intendentes de 1782 para el río de la plata y de 1786 para la nueva españa.4 a fines de la primera...

Revista ANAQUELES 1 Nueva época 5

I. Presentación

Ahora que con motivo de la celebración del inicio de los procesos constitu-cionales en Iberoamérica han proliferado los congresos dedicados al tema, tanto por lo que respecta a la Constitución de Cádiz de 1812 como, para el caso mexicano, la Constitución de Apatzingán de 1814, han surgido las primeras llamadas de atención en el sentido de que dichos procesos legis-lativos y los resultantes cuerpos normativos no se pueden apreciar ni com-prender cabalmente si no es en el contexto político y jurídico de las refor-mas borbónicas, principalmente de la promulgación de las Ordenanzas de Intendentes de 1782 para el Río de la Plata y de 1786 para la Nueva España.4

A fines de la primera década de este nuevo milenio, un grupo de inves-tigadores reunido en el Colegio de Michoacán coincidió en la apremiante necesidad de abordar el tema de subdelegados y subdelegaciones para po-der dar así un paso más allá del que había llegado la historiografía sobre el tema de las intendencias, la cual se centraba exclusivamente en la figura de los intendentes, dando por resultado biografías más o menos amplias sobre estos individuos, resaltando –como era de esperar– su desempeño al frente de la correspondiente intendencia, y poniendo el énfasis, por lo general, en las obras públicas o de policía realizadas durante su gestión.

NOTAS PARA EL ESTUDIO DEL RÉGIMEN DE INTENDENCIAS Y SUBDELEGACIONES

EN LA AMÉRICA CENTRAL1

Rafael Diego FernándezMaría Pilar Gutiérrez Lorenzo

En el Reyno de Guatemala… han de continuar las Intendencias de San Salvador, Comayagua, Nicaragua, y Chiapa, y la del distrito

de su Capital estará unida á aquella Presidencia, gozando todas por ahora los sueldos que en la actualidad disfrutan.2

El territorio del Estado se compone de los que antes comprendían la Intendencia de S. Salvador, y la Alcaldía Mayor de Sonsonate…3

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Esta perspectiva historiográfica, centrada en los propios intenden-tes y en la capital de la intendencia, dejaban por completo al margen la historia particular del resto de las intendencias –es decir el grupo de subdelegaciones en que se encon-traba dividida–, así como ignoraba a los oficiales responsables de las mismas –los subdelegados y sus te-nientes– y, por tanto, los procesos político-jurídicos y socioeconómicos particulares que se vivieron en es-tos nuevos escenarios en unos años tan dinámicos y tan trascendentales para comprender no solo el tránsito del modelo austriaco de gobierno al borbónico, sino de este al nuevo mo-delo constitucional.

Conscientes de la enorme varie-dad de situaciones por las que atra-vesó el proceso de implantación del régimen de intendencias en la Amé-rica hispana y Filipinas, el grupo mencionado acordó conformar una red de investigadores lo más amplia y completa posible para dar cuenta de cómo fue que se vivió el proce-so en cuestión a lo largo y ancho de las posesiones trasatlánticas de la monarquía hispana, y de esa mane-ra fue como a principios de 2011 se constituyó de manera formal la Red de Estudios del Régimen de Subde-legaciones en la América Borbónica (RERSAB),5 que a la fecha reúne a

una treintena de investigadores que estudian el tema para el caso de las diversas regiones de la Nueva Es-paña, la América Central a partir del caso salvadoreño, así como los virreinatos de Perú y Río de la Pla-ta –provenientes algunos de ellos de España, Francia y Alemania–.

Los integrantes de RERSAB con-sideramos una oportunidad esplén-dida la de presentar oficialmente nuestro proyecto en el primer nú-mero de una publicación a la que le deseamos larga vida, entre otros motivos por el hecho de publicarse precisamente en El Salvador, que en su momento fuera una de las piezas fundamentales del nuevo aparato de gobierno borbónico en la región, con la intención no solo de dar a conocer esta propuesta, sino principalmente para despertar el interés en el tema y, en la medida de lo posible, animar a los interesados a unirse al grupo.

