INTEGRACIÓNYFORTALECIMIENTO

INSTITUCIONALENCHILE:

ANÁLISISCOMPARADOCONURUGUAY

INTEGRACIÓNYFORTALECIMIENTOINSTITUCIONALEN

CHILE:ANÁLISISCOMPARADOCONURUGUAY

COLABORADORES

MarcoEnríquez-OminamiSofíaCorreaSutilGermánClulow

FlaviaTorrealbaDíaz

JaimeMuletMartínez

MarceloBrunetB.

LauraAlbornoz

GermánBidegain

EugenioGuzman

HugoContreras

MiguelÁngelFernández

ElisabetGerber

Publicadoen2017porFundaciónProgresa.

@PROGRESA2017

Todoslosderechosreservados.

TítuloOriginal:IntegraciónyFortalecimientoInstitucionalenChile:análisiscomparadoconUruguay

PublicadoenSantiagodeChileporFundaciónProgresa.EstapublicacióncontóconelapoyodelBancodeDesarrollodeAméricaLatina.

Lasideasyopinionesexpresadasenestapublicaciónsondeexclusivaresponsabilidaddesusautores.

TABLADECONTENIDOS

PRESENTACIÓN 9

MarcoEnríquez-Ominami

1. Desnaturalizarelmíticopresidencialismo 11 SofíaCorreaSutil

2. Algunasreflexionessobrelossistemasdepartido45

yregímeneselectoralesenUruguayyChile

GermánClulow3. Larebelióndelosvotantesyelfindelatransición 75

FlaviaTorrealbaDíazyJaimeMuletMartínez

4. Presidencialismo:elfindeunaeradelosrecursos 109

naturales

MarceloBrunetB.

5. ParticipacióndelasMujeresenPolíticaycalidad 127

delasinstitucionespúblicasyDemocracia(ChileversusUruguay)

LauraAlbornoz

6. Instituciones,dinámicaspolíticaseintegración 151

internacionaldeChileyUruguay: unanálisiscomparado

GermánBidegain

7. Máslejosquecerca:desigualdadyvotoen 191

elGranSantiago

EugenioGuzman,HugoContrerasyMiguelÁngelFernández

8. Capacidadesinstitucionalesydemocratización 223delascomunicaciones

ElisabetGerber

9

PRESENTACIÓN

MarcoEnríquez-Ominami

Lospaísessinmemoriapierdensuhistoriay lassociedadesquenosueñanpierdensufuturo.Hoymásquenuncaesresponsabilidaddetodoslos actores de la sociedad, sean ciudadanos, académicos, empresarios,servidores públicos, cualquier sea su origen y edad, repensar nuestrainstitucionalidad política, para fortalecerla y que se transforme en unespacioquecapazdecongregartodoslossueñosdelasyloschilenos.

CreoenunChileprósperoyalavezsolidario.Libreyalavezjusto,fraternoeigualitario,enelcualtodossesientanintegradosyendondeexista conciencia de nuestra historia común. Un país que construye sufuturo colectivamente. Sin duda que esa construcción requiere de unanueva institucionalidad, partiendo por una nueva Constitución y unsistema político, que garantice una columna vertebral de valorescolectivos, consensuados, que representen a toda la sociedad y no tansóloaminorías.Setratadeuncambioculturalynotansólosocial.

UnodelosprincipaleslogrosdenuestrahistoriarecienteessindudalarecuperacióndelaDemocraciaen1990.Serecuperóelejerciciodelaslibertadesdemocráticas,sedisminuyólapobrezayelpaíssereinsertóenel escenario internacional. Sin embargo, resulta imposible ignorar elquiebredelasconfianzasentrerepresentantesyrepresentados.Porello,eshoraderepensar, todos juntos,demaneragenerosayponiendopordelanteelbienestardeloschilenos,nuestrainstitucionalidadpolítica.

Este libro, realizadoencolaboracióncon laCorporaciónAndinadeFomento (CAF), pretender ser un aporte a esa reflexión. Para ello, seabordó, entre otros, la discusión sobre sistema parlamentario, laproblemática de la descentralización, la escaza participación de lasmujeresenpolíticay,cómono,elproblemadeaccesoaunainformaciónricaendiversidad,quepermitamejorarelniveldeldebateentodassusdimensiones.

Quisieraagradeceratodosquienessesumaronaesteejercicio,seanacadémicos, investigadores o personalidades del mundo político, dediversassensibilidades.Setratadeunesfuerzocolectivoquedemuestra

10

quelareflexióncomúnpermiteabriryconstruir,juntos,caminoshaciaeldialogo y una nueva institucionalidad robusta, que permita superar lasdesconfianzas.

Hoy más que nunca debemos trabajar unidos y repensar no sólonuestra Constitución, sino que un sistema político que garantice unaDemocraciaquesehagacargodeladiversidaddenuestrasociedad,asícomodelprincipiodedescentralizaciónyrepresentatividad.

11

DESNATURALIZARELMÍTICOPRESIDENCIALISMO

SofíaCorreaSutil

Historiadora,D.Phil.OxfordUniversityAcadémicaFacultaddeDerechoUniversidaddeChile

En la discusión constituyente que hemos estado inmersos en el últimotiempoenChile,pocoonadasehadeliberadosobrelaformadegobiernoque debiéramos adoptar si vamos a cambiar la Constitución. Incluso,últimamentesehaproducidotantoenlasizquierdascomoenlasderechasunaciertaidealizacióndelaConstituciónde1925,ysehasugeridovolveraella,comosoluciónconstitucional.Porcierto,esotraformadeevitarladiscusiónsobrelaformadegobierno,yabrazarsinmásunrégimenpresi-dencialconfuertesrasgosautoritariosycentralistas.Yesqueelpresiden-cialismosehainstaladoenlaconcienciapolíticadeloschilenoscomounaformanaturalizadadeejerciciodelpoder.Esdecir,selevecomoelúnicorégimenposible,elúnicoquepuedeasegurarestabilidadpolítica,justiciasocial, y progreso económico, a la vez que se le adjudica al parlamen-tarismo–yconélalalaborfiscalizadoradelCongresoyalquehacerdelospartidos–todoslosmalesquepudiesepadecerlasociedadchilena.Puesbien, para deconstruir esta naturalización del régimen presidencial,puestoqueel análisis politológicopocohapodido contra ésta1, parecenecesariorecurrira lamiradahistóricaparaasídevelarsugénesisen ladécadade1920,enparticular,enelprocesoconstituyentede1925.Esloquenosproponemoshaceracontinuación. RemontémonospuesalprimergobiernodeArturoAlessandriPalma.Luegodeunalargayexitosa2tradiciónparlamentarista,enlacualAlessan-

1SofíaCorreaSutil,“ElCongresoduranteelParlamentarismo.Revisióncríticadelcentralismopresidencial”,enHemiciclo.RevistadeEstudiosParlamentarios.AcademiaParlamentariadelaCámaradeDiputadosAño2,N°4,Primersemestrede2011(155-172).2ParaunaargumentaciónrigurosasobreloséxitosdelparlamentarismochilenovéaseJulioHeiseGonzález,HistoriadeChile.Elperíodoparlamentario1861-1925.TomoI.

12

dri se había desenvuelto con destreza cuando fue diputado y luegosenador,lasprácticasparlamentariassonobjetodeaudazcríticaporpartedeAlessandriensucondicióndePresidentedelaRepública. Enefecto,desdeiniciosdesugobiernoseenfrentóconelCongreso,particularmente con el Senado, de mayoría opositora, el que tambiénejercía atribuciones de Cámara política, es decir, tenía facultades paracensuraralosministros.Paraderrotarasusopositores,Alessandritomóiniciativaspolíticasinéditasenelpaís:alentódisputasentrelasCámaras;intervinopersonalmenteen losdebatesparlamentarios; desconoció lascensurasparlamentariasasusministroseinsistióenmantenergabinetesquenocontabancon laconfianzadelCongreso–cuestiónquenohabíasucedidosinoenlosúltimosmesesdelgobiernodeBalmaceda,adportasdelaguerracivil;publicóenlaprensamanifiestosenfavordelrégimenpresidencial;movilizó a los cesantesdel salitreque vivíanenalberguesparaamedrentarasusopositores;enmítinespopularesyenregimientoscriticóalSenado,acusándolodeentorpecersugobiernoeimpedirlarea-lizacióndesuprogramatananhelado,decía,porlasmayorías,abogandoporunrégimenpresidencial;desdemediadosde1923siste-máticamentenombróministrosmilitaresenlacarteradeGuerrayMarina;eintervinoenlaseleccionesparlamentariasde1924,recorriendoelpaísparahacercampañaafavordeloscandidatosdelaAlianzaLiberalacom-pañadoporoficiales del Ejército. Sus opositores, cuya única arma política era laobstrucciónparlamentaria,temieronqueAlessandri,consusactuacionesyconsusintentosdeponerfinalrégimenparlamentario,seprecipitabaauna dictadura a semejanza de las deMussolini y Primo de Rivera.3 LaconfrontaciónentreelPresidenteyelCongresoparalizólaactividaddelgobiernopueselrégimenparlamentarionopodíafuncionarsinoprimabalabúsquedadeacuerdosentretodaslasfuerzaspolíticas.4

Fundamentoshistórico-culturalesdelparlamentarismochileno.(Santiago,EditorialAndrésBello,1974)3RicardoDonoso,Alessandri,agitadorydemoledor.CincuentaañosdehistoriapolíticadeChile(México,FCE,1952),tomo1pp.277ysiguientes,412ysiguientes;JulioHeiseGonzález,HistoriadeChile.Elperíodoparlamentario1861-1925.TomoI.Fundamentoshistórico-culturalesdelparlamentarismochileno.(Santiago,EditorialAndrésBello,1974),pp.438ysiguientes;SofíaCorreaSutilet.al.,HistoriadelsigloXXchileno.Balanceparadojal.(Santiago,Sudamericana,2001)cap.IV.4RenéMillarCarvacho,“Presentación.LosMovimientosMilitaresde1924y1925yelGeneralNavarrete”enMarianoNavarrete,Miactuaciónenlasrevolucionesde1924y

13

Demodoque la institucionalidad ya estabamal herida cuando losmilitares dieron el golpe de Estado del 5 de septiembre de 1924 yclausuraronelCongreso.AlessandriemprendióviajeaItaliaensuexilio.Breve éste, pues en enero de 1925, fruto de un segundo golpe, losmilitaresleaseguraronsuretornoalpaísyalaPresidenciadelaRepública,con el compromiso, eso sí, de que convocase a una AsambleaConstituyente para dar paso a una nueva Constitución, y luego, conregistroselectoralesrenovados,llamaseaelecciones.Alessandriaceptabagustosolascondicionesqueseleexigían,viendoenellasunaoportunidadparaimponerunanuevaConstituciónqueconsagraraelpresidencialismocomoformadegobiernoyquecontuvieraotrasreformasqueélanhelaba,talescomolaseparacióndelaIglesiayelEstado.

Enefecto,desdeelprimerMensajePresidencial,en1921,Alessandricomienza a insistir en la necesidad de reformar la Constitución.Inicialmente aspira solamente a regular el régimen parlamentario. Poreso,en1921,proponeunconjuntodereformasconstitucionalesdirigidasaque“elsistemaparlamentariofuncionedentrodelaórbitagenuinaquelecorrespondeyparaquenodegenereenelementodeperturbacióndelamarchagubernativadelpaís”,sostenía.5Pronto,sinembargo,comienzaa plantear la necesidad de cambiar el régimen parlamentario por elpresidencialorepresentativo,sinónimosenlosqueinsistióunayotravez,probablementeparaneutralizarladifundidaideadequeelpresidencia-lismoenunrégimenunitarioeradictatorial,comoseñalabansusopsitoresen1925.Demodoque,yaen1922comenzóahablardel“viciosorégimenparlamentario” y a argumentar que la Constitución de 1833 erapresidencial.6 Sorprendentemente, el 30 de diciembre de 1923, en unambiente político tenso y radicalizado, Alessandri decide explicar a losmilitares reunidos en la Escuela de Caballería su plan de reformasconstitucionalesconducentesaestablecerelrégimenpresidencial.7

1925.EdiciónypresentacióndeRenéMillarCarvacho(Santiago,CentrodeEstudiosBicentenario,2004),pp.XV-XVI5CitadoporRicardoDonoso,Alessandri,agitadorydemoledor.CincuentaañosdehistoriapolíticadeChile(México,FCE,1952),tomo1,p.4136RicardoDonoso,Alessandri,agitadorydemoledor.CincuentaañosdehistoriapolíticadeChile(México,FCE,1952),tomo1,p.4137RicardoDonoso,Alessandri,agitadorydemoledor.CincuentaañosdehistoriapolíticadeChile(México,FCE,1952),tomo1,p.359

14

Enestecontextopolíticamentetanpeligroso,almesdeocurridoesteepisodio, a finesde enerode1924, los presidentesde la Cámara y delSenado en conjunto con los jefes de los partidos políticos llegaron aacuerdo para reformar la Constitución en orden a regular el régimenparlamentariotalcomoloveníasolicitandoAlessandriañotrasaño.8Esteacuerdo entre todos los partidos y Alessandri quedó plasmado en laaprobación,el26defebrerode1924,deunconjuntodecincoleyesconlas que se comenzaba a regular de inmediato el funcionamiento delrégimenparlamentarioydelsistemaelectoral.9

Lamás importantedeéstas fueaquéllaquedetallaba lasreformasconstitucionales acordadas, y limitaba a sólo tres sesiones su próximadiscusión,tanto laquesedieraparasuaprobaciónporla legislaturade1924,comoladesuratificaciónporlalegislaturade1928.10Lasreformaspactadas, consignadas en esta ley, recogían los requerimientos quereiteradamentehabíaformuladoAlessandriparareglamentarelrégimenparlamentario.Enefecto,seacordóqueelSenadodejabadesercámarapolítica,demodoquesólolosdiputadospodríancensuraralosministrosde Estado; se autorizó al Presidente de la República para disolver laCámara deDiputados y llamar a nuevas elecciones una vez durante sumandato; se dispuso que cuando un diputado o senador asumieraresponsabilidades ministeriales su cargo parlamentario debía serratificadoporloselectoresdesucircunscripción,atravésdeelecciones;se redujo el quórum para el funcionamiento de las dos Cámaras, y se

8RicardoDonoso,Alessandri,agitadorydemoledor.CincuentaañosdehistoriapolíticadeChile(México,FCE,1952),tomo1,cap.XXII,pp.412ysgts.9Setratadelasleyes4001a4005del26defebrerode1924.Díasantes,el19defebreroelCongresoaprobabalasleyesperiódicasreferidasalasfuerzasarmadasqueestabanpendientesendiscusiónparlamentaria,fijandolasfuerzasdemarytierrapara1924yautorizandosuresidenciaenellugardesesionesdelCongresoNacional.Véasehttp://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=24398yhttp://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=24399(últimavisita17denoviembrede2016)10LaConstituciónde1833exigíadoslegislaturasparaaprobarunareformaconstitucional,ylareformade1882limitóalaratificacióndelasenmiendasconstitucionalesenlasiguientelegislatura.VéaseLuisValenciaAvaria,compilador,AnalesdelaRepública.TextosconstitucionalesdeChileyregistrodelosciudadanosquehanintegradolospoderesejecutivoylegislativodesde1810.TomosIyIIactualizados(Santiago,EditorialAndrésBello,segundaediciónde1986)pp.205-206.

15

introdujo la remuneración a los parlamentarios, junto a otras reformasquenoserefierendirectamentealrégimendegobierno.11

Otradelascincoleyesdictadasese26defebrero,determinabaqueen el intertanto se aprobara y ratificara la reforma constitucional,señalando un plazo máximo para ello, se restringían desde ya lasfacultadespolíticasdelSenadoimpidiendopudiesecensuraralgabinete.12Unatercera,limitaba,tantoenlaCámaracomoenelSenado,eltiempodediscusiónde las leyesperiódicaso constitucionales:autorizacióndelcobro de contribuciones, fijación de las fuerzas de mar y tierra,autorización para mantener fuerzas militares en donde sesiona elCongreso, y ley de presupuestos, dejando establecido que si ésta noestabaaprobadael1deenerodelañoenquedebíaregir,elPresidentepodría girar mensualmente una proporción del presupuesto del añoanteriorparaatenderlosgastosfijosdelaAdministración.13DeestemodoselimitabafuertementeelpoderquehabíatenidoelCongresoaraízdeestapoderosísimaatribuciónestablecidaenlaConstituciónde1833desdesus orígenes, a saber, la aprobación de las leyes constitucionales operiódicas.

