrado en ciencia política en la Universidad de Lovaina en Bélgica. A lo largo de su trayectoria ha dictado cursos en distintas universidades del país y ha sido conferencista nacional e internacional. Autor de investigaciones sociales, en particular sobre Pobreza y Director Editorial de la Serie Cuadernos PNUD.

Evaluación delSistema General de Regalías

Cuadernos PNUD

Evaluación del Sistema General de Regalías

Evaluación del Sistema General de Regalías

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

Fabrizio HochschildRepresentante residente Arnaud PeralDirector de País

Inka MattilaDirectora de País adjunta

Antonio Hernández GamarraInvestigador principal- Director

Fernando Herrera AraújoCoautor

Blanca Jenny Patiño P.Felipe Ordoñez SerranoJuan Sebastián BetancurInvestigadores del Laboratorio de Innovación Social

Elizabeth Yarce, PNUDEdición y coordinación editorial

Rock N Roll AgenciaDiseño y Diagramación

ISBN: 978-958-8863-86-3

Fecha de publicación: Septiembre 2015

Las opiniones y planteamientos expresados por los investigadores del Laboratorio de Innovación Social de Cuadernos PNUD “Evaluación del Sistema General de Regalías”, son responsabilidad exclusiva de sus autores y no comprometen a ninguna de las instituciones editoras.

Acrónimos

Resumen ejecutivo

Introducción

I. Normatividad

La normatividad existente hasta 2011

Normas básicas constitucionales

Normas básicas legales

Autoridades

Valor, generación y distribución de las regalías

Debilidades de la institucionalidad existente hasta 2011

La nueva institucionalidad

Reforma constitucional

Reglamentación legal

II. La distribución de las regalías

Distribución entre las finalidades de las asignaciones

Distribución de las regalías entre los departamentos

Distribución de las regalías al interior de los departamentos

Distribución sectorial del gasto

El impacto de la reforma en las finanzas departamentales.

III. Operación del SGR

Recaudos y giros

Ejecución del gasto

Excedentes de liquidez

Estado de ejecución de los proyectos.

IV. Asignación de regalías e indicadores de desarrollo económico y social

V. El rol del SGR en la construcción de la paz

Caracterización de las condiciones socio-económicas de los municipios

prioritarios, a la luz de su desempeño en los objetivos de desarrollo

del milenio (ODM)

Asignación y uso de las regalías en los municipios prioritarios

Reflexiones finales

Conclusiones

Anexos

Referencias

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Acrónimos

ANH Agencia Nacional de HidrocarburosANM Agencia Nacional de MineríaCNR Comisión Nacional de RegalíasCOLCIENCIAS Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación DNP Departamento Nacional de PlaneaciónFAE Fondo de Ahorro y EstabilizaciónFNR Fondo Nacional de RegalíasFONPET Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades TerritorialesMHCP Ministerio de Hacienda y Crédito PúblicoMME Ministerio de Minas y EnergíaNBI Índice de Necesidades Básicas InsatisfechasOCAD Órgano Colegiado de Administración y DecisiónODM Objetivos de Desarrollo del MilenioRNNR Recursos Naturales No RenovablesSGP Sistema General de ParticipacionesSGR Sistema General de RegalíasSMSCE Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación

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Evaluación del sistema general de regalías

Resumen ejecutivo

Las regalías son una fuente de ingresos importante para el desarrollo de Colombia. Por su magnitud tienen el potencial de financiar inversiones que mejoren las condiciones de vida y la productividad de los habitantes en todas las regiones del país.

Los recursos naturales no renovables (RRNN) y el subsuelo son activos que pertenecen al Estado, y por ende, las inversiones realizadas con los ingresos generados por su explotación deberían beneficiar a toda la población. Por esto, en 2011 se hizo una reforma constitucional para crear el Sistema General de Regalías (SGR) con el fin de promover una mayor equidad intergeneracional, social y regional, y de esta manera hacerle frente a las debilidades del antiguo régimen.

Teniendo en cuenta los efectos que este nuevo Sistema de asignación de regalías pudo traer, este informe pretende evaluar cómo ha sido la distribución de los recursos desde que inició su implementación en 2012; cuál ha sido el nivel de ejecución del gasto de las entidades territoriales que reciben los recursos; cómo ha sido la relación entre las asignaciones y las variables socioeconómicas de los departamentos y cuál es el papel que pueden jugar estos recursos en la construcción de la paz en Colombia.

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Analiza, además, cómo la nueva distribución de los recursos ha venido incorporando los objetivos pretendidos en la reforma, no solo en cuanto al reparto de las regalías según las finalidades establecidas en la ley, sino en la manera como se viene dando la distribución entre los departamentos y entre los sectores a los que se están destinadas las inversiones.

También hace una mirada a la forma como viene operando el Sistema. La ejecución del gasto de estos recursos y el estado de ejecución de los proyectos dan luces sobre si las regalías están siendo utilizadas de manera eficaz, para que generen inversiones que permitan cerrar las brechas de competitividad entre las regiones. De igual manera, evalúa la operación del SGR desde cuatro perspectivas: recaudos y giros, ejecución del gasto, excedentes de liquidez y estado de los proyectos.

Pero este estudio no solo brinda una mirada profunda a la situación actual del SGR en cuanto a su operación y asignación. También analiza si esta nueva distribución de los recursos prioriza las regiones en las que la situación socioeconómica de sus habitantes está más rezagada, y explica la importancia que las regalías pueden tener para la construcción de la paz. Cerrar las brechas socioeconómicas en las regiones más vulnerables del país, y más en aquellos municipios en donde el conflicto armado ha afectado en mayor medida a la población, es una necesidad para Colombia y un frente de trabajo constante para el PNUD.

Ponemos a disposición este análisis de la situación actual del Sistema que determina la utilización de un activo muy importante para el país y brinda herramientas y conclusiones que pueden ayudar a aclarar las principales ventajas y aspectos por mejorar del Sistema General de Regalías para que Colombia cuente con un Sistema eficiente y avance en mejorar las condiciones de los hogares más vulnerables en todas las regiones y, a la vez, impulse en el largo plazo la competitividad del país y sirva como herramienta de construcción de paz.

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Introducción

El propósito de este trabajo es realizar una evaluación del Sistema General de Regalías (SGR) creado por el Acto Legislativo 05 de 2011, en especial en cuanto a la normatividad que lo gobierna, la distribución institucional y territorial de las regalías que en él se estableció, su operación, y la intencionalidad que lo guía para promover el desarrollo y la equidad regional.

Para ello, además de esta introducción, el estudio consta de cinco capítulos y una sección de conclusiones.

El primer capítulo tiene como finalidad contrastar la normatividad existente antes de la creación del SGR con la que le dio vida al nuevo sistema. La primera parte de este capítulo hace énfasis en las autoridades que gobernaban el anterior régimen, los usos que se podían dar a los recursos, la distribución territorial que tenían las regalías, y las debilidades y falencias que hicieron necesario emprender la reforma del mismo. La segunda, incluye los propósitos de la reforma, las modificaciones constitucionales y legales que se adoptaron; los órganos de gobierno del SGR y sus funciones básicas; el ciclo de la generación de las regalías; los criterios de asignación por tipos de gasto; las reglas para distribuirlas territorialmente durante y después de la etapa de transición; y, las políticas y mecanismos establecidos para la aprobación de los proyectos de inversión.

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El propósito del segundo capítulo es analizar lo que la reforma significó para la distribución de las regalías entre las finalidades de las asignaciones a la luz de la normatividad que creó el SGR; examinar su reparto entre las entidades territoriales; realizar un análisis sobre la concentración sectorial del gasto; y, medir el impacto que el SGR produjo en las finanzas departamentales.

Con el fin de evaluar la eficiencia con que ha operado el SGR, en el tercer capítulo del trabajo se examina la importancia de los montos girados en relación con el recaudo; el gasto presupuestal ejecutado por las gobernaciones con esos recursos; lo significativos que eran los excedentes de liquidez que tenían en sus cuentas bancarias los entes territoriales a fines de 2014; y, el estado de ejecución de los proyectos aprobados por el SGR.

El cuarto capítulo tiene como propósito analizar la relación entre la asignación de las regalías y distintos indicadores de desarrollo económico y social en los departamentos para, con base en ese análisis, concluir sobre los alcances esperados de la reforma en la lucha contra la pobreza y las desigualdades regionales existentes en el país.

En el capítulo quinto se busca esclarecer si los principios que guiaron la reforma al sistema de regalías en Colombia se ven reflejados en la asignación de recursos en aquellos territorios pobres que se vieron fuertemente afectados por la violencia, al tiempo que busca dilucidar si la inversión social programada en este tipo de municipios atiende a las principales necesidades de los mismos. Finalmente, la sección concluye con algunas recomendaciones, que sirvan de base para la formulación de una política congruente con los retos que supondrá la construcción de la paz.

Finalmente, la sexta sección presenta las conclusiones del trabajo.

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I. Normatividad

La normatividad existente hasta 2011

Normas básicas constitucionales

En virtud de la declaración soberana de la Constitución Política de 1991, que en su artículo 332 declaró al subsuelo y a los recursos naturales como propiedad del Estado, quienes exploten los recursos naturales no renovables (RNNR) pagarán, como precio por ese derecho, un canon de regalías1.

Principio que fue ratificado por la jurisprudencia cuando en la sentencia C-567/95 (Magistrado ponente: Fabio Morón Díaz) se señaló que “las regalías por la explotación de los recursos naturales no renovables son una especie de contraprestación económica que hace parte del patrimonio del Estado (…)”

1 El artículo 332 preservó, sin embargo, los derechos adquiridos y perfeccionados por particulares con arreglo a las leyes preexistentes. De allí que en algunos casos las regalías sean percibidas por particulares

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Es decir, desde un punto de vista económico, las regalías son el precio de los RNNR en el subsuelo y por lo tanto no pueden interpretarse como un tributo para quienes explotan esos bienes. Esa distinción es muy importante porque el uso de las regalías debe encaminarse a reponerle al patrimonio estatal el valor del bien que se vende y no a reparar las externalidades negativas que su explotación supone, las cuales deben ser subsanadas por quienes explotan los RNNR con cargo a sus costos corrientes de explotación.

La Constitución de 1991 no se ocupó de la fijación del canon de regalías, pues en su artículo 360 se consagró que la ley determinaría las condiciones para la explotación de los RNNR.

La distribución del producto de las regalías entre los entes territoriales tampoco fue objeto de la norma constitucional, ya que al respecto el artículo 360 sólo señaló que: “los departamentos y municipios en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, así como los puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos, tendrán derecho a participar en las regalías y compensaciones”, sin que se estableciera ninguna regla específica al respecto.

Disposición sobre la distribución territorial que se complementó en el artículo 361 donde se dijo que “con los ingresos provenientes de las regalías que no sean asignados a los departamentos y municipios se creará un Fondo Nacional de Regalías cuyos recursos se destinarán a las entidades territoriales en los términos que señale la ley” (Subrayado fuera de texto).

Respecto al uso que se podía dar a las regalías, la norma constitucional expresó que las correspondientes al Fondo Nacional de Regalías (FNR) “se aplicarán a la promoción de la minería, a la preservación del ambiente y a financiar proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales”. El texto constitucional guardó silencio sobre el uso que se debería dar a los recursos percibidos por los departamentos y municipios en cuyo territorio se adelanten explotaciones de RNNR, así como los puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos (conjunto de entidades territoriales que, de aquí en adelante, por brevedad, llamaremos regiones minero- energéticas2).

2 En el lenguaje de la tecnocracia las regalías destinadas a los departamentos y municipios en cuyo territorio se adelantasen explotaciones de RNNR, así como los puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos, se llamó regalías directas. Sin embargo esa denominación no se estableció en la Constitución de 1991, ni tampoco en las leyes que la desarrollaron.

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De las disposiciones transcritas se puede concluir que la Constitución de 1991 contenía amplia flexibilidad para fijar el canon de las regalías, para determinar el reparto entre los beneficiarios y para señalar los usos que se les podía dar.

Normas básicas legales

A partir de esas normas constitucionales, las leyes 141 de 1994 y 756 de 2002 establecieron el canon de regalías para los distintos RNNR, los usos a que ellas estarían destinadas y las reglas de distribución entre sus beneficiarios.

En esas normas el canon de las regalías de hidrocarburos se estableció marginalmente creciente con el volumen diario de la producción por campo. Por el contrario, en el caso del carbón se estableció una discontinuidad en el canon ya que si el proyecto produce menos de tres millones de toneladas al año equivale al 3% de la cantidad extraída, mientras que si se supera esa cifra es del 10% de la misma. Por lo que se refiere al níquel el canon es del 12% de la producción. Para los demás RNNR3 el canon fluctúa entre el 1% y el 12% de ella. A este respecto las leyes 141 de 1994 y 756 de 2002 han tenido pocas modificaciones a lo largo de los años y por ende son las que continúan vigentes hoy en día.

En cuanto a la distribución de las regalías entre los departamentos y municipios productores las reglas establecidas en esas normas legales estaban gobernadas por dos principios básicos:

• El tipo de bien, ya que los coeficientes de reparto se fijaban según se tratara de hidrocarburos, carbón, níquel y así sucesivamente; y,

• El volumen de producción en cada uno de ellos.

En términos generales, cerca del 42% de la producción total correspondía a los departamentos, cerca del 40% a los municipios productores y puertos de embarque y el resto al FNR.

3 Que corresponden principalmente a oro, platino, hierro, cobre, sal ,calizas, yesos, arcillas, gravas, minerales radioactivos, minerales metálicos y no metálicos, esmeraldas y piedras preciosas.

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En cuanto al uso que se podía dar a las regalías que recibían las regiones minero-energéticas es de señalar que, según la ley, las mismas se podían destinar a los proyectos considerados como prioritarios en los respectivos planes de desarrollo y con prioridad para mejorar las coberturas de los bienes sociales considerados meritorios (salud, educación, saneamiento básico, etc.). Además, la Ley 683 de 2003 señaló que el 5% del valor de las regalías asignadas a esas regiones y el 50% de las que recibiese el FNR debían destinarse al Fondo de Pensiones Territoriales (FONPET).

Sobre las regalías asignadas al FNR, las leyes 141 de 1994 y 756 de 2002 atomizaron el uso que ese Fondo podía dar a sus recursos. Así, en vez de hacer de él un instrumento para la financiación de grandes proyectos regionales, éste se convirtió en el financiador de múltiples iniciativas de escasa significación para el bienestar de los habitantes de las regiones, según se explicó con todo detalle en Hernández et ál (2009) y en un estudio elaborado por Economía Urbana y el Centro Nacional de Consultoría (2012) para el Departamento Nacional de Planeación (DNP), en cual se consignó que “El fraccionamiento de los recursos en 53 tipos de porcentaje con destinación específica crea hechos que van contra la intencionalidad del art. 361” (p. 13).

Autoridades

Las autoridades que gobernaban el uso de las regalías eran los gobernadores y alcaldes de las regiones minero-energéticas, que debían manejar sus recursos según las normas establecidas en las leyes 141 de 1994 y 756 de 1992, y la Comisión Nacional de Regalías (CNR) y el DNP, que tenían a su cargo los recursos del FNR.

En virtud del artículo 1° de la ley 141 de 1994 el FNR se constituyó como un sistema separado de cuentas, sin personería jurídica. Tratamiento legal que cambió cuando el artículo 1° de la ley 756 de 2002 determinó que ese Fondo tendría personería jurídica propia y estaría adscrito al DNP, cuyo jefe sería su representante legal.

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La CNR fue creada por el artículo 7° de la ley 141 de 1994 como una unidad administrativa especial, inicialmente adscrita al Ministerio de Minas y Energía (MME), con el propósito de controlar y vigilar la correcta utilización de los recursos y estuvo integrada por el Ministro de Minas y Energía, el Director del DNP, un representante del ente rector del medio ambiente, el Ministro de Desarrollo, cinco gobernadores y dos alcaldes. A partir del decreto 2141 de 1999 la Comisión fue adscrita al DNP.

La CNR, además de aprobar el presupuesto anual del FNR y de nombrar y remover su personal, aprobaba los proyectos que se financiaban con los recursos del Fondo para lo cual las entidades territoriales debían someterlos a su consideración.

Para efectos de la vigilancia de la correcta utilización de las regalías, la Comisión podía contratar interventorías financieras y administrativas con entidades públicas o con firmas o empresas privadas.

A partir de la expedición del decreto 149 de 2004 la CNR fue suprimida y al DNP se le encargó “el control y vigilancia a la correcta ejecución de los recursos de las regalías y compensaciones y de las asignaciones al Fondo Nacional de Regalías. Así mismo, le corresponde efectuar el registro de los proyectos que han sido aprobados por los ministerios para ser financiado por el Fondo Nacional de Regalías y adelantar los procedimientos administrativos correctivos con el fin de establecer si hubo uso indebido de los recursos de las regalías” (DNP, 2007, p. 15).

Valor, generación y distribución de las regalías

El valor monetario de las regalías depende en lo fundamental del volumen de producción; del canon; del precio internacional cuando el bien se exporta; del costo de transporte entre la boca de mina y el puerto; y, de la tasa de cambio.

En atención al volumen de producción y a los precios, los hidrocarburos, el carbón y el níquel generaron entre 1994 y 2009 casi la totalidad de los 42.2 billones de pesos de las regalías, ya que en ese período representaron el 97.8% de ellos (Echeverry et ál 2011).

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Por lo que hace a la distribución de su valor entre las regiones minero-energéticas y el FNR4, este último recibió entre 1994 y 2009 el 20.1% del total generado, mientras que a las primeras les correspondió el 78.9% de ese total (Echeverry et ál 2011).

En lo referente a la distribución interdepartamental, el Cuadro 1 señala que el grueso de las regalías se destinó a nueve departamentos y que su asignación en términos per cápita fue muy desigual.

Cuadro 1Distribución territorial de las regalías en las regiones minero-energéticas 1994 - 2009

Departamento Participación (%)

Participación en la población (%)

Índice de ingreso per cápita

Casanare 23.5 0.7 33.6Arauca 10.4 0.5 20.8Meta 12.1 1.9 6.4La Guajira 9.7 1.8 5.4Huila 8.9 2.4 3.7Santander 5.6 4.4 1.3Cesar 5.4 2.1 2.6Córdoba 4.9 3.5 1.4Antioquia 3.4 13.2 0.3Tolima 3.3 3.1 1.1Resto 12.8 66.4 0.2Total Nacional 100.0 100.0 1.0

Fuente: Con base en Echeverry et á l. 2011

En esta información, el índice de ingreso per cápita equivale a 1 para el promedio nacional y es 32.6 veces más alto en Casanare y notoriamente superior en Arauca, Meta, La Guajira, Huila, Santander y Cesar, para mencionar los más elevados.

La distribución entre las gobernaciones y los municipios productores en las regiones minero-energéticas fue aún más desigual como se mostró en Hernández (2010).

4 Que con el paso del tiempo llegaron a conocerse como regalías indirectas

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Debilidades de la institucionalidad existente hasta 2011

La institucionalidad legal que se creó en virtud de las leyes 141 de 1994 y 756 de 2002 sobre el reparto de las regalías entre los beneficiarios, y el uso que a las mismas se les podía dar, le generó múltiples debilidades al sistema, como fueron:

• El carácter pro cíclico de las asignaciones. Como el canon y los coeficientes de reparto eran relativamente fijos, el monto de las regalías que se asignaban a las regiones minero-energéticas tenían esa tendencia, ya que la producción y los precios tendían a moverse en la misma dirección.

• Como no fue posible impulsar una ley general sobre ahorro en tiempos de bonanza, la tendencia era que con ingresos transitorios se financiaran gastos permanentes, que a la larga terminarían desfinanciados.

• El reparto de las regalías entre las regiones minero-energéticas y el FNR no estuvo precedido de ningún análisis sobre la conveniencia de esa distribución y no se previó un mecanismo eficaz para redistribuirlas cuando los ingresos aumentaran significativamente, ya que la norma sobre “cesión”, que buscaba redistribuirlas entre los departamentos y a su interior tuvo dos graves defectos. El primero fue que estaba referida al volumen de producción, y no al monto de los ingresos percibidos por los departamentos y municipios productores. El segundo fue que los recursos que cedían los municipios se repartían por igual entre los otros municipios del departamento, con independencia de la población y de las necesidades de los beneficiarios de la cesión.

• Los recursos que se destinaron a cada beneficiario no tuvieron en cuenta las necesidades que con ellos se podían satisfacer, lo cual dio lugar a manifiestas desigualdades en los ingresos percibidos por los departamentos y municipios.

• Las regalías no se sumaban a los recursos que se distribuían a través del Sistema General de Participaciones (SGP) para estimar cuáles y cuántas eran las necesidades que se podían satisfacer con ellas, y durante cuánto tiempo.

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• La atomización de recursos, que prohijaron las leyes 141 de 1994 y 756 de 2002, terminó por desconocer, de hecho, los fines que se perseguían en el artículo 361 de la Constitución.