Con este propósito, a continua-ción ofrecemos un repaso historio-gráfico panorámico tanto sobre el tema de las intendencias como sobre las subdelegaciones.

II. Estado de la cuestión

Quisiéramos comenzar este apar-tado con la siguiente reflexión:

Es de reconocer, sin embargo, que con el régimen de las intendencias cesaron o


se redujeron mucho casi todos los grandes abusos cometidos antes por los corregidores y alcaldes mayores: los repartimientos en gran escala, el monopolio mercantil y la tiránica intervención en la vida de las comunidades indígenas.6

Se trata de una cita tomada del estudio realizado conjuntamente por Silvio Zavala y José Miranda que, como bien saben los estudiosos de las instituciones coloniales, son dos de las más reconocidas autoridades sobre el tema. Se podría pensar tras una primera lectura que se trata de una simple aseveración, sin embar-go, consideramos, resume de mane-ra precisa la grave problemática que supuso para la monarquía hispana el gobierno de los pueblos de indios, no solo en la Nueva España sino en todas sus posesiones americanas.

Así pues, este comentario nos presenta la esencia de lo que resul-tó ser el modelo que se instrumentó para controlar y gobernar la repúbli-ca de indios. Lo primero que se ad-vierte es que dividen a la institución de gobierno indígena en dos etapas: una correspondiente a los corregi-dores y alcaldes mayores; la otra, a los intendentes y subdelegados. En cuanto a resultados, el balance de la primera etapa resulta ser un total fracaso pues acabó siendo reconoci-da, aún por las propias autoridades españolas, por los grandes vicios y abusos que representó en detrimen-

to de los indios a quienes supuesta-mente tendría que haber beneficia-do. Y ello debido a la utilización de tres prácticas: los repartimientos en gran escala, el monopolio mercantil y la tiránica intervención en la vida de las comunidades indígenas.

Frente a este sombrío panora-ma plagado de grandes abusos co-metidos por corregidores y alcaldes mayores, la opinión de Zavala y Miranda, expertos conocedores de las instituciones coloniales, es que en una segunda etapa, con el siste-ma de intendencias y el régimen de subdelegaciones, las arbitrariedades cometidas por los funcionarios “ce-saron o se redujeron mucho”. Esta contundente afirmación, realizada a mediados de la década de 1950, ten-dría que haber sido por sí sola moti-vo suficiente para la proliferación de trabajos monográficos sobre las sub-delegaciones. En ellos se nos tendría que haber mostrado cómo esta ver-sión ilustrada de los corregimientos y alcaldías mayores pudo acabar de manera casi milagrosa con una ex-plotación indígena de casi dos siglos de arraigo; esfuerzo que hubiera sido continuado con otros estudios para indagar en la documentación cómo se desarticuló la amplia red de intere-ses tejida a ambos lados del Atlántico sobre la que se había sustentado di-cha corrupción durante tantos años.


Si bien es cierto que desde que Zavala y Miranda publicaron este trabajo, han aparecido un significa-tivo número de estudios en torno a las intendencias –algunos de ellos de gran valía, como se verá más ade-lante–, también lo es que los estu-dios monográficos sobre el tema de las subdelegaciones brillan por su ausencia en el horizonte historiográ-fico, realidad que, en buena medida, resta consistencia a las conclusio-nes a las que llegan los trabajos que abordan las intendencias en general o realizan estudios de caso sobre esta institución.

¿Cómo funcionaron las nuevas instituciones de las intendencias y subdelegaciones? Según la expli-cación dada por Zavala y Miranda en su obra Instituciones indígenas en la Colonia, es en el año 1786, cuando por fin las alcaldías mayores y los corregimientos fueron suprimidos para el área novohispana, y en su lugar se estableció una nueva orga-nización, distrital o provincial, que tuvo como pivotes las intendencias; al frente de estas grandes regiones, y en lugar de algunos gobernadores, corregidores o alcaldes mayores, se nombraron doce intendentes, de-jándose la gobernación de los distri-tos indígenas –los partidos regidos por una cabecera– en que antes ha-bía habido corregidores o alcaldes

mayores, o tenientes de estos, a los subdelegados de los intendentes, co-nocidos también como jueces espa-ñoles de los pueblos –cabeceras– de indios.