11Ley4004,26defebrerode1924,enhttp://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=24396(últimavisita,17denoviembre2016);LuisValenciaAvaria,compilador,AnalesdelaRepública.TextosconstitucionalesdeChileyregistrodelosciudadanosquehanintegradolospoderesejecutivoylegislativodesde1810.TomosIyIIactualizados(Santiago,EditorialAndrésBello,segundaediciónde1986)pp.212-213;MensajeleídoporS.E.elPresidentedelaRepúblicaenlaaperturadelasSesionesOrdinariasdelCongresoNacional.1ºdejuniode1924.(ImprentaFiscaldelaPenitenciaríadeSantiago.Chile),pp.23-24,enhttp://historiapolitica.bcn.cl/historia_legislativa/visorPdf?id=10221.3/22913(últimavisita,21denoviembre2016)12Ley4003,26defebrerode1924,enhttp://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=24395(últimavisita,17denoviembre2016);MensajeleídoporS.E.elPresidentedelaRepúblicaenlaaperturadelasSesionesOrdinariasdelCongresoNacional.1ºdejuniode1924.(ImprentaFiscaldelaPenitenciaríadeSantiago.Chile),p.25,enhttp://historiapolitica.bcn.cl/historia_legislativa/visorPdf?id=10221.3/22913(últimavisita,21denoviembre2016)13Ley4001,26defebrerode1924,enhttp://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=24393(últimavisita,17denoviembrede2016);MensajeleídoporS.E.elPresidentedelaRepúblicaenlaaperturadelasSesionesOrdinariasdelCongresoNacional.1ºdejuniode1924.(ImprentaFiscaldelaPenitenciaríadeSantiago.Chile),p.32,enhttp://historiapolitica.bcn.cl/historia_legislativa/visorPdf?id=10221.3/22913(últimavisita,21denoviembre2016)

16

Además,yaantes,en1922laCámaradeDiputadoshabíaintroducidoensureglamentointernolaclausuradeldebatepordecisióndemayoríasimple.14Asípues,conelacuerdodefebrerode1924y las leyesqueloconsagraban,Alessandrihabía logrado limitarsustantivamenteelpoderpolíticodelCongresoNacional, y si bienel régimendegobierno seguíasiendoparlamentario,suregulaciónapartirdefebrerode1924permitíaponertérminoaaquellasprácticasparlamentariasque leasegurabanalCongresosucontrolsobreelEjecutivo.

Porello,ensuMensajePresidencialdel1dejuniode1924,Alessandriapremiólaaprobacióndelasreformasconstitucionalesconsensuadas,alascualeslesadjudicóunsinnúmerodevirtudes.SostuvoendichaocasiónquealsuprimirlasfacultadespolíticasdelSenado,seacabaría“laanarquíay el desorden parlamentarios, que han venido afectando tan honda yprofundamente la marcha próspera de la República en los últimostiempos”;laclausuradeldebateterminaría“conelfunestosistemaenquevivíamos,yenelcualbastabalaaudaciayelinterésdeindividualidadesaisladas o de grupos para obstaculizar la marcha del Gobierno y lavoluntad del cuerpo legislativo”.15 En suma, agregaba: “NuestroParlamentoactuaráenelporvenirdentrodeunaórbitadereglasprecisasycorrectasqueloajustenalanaturalezadesusfuncionesyloalejen,cadadíamás,delasmalasprácticasqueveníanlevantandoensucontraunaatmósferaderesistenciasydesprestigio.”16Yparaquenoquedaradudadesuoptimismoconcluía:

“Lasreformasconstitucionales,legalesyreglamentarias

aquemehevenido refiriendo, significanunpasodevasta

14RicardoDonoso,Alessandri,agitadorydemoledor.CincuentaañosdehistoriapolíticadeChile(México,FCE,1952),tomo1,p.41315MensajeleídoporS.E.elPresidentedelaRepúblicaenlaaperturadelasSesionesOrdinariasdelCongresoNacional.1ºdejuniode1924.(ImprentaFiscaldelaPenitenciaríadeSantiago.Chile),pp.25-35,enhttp://historiapolitica.bcn.cl/historia_legislativa/visorPdf?id=10221.3/22913(últimavisita,21denoviembre2016)16MensajeleídoporS.E.elPresidentedelaRepúblicaenlaaperturadelasSesionesOrdinariasdelCongresoNacional.1ºdejuniode1924.(ImprentaFiscaldelaPenitenciaríadeSantiago.Chile),p.35,enhttp://historiapolitica.bcn.cl/historia_legislativa/visorPdf?id=10221.3/22913(últimavisita,21denoviembre2016)

17

trascendencia en la vida institucional de nuestro país, eimportan un progreso de muchos años en nuestrosorganismos políticos. Son ellas la resultante lógica de unmovimiento incontenible de opinión que las reclamó, lasexigióylasimpusocomounaimperiosanecesidadnacional.

“¡Bienaventurados los pueblos que evolucionan atiempo,porquedeellosserálapazyelorden,ylaspáginasdesuhistorianoseránmanchadasconlahuellasiniestradelashecatombes,niconlaafrentadedolorosascaídas!”17

Podríamos pensar pues que el Presidente Alessandri se daba por

satisfecho.Habíalogradounacuerdocontodoslospartidospolíticosyconlos presidentes de las Cámaras, que le permitía imaginar el fin de lastribulacionespresidencialesenunmuycercanofuturo.Laregulacióndelrégimenparlamentariohabía sido acordada. Sin embargo, enelmismoMensajePresidencialdel24,Alessandri sepermitíamostrarunamayorradicalidadenloscambiosquequeríaintroducir.Nosóloaspirabaalograrademás la separación de la Iglesia y el Estado, la elección presidencialdirecta, la descentralización administrativa, la inscripción electoralpermanente,ylarepresentacióncorporativaenelSenado,limitándoloauna función legislativa18; aspiraba también, lo explicitó, a que seestablecieraelrégimenpresidencial.DemodoquecerrósuMensajeconunaadvertencia:

“Si estas reformas aun no producen todos los buenos

frutosquedeellasesperamos,habrásonadolahoraenque,depieyfirmesenunpropósitodebienpúblico,lospartidos,la opinión y el pueblo, avancen un pasomás a la solución

17MensajeleídoporS.E.elPresidentedelaRepúblicaenlaaperturadelasSesionesOrdinariasdelCongresoNacional.1ºdejuniode1924.(ImprentaFiscaldelaPenitenciaríadeSantiago.Chile),p.37,enhttp://historiapolitica.bcn.cl/historia_legislativa/visorPdf?id=10221.3/22913(últimavisita,21denoviembre2016)18MensajeleídoporS.E.elPresidentedelaRepúblicaenlaaperturadelasSesionesOrdinariasdelCongresoNacional.1ºdejuniode1924.(ImprentaFiscaldelaPenitenciaríadeSantiago.Chile),pp.28,31-32,34,enenhttp://historiapolitica.bcn.cl/historia_legislativa/visorPdf?id=10221.3/22913(últimavisita,21denoviembre2016)

18

radical y definitiva hacia donde se orientan, en marcharesuelta,lamayoríadelasdemocraciasdelmundo,oseaalsistema representativo que establezca la responsabilidaddirectadelJefedeEstadoysuprimatodaacciónoinfluenciadelParlamentosobrelosMinistrosdelDespacho.

“Estoyciertodeque,másprontoqueloquesepiensa,las referidas agrupaciones políticas, la opinión y el pueblo,cansadosdelucharyesperar,volveránsusojosaestenuevoy necesario régimen de gobierno; pero, mientras tanto,cumplamoslealmentenuestrodeber.”19

Esbiensabido:elCongresonopudodespacharlasreformasconsen-

suadas, un golpe militar ese mismo año lo clausuró. No fueron ni lospartidos,ni“laopinión”,nielpueblolosqueavanzaronhacia“lasoluciónradicalydefinitiva”,sinolosmilitaresdelamanodeAlessandri.

Enefecto,Alessandrivuelvealpaísenmarzode1925,reasumiendosucalidaddePresidentedelaRepública,conelcompromisocontraídoconlos militares de convocar a una Asamblea Constituyente. Como éstoshabíanclausuradoelCongreso,lospartidosdelaAlianzaLiberallepidenquelovuelvaaconvocar,mientrasquelospartidosdeoposiciónreclamannuevaselecciones.Encambio,losmilitarespedíanllamaraunaAsambleaConstituyente con participación de “las fuerzas vivas”. Entre tanto,Alessandri conformó un gabinete con representantes del Ejército y laMarinaenél,ygobernabaatravésdedecretos-leyes.DesdelosbalconesdeLaMoneda,yenasambleas,cuarteles,buquesdelaArmada,ycentrossociales,haciendogaladeunpoderincontrarrestable,Alessandridioporfenecidoelrégimenparlamentarioyaseguróqueelrégimenpresidencialo representativo como gustaba llamarlo, iniciaría una nueva etapahistóricaconunChilenuevo,próspero,grandeyfeliz.Esquedespuésdelsegundo golpe, el del 23 de enero de 1925, el que lo trajo de vuelta,

19MensajeleídoporS.E.elPresidentedelaRepúblicaenlaaperturadelasSesionesOrdinariasdelCongresoNacional.1ºdejuniode1924.(ImprentaFiscaldelaPenitenciaríadeSantiago.Chile),p.167,enenhttp://historiapolitica.bcn.cl/historia_legislativa/visorPdf?id=10221.3/22913(últimavisita,21denoviembre2016)

19

Alessandridecideinterpretarelmovimientomilitarcomounareacciónencontradelrégimenparlamentario.20

Enotraspalabras,Alessandriaprovechaelmomentohistóricoqueleresultabatanpropicio,conapoyopopular,laconcentracióndelpoderensusmanos,ylosmilitarescomoaliados,enuncontextointernacionalderetroceso de los regímenes parlamentarios, para imponer una nuevaConstituciónpresidencialista.Paramaterializarsupropósitohaceusodedos estrategias simultáneas. Por una parte, utiliza la amenaza de uneventual golpe militar contra la institucionalidad política, si no seallanabanaaprobarelnuevorégimendegobierno;yalmismotiempo,despliega un discurso que, junto con idealizar el presidencialismo,demonizaelrégimenparlamentario,caricaturizandosufuncionamientoydesconociendo totalmente las reformas constitucionales y legalesaprobadaselañoanteriorainstanciasuya.

En su discurso descalificador, Alessandri sitúa el parlamentarismochilenoapartirdelaguerracivilde1891,noobstantelaopinióndelosjuristasdelsigloXIXparaquieneselrégimenparlamentariosepodíadatardesde la década de 1860. Por lo mismo, el historiador Julio Heise haargumentadoelorigendelparlamentarismochilenoen1861,luegoqueelautoritarismo presidencial se mostrara inviable para asegurar la paz yestabilidadpolíticasen laspostrimeríasdelgobiernodeManuelMontt.Lasreformasconstitucionalesyelectoralesdeladécadade1870,sumadasa prácticas políticas de carácter parlamentario, asentaron sólidamenteeste régimen de gobierno,más aún luego del intento balmacedista dedesconocer su vigencia. Conél progresóel país durantemásde cuatrodécadasenquedispusodelagigantescariquezasalitrera.21Sinembargo,Alessandri insisteenquelaConstituciónde1833establecióunrégimenpresidencial hasta 1891, cuando los triunfadores de la guerra civil

20RicardoDonoso,Alessandri,agitadorydemoledor.CincuentaañosdehistoriapolíticadeChile(México,FCE,1952),tomo1,pp.415-41621JulioHeiseGonzález,HistoriadeChile.Elperíodoparlamentario1861-1925.TomoI.Fundamentoshistórico-culturalesdelparlamentarismochileno.(Santiago,EditorialAndrésBello,1974);SofíaCorreaSutil,“ElCongresoduranteelparlamentarismo.Revisióncríticadelcentralismopresidencial”,enHemiciclo.RevistadeEstudiosParlamentarios(AcademiaParlamentaria.CámaradeDiputados),Año2,Nº4,primersemestre2011(155-172);SofíaCorreaSutil,“LosprocesosconstituyentesenlahistoriadeChile:leccionesparaelpresente”,enEstudiosPúblicosNº137,verano2015(43-85).

20

imponen el parlamentarismo que él demoniza22. Esta periodización lepermiteestablecerunagenealogíahistórico-políticaentreBalmacedayélmismo, aunque nunca hubiese militado en las filas de los liberalesbalmacedistas, y fueseen1891unopositordeBalmaceda.Además,noolvidemosqueenlaguerracivilfuederrotadoelEjército,yportantolaexecración del régimen político surgido de esa derrota constituiríatambiénunareivindicaciónhistóricaparalosmilitares.

Así pues, una vez reinstalado en La Moneda, en marzo del 25,Alessandri da los primeros pasos conducentes al propósito de redactarunanuevaConstitución.Enprimerlugar,debesimularlaconvocatoriaaunaAsambleaConstituyenteencargadadeelaborarlanuevaCarta.Parallegaraorganizarla,AlessandridecidenombrarunaComisiónConsultiva,sin atribuciones decisorias. Entre los convocados designó tanto adirigentesdetodoelespectropolíticoyjuristascomoamiembrosde“lasfuerzas vivas”, entre los cuales se contaban profesores, obreros,empleados,militares–dosaltosoficiales,elgeneralMarianoNavarrete,InspectorGeneraldelEjército,yelmayorÓscarFenner,AuditorGeneraldeGuerra.23

En la primera quincena de abril24 se reúne por primera vez laComisiónConsultivaconlaasistenciadelatotalidaddelos53miembrosqueinicialmentehabíanombradoAlessandri,quienlapresidió.Comenzóla sesión conuna extensa intervención suyaquede entradaplanteó lanecesidaddeponertérminoalarotativaministerial,alaquecalificócomoel “más grandede los daños” que afligen al régimen institucional “con22“VersiónoficialdelaconferenciadictadaporS.E.elPresidentedelaRepública,donArturoAlessandri,enelSalóndeHonordelaUniversidaddeChile,eldíaviernes3dejuliode1925”enMinisteriodelInterior,ActasoficialesdelasSesionescelebradasporlaComisiónySubcomisionesencargadasdelestudiodelProyectodeNuevaConstituciónPolíticadelaRepública(Santiago,ImprentaUniversitaria,1926)pp.683-72323MinisteriodelInterior,ActasoficialesdelasSesionescelebradasporlaComisiónySubcomisionesencargadasdelestudiodelProyectodeNuevaConstituciónPolíticadelaRepública(Santiago,ImprentaUniversitaria,1926)Lalistadeloscomisionadosenpp.727-731;SofíaCorreaSutil,“¿CongresoConstituyenteoAsambleaConstituyente?”,enRevistadeDerechoPúblicoNº82,1°semestre2015(41-52).24NoestáconsignadalafechaprecisaenlasActasdeSesiones.VicuñaFuentes,integrantedelaComisión,señalaensusmemoriasquelareunióndelaComisiónduróvariosdías.Véase:MinisteriodelInterior,ActasoficialesdelasSesionescelebradasporlaComisiónySubcomisionesencargadasdelestudiodelProyectodeNuevaConstituciónPolíticadelaRepública(Santiago,ImprentaUniversitaria,1926)p.5;CarlosVicuña,LaTiraníaenChile(Santiago,EditorialAconcagua,sinfecha)pp.264-266.