• Las regalías no contribuyeron a disminuir las desigualdades inter regionales, ni tampoco las desigualdades sociales. Echeverry et ál. (2011) destacan que de los 10 departamentos que recibían la mayor parte de las regalías sólo Meta y Santander tenían un índice de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) inferior al promedio nacional. De otra parte, se encontró que ninguna de las entidades territoriales receptora de regalías logró cumplir con las coberturas mínimas definidas en el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010. Esto último evidenció que las leyes 141 de 1994 y 756 de 2002 no lograron que las entidades territoriales destinaran sus recursos de regalías a propósitos distintos al logro de las coberturas básicas, sobre todo en términos de salud y educación.

• Existía una muy débil institucionalidad en las regiones minero-energéticas, y en especial en los municipios productores, para la planeación inter temporal del gasto y para el uso de las regalías. Esto sumado a la debilidad de los controles (fiscal, disciplinario, penal, ciudadano) y a la presencia de grupos armados ilegales en casi todas ellas, dio lugar a muchas ineficiencias, irregularidades e indebidos usos de estos recursos.

La nueva institucionalidad

Reforma Constitucional

Por las debilidades institucionales antes reseñadas es entendible que en 2010, al inicio del gobierno del presidente Juan Manuel Santos, se emprendiera un amplio proyecto de reforma cuyas características y contenido se analizan a continuación.

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Como parte de ese proceso de reforma se propuso una enmienda constitucional con miras a:

“garantizar el principio de equidad en la distribución de la riqueza extraída del subsuelo en tres direcciones: Primero, generar ahorro para épocas de escasez, promover el carácter contracíclico de la política económica, y mantener el gasto público a través del tiempo. Este es un concepto de equidad intergeneracional. Segundo, un mecanismo de inversión de los recursos minero-energéticos que priorice su distribución hacia la población más pobre y contribuya a la equidad social. Tercero, el reconocimiento de los recursos del subsuelo como una propiedad de todos los colombianos, debe favorecer el desarrollo regional de todos sus departamentos y municipios. Este concepto de equidad regional, fortalece la integración de diversas entidades territoriales en pos de proyectos comunes” (Echeverry et ál 2011, p. 3).

A lo cual se agregó, como propósito, el buen gobierno haciendo énfasis en los principios de eficiencia y de racionalidad en el gasto.

Luego de los ocho debates previstos en la Constitución, el Congreso expidió el Acto Legislativo 05 de 2011 mediante el cual se constituyó el SGR, se modificaron los artículos 360 y 361 de la Constitución Política y se dictaron otras disposiciones sobre el régimen de regalías y compensaciones.

El nuevo texto del artículo 360 de la Constitución Política reiteró la obligación de quienes exploten los RNNR de causar a favor del Estado una contraprestación a título de regalías y dejó a la Ley determinar las condiciones para su explotación. Además, creó el SGR que se definió como el “conjunto de ingresos, asignaciones, órganos, procedimientos y regulaciones” provenientes de los ingresos de la explotación de los RNNR.

Por su parte el artículo 361 estableció que:

“los ingresos del Sistema General de Regalías se destinarán al financiamiento de proyectos para el desarrollo social, económico y ambiental de las entidades territoriales; al ahorro para su pasivo pensional; para inversiones básicas en educación, para inversiones en ciencia, tecnología e innovación; para la generación de ahorro público; para la fiscalización de la exploración y explotación de los yacimientos y conocimiento y cartografía geológica del subsuelo; y para aumentar la competitividad general de la economía buscando mejorar las condiciones sociales de la población”.

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Finalidades para las cuales se determinó que los departamentos y municipios en cuyo territorio se adelanten explotaciones de RNNR, así como los puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos5 tendrían derecho a Asignaciones Directas. Además se crearon el Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación (FCTI), el Fondo de Desarrollo Regional (FDR), el Fondo de Compensación Regional (FCR) y el Fondo de Ahorro y Estabilización (FAE).

Asimismo se estableció que los ingresos del Sistema General de Regalías se distribuirían así: un porcentaje equivalente al 10% para el FCTI; un 10% para ahorro pensional territorial, y hasta un 30% para el FAE. Los recursos restantes se asignarían en un porcentaje equivalente al 20% para las Asignaciones Directas y en un 80% para el FCR y el FDR. Del total de los recursos destinados a esos dos Fondos el 60% se destinaría al FCR y un 40% al FDR. Lo que da lugar a la siguiente distribución general según las finalidades de las asignaciones:

Cuadro 2:Distribución de los ingresos del SGR por finalidades de las asignaciones

Finalidades de las Asignaciones Distribución Porcentual

FAE Hasta 30

FONPET 10

FCTI 10

DIRECTAS Mínimo 10

FCR Mínimo 24

FDR Mínimo 16

Fuente: Con base en el Acto Legislativo 05 de 2011

Porcentajes de los cuales se deben descontar, en la forma que se explica más adelante, de manera estrictamente proporcional, los recursos que se destinen a la fiscalización; al Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación (SMSCE); y, al funcionamiento del SGR.

5 O sea, las regiones minero-energéticas según nuestra terminología.

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No obstante, con el fin de aminorar el impacto de la disminución de las regalías para las regiones minero-energéticas, se estableció que durante los tres primeros años de la puesta en marcha del SGR (2012 – 2014) se implementaría un régimen de transición en el cual la distribución de los recursos para las Asignaciones Directas y para la suma del FCR y el FDR, no sería de 20% y 80%, respectivamente, sino la siguiente:

Gráfica 1:Régimen de transición para las Asignaciones Directas SGR

Fuente: Con base en el Acto Legislativo 05 de 2011

Transición que se reafirmó al consagrarse que durante el periodo 2012 - 2014 una quinta parte de los recursos anuales del FAE se destinarían a las Asignaciones Directas y que en todo caso estas no podrían bajar de ciertos límites, según quedó establecido en el Parágrafo Segundo Transitorio del Artículo 361 de la Constitución.

AÑO 1

50 50

35

65

2520

7580

AÑO 2 AÑO 3 NORMAGENERAL

Porcentajes

Asignaciones Directas FCR + FDR

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Respecto al objeto de los Fondos se estableció que:

• El FCTI y el FDR tendrían como finalidad la financiación de proyectos regionales acordados entre las entidades territoriales y el Gobierno Nacional.

• El Fondo de Compensación Regional, cuya duración se determinó fuera de 30 años, tendría como objeto la financiación de proyectos de impacto regional o local en las entidades territoriales más pobres del país, de acuerdo con criterios de NBI, población y desempleo, y con prioridad en las zonas costeras, fronterizas y de periferia.

En lo referente al Fondo de Ahorro y Estabilización se determinó que estos recursos, así como sus rendimientos, serán administrados por el Banco de la República en los términos que establezca el Gobierno Nacional.

La ejecución de los recursos correspondientes a las Asignaciones Directas, así como de los recursos del FCTI, del FDR y del FCR se hará en concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo y los planes de desarrollo de las entidades territoriales. Los proyectos que se financien con estos recursos serán definidos por Órganos Colegiados de Administración y Decisión (OCADs), de conformidad con lo establecido en la Ley.

En lo referente a sus normas presupuestales, el SGR no hace parte del presupuesto nacional ni del SGP y por lo tanto está sometido a un régimen presupuestal propio.

Finalmente, la reforma constitucional aprobó la creación del SMSCE y la supresión del FNR.

Reglamentación legal

La Ley 1530 de 2012, reglamentaria del Acto Legislativo 05 de 2011, reiteró los objetivos y fines del SGR previstos en la Constitución; estableció sus órganos de gobierno y las funciones que ellos deben cumplir; precisó las etapas del ciclo de generación de las regalías; estableció las normas para la inversión de los recursos; constituyó su régimen presupuestal; reglamentó lo relativo al SMSCE; reglamento la supresión del FNR; y, dictó otras disposiciones.

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Órganos del SGR

De acuerdo con el artículo 3º de la Ley 1530 de 2012, son órganos del SGR: la Comisión Rectora, el DNP, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP), el MME6, el Departamento Administrativo de Ciencia Tecnología e Innovación (Colciencias) y los OCADs. Cuyas principales funciones, a este respecto, se resumen a continuación:

Gráfica 2: Principales funciones de los órganos del SGR

Fuente: Con base en la Ley 1530 de 2012

6 Así como sus entidades adscritas y vinculadas que cumplan funciones en el ciclo de las regalías

Comisión Rectora

•Definir las directrices generales para el funcionamiento del SGR•Proponer cambios de política en relación con los objetivos y funcionamiento del Sistema•Estudiar los informes de evaluación•Presentar al Congreso los estados financieros

OCADS

•Definir los proyectos de inversión•Evaluar, viabilizar, aprobar y priorizar la conveniencia y oportunidad de financiarlos•Designar el ejecutor de los proyectos

Colciencias

•Proponer la metodología de evaluación y seguimiento de los proyectos financiados por el FCTI.•Verificar que los proyectos cumplan con los requisitos establecidos por la Comisión Rectora•Ejercer la Secretaría Técnica del OCAD

Departamento Nacional de Planeación

•Ejercer la Secretaría Técnica de la Comisión Rectora•Proponer la metodología de evaluación y seguimiento a los proyectos•Administrar el SMSCE del SGR•Administrar el Banco de Proyectos•Calcular la distribución de los recursos

Ministerio de Hacienda

•Consolidar, asignar, administrar y girar los recursos entre los beneficiarios, destinatarios y administradores del SGR•Formular el proyecto de presupuesto del SGR•Elaborar los estados financieros

Ministerio de Minas y Energía

•Preparar las proyecciones de ingresos •Determinar las asignaciones directas•Fiscalizar la exploración y explotación de los RNNR

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Cuadernos PNUD

Los únicos órganos del SGR que tienen carácter colegiado son la Comisión Rectora y los OCADs, cuya composición se describe a continuación:

La Comisión Rectora está integrada por:

• El Director del Departamento Nacional de Planeación, o su delegado, quien la presidirá.

• El Ministro de Minas y Energía, o su delegado.

• El Ministro de Hacienda y Crédito Público, o su delegado.

• Dos Gobernadores: uno perteneciente a los departamentos productores, elegido por ellos, y el otro elegido por la Asamblea de Gobernadores.

• Dos Alcaldes: uno perteneciente a los municipios productores, elegido por ellos, y el otro elegido por la Asamblea de Alcaldes.

•Un Senador y un Representante a la Cámara de las Comisiones Quintas Constitucionales Permanentes, elegidos por ellas, asisten como invitados especiales permanentes, con voz pero sin voto.

Los OCADs, cuya organización y funcionamiento fueron reglamentados por el Decreto 1075 de 2012, tienen una composición variable según se muestra en la gráfica a continuación. En términos generales, las decisiones se adoptan con al menos dos votos favorables de los tres voceros que concurren a ellos con ese poder7.

7 Solo un vocero del Gobierno Nacional, otro de los Departamentos y otro de los Municipios, tiene poder de voto.

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Gráfica 3:Conformación OCAD según nivel de decisión de los proyectos de inversión del SGR

Fuente: En base a los definido en la Ley 1530 de 2011

Ciclo de generación de las regalías

Según el artículo 12 de la Ley 1530 de 2012, el ciclo de generación de las regalías y compensaciones “comprende las actividades de fiscalización, liquidación, recaudo, transferencia, distribución y giros a los beneficiarios de las asignaciones y compensaciones directas”, como se explica a continuación:

OCAD nivel municipal

GN

G

1 Delegado delGobierno Nacional

Alcaldesrespectivos

Gobernadoresrespectivos, osus delegados.

Secretaría TécnicaSecretaria de Planeación

Entidad Territorial

G A

OCAD nivel regional

GN

G

2 Alcaldes por Dpto1 Alcalde capitales.

GobernadoresTodos losde la región

Secretaría TécnicaSecretaria de Planeación de

Departamentos que loconforman

4 MinistrosDirector DNP

G A

OCAD nivel departamental

GN

G

2 Ministros o susdelegados

10% Alcaldes delDepartamento.

Gobernadoresrespectivos, osus delegados.

G A

Secretaría TécnicaSecretaria de Planeación

Departamental

OCAD nivel nacional

GN

G

Representante delDNP.

1 Gobernador porcada instancia regional 3 Ministros

1 Representante del DNP1 Representante de Colciencias

G U 4 Universidades Públicas2 Universidades Privadas

(FCTI)

GN: Gobierno Nacional

G: Gobernadores

U: Universidades

A: Alcaldes

Secretaría TécnicaCOLCIENCIAS

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Cuadernos PNUD

Gráfica 4:Ciclo de regalías. Ley 1530 de 2012

Fuente: Con base en la Ley 1530 de 2012

Destino de los recursos y criterios para su distribución territorial

El destino que se puede dar a los recursos del SGR y la manera como ellos se reparten territorialmente varían según se trate del FCTI, del FDR, del FCR, de las Asignaciones Directas, de las asignaciones para financiar el pasivo pensional territorial o de los destinados al FAE.

Fondo de Desarrollo Regional

El FDR tiene como objeto mejorar la competitividad de la economía y promover el desarrollo social, económico, institucional y ambiental de las entidades territoriales, mediante la financiación de proyectos de inversión de impacto regional, acordados entre el Gobierno Nacional y las entidades territoriales.

•Art. 13: conjunto de actividades y procedimientos para garantizar el cumplimiento de las normas y de los contratos de exploración y explotación de RNNR; para la determinación efectiva de volúmenes de producción; y para la aplicación de mejores prácticas de exploración y producción

•Art. 14: Resultado de la aplicación de variables técnicas asociadas con la producción y comercialización de hidrocarburos y minerales en un periodo determinado

•Art. 16: Recepción de las regalías y compensaciones liquidadas y pagadas en dinero o en especie

•Art. 17: Giro total de los recursos recaudados por concepto de regalías y compensaciones en un periodo determinado

•Art. 18: Aplicación de porcentajes establecidos en la Constitución y la Ley para cada una de las detinaciones

•Art. 19: Desembolso de recursos del MHCP a los beneficiarios del SGR

Fiscalización

Liquidación

Recaudo

Transferencia

Distribución

Giro de regalías

ORGANO RECTOR

MME

MMEANHANH

ANHANH

MHCP

DNP

MHCP

27


Sus recursos se distribuyen a los Departamentos según la siguiente fórmula:Donde:

• pDi es la participación correspondiente al departamento i

• RT son los recursos totales del Fondo

• PDi es la población del departamento i

• PT es la población total del país

•NBIi es el índice de necesidades básicas insatisfechas del departamento i

•NBIT es el índice de necesidades básicas insatisfechas del país

Fondo de Compensación Regional

El FCR tendrá como objeto financiar los proyectos de impacto regional o local de desarrollo en las entidades territoriales más pobres del país, que sean acordados entre el Gobierno Nacional y las entidades territoriales.

Este Fondo asigna sus recursos así: a. 30% se destina a los departamentos con NBI superior al 30% (criterio de

pobreza departamental)

b. 30% para los departamentos que tengan municipios con un NBI superior al 35% (criterio de pobreza municipal)

c. 30% para proyectos de impacto local en los municipios más pobres del país; y,

d. 10% para municipios de 4ª, 5ª y 6ª categoría que no reciban recursos del literal c), anterior.

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Cuadernos PNUD

La repartición de los recursos de los literales a) y b) entre los departamentos se hace tomando en cuenta la población, el NBI y la tasa de desempleo de ellos que ponderan 40, 50 y 10 respectivamente, mientras que la distribución de los recursos de los literales c) y d) a los municipios se hace tomando solamente la proporción de su población.

Fondo de Ciencia Tecnología e Innovación

La finalidad del FCTI es el incremento de la capacidad científica, tecnológica, de innovación y de competitividad de las regiones. Los departamentos participan de sus recursos en la misma proporción en que se distribuye la suma de los recursos del FCR y del FDR.

Asignaciones directas

Los recursos de las Asignaciones Directas a las regiones minero-energéticas se destinarán a la financiación o cofinanciación de proyectos de inversión para el desarrollo social, económico y ambiental de esas entidades territoriales. La distribución entre los municipios y los departamentos productores y los puertos de embarque, cuando este último es el caso, se gobierna, en términos generales, por las reglas establecidas en la ley 141 de 1994 y normas concordantes.

Fondo de Pensiones Territoriales

Los recursos destinados al ahorro pensional territorial son manejados a través del FONPET y se distribuyen entre las entidades territoriales conforme a los criterios y condiciones definidos para el efecto por la legislación vigente aplicable al FONPET. Dicho Fondo fue creado por la ley 549 de 1999 con el objeto de provisionar los recursos necesarios para cubrir el pasivo pensional territorial.

Fondo de Ahorro y Estabilización

Los recursos destinados al FAE se distribuirán entre los departamentos en la misma proporción en que participen en la suma de los recursos asignados al FDR, al FCR, al ahorro pensional territorial, al FCTI y a las Asignaciones Directas.

29


Otras asignaciones

Además de esas asignaciones el SGR destina recursos a los municipios ribereños del río Magdalena y a la administración del sistema, que comprende los de fiscalización, los del SMSCE y los de funcionamiento.

En desarrollo del artículo 331 de la Constitución Política se asigna el 0.5% de los ingresos del SGR a los municipios ribereños del río Magdalena, incluidos los del Canal del Dique. Estos recursos son canalizados a través de la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena (Cormagdalena).

Para la fiscalización de la exploración y explotación de los yacimientos, y el conocimiento y la cartografía geológica del subsuelo el Acto Legislativo 05 de 2011 destinó el 2% de los ingresos totales del SGR. Esos recursos son administrados en la forma que señale MME, directamente, o a través de las entidades que éste designe.

El SMSCE, que se define como el conjunto de actores, normas, procedimientos y actividades que tienen como finalidad velar por el uso eficiente y eficaz de los recursos, es administrado por el DNP y a él se podrá destinar hasta del 1% de los recursos del Sistema General de Regalías.

Finalmente al funcionamiento del SGR se puede destinar hasta el 2% de sus recursos anuales. Suma que es administrada por la Comisión Rectora y con cargo a la cual se podrán fortalecer las Secretarías Técnicas de los OCAD y las Secretarías de Planeación de los Municipios más pobres del país.

El valor de las asignaciones para la fiscalización, para el SMSCE y para el funcionamiento se descontará en forma proporcional de cada uno de los Fondos y de las Asignaciones Directas.

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Políticas y mecanismos de aprobación de los proyectos de inversión

El mecanismo diseñado para la aprobación de los recursos del SGR (Decreto 1949 de 2012) constituye el denominado ciclo de proyectos de inversión pública, el cual tiene tres etapas como se ilustra en el siguiente esquema:

Gráfica 5:Ciclo de proyectos de inversión pública

Fuente: Con base en el Decreto 1949 de 2012

La etapa de viabilidad y registro de los proyectos de inversión pública, comprende no sólo la formulación e inscripción de los proyectos de inversión, sino también su presentación; la verificación de requisitos; el concepto de oportunidad, conveniencia o solidez técnica, financiera y ambiental; así como su viabilidad y registro en el respectivo banco de programas y proyectos de inversión.

La priorización y aprobación de los proyectos de inversión está a cargo de los OCAD tomando en consideración la información suministrada por el MHCP respecto a la cuota indicativa asignada a cada entidad territorial, según el Plan de Recursos del SGR.

Finalmente, la ejecución de los proyectos de inversión se adelantará por la entidad pública que designe el respectivo OCAD, EL SMSCE, a cargo del DNP, debe velar por uso eficiente y eficaz de los recursos.

Etapa 1. Viabilidad y registro de

proyectos de inversión pública

Etapa 2. Priorización y aprobación

Etapa 3. Ejecución, monitoreo,

seguimiento, control y evaluación

31


II. La distribuciónde las regalías

Vistos los cambios que se hicieron con ocasión de la expedición del Acto Legislativo 05 de 2011 y sus normas reglamentarias, el propósito de este segundo capítulo del trabajo es analizar lo que ese cambio significó para la distribución de las regalías entre las finalidades de las asignaciones; examinar su reparto entre las entidades territoriales; realizar un análisis sobre la concentración sectorial del gasto; y, medir el impacto que la distribución produjo en las finanzas de los departamentos.

Para los fines analíticos de este capítulo, las finalidades de las asignaciones están divididas en tres grandes categorías: el ahorro8, la inversión9 y la administración del sistema10.

En lo referente al reparto de las regalías entre los territorios, lo que aquí se hace es examinar cuántas de ellas le corresponden a cada departamento y cuál es la distribución al interior de ellos. Teniendo en cuenta que, para ese propósito, los departamentos comprenden las gobernaciones11 y los municipios.

8 O sea las destinadas al FAE y al FONPET.9 Que incluyen el FCR, el FDR, el FCTI, las Asignaciones Directas y las correspondientes a las Corporaciones Regionales.10 Que incluyen las destinadas a la fiscalización, las que se asignan al SMSCE y las que cubren el funcionamiento del sistema propiamente dicho11 Que comprende la gobernación propiamente dicha, las secretarías departamentales, los departamentos administrativos, las empresas industriales y comerciales, y el sector descentralizado.

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Cuadernos PNUD

Distribución entre las finalidades de las asignaciones

Empezando por las finalidades de las asignaciones, entre 1994 y 2009, bajo el antiguo régimen, el 78.9% de las regalías se destinó a las regiones minero-energéticas y el 20.1% al FNR.

Bajo la nueva normatividad el Cuadro 3 contiene los montos totales presupuestados y la distribución de las regalías entre las finalidades de las asignaciones para el año 2012 y para los bienios 2013-2014 y 2015-2016, según el contenido de las respectivas disposiciones presupuestales12 que, por brevedad, de aquí en adelante serán referidas como distribución presupuestal del SGR.