Aclaran que a los intendentes se les fijó un sueldo suficiente, no así a los subdelegados, a quienes se les señaló como retribución el cinco por ciento de los tributos recaudados y los derechos de justicia, retribución que en la mayoría de los distritos no bastaba para cubrir las necesidades de sus titulares, lo que les lleva a sostener que:

[...] en lo que respecta a la gobernación de los indios el cambio no fue tan grande como algunos creen, pues las subdelegaciones serían en la práctica casi lo mismo que los corregimientos o los tenientazgos, por continuar en pie la cuestión que viciaba el antiguo dispositivo distrital. Los antiguos males quisieron curarse prohibiendo los repartimientos; pero como a los delegados se les señaló una retribución insuficiente, encontráronse ante la misma disyuntiva de los corregidores, o completaban sus ingresos por medios irregulares o arrastraban una vida miserable, decidiéndose casi todos por lo primero. Y por el mismo motivo –la retribución insuficiente–, viose la administración en la imposibilidad de contar con los funcionarios probos e idóneos que preciaba (sic, por precisaba) para su mejoramiento. Tuvieron, por lo tanto, que seguir al frente de los distritos indígenas individuos “ignorantes y pobres” –como dice Revillagigedo–, desconocedores


los más del derecho y las leyes por las que habían de juzgar, y que por estar “reducidos a una mísera constitución” y tener que depender de varios modos de los vecinos de sus pueblos, “no podían proceder con la libertad y entereza que se necesitaba para administrar justicia con imparcialidad y rectitud”. Realidad esta que descorazonaba al referido virrey y le llevaba a declarar que, ante la imposibilidad, por él sentada, de que la hacienda real pudiera sufragar los sueldos de los subdelegados, habría que permitir de nuevo los repartimientos, a pesar de considerarlos usurarios e injustos.7

No obstante, y pese a la negativa opinión vertida sobre los subdele-gados, a renglón seguido se inserta el párrafo citado previamente, en el que se sostiene de manera categóri-ca, como ya se advirtió, que aun así los males y abusos provocados por corregidores y alcaldes mayores ce-saron o se redujeron mucho cuando fueron remplazados por intendentes y subdelegados.

Una posible explicación para en-tender estas dos visiones tan contra-puestas que los autores nos presen-tan a renglón seguido –por un lado las subdelegaciones vinieron a ser prácticamente lo mismo que los co-rregimientos, con los mismos vicios y abusos; por el otro, aun así, los ma-les y abusos prácticamente cesaron o se redujeron mucho– es que la visión negativa la tenía uno de ellos y la po-

sitiva el otro, pues resultan tan radi-calmente opuestas que no dan lugar a suponer que ambas fueran externadas por la misma persona, pues no resul-ta lógico decir que algo reprodujo los mismos problemas que su antecesor y que, sin embargo, las cosas mejoraron notablemente.

Identificar al autor de cada una de las posturas, en torno al papel que desempeñaron los subdelega-dos en el régimen de intendencias, no ofrece mayor dificultad dado que José Miranda, un par de años atrás, había publicado el que sin duda es su trabajo más reconocido y citado: Las ideas y las instituciones políticas mexicanas, obra en que sos-tenía que, en general, el nuevo ré-gimen político-administrativo solo produjo algunos de los resultados que se esperaban de él, dado que en gran parte el mecanismo provincial, la institución de los intendentes, sí había dado buenos resultados pues estos funcionarios se condujeron con gran probidad y en lo que pu-dieron, sanearon y ordenaron la ad-ministración y secundaron con en-tusiasmo la política reformadora de la Corona. Sin embargo el mecanis-mo distrital, los subdelegados, no había respondido en lo absoluto, ya que padeció los mismos vicios que


la de los corregidores, la institución que habían venido a reemplazar.8

Por desgracia, la visión negativa de Miranda ha prevalecido de mane-ra avasalladora en la historiografía sobre el tema, y así –influido segura-mente por su tesis–, cinco años más tarde, en 1959, Luis Navarro García, pionero en el estudio del régimen de intendencias, petrificó esta imagen al calificar a los subdelegados como los pies de barro del sistema de inten-dencias, sosteniendo que:

Como toda concepción humana, imperfecta, la Intendencia llevaba cobijado en su seno el principio de su propia destrucción. El fallo de las Subdelegaciones venía a ser los pies de barro del gigantesco cuerpo administrativo creado por Gálvez.9

Este autor llegó a la conclusión de que era igualmente arriesgado dejar en manos de un individuo sin pre-paración alguna la administración de justicia de los pueblos de indios, como su escasa retribución; de ahí que señalara que la pequeñez de sus emolumentos no atraería a personas de la categoría de los antiguos alcaldes ma-yores y corregidores, además de que la misma cortedad de los ingresos ha-cía que los subdelegados procurasen volver a realizar los repartimientos que se querían evitar.10

Como bien se aprecia, Navarro García radicalizó la tesis de Miranda

al considerar a los subdelegados aún más indignos del papel que habían re-presentado corregidores y alcaldes ma-yores.

Llama la atención que, pese a los avances logrados en estos cincuen-ta años, Navarro siga manteniendo la misma postura sobre el papel que desempeñaron los subdelegados en el sistema de intendencias.11 Siguien-do a este autor y apoyado en su te-sis, en 1989 Guillermo Céspedes del Castillo afirmó que, en términos ge-nerales, los intendentes respondie-ron bien a la confianza que en ellos se depositó y al cuidado con que fueron seleccionados, e identificó dos etapas en cuanto a la calidad de sus titulares: una anterior al reinado de Carlos IV, en donde prevaleció un alto nivel de preparación, y una segunda donde los nombramientos respondieron a recompensas de ser-vicios anteriores o, lo que es peor, al mero favoritismo. Advierte que para opinar sobre su eficacia debe tener-se en cuenta la desmesurada carga de obligaciones que se echó sobre ellos y que su efectividad estuvo en razón inversa a la distancia de la ciudad donde residían, ya que ahí solían ser buenos administradores y jueces municipales, pero menos efectivos en aquellas partes de sus distritos más alejadas de la cabecera y peor comunicadas con ella; eso se


debió en parte, explica, a que rara vez dispusieron de tiempo y medios económicos para efectuar los viajes de inspección que las ordenanzas les encomendaban, pero sobre todo al problema que casi siempre fueron los subdelegados verdaderos pies de barro del sistema de intendencias...12

A lo cual añade que, suprimidos los corregidores y alcaldes mayores, no resultaría nada fácil encontrar –ya que se precisaban muchos– sub-delegados competentes y a la vez honestos, además de la imposibilidad de dotarlos de sueldos adecuados de-bido a que los recursos fiscales no eran suficientes, lo que supuso que muchos puestos de subdelegados quedaran vacantes por falta de buenos candi-datos, o bien se proveyeran con antiguos corregidores o gentes del mismo jaez, con lo que solo cambiaba el nombre y se conservaba el viejo estilo (...).

El matiz introducido ahora por Céspedes del Castillo es que los sub-delegados no eran otros que los an-tiguos corregidores... o gentes del mismo jaez y no ya inferiores a ellos, como propuso Navarro García.

Concluye la idea sosteniendo que aunque en algunas regiones mejoró la administración con el régimen de sub-delegaciones –según lo demostrado por E. O. Acevedo para la región del Alto Perú–, especialmente nos dice “se tiene la impresión de que todos los

esfuerzos no bastaron para mejorar la administración provincial en sus nive-les inferiores.”13

En relación a la etapa de las re-formas borbónicas en la Nueva España, momento en que las nue-vas instituciones entran en vigor, contamos –siguiendo el orden de aparición de sus obras en español– con los trabajos de David Brading,14 Ricardo Rees Jones15 y Horst Piests-chmann,16 siendo hasta el día los más citados, pues siguen constituyendo el punto de partida de nuevos estudios, a los que habría que añadir los trabajos de Áurea Commons,17 Iván Franco,18 Claudia Guarisco19 y Carlos Juárez.20