21

consecuenciastanfunestascomoinevitables”.25Asujuicio,losMinistrosno debían sufrir la intervención de la política partidista, puesto que,mientraslospartidosmirabanasuinteréselectoralantesquealinterésdelpaís,losMinistrosdebíanserfigurascapacesderesolverlosproblemas“concriteriocientífico”.Deloquesetratabaentonceseradedespolitizarlaaccióngubernamental,puesel“artedegobernarestásometidohoyanormascientíficas”,sentenció,precisandoquedeloquesetratabaerade“establecerladivisiónfuncionalentrelosdosPoderes”demodoque“elPoderEjecutivoadministreconabsolutayenteraindependencia.”26Tantoextremó el argumento que llegó a afirmar que la intervención de lospartidosenelnombramientodelosMinistrosfue“lacausageneradoradelosacontecimientosquehemospresenciadoyquehaestadoapuntodellevarelpaísalcaos.”27

Juntoconinstalarsuideamatrizconducentealcambiodelrégimendegobierno,Alessandriamenazó:“MientrasnoencontremoslafórmulaquecoloquealosMinistrosenlasituaciónqueseñalo,creoqueperder-emoslastimosamenteeltiempo,quelarevoluciónúltimahabrásidoinútily que será inútil también el trabajo que estamos haciendo […] enconsecuenciaseráinnecesarioqueyosigaenestepuesto.”28Apelandoa

25MinisteriodelInterior,ActasoficialesdelasSesionescelebradasporlaComisiónySubcomisionesencargadasdelestudiodelProyectodeNuevaConstituciónPolíticadelaRepública(Santiago,ImprentaUniversitaria,1926)p.6.ElhistoriadorJulioHeiseargumentaquelarotativaministerialduranteelperíodoparlamentarioseagudizósóloendosmomentos,duranteelgobiernodeBalmacedayconAlessandri,enloscualeséstareflejóunconflictopolíticogravísimoentreelPresidenteyelCongresodondelaoposiciónteníalacensuradelosgabinetescomoarmapolíticaparafrenarlosintentosautoritariosdecontrolpresidencial.JulioHeiseGonzález,HistoriadeChile.Elperíodoparlamentario1861-1925.TomoI.Fundamentoshistórico-culturalesdelparlamentarismochileno.(Santiago,EditorialAndrésBello,1974),pp.285-30026MinisteriodelInterior,ActasoficialesdelasSesionescelebradasporlaComisiónySubcomisionesencargadasdelestudiodelProyectodeNuevaConstituciónPolíticadelaRepública(Santiago,ImprentaUniversitaria,1926)pp.6,827MinisteriodelInterior,ActasoficialesdelasSesionescelebradasporlaComisiónySubcomisionesencargadasdelestudiodelProyectodeNuevaConstituciónPolíticadelaRepública(Santiago,ImprentaUniversitaria,1926)p.828MinisteriodelInterior,ActasoficialesdelasSesionescelebradasporlaComisiónySubcomisionesencargadasdelestudiodelProyectodeNuevaConstituciónPolíticadelaRepública(Santiago,ImprentaUniversitaria,1926)pp.6-7

22

la inutilidadde“larevoluciónúltima”,acuyosidealesélafirmóservir29,ponía en alerta a los militares, y amenazando con su renunciaamedrentabaalosdirigentespolíticosquetemíantantoelpredominiodelpodermilitarcomoalarevoluciónbolchevique.30

Días antes, en su Convención de Chillán, el Partido Radical habíadefinidosuposturaafavordeunareformaalrégimenparlamentario.DemodoquenodebióhabersidounasorpresaparaAlessandriquetrassudiscurso lo confrontara el presidente del Partido Radical31, EnriqueOyarzún,quienentródirectamenteen ladiscusiónsobreel régimendegobiernoqueadoptaríalareformaconstitucional,cuestiónqueAlessandrihabíasoslayado.Oyarzúnfueexplícitoenrechazarelrégimenpresidencialapostando por una reforma del régimen parlamentario. A su juicio, sepodíabuscarunafórmulaqueevitaralarotativaministerial,peroque“nocontenga disposiciones que nos vayan a llevar al pleno régimenpresidencial,coneliminacióndelparlamentarismo,régimenquetambiéntiene sus virtudes,quehaprestadograndes servicios a lanaciónyquequién sabe si en el porvenir permita nuevamente defender la libertad,cuandonoyaS.E.,elactualPresidentedelaRepública,sinootrosocupenlaPresidenciadelaRepública”.Yagregabainsistiendoenlareformadelrégimenparlamentario:“LaúltimaAsambleaConvencionaldemipartido[…] dio las bases que consideró más racionales para conciliar laindependenciadelGobiernoysueficaciaadministrativaconlaplenituddelasatribucionesyfacultadesdelLegislativo.”32

29MinisteriodelInterior,ActasoficialesdelasSesionescelebradasporlaComisiónySubcomisionesencargadasdelestudiodelProyectodeNuevaConstituciónPolíticadelaRepública(Santiago,ImprentaUniversitaria,1926)p.930Alessandrinegóconvehemenciaquecualquieradelosdospeligrosexistiera.Ver,MinisteriodelInterior,ActasoficialesdelasSesionescelebradasporlaComisiónySubcomisionesencargadasdelestudiodelProyectodeNuevaConstituciónPolíticadelaRepública(Santiago,ImprentaUniversitaria,1926)pp.10-12.31https://es.wikisource.org/wiki/Enciclopedia_Chilena/Partidos_pol%C3%ADticos/Radical,_Partido_(2)(últimavisita19denoviembre2016)32MinisteriodelInterior,ActasoficialesdelasSesionescelebradasporlaComisiónySubcomisionesencargadasdelestudiodelProyectodeNuevaConstituciónPolíticadelaRepública(Santiago,ImprentaUniversitaria,1926)p.15

23

Alessandri lo interrumpió:“Precisamente,esen loquenoestoydeacuerdo”33,ytensionandoelambienteamenazóyanosóloconsurenun-ciasinotambiénconunaeventualrevoluciónsangrienta:

“Creoqueestarevoluciónsehahechoparacambiarde

régimen[…]yveoquesinosevaalrégimenrepresentativo,abandonando el parlamentarismo, el país se hunde y estarevolución, que se ha desarrollado pacíficamente, va aterminarenmedioderaudalesdesangre.”

[…]“ParecequeelPartidoRadicalnoestádeacuerdocon

mi manera de resolver lo que se relaciona con el nuevorégimen;bien,busqueentonces‘elhombre’,queencarnesusaspiraciones y que haga la reforma; yo no tengo ningúninconveniente para designarlo como Vicepresidente de laRepública”34

Respondió Oyarzún que “si S.E. extrema la situación y coloca la

cuestiónenesteterreno,nohaydiscusiónposible.”Alessandrientoncesatacó, adjudicándoles a los partidos una conducta dictatorial cuandoabrazabanelrégimenparlamentario:“veoconprofundosentimientoenalgunoscírculospolíticoselpropósitodenorenunciaralosinteresescrea-dosycontinuarenelrégimenviciosoydesorganizadodelasinfluenciasparlamentariasdictatorialesenlaAdministraciónPública.”35Luegoame-nazóquesi“lospartidospolíticosnoquierendespojarsedesusantiguas

33MinisteriodelInterior,ActasoficialesdelasSesionescelebradasporlaComisiónySubcomisionesencargadasdelestudiodelProyectodeNuevaConstituciónPolíticadelaRepública(Santiago,ImprentaUniversitaria,1926)p.1534MinisteriodelInterior,ActasoficialesdelasSesionescelebradasporlaComisiónySubcomisionesencargadasdelestudiodelProyectodeNuevaConstituciónPolíticadelaRepública(Santiago,ImprentaUniversitaria,1926)p.1635MinisteriodelInterior,ActasoficialesdelasSesionescelebradasporlaComisiónySubcomisionesencargadasdelestudiodelProyectodeNuevaConstituciónPolíticadelaRepública(Santiago,ImprentaUniversitaria,1926)p.16

24

prerrogativas y hacer una vida nueva con instituciones nuevas” élrenunciaríaapesardecontar“conlamayoríadelpaís.”36

Oyarzúnnoseamilanóe insistióen lasvirtudesdel régimenparla-mentario,que,porcierto,podíaserreformadoparaevitarlosproblemasqueseprodujeronenlosúltimostiempos.AlessandrireplicóintentandoquitarlerepresentatividadaOyarzún:“laenormemasadelosradicalesdelpaísestádeacuerdoconmigoynoconesasideas.”37OtrosdirigentesdelPartidoRadicalintervinierontratandodealiviarlatensión,peropermane-cía la distancia insalvable respecto a las atribuciones de la Cámara deDiputadosparacensurarlosgabinetes.

MehedetenidoenesteintercambioentreAlessandriyelpresidentedelPartidoRadicalpuesellareflejaconclaridadlaestrategiaalessandristaantecualquieroposiciónalainstauracióndelpresidencialismo,ydemues-traqueélnoestádispuestoadiscutirestepunto,sinoadominar.SantiagoLabarcalamentóqueAlessandritrataradeimponersuopinión,yloinstódramáticamenteaquedieraespacioalasdistintasposiciones:

“SoiselprimerciudadanodelaRepúblicayenesavirtud

noshabéisllamado;peronodigáisaestegrupodehombresrespetablesque,siendovuestraopinióntalocual,noadmitísqueseladiscuta.Esinaceptablequesenosquieraimponerconceptos deGobierno y no se admita discusión sobre lasideasdelPresidentedelaRepública.[…]

[…][…]“Loimportanteessalvarlasituaciónenqueestáel

país y vos podéis hacerlo, señor, conversando con estoshombresque vienen a colaborar conV.E. Creo, señor, queescribiréislapáginamásbelladelahistoriadelacivilidad,sisabéis evitar todo trastorno violento, oyendo todas lasopiniones,comonosotrosoímoslavuestra.

[…]

36MinisteriodelInterior,ActasoficialesdelasSesionescelebradasporlaComisiónySubcomisionesencargadasdelestudiodelProyectodeNuevaConstituciónPolíticadelaRepública(Santiago,ImprentaUniversitaria,1926)p.1637MinisteriodelInterior,ActasoficialesdelasSesionescelebradasporlaComisiónySubcomisionesencargadasdelestudiodelProyectodeNuevaConstituciónPolíticadelaRepública(Santiago,ImprentaUniversitaria,1926)pp.16-17

25

“Escuchad las razones de los hombres que vosmismohabéisbuscadoyquejuntoconvospersiguenelbiendelpaís;discutid con ellos, y haced primar vuestro criterio, no porrazóndelafuerza,sinoporelconvencimiento”

[…]“¿Porquénodiscutísyconversáisconnosotros,Presidente?

“¿Noes lo lógicoy lo lealqueaceptéis la cooperaciónquehabéisbuscadoentrenosotros?¿Oloquequeréisesquenos dobleguemos a seguir vuestra bandera, aceptandopuntosdevistaquenopuedendiscutirse?

[…] “el momento es grave. Reflexionad, reflexionad,señor;oslopido”38…

Tras esedramáticomomento, tomaron lapalabraquienesquerían

quefueseenlaAsambleaConstituyentedondesediscutierayresolvierael régimen de gobierno futuro, e instaban a que se convocara ya talAsamblea, entre los cuales se contaba el Partido Comunista.39 Los“gremios” –las “fuerzas vivas”, corregía Alessandri–, exigieronpreeminencia en ella, a la vez que prudentes dirigentes partidistasclamabanqueseeligierapormediodelsufragio.

A su vez Carlos Vicuña Fuentes advertía sin rodeos que lo másprobable era el fracaso de la Asamblea, “que la irreductible anarquíamental de nuestra época produzca discusiones tan estériles, tandiscontinuas, tan incoherentes que sea imposible sacar de ellas lasinstitucionesnuevasquetodosanhelamosparanuestrapatria.”40

AestasalturasdeldebateintervinoAgustínEdwards,dereconocidacercaníaconAlessandri,ypropusoquesedividiera laComisiónendos,una que estudiara las reformas, y otra que se abocara a definir la38MinisteriodelInterior,ActasoficialesdelasSesionescelebradasporlaComisiónySubcomisionesencargadasdelestudiodelProyectodeNuevaConstituciónPolíticadelaRepública(Santiago,ImprentaUniversitaria,1926)pp.19-2039MinisteriodelInterior,ActasoficialesdelasSesionescelebradasporlaComisiónySubcomisionesencargadasdelestudiodelProyectodeNuevaConstituciónPolíticadelaRepública(Santiago,ImprentaUniversitaria,1926)pp.31-3240MinisteriodelInterior,ActasoficialesdelasSesionescelebradasporlaComisiónySubcomisionesencargadasdelestudiodelProyectodeNuevaConstituciónPolíticadelaRepública(Santiago,ImprentaUniversitaria,1926)p.23

26

convocatoria a la Asamblea Constituyente.41 De inmediato lo secundóEliodoroYáñezqueademás instóaapoyaraAlessandriquien,aseveró,permitía asegurar “la estabilidad de la república” y “la paz social”, ysuperar “este estado de incertidumbre en que a cada instante sepresentan nuevos peligros.”42 “No sabemos –advirtió— si nos encon-tramoseneltérminodelarevoluciónqueempezóenSeptiembre,oenloscomienzosdeotrarevolucióncuyotérminonoconocemos.”43

TambiénGuillermoEdwardsMatte,liberalbalmacedista,secundólaideadecreardossubcomisiones.PorúltimoAlessandrilevantólasesióncomprometiéndoseanombrarlasdossubcomisiones.

Alessandri entonces creó una subcomisión de reformasconstitucionales con quince integrantes, que él presidía y de la cual seconservaron las actasde sesiones, yuna subcomisiónparaorganizar laAsambleaConstituyente,integradaporelrestodeloscomisionados,delacual no se conservaron actas. Sobre su funcionamiento tenemos eltestimoniodeCarlosVicuñaFuentes:

“Laramagrandeseenredóenun interminabledebate

sobresiseconvocabaellaporsufragiouniversal,osiguiendounprincipio‘gremialista’.Lospartidariosdeestesistemasesubdividían en mil tendencias. Los había que clasificabanentre los gremios a los jueces, los abogados y los curas,metían en su organización, como una rama aparte, laenseñanza, el Ejército, la Marina y otras reparticionespúblicas.Eralatendenciaburocrática.Otrossóloentendíanpor gremios a los trabajadores manuales y a loscomerciantes, agricultores e industriales. En discutirinterminablemente estas cuestiones perdieron lasti-

41MinisteriodelInterior,ActasoficialesdelasSesionescelebradasporlaComisiónySubcomisionesencargadasdelestudiodelProyectodeNuevaConstituciónPolíticadelaRepública(Santiago,ImprentaUniversitaria,1926)pp.27-2842MinisteriodelInterior,ActasoficialesdelasSesionescelebradasporlaComisiónySubcomisionesencargadasdelestudiodelProyectodeNuevaConstituciónPolíticadelaRepública(Santiago,ImprentaUniversitaria,1926)pp.28-3143MinisteriodelInterior,ActasoficialesdelasSesionescelebradasporlaComisiónySubcomisionesencargadasdelestudiodelProyectodeNuevaConstituciónPolíticadelaRepública(Santiago,ImprentaUniversitaria,1926)p.28

27

mosamenteeltiempo,hastaqueunbuendíasussesionessesuspendieronsinedieyhastahoysiguenensuspenso.”44

Porel contrario, las sesionesde la subcomisiónde reforma fueron

asiduas,reuniéndoseenocasionesdosvecesporsemana,ysellevaronacabosininterrupción.Así,entreel18deabrilyel13dejuliodeeseaño1925serealizaron30sesionesenlasquesecubrierontodaslasreformasque se introducirían en la Constitución, al punto de crear una nueva.Alessandrifijabalosasuntosadiscutirencadasesión,yquisocomenzardespejando la cuestión del régimen de gobierno, la que debería serabordada a través de tres temas: la responsabilidad política de losMinistros, las leyes periódicas, y la ley del presupuesto. Abrió pues laprimerasesióntrayendoadiscusiónladivisióndepoderes,sobrelocualpropusovariasnovedades:quelosMinistrosrespondieranalaconfianzadelPresidente(portantonopodríansercensuradosporningunadeladosCámaras);laincompatibilidadentreMinistroyParlamentario;lafacultaddelEjecutivoparadisolverelCongresocuandoloestimaraconveniente;laacusación del Presidente ante el Congreso; que en conjunto ambasCámaraspudierandeponeralPresidente, yenelprocesoelPresidentepudieradisolverlaCámaradeDiputados;yqueelSenadofuerauncuerpoconsultivoconunterciodesusmiembrosrepresentandoa“lasdistintasactividadesnacionales”.45

Pero Alessandri se encuentra con el problema que, en ésta y lassiguientesdossesiones, lamayoríade loscomisionadossemanifiestaafavordepreservarel régimenparlamentario, introduciéndolereformas.Algunospropusieronrecuperarlasleyesdefebrerode1924yconellodarporzanjadalareformaconstitucionalenloquearégimendegobiernoserefiere.46Alessandrireplicó:lasituaciónactualeramuydiferentealadefebrero del 24, las reformas de entonces, que fueron fruto de unatransacción, ahora eran insuficientes, y una vez más insistió que era

44CarlosVicuña,LaTiraníaenChile(Santiago,EditorialAconcagua,sinfecha)p.26645MinisteriodelInterior,ActasoficialesdelasSesionescelebradasporlaComisiónySubcomisionesencargadasdelestudiodelProyectodeNuevaConstituciónPolíticadelaRepública(Santiago,ImprentaUniversitaria,1926)pp.46-47.46MinisteriodelInterior,ActasoficialesdelasSesionescelebradasporlaComisiónySubcomisionesencargadasdelestudiodelProyectodeNuevaConstituciónPolíticadelaRepública(Santiago,ImprentaUniversitaria,1926)pp.49-59

28

necesarioterminarconelrégimenparlamentarioporque,declaró,eseera“elpensamientodelaRevolución.”47Ynosólodela“revolución”,esdecirdelosmilitares,sinoqueademás,aseguró,que“lavoluntadcasiunánimedel país es acabar con este régimen.”48 A continuación descalificó yamenazó:

“Considera –dice el acta de la tercera sesión- que la

únicamaneradesalvaralpaísdelahecatombeaquelohaconducidoelabusodelsistemaparlamentario,esestablecerel régimen representativo y su deber como mandatario ycomo chileno es luchar por estas ideas con todas susenergías,apelandoatodoslosrecursoslegítimosqueesténasu alcance; y, si necesario fuere, recorrerá el país de unextremoaotropidiendoel apoyode laopiniónpúblicaenfavordeestasideassalvadoras.”49

Pero tampoco logró convencer a este pequeño grupo de hombres

que él mismo había seleccionado para conformar la subcomisiónconstituyente,quienesinsistieronenmantenerelrégimenparlamentario,refor-mándolo.Por lovisto“lavoluntadcasiunánimedelpaís”a laqueAlessandrihabíaapelado,erapartidariadelrégimenparlamentario.