Como se puede deducir el promedio anual de los montos presupuestados en cada uno de esos dos bienios es significativamente menor al del año 2012, debido a los menores precios de los RNNR con que fueron proyectados esos presupuestos. Un hecho que resalta la inestabilidad que caracteriza a las regalías como fuente de recursos para el gasto público.

12 Que son, respectivamente, el Decreto 1399 de 2013 mediante el cual se realiza el cierre presupuestal del SGR para la vigencia 2012; la ley 1606 de 2012 por la cual se decreta el presupuesto del SGR para el bienio 2013-2014; y, la ley 1744 de 2014 por la cual se decreta el presupuesto del SGR para el bienio 2015-2016.

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Cuadro 3:Distribución de los ingresos del SGR por finalidades de las asignaciones

(porcentajes)

Finalidades de las asignaciones Año 2012 Bienio 2013 - 2014 Bienio 2015 - 2016

Monto total presupuestado*

10.6 17.7 17.5

FAE 19,1 17,9 22,0

Fonpet 9,6 9,4 9,4

Subtotal Ahorro 28.7 27,3 31,4

FCR 15,8 22,3 25,7

FDR 9,4 14,9 17,2

FCTI 9,6 9,4 9,5

Asignaciones Directas 31,6 20,1 10,5

Cormagdalena 0,5 0,5 0,5

Otras corporaciones regionales

0,5 0,4 0,2

Subtotal Inversión 67,3 67,7 63,6

Fiscalización 2,0 2,0 2,0

SMSCE 0,7 1,0 1,0

Funcionamiento 1,3 2,0 2,0

Subtotal Administración 4,0 5,0 5,0

TOTAL 100,0 100,0 100,0

*Billones de pesosFuente: Cálculo de los autores con base en la distribución presupuestal del SGR

Como se señaló anteriormente, a la administración se le puede asignar un máximo del 5% del total de los recursos. En 2012 se destinó sólo el 4% de ese total y en los dos bienios subsiguientes se alcanzó el límite superior.

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Cuadernos PNUD

El ahorro, que por norma general puede llegar hasta el 38% del total de los recursos13, en 2012 y en el bienio 2013-2014 fue diez puntos porcentuales menos que ese máximo, y estará cerca de siete puntos porcentuales por debajo de ese límite en el bienio 2015-2016.

Correlativamente, los recursos destinados a la inversión, que por norma general pueden ser de sólo el 57% del total de los recursos14, alcanzaron más del 67% tanto en el 2012 como en el bienio 2013-2014, y son de 63.6% en la programación inicial del bienio 2015-2016.

Esas asignaciones sobre ahorro e inversión obedecen a la decisión inicial de no alcanzar el límite máximo permitido por la legislación para el FAE y a la norma transitoria que autorizó que una quinta parte de los recursos destinados a este Fondo se canalizaran hacia las Asignaciones Directas. Por esa circunstancia y por el régimen de transición15, que se adoptó para mitigar la reducción de las Asignaciones Directas, ellas fueron de 31.6% en 2012, bajaron al 20.1% en el bienio 2013-2014, y se prevé serán de 10.5% en el bienio 2015-2016. Es decir, el impacto de la reforma en las regiones minero-energéticas se sentirá con total intensidad a partir del 2015.

Correlativamente, a medida que disminuye la proporción de las asignaciones directas aumenta la participación del FDR y del FCR, como puede verse también en el Cuadro 3.

13 Hasta el 30% destinado al FAE, más el 10% asignado al FONPET, menos el 2% del total que proporcionalmente se le dedica a la administración. 14 60% del total menos el 3% del total que proporcionalmente se le asigna a la administración.15 Entre las Asignaciones Directas, de un lado, y el FDR y el FCR, del otro.

35


Distribución de las regalías entre los departamentos

Por lo que hace a la distribución de las regalías entre los departamentos como unidades territoriales, el Cuadro 4 contiene los porcentajes totales asignados a ellos, antes y después de la reforma, con independencia del canal por el cual las perciben. Es de anotar que se miden así los recursos presentes y futuros que recibirían los departamentos, con independencia de cuántos de ellos se asignan para gasto en cada período y cuánto de esa apropiación se ejecuta, lo cual será objeto de examen en el capítulo III cuando se analice la operación del SGR.

Para efectos de la comparación de las asignaciones antes y después de la reforma, el Cuadro 4 clasifica los departamentos entre los que bajo el antiguo régimen recibían individualmente más del 3% de los recursos totales, que fueron aquellos en donde se explotaron con mayor intensidad los RNNR, y el resto.

Cuadro 4:Porcentaje de la regalías correspondientes a los departamentos

DEPARTAMENTO 1999 -2009 2012 2013- 2014 2015- 2016

Casanare 23.5 7.9 6.1 2.9

Arauca 10.4 3.3 2.6 1.9

Meta 12.1 14.0 9.9 7.4

La Guajira 9.7 5.7 5.1 4.5

Huila 8.9 3.7 3.6 3.8

Santander 5.6 3.9 3.7 3.6

Cesar 5.4 5.9 5.0 4.7

Córdoba 4.9 5.1 5.7 5.9

Antioquia 3.4 5.2 5.7 6.4

Tolima 3.3 2.8 2.9 2.8

Subtotal 87.2 57.5 52.3 43.9

Resto 12.8 42.5 47.7 56.1

Total Nacional 100.0 100.0 100.0 100.0

Fuente: Con base en Echeverry et ál (2011), para el periodo 1999 – 2009. Para los demás periodos, cálculos de los autores con base en la distribución presupuestal del SGR.

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Cuadernos PNUD

Estos datos muestran que respecto a la distribución territorial de las regalías los hechos más destacables son los siguientes:

• Los diez departamentos en donde se extraen con mayor intensidad los recursos minero-energéticos, que en el período 1994-2009 recibieron como conjunto el 87.2% del valor total de las regalías, solamente recibirán el 43.9% de ellas en el bienio 2015-2016. Dicho de otra manera, su participación relativa se reducirá a menos de la mitad una vez finalice el período de transición.

• Por el contrario, las zonas de baja producción de RNNR multiplicarán su participación relativa en más de cuatro veces, al pasar de recibir el 12.8% en el periodo 1994-2009 a obtener el 56.1% del total de los recursos en el bienio 2015-2016.

• Ahora bien, quienes perdieron en el proceso fueron principalmente los departamentos productores de hidrocarburos del oriente del país (Casanare, Arauca y Meta) que antes de la reforma recibieron el 45% de las regalías totales y está previsto que sólo reciban cerca del 12% en el bienio 2015-2016. Al interior de este grupo la pérdida relativa mayor será la de Casanare y Arauca.

•Otros departamentos con bajas en sus participaciones relativas son La Guajira, que pasó del 9.7% del total en el período 1994-2009 al 4.5% previsto para el bienio 2015-2016, y el Huila cuya participación en los mismos períodos se redujo del 8.9% al 3.8% del total de los recursos.

• También resultan con menores participaciones Santander, Cesar y Tolima, aun cuando sus disminuciones relativas fueron mucho menores que las anteriores.

• Todos los demás departamentos resultaron con participaciones relativas superiores a las que antes tenían. Según los datos del Anexo 1 (Cuadro 3), sobresalen Antioquia que con el 6.4% del total será, después del Meta, el segundo mayor beneficiario de las regalías en el bienio 2015-2016; Córdoba y Bolívar que en ese mismo período tendrá más del 5.2% del total; Nariño y Cauca con participaciones superiores al 4%; mientras que Magdalena, Boyacá, Sucre, Valle del Cauca, Cundinamarca, Norte de Santander y Chocó obtendrán más del 3% del total cada uno de ellos. Con participaciones inferiores al 3% quedarán el resto de los departamentos, incluida Bogotá que para fines de la distribución se clasifica como tal y participa con el 2% de los recursos totales.

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Por todos esos cambios, no cabe duda que la reforma cumplió su propósito de redistribuir los recursos de las regalías de las zonas productoras de RNNR hacia las que no lo son.

Distribución de las regalías al interior de los departamentosA fin de saber cuántos de los recursos que reciben los departamentos se le distribuyen a las gobernaciones y cuántos a sus municipios, a continuación se presenta ese análisis, previas las siguientes consideraciones:

• Son recursos de las gobernaciones el 100% de los correspondientes al FDR, al FCTI y al FAE; el 60% de los correspondientes al FCR; y, la parte que a ellas se les asigna del FONPET y de las Asignaciones Directas.

• A su vez, son recursos de los municipios el 40% del FCR y la parte que les corresponden del FONPET y de las Asignaciones Directas.

Con esa precisión, a partir de los datos del Anexo 2, la Gráfica 6 muestra el porcentaje del total de recursos de los departamentos que reciben las gobernaciones. Por tanto, en esa Gráfica 100% significa que las gobernaciones lo reciben todo y los municipios no reciben nada, mientras que el 60% significa que esa es la porción que va a las gobernaciones y a los municipios les correspondería el 40% restante.

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Cuadernos PNUD

Gráfica 6:Distribución de las regalías - Importancia de las gobernaciones

Fuente: Anexo 2

Lo primero a destacar de la información de la Gráfica 6 es que la reforma hizo que las gobernaciones fueran las principales beneficiarias de los recursos de las regalías. En efecto, con excepción de los casos atípicos de Sucre, Córdoba y Antioquia en 2012, en todo el período de análisis las gobernaciones se benefician de más del 70% del total de los recursos.

Lo segundo que se observa es que con el paso de los años las gobernaciones adquieren una mayor relevancia en la asignación de los recursos presupuestales. Un hecho que es producto de la pérdida de significación relativa de las Asignaciones Directas que, como se sabe, favorecen de manera importante a los municipios en los departamentos donde se extraen los RNNR.

Lo tercero es que una vez finalizado el período de transición solamente en Cundinamarca y Antioquia los municipios recibirán más del 25% del total de los recursos y sólo en otros ocho departamentos16 esa participación superará el 20%.

16 Bolívar, Nariño, Boyacá, Tolima, Santander, Sucre, Cundinamarca y Antioquia

Gráfica 6: Distribución de las regalías - Importancia de las gobernaciones

60,0

65,0

70,0

75,0

80,0

85,0

90,0

95,0

100,0

BO

GO

TÁ, D

CG

UA

INÍA

VA

UPÉ

SA

MA

ZON

AS

AR

CHIP

IÉLA

GO

DE

SAN

AN

DR

ÉSV

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SAN

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NA

SUB

TOTA

LCA

LDA

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IÑO

BO

YA

CÁTO

LIM

ASA

NTA

ND

ERSU

CRE

CUN

DIN

AM

AR

CAA

NTI

OQ

UIA

20122013 - 20142015 - 2016

39



Para complementar el análisis de la distribución territorial de los recursos a continuación se examina qué tan focalizada ha estado la asignación del gasto y el grado de concentración o de dispersión que él tiene en determinados proyectos.

Según los registros de la base de datos del GESPROY17 los 15.4 billones de pesos, aprobados para proyectos hasta mediados de marzo de 2015, se asignaron a 21 sectores del gasto. De ellos seis (transporte, ciencia y tecnología, educación, vivienda, agua potable y saneamiento básico y agricultura) concentran el 81% de ese valor (Gráfica 7) lo cual en principio es indicio de que el SGR opera priorizando el gasto hacia ciertas finalidades.

Gráfica 7.Monto proyectos aprobados por sector en el SGR (porcentaje)

Fuente: Gesproy (DNP)

17 El aplicativo Gesproy – SGR “Permite al ejecutor gestionar y monitorear la ejecución de los proyectos de inversión financiados con recursos del SGR, a partir de los objetivos, productos, metas e indicadores planteados en su formulación y registrados en el Banco de Programas y Proyectos SGR - SUIFP-SGR”

Otros5%

Ambiente yDesarrolloSostenible

2% Minas yEnergía

4%

Salud yProtección

Social4%

Agricultura6%

Cultura, Deportey Recreación

4%

Transporte40%

Agua Potabley Saneamiento

Básico6%

Vivienda7%

Educación11%

Ciencia yTecnología

11%

40

Cuadernos PNUD

Sin embargo, a la dispersión del 19% del gasto entre otros 15 sectores, que en promedio dan cuenta de sólo el 1.3% cada uno, se agrega que cuando se examina la distribución del número de proyectos por sector (Gráfica 8) se encuentra que es similar a la distribución que tiene el monto, excepto en transporte y en ciencia y tecnología que tienen porcentualmente menos proyectos que monto, y en cultura, deporte y recreación cuyo porcentaje del número de proyectos (11%) rebasa ampliamente su significación en el monto y por lo tanto tiene una elevada dispersión en el valor de los proyectos.

Gráfica 8.Distribución del número de proyectos aprobados (porcentajes)

Fuente: Gesproy (DNP)

Ese primer indicio de una atomización de los recursos llevó a examinar su distribución al interior de los sectores del gasto, para lo cual se calcularon los respectivos coeficientes de Theil18 en cada uno de ellos, según se muestra en el Cuadro 5.

18 Esta es una medida de dispersión que asigna valores entre 0 y 1, en donde 0 es distribución perfecta (todos los proyectos tienen el mismo valor) y 1 significa desigualdad perfecta (un solo proyecto obtiene el total de los recursos)

Comercio, industria y turismo

Otros

Minas y energía

Ambiente y desarrollo sostenible

Salud y protección social

Ciencia y tecnología

Inclusión social y reconciliación

Agricultura

Agua potable y saneamiento básico

Vivienda

Educación

Cultura, deporte y recreación

Transporte

000 5 10

31

11

11

10

9

5

5

4

4

3

3

3

1

15 20 25 30 35

41


Cuadro 5: Coeficiente de Theil por sector

Sector Coeficiente de Theil

Agua potable y saneamiento básico 0,55

Comunicaciones 0,35

Comercio, industria y turismo 0,26

Trabajo 0,24

Planeación 0,24

Minas y energía 0,21

Defensa 0,21

Vivienda 0,20

Interior 0,20

Ambiente y desarrollo sostenible 0,20

Transporte 0,19

Salud y protección social 0,18

Justicia y del derecho 0,18

Educación 0,18

Agricultura 0,18

Cultura, deporte y recreación 0,16

Inclusión social y reconciliación 0,16

Estadística 0,14

Ciencia y tecnología 0,10

Desarrollo social 0,01

Fuente: Cálculos de los autores con base en Gesproy

Como se puede ver la atomización de los recursos es generalizada en todos los sectores con excepción del de Agua Potable y Saneamiento Básico, cuyo coeficiente de Theil alcanza 0.55, ya que 12 proyectos de los 632 aprobados para el sector dieron cuenta del 50% de los recursos asignados. Según se puede deducir de las cifras que se dejan anotadas, los 620 proyectos restantes tendrían una asignación cercana a $460 mil millones, para un promedio de $750 millones de pesos por proyecto, lo cual lleva a creer que se financian obras de relativa menor cuantía para resolver el problema de los acueductos y alcantarillados.

42

Cuadernos PNUD

Como podría suceder que el coeficiente de Theil fuese elevado y unos pocos proyectos tuvieran todos ellos un monto igualmente significativo, una segunda aproximación para examinar el grado de dispersión de los proyectos es estudiar aquellos que son de especial significación por su cuantía. Para ese fin, el Cuadro 6 muestra el número y valor de los proyectos según si su cuantía es inferior al promedio general ($2.181 millones); está entre ese valor y diez veces el mismo; fluctúa entre 10 y 25 veces el promedio; o supera $54.525 millones (25 veces el promedio).

Cuadro 6.Distribución de los proyectos según cuantías

Valor individual(millones de

pesos)Número Porcentaje

del número

Valor total(millones de

pesos)

Porcentaje del valor

total

Valor promedio(millones

de pesos)

Menos de $2.181 5657 80,2 3.183.117 20,7 562,7

Entre $2.181 y $21.810

1295 18,4 8.207.596 53,4 6.337,9

Entre $21.810 y $54.525

85 1,2 2.634.351 17,1 30.992,4

Más $54.525 15 0,2 1.353.632 8,8 90.242,1

Total 7052 100,0 15.378.696 100,0 2.180,8

Fuente: Cálculos de los autores con base en Gesproy

Como se ve el 80.2% de los proyectos tienen un valor promedio cercano a los $563 millones, lo cual denota que el grueso de las iniciativas del SGR son de menor cuantía. A su vez, los proyectos cuya cuantía individual supera los $2.181 millones sin alcanzar los $21.810 son los que tienen el mayor porcentaje de los recursos (53.4%), aunque su valor promedio tampoco es muy elevado ($6.338 millones).

Los proyectos de gran significación cuantitativa (con un valor individual superior a $21.810 millones) son el 1.4% del total y suman el 25.6% de los recursos. En ellos se destacan los 15 proyectos que en promedio tienen un valor superior a $90.242 millones, los cuales se listan en el Anexo 3.

43


Todas estas cifras confirman que existe una escasa priorización a la hora de financiar los proyectos por parte del SGR. Ahora bien, la dispersión de recursos en muchos proyectos en un sector del gasto no puede juzgarse por sí misma como conveniente o inconveniente, en especial si se toma en consideración que la casi totalidad de los proyectos son ejecutados en los municipios y por ende apuntan a solucionar problemas locales, cuya conveniencia habría que juzgar a la luz de esas necesidades específicas.

No obstante, lo que sí se puede inferir de esa dispersión es la ausencia de prioridades para la asignación del gasto sectorial. Como se ha dicho, el Anexo 3 contiene el listado de los 15 proyectos de gran tamaño, casi todos los cuales tienen incidencia en más de un municipio pero además de ello buscan la solución de problemas que afectan la calidad de vida de un número de personas que trascienden lo local. Esa asignación del gasto tiene economías de escala y, en principio, es más eficiente que si en cada uno de los municipios se emprendiera un proyecto individualmente. Ejemplo de este tipo son los siguientes cinco proyectos:

• Construcción y dotación de 21 Centros de Desarrollo Infantil en 13 municipios del departamento del Atlántico ($98.746 millones).

• Apoyo a las estrategias de acceso y permanencia a través de los programas de alimentación y transporte escolar en todo el departamento de La Guajira ($92.493 millones).

• Construcción de viviendas de interés prioritario en los municipios de San Alberto, Aguachica, Curumaní, Astrea, Becerril, San Diego y Gamarra, en el departamento del Cesar ($64.971 millones).

• Conservación, restauración y uso sostenible de servicios eco sistémicos entre los páramos de Guerrero, Chingaza, Sumapaz, los cerros orientales de Bogotá y su área de influencia ($57.913 millones).

• Construcción de la primera etapa de las vías priorizadas en el plan vial del departamento de La Guajira ($ 54.689 millones).

44

Cuadernos PNUD

El impacto de la reforma en las finanzas departamentalesSabido que los mayores beneficiarios del cambio de régimen fueron las gobernaciones, a continuación se examina cuál ha sido la significación de las regalías dentro de sus ingresos fiscales antes y después de la reforma, previas las siguientes precisiones metodológicas:

• Para el año 2011 se utilizaron los datos del DNP contenidos en el documento “Ejecuciones presupuestales de cada municipio y cada departamento para el período 2000-2012”.

• Para los años 2012 y 2013 la fuente es el “Informe sobre la Viabilidad Fiscal de los Departamentos 2013”, preparado por la Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda, del cual se obtuvieron, para cada gobernación los ingresos fiscales diferentes al SGR. A ellos se suman las asignaciones del SGR para el respectivo año, y se obtienen los ingresos fiscales totales incluyendo las regalías.

• Se debe precisar que las asignaciones del SGR para cada gobernación en el año

2012 corresponden a las contenidas en el Decreto 1399 de 2013. Para este último año ellas se estiman como el 50% de las asignaciones correspondientes al bienio 2013-2014, según los datos de la ley 1606 de 2012.

Al proceder así lo que se subraya es el potencial que las regalías tienen como fuente de ingreso puesto que, como se señaló antes, aquí no se está midiendo la ejecución presupuestal sino la adición a los recursos presupuestales presentes y futuros de las gobernaciones.

De esa manera el Cuadro 7 muestra la significación de las regalías en las finanzas departamentales para los años 2011, 2012 y 2013.

45


Cuadro 7:Significación de las regalías en los ingresos fiscales (porcentajes)

Unidad Administrativa Departamental

2011 2012 2013

Antioquia 2,6 9,3 8,2

Atlántico 0,0 18,4 14,8

Bolívar 5,8 21,7 23,3

Boyacá 14,2 23,4 21,2

Caldas 0,0 16,3 14,8

Caquetá 0,0 36,3 33,5

Cauca 0,9 24,5 20,5

Cesar 34,6 36,0 26,1

Córdoba 7,2 27,9 25,9

Cundinamarca 0,8 8,2 7,7

Chocó 0,0 36,4 33,3

Huila 31,7 29,4 26,3

La Guajira 47,8 39,0 39,3

Magdalena 0,4 26,8 19,8

Meta 71,0 49,5 38,6

Nariño 0,7 26,3 23,3

Norte de Santander 4,2 23,8 19,7

Quindío 0,0 19,3 16,4

Risaralda 0,7 18,6 17,3

Santander 19,7 18,3 16,2

Sucre 2,9 34,0 26,2

Tolima 14,9 21,0 19,4

Valle del Cauca 0,0 13,2 10,1

Arauca 53,7 33,2 23,9

Casanare 58,1 38,9 34,1

Putumayo 24,6 30,8 24,1

San Andrés 0,8 19,2 15,4

Amazonas 0,3 27,3 26,5

Guainía 0,0 33,3 25,4

Guaviare 0,0 33,0 28,4

Vaupés 3,6 52,3 32,2

Vichada 0,0 41,2 25,2

TOTAL 15,9 25,0 20,4

Fuente: Cálculos de los autores de acuerdo con las precisiones metodológicas mencionadas en los párrafos anteriores.