De los primeramente citados te-nemos que Brading, autor dedicado a estudiar la recuperación del con-trol metropolitano de las institucio-nes novohispanas, en lo que llamó “revolución en el gobierno”, opina que cuando los alcaldes mayores en funciones terminaban su mandato, generalmente eran sustituidos por subdelegados de la primera catego-ría. Estos eran responsables tanto del gobierno como de los tributos de toda la alcaldía mayor, y cuando la superficie a administrar era dema-siado extensa se auxiliaban de fun-cionarios llamados lugartenientes, que ellos mismos nombraban, para hacerse cargo de los distritos su-bordinados. Agrega que, cuando en


1791 la Audiencia de México declaró esta práctica contraria a las ordenan-zas de intendentes:

(…) el subdelegado se había convertido en un alcalde mayor con nombre distinto. Y en realidad, este era el caso en la mayoría de los lugares. La decisión de la Junta de que no se empleara a los alcaldes ordinarios para la recaudación de tributos dejó toda la responsabilidad en manos de los subdelegados.21

Vemos así que este autor viene a coincidir con Céspedes del Castillo en cuanto a que la creación de sub-delegados solo supuso un cambio de

nombre respecto a los corregidores y alcaldes mayores.

Por su parte, Rees Jones conside-ra que para auxiliarles en el desem-peño de sus amplias funciones, los intendentes contaron también con la asistencia de unos “funcionarios subalternos” llamados subdelega-dos.22 Expuso en su trabajo cómo, para el caso de las intendencias co-rrespondientes a la jurisdicción de la Audiencia de México, las autorida-des centrales boicotearon gran parte de la actuación de los intendentes, práctica que autores posteriores re-

María Khan, Jardín salvaje, óleo sobre tela.Colección Nacional de Artes Visuales de El Salvador


toman de su trabajo, y así citan el caso de Puebla, donde los subdele-gados despachaban directamente con el virrey o los oidores de la Au-diencia de México, esquivando la autoridad del intendente Manuel de Flon, funcionario, por otra parte, de gran carácter.

Según explica Pietschmann, este procedimiento derivaba de la indefi-nición que la legislación presentaba para la institución, y se manifestaba en la merma de autoridad y poder de los intendentes en el ámbito de la administración de justicia en sus correspondientes provincias, de ahí que diera lugar “a que en varias ocasiones hubiera diferencias y en-frentamientos entre intendentes y subdelegados o, en su caso, entre los alcaldes mayores que aún que-daban, por saber si la autoridad sobre los jueces aún estaba en ma-nos de estos o en la de los inten-dentes”.23

Un novedoso enfoque sobre los subdelegados, que los aleja de las ac-tividades económicas ilícitas con las que tradicionalmente se les asocia, lo aportan los trabajos de Francisco Javier Delgado Aguilar para Aguas-calientes24 y Silke Hensel, quien para Oaxaca ve a estos funcionarios loca-les como mediadores del poder del rey.25

A los anteriores trabajos centra-dos en el ámbito novohispano habría que añadir los de María de los Án-

geles Gálvez,26 Águeda Jiménez27 y Carmen Castañeda28 para la jurisdic-ción correspondiente a la Audiencia de la Nueva Galicia, con información valiosa tanto para el estudio de las intendencias como de las subdelega-ciones.

Dado el raquítico panorama his-toriográfico con el que contamos para la Nueva España, se hace ne-cesario recurrir a las aportaciones ofrecidas para otros espacios geo-gráficos: para la América Meridional cabe citar el trabajo de Fisher titula-do El Perú borbónico, ya que se trata de una obra de gran calidad donde el autor sostiene que la consecuencia inevitable del fracaso en dotar a los subdelegados de un salario fue que estos siguieron dependiendo de ho-norarios, comisiones y ganancias ile-gales para su manutención, y de ahí la incapacidad del gobierno metro-politano de enfrentar el problema de brindar una administración honesta, eficiente y progresista a nivel local.29

Para Lynch, aunque la Ordenan-za de Intendentes no trató los pro-blemas específicos de las encomien-das, la mita y las misiones, intentó abordar el problema general de la administración de los indios rem-plazando a los viejos funcionarios, de modo que para cada poblado in-dígena donde hubo un corregidor se nombró un subdelegado cuyos de-beres eran administrar justicia, man-

intendentes de 1782 para el río de la plata y de 1786 para la nueva españa.4 a fines de la primera...

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