Sinembargo,Alessandrinoeshombrequeserindafácilmente.Así,en la cuarta sesión, realizada el 29 de abril, se produjo un cambiodramático,sobreelcualnotenemosantecedentesqueloexpliquen.Estavez, loscomisionadosdantestimoniodesuposturaafavordelrégimenparlamentario, pero sin insistir en ella, para así poderdar paso libre alproyectopresidencial.ComodeclararaenesasesiónLuisBarrosBorgoño:“Enlasituacióndehechoenqueestamoscolocadosnopodemoshacer

47MinisteriodelInterior,ActasoficialesdelasSesionescelebradasporlaComisiónySubcomisionesencargadasdelestudiodelProyectodeNuevaConstituciónPolíticadelaRepública(Santiago,ImprentaUniversitaria,1926)p.5048MinisteriodelInterior,ActasoficialesdelasSesionescelebradasporlaComisiónySubcomisionesencargadasdelestudiodelProyectodeNuevaConstituciónPolíticadelaRepública(Santiago,ImprentaUniversitaria,1926)p.5449MinisteriodelInterior,ActasoficialesdelasSesionescelebradasporlaComisiónySubcomisionesencargadasdelestudiodelProyectodeNuevaConstituciónPolíticadelaRepública(Santiago,ImprentaUniversitaria,1926)p.57

29

otracosasinosalvarnuestrasposicionesdoctrinarias.”50EldirigentedelPartido Conservador, Romualdo Silva Cortésmanifestaba que dada “lapermanenciadelpaísensuestadoactualqueconsideradeplorable,sinCongreso,sinDerechopúblico,conunsistema,queaúnnosedestruye,de centenares de decretos-leyes que han alterado casi todas lasinstituciones;y,engeneral,enunasituaciónirregularyextremadamentepeligrosa […] se siente obligado a aceptar lo propuesto por S.E. elPresidentedelaRepública”51.Alparecerlasamenazasdequevendríalarevolución sangrienta si no se le concedían a Alessandri sus reformas,había causado efecto. Fue, además, la única sesión de discusión delrégimen de gobierno a la que asistió Enrique Oyarzún, a quien comopresidentedelPartidoRadicalhabíamosvistoenunaférreaoposiciónalproyectodeAlessandrienlasesióninicialdelaComisión;estavezOyarzúnselimitabaaexpresarsusideasenunplanosolamentetestimonial.52Cadaunoexpusoqueexpresabasuopiniónpersonallaquenocomprometíaasu partido, y se conformaron conque se facilitaran los procedimientospara reformar la Constitución, en la esperanza de un futuro máspromisorio.53

Deallíenadelante,esafuelatónicadelassesionesdelasubcomisiónde reformas. Carlos Vicuña Fuentes, miembro de ella, la describía conagudeza:

“Encambio,laConstituyenteChica,comollamaronala

sub-comisión de los quince, presidida activamente porAlessandri, empezó a producir, artículo por artículo, una

50MinisteriodelInterior,ActasoficialesdelasSesionescelebradasporlaComisiónySubcomisionesencargadasdelestudiodelProyectodeNuevaConstituciónPolíticadelaRepública(Santiago,ImprentaUniversitaria,1926)p.6051MinisteriodelInterior,ActasoficialesdelasSesionescelebradasporlaComisiónySubcomisionesencargadasdelestudiodelProyectodeNuevaConstituciónPolíticadelaRepública(Santiago,ImprentaUniversitaria,1926)p.6252MinisteriodelInterior,ActasoficialesdelasSesionescelebradasporlaComisiónySubcomisionesencargadasdelestudiodelProyectodeNuevaConstituciónPolíticadelaRepública(Santiago,ImprentaUniversitaria,1926)pp.60-6553MinisteriodelInterior,ActasoficialesdelasSesionescelebradasporlaComisiónySubcomisionesencargadasdelestudiodelProyectodeNuevaConstituciónPolíticadelaRepública(Santiago,ImprentaUniversitaria,1926)p.64

30

Constituciónentera.Avecessecopiabalade1833,otras,seborraba,enmendabaointerpolabaatrevidamentesutexto.

“Este trabajo lo hizo Alessandri con gran habilidad eintrepidez: cuando se trataba de materias meramentejurídicasoderedacciónoíadeferentementelasopinionesdetodos, pero cuando había de por medio una cuestiónfundamentaloenquetuvieseélsuparticularpuntodevista,conmilartimañassesalíaconlasuya.”54

Habiéndoseaseguradoelresultadodeltrabajodelasubcomisiónde

reformas,AlessandridecidióprescindirdelaAsambleaConstituyenteyencambio ratificar por medio de un plebiscito la nueva Constitución,elaboradabajosuatentamiradaenlasubcomisión.El28demayo55,enunManifiestoalpaísexplicócómoserealizaríaelprocesoconstituyente.Señaló que la nueva Constitución que él iba a proponer estaba siendoelaboradaporunasubcomisiónqueélmismohabíanombrado.Estoeraasí, ya que, por una parte, no se podía convocar al Congreso que losmilitares habían disuelto “como un medio necesario para concluirdefinitivamente con un régimen repudiado”56, y por otra parte, sinregistroselectoralesnosepodíaconvocaraunaAsambleaConstituyente.Encambio,parasometersuproyectoalasoberaníadelpueblo,unavezaseguradosnuevosregistroselectorales,él ibaaconvocarunplebiscito,“lasupremayúltimarepresentacióndelademocracia”,enelcualpodríamanifestarse directamente la voluntad del pueblo, “sin recurrir a ladelegacióndelejerciciodesuderechoenrepresentantesmandadosporel pueblo a una Asamblea”, sin correr “el peligro, del cual no faltanejemplosennuestrahistoriapolítica,dequelosrepresentantestraicionenynocumplansumandato,apartándosedelavoluntaddeloselectores”.57

54CarlosVicuña,LaTiraníaenChile(Santiago,EditorialAconcagua,sinfecha)p.26655Lasubcomisióndereformasllevaba12sesionesdediscusiónydecisión.56“ManifiestodeS.E.elPresidentedelaRepública,donArturoAlessandri,alpaís,enqueexplicalasrazonesporquénoconvocóalParlamentoasesiones”,enMinisteriodelInterior,ActasoficialesdelasSesionescelebradasporlaComisiónySubcomisionesencargadasdelestudiodelProyectodeNuevaConstituciónPolíticadelaRepública(Santiago,ImprentaUniversitaria,1926)p.65757“ManifiestodeS.E.elPresidentedelaRepública,donArturoAlessandri,alpaís,enqueexplicalasrazonesporquénoconvocóalParlamentoasesiones”,enMinisteriodelInterior,ActasoficialesdelasSesionescelebradasporlaComisiónySubcomisiones

31

NoestádemásrecordarquenuncaantesenlahistoriadeChilesehabíarecurridoaunplebiscitopararefrendarunadecisiónpolítica;peroéstoserannuevostiempos.

Ahora bien, antes de convocar al plebiscito, Alessandri necesitabatodavíarefrendareltrabajodelasubcomisiónenlaComisiónampliada.Paraasegurarsesuratificaciónallídecidiónombrarunnúmeromayordecomisionados,demodoqueel17dejulionombróa51nuevosmiembrosintegrantesdelaComisiónConsultiva.Entreellosadosmilitaresdealtagraduación, el Jefe del Estado Mayor General e Inspector General delEjército,lamásaltaautoridadmilitar,elgeneralMarianoNavarrete;yelAuditorGeneraldeGuerra,mayorÓscar Fenner.58 En susmemorias, elgeneralNavarretedacuentadeque,envistasdequehabíasidonombradoen representación del Ejército, reunió a la oficialidad para recibir suaprobación y para llevar a las sesiones sus ideas, y así: “Todos losasistentesaestareuniónmedeclararonqueyocontabaconlaabsolutaconfianzadelEjércitocomo,asimismo,queabrigabanlaseguridaddequeyosabríahacervalersusderechos,defendiendoenelsenodelaComisiónConsultivalospostuladosdelarevolucióndeseptiembre.”59

Luego de ser ungido por los oficiales como el representante delEjércitoen laComisiónConsultiva,elgeneralNavarrete lespreguntósuopiniónsobreelproyectodelasubcomisiónqueAlessandrisometeríaaella,el cualeradepúblicoconocimiento. Luegodeoír lasopinionesdegenerales y comandantes, “tranquilas y enérgicas unas, amenazantes einflexiblesotras,yviolentaslasdemás,peroqueanalizadasenconjuntotodasteníanelmismofin,viconclaridadmeridianaque lasituaciónno

encargadasdelestudiodelProyectodeNuevaConstituciónPolíticadelaRepública(Santiago,ImprentaUniversitaria,1926)pp.663-664.58MarianoNavarrete,Miactuaciónenlasrevolucionesde1924y1925.EdiciónypresentacióndeRenéMillarCarvacho(Santiago,CentrodeEstudiosBicentenario,2004),pp.296-299;yenlamismaobraRenéMillarCarvacho,“Presentación.LosMovimientosMilitaresde1924y1925yelGeneralNavarrete”,pp.XXIII,XXV,XXVI.59MarianoNavarrete,Miactuaciónenlasrevolucionesde1924y1925.EdiciónypresentacióndeRenéMillarCarvacho(Santiago,CentrodeEstudiosBicentenario,2004),p.298

32

aceptabaotradisyuntivaquelaaprobacióndelaCartaFundamentalounasangrientarevolución”60,afirmaelgeneralensusmemorias.

Sinqueelpaístuvieraconocimientodeestadeliberaciónmilitar,el22dejulio,alas3delatarde,sesionólaComisiónConsultiva, incluidossusnuevosintegrantes.EsamañanalosdiariostraíanladeclaracióndelaAsambleaRadicaldeSantiago,quelecaíaaAlessandricomounbaldedeaguafría,yaqueaseveraba:“Laúnicasalvaciónresideenvolver lomásrápidamenteposiblealsistemaparlamentario.Apesardesusdefectos,valíamásde loque tenemos”.61 Ladeclaraciónadelantaba loque seríaaquella sesión de la Comisión ampliada, que había sido citada con elpropósitoqueaprobaraeltrabajodelasubcomisiónconstituyente.

En efecto, Alessandri se encontró inesperadamente con que lospartidos Radical, Conservador y Comunista insistían en mantener elrégimenparlamentario.

LavidadelPartidoRadical,dijeronéstos,seconfundecon la luchacontraelautoritarismodelEjecutivo.“Hoydíanopodemoscaerenelpoloopuesto,nopodemosdartalsumadepoderalPresidentedelaRepúblicaquequedemosensituaciónpeorquelaqueestablecíalaConstitucióndel33.”62 Por su parte, los conservadores declararon que el régimenpresidencial conducíaalabsolutismo,quenoerademocrático, yqueelsistemaparlamentarioera“laúnicamaneradeasegurarellibreejerciciodelosderechosdeloshabitantesdeestepaísydeevitarlosabusosdelpoderEjecutivo.”63Dándoles la razón, loscomunistasdeclararonqueelrégimenparlamentarioeramuchomásdemocráticoqueelpresidencial,porque“eselúnicoquepuededargarantíasaldesenvolvimientodetodas

60MarianoNavarrete,Miactuaciónenlasrevolucionesde1924y1925.EdiciónypresentacióndeRenéMillarCarvacho(Santiago,CentrodeEstudiosBicentenario,2004),p.29961CitadaporGuillermoSubercaseauxenlasesióndelaComisión.Ver,MinisteriodelInterior,ActasoficialesdelasSesionescelebradasporlaComisiónySubcomisionesencargadasdelestudiodelProyectodeNuevaConstituciónPolíticadelaRepública(Santiago,ImprentaUniversitaria,1926)p.40862MinisteriodelInterior,ActasoficialesdelasSesionescelebradasporlaComisiónySubcomisionesencargadasdelestudiodelProyectodeNuevaConstituciónPolíticadelaRepública(Santiago,ImprentaUniversitaria,1926)p.40363MinisteriodelInterior,ActasoficialesdelasSesionescelebradasporlaComisiónySubcomisionesencargadasdelestudiodelProyectodeNuevaConstituciónPolíticadelaRepública(Santiago,ImprentaUniversitaria,1926)p.409

33

lasideasnuevasqueagitanalahumanidad.”64Másaún,elPartidoRadicalyelPartidoConservadortraíanalasesiónsendasminutasconeldetallede las reformas que había que hacer a la Constitución de 1833 paraasegurarelóptimofuncionamientodelrégimenparlamentario.

Por primera vez, Alessandri pareció derrotado. Responde,primeramente,queélnohapropuestoestablecerelrégimenpresidencialsino que “un régimen absolutamente peculiar, adaptado a nuestrascostumbres políticas, y orientado a corregir nuestros males; es unaterapeúticaespecialparaChile–insistió-,nocopiadaenningunaparte.”65Además, dada la defensa del régimen parlamentario por un espectropolítico tan amplio, Alessandri afirmó que lo que él proponía era unrégimen“parlamentario racional”,el cual ibaaposibilitarelgobiernoe“impedir su destrucción por una nueva revolución a corto plazo”66 . Alcerrarse la sesión pareciera que se iba a dar al país una Constituciónparlamentariaincluyendoreformasimportantestendientesaaseguraruneficazfuncionamientodelrégimen.

Pero, Alessandri contratacó. Al no contar con el apoyo de losprincipales partidos políticos del país para aprobar su proyecto deConstituciónpresidencialista,recurriríaaaliadosmáspoderosos.