46

Cuadernos PNUD

Como se observa, en 2011 las regalías fueron en promedio el 15.9% de los recursos fiscales de las gobernaciones. Sin embargo, ese promedio es poco representativo dado que, según los datos del Cuadro 7, la significación de las regalías en los recursos fiscales era:

•Menos del 1% en 16 gobernaciones • Entre el 1% y el 7% en seis de ellas• Entre el 14 % y el 25% en 4 gobernaciones19 •Más del 30% en 6 de ellas20

Para 2012 la significación promedio de las regalías se elevó al 25% y, desde luego, la distribución fue mucho más homogénea, y más significativa en los departamentos de menor desarrollo económico relativo21.

Para 2013 la significación de las regalías en los ingresos totales departamentales descendió a 20.4%, como resultado de la menor asignación anual de regalías en el bienio 2013-2014, de la que se dio cuenta anteriormente. Sin embargo, igualmente se observa una distribución más homogénea respecto de la que prevalecía en el antiguo régimen.

Es de subrayar la caída de la significación de las regalías en los ingresos fiscales de Meta22, Casanare23, Arauca24 y también de Huila, Cesar y La Guajira. Aun cuando en estos últimos de una manera no tan pronunciada como en los primeros.

19 Boyacá, Santander, Tolima y Putumayo20 Cesar, Huila, La Guajira, Meta, Arauca, y Casanare21 Putumayo, San Andrés, Amazonas, Guainía, Guaviare, Vaupés, Vichada y Chocó.22 Que descienden del 71% en 2011 a 38.6% en 2013.23 Donde se reducen del 58.1% al 34.1% en esos mismos años.24 Que caen del 53.7% al 23.9%.

47


III. Operación del SGR

Con el propósito de examinar la eficiencia con que ha operado el SGR, en este capítulo del trabajo se mide la importancia de los montos girados en relación con el recaudo, para el año 2012 y para el bienio 2013-2014; el gasto presupuestal ejecutado por las gobernaciones con esos recursos en los años 2012 y 201325; lo significativos que eran los excedentes de liquidez que tenían en sus cuentas bancarias las gobernaciones y los municipios a fines de 2014; y, el estado de ejecución de los proyectos aprobados por el SGR con corte a marzo de 2015.

Recaudos y giros

En 2012 el recaudo total del SGR, según se puede ver en el Anexo 4, ascendió a $10.6 billones de los cuales se giraron a los beneficiaros $6.8 billones, quedando por girar $3.8 billones. Así las cosas lo girado equivalió al 64.2% del recaudo.

25 A la fecha (fines de mayo de 2015) no es posible hacer la evaluación de la ejecución presupuestal del gasto en 2014 porque para ese año no está disponible la ejecución presupuestal de las gobernaciones.

48

Cuadernos PNUD

En el bienio 2013-2014, según también puede verse en el Anexo 4, las disponibilidades para giros fueron $21.1 billones26 y los giros efectivamente realizados ascendieron a $15 billones, quedando por girar $6.1 billones. De esa manera en el bienio 2013-2014 el monto girado fue 70.9% de las disponibilidades, lo cual denota un ligero avance respecto al primer año de operación del SGR.

Cuando esos promedios se examinan a la luz de sus componentes en la Gráfica 9 se observa que hubo progreso en los porcentajes girados para inversión y para el ahorro, pero que se presentó un notable retroceso en los girados para la administración del Sistema.

Gráfica 9:Importancia de los giros con relación a los recaudos (porcentajes)

Fuente: Anexo 4.

En 2012 para inversión se giró el 55.3% del recaudo asignado a esa finalidad, siendo la porción más significativa la correspondiente a las Asignaciones Directas a las que se giró el 76% de recaudo respectivo, mientras que a los Fondos creados por el SGR se giró una proporción bastante menor pues el FCTI sólo recibió como giros el 15.8% de los recaudos a él asignados, mientras que al FDR y al FCR se les giró cerca del 44% de los recaudos correspondientes.

26 Producto de $17.3 de recaudo más los $3.8 billones pendientes de giro de la vigencia 2012.

40,0

45,0

50,0

55,0

60,0

65,0

70,0

75,0

80,0

85,0

90

Inversión Ahorro Administración Total

2012

2013 - 2014

49


En 2012 los que tuvieron giros porcentualmente más elevados fueron el FAE y el FONPET que recibieron, respectivamente, el 85.6% y el 84.5% de los recaudos a ellos asignados.

En lo que respecta a los recursos recaudados con destino a la administración se giró el 67.6%, siendo mínimo el uso de los recursos del SMSCE pues sólo se giró el 31% de los recaudos para ese propósito, mientras que para fiscalización se giró el 80.4% del valor correspondiente.

Estos primeros indicadores señalan que durante el primer año de vida del SGR fue lento el proceso para poner los recursos a disposición de los beneficiarios, aún en el caso del DNP como administrador del SMSCE.

Como se dijo antes, a fin de medir la importancia de los giros en el bienio 2013-2014 a los recaudos con destinos a los beneficiarios en ese período se suma el saldo pendiente de giro a fines del 2012 y ese total, que se denomina disponibilidades totales para giros, se compara con los giros efectivamente realizados en ese período.

Los resultados de ese análisis se pueden ver también en el Anexo 4 que muestra el avance relativo de los giros de las disponibilidades para inversión que subieron al 66.9%, aun cuando persistió la lentitud de los giros respecto a los recursos recaudados con destino al FDR al que sólo se giró el 50.2% de sus disponibilidades y al FCR que recibió sólo el 46.5% de los mismos.

Por el contrario los recursos recaudados para ahorro se giraron casi en su totalidad, si se tiene en cuenta que los del FONPET fueron el 88% y los del FAE el 87%.

De los recursos recaudados para administración se giró el 44.5%, resultado que se explica por la caída en los giros relativos para la fiscalización, según también puede verse en el Anexo 4.

Estos resultados sobre la importancia relativa de los giros fueron algo inesperado, puesto que la proporción de los destinados a la administración han debido aumentar, habida cuenta del proceso de aprendizaje propio del inicio del SGR.

50

Cuadernos PNUD

De otra parte era esperable que los recursos disponibles para giros con destino al ahorro, tanto los canalizados para FAE como para FONPET, se hicieran casi en su totalidad por los menores requisitos administrativos que ellos demandan respecto a los recursos que se destinan a la inversión, que a fines de 2014 tenían un saldo por girar cercano a $4.9 billones que representaban el 26.2% de los recursos totales asignados para esa finalidad entre 2012 y 2014.


Idealmente la eficiencia en la realización del gasto se debería medir examinando cada una de las etapas del ciclo de las regalías que, en lo que respecta a su generación, según se explicó en el capítulo primero, comprende la fiscalización, la liquidación, el recaudo, la transferencia, la distribución y el giro. A lo cual debe agregarse la ejecución del gasto propiamente dicha para tener una visión completa de la eficiencia con que opera el Sistema.

Mediante la fiscalización debería asegurarse que los derechos del Estado estén preservados, tanto en lo que respecta a la debida explotación de los RNNR como en lo referente a los derechos que le corresponden por regalías. Esto último implica su correcta liquidación, para de esa manera cuantificar esos derechos y sentar las bases para el recaudo.

En el mejor de los escenarios debería existir una información pública sobre la liquidación, el recaudo y el debido cobrar por regalías, pero desafortunadamente ese no es el caso. Por esa razón el análisis se debe adelantar a partir de las asignaciones presupuestales, según ello queda expresado en las respectivas normas.

Dejando de lado los montos asignados para la administración del Sistema, la ejecución de los recursos es el resultado de la ejecución de los destinados al ahorro y de los que se asignan para inversión.

51


En el entendido de que los recursos del ahorro, sean ellos asignados al FAE o al FONPET, quedan ejecutados con la transferencia que a dichos Fondos hace el MHCP, de la sección anterior se concluye que a fines de 2014 se había ejecutado el 91.5 % de esos recursos, quedando pendiente de giro sólo $659.423 millones de los 7.8 billones recaudados para esta finalidad (Anexo 4).

En lo que respecta a la ejecución del gasto para inversión lo que aquí se examina es cuánto de los recursos destinados a esa finalidad en 2012 y 2013 se utilizaron en proyectos y por ende fueron utilizados para, en principio, satisfacer necesidades de la ciudadanía.

Ello supone el examen de las asignaciones para inversión, su giro, su registro como un ingreso en los presupuestos de las entidades ejecutoras del gasto y su ejecución como un gasto presupuestal. Ese examen debería hacerse para los beneficiarios finales de los recursos que son tanto las gobernaciones como los municipios. Desafortunadamente para estos últimos no se cuenta con una información completa y homogénea sobre su ejecución presupuestal y por lo tanto el examen así descrito debe limitarse a las gobernaciones. Sin embargo, eso no le resta fuerza a las conclusiones del trabajo debido a que a las gobernaciones se les asignó en 2012 y en el bienio 2013 – 2014, en promedio, el 76.5% y el 79% de los recursos totales para inversión, respectivamente, según puede verse en el Anexo 2.

Así las cosas, lo primero a tomar en consideración, es que el régimen presupuestal del SGR es diferente al que rige para otros recursos de las gobernaciones ya que en estos últimos rige el principio de caja en el ingreso y de causación en el gasto, mientras que en el SGR, según informó el MHCP en el Informe sobre la Viabilidad Fiscal de los Departamentos – Vigencia 2013, el gasto sólo se entendía ejecutado con el pago, mientras que en el caso del ingreso, el recaudo en el presupuesto sólo se producía previa aprobación de los proyectos por los OCAD, aun cuando los recursos ya hayan sido girados a las cuentas de las entidades territoriales27.

Con ese entendido, a continuación se examina cuánto de las asignaciones presupuestales de SGR con destino a la inversión en los años 2012 y 2013 se convirtió en gasto.

27 Eso cambió a raíz de la expedición de la Ley 1744 de 2014, por la cual se decretó el presupuesto del SGR para el bienio 2015 – 2016, en cuyo artículo 14 se estableció que el MHCP “procederá con el giro de los recursos únicamente hasta cuando el ejecutor certifique que se hayan suscrito contratos con cargo a los recursos del proyecto”

52

Cuadernos PNUD

A partir del citado informe del MHCP, para el primero de esos años se obtuvieron los ingresos del SGR incorporados a los presupuestos de las gobernaciones al igual que los gastos ejecutados con esa fuente de recursos. Unos y otros se compararon con las asignaciones para inversión según la liquidación final del presupuesto del SGR para 2012 consignada en el decreto 1399 de 2013.

Con esa información se construyó la Gráfica 10 que muestra que en 2012 en promedio solamente el 6.6% de las asignaciones del SGR para inversión se convirtieron en gasto. Cifra que, según el Cuadro 1 del Anexo 5, solo fue superada por las ejecuciones de Meta (23.2%), Arauca (14.7%), Cesar (9.1%), Boyacá (9.1%). En todos los demás casos la ejecución fue mínima, siendo nula en 16 de los 32 departamentos. Ello quiere decir que en 2012 para estas últimas gobernaciones no hubo aprobación de proyectos por el respectivo OCAD.

Gráfica 10:Porcentaje de los recursos para inversión ejecutados como gasto. 2012

0,0

5,0

10,0

15,0

20,0

25,0

MET

AA

RA

UCA

CESA

RB

OY

ACÁ

CUN

DIN

AM

AR

CAN

. SA

NTA

ND

ERA

NTI

OQ

UIA

CÓR

DO

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RE

LA G

UA

JIRA

TOLI

MA

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BO

LÍV

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HU

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DÍO

SAN

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DR

ÉSG

UA

INÍA

GU

AV

IAR

EV

AU

PÉS

Gastos SGR / Asignaciones parainversión

Promedio

Fuente: Anexo 5, Cuadro 1.

De las definiciones presupuestales de los ingresos y la ejecución del gasto, es factible deducir si la lentitud en la ejecución de los recursos se debe principalmente a la falta de incorporación de los ingresos al presupuesto o al no uso de los mismos para la ejecución de los proyectos. Ello por cuanto:

53


Donde:

• EG es el gasto ejecutado

• AI son las asignaciones para inversión

• IP son los ingresos incorporados al presupuesto

• La Gráfica 11 muestra que en 2012 se incorporaron como ingresos, en promedio, el 38.2% de los recursos asignados para inversión y que las gobernaciones con mayor eficiencia relativa a la hora de presupuestar sus recursos fueron, según también puede verse en el Anexo 5, La Guajira (78.9%), Risaralda (58.8%), Antioquia (56.4%), Santander (56.2%), Meta (54.0%), Caldas (52.9%), Huila (52.5%), Magdalena (50.3%), Cesar (45.2%), Arauca (43.7%) y Atlántico (42.6%).

Gráfica 11:Porcentaje de las asignaciones para inversión incorporados presupuestalmente como

ingresos. 2012

LA G

UA

JIRA

RIS

AR

ALD

AA

NTI

OQ

UIA

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TAN

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LDA

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UIL

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OCÓ

BO

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TOLI

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DER

CUN

DIN

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AR

CACA

UCA

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AZO

NA

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UIN

DÍO

GU

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CAQ

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ÁPU

TUM

AY

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N A

ND

RÉS

GU

AIN

ÍAV

AU

PÉS

Ingresos SGR / Asignaciones parainversión

Promedio

0,0

10,0

20,0

30,0

40,0

50,0

60,0

70,0

80,0

90,0


54

Cuadernos PNUD

Todos ellos con un grado de desarrollo relativamente elevado en el país o con experiencia en el manejo de las regalías bajo el antiguo régimen como La Guajira, Cesar, Meta y Huila. Por su parte los nuevos beneficiarios no incluidos en esas categorías incorporaron a sus presupuestos muy pocos de los recursos asignados como fue el caso de Vaupés, Guainía, San Andrés y Putumayo.

Por lo que hace al porcentaje de los ingresos incorporados al presupuesto que se ejecutaron como gastos, la Gráfica 12 muestra que ellos fueron solamente el 17.4% en promedio y que sólo estuvieron por encima de esa cifra Caquetá, Cundinamarca, Boyacá, Norte de Santander, Putumayo, Meta, Arauca y Cesar. Los tres últimos con experiencia de grandes receptores de recursos bajo el régimen anterior.

Gráfica 12:El gasto como porcentaje de los ingresos presupuestados. 2012

Gastos SGR / Ingresos SGR

Promedio

0,0

10,0

20,0

30,0

40,0

50,0

60,0

70,0

CAQ

UET

ÁCU

ND

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RA

UCA

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TOLI

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ND

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RA

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UIN

DÍO

SAN

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ÉSG

UA

INÍA

GU

AV

IAR

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PÉS


Análisis del cual se concluye que en el primer año de puesta en marcha del SGR existió una muy escasa ejecución del gasto, tanto por la no incorporación de los recursos a los presupuestos, debido a la falta de aprobación de los proyectos por los OCAD, como por el no perfeccionamiento del gasto contratado con esos ingresos.

No obstante en 2013 la situación mejoró como se explica a continuación, previas las siguientes consideraciones metodológicas:

55


• Para calcular la relación entre los gastos ejecutados y las asignaciones para inversión en 2013, se tomó del Informe sobre la Viabilidad Fiscal de los departamentos – Vigencia 2013 la ejecución del gasto en este último año28 y se comparó con las disponibilidades para inversión, que se calculan como el 50% de la inversión del bienio 2013 – 2014 más el superávit presupuestal de 201229.

• Para calcular los ingresos disponibles para gasto se tomaron los incorporados en 2013 según el Informe del MHCP y se le sumó el superávit de caja de 201230.

Con estas precisiones, la Gráfica 13 muestra que, en promedio, el gasto ejecutado en 2013 como porcentaje de las disponibilidades para inversión ascendió al 40.3%, siendo superior a ese promedio en Caldas, Córdoba, Nariño, Arauca, Magdalena, Vichada, Antioquia, Cesar, La Guajira, Meta, Atlántico, Huila y Bolívar, otra vez con predominio de las gobernaciones que eran grandes receptoras bajo el anterior esquema.

Gráfica 13:El gasto como porcentaje de los recursos disponibles para inversión. 2013


28 Que en el Informe recibe el nombre bienio 2013 – 2014 (parcial)29 Que se define como la asignación de 2012, menos el gasto ejecutado en ese año.30 Que se define como los ingresos incorporados en ese año menos el gasto pagado.

CALD

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CÓR

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AN

DR

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Ingresos SGR / Disponibilidadpresupuestal

Promedio

0,0

10,0

20,0

30,0

40,0

50,0

60,0

70,0

80,0

90,0

56

Cuadernos PNUD

Ello denota un avance en la ejecución del gasto aun cuando seguía persistiendo una muy baja ejecución en más de la mitad de los departamentos y en especial en los nuevos receptores de regalías como Valle, San Andrés, Guaviare, Chocó, Risaralda, Quindío, Amazonas y Guainía.

Al indagar sobre si, pese a los progresos observados, la falta de ejecución de cerca del 60% de los recursos en 2013 obedeció a la no incorporación presupuestal como ingresos de las asignaciones o al no uso de esos ingresos para perfeccionar el gasto, la Gráfica 14 muestra que en ese año, en promedio, se incorporó como ingreso el 73.3% de las disponibilidades, con avances notorios en todos los departamentos respecto a 2012.

Gráfica 14:Porcentaje de las disponibilidades presupuestadas incorporadas como ingreso. 2013


Ello significa que se avanzó notablemente en la aprobación de los proyectos por parte de los OCAD aun cuando ese proceso continuó siendo muy lento en muchos departamentos en especial en Amazonas, Valle del Cauca, Guainía, Santander, Guaviare y Boyacá.

Hecho que se corrobora al observar en la Gráfica 15 que sólo el 55.1% de lo incorporado presupuestalmente como ingresos se perfeccionó como gasto en 2013, con un resultado especialmente bajo en San Andrés, Risaralda, Chocó, Valle del Cauca, Quindío y Guaviare.

Ingresos SGR / Disponibilidadpresupuestal

Promedio

0,0

20,0

40,0

60,0

80,0

100,0

120,0

140,0

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LDA

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GU

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IAR

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INÍA

VA

LLE

AM

AZO

NA

S

57


Gráfica 15:El gasto como porcentaje de los ingresos presupuestados. 2013


De esta manera se concluye que durante sus dos primeros años el SGR tuvo una muy lenta ejecución de los recursos para inversión y que ello se debió tanto a la relativa baja aprobación de recursos para los proyectos como al no perfeccionamiento del gasto.

Excedentes de liquidez

Otra manera de examinar la eficiencia en la operación del Sistema es comparando los saldos en las cuentas bancarias de los beneficiarios a finales de 2014 respecto a las asignaciones que ellos tuvieron en 2012 y en el bienio 2013 – 2014.

Para lo cual es necesario tomar en consideración que esa liquidez se puede deber bien a que los recursos girados a las cuentas de los beneficiarios no se han presupuestado como ingresos por falta de aprobación de los proyectos por el respectivo OCAD, o al no pago del gasto ya contratado.

El Cuadro 8 muestra que de los $18.9 billones asignados para inversión entre los años 2012 a 2014 permanecían en cuentas bancarias $6.9 billones, lo cual representó el 36.6% de esas asignaciones.


Promedio

0,0

20,0

40,0

60,0

80,0

100,0

120,0

MA

GD

ALE

NA

CÓR

DO

BA

AM

AZO

NA

SCA

LDA

SA

RA

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GU

AV

IAR

EQ

UIN

DÍO

VA

LLE

CHO

CÓR

ISA

RA

LDA

SAN

AN

DR

ÉS

58

Cuadernos PNUD

Cuadro 8: Significación de los excedentes de liquidez respecto a las asignaciones para inversión

ENTIDAD TERRITORIAL

INVERSIÓN* SALDO EN BANCOS*

SIGNIFICACIÓN (PORCENTAJES)2012 2013 - 2014 TOTAL

Gobernaciones 5.142.806 9.027.434 14.170.240 4.090.146 28,9

Municipios 1.918.459 2.811.200 4.729.660 2.828.689 59,8

TOTAL 7.061.265 11.838.634 18.899.899 6.918.835 36,6

*Millones de pesosFuente: Contraloría General de la República.

De esa liquidez las gobernaciones tenían $4.1 billones que significaron el 28.9% de sus asignaciones totales, mientras que los municipios tenían saldos en sus cuentas bancarias por $2.8 billones equivalentes al 59.8% de los recursos asignados para inversión entre 2012 y 2014.

Según la Gráfica 16, por sus excedentes de liquidez sobresale Meta, Cauca, Caldas, Casanare y Cesar, mientras que prácticamente habían desembolsado la totalidad de los recursos a ellos asignados Guainía, Guaviare, Vaupés, San Andrés y Vichada.