Aldíasiguiente,laComisiónConsultivavolvíaasesionar.Alessandriabrió la sesión con un largo y vehemente discurso. En primer lugar,confrontósuproyectoconaquélpresentadoporelPartidoRadical,alqueél ahora, en esta segunda sesión, descalifica y le resta validezcaracterizándolo siempre como la “fórmula” presentada por “algunosradicales”oun“grupoderadicales”quehacíanprimar“consideracionespartidistas”porsobreelinterésnacional.Acusóalapropuestaradicaldeser reaccionaria, pues pretendía consagrar constitucionalmente elrégimen parlamentario, cuestión que ni la Constitución de 1833 habíahecho,agravandoasí,dijo,eldañoquesequeríareparar,“laenfermedad64MinisteriodelInterior,ActasoficialesdelasSesionescelebradasporlaComisiónySubcomisionesencargadasdelestudiodelProyectodeNuevaConstituciónPolíticadelaRepública(Santiago,ImprentaUniversitaria,1926)p.427.65MinisteriodelInterior,ActasoficialesdelasSesionescelebradasporlaComisiónySubcomisionesencargadasdelestudiodelProyectodeNuevaConstituciónPolíticadelaRepública(Santiago,ImprentaUniversitaria,1926)p.43566MinisteriodelInterior,ActasoficialesdelasSesionescelebradasporlaComisiónySubcomisionesencargadasdelestudiodelProyectodeNuevaConstituciónPolíticadelaRepública(Santiago,ImprentaUniversitaria,1926)p.435

34

quesequeríacurar”.Advirtióque,yendo“contraelpensamientode larevolucióndel5deSeptiembre”67,losradicalesconduciríannuevamentealpaís“alasprofundidadesdeunabismoporelcaminoqueseguíaantesde5deSeptiembre”68.

De modo que, no solamente construyó un absurdo relatoapocalípticodelarecientehistoriapolíticadeChile,sinoqueAlessandriademás legitimó la intervención militar de septiembre del 24. Era elrégimenparlamentarioelculpabledellevaralpaísalaruina,losmilitareslos salvadores. Así quedó construido el relato histórico con el quepretendiólegitimarlaconcentracióndeatribucionesenelPresidentedelaRepública.

PoresoAlessandrituvoquedesmentirquesuproyectoconstitucionalfuera autoritario y dictatorial. Aseguró en esta segunda sesión de laComisión Consultiva, “que es completamente inexacto, que se hayaestablecido la dictadura del Presidente de la República; que escompletamente inexacto que se haya querido establecer un régimenabsolutoyquesehayaestablecidounpeligrosorégimenautoritarioydefuerza.”69

VolvíaAlessandriasudobleestrategiadesplegadaenestosmesesyque lehabíadadotanbuenosresultados:amenazarcon la intervenciónmilitar,conlarevoluciónsangrienta70,yexecrarelrégimenparlamentario,existente en Chile, sostuvo, desde 1891. Sobre éste afirmó que“imposibilitabaenabsoluto lamarchaadministrativa”delpaís,quenosexponía a la vergüenza internacional, que era un sistema “vicioso”, unrégimen“amorfo”,“desquiciador”,“vergonzoso”y“anárquico”,“delque

67MinisteriodelInterior,ActasoficialesdelasSesionescelebradasporlaComisiónySubcomisionesencargadasdelestudiodelProyectodeNuevaConstituciónPolíticadelaRepública(Santiago,ImprentaUniversitaria,1926)pp.449-45068MinisteriodelInterior,ActasoficialesdelasSesionescelebradasporlaComisiónySubcomisionesencargadasdelestudiodelProyectodeNuevaConstituciónPolíticadelaRepública(Santiago,ImprentaUniversitaria,1926)p.451.69MinisteriodelInterior,ActasoficialesdelasSesionescelebradasporlaComisiónySubcomisionesencargadasdelestudiodelProyectodeNuevaConstituciónPolíticadelaRepública(Santiago,ImprentaUniversitaria,1926)p.44370MinisteriodelInterior,ActasoficialesdelasSesionescelebradasporlaComisiónySubcomisionesencargadasdelestudiodelProyectodeNuevaConstituciónPolíticadelaRepública(Santiago,ImprentaUniversitaria,1926)p.451.

35

no sepodríaencontrarejemploenpaísalgunodelmundocivilizado”71.Llegóinclusoaalegarqueelrégimenparlamentarioeraincompatibleconla república, que sólo cabía en un sistema monárquico.72 Atacó a lospartidos políticos cuyos parlamentarios definían la composición delgabinete, haciendo, afirmó, prevalecer “sus intereses, ambiciones ypasiones partidistas en la administración pública”.73 Suponiéndolesperversas intenciones, les acusó: “Quieren ser Gobierno, quierenconservarlaindebidayfunestatuicióndelGobierno,laintervencióndelapolitiqueríaanárquicaydesorganizadoraenelcampodelaadministraciónpública.”74

A lo anterior, añadió en su discurso un elemento nuevo: laidentificacióndelaaccióndelosmilitaresconel“almacolectiva”.Afirmóque la revoluciónde septiembre, es decir el golpemilitar que sehabíahechoparaponerlefinalparlamentarismo,contabaconelapoyodetodoelpaís,llegandoasostenerque:

“En el país entero, de todos los partidos políticos, de

todosloscírculos,detodaslasesferasdelasociedadsalíaunasensación de alivio, una sensación de complicidad con elmovimientoencuantosevioqueélibaencontradelrégimenparlamentario. De este modo, la revolución del 5 deSeptiembre interpretaba un sentimiento público y unaaspiraciónnacional.

“En el alma colectiva del país se había producido unasensación de hastío, de repugnancia, de desesperacióncontra el régimen parlamentario. Por eso el movimiento

71MinisteriodelInterior,ActasoficialesdelasSesionescelebradasporlaComisiónySubcomisionesencargadasdelestudiodelProyectodeNuevaConstituciónPolíticadelaRepública(Santiago,ImprentaUniversitaria,1926)pp.439-440,442,450.72MinisteriodelInterior,ActasoficialesdelasSesionescelebradasporlaComisiónySubcomisionesencargadasdelestudiodelProyectodeNuevaConstituciónPolíticadelaRepública(Santiago,ImprentaUniversitaria,1926)p.449.73MinisteriodelInterior,ActasoficialesdelasSesionescelebradasporlaComisiónySubcomisionesencargadasdelestudiodelProyectodeNuevaConstituciónPolíticadelaRepública(Santiago,ImprentaUniversitaria,1926)p.440.74MinisteriodelInterior,ActasoficialesdelasSesionescelebradasporlaComisiónySubcomisionesencargadasdelestudiodelProyectodeNuevaConstituciónPolíticadelaRepública(Santiago,ImprentaUniversitaria,1926)p.447

36

revolucionario del 5 de Septiembre encarnó aquellaaspiraciónyporesoéltuvotambiénlacomplicidad[…]delaopinióngeneral.”75

Insistió que el “movimiento del 5 de Septiembre” “interpretaba el

sentimientocolectivodelalmanacional”,esdecir,“elsentirdelaunani-midaddeloshabitantesdeChile”,inclusodelosque“caíanenvueltosenla atmósfera, comovíctimasdeun régimen funesto, y sinque tuvieranculpapersonalydirectaenello.”76

Deestemodo,Alessandriidentificabasuproyectoconstitucional,supersona, con los militares, y junto con ellos, con la totalidad del país,incluidossusopositoresvíctimasdelaatmósferadel“régimenfunesto”,configurando este conjunto un todo sin fisuras, un “alma colectiva”totalizadora,quelegitimabaperseelnuevorégimenparaelnuevoChile.

Luego del largo discurso de Alessandri, y mientras uno de loscomisionados hablaba para clarificar su actuación puesta en duda poréste,pidiólapalabraelgeneralNavarrete,quienvestidodeuniformeseencontraba “rodeado por unamedia docena de oficiales que le hacíanguardiadehonor.”77Eralavozdelejércitoquesehacíasentir.

Conlosmismoscompasesdelaestrategiaalessandrista,comenzóelgeneralNavarretecondenandoelrégimenparlamentario,deresultados,dijo, “desastrosos para el país”, pues “su aplicación ha tenido comoconsecuencia la completa corrupciónde todos los servicios públicos, laparalizacióndelprogresoentodaslasactividadesnacionalesylaanulacióndelapersonalidaddelPresidentedelaRepública,únicoresponsabledeladirección de los negocios del Estado.”78 Era como estar oyendo a

75MinisteriodelInterior,ActasoficialesdelasSesionescelebradasporlaComisiónySubcomisionesencargadasdelestudiodelProyectodeNuevaConstituciónPolíticadelaRepública(Santiago,ImprentaUniversitaria,1926)p.44176MinisteriodelInterior,ActasoficialesdelasSesionescelebradasporlaComisiónySubcomisionesencargadasdelestudiodelProyectodeNuevaConstituciónPolíticadelaRepública(Santiago,ImprentaUniversitaria,1926)p.44177CarlosVicuña,LaTiraníaenChile(Santiago,EditorialAconcagua,sinfecha)p.29478MinisteriodelInterior,ActasoficialesdelasSesionescelebradasporlaComisiónySubcomisionesencargadasdelestudiodelProyectodeNuevaConstituciónPolíticadelaRepública(Santiago,ImprentaUniversitaria,1926)p.454.

37

Alessandri; Carlos Vicuña Fuentes dice en sus memorias que estandosentadoalladodelgeneral,vioquesacabaunospapelitosqueleía.79

Dado este diagnóstico, el general les advertía a los comisionados“que la reforma de este estado de cosas no acepta ya postergaciones,pueselpaísestáhartodelapolitiqueríamezquinayquiere,unavezportodas, tenerungobierno fuerte, capazdeorientar losdestinosdelpaíshaciaunaeradeprogresoybienestarsocial.”80Yparaquealosdirigentesde los partidos políticos, que habían osado oponerse al proyectoconstitucionaldeAlessandri,no lesquedaradudadeesta identificacióndelpaísconlosmilitares,yviceversa,nidelaexigenciauniversal,queellosencarnaban, de terminar con el parlamentarismo, les amenazó con unnuevo golpe de Estado, para que así los militares pudieran hacer, enrepresentación del pueblo, las reformas que los políticos estabanpostergando.Dijoasí:

“Losdirigentesdelosdiversospartidospolíticosenque

está dividida la opinión pública, deben aprovechar en estaocasión las múltiples lecciones objetivas que han recibidodesdeel5deSeptiembrehastahoy.Deellasdebendeducirloqueelpaísquiere,comoasimismoinclinarserespetuososantesuvoluntadsoberana,puesdeotromodosetendránacorto plazo que hacer, bajo la presión de la fuerza, lasreformasque,en representacióndelpueblo,ha reclamadoenformatansignificativaelelementojovendelEjército.”81

Porsiaúnnolesquedabaclaro,elgeneralproclamabaqueelEjército

“tampocomiraráconindiferenciaquesehagatablarasadesusidealesdedepuración nacional, es decir, de que se olviden las finalidades de lasrevolucionesdel5deSeptiembreydel23deEneroparavolveralaorgíapolíticaquediovidaaestosmovimientos.Estonoloaceptaría jamásel

79CarlosVicuña,LaTiraníaenChile(Santiago,EditorialAconcagua,sinfecha)p.29480MinisteriodelInterior,ActasoficialesdelasSesionescelebradasporlaComisiónySubcomisionesencargadasdelestudiodelProyectodeNuevaConstituciónPolíticadelaRepública(Santiago,ImprentaUniversitaria,1926)p.454.81MinisteriodelInterior,ActasoficialesdelasSesionescelebradasporlaComisiónySubcomisionesencargadasdelestudiodelProyectodeNuevaConstituciónPolíticadelaRepública(Santiago,ImprentaUniversitaria,1926)p.455

38

paísnilasinstitucionesquelocomponen.Laliquidacióndelasexpresadasrevolucionesnoestáterminada”82,lesadvirtió.83

RecuerdaCarlosVicuñaFuentesque terminada la intervencióndelgeneralunascienpersonaspidieronlapalabra;Alessandricomprendiólatempestad que se avecinaba, y le dio la palabra a Guillermo EdwardsMatte que no se la había pedido.84 Este se extendió en largasconsideracionessobrediversosartículosdelproyectodelasubcomisión.“Nadieleescuchó”,diceVicuñaFuentes.“Losespíritusseguíanexcitadosyde todaspartespedían lapalabracon insistencia.Alessandri sehabíadadotiempoparaelegiryselaconcedióaldoctorBustos.”85Luegodeunlargorodeo,éste leespetóaAlessandri lanecesidaddeconvocaraunaAsamblea Constituyente. Alessandri se enfureció, se paró, levantó lasesión y dijo que iría a redactar la convocatoria a la AsambleaConstituyente.86Aunquenoquedóenelactadelasesión,VicuñaFuentesrelataqueAlessandrihabríadichoqueelrenunciabaasucargoyquelosmilitares tomaranelgobierno.87 “Lamayoríade lagentesedesbandó -continúa el relato de Vicuña Fuentes-, muchos, desconcertados sequedabandecuriososparasaberenquéparabalafiesta.Losqueestabanenelcomplottratabandereteneralpúblico.”88

UngrupodecomisionadosacudedondeAlessandripararogarlequereabralasesión,yasíaprobardeinmediatoelproyectodeConstituciónquehasometidoalaconsideracióndelaComisión.Alessandrivuelve.Sóloquedarían en la sala sus cercanos.Hablan tres comisionados, todos loscualesmanifiestansuapoyoaAlessandriypidenaprobarelproyectodeConstitución, evitando de ese modo la convocatoria a una AsambleaConstituyente.Seacuerdaformalmenteaprobarelproyectoengeneral,

82MinisteriodelInterior,ActasoficialesdelasSesionescelebradasporlaComisiónySubcomisionesencargadasdelestudiodelProyectodeNuevaConstituciónPolíticadelaRepública(Santiago,ImprentaUniversitaria,1926)p.45583AjuiciodelhistoriadorGonzaloVial,conlaintervencióndeNavarreteese23dejuliosehabíaproducidountercergolpedeEstado.VerGonzaloVial,HistoriadeChile(1891-1973),volumen3(Santiago,EditorialSantillana,1987)p.54484CarlosVicuña,LaTiraníaenChile(Santiago,EditorialAconcagua,sinfecha)p.29485CarlosVicuña,LaTiraníaenChile(Santiago,EditorialAconcagua,sinfecha)p.29586MinisteriodelInterior,ActasoficialesdelasSesionescelebradasporlaComisiónySubcomisionesencargadasdelestudiodelProyectodeNuevaConstituciónPolíticadelaRepública(Santiago,ImprentaUniversitaria,1926)pp.455-46287CarlosVicuña,LaTiraníaenChile(Santiago,EditorialAconcagua,sinfecha)p.29588CarlosVicuña,LaTiraníaenChile(Santiago,EditorialAconcagua,sinfecha)p.296

39

disolverlaComisiónConsultiva,yenviarelproyectoalaSubcomisiónpararesolverindicacionespuntualesalmismo.89

GranimpactodebióhabercausadoenlaciudadaníalaintervencióndelgeneralNavarreteenlaComisiónConsultivayaqueAlessandrisevioobligado a publicar un Manifiesto al País para justificarla, en la cualreiterabalasideasquehabíaexpresadoensudiscursoconelqueseiniciódicha sesión de la Comisión. En él también confirmó que sometería elproyecto constitucional a plebiscito, y concluyó proclamando que si seoptaraporelrégimenparlamentariosevolvería“denuevoaldesastreyala hecatombe”, mientras que el régimen presidencial conduciría “a lasalvaciónyfelicidaddelaRepública.”90

En tres sesiones consecutivas, en las cuales revisa indicacionesespecíficasalosartículosdelaCarta,laSubcomisióndespachólanuevaCons-titución.91 Alessandri la somete a plebiscito. En realidad, a unsimulacrodelegitimaciónpopular.Presentótresopcionesenelplebiscito.Elproyectopresidencialteníaunacéduladecolorrojo.Laproposicióndeconservarelrégimenparlamentarioquehabíanhecholospartidosradical,conservadorycomunistallevabaunacéduladecolorazulconlaequívocaleyendaquelacaracterizabacomoelvotodequienes“deseenmantenerelrégimenparlamentarioconlafacultadde laCámaradeDiputadosdecensuraryderribarGabinetesyaplazareldespachoyvigenciadelasleyesdePresupuestosyrecursosdelEstado”92.Porúltimo,unacéduladecolorblancoindicabaun“votoderechazo”,elcualeraidentificadocomoeldeaquéllos “que rechacen todo proyecto o fórmula constitucional y que

89MinisteriodelInterior,ActasoficialesdelasSesionescelebradasporlaComisiónySubcomisionesencargadasdelestudiodelProyectodeNuevaConstituciónPolíticadelaRepública(Santiago,ImprentaUniversitaria,1926)pp.462-47090“ManifiestoalpaísdeS.E.elPresidentedelaRepública,donArturoAlessandri,defecha28dejulio,enMinisteriodelInterior,ActasoficialesdelasSesionescelebradasporlaComisiónySubcomisionesencargadasdelestudiodelProyectodeNuevaConstituciónPolíticadelaRepública(Santiago,ImprentaUniversitaria,1926)pp.667-68291MinisteriodelInterior,ActasoficialesdelasSesionescelebradasporlaComisiónySubcomisionesencargadasdelestudiodelProyectodeNuevaConstituciónPolíticadelaRepública(Santiago,ImprentaUniversitaria,1926)pp.471-52792MinisteriodelInterior,ActasoficialesdelasSesionescelebradasporlaComisiónySubcomisionesencargadasdelestudiodelProyectodeNuevaConstituciónPolíticadelaRepública(Santiago,ImprentaUniversitaria,1926)p.644.

40

deseen otros medios para restablecer la normalidad institucional”.93¿Otrosmedios? ¿La intervenciónmilitar tan anunciada por Alessandri?“No se significaba –hace notar Vicuña Fuentes—ni poner en vigornuevamentelaConstituciónde1833,quenoestabaderogada,nimuchomenos convocar ‘la libre Asamblea Constituyente’ tantas vecesprometida.”94

Alessandri sedirigiópor radio al país solicitando la aprobacióndelproyecto presidencial, el voto rojo.95 Además, relata Vicuña Fuentes,“llenó el país, a costa del Estado, de una propaganda tendenciosa yprofusa. Comprometió autoridades, partidos, empleados, funcionarios;movilizó al Ejército y las policías y persiguió con mano de hierro lapropagandaquelospartidospolíticospretendieronhacerafavordelvotoazul,quefavorecíalasmodificacionesenelfuncionamientodelCongreso.EnSantiagolosmítinesfuerondisueltosporlapolicíaylosoradoresradi-calesarrastradosaprisión”.96LospartidosConservadoryRadical,ademásalgunasfraccionesenlasqueestabandivididoslosliberales,llamaronalaabstención;elPartidoComunistallamóavotarporelvotodisidente.Laabstenciónfuesobreel50%,yelescrutiniodelosvotosemitidosdioun95%favorablealvotorojo.97

Alessandrihabíaneutralizadoasusopositorespresentándosecomola garantía ante una inminente intervenciónmilitar.No obstante, a lospocosmesesdepromulgadalanuevaConstitución,notuvomásquecederantelapresióndesuMinistrodeGuerra,elgeneralIbáñez,ydebiódejarLaMonedaantesdeterminarsumandato.Silosmilitaresencar-naban“elalmacolectiva”comoseatrevióadecir,élyanoteníanadaquehacer.

Suotralíneaestratégicafue,lamentablemente,muchomásexitosa,porqueenlaconcienciapolíticachilenaseinstalóconinusitadafuerzalaconviccióndequeelparlamentarismohabíasidounrégimennefastoparaChile,yquesólocabríaapostarsiemprealpresidencialismoautoritarioy93MinisteriodelInterior,ActasoficialesdelasSesionescelebradasporlaComisiónySubcomisionesencargadasdelestudiodelProyectodeNuevaConstituciónPolíticadelaRepública(Santiago,ImprentaUniversitaria,1926)p.647.94CarlosVicuña,LaTiraníaenChile(Santiago,EditorialAconcagua,sinfecha)p.29795SofíaCorreaSutil,“¿CongresoConstituyenteoAsambleaConstituyente?”,enRevistadeDerechoPúblicoNº82,1°semestre2015(41-52),p.4696CarlosVicuña,LaTiraníaenChile(Santiago,EditorialAconcagua,sinfecha)pp.296-29797SofíaCorreaSutil,“¿CongresoConstituyenteoAsambleaConstituyente?”,enRevistadeDerechoPúblicoNº82,1°semestre2015(41-52),p.46

41

centralizador.Sinembargo,comohemosvistoen laspáginaspreceden-tes,laexecracióndelrégimenparlamentariocorrespondeaunaconstru-ccióndiscursiva,utilizadapolíticamenteenunacoyunturaparticular,paraasegurar y legitimar un proceso constituyente que contó con un débilapoyocivilaunquesíconelpodermilitar.

42

BIBLIOGRAFÍA

FUENTESBIBLIOGRÁFICAS

CorreaSutil,Sofía (2015)“LosprocesosconstituyentesenlahistoriadeChile: lecciones para el presente”, enEstudios Públicos Nº 137, verano2015(43-85)Correa Sutil, Sofía (2015)“¿Congreso Constituyente o AsambleaConstituyente?”,enRevistadeDerechoPúblicoNº82,1°semestre2015(41-52).Correa Sutil, Sofía (2011) “El Congreso durante el Parlamentarismo.Revisión crítica del centralismo presidencial”, enHemiciclo. Revista deEstudios Parlamentarios. Academia Parlamentaria de la Cámara deDiputadosAño2,N°4,Primersemestrede2011(155-172)Correa Sutil, Sofía et.al., (2001) Historia del siglo XX chileno. Balanceparadojal.(Santiago,Sudamericana,2001)Donoso,Ricardo(1952)Alessandri,agitadorydemoledor.CincuentaañosdehistoriapolíticadeChile(México,FCE,1952)HeiseGonzález, Julio (1974)HistoriadeChile.Elperíodoparlamentario1861-1925. Tomo I. Fundamentos histórico-culturales delparlamentarismochileno.(Santiago,EditorialAndrésBello,1974)MillarCarvacho,René (2004)“Presentación.LosMovimientosMilitaresde 1924 y 1925 y el General Navarrete” en Mariano Navarrete, Miactuaciónenlasrevolucionesde1924y1925.EdiciónypresentacióndeRenéMillarCarvacho(Santiago,CentrodeEstudiosBicentenario,2004)Vial,Gonzalo(1987)HistoriadeChile(1891-1973),volumen3(Santiago,EditorialSantillana,1987)Vicuña,Carlos(s/f)LaTiraníaenChile(Santiago,EditorialAconcagua,sinfecha)

43

FUENTESPRIMARIAS

“ManifiestodeS.E.elPresidentedelaRepública,donArturoAlessandri,alpaís,enqueexplica las razonesporquénoconvocóalParlamentoasesiones”, en Ministerio del Interior, Actas oficiales de las Sesionescelebradaspor laComisión y Subcomisiones encargadasdel estudiodelProyecto de Nueva Constitución Política de la República (Santiago,ImprentaUniversitaria,1926)pp.657-666“Manifiesto al país de S. E. el Presidente de la República, don ArturoAlessandri,defecha28dejulio,enMinisteriodelInterior,Actasoficialesde lasSesionescelebradaspor laComisiónySubcomisionesencargadasdel estudio del Proyecto deNueva Constitución Política de la República(Santiago,ImprentaUniversitaria,1926)pp.667-682MensajeleídoporS.E.elPresidentedelaRepúblicaenlaaperturadelasSesionesOrdinariasdelCongresoNacional.1ºdejuniode1924.(ImprentaFiscal de la Penitenciaría de Santiago. Chile), enhttp://historiapolitica.bcn.cl/historia_legislativa/visorPdf?id=10221.3/22913Ministerio del Interior,Actas oficiales de las Sesiones celebradas por laComisiónySubcomisionesencargadasdelestudiodelProyectodeNuevaConstitución Política de la República (Santiago, Imprenta Universitaria,1926)Mariano Navarrete,Mi actuación en las revoluciones de 1924 y 1925.Edición y presentación de René Millar Carvacho (Santiago, Centro deEstudiosBicentenario,2004)Luis Valencia Avaria, compilador, Anales de la República. TextosconstitucionalesdeChileyregistrodelosciudadanosquehanintegradolospoderesejecutivoy legislativodesde1810. Tomos I y II actualizados(Santiago,EditorialAndrésBello,segundaediciónde1986)

44

“Versión oficial de la conferencia dictada por S.E. el Presidente de laRepública,donArturoAlessandri,enelSalóndeHonordelaUniversidaddeChile,eldíaviernes3dejuliode1925”enMinisteriodelInterior,Actasoficiales de las Sesiones celebradas por la Comisión y SubcomisionesencargadasdelestudiodelProyectodeNuevaConstituciónPolíticadelaRepública(Santiago,ImprentaUniversitaria,1926)pp.683-723Leyes:4001,26defebrerode1924,enhttp://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=243934002,26defebrerode1924,enhttp://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=243944003,26defebrerode1924,enhttp://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=243954004,26defebrerode1924,enhttp://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=243964005,26defebrerode1924,enhttp://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=243974006,19defebrerode1924,enhttp://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=243984007,19defebrerode1924,enhttp://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=24399

45

ALGUNASREFLEXIONESSOBRELOSSISTEMASDE

PARTIDOSYREGÍMENESELECTORALESEN

URUGUAYYCHILE

GermánClulow

LAIMPORTANCIADELSISTEMAELECTORAL

El sistema electoral es probablemente la variable institucional másimportantedelsistemapolítico.Lasreglaselectoralesafectancuestionestan importantes y diferentes como la calidad y forma que toma larepresentaciónciudadana,elnúmerodepartidosyelposicionamientodeestosenlaarenapartidariaasícomosusestrategias,lagobernabilidad,lacapacidaddecoalicióndelsistemadepartidos,el financiamientode lascampañasydelospartidos,otambiénlosprocesosinternosdeselecciónde los candidatos políticos. La elección del sistema electoral (conjun-tamenteconladelrégimenpolítico)revisteentoncessumaimportancia,enparticularen lasdemocracias jóvenesoenvíasdeconsolidación,yaquedeterminaránosólolosmecanismosdeaccesoalpoder,mastambiénlas condiciones de su usufructo. En este sentido conviene entoncesresaltarqueningunareformaelectoralpuedeconsiderarseneutra,niensu intencionalidad política, ni en su impacto institucional. Por lo tanto,cualquierproyectodereformadelsistemaelectoralodealgunodesuscomponentes debe ser estudiado con cautela y llevado adelanteúnicamentesicuentaconelmásampliorespaldoposible.

Noesmi intenciónaquíhacerun repasode losdiferentesaportesteóricosenmateriadeimpactodelasreglaselectoralessobreelsistemadepartidosyelsistemapolíticoengeneral,perovalerecordar,demaneramuysumariaescierto,algunosdelos“axiomas”delacienciapolíticaenmateria de sistemas electorales, y en particular la importancia de losmodos de escrutinio.Maurice Duverger98 fue el primero en resaltar el

98DUVERGER,M.,1954,PoliticalParties,Wiley,NewYork.

46

vínculoentrelosmodosdeescrutinioyeltamañodelsistemadepartidos.Famosamenteexpusoquelossistemasmayoritarios(específicamenteelescrutinio mayoritario simple, o uninominal), conduciría hacia elbipartidismo,mientras que los sistemas proporcionales favorecerían laconsolidacióndesistemasmultipartidarios.Másde60añosdespués,lospolitólogos continúan debatiendo sobre el alcance de las “leyes deDuverger”,aunquemúltiplesestudios99hanconfirmadoquelossistemasproporcionales fomentan, en promedio, unmayor número de partidosrelevantesquelossistemasmayoritariosomixtos.

Otropunto importantequedependede las reglaselectoraleseselposicionamiento ideológicode lospartidos.Downs100expusoqueenunsistema bipartidario con un elector “puramente racional”, los partidospolíticos convergerían hacia el centro político (el votante mediano), yvariosestudioshandemostradoqueamedidaqueaumentaelnúmerodepartidostambiénaumentaladiferenciaciónideológicayladistanciaentrelospartidos101.Porlotanto,silossistemasproporcionalesaumentanenpromedioelnúmerodepartidos,yamayornúmerodepartidoscorres-ponde una mayor diferenciación ideológica o programática, entoncespodemosinferirquelosmodosdeescrutinioproporcionalesconduciríanaunaofertapartidariamásampliaquelossistemasmayoritarios.

Otroaspectoimportantederesaltareneluniversodepartidoseslacapacidad de todo sistema a encontrar mecanismos durables paracompetirpor,ocompartirelpoderentrediferentesfuerzaspolíticas.Enotraspalabras,¿cuáleslacapacidaddecoalicióndelsistemadepartidos?La respuesta a esa pregunta depende en gran medida del arreglo99LIJPHART,A.,1994,ElectoralSystemsandPartySistems,OxfordUniversityPress,Oxford;NORRIS,P.,2004,ElectoralEngineering:VotingRulesandPoliticalBehaviour,CambridgeUniversityPress,Cambridge.100DOWNS,A.,1957,AnEconomicTheoryofDemocracy,HarperTown,NewYork.101 COX, G., «Centripetal and Centrifugal Incentives in Electoral Systems» in AmericanJournalofPoliticalScience,Nº34(1990),pp.903–35;DOW,J.,«Party-SystemExtremisminMajoritarianandProportionalElectoralSystems»inB.JofPoliitcalScience,Nº41(2010),pp.341-361 ;ANDREWS, J.andJ.MONEY,«TheSpatialStructureofPartyCompetition:PartyDispersionwithinaFinitePolicySpace»inBritishJournalofPoliticaScience,Vol.39,Nº4 (Oct., 2009), pp. 805-824; BLAIS, A., and M.A. BODET, «Does ProportionalRepresentation Foster Closer Congruence between Citizens and Policy Makers ?» inComparativePoliticalStudies,Vol39Nº10(2006),pp.1243-62.

47

institucionaldelsistemadepartidosydelrégimenpolítico.Alahoradeconformarcoalicionesdegobierno,dosopcionessonposibles.Laprimerabuscaráconformarcoalicionespreelectorales(comoeselcasodeChile);la segundaopciónes competir por el poder individualmentee intentarconformarcoalicionespost-electorales.Aquíelsistemaelectoral revistesumaimportancia.Seasumequelossistemasmayoritariosomixtos,comofueelcasodeChilehastalareformaelectoralde2015,empujanhacialabúsquedadealianzaspre-electorales.Esto sedebeaqueel sistemadedistribución no proporcional penaliza a las pequeñas formacionespolíticas,limitandofuertementelacapacidaddeéstasaobtenerbancadaslegislativas o cargos electivos. Por el contrario, los sistemasproporcionalesfavorecenlaconformacióndealianzaspost-electorales,yaquelospequeñospartidosnoestánobligadosanegociarsuparticipaciónenalianzasopactospre-electoralesnisonpenalizadoselectoralmenteporlasreglasdejuego.

Por último, conviene recordar que toda elección de un sistemaelectoral representa un trade-off entre la gobernabilidad del sistemapolíticoylarepresentacióndelosinteresesciudadanos.Así,normalmentese entiende que si los sistemasmayoritarios favorecen la estabilidad yrespaldoalgobierno(debidoalasobre-representaciónparlamentariadela fórmula ganadora), los sistemas proporcionales privilegian la repre-sentación de los más variados intereses políticos por sobre la gober-nabilidad y estabilidad del sistema. Estas son tan sólo algunas de lasconsecuencias que los sistemas electorales producen. En el cuadrosiguienteseresumenlosprincipalesimpactosdelossistemaselectorales.

48

Fuente:Ezrow102

CHILEYURUGUAY:ELIMPACTODELOSREGÍMENESDICTATORIALESEN

LOSSISTEMASELECTORALESPOST-DICTADURA.