Siendo ello así la conclusión es que durante 2014 estas últimas gobernaciones, que no tienen especiales habilidades técnicas ni experiencia anterior en el manejo de las regalías, hicieron un progreso notable pues hasta 2013 estaban entre las de menor ejecución presupuestal.

59


Gráfica 16: Porcentaje de las asignaciones para inversión (2012-2014) en cuentas bancarias a

finales de 2014

Fuente: Anexo 6.

Estado de ejecución de los proyectos.

Con corte a marzo del 2015 se habían aprobado 7.052 proyectos, de los cuales según las cifras del Cuadro 9, el 78.7% habían sido contratados; el 1.7% estaban en proceso de contratación; el 18.5% no habían iniciado ese proceso; mientras que el 1.1% corresponden a la categoría “no migrados a Gesproy”.

Cuadro 9:Estado del número de proyectos, con corte a marzo 15 de 2015

ESTADO DE LOS PROYECTOS NÚMERO PORCENTAJE

Contratados 5.611 78.7

Sin inicio del proceso de contratación 1.319 18.5

En proceso de contratación 122 1.7

No migrados a Gesproy 76 1.1

TOTAL 7.052 100.0

Fuente: DNP.

Significación (porcentaje)

MunicipalesGobernaciones

0,0

10,0

20,0

30,0

40,0

50,0

60,0

70,0

MET

ACA

UCA

CALD

AS

CASA

NA

RE

CESA

RM

AG

DA

LEN

A

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JIRA

RIS

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DIN

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AR

CA

GU

AIN

ÍAG

UA

VIA

RE

VA

UPÉ

SSA

N A

ND

RÉS

VIC

HA

DA

60

Cuadernos PNUD

De los contratados, según el Cuadro 10, se había terminado el 44.4%, el 52.7% de ellos estaban en ejecución, mientras que el 2.9% no se habían iniciado.

Cuadro 10:Estado del número de los proyectos contratados


En ejecución 2.959 52.7

Terminados 2.489 44.4

En proceso de contratación 163 2.9

TOTAL 5.611 100.0

Fuente: DNP.

De los 1.319 proyectos aprobados que no habían iniciado el proceso de contratación, 659 llevaban en ese estado menos de seis meses; 321 tenían demoras entre seis y doce meses; y, 339 presentaban atrasos respecto a la fecha de su aprobación superiores al año, según se puede ver en el Cuadro 11.

Cuadro 11:Retrasos de los proyectos sin inicio del proceso de contratación

RETRASO DE LOS PROYECTOS NÚMERO PORCENTAJE

Menos de 6 meses 659 50.0

Entre 6 y 12 meses 321 24.3

Más de 12 meses 339 25.7

TOTAL 1.319 100.0

Fuente: DNP.

De los proyectos terminados 2.118 (el 85.1% de ellos) fueron ejecutados por los municipios; 302 (el 12.1% de ellos) lo ejecutaron las gobernaciones; mientras que los 69 restantes (el 2.8%) los llevaron a cabo las Corporaciones Regionales y otros ejecutores, según se puede ver en el Cuadro 12.

61


Cuadro 12:Ejecutores de los proyectos terminados

EJECUTOR NÚMERO PORCENTAJE DEL NÚMERO VALOR* PORCENTAJE

DEL VALORVALOR

PROMEDIO*

Municipios 2.118 85.1 1.338.480 69.0 632

Gobernaciones 302 12.1 482.592 24.9 1.598

Otros 69 2.8 119.833 6.1 1.737

TOTAL 2.489 100.0 1.940.905 100.0 780

Fuente: DNP.

Como se observa el valor promedio de los proyectos terminados ejecutados por los municipios ascendió a $632 millones, muy inferior a los proyectos terminados ejecutados por las gobernaciones o por los otros ejecutores. Todos los proyectos terminados tienen un valor promedio de $780 millones que es muy bajo y que denota la atomización de los recursos a múltiples usos, según se examinó en detalle anteriormente.

En cuanto a su valor, los 7.052 proyectos aprobados hasta el 15 de marzo de 2015 tenían un monto de $15.4 billones y por lo tanto se puede deducir que el valor promedio de cada uno de ellos fue de $2.181 millones.

Del monto de los proyectos aprobados $11.8 billones estaban contratados, $464.216 millones estaban en proceso de contratación y $3.1 billones era el monto para el cual no se había iniciado la contratación, según se puede ver en las cifras del Cuadro 13.

Cuadro 13:Valor de los proyectos aprobados según su estado


Contratados 11.837.340 77.0

Sin inicio de contratación 3.077.139 20.0

Sin inicio de ejecución 464.216 3.0

TOTAL 15.378.695 100.0

Fuente: DNP.

62

Cuadernos PNUD

De estas cifras sobre el estado de ejecución de los proyectos se concluye que ellas son el reflejo de los giros, la ejecución presupuestal y los excedentes de liquidez que mantienen los entes territoriales según se dio cuenta en las secciones anteriores de este capítulo, y confirman la lenta ejecución que ha tenido el SGR debido al complejo proceso administrativo que se adoptó para guiar el uso de sus recursos.

63


IV. Asignación de regalías e indicadoresde desarrollo económicoy social

La Gráfica 17 muestra la asignación de regalías per cápita para el año 201331. Como es de esperar, esa asignación es bastante disímil entre los departamentos. Si bien los departamentos productores de hidrocarburos y de carbón siguen teniendo un valor por encima del promedio en razón del peso que para ellos tienen las asignaciones directas, también ese es el caso de los departamentos no productores como Guainía, Vaupés, Vichada, Amazonas, San Andrés, Guaviare, Chocó, Putumayo, Sucre, Caquetá, Magdalena, Cauca y Nariño.

31 Que fueron calculadas como el 50% de las asignaciones presupuestales para el bienio 2013 – 2014 contenidas en la Ley 1606 de 2012 y con base en la población proyectada en los departamentos por el DANE ese mismo año.

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Cuadernos PNUD

Gráfica 17:Regalías per cápita (millones de pesos)

Fuente: Cálculos de los autores con base en la Ley 1606 de 2012 y en las proyecciones de población del DANE para el año 2013

El otro hecho que se desprende de la Gráfica 17 es que la diferencia en las asignaciones per cápita no tiene la magnitud extrema que solían tener con anterioridad a la creación del SGR puesto que ahora la relación entre Casanare (que es el departamento que sigue teniendo la mayor asignación per cápita) y el promedio nacional es de siete veces, cuando en el anterior régimen llegaba a 33.

Vistos esos hechos, el propósito del presente capítulo es examinar si la asignación presupuestal de las regalías responde o no a la situación socioeconómica de los territorios y si en consecuencia, en la práctica, esa decisión está acorde con los objetivos que se propuso la reforma al SGR emprendida en 2011.

Algunos estudios recientes han tenido propósitos similares a este por lo cual vale la pena subrayar el valor agregado que contiene este esfuerzo.

Rojas (2014) hizo un examen del efecto que tuvieron las regalías en el bienestar de las entidades territoriales bajo el antiguo régimen normativo. Ese trabajo concluyó que las regalías en general, y en particular las regalías directas, contribuyeron poco a esa finalidad.

1,47

1,20

1,13

1,0

00

,89

0,8

60

,76

0,7

30

,63

0,4

70

,47

0,4

7

0,4

20

,36

0,3

10

,29

0,2

70

,24

0,2

30

,22

0,2

00

,19

0,1

70

,17

0,1

50

,12

0,1

20

,10

0,1

00

,08

0,0

80

,05

0,0

2 0,18

CASA

NA

RE

GU

AIN

ÍAV

AU

PÉS

VIC

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AA

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CAA

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COA

NTI

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VA

LLE

DEL

CA

UCA

BO

GO

TÁ

65


Sobre el actual sistema de regalías Bonnet y Urrego (2014) evaluaron los resultados de vigencia del SGR, encontrando “elementos positivos en materia de distribución y equidad territorial” pero también “algunos aspectos sobre la aprobación de los proyectos que atrasan la ejecución y no necesariamente aseguran que los seleccionados sean los más adecuados”.

A su vez Moyano y Wright (2015) hicieron un examen del impacto que el SGR ha tenido sobre la pobreza, en especial en la región Caribe, concluyendo que ese impacto ha sido bajo porque, según su argumentación, el nuevo sistema dejó solo una minoría de recursos disponibles para el alivio directo de la pobreza.

Frente a esos exámenes el presente estudio, si bien retoma el tema de las asignaciones de las regalías per cápita y el bienestar de los departamentos, lo hace para un periodo más reciente y cubriendo de manera más amplia el conjunto de variables socioeconómicas que se relacionan con estos fenómenos.

De acuerdo a lo anterior, a continuación se realiza un análisis a partir de las correlaciones entre las asignaciones presupuestales de regalías y las variables de análisis basadas en la revisión de la literatura sobre este tema, que incluyen indicadores del desarrollo socioeconómico territorial, la calidad del entorno y el desempeño institucional de las gobernaciones. Es importante aclarar que no se trata de una evaluación de impacto sino de analizar si las asignaciones presupuestales departamentales responden o no a la situación socioeconómica del territorio.

La variable utilizada como indicador del desarrollo económico es el PIB per cápita en 2013 a nivel departamental publicado por el DANE.

Respecto a las variables indicativas de desarrollo social se tuvieron en cuenta cinco de ellas:

• La tasa de cobertura neta de educación a nivel departamental (básica, secundaria y media) según información del Ministerio de Educación para 2012;

• El promedio de los resultados a nivel departamental de las pruebas Saber 11 como proxy de la calidad de la educación en el año 2013;

66

Cuadernos PNUD

• La cobertura en salud del régimen subsidiado (para población SISBEN 1 y 2, y población indígena) calculado por el Ministerio de Salud en 2013;

• El indicador de incidencia de la pobreza monetaria medido por el DANE; y,

• El índice ODM calculado por PNUD, el cual realiza un promedio a nueve indicadores normalizados de los Objetivos de Desarrollo del Milenio32.

Las variables sobre las características del entorno de los departamentos incluyen la presencia de grupos armados al margen de la ley medida por los ataques guerrilleros a la infraestructura petrolera, los homicidios por cada 100.000 habitantes en 2013 (Medicina Legal y Ciencias Forenses), y la cantidad de secuestros durante 2012 (Fundación País Libre).

Para las variables relacionadas con el desempeño institucional se utilizaron el Índice de desempeño fiscal para 2012 (calculados por DNP), el Gasto en el SGP para 2013 según datos del MHCP y el Índice de transparencia departamental para 2008 y 2009 (Transparencia por Colombia).

La asignación de regalías per cápita muestra una relación positiva, aunque débil, con el PIB per cápita departamental (Gráfica 18). Ello quiere decir que a mayor PIB per cápita mayor asignación de regalías por habitante lo cual en principio es contrario a los postulados del SGR en cuanto se supone que esa relación debería ser inversa para, de esa manera, contribuir a cerrar las brechas de crecimiento y equidad existentes en el país.

32 Mayores valores de este indicador reflejan un mejor cumplimiento de las metas para cada departamento

67


PIB per cápita

Reg

alía

s pe

r cáp

ita

0

0 10 20 30 40 50

0,2

0,4

0,6

0,8

1

1,2

1,4

1,6CAS

MET

GUAI

VIC

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CHO GUACAQMAG

NAR BOL

CESPUT

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CALATL CUNVAL BOG

SAN

VAU

Gráfica 18:Asignación de regalías y PIB per cápita

Fuente: Cálculos de los autores con base en la Ley 1606 de 2012 y en las proyecciones de población del DANE para 2013, y el PIB per cápita del DANE

Sin embargo, como muestra esa misma gráfica, ese resultado está influenciado por los departamentos productores de RNNR que tienen una alta asignación de regalías per cápita y también un PIB por habitante elevado.

Por ello el siguiente paso consistió en analizar esa relación cuando se excluyen los departamentos minero-energéticos33 como se hace en la Gráfica 19. Como se observa, en este caso la correlación es negativa y relativamente más fuerte lo cual es señal de que el SGR, descontando las regiones minero-energéticas, asigna las regalías per cápita en mayor cuantía a los departamentos de menor desarrollo en línea con los postulados de la reforma.

33 Se entiende por departamentos mineros aquellos cuyo PIB de este sector supera tres veces el PIB minero nacional (23,1%)

68

Cuadernos PNUD

Gráfica 19:Asignación de las regalías y PIB per cápita en departamentos no mineros

Fuente: Cálculos de los autores con base en la Ley 1606 de 2012 y en las proyecciones de población del DANE para 2013, y el PIB per cápita del DANE

Un resultado similar se obtiene al estudiar la relación entre la asignación de regalías per cápita y otras variables de desarrollo socioeconómico. El coeficiente de correlación34 entre la tasa de incidencia de la pobreza monetaria respecto a la asignación de regalías por habitante alcanza 0.41, indicando que entre mayor la pobreza del departamento, más recursos se reciben por regalías. Esa relación es también positiva y más fuerte al utilizar la asignación de regalías per cápita del Fondo de Compensación Regional. La asignación de regalías per cápita total muestra también una relación negativa con la tasa de cobertura neta en la educación media (-0.58) y con el resultado de las pruebas Saber 11 por departamento (-0.30).

34 Las correlaciones se calculan con el rho de Spearman, el cual permite calcular la asociación o interdependencia de dos variables aleatorias continuas. Para interpretar su significado se analiza el signo (positivo o negativo) para comprender el sentido de la relación entre dos variables. Entre más cercano a 1 (o menos 1) se considera con mayor poder de explicación.

PIB per cápita

Reg

alía

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r cáp

ita

00 5 10 15 20 25 30

0,2

-0

-0,2

0,4

0,6

0,8

1

1,2

1,4GUAI

VIC

S. AND

GUAV

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NAR N SAN CAL CUNBOL BOY

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VAU

69


Indicador ODM

Reg

alía

s pe

r cáp

ita

0,2

0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9

0,4

0

0,6

0,8

1

1,2

1,4

1,6

CHO

GUAV

GUA

NARCAU

MET

AMAARA

GUAI

CAS

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CAQ

TOLBOY

BOLRIS

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SANATL

BOGQUI

HUI

S. AND

VIC

VAU

El buen impacto que parece tener el SGR a la hora de asignar los recursos de manera más equitativa, en especial sobre las entidades territoriales con peores indicadores socioeconómicos, se puede resumir al observar la correlación negativa existente entre la asignación de regalías per cápita total y el indicador de ODM (Gráfica 20). En efecto, parece haber una relación fuerte y negativa entre las dos variables, lo que permite concluir que en 2013 recibieron más recursos por regalías en promedio los departamentos cuyo cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio era inferior.

Gráfica 20:Regalías per cápita e indicador ODM

Fuente: Cálculos de los autores con base en la Ley 1606 de 2012 y en las proyecciones de población del DANE para 2013. El Índice ODM fue calculado por el PNUD.

En general, el análisis de correlaciones (ver Anexo 7) muestra interesantes asociaciones entre las asignaciones departamentales de regalías per cápita y las variables de desarrollo económico y social para la vigencia 2013. En primer lugar, las asignaciones de las regalías per cápita totales tienen mayor relación con las condiciones socioeconómicas en el caso de las entidades territoriales no productoras. En segundo término, se observan algunas diferencias entre las asignaciones per cápita de las regalías y las variables socioeconómicas cuando se hace el análisis por tipo de Fondo. Por ejemplo, la relación entre las regalías per cápita del FCR y la incidencia de la pobreza es mucho mayor que para las regalías per cápita totales, y lo mismo ocurre con la mayoría de indicadores evaluados.

70

Cuadernos PNUD

Con el fin de complementar el anterior análisis de correlaciones se estimó una regresión econométrica que evalúa si la asignación de regalías por habitante está en función de algunos indicadores socioeconómicos. Es decir, se estima si las principales variables que miden el bienestar social de la población guardan relación con las regalías asignadas por departamento. La ecuación tiene la forma:

Donde la variable dependiente (Y) corresponde a la asignación de regalías por habitante para cada departamento, mientras las variables independientes (X) son el PIB per cápita, la tasa de cobertura neta en educación media, el puntaje de las pruebas Saber 11, la tasa de cobertura del régimen subsidiado de salud para la población Sisbén 1 y 2 y población indígena, el indicador de ODM y la tasa de incidencia de la pobreza monetaria.

Teniendo en cuenta que las variables explicativas utilizadas tienen una alta correlación entre sí (presencia de multicolinealidad), los resultados no arrojan resultados apropiados para el análisis. En este caso, los errores estándar de los coeficientes están sesgados, por lo que no es posible obtener pruebas de significancia para las variables y no se podría concluir si la asignación de regalías se explica por todas o algunas de las variables seleccionadas (ver Anexo 8).

Para solucionar esto, se estimó un indicador de bienestar social utilizando la metodología de análisis por componentes principales. El indicador construido sintetiza en una sola variable la información de cinco indicadores sociales: PIB per cápita, tasa de cobertura neta en educación media, el puntaje de las pruebas Saber 11, la tasa de cobertura el régimen subsidiado de salud y el indicador de ODM. Esta regresión permite reducir el número de variables para el análisis, perdiendo el menor porcentaje de información posible.

Al hacer de nuevo la regresión, utilizando el indicador construido como variable independiente y la asignación de regalías per cápita como dependiente, se obtiene que el indicador de bienestar social es significativo y tiene una relación negativa con la asignación de regalías por habitante según puede verse en el Cuadro 14.

71


Cuadro 14.Resultados de la estimación por Mínimos Cuadrados Ordinarios (MCO)

R2=0.369

Número de observaciones =31

Coeficiente β

Error Estándar

P›|t|Variables

Indicador de bienestar social -0.368 0.089 0.000

Constante -1.355 0.146 0.000

Fuente: Cálculos de los autores

De acuerdo a estos resultados, se podría concluir que la asignación de regalías parece estar explicada por las variables socioeconómicas. En otras palabras, la distribución de las regalías bajo el nuevo esquema tendría en cuenta las condiciones socioeconómicas de los departamentos. Como el indicador construido implica que las condiciones socioeconómicas son mejores entre mayor sea el valor de esta variable, y los resultados de la regresión arrojan un coeficiente negativo, sería posible inferir que la asignación de regalías por habitante tiene en cuenta el nivel de desarrollo de las entidades territoriales. Es decir, que entre peores sean las condiciones socioeconómicas del departamento, mayor el monto de regalías asignado.

Este resultado guarda relación con lo esperado y con el propósito del SGR, así como con lo observado en las correlaciones individuales descritas anteriormente. No obstante, como en la estimación puede existir endogeneidad debido principalmente a la causalidad existente entre el indicador de desempeño socioeconómico y la asignación de regalías, resulta prudente realizar otra estimación por el método de mínimos cuadrados en dos etapas con variable instrumental para confirmar los resultados.

Para aplicar esta metodología de estimación, se utilizan como variables instrumentales35 el número de secuestros por departamento, los homicidios ocurridos en 2013, el indicador de transparencia, y la capacidad de ahorro del gobierno departamental. Ello porque es lógico pensar que los indicadores de

35 Que son aquellas que estén correlacionadas con el indicador de condiciones socioeconómicas pero no con la asignación de regalías por habitante.

72

Cuadernos PNUD

seguridad en el territorio, así como la transparencia y la gestión del gobierno departamental, tengan relación con los indicadores socioeconómicos, pero no con los recursos asignados por regalías, por lo que es racional suponer que funcionan adecuadamente como variables instrumentales.

Los resultados de esta estimación son muy similares a los obtenidos inicialmente (por mínimos cuadrados ordinarios). En efecto, el indicador de desempeño socioeconómico es significativo y mantiene una relación negativa con la asignación de regalías por habitante (-0.32) como se puede ver en el Cuadro 15. En los resultados de la estimación, el coeficiente es similar a la estimación inicial (-0.37), si bien inferior, por lo que en efecto parece haber una asignación de regalías per cápita en función al nivel de desarrollo de los departamentos.

Cuadro 15.Resultados de la estimación por Mínimos Cuadrados en dos etapas con variable

instrumental

R2=0.222

Número de observaciones =27

Coeficiente β

Error Estándar

P›|t|Variables

Indicador de bienestar

Social -0.321 0.133 0.016

Constante -1.397 0.138 0.000

Variables instrumentales: Secuestros, Homicidios, Transparencia Departamental, Capacidad Ahorro Departamental

Fuente: Cálculos de los autores

Aunque estos resultados complementan el análisis de correlaciones individuales anterior y permite inferir que la reforma al sistema de regalías en Colombia sí parece avanzar en distribuir recursos más equitativamente, en especial hacia los departamentos con peores indicadores socioeconómicos, es importante ser cautos en la interpretación de los coeficientes. Si bien la estimación utilizando variables instrumentales corrige la posible endogeneidad presentada en la regresión, haciendo los estimadores consistentes, el ejercicio no permite sacar conclusiones respecto a la magnitud del impacto de las variables socioeconómicas sobre la asignación de las regalías.

73


V. El rol del SGRen la construcción de la paz

Durante los últimos años la expectativa de que Colombia acelere la construcción de la paz se visualiza como una opción muy positiva y posible, como resultado del restablecimiento de una mesa de diálogo entre el Gobierno y las Farc-EP. Esta dinámica de avanzar hacia una etapa de pos acuerdo, plantea una serie de retos importantes en el futuro cercano. La construcción de una sociedad en paz supone la superación de problemas que han estado presentes desde hace varias décadas, y que van mucho más allá de la dejación de las armas por parte de los grupos al margen de la ley que operan en la actualidad.

Desde la perspectiva de Naciones Unidas, la firma del acuerdo de paz es una condición necesaria pero insuficiente para la consolidación de una sociedad reconciliada. Más importante será la etapa de posconflicto, por cuanto su desarrollo constituirá una verdadera garantía que los episodios de violencia no se repetirán. Dentro de la agenda para dicho proceso serán fundamentales, entre otros, los avances que se alcancen en materia de reparación de víctimas y justicia transicional, necesidades que emergieron como consecuencia del conflicto.

Sin embargo, también será clave dar respuesta a los problemas que desde un comienzo fueron la semilla del inconformismo social en las regiones, lo cual explica en importante medida el conflicto interno de más de medio siglo. La política de Estado deberá dar un giro en dos dimensiones. En primer lugar, tiene que propender en mayor medida por cerrar las

74

Cuadernos PNUD

brechas sociales, a través del fortalecimiento de las capacidades de los segmentos de la población menos favorecidos, de manera que éstos tengan la posibilidad de acceder en igualdad de condiciones a los diversos mercados que componen la economía, para lo cual la pro visión de bienes públicos y el acompañamiento del Estado en las zonas más remotas es un requisito indispensable.

En segundo término, la política de crecimiento económico deberá evolucionar hacia una política más incluyente, en donde el alto dinamismo económico esté apalancado por una mayor participación de la población a lo largo y ancho del territorio nacional, y no sólo de aquellas regiones y segmentos poblaciones que se han beneficiado de una mayor presencia Estatal.

Por supuesto, la resolución de la mayoría de los retos anteriormente mencionados demandará reformas estructurales que evidenciarán resultados en un horizonte de mediano y largo plazo. No obstante, el camino hacia la construcción de un país en paz requerirá también de victorias tempranas, que den muestras de que en efecto la historia de Colombia ha encontrado un punto de inflexión y que, por lo tanto, sirvan para desmantelar cualquier intención de reactivación del conflicto en el país.

En ese contexto, las bondades derivadas de la reforma a la ley de regalías constituyen una gran oportunidad para enfrentar la fase de construcción de la paz. Por un lado, porque los cambios normativos permiten focalizar el gasto público en zonas que por sus precarias condiciones socio-económicas y por las secuelas que dejó el periodo de violencia resultan prioritarias. Por otro lado, los arreglos normativos contribuyen a reducir la ineficiencia en las inversiones, a través del establecimiento de requisitos más exigentes en el proceso de estructuración y aprobación de proyectos, de manera que el impacto esperado de la asignación de estos recursos es ahora superior.

En ese orden de ideas, este capítulo busca esclarecer si los principios que guiaron la reforma al sistema de regalías en Colombia se ven reflejados en la asignación de recursos en aquellos territorios que han sido más golpeados por la violencia y el conflicto armado, al tiempo que busca dilucidar si la inversión social programada en este tipo de municipios atiende a las principales necesidades de los mismos. Finalmente, la sección concluye con algunas recomendaciones que sirvan de base para la formulación de una política congruente con los retos que supondrá la construcción de la paz.

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6,54,8

8,9

21,0

58,9

‹ 30 mil 30 mil - 50 mil 50 mil - 100 mil 100 mil - 200 mil ›200 mil

Para el análisis presentado en este capítulo se tomará como referencia un grupo de 125 municipios que fueron identificados por Naciones Unidas con base en dos criterios: i) territorios en los que la violencia ha generado un alto impacto y ii) en donde los indicadores socio-económicos son desfavorables en términos relativos. Para fines de este capítulo, se tomaron 124 municipios36 los cuales pueden ser considerados prioritarios en la construcción de la paz, aunque, por supuesto, esto no quiere decir que sean los únicos relevantes para dicho proceso o que no puedan existir otros elementos de juicio para definir otros grupos sobre los cuales la política pública quisiera enfocarse en el futuro cercano.

Una característica de los municipios acá definidos como prioritarios es que se trata, en un alto porcentaje, de jurisdicciones con baja población. De hecho, cerca del 60% de estos municipios cuenta con menos de 30 mil habitantes, el 21% tiene una población entre 30 mil y 50 mil habitantes, el 8,9% tiene una población entre 50 y 100 mil habitantes y apenas el 11,2% cuenta con más de 100 mil habitantes (Gráfica 21).

Gráfica 21:Caracterización de los 124 municipios por tamaño de población

Fuente: DNP.

36 del resto de municipios.

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Caracterización de las condiciones socio-económicas de los municipios prioritarios a la luz de su desempeño en los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM)

Los municipios prioritarios, además de merecer especial atención por tratarse de comunidades golpeados por la violencia y por presentar altos niveles de pobreza, son altamente relevantes desde la perspectiva de la política pública toda vez que concentran un tercio del territorio nacional y agrupan una séptima parte de la población del país. Además, el grueso de estos municipios pertenecen a Cauca, Caquetá, Nariño, Antioquia y Chocó, la mayoría de los cuales son departamentos en los que el Estado ha tenido una escasa presencia.

Finalmente, se trata de territorios principalmente rurales, aspecto de la mayor importancia, si partimos de la base de que es inimaginable un proceso de construcción de la paz sin intervenciones sustanciales de todos los niveles del Gobierno en aspectos como la tenencia de tierras, la productividad del campo y la provisión de bienes públicos básicos como la educación y la salud, entre otros. En efecto, el promedio del índice de ruralidad se ubica en 44 puntos en los municipios prioritarios, cifra superior en 16 puntos al promedio nacional37.

En lo que respecta a los indicadores de pobreza multidimensional, los resultados que exhiben los municipios prioritarios son a todas luces alarmantes. Por una parte, el índice de incidencia de la pobreza multidimensional (IPM) de 2005 en estos territorios se ubicó en promedio en 62 puntos, muy superior a los 49 puntos del agregado nacional para ese mismo año38. Por otro lado, la comparación entre la proporción de la población que presenta privaciones en alguna de las

37 El Índice de Ruralidad fue calculado para el Informe Nacional de Desarrollo Humano 2011 del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, titulado “Colombia rural: razones para la esperanza”. La construcción del índice tiene en consideración las variables densidad poblacional y distancia de los municipios a las “ciudades grandes”, propuestas en el documento “Beyond the city” del Banco Mundial. 38 La razón por la cual los datos corresponden a 2005 es porque no existe ninguna encuesta para todos los municipios de Colombia que permita actualizar los datos de los resultados obtenidos por el Censo 2005.

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necesidades básicas39 revela diferencias significativas entre el promedio de Colombia (27.7%) y los municipios prioritarios (40%), brechas que también se presentan en el caso de los hogares que viven en la miseria40: en Colombia 1 de cada 10 hogares vive en la miseria, mientras que en el caso de los 124 municipios prioritarios la cifra es 2 de cada 10 hogares.

Cuando se realiza un análisis de los componentes del IPM se observa que los principales problemas en los municipios prioritarios se concentran en el acceso a servicios de salud y protección social, acueducto y, especialmente, alcantarillado, y, en menor medida, en la calidad de las viviendas y la dependencia económica de los hogares. En primera instancia, alrededor del 40% de la población en estos territorios no cuenta con acceso a alcantarillado, mientras que en el caso del servicio de acueducto la cifra es superior al 30%. Más aún, cuando se toman en consideración únicamente las zonas rurales de las cabeceras municipales, la cifra asciende a cerca de 80% en el caso de alcantarillado y 60% en el de acueducto.

Al dar una mirada a la calidad de las viviendas las cifras no mejoran. Por cada 7 hogares que viven en los municipios prioritarios 1 habita en una vivienda con pisos de tierra o materiales similares, mientras que 1 de cada 10 viviendas tienen paredes de un material inadecuado (en el caso del promedio nacional la cifra es 1 de cada 20 hogares). Como si fuera poco, más del 25% de los hogares en estos municipios vive en hacinamiento, es decir que en cada cuarto viven más de 3 personas.

En lo relacionado con el empleo y los ingresos el balance es también negativo. Por un lado, más de la mitad de los hogares en los territorios prioritarios cuenta con más de 3 personas por trabajador, en donde el jefe de hogar ha aprobado menos de 3 años de educación primaria. Más preocupante es el hecho de que la tasa de informalidad es superior al 90% en estos municipios.

Por último, existen otros indicadores que reflejan la precariedad en la que viven los municipios prioritarios. El 40% de las familias cuentan con al menos un miembro que no está cubierto por el servicio de salud. Además, aunque los

39 Según la definición del DANE, un hogar es considerado pobre desde la óptica de privación de necesidades básicas, si: la vivienda es inadecuada, o hay hacinamiento crítico, o los servicios de agua y alcantarillado no son prestados de manera satisfactoria, o hay presencia de alta dependencia económica, o los niños no asisten a la escuela. Para más detalles ver la guía metodológica del DANE http://www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-sociales/necesidades-basicas-insatisfechas-nbi.40 Según la definición del DANE, se considera que un hogar vive en la miseria si presenta privación en al menos dos de las necesidades básicas.

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Cuadernos PNUD

niveles de cobertura de educación son cercanos (o superiores) al 100% en estos territorios, tan solo el 66% de la población cuenta con educación media y el 32% de los niños en edad de asistir a instituciones educativas presenta rezago escolar (es decir, la cantidad de años aprobados no es congruente con su edad).

Asignación y uso de las regalías en los municipios prioritarios

A pesar de que los municipios prioritarios se caracterizan por ser aquellos territorios que mayores necesidades exhiben, y que en principio la reforma a la ley de regalías contribuyó a mejorar la asignación de estos recursos, las cifras develan que de los cerca de 17 billones de pesos que fueron presupuestados para inversión en el bienio 2013-2014, tan solo el 5.5% fueron asignados a estas jurisdicciones (920 mil millones de pesos).

Ahora bien, tomando como referencia únicamente los recursos asignados a los municipios prioritarios, las inversiones tampoco se han realizado en los sectores más críticos. Tal y como se observa en los gráficas 22a y 22b, dentro de los sectores con mayor participación tanto en cantidad de proyectos como en el monto asignado resaltan transporte y educación, que aunque claramente son factores relevantes para impulsar el desarrollo, no constituyen los sectores en donde se presentan las mayores carencias.

En contraposición con lo anterior, la asignación de recursos de inversión para sectores claves como la vivienda o salud y protección social representan apenas el 12% y 2%, respectivamente, del monto total asignado, al tiempo que la cantidad y monto enfocados en proyectos de inclusión y reconciliación social, que por las características de estos territorios deberían tener un rol preponderante, no superan el 10% en ninguno de los casos. Pese a todo lo anterior, hay que reconocer que en el caso del sector de provisión de servicios de acueducto y alcantarillado, los recursos son menos limitados: la inversión en este sector concentra el 23% del total de regalías en estos municipios, cifra muy superior al agregado nacional (apenas el 6%).

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b. Cantidad de proyectos (% del total de proyectos)

Ambiente y desarrollo sostenible

Interior

Salud y Protección Social

Minas y Energía

Agua potable y saneamiento básico

Vivienda

Inclusión Social y Reconciliación

Educación

Cultura, deporte y recreación

Transporte

Agricultura

Otros

26%

15%

14%

13%

8%

7%

6%

4%

3%

2%

2%

1%

Ambiente yDesarrolloSostenible

2%

Transporte26%

Otros1%

Vivienda12%

Cultura, Deporte yRecreación

8%

Minas y Energía5%

Inclusión Social yReconciliación

5%

Salud y ProtecciónSocial

2%

Agricultura2%

Agua Potable ySaneamiento

Basico23%

Educación14%

Gráfico 22: Monto y cantidad de proyectos por sector en los 125 municipios prioritarios

a. Monto (% del total de recursos)

Gráfica 22:Monto y cantidad de proyectos por sector en los 124 municipios

a. Monto (% del total de recursos)

Fuente: Cálculo de los autores con base en DNP y Naciones Unidas

b. Cantidad de proyectos (% del total de proyectos)

Fuente: Cálculo de los autores con base en DNP y Naciones Unidas

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Ahora bien, del total de proyectos aprobados, alrededor del 60% se encuentra actualmente en ejecución, otro 28% ya fue entregado y tan solo el 13% no ha iniciado su implementación o siguen sin ser contratados. Además, 3 de cada 4 proyectos se realizan en municipios categoría 6 y apenas el 3% en categorías 1, 2 o 3 (Gráficas 23a y 23b).

Gráfica 23: Asignación de regalías por categoría de municipios y por estado de ejecución

a. Categoría del municipio

b. Estado de ejecución

Fuente: DNP y cálculos de los autores.

Contratado enEjecución

57%

Terminado28%

Sin Contratar12%

En Proceso deContratación

2%

Contratado sinInicio Ejecución

1%

Gráfico 23: Asignación de regalías por categoría de municipios y por estado de ejecución

a. Categoría del municipio

Categoría 51%

Categoría 419%

Categoría 13%

Categoría 20%

Categoría 674%

Categoría 30%

3%

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Para terminar, se realizó un ejercicio en el que se busca identificar la relación existente entre algunos indicadores del nivel de desarrollo por sector y los niveles de inversión de regalías por municipio en tales sectores, para establecer si los municipios en los que las necesidades son superiores son en los que se destinan más recursos. Estas correlaciones se hicieron para los sectores de agua y saneamiento básico, educación, inclusión social y reconciliación, salud y vivienda. Los resultados se presentan en el anexo 9 y muestran que con excepción del sector salud, la relación existente es estadísticamente cercana a cero, confirmando que la asignación de recursos no ha estado orientado a fortalecer a los municipios menos favorecidos.

Reflexiones finales El análisis acá presentado da muestras de que si bien es cierto los municipios prioritarios efectivamente son merecedores de tal rótulo, por cuanto el diagnóstico socio-económico refleja que presentan importantes rezagos en distintos frentes, lo cierto es que los recursos derivados de las regalías en estos territorios no cumplen su rol de reducción de brechas.

De un lado, la proporción de recursos destinados a estos municipios no se compadece con la importancia de los mismos en términos de la participación de su población en el total nacional. Por otra parte, las inversiones que se han hecho en dichas jurisdicciones no han estado focalizadas en los sectores más vulnerables, sobre los cuales se concentran los problemas más críticos.

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De cara al futuro cercano es necesario reconsiderar varios elementos, a la luz de los retos que demandará la construcción de paz. En primer lugar, vale la pena pensar en una recomposición de las asignaciones de las regalías, de manera que estos 124 municipios, sobre los cuales la política pública deberá concentrar importantes esfuerzos si se quiere evitar la reaparición de la violencia, se beneficien en mayor medida de la asignación de recursos de regalías. Igualmente importante será repensar el tipo de proyectos en los cuales se invertirán los (muchos o pocos) recursos dirigidos a estos territorios. Es fundamental que buena parte de las inversiones se prioricen en sectores que atienden una necesidad vital como lo son los servicios de salud, calidad de la educación, acceso a agua y alcantarillado y vivienda. Sobre este punto vale la pena que desde el Gobierno Nacional surjan iniciativas que permitan fortalecer la estructuración de este tipo de proyectos.

Una posibilidad es que desde el Gobierno Central se apoye la constitución de comisiones especiales de estructuradores de proyectos especializados en estos sectores, de manera que los OCAD examinen proyectos debidamente formulados, que contribuyan a la planeación de inversiones atractivas que no pueden ser aprovechadas por una población que habita viviendas con pisos de tierra, en donde los niños se enferman y los servicios de saneamiento básico son poco comunes.

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VI. Conclusiones

Normatividad

El antiguo régimen.

La Constitución de 1991 dejó a la ley la fijación del canon de las regalías, la determinación de su reparto entre los beneficiarios y los usos que a ellas se les podía dar.

A partir de esos preceptos constitucionales, las leyes 141 de 1994 y 756 de 2002 establecieron esos parámetros, determinando en primer lugar que las regalías serían distribuidas entre las regiones minero-energéticas y el FNR. En virtud de esas normas a esas regiones entre 1994 y 2009 se les asignó el 78.9% del total de las regalías, mientras que el FNR recibió el 20.1% restante.

En cuanto a su uso, las regalías que recibían las regiones minero-energéticas se podían destinar a los proyectos considerados como prioritarios en los respectivos planes de desarrollo y con prioridad para mejorar las coberturas de los bienes sociales considerados meritorios (salud, educación, saneamiento básico, etc.). Sobre las regalías asignadas al FNR las leyes 141 de 1994 y 756 de 2002 atomizaron el uso que ese Fondo podía dar a sus recursos.

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Esa normatividad legal concentró las regalías en las regiones productoras de RNNR, tenía un carácter pro cíclico y le generó múltiples debilidades institucionales al sistema. Por eso fue entendible que en 2010, al inicio del gobierno del presidente Juan Manuel Santos, se emprendiera un amplio proyecto de reforma.

La creación y estructura del SGR

Con el fin de propiciar una mayor equidad intergeneracional, social y regional, el Congreso de la República expidió el Acto Legislativo 05 de 2011 mediante el cual se constituyó el Sistema General de Regalías (SGR), se modificaron los artículos 360 y 361 de la Constitución Política y se dictaron otras disposiciones sobre el régimen de regalías y compensaciones.

Finalidades para las cuales se determinó que los departamentos y municipios en cuyo territorio se adelanten explotaciones de RNNR, así como los puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos, tendrían derecho a Asignaciones Directas. Además se crearon el Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación (FCTI), el Fondo de Desarrollo Regional (FDR), el Fondo de Compensación Regional (FCR) y el Fondo de Ahorro y Estabilización (FAE).

La ejecución de los recursos destinados a las Asignaciones Directas, así como los correspondientes al FCTI, al FDR y al FCR debe hacerse en concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo y los planes de desarrollo de las entidades territoriales.

Los proyectos que se financien con estos recursos serán definidos por Órganos Colegiados de Administración y Decisión (OCADs), de conformidad con lo establecido en la ley 1530 de 2012, que reglamentó el Acto Legislativo 05 de 2011, para lo cual reiteró los objetivos y fines del SGR previstos en la Constitución; estableció sus órganos de gobierno y las funciones que ellos deben cumplir; precisó las etapas del ciclo de generación de las regalías; estableció las normas para la inversión de los recursos; constituyó su régimen presupuestal; reglamentó lo relativo al SMSCE y a la supresión del FNR; y, dictó otras disposiciones.

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La distribución de las regalías

Según las finalidades del SGR

Las finalidades de las asignaciones del SGR pueden dividirse en tres grandes categorías: las que se destinan al ahorro, las que se dedican a la inversión, y las necesarias para la administración del sistema.

A la administración, que incluye los recursos destinados a la fiscalización, los que se asignan al SMSCE y los que cubren el funcionamiento del sistema propiamente dicho, se le puede asignar un máximo del 5% del total de los recursos. En 2012 se destinó sólo el 4% de ese total y en los dos bienios subsiguientes se alcanzó el límite superior.

El ahorro, que por norma general puede llegar hasta el 38% del total de los recursos, en 2012 y en el bienio 2013-2014 fue diez puntos porcentuales menos que ese máximo, y estará cerca de siete puntos porcentuales por debajo de ese límite en el bienio 2015-2016.

Correlativamente, los recursos destinados a la inversión, que por norma general pueden ser de sólo el 57% del total de los recursos, alcanzaron más del 67% tanto en el 2012 como en el bienio 2013-2014, y son de 63.6% en la programación inicial del bienio 2015-2016.

Esas participaciones del ahorro y la inversión en las regalías obedecen a la decisión inicial de no alcanzar el límite máximo permitido por la legislación para el FAE y a la norma transitoria que autorizó que una quinta parte de los recursos destinados a este Fondo se canalizaran hacia las asignaciones directas.

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Entre los departamentos

Los diez departamentos en donde se extraen recursos minero-energéticos con mayor intensidad, que en el período 1994-2009 recibieron como conjunto el 87.2% del valor total de las regalías, solamente recibirán el 43.9% de ellas en el bienio 2015-2016. Dicho de otra manera, su participación relativa se reducirá a menos de la mitad una vez finalice el período de transición.

Por el contrario, las zonas de baja producción de RNNR multiplicarán su participación relativa en más de cuatro veces, al pasar de recibir el 12.8% en el periodo 1994-2009 a obtener el 56.1% del total de los recursos en el bienio 2015-2016.

Ahora bien, quienes perdieron en el proceso fueron principalmente los departamentos productores de hidrocarburos del oriente del país (Casanare, Arauca y Meta) que antes de la reforma recibieron el 45% de las regalías totales y está previsto que sólo reciban cerca del 12% en el bienio 2015-2016. Al interior de este grupo la pérdida relativa mayor será la de Casanare y Arauca.

Por todos esos cambios, no cabe duda que la reforma cumplió su propósito de redistribuir los recursos de las regalías de las zonas productoras de RNNR hacia las que no lo son.

Al interior de los departamentos

La reforma hizo que las gobernaciones fueran las principales beneficiarias de los recursos de las regalías. En efecto, casi sin excepción, en todo el período de análisis ellas se benefician de más del 70% del total de los recursos.