Chile y Uruguay se han caracterizado históricamente por laestabilidaddesussistemasdepartidosyenparticularporelimportantearraigooanclajesocialdesuspartidospolíticosysurolcomocatalizadoresyrepresentantesdelosdiferentesinteresesciudadanos.Adiferenciadetantosotrospaísesenelcontinente,yparticularmenteenelcasodeChile,lospartidospolíticostuvieronsuimportanciaparareducirelimpactodelcorporativismodeEstado,esdecirdelroldelEstadoodelgobiernocomo“juezyparte”enlanegociacióndelosderechos,privilegiosoprebendasde los diferentes estamentos socio-económicos (sindicatos, corpora-ciones,asociacionesempresariales,etc.).EnelcasodeChile,elroldelospartidos en la primera mitad del siglo XX fue fundamental en larepresentacióndelosdiferentesinteresessocialesygenerótempranasyestables lealtades partidarias. El sistema de partidos chileno se estruc-

102EZROW,L.,2010,LinkingCitizensandParties:HowElectoralSystemsMatterforPoliticalRepresentation,OxfordUniversityPress,p.101

Favorece(la(emergenciade(partidos(de(nicho

Ausencia(o(pocos(partidos(de(nicho

Mayor(partipación(electoral Menor(participación(electoralVoto(sincero Voto(estratégicoIncentivos(centrífugos((mayor(diversificación(ideológica)

Incentivos(centrípetas((menor(diversificación(ideologica)

Menos(estable Más(estableFavorece(la(representaciónde(las(minorías(y(de(las(mujeres

Favorece(la(sobre(representaciónde(la(mayoría

Mayor(satisfacción(ciudadana Menor(satisfacción(ciudadana

Sistemas(Proporcionales Sistemas(Mayoritarios

Impactos)de)los)Sistemas)Electorales

Más(partidos Menos(partidosMenor(responsabilidadpolítica

Mayor(responsabilidadpolítica

49

turó,hastaelquiebreinstitucionalde1973,sobreunalógicadeoposicióndeclasesyderepresentaciónpolíticaenpartidosdemasas,alaizquierdaconunbloqueconformadoporcomunistasysocialistas,aladerechaporliberalesyconservadores,yenelcentroconlademocraciacristianacomopartido bisagra. Fueron los partidos, y no el Estado, los encargados derepresentar los interés de las distintas clases sociales. Es por eso quepuede decirse que, durante la primer mitad del siglo XX, los partidosrepresentaron la columna vertebral de la sociedad chilena103. Encontrapartida,productonosólodelsistemaelectoralchileno(escrutinioproporcional),perosobretododelarigidezideológicadesuspartidos,labúsquedade compromisos y alianzasdegobiernoperennes resultó sersumamentedifícil,yelsistemase fueradicalizandoypolarizandohastagenerar la crisis socio-políticaqueprecedióal golpede1973. Yaen laseleccionesde1970elsistemadepartidosseencontrabafraccionadoentres fuerzas políticas de similar tamaño104, pero a las que casi todoseparaba.ElretirodelPDCdelacoalicióndegobiernodejaráalaUPensituación minoritaria en el Congreso y precipitará una crisis políticaagravadaporlaradicalizacióndelasfuerzasdelaextremaizquierdaylaanimosidaddelestamentomilitarhaciaelgobiernodeAllende.

En el caso uruguayo el sistema de partidos se estructuróhistóricamente sobre un bipartidismo. El Partido Colorado y el PartidoNacional rápi-damente evolucionaron de partidos caudillistasrepresentantes de un temprano clivaje urbano-rural, que acompañó laconsolidación del Uruguay como Estado, hacia partidos a tendenciaatrapa-todo,bienqueelpartidocoloradohistóricamentequedóasociadocon los intereses urbanos y centralizadores del Estado y el PartidoNacional visto como más cercano a los intereses de los sectoresagropecuarios,“criollos”ydescentralizadoresdelinteriordelpaís.

La tensión o radicalización del sistema de partidos uruguayos fuemenor que en el caso chileno, por varias razones. En primer lugar, lospartidosactuaronrápidamentecomofuerzaspolíticasatendenciacatch-

103 MARQUES-PEREIRA, B. and D. GARIBAY, 2011, La Politique en Amérique Latine :Histoires,InstitutionsetCitoyennetés,ArmandColin,Paris.104 En las elecciones de 1970, la coalición de izquierda liderada por Salvador Allende,UnidadPopular,obtieneel36,6%delosvotos,lacoalicióndederechalideradaporJorgeAlessandriniel35,8%,yelPartidoDemócrataCristianodeRadomiroTomicel28%.

50

all.Lahistóricaleydelemasabríalacompetenciaalinteriordelospartidosadiferentesfuerzasdelespectropolítico.Laleydelemasquecomenzóaregirapartirde1910yluegofuerefinándoseconlassucesivasleyesdelemasydepersoneríajurídicadelospartidosen1934,35yfinalmenteen1939, permitía a cada partido político (Lema) presentar múltiplescandidatos para presidente, vice-presidente, así como diferentes listasparadiputadosysenadores.Estosdiferentessub-lemasacumulabanlosvotosparael lemapartidario, siendoelectopresidente,porejemplo,elcandidato del sublema más votado dentro del lema más votado. Esteproceso,que sedenominó comodoble voto simultáneo,permitió a lospartidospolíticospresentarunabanico“ideológico”relativamenteamplioyunamayorflexibilidadprogramática.Asimismo,otorgabaalelectorunmayorpoderdedecisiónyunasintoníamás importantecon las figurashistóricasdelospartidos.Estosindudacontribuyóaperennizarlalealtadelectoralhacialospartidos“tradicionales”.Así,porejemplo,laoposiciónentre las corrientes históricas (o sublemas) dentro de los partidosgeneraba tantos o más enfrentamientos políticos y discusionesapasionadasquelaluchaporelpoderentrelospropiospartidosColoradoyNacional.EnUruguay,durantemuchosaños,laprimeralealtadibanohaciaelpartido,sinohaciaelsublema.Así,porejemplo,unoera“Batllista”o“Herrerista”antesdeser “Colorado”o“Blanco”.Esa lealtadhacia lasfaccionesespecificasdelospartidossehaidoperdiendoproductodelaerosión de los referenciales ideológicos e históricos de los partidostradicionalesydeunatendenciageneralizadadeldiscursopolíticoenelUruguayaconcentraseyestructurarsecasiexclusivamentesobreelclivajeizquierda-derecha. Otra de las razones que contribuyó a una menorconflictividaddelsistemapolíticoenUruguayconrespectoaChile,fueeldesarrollodeuntempranoEstadodeBienestarrelativamentegenerosoydeavanzadaenlasprimerasdécadasdelsiglo,bajoelBatllismo(PartidoColorado). El desarrollo del Estado Benefactor contribuyó a reducir lastensionessocialesperoigualmenteaaplacareincorporaralmovimientoobrero al seno del Partido Colorado. Conjuntamente a esto se dio unmonopoliodelpoderenlaprimeramitaddelsigloporpartedelpartidoColorado que no fue extranjero al desarrollo de un corporativismo deEstadoydeunclientelismopolíticoquemarcaráunade las tendenciasperennesdelsistemapolíticouruguayo.

51

La tendencia de los dos partidos tradicionales uruguayos a ocuparcasi todo el espectro político e integrar una base electoral de ampliorecorridoideológicoysocio-económicoseiráerosionandoamedidaqueel Estado perderá una parte de su capacidad redistributiva, que lastensionessocialesseagravarány,demaneraquizáaúnmásimportante,que una nueva competencia ideológica emergerá, inspirada en unaizquierdamásradical,enparterevolucionariayantisistémica.Inspiradatanto en el ideal cubano como en la experiencia chilena, la izquierdauruguayaen losaños60comenzaráapresentarunaalternativapolíticaviablealospartidostradicionalesydesafiarelstatusquo.EnlaprácticaelsistemabipartidistaperduraráhastamediadosdelsigloXXy,enelplanoelectoral,hastalaseleccionesPresidencialesyLegislativasde1971,dondela izquierda,comofuerzaunida,alcanzóunregistrohistóricocercanoal18%delosvotos.Elgolpemilitarde1973congelaríaelsistemadepartidosuruguayo y la tendencia hacia un realineamiento partidario que habíaemergidoaprincipiosdelosaños60.

Enestesentido,convieneresaltarquelosregímenesdictatorialesdeChile y Uruguay tendrán impactos muy diferentes en sus respectivossistemas de partidos y en las normas electorales que regularán la vidapolíticapost-dictaduraylasdinámicasdenegociaciónyluchaporelpoder.El régimendictatorial chileno, al diseñarunnuevo sistemaelectoraldecara a las elecciones de 1989 buscó principalmente alcanzar trescometidos. Con la creación de un sistemamayoritariomixto, conocidocomo binominal, el régimen militar intentó asegurar la sobre-representaciónpolíticadeladerechayalmismotiemporeducirelnúmerode partidos políticos en el país105. De haber optado por un sistemamayoritario uninominal (1 representante por distrito electoral), laderecha, minoritaria a la salida de la dictadura frente a la izquierda,hubieseprobablementesido“arrollada”entérminoselectorales.Alcreardistritosbinominales(dosrepre-sentantespordistrito)yconunsistemadeatribucióndecargosenelcualparaobtener losdoscargos,elPactoganadordebíaduplicarlosvotosrecibidosporelPactoquelesiguieraenvotos, el régimenmilitar prácticamente garantizaba la paridad en cada

105 SAVIELIS, P.M., «Electoral System,CoalitionDisintigration, and the Futureof Chile´sConcertación»,inLatinAmericanResearchReview,Vol.40,Nº1(2005),pp.56-82.p.58

52

distrito entre el representante de la coalición de izquierda y elrepresentantedelacoalicióndederecha.

Almismotiempo,paraaseguraraúnmáslasobre-representacióndela derecha, el régimen de Pinochet procedió a rediseñar los distritoselectorales con el fin de incrementar las posibilidades de éxito de laderecha en ciertos distritos. Este proceso de ingeniería electoral afinalidad “electoralista”, conocido como gerrymandering, consiste enmodificar las fronteras o circunscripciones electorales con el fin demaximizar el potencial electoral en cada distrito. Este proceso esparticularmente efectivo en sistemas mayoritarios o mixtos, como elChileno,mientrasquesuimpactoesmenorensistemasproporcionales.No obstante lamodificación de los distritos electorales por el régimenmilitar, lacoalicióndeizquierdalogróvencerenlasprimeraseleccioneslibresenChiledesde1970.EnlasdiferenteseleccionesparlamentariasenChile, las grande batallas electorales, y que han terminado siendodecisivasparadefinirlacontiendaelectoral,sehancentradoenesosrarosdistritosdondeunadelasdoscoalicionespolíticasteníalaposibilidadde“doblar”losvotos,esdecir,obtenerlosdoscargoselectivosadisposición.

Un segundo efecto del sistema binominal es que rápidamente elsistemadepartidoschilenoevolucionóhaciaunsistemadecoaliciones.Alno poder cada pacto presentarmás de dos candidatos por distrito, se“forzó” a los partidos políticos a iniciar tempranas estrategias denegociación y de compromiso al interior de cada coalición o pacto. Almismo tiempo, obligó a casi todos los partidos políticos a integrar unacoalición, a riesgo de quedarse sin representación en el Congreso,productodelmododeescrutinionoproporcional.Sielsegundocometidodelrégimendictatorial,eldereducirelnúmerodepartidospolíticos,nofuealcanzado,sípuededecirsequeelmododeescrutinioqueestuvoenvigor hasta la reforma de 2015 condujo a una mayor estabilidad delsistema de partidos, a una menor volatilidad electoral y a una mayordisciplina partidaria. Este quizá fue el tercer cometido del régimendictatorial,asaberintentarprevenirlastendenciashistóricasdelsistemadepartidos chilenohacia la radicalizaciónypolarización.Al forzara lasagrupacionespolíticasaentablartempranosmecanismosdenegociación,alexcluirelriesgode“barrida”electoralyfavorecerlaalternancia,oporlo menos la posibilidad de alternancia (ya que desde el retorno a la

53

democracia las coaliciones de centro derecha sólo han gobernado unavez),elsistemadepartidoschilenologróinstitucionalizarseyconsolidarsecomounodelosmásestablesdeAméricaLatina.

EnelUruguay,porelcontrario,elrégimenmilitarnotuvoinfluenciaalgunasobreelsistemaolasreglaselectoralespost-dictadura.Elfracasodelrégimenmilitar,encuantoauneventualintentodetrasformacióndela sociedad uruguaya, fue total. El intento del régimen militar delegitimarsecívicamenteatravésdelareformadelaConstituciónde1967fueampliamente rechazadopor la ciudadaníaenel plebiscitode1980,dondeelNoalareformaconstitucionalobtuvomásdel57%delosvotos.Estoabriólapuertaalprocesodetransicióndemocráticaqueculminaríaen1984conlasprimeraseleccioneslibresdesde1971.Lainfluenciadelrégimenmilitar se limitó a las negociacionesde “salida” (VerPactodelClub Naval) y, específicamente en relación a la contienda electoral de1984, a prohibir la candidatura a las elecciones presidenciales a tresfigurashistóricasdelosprincipalespartidospolíticos;JorgeBatlleporelParticoColorado,WilsonFerreiraporelPartidoNacionalyLíberSeregniporelFrenteAmplio.Pero,en loqueconciernea lasreglaselectorales,volvióaregirlaconstituciónde1967traselretornodemocrático.

Convieneconcluirentoncesrecordandoquesielrégimendictatorialchileno tuvo un impacto clave sobre el sistema de partidos con lamodificacióndelsistemaelectoral(yconotrasdisposicionesestablecidasenlaConstituciónde1980),elsistemadepartidosuruguayoquedó,porasídecirlo,congeladodurantelos11añosdequebrantoinstitucional.Elfenómenoderealineamientopartidarioquesehabíainiciadoamediadosdeladécadadel60,conlaemergenciadelaizquierdapolíticacomoactorrelevante, se consolidará progresivamente a partir del retorno demo-crático.

54

LOSIMPACTOSDELASRECIENTESREFORMASDELASREGLASELECTO-

RALES

Uruguay

Uruguayadoptóen1996unaseriedereformasasuConstituciónde1967. Este nuevo texto, conocido como Constitución de 1997 yactualmentevigente,aportóunaserieimportantedecambiosalasreglaselectorales,tresdeloscualesconvienemencionar.Enprimerlugarpusofin a la Ley de lemas (doble voto simultáneo) para las eleccionespresidenciales e impuso un único candidato presidencial por partidopolítico (lema). En segundo lugar impuso que se lleven a cabo para laseleccióndeloscandidatospresidencialeseleccionesprimarias(internas)obligatorias. Por último, la elección para Presidente pasó a ser porescrutiniomayoritarioabsoluto,conunballotageensegundavueltaentrelosdoscandidatosmásvotadosencasodenoobtenerningúncandidatolamayoríaabsolutaenprimeravuelta.Hastalaconstituciónde1997,laelecciónparapresidenterequeríalamayoríasimpledelosvotos(siendoel candidato del sublema más votado, del lema más votado, electopresidente). Estas tres reformas han tenido consecuencias dispares, nosiempreacordesalobjetivoinicialdeloslegisladores.

La modificación del modo de escrutinio presidencial con lainstauracióndeunballotage fueen sumomento fuertemente criticadapor la izquierda,queveíaenestaacciónunaestrategiade lospartidostradicionalesdeladerechadevetarleelaccesoalgobierno.Enefecto,elFrente Amplio había pasado de un caudal electoral de 21,2% en laselecciones presidenciales de 1984 y 1989, a 30,6% en las de 1994. Almismo tiempo, por primera vez el partido de izquierda ganaba unaseleccionesen lasdepartamentalesde1989, triunfandoenMontevideo,éxitoqueharepetidocada5añosdemaneraininterrumpidahastaeldíadehoy.Porlotanto,dehabersemantenidoelrégimendemayoríasimpleen un sistema de partidos que evolucionaba rápidamente hacia unbipolarismoideológico,elfrenteunidoquerepresentabalacoalicióndeizquierdadelFrenteAmplio,opuestaa ladivisiónde laderechaendosbloquesde tamañorelativamentesimilar,dejabaentreverunéxitocasisegurodelaizquierdaenlaseleccionesde1999.Porlotanto,laestrategiadeladerechabuscóimpedir,graciasalanecesidaddealcanzarlamayoría

55

absoluta de los votos, la victoria del Frente Amplio en las eleccionespresidenciales.Así sucedió en las eleccionesde1999 conel triunfodelPartidoColoradoensegundavuelta,dondeigualmenteseconfirmóqueelF.Asetransformabaenlaprimerafuerzapolíticadelpaísconel45%delosvotos.LareformaelectoralnoimpidióqueelFrenteAmpliotriunfaraenlassiguienteseleccionespresidencialesde2004,yenprimeravuelta,repitiendoestehechoenlassiguienteseleccionesde2009y2014.