Además con el paso de los años las gobernaciones adquieren una mayor relevancia en la asignación de los recursos presupuestales. Un hecho que es producto de la pérdida de significación relativa de las asignaciones directas que, como se sabe, favorecen de manera importante a los municipios en los departamentos donde se extraen los RNNR.

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Así, una vez finalizado el período de transición solamente en Cundinamarca y Antioquia los municipios recibirán más del 25% del total de los recursos y sólo en otros ocho departamentos esa participación superará el 20%.


Los $15.4 billones de pesos aprobados para proyectos, hasta mediados de marzo de 2015, se asignaron a 21 sectores del gasto. De ellos seis (transporte, ciencia y tecnología, educación, vivienda, agua potable y saneamiento básico y agricultura) concentran el 81% de ese valor, lo cual en principio es indicio de que el SGR opera priorizando el gasto hacia ciertas finalidades.

Sin embargo, cuando se examina la distribución del número de proyectos por sectores se encuentra una elevada dispersión de los recursos entre esos proyectos, con excepción del sector de agua potable y saneamiento básico. Otro tanto ocurre al examinar el valor de los proyectos con independencia del sector al que están destinados.

Dispersión de recursos de la cual puede inferirse que en el SGR no son claras las prioridades para asignar el gasto.

Importancia de las regalías en los ingresos fiscales

En 2011 las regalías fueron en promedio el 15.9% de los recursos fiscales de las gobernaciones. Sin embargo, ese promedio fue poco representativo pues fue menos del 7% en 22 gobernaciones y más del 30% en seis de ellas.

Para 2012 la significación promedio de las regalías se elevó al 25% y, desde luego, la distribución fue mucho más homogénea, y más significativa en los departamentos de menor desarrollo económico relativo (como Putumayo, San Andrés, Amazonas, Guainía, Guaviare, Vaupés, Vichada y Chocó).

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Como resultado de la menor asignación anual de regalías en el bienio 2013-2014, un hecho que resalta la inestabilidad que caracteriza a las regalías como fuente de recursos para el gasto público, en 2013 la significación de las regalías en los ingresos totales departamentales descendió a 20.4%. Sin embargo, igualmente se observa una distribución más homogénea respecto de la que prevalecía en el antiguo régimen.

Operación del SGR

Recaudos y giros

En 2012 el recaudo total del SGR ascendió a $10.6 billones de los cuales se giraron a los beneficiaros $6.8 billones, quedando por girar $3.8 billones. Así las cosas lo girado equivalió al 64.2% del recaudo.

En el bienio 2013-2014 las disponibilidades para giros fueron $21.1 billones y los giros efectivamente realizados ascendieron a $15 billones, quedando por girar $6.1 billones. De esa manera en el bienio 2013-2014 el monto girado fue 70.9% de las disponibilidades. Lo cual denota un ligero avance respecto al primer año de operación del SGR.

Cuando esos promedios se examinan a la luz de sus componentes se observa que los recursos que se giraron en mayor proporción respecto a las respectivas disponibilidades fueron los correspondientes al ahorro que alcanzaron casi el 85%, mientras que los destinados a la inversión no sobrepasaron el 68% y a fines de 2014 tenían un saldo por girar cercano a $4.9 billones, que representaban el 26.2% de los recursos totales asignados para ese propósito entre 2012 y 2014.

Estos indicadores señalan que durante los dos primeros años de vida del SGR fue lento el proceso para poner los recursos a disposición de los beneficiarios.

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En 2012 en promedio solamente el 6.6% de las asignaciones del SGR para inversión se convirtieron en gasto. Cifra que sólo fue superada por cuatro gobernaciones. En todos los demás casos la ejecución fue mínima, siendo nula en 16 de los 32 departamentos. Ello quiere decir que en 2012 para estas últimas gobernaciones no hubo aprobación de proyectos por el respectivo OCAD.

En 2012 se incorporaron como ingresos, en promedio, el 38.2% de los recursos asignados para inversión. De esos ingresos se ejecutaron como gastos, en promedio, solamente el 17.4%.

En promedio el gasto ejecutado en 2013 como porcentaje de los recursos disponibles para inversión ascendió al 40.3%.Al indagar sobre si esa falta de ejecución de cerca del 60% de los recursos obedeció a la no incorporación presupuestal como ingresos de las asignaciones o al no uso de esos ingresos para perfeccionar el gasto, se encuentra que en ese año, en promedio, se incorporó como ingreso el 73.3% de las disponibilidades y que de ese ingreso solamente el 55.1% se tradujo en gasto.

De esa manera, en 2013 se observa un avance en la ejecución del gasto, aun cuando seguía persistiendo una muy baja ejecución en más de la mitad de los departamentos y en especial en los nuevos receptores de regalías.

Análisis del cual se concluye que en los dos primeros años de puesta en marcha del SGR existió una muy escasa ejecución del gasto, tanto por la no incorporación de los recursos a los presupuestos, debido a la falta de aprobación de los proyectos por los OCADs, como por el no perfeccionamiento del gasto contratado con esos ingresos.

Los excedentes de liquidez

De los $18.9 billones asignados para inversión entre los años 2012 a 2014, a fines de este último año permanecían en cuentas bancarias de departamentos y municipios $6.9 billones, lo cual representó el 36.6% de esas asignaciones.

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De esa liquidez las gobernaciones tenían $4.1 billones que significaron el 28.9% de sus asignaciones totales, mientras que los municipios tenían saldos en sus cuentas bancarias por $2.8 billones equivalentes al 59.8% de los recursos asignados para inversión entre 2012 y 2014.

Estado de ejecución de los proyectos

Con corte a marzo del 2015 se habían aprobado 7.052 proyectos por un valor de $15.4 billones y un costo promedio de $2.181 millones para cada uno de ellos.

Casi el 79% de los proyectos aprobados habían sido contratados, aun cuando 1.319 de ellos (el 18.5%) no había iniciado el proceso de contratación. Se observa, por lo demás, que transcurre un tiempo prolongado (más de seis meses) entre la fecha de aprobación y la contratación de los mismos para el 50% de ellos.

De los proyectos contratados se había terminado el 44%, siendo los municipios los entes territoriales que preponderantemente habían tenido a su cargo esos proyectos comparados con las gobernaciones y los otros ejecutores.

Con respecto al valor de los proyectos aprobados el 76.1% del mismo correspondía a los contratados y el 20% a proyectos para los cuales no se había iniciado el proceso de contratación.

De estas cifras sobre el estado de ejecución de los proyectos se concluye que ellas son el reflejo del comportamiento de los giros, la ejecución presupuestal y los excedentes de liquidez que mantienen en sus cuentas bancarias los entes territoriales, y confirman la lenta ejecución del gasto con los recursos SGR debido al complejo proceso administrativo que lo gobierna.

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La asignación de las regalías y los indicadores de desarrollo económico y social

Con el fin de examinar si, pese a la escasa prioridad que se le da al gasto en el SGR, la asignación de las regalías en términos per cápita responde a la situación de los departamentos, este trabajo correlaciona esa asignación con indicadores del desarrollo socioeconómico territorial, de la calidad del entorno y del desempeño institucional de las gobernaciones.

Sobre lo cual se encuentra que la asignación de las regalías per cápita guarda una relación positiva, aunque débil, con el PIB per cápita departamental. Relación que sería contraria a los postulados del SGR. Sin embargo, cuando de ese análisis se excluyen los departamentos minero–energéticos se encuentra que la correlación es negativa y relativamente más fuerte, lo cual significa que entre los otros departamentos el SGR asigna las regalías per cápita en mayor cuantía a aquellos que tienen un grado de desarrollo relativamente menor.

Resultados similares se encuentran al estudiar la relación entre la asignación de las regalías per cápita y las variables utilizadas para caracterizar la situación social. Aun cuando esas correlaciones son débiles en muchos casos.

Con el fin de complementar ese análisis de correlaciones, también este trabajo estimó una regresión para lo cual se calculó un indicador de bienestar social utilizando la metodología de análisis por componentes principales, de la cual se obtuvo que ese indicador tiene el signo esperado y es significativo. De ese análisis se concluye que, para la asignación de regalías per cápita, entre peores son las condiciones socioeconómicas de los departamentos, mayor es el monto de las regalías per cápita asignadas, en línea con los postulados del SGR. No obstante, el ejercicio cuantitativo de este trabajo no permite sacar conclusiones respecto a la magnitud del impacto de las variables socioeconómicas sobre la asignación de las regalías.

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El rol del SGR en la construcción de la paz

Según el análisis realizado, los 124 municipios acá seleccionados, los cuales se caracterizan por presentar desfavorables indicadores socio-económicos y por haberse visto fuertemente golpeados por el conflicto armado, tan solo reciben el 5,5% de las asignaciones de regalías, cifra que luce muy baja, si se tiene en cuenta que concentra una séptima parte de la población nacional.

Aún más importante, las inversiones que se han hecho en dichas jurisdicciones no han estado focalizadas en los sectores más vulnerables, sobre los cuales se concentran los problemas más críticos. De hecho, cuando se analiza la relación existente entre los montos de inversión por sector y las principales necesidades en materia de desarrollo de estos territorios, se observa que los proyectos aprobados no han estado orientados a satisfacer tales carencias. Lo anterior es especialmente cierto para el sector salud y protección social, vivienda y, en menor medida, provisión de servicios de alcantarillado.

De cara al futuro cercano es necesario reconsiderar varios elementos, a la luz de los retos que demandará la construcción de paz. En primer lugar, vale la pena pensar en una recomposición de las asignaciones de las regalías, de manera que estos 124 municipios, sobre los cuales la política pública deberá concentrar parte importante de sus esfuerzos si quiere evitar la reaparición de la violencia, se beneficien en mayor medida de la asignación de recursos de regalías. Igualmente importante será repensar el tipo de proyectos en los cuales se invertirán los recursos dirigidos a estos territorios.

Es fundamental que buena parte de las inversiones se prioricen en sectores que atienden una necesidad vital como lo son los servicios de salud, la calidad de la educación, el acceso a agua y alcantarillado y a la vivienda. Sobre este punto vale la pena que desde el Gobierno Nacional surjan iniciativas que permitan fortalecer la estructuración de este tipo de proyectos. Una posibilidad es que desde el Gobierno Central se apoye la constitución de comisiones especiales de estructuradores de proyectos especializados en estos sectores, de manera que los OCAD examinen proyectos debidamente formulados, que contribuyan a la planeación de inversiones atractivas que no pueden ser aprovechadas por una población que habita viviendas con pisos de tierra, en donde los niños se enferman y los servicios de saneamiento básico son poco comunes.

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Anexo 1

Distribución de las regalías entre los departamentos según asignaciones año 2012 y bienios 2013-2014 y 2015-2016

Cuadro 1:Distribución de las regalías entre los departamentos según asignaciones

(2012) - Porcentajes

DEPARTAMENTOS2012

Inversión Ahorro TotalMETA 15,6 10,2 14,0CASANARE 8,8 5,9 7,9CESAR 6,3 5,1 5,9LA GUAJIRA 6,0 5,0 5,7ANTIOQUIA 4,8 6,1 5,2CÓRDOBA 5,1 5,1 5,1BOLÍVAR 3,9 4,6 4,1SANTANDER 3,9 4,1 3,9HUILA 3,7 3,6 3,7SUCRE 3,5 3,5 3,5NARIÑO 3,2 4,1 3,5BOYACÁ 3,2 4,0 3,4ARAUCA 3,5 2,7 3,3MAGDALENA 2,8 3,3 3,0CAUCA 2,7 3,5 2,9TOLIMA 2,7 3,1 2,8CUNDINAMARCA 2,1 3,4 2,5VALLE DEL CAUCA 2,2 2,8 2,4CHOCÓ 2,2 2,8 2,4NORTE DE SANTANDER 2,1 2,7 2,3ATLÁNTICO 1,7 2,3 1,9PUTUMAYO 1,9 1,8 1,8CAQUETÁ 1,3 1,7 1,4BOGOTÁ, DC 1,3 1,5 1,4CALDAS 1,0 1,4 1,1RISARALDA 0,8 1,2 1,0QUINDÍO 0,6 0,8 0,7VICHADA 0,6 0,8 0,7GUAVIARE 0,6 0,8 0,7AMAZONAS 0,5 0,6 0,5SAN ANDRÉS 0,5 0,6 0,5GUAINÍA 0,4 0,5 0,5VAUPÉS 0,4 0,5 0,5

Fuente: Cálculos de los autores con base en el decreto 1399 de2013

94

Cuadernos PNUD

Anexo 1



(2013 - 2014) – Porcentajes

DEPARTAMENTOS2013 - 2014

Inversión Ahorro TotalMETA 10,9 7,4 9,9CASANARE 6,7 4,6 6,1CÓRDOBA 5,8 5,5 5,7ANTIOQUIA 5,4 6,4 5,7LA GUAJIRA 5,3 4,6 5,1CESAR 5,2 4,5 5,0BOLÍVAR 4,6 4,9 4,7NARIÑO 3,9 4,6 4,1SANTANDER 3,6 3,8 3,7SUCRE 3,7 3,6 3,6HUILA 3,7 3,5 3,6BOYACÁ 3,5 4,1 3,6CAUCA 3,4 3,9 3,6MAGDALENA 3,4 3,7 3,5CUNDINAMARCA 2,7 3,7 3,0VALLE DEL CAUCA 2,8 3,1 2,9TOLIMA 2,8 3,2 2,9CHOCÓ 2,7 3,1 2,8NORTE DE SANTANDER 2,7 3,0 2,7ARAUCA 2,8 2,2 2,6ATLÁNTICO 2,2 2,7 2,3PUTUMAYO 1,9 1,8 1,9CAQUETÁ 1,7 1,9 1,7BOGOTÁ, DC 1,7 1,8 1,7CALDAS 1,3 1,6 1,4RISARALDA 1,1 1,4 1,2QUINDÍO 0,8 0,9 0,8VICHADA 0,8 0,9 0,8GUAVIARE 0,8 0,9 0,8AMAZONAS 0,7 0,7 0,7SAN ANDRÉS 0,6 0,7 0,7VAUPÉS 0,6 0,6 0,6GUAINÍA 0,6 0,6 0,6

Fuente: Cálculos de los autores con base en la ley 1606 de 2012

95


Anexo 1



(2015 - 2016) – Porcentajes

DEPARTAMENTOS2013 - 2014

Inversión Ahorro TotalMETA 8,1 5,9 7,4ANTIOQUIA 6,2 6,7 6,4CÓRDOBA 6,0 5,7 5,9BOLÍVAR 5,2 5,3 5,2NARIÑO 4,6 4,9 4,7CESAR 4,9 4,3 4,7LA GUAJIRA 4,6 4,3 4,5CAUCA 4,0 4,3 4,1MAGDALENA 3,8 3,9 3,8HUILA 3,9 3,7 3,8BOYACÁ 3,6 4,0 3,7SUCRE 3,7 3,7 3,7SANTANDER 3,5 3,7 3,6VALLE DEL CAUCA 3,4 3,5 3,5CUNDINAMARCA 3,2 3,8 3,4NORTE DE SANTANDER 3,3 3,3 3,3CHOCÓ 2,9 3,2 3,0CASANARE 3,1 2,6 2,9TOLIMA 2,7 3,0 2,8ATLÁNTICO 2,6 2,9 2,7PUTUMAYO 2,2 2,0 2,1CAQUETÁ 2,0 2,1 2,0BOGOTÁ, DC 2,0 2,0 2,0ARAUCA 2,0 1,8 1,9CALDAS 1,5 1,7 1,6RISARALDA 1,3 1,5 1,3VICHADA 1,0 1,1 1,0GUAVIARE 1,0 1,0 1,0QUINDÍO 1,0 0,9 1,0AMAZONAS 0,8 0,8 0,8SAN ANDRÉS 0,8 0,8 0,8GUAINÍA 0,6 0,7 0,7VAUPÉS 0,6 0,7 0,7

Fuente: Cálculos de los autores con base en la ley 1744 de 2014

96

Cuadernos PNUD

Anexo 2

Porcentaje que reciben las gobernaciones del total de los recursos de los departamentos

Entidad Territorial 2012 2013 - 2014 2015 - 2016

Bogotá, DC 100,0 100,0 100,0Guainía 97,1 97,5 97,4Vaupés 96,0 96,0 96,0Amazonas 95,2 95,2 94,7San Andrés 94,3 94,0 94,2Vichada 93,0 93,4 94,1Guaviare 90,9 91,0 91,8Risaralda 86,9 87,3 88,4Caquetá 87,0 87,3 88,3Quindío 86,3 86,6 87,6Arauca 79,1 81,4 86,0Atlántico 84,1 84,3 85,6Norte de Santander 82,7 83,9 84,9Chocó 76,4 80,3 84,6Putumayo 78,7 82,3 84,2Meta 83,2 83,0 83,4Casanare 77,2 78,3 82,4Magdalena 74,2 78,5 81,8Caldas 79,5 79,9 81,5Cauca 78,8 79,7 81,1Cesar 73,3 77,2 81,0Huila 74,2 78,3 80,7Córdoba 62,2 69,1 80,5La Guajira 73,4 77,3 80,3Valle del Cauca 79,4 79,7 80,2Bolívar 73,7 76,7 79,9Nariño 76,2 77,2 78,8Boyacá 74,0 75,6 78,6Tolima 71,6 75,1 77,8Santander 73,4 84,4 77,8Sucre 64,3 70,5 77,6Cundinamarca 70,4 71,8 74,4Antioquia 66,8 69,2 71,6Promedio 76,5 79,0 81,9

Fuente: Cálculos de los autores con base en el Decreto 1399 de 2013 mediante el cual se realiza el cierre presupuestal del SGR para la vigencia 2012; la ley 1606 de 2012 por la cual se decreta el presupuesto del SGR para el bienio 2013-2014; y, la ley 1744 de 2014 por la cual se decreta el presupuesto del SGR para el bienio 2015-2016.

97


Anexo 3

Los quince proyectos de mayor monto aprobados en el SGR desde 2012

NNOMBRE

DEL PROYECTO

OCAD AÑO DE APROBACIÓN

ENTIDAD EJECUTORA

ENTIDADES BENEFICIARIAS

MONTO SGR DEL

PROYECTO

1

Mejoramiento de la vía Salamina (Guaimaro) - Remolino - Sitio Nuevo (Palermo) en el departamento del Magdalena, Caribe

Regional 2012Departamento del Magdalena

•Remolino (Magdalena)•Salamina (Magdalena)•Sitio Nuevo (Magdalena)

$ 200.000.000.000

2

Habilitación de circuitos viales subregionales en Antioquia para potenciar la conectividad y accesibilidad del departamento occidente, Antioquia, todo el departamento

Regional 2013Departamento de Antioquia

•Antioquia - Proyecto Departamental

$ 142.430.207.832

3

Mejoramiento en pavimento asfáltico de la vía Sampués - san Benito Abad, municipio de Sampués (k49+500) y San Benito Abad (k0+000), departamento de Sucre

Regional 2013Departamento de Sucre

•Sampués (Sucre)•San Benito Abad (Sucre)

$ 122.896.875.008

4

Mantenimiento y recuperación de la navegabilidad del río Magdalena

CORMAGDALENA

2013 Cormagdalena

•Puerto Berrío (Antioquia)•Barranquilla (Atlántico)•Pinillos (Bolívar)•Puerto Boyacá (Boyacá)•La Dorada (Caldas)•Gamarra (Cesar)•Puerto Salgar (Cundinamarca)•Plato (Magdalena)•Barrancabermeja (Santander)

$ 117.000.000.000

98

Cuadernos PNUD

NNOMBRE

DEL PROYECTO


ENTIDAD EJECUTORA


MONTO SGR DEL

PROYECTO

5

Construcción y dotación de 21 Centros de Desarrollo Infantil en 13 municipios del departamento del Atlántico

Regional 2014Departamento del Atlántico

•Campo De La Cruz (Atlántico)•Candelaria (Atlántico)•Galapa (Atlántico)•Luruaco (Atlántico)•Malambo (Atlántico)•Palmar De Varela (Atlántico)•Polonuevo (Atlántico)•Ponedera (Atlántico)•Repelon (Atlántico)•Santo Tomas (Atlántico)•Soledad (Atlántico)•Suan (Atlántico)•Tubara (Atlántico)

$ 98.745.875.277

6

Apoyo a las estrategias de acceso y permanencia a través de los programas de alimentación y transporte escolar todo el departamento, La Guajira, Caribe

Regional 2012Departamento de la Guajira

•La Guajira - Proyecto Departamental

$ 92.493.045.945

7

Ampliación del corredor vial primario Bucaramanga – Floridablanca sector puerta del sol – Puente Provenza del municipio de Bucaramanga

Regional 2014Departamento de Santander

•Bucaramanga (Santander)

$ 91.045.213.810

8

Construcción alcantarillado pluvial y sanitario para el plan de vivienda, zona industrial y colector sanitario bateas Puerto Gaitán, Meta, Orinoquía

Municipal 2012Municipio de Puerto Gaitán

•Puerto Gaitán (Meta) $ 71.241.751.099

9

Construcción de viviendas de interés prioritario en los municipios de San Alberto, Aguachica, Curumani, Astrea, Becerril, San Diego Gamarra en el departamento Cesar

Regional 2013Departamento del Cesar

•Aguachica (Cesar)•Astrea (Cesar)•Becerril (Cesar)•Curumaní (Cesar)•Gamarra (Cesar)•San Alberto (Cesar)•San Diego (Cesar)

$ 64.971.401.075

99


NNOMBRE

DEL PROYECTO


ENTIDAD EJECUTORA


MONTO SGR DEL

PROYECTO

10

Consolidación de las capacidades de ciencia, tecnología e innovación del sector agropecuario del departamento del Cesar

Ciencia y tecnología

2014Departamento del Cesar

•Valledupar (Cesar)•La Paz (Cesar) $ 64.541.936.186

11

Mejoramiento con base estabilizada en crudo de castilla de la vía que conduce desde tienda nueva en el municipio de Puerto Concordia hasta el municipio de Mapiripán - Meta (etapa 1 del k0+000 al k18+500)

Departamental 2013Departamento del Meta

•Puerto Concordia (Meta)

$ 61.978.216.259

12

Rehabilitación de la vía entre los municipios de Tuluá – Riofrío - Trujillo y el municipio de Riofrío y el corregimiento de Salónica Valle del Cauca

Regional 2015Departamento del Valle del Cauca

•Riofrio (Valle)•Trujillo (Valle)•Tuluá (Valle)

$ 58.534.277.343

13

Conservación restauración y uso sostenible de servicios eco sistémicos entre los páramos de guerrero, Chingaza, Sumapaz, los cerros orientales de Bogotá y su área de influencia

Regional 2013

Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá - ESP

•Bogotá, D.C (Bogotá)•Choachi (Cundinamarca)•Fomeque (Cundinamarca)•Guasca (Cundinamarca)•Junín (Cundinamarca)•La Calera (Cundinamarca)•Nemocón (Cundinamarca)•Sesquilé (Cundinamarca)•Sopo (Cundinamarca)•Tausa (Cundinamarca)•Ubaque (Cundinamarca)•El Calvario (Meta)•San Juanito (Meta)

$ 57.912.585.511

14

Construcción puente vehicular sobre el río Ariari en el municipio de Puerto Lleras, Meta, Orinoquía

Departamental 2014Instituto de Desarrollo del Meta

•Puerto Lleras (Meta) $ 55.151.554.097

15

Construcción de la primera etapa de las vías priorizadas en el plan vial del departamento de La Guajira

Regional 2012Departamento de La Guajira

•Riohacha (La Guajira)•Barrancas (La Guajira)•Dibulla (La Guajira)•Fonseca (La Guajira)•La Jagua Del Pilar (La Guajira)•San Juan Del Cesar (La Guajira)

$ 54.689.048.265

100

Cuadernos PNUD

Anexo 4

Recaudos y giros del SGR 2012 y bienio 213 – 2014 – millones de pesos y porcentajes

Beneficios

2012

Millones de pesos Porcentajes

Recaudos Giros Giros/recaudos

Asignaciones directas 3.417.225 2.623.181 76,8

FCR 1.676.839 745.811 44,5

FDR 1.003.534 431.923 43,0

FCTI 1.016.266 161.011 15,8

Cormagdalena 53.208 0 -

Subtotal Inversión 7.167.072 3.961.926 55,3

FAE 2.032.533 1.717.411 84,5

FONPET 1.016.266 869.007 85,5

Subtotal Ahorro 3.048.799 2.586.418 84,8

Fiscalización 212.830 171.101 80,4

Funcionamiento 138.340 93.427 67,5

SMSCE 74.491 23.105 31,0

Subtotal Administración 425.661 287.633 67,6

TOTAL 10.641.532 6.835.977 64,2

101


Beneficios

2013 - 2014

Millones de pesos Porcentajes

Recaudos Giros Disponibilidades para giros

Giros/Disponibilidades

para giros

Asignaciones directas

4.397.843 4.138.795 5.191.887 79,7

FCR 3.837.386 3.403.852 4.768.414 71,4

FDR 1.749.018 1.164.063 2.320.629 50,2

FCTI 1.636.831 1.157.886 2.492.086 46,5

Cormagdalena 86.603 109.026 139.811 78,0

Subtotal Inversión 11.707.681 9.973.622 14.912.827 66,9

FAE 3.110.385 2.980.405 3.425.507 87,0

FONPET 1.636.831 1.569.769 1.784.090 88,0

Subtotal Ahorro 4.747.216 4.550.174 5.209.597 87,3

Fiscalización 346.414 123.242 388.143 31,8

Funcionamiento 346.249 145.499 391.162 37,2

SMSCE 173.136 177.706 224.522 79,1

Subtotal Administración

865.799 446.447 1.003.827 44,5

TOTAL 17.320.696 14.970.243 21.126.251 70,9

Fuente: Contraloría General de la República y cálculos de los autores.

102

Cuadernos PNUD

Anexo 5

Eficiencia en el gasto años 2012 y 2013

Cuadro 1:Eficiencia en el gasto 2012 - Porcentajes

Entidad TerritorialGastos SGR /

Asignaciones para inversión

Ingresos SGR / Asignaciones para

inversión


META 23,2 54,0 43,0

ARAUCA 14,7 43,7 33,7

CESAR 9,1 45,2 20,2

BOYACÁ 9,1 30,3 30,0

CUNDINAMARCA 6,6 14,2 46,4

N. SANTANDER 5,3 19,6 26,9

ANTIOQUIA 4,5 56,4 7,9

CÓRDOBA 3,1 36,6 8,4

CASANARE 2,9 33,9 8,4

LA GUAJIRA 2,6 78,9 3,3

TOLIMA 1,8 27,5 6,7

SANTANDER 1,8 56,2 3,2

BOLÍVAR 1,4 35,0 4,1

HUILA 0,5 52,5 1,0

ATLÁNTICO 0,3 42,6 0,6

AMAZONAS 0,1 1,0 13,8

CALDAS 0,1 52,9 0,2

CAQUETÁ 0,1 0,2 64,8

CAUCA 0,1 2,0 4,2

CHOCÓ 0,1 30,8 0,3

RISARALDA 0,0 58,8 0,1

VALLE 0,0 0,3 12,6

PUTUMAYO 0,0 0,1 24,0

SUCRE 0,0 0,3 2,9

NARIÑO 0,0 29,4 0,0

MAGDALENA 0,0 50,3 0,0

QUINDÍO 0,0 0,3 0,0

SAN ANDRÉS 0,0 0,0 0,0

GUAINÍA 0,0 0,0 0,0

GUAVIARE 0,0 0,3 0,0

VAUPÉS 0,0 0,0 0,0

PROMEDIO 6,6 38,2 17,4

Fuente: Cálculos de los autores con base en el decreto 1399 de 2013 y en el Informe sobre la Viabilidad Fiscal de los Departamentos – Vigencia 2013 del MHCP.

103


Anexo 5

Eficiencia en el gasto años 2012 y 2013

Cuadro 2:Eficiencia en el gasto 2013 Porcentajes

Entidad Territorial

Gastos SGR / Disponibilidad

presupuestal = L / Q *100

Ingresos SGR / Disponibilidad

presupuestal = K / Q *100

Gastos SGR / Ingresos SGR = L /

K *100

ANTIOQUIA 52,4 84,1 62,4ATLÁNTICO 42,0 87,0 48,2BOLÍVAR 40,7 62,1 65,6BOYACÁ 21,1 44,3 47,6CALDAS 83,7 103,1 81,2CAQUETÁ 30,0 65,2 46,1CAUCA 35,7 97,0 36,8CESAR 49,1 76,7 64,0CÓRDOBA 71,9 82,5 87,1CUNDINAMARCA 39,4 85,1 46,3CHOCÓ 6,2 62,7 9,9HUILA 41,4 75,1 55,1LA GUAJIRA 47,0 87,2 53,8MAGDALENA 57,1 58,1 98,3META 42,8 85,7 49,9NARIÑO 67,9 126,1 53,8NORTE DE SANTANDER

34,7 59,8 58,0

QUINDÍO 8,1 57,9 14,0RISARALDA 7,8 85,1 9,1SANTANDER 21,2 35,6 59,6SUCRE 33,0 73,3 45,0TOLIMA 33,6 60,3 55,7VALLE DEL CAUCA 2,1 15,9 12,9ARAUCA 65,4 88,8 73,7CASANARE 37,3 65,5 56,9PUTUMAYO 39,4 61,9 63,6SAN ANDRÉS 5,3 86,2 6,1AMAZONAS 9,1 10,8 83,9GUAINÍA 17,7 34,4 51,6GUAVIARE 5,4 37,4 14,3VICHADA 54,9 99,4 55,2PROMEDIO 40,3 73,3 55,1

Fuente: Cálculos de los autores con base en la ley 1606 de 2012 y en el Informe sobre la Viabilidad Fiscal de los Departamentos – Vigencia 2013 del MHCP.

104

Cuadernos PNUD

Anexo 6

Porcentaje de las asignaciones para inversión (2012-2014) en cuentas bancarias a finales de 2014

Entidad Territorial Significación (porcentaje)META 56,0CAUCA 51,3CALDAS 39,9CASANARE 34,7CESAR 34,4MAGDALENA 34,4LA GUAJIRA 33,8RISARALDA 32,4TOLIMA 32,0NORTE DE SANTANDER 32,0ATLÁNTICO 29,2NARIÑO 28,9CHOCÓ 27,6CÓRDOBA 25,8QUINDÍO 23,9PUTUMAYO 23,0CAQUETÁ 21,7ARAUCA 20,6SANTANDER 19,6VALLE DEL CAUCA 19,6BOLÍVAR 19,0BOYACÁ 16,8HUILA 16,7ANTIOQUIA 16,1SUCRE 10,8AMAZONAS 10,1BOGOTÁ D.C. 8,0CUNDINAMARCA 5,0GUAINÍA 1,6GUAVIARE 0,7VAUPÉS 0,4SAN ANDRÉS 0,3VICHADA 0,0

GOBERNACIONES 28,9MUNICIPIOS 59,8TOTAL 36,6

105


Anexo 7

Correlaciones entre asignaciones del SGR según Fondos de inversión (2013) y variables socioeconómicas de las regiones

2013

Variables Regalías per capitá(total)

Fondo de compensación

regional

Fondo de desarrollo regional

Total Mineros No mineros Total Mineros No

mineros Total Mineros No mineros

Pib pc 2013 0,29 0,86 -0,50 -0,31 -0,39 -0,51 -0,28 -0,17 -0,51

Incidencia pobreza 2012 0,41 -0,44 0,79 0,88 0,96 0,84 0,82 0,84 0,78

Índice ODM -0,55 0,08 -0,71 -0,62 -0,53 -0,71 -0,62 -0,58 -0,70

TCN transición 2012 -0,35 0,33 -0,70 -0,66 -0,47 -0,71 -0,65 -0,40 -0,71

TCN primaria 2012 -0,35 0,39 -0,73 -0,67 -0,46 -0,75 -0,66 -0,35 -0,75

TCN secundaria 2012 -0,52 0,37 -0,90 -0,83 -0,65 -0,91 -0,81 -0,59 -0,90

TCN media 2012 -0,58 0,24 -0,87 -0,82 -0,69 -0,87 -0,81 -0,66 -0,86

Saber 2013 -0,30 0,05 -0,42 -0,37 -0,62 -0,40 -0,38 -0,66 -0,40

Dependencia transferencias y regalias

0,45 0,02 0,47 0,38 0,45 0,46 0,38 0,48 0,45

Generación de recursos propios -0,56 -0,15 -0,85 -0,82 -0,49 -0,86 -0,82 -0,47 -0,86

Indicador desempeño fiscal 2012

-0,41 0,12 -068 -0,58 -0,71 -0,69 -0,59 -0,68 -0,70

Agua potable SGP pc 2013 0,59 -0,15 0,80 0,80 0,68 0,80 0,79 0,66 0,79

SGP pc 2013 -0,52 -0,48 -0,54 -0,50 -0,83 -0,53 -0,54 -0,91 -0,57

Cob Reg sub 2012 0,13 0,15 0,18 0,13 -0,21 0,19 0,15 -0,14 0,21

Ataques guerrilleros infr 2013 -0,01 -0,10 -0,13 -0,03 0,36 -0,12 -0,03 0,33 -0,13

Homicidios 2013 -0,05 0,26 -029 -0,14 0,51 -0,26 -0,12 0,61 -0,25

Secuestros 2012 -0,05 0,39 -0,40 -0,28 0,08 -0,36 -0,33 0,11 -0,42

Ingresos fiscales 2013 -0,43 0,22 -0,55 -0,53 -0,86 -0,54 -0,57 -0,75 -0,58

106

Cuadernos PNUD

Regalías per cápita e incidencia de la pobreza

Incidencia de la Pobreza

Reg

alía

s pe

r cáp

ita

0,3

0,2

0,1

0 10 20 30 40 50 60 70

0,4

0

0,5

0,6

0,7

0,8

0,9

1

BOG

CUN ANTVAL

RIS

MET

CAL QUITOL N SANBOL NAR

MAG CAU

CÓR

GUA CHO

BOY

CAQHUI

ATL

SAN

p = 0.405

Incidencia de la Pobreza

Reg

alía

s pe

r cáp

ita

0,18

0,16

0,14p = 0.881

0,12

0,08

0,06

0,04

-0,04

0,02

-0,02

0

0 10 20 30 40 50 60 70

0,1

BOG

SANANT

VAL ATL

CALTQUI

N SANBOY

BOLHUI

MAG CAU

CHO

CES

CAQ SUC GUA

CÓR

RIS

107


Regalías del Fondo de Compensación Regional per cápita e incidencia de la pobreza

Regalías per cápita y tasa de cobertura neta de educación

Regalías per cápita y puntaje de las pruebas Saber

Puntaje pruebas Saber

Reg

alía

s pe

r cáp

ita

1,6

1,4

1,2

1

0,6

0,4

0,2

00 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6

0,8

CAS

VAU

AMA

GUAV

GUACES

SUC

CAUBOLTOLANT

CALVAL

NARBOYHUI

QUIRISCUNBOG

MAG

CHO

CAOCOR

GUAI

METARA

S. AND

VIC

p = 0.302

Tasa de cobertura neta de educación (media)

Reg

alía

s pe

r cáp

ita

1,6

1,4

1,2p = 0.579

1

0,6

0,4

0,2

00 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6

0,8

BOG

VAUVIC

AMA

ARA

CAS

GUAV

CHO GUACAQ

NAR

CES

MAGN SANBOLFOL

VALANT

CALSAN

BOY

CUNBOG

SUCCÓR

PUT

108

Cuadernos PNUD

Anexo 8

Factores de inflación de varianza de las variables explicativas:

Variables Factores de inflación de varianza

Tasa de incidencia de la pobreza monetaria 5.95

Tasa de cobertura neta de educación media 5.78

Promedio Pruebas Saber 11 4.38

Indicador ODM 4.10

PIB per cápita 2.37

Tasa de cobertura en salud de la población afiliada a SISBEN 1 y 2 y la población indígena

2.28

Estadísticos Kaiser-Meyer-Olkin (KMO) de las variables utilizadas en el Análisis de Componentes Principales (ACP):

Variables KMO

Tasa de cobertura neta de educación media 0.692

Promedio Pruebas Saber 11 0.725

Indicador ODM 0.672

PIB per cápita 0.738

Tasa de cobertura en salud de la población afiliada a Sisben 1 y 2 y la población indígena

0.470

Total 0.694

Valores propios y principales resultados del ACP:

Variables Valor propio Acumulado

Componente 1 2.752 0.550

Componente 2 1.036 0.758Componente 3 0.611 0.880Componente 4 0.377 0.955Componente 5 0.224 1.000

109


Cobertura de educación primaria

Reg

alía

s, m

iles

de m

illon

es d

e CO

P

$ 30,00

$ 35,00

$ 40,00

$ 45,00

R2 = 0,00193$ 25,00

$ 20,00

$ 15,00

$ 10,00

$ 5,00

$ 0,00

0 20 40 60 80 100

Anexo 9

Agua potable y saneamiento basico

Educación

% de hogares con servicio de acueducto y alcantarilladoReg

alía

s, m

iles

de m

illon

es d

e CO

P

$ 120,00

R2 = 0,00113

$ 100,00

$ 80,00

$ 60,00

$ 40,00

$ 20,00

$ 0,00

0 20 40 60 80 100

110

Cuadernos PNUD

Cobertura de servicio de salud y protección social, %

Reg

alía

s, m

iles

de m

illon

es d

e CO

P

$ 3,50

$ 4,00

$ 4,50

$ 5,00

R2 = 0,21946$ 3,00

$ 2,50

$ 2,00

$ 1,50

$ 1,00

$ 0,50

$ 0,00

0 20 40 60 80 100

Salud y protección social

111


Referencias

• BONET, J y URREGO, J. (2014). “El sistema General de Regalías: ¿mejoró, empeoró, o quedó igual? No. 198, Enero 2014. Banco de la República

• DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN (2007). Actualización de la cartilla “Las Regalías en Colombia”. Departamento Nacional de Planeación

• ECHEVERRY, J.C., ALONSO, G. y GARCÍA,A. (2011). Por qué es necesaria la creación de un Sistema General de Regalías. Notas Fiscales No. 2, Enero 2011. Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

• ECONOMÍA URBANA LTDA – CENTRO NACIONAL DE CONSULTORÍA (2012). Realizar una evaluación de las regalías directas, una evaluación de resultados del fondo nacional de regalías (FNR) y elaborar un estudio de sostenibilidad financiera a mediano plazo de las 80 entidades territoriales mayores receptoras de regalías en el país. Programa para el Fortalecimiento de la Información Pública, Seguimiento y Evaluación para la Gestión por Resultados en Colombia. Departamento Nacional de Planeación

• HERNÁNDEZ, A., PERRY, G., FLOREZ, L.F., VÁSQUEZ, J., y FORERO, M.T (2009). Propuestas para el fortalecimiento fiscal de los Departamentos Panamericana Formas e Impresos S.A. Bogotá.

• HERNÁNDEZ, A. (2010). Regalías y Desarrollo Regional. Trabajo para el Observatorio del Caribe.

• MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO (SF). Informe sobre la Viabilidad Fiscal de los Departamentos – Vigencia 2013.

112

Cuadernos PNUD

• MOYANO, L y WRIGHT, P. (2015). “Regalías y pobreza en el Caribe Colombiano”. Observatorio del Caribe Colombiano.

• ROJAS, J.A. (2014). “Sobre el efecto de las regalías en el bienestar: Una revisión del periodo 2001-2011”. Documento 414, Dirección de Estudios Económicos. Departamento Nacional de Planeación.

• SISTEMA GENERAL DE REGALÍAS. Presentación Instructivo Ley 1530 de 2012. Disponible en: https://www.SGR.gov.co/LinkClick.aspx?fileticket=8UjxKq3dJsY%3D&tabid=182

• VILLAR, L. & RAMIREZ, J.M. (2014). “Infraestructura Regional Y Pobreza Rural”. Fedesarrollo, Working paper No. 61 2014-2.

Disposiciones legales• Acto Legislativo 05 de 2011.• Acuerdo 005 de 2012• Constitución Política de Colombia• Decreto 2141 de 1999 • Decreto 149 de 2004• Decreto 1075 de 2012• Decreto 1949 de 2012• Decreto 414 de 2013• Ley 141 de 1994• Ley 756 de 2002• Ley 1530 de 2012• Plan de Desarrollo 2006-2010• Sentencia de la Corte Constitucional C-567/95

El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en Colombia, desde el área de Pobreza y Desarrollo Sostenible, publica la serie Cuadernos PNUD con investigaciones y estudios realizados por especialistas en temas sociales y económicos pertenecientes al Laboratorio de Innovación Social del área.

Uno de los objetivos de las investigaciones y estudios publicados es que sean fuente de información para tomadores de decisiones de entidades del Gobierno, autoridades regionales y locales, Organizaciones No Gubernamentales, organismos internacionales, entre otros. De igual forma, se abran espacios de análisis y discusión y un posible intercambio de experiencias, conocimientos y aprendizajes relevantes que contribuyan al desarrollo humano en el país.

Equipo de apoyoBlanca Jenny Patiño P.

Economista con Maestría en Economía de la Universidad de los Andes. Maestría en Administración y Planeación del Desarrollo de la Universidad de Londres (UCL). Tiene experiencia trabajando en proyectos de Desarrollo Social y Económico. Ha trabajado en Planeación Nacional, Departamento para la Prosperidad Social, Catastro Distrital y Supersalud, así como en el Banco Interamericano de Desarrollo y el PNUD.

Felipe Ordoñez Serrano

Economista de la Pontificia Universidad Javeriana de Bogotá, especialista en Economía del Riesgo y la Información de la Universidad de los Andes. Recientemente se desempeñó como Jefe de Estadística en Asobancaria y actualmente es economista del Laboratorio de Innovación Social del PNUD.

Juan Sebastián Betancur

Magister en Economía de la Universidad de los Andes, anteriormente se desempeñó como Analista Económico en Fedesarrollo y Corficolombiana.

Programa de las Naciones Unidas para el DesarrolloAvenida calle 82 #10-62, piso 3

(+57) 1 4889000www.co.undp.org

Bogotá D.C., Colombia

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