El ballotageha tenidootras consecuencias importantes. En primerlugar ha acelerado el bipolarismo ideológico del sistema de partidosuruguayos,construidoprincipalmentesobreelclivajeizquierda-derecha,peroporotroladohacontribuidoalapérdidadediferenciaciónideológicaentrelospartidoshistóricosdeladerecha,porlomenosaojodeunapartedel electorado. La siempre presente posibilidad de una alianza en 2davueltaodeunacoalicióndegobiernoy/oparlamentaria(bienquedesde1999 no ha sido “necesaria” producto de las victorias con mayoríaabsolutadelF.Adesde2004enadelante),haciertamentemenguadoelpotencial de diferenciación partidario entre el Partido Nacional y elPartidoColorado.Así,silaizquierdauruguayaestádominadadesde1999por un único bloque homogéneo, la derecha uruguaya, post-crisis del2002, parece deambular en búsqueda de una nueva identidad. Bienentendidoqueestonoesúnicamenteproductodelamodificacióndelasreglas electorales, pero la instalacióndel ballotage, quebuscabaponeruna traba al acceso al poder de la izquierda, ha terminado siendocontraproducenteparalospartidosdeladerecha.Convienepreguntarsesi el sistemadepartidosuruguayos, actualmente conformado sobreunsistematripartitaconstru-idosobreunbipolarismoideológico,nodeberíaevolucionar como en su momento lo hizo el sistema chileno hacia unmodelo de mega-coaliciones pre-electorales con alta disciplina postelectoral. En laprácticaestaha sido laestrategiaqueadoptóel FrenteAmplioparacompetirporelpoder106,yquizáunaquedeberíanconsiderarlospartidosdeladerechasideseanpotenciarsuschancesderetornaralgobierno.

106Aunqueenrealidadlacoaliciónyaquedóprácticamente“congelada”desde2004conelretornodelNuevoEspacioalsenodelFrenteAmplioluegodesudesvinculaciónen1989.

56

ElsegundocambioimportanteproducidoporlaConstituciónde1997fueelfindeldoblevotosimultáneo(Leydelemas)ylaobligacióndelospartidos de presentar un único candidato para presidente yvicepresidente.Deacuerdoa lospromotoresde lareformaelectoral,elsistemadedoblevotosimultáneotendíaadistorsionar laspreferenciaspolíticas de los electores107 ya que, al presentar frentes políticosideológicamenteamplios,elcandidatoelectopodíanoresultarsiendoelmás cercano al votante mediano108. Para eliminar este problema, sedecidió que los partidos seleccionarán su candidato en eleccionesprimarias(ointernas),obligatoriasyabiertasalconjuntodelaciudadanía(perosinobligacióndevoto).Sinembargo,enlapráctica,estesistemaqueintentabaaportarmayorrepresentatividadytransparenciaalprocesodeselección, terminó teniendo efectos perversos. En efecto, Buquet yPiñeiro109afirmanquelasinternasenUruguaynosonrepresentativasdelelectorado partidario. En este sentido, los candidatos presidencialesfinalmente electos en las primarias no serían el candidato “ideal” delconjuntodel electoradopartidariodebidoa la sobre-representacióndeciertos sectores del partido en las elecciones internas, en particular lamilitancia de base y aquellos con valores políticos más extremos. Porejemplo,lacandidaturadeMujicaalaseleccionespresi-dencialesde2009puededeberseenpartealacapacidadmovilizadoradelamilitanciadelMPP.Unsegundoaspectoquehasidopormomentoscuestionadoesquelasinternaspartidariasesténabiertasalconjuntodelaciudadanía,dondepodría darse el caso de un “voto estratégico interpartidario”, con laposibilidad de manipulación de la selección de los candidatos de unpartido por los electores de otro. En primer lugar, este efecto de“manipulación”de las internasporotra colectividadpolíticanoha sidoaúnjamásclaramentedemostrado,pormásqueenlasúltimaseleccionesinternasde2014elcaudaldevotosdelPartidoNacionalfuesuperioral107 BUQUET, D. and R. PIÑEIRO, «Participación Electoral en las Elecciones Primarias enUruguay»inRevistaDebates,Vol.5,Nº2jul-dec.(2011),pp.79-95.p.85.108 Admitamos por ejemplo que el 70% del electorado se concentra cerca del centropolítico,45%aladerechay25%alaizquierda,yelrestante30%delelectoradoestámuyalaizquierda.Silaizquierdapresentadoscandidatos,unodecentroizquierdayunodeizquierdaradical,eselcandidatoradicalquienseráelectopresidente(yaquelaizquierdatieneel55%delelectorado),cuandoenrealidad70%delelectoradoestámascercadecualquieradelosdoscandidatosperdedores.109BUQUET,D.andR.PIÑEIRO,Op.cit.p.92.

57

del FrenteAmplio, conalgunos analistas conjeturandoqueexistió votointer-partidarioparadefinirlainternadelPartidoNacionalafavordeLuisLacalle Pou. En segundo lugar, es difícil considerar un meca-nismo deinternasalternativo,oquedependaexclusivamentedelaselecciónporlosadherentes del partido. En Uruguay la tasa de adhesión a los partidospolíticosesextremadamentebaja,porlotanto,dejarlaseleccióndeloscandidatospresidenciales enmanosdeunapequeñaminoría sería aúnmenos representativo que el sistema actual. Una alter-nativa parasolucionarlafaltaderepresentatividaddelasinternasseríaladehacerlasobligatorias para la ciudadanía, aunque aquí entonces también seincrementaríaelriesgodemanipulaciónpartidaria.Porúltimo,notemosquelatasadeparticipaciónalasinternashaidoendescensodesdequeserealizaronlasprimerasen1999.

Chile

En los últimos años Chile ha realizado una serie de cambiosimportantes en sus normas electorales. En primer lugar se puso fin enoctubrede2012a laparadojadelvotoobligatorioperocon inscripciónvoluntaria.Apartirdeahí,elvotopasóaserde inscripciónautomáticaperovoluntario,ysinsanciónalgunaparaaquellosquedecidannovotar,contrariamente a lo que acontecía previamente. Este cambio buscabacombatirladesafecciónydesconfianzacrecienteexperimentadaporloschilenoshacialasinstitucionesylaclasepolítica,yeliminarunsistemaderegistro consi-derado como anacrónico y que conducía a unadiscriminación hacia ciertas categorías socioculturales. La intención eraque la ciudadanía participara más y se sintiera más involucrada en eldevenirpolíticodelpaís.Siaúnestempranoparaevaluareléxitoofracasodelvotovoluntario,losresultadosdelaseleccionesmunicipalesde2012y las presidenciales/legislativas de 2013 dejan entrever una tendencianega-tivayunaaúnmayorinsatisfacciónciudadana.Estotienedosconse-cuencias importantes.Laprimeraesque labrechaentregobernantesygobernados no deja de ampliarse y que no es posible remediar a losproblemasqueaquejanalasociedadchilenaconunsimplecambiodelasreglasdejuego.Ensegundolugar,laparticipaciónelectoralencaídalibrefragilizará aún más el sistema de partidos y la insti-tucionalidad ylegitimidad de las instituciones representativas, retroalimentando la

58

desconfianza o el desinterés por la clase política y por las instanciaselectorales. Un gobierno o parlamento electo con menos del 50% delsufragio no puede ser un buen punto de partida para reconstruir elcontratodeconfianzaentrerepresentantesyrepresentados.

Esprobablementeteniendoencuentaladesconfianzadelaciudaníaque la segunda reforma electoral fue adoptada en Chile en 2015,poniendo fin al sistema binominal y adoptando unmodo de escrutinioproporcional (con atribución pormétodo d´Hondt), como había sido elsistema electoral Chileno entre 1925 y 1973. Este cambio tendráciertamenteconsecuenciascapitalesparaelsistemadepartidoschilenos,aunqueaúnesdemasiadotempranoparaprevercomopuedeevolucionarelsistema.Detrásdelfindelsistemabinominalestálavoluntaddeaportarmayorapertura,representatividadytransparenciaalsistemapolítico.Elsistemabinominalhasidohistóricamentecriticadoporlaciudadanía,enparti-cularporlaizquierdaqueconsiderabaquelimitabasusposibilidadesde triunfopolítico.Otras críticas sonque este sistema, como todos lossistemasatendenciamayoritaria,sobre-representabaalasgrandescoa-licionesatendenciagubernamental;dejabapocoespacioparalasmino-rías; era discriminatoria hacia las mujeres, y limitaba fuertemente laaccióndelospequeñospartidosquequedabanobligadosaparticiparenlosgrandespactoselectorales,perdiendoasígranpartedesu indepen-dencia y diferenciación ideológica. Asimismo, los estudios de la parti-cipaciónelectoralhandemostradoqueenelcasodeChile,laconjunciónde inscripción voluntaria y del sistema binominal era “discriminatoria”contralapoblaciónjovenylosestratoseconómi-camentesumergidos110.Otras críticas al sistema binominal hacenmención de la tendencia delsistema de partidos hacia la “centralización ideológica”, de la escasarotacióndeloscuadrosdirigentesydelasautoridadespolíticasydeunaventajadesmedidadelosincumbentesporsobreloschallengers.Estohizoque para una parte importante de la ciudadanía chilena las eleccioneshubiesenperdidosuatractivoynorepresentasenyaundesafío,vistoquelosresultadoseran,conelsistemabinominal,alta-menteprevisibles.

Porestarazón,lareformaelectoralde2015impulsóuncambioqueaportaráunmayornivel de representatividadpolítica en las elecciones110CONTRERAS,G.andP.NAVIA,«DiferenciasGeneracionalesenlaParticipaciónElectoralenChile,1998-2010»inRevistadeCienciaPolítica,Vol.33,Nº2,(2013),pp.419-441.

59

parlamentarias.Sedisminuyeronlosdistritoselectoralesyseaumentóelnúmerodediputadosysenadores.Se impuso igualmenteunacuotade“discriminaciónpositiva”alnopoderlaslistaspresentarmásde60%delegisladores del mismo género, y se premiará financieramente a lascolectividadesporcadamujerelecta(500UF).Aunquesindudaselnuevosistema aportará una mayor representatividad y apertura, aún estempranoparaevaluarcómoafectaráelcambiodemododeescrutiniolaestabilidad del sistema de partidos chileno. Ciertas pistas deben decualquiermanerasermencionadas.Enprimerlugar,hadeconsiderarsecómo afectará el cambio de modo de escrutinio la gobernabilidad delsistema y cómo se negociarán las alianzas y coaliciones de ahora enadelante. Si el sistema logra preservar losmecanismos y dinámicas denegociacióndelosPactospreelectorales,conlaconformacióndegrandescoaliciones electorales con importante disciplina partidaria, al estiloFrente Amplio en el Uruguay, entonces el número de fuerzas políticasgubernamentales seguirá siendo relativamente bajo y se preservará lagobernabilidad. Sin embargo, los sistemas proporcionales tienden aempujar hacia la conformación de coaliciones postelectorales y alincremento del número de partidos políticos. Es posible considerar unCongresofraccionadodondelabúsquedadecompromisosylasdinámicasdenegociaciónadquieranparticular importancia,ydondeelPresidentepuedarápidamenteperderelrespaldodelCongreso.Porúltimo,unriesgono menor es el de una rápida desinstitucionalización del sistema departidoschilenosyunaumento(casiseguro)delavolatilidadelectoral.Sielsistemabinominalfavoreciódurantecasitresdécadaslaprevisibilidadelectoral,elcambiodelmododeescrutinio,ligadoatresfactores,puededejarentrever laexplosióndel sistemadepartidos.Enprimer lugar loselevados niveles de “desamor” por la política y por las institucionesrepresentativas, en segundo lugar el desarraigo progresivo de loselectoreshacia lospartidos tradicionalesy lapérdidade legitimidaddeéstos, y por último el debilitamiento de la estructura partidaria111 hancontribuido a que los partidos políticos chilenos pierdan parte de la

111LUNA,J.P.andD.ALTMAN,«UprootedbutStable:ChileanPartiesandtheConceptofParty System Institutionalization» in Latin American Politics and Society, Vol. 53, Nº2(2011),pp.1-28.

60

impronta histórica con la que contaban en la etapapre-dictatorial. Porestas razones, no ha de eliminarse la hipótesis de un deterioro odesinstitucionalización del sistema partidario con la emergencia denuevosactores,enalgunoscasosanti-sistémicos,comoocurrióenotrospaísesdelsub-continente.

LAPARTICIPACIÓNELECTORAL

Envistadeloanteriormenteexpuesto,convieneanalizarbrevemente

losdatosdelaparticipaciónelectoralalaluzdelosrecientescambiosenlas reglas electorales, en particular en el caso de Chile. En Uruguay elsufragioUniversalfueaprobadoenlaconstituciónde1917yaplicadoporprimeravezenunplebiscito localenCerroChatoen1927.Lasmujeresuruguayas votarían por primera vez a nivel nacional en las eleccionespresidencialesde1938.EnUruguayelsufragioobligatorioquedófijadoenelartículo68delaconstituciónde1934,peroenlapráctica,debidoalasdificultadesdeaplicacióndetalmedida, la leynofueaplicadahasta laseleccionesde1971cuandoporprimeravezsefijaronsancionesaaquellosqueincumplieranconlanorma.EnelcasodeChileelsufragiofemeninose aprobó en 1934, primero únicamente a nivelmunicipal, y recién en1949sepermitióelvotodelasmujeresenlaseleccionespresidenciales,quefueaplicadoenlaprácticaporprimeravezenlaseleccionesde1952.El sufragio obligatorio enChile fue aprobadoen 1925 y estuvo vigentehasta2012,cuandoseloreemplazóporunsistemadevotovoluntarioydeinscripciónautomáticaenelpadrónelectoral.

Uruguayesunode lospocospaísesenelmundoquemantieneunmecanismodevotoobligatorioyderegistroobligatorio.OtrospaísesenAmérica Latina con un sistema similar son Argentina, Brasil, Ecuador yPerú.Vale resaltarqueen lahistoria recientedelUruguaynunca sehacuestionado seriamente la obligatoriedad del voto ni el registro obli-gatorio. En Chile, después de la escasa participación electoral en lasmunicipalesde2012ylaspresidencialesde2013,haresurgidoeldebatesobre si es necesario o no volver a un sistemade voto obligatorio coninscripción automática, o obligatoria, como es el caso en Uruguay. ElcuadrosiguientepresentalaevolucióndelaparticipaciónelectoralparaChileyUruguay

61

Fuente:DatosChiledeContrerasyNavia(2013:428),salvopara2013.DatosUruguaydelaCorteElectoral/Estadísticas. (p)=elecciónpresi-dencialChile.ParaUruguay, todos losañoscorrespondenaeleccionespresidenciales/legislativas.

Los números de la participación electoral en Chile muestran una

preocu-pante tendencia a la desmovilización política del electorado. Elnúmero de electores inscritos ha disminuido desde las primeras con-tiendaselectoralespost-dictadurayeltotaldelapoblaciónquevotahaidodisminuyendodemaneraconstante.Ciertamentequelaimportanciadelaseleccionesparalaciudadaníachilenahadisminuido.Silasprimeraselecciones tras el retorno democrático lograron movilizar una partesustancial del electorado, se debió en parte al contexto político de laépocaylanecesidadyconvicciónporpartedelaciudaníadeapuntalaryconsolidarlasnuevasinstitucionespolíticasydemocráticas.Conelpasodel tiempo, y como ya se ha dicho producto de la desconfianza y delcarácter poco representativo y predecible del sistema binominal, elelectorado chileno parece haber perdido interés y, quizámás grave, laconfianzaenelprocesoeleccionario.Elfindelvotoobligatorionoparecemás que haber reforzado, o por lomenos confirmado, esta tendencia.Restaahoraaanalizarsielnuevosistemaproporcionalqueseaprobóen2015puedecontribuirareconciliara loschilenosconsuclasepolíticayconlademocraciarepresentativa.

Votantes/Inscritos-(%)

Votos-válidos/pobación-en-edad

de-votar-(%)1989-(p) 92,3 84,6 67,86 19541993-(p) 84,3 75,8 71 19581996 76,6 65,3 76,62 19621997 71,1 59,6 74,27 1966

1999-(p) 90 70,1 91,19 19712000 86,8 63,9 87,87 19842001 86,8 58,2 88,67 19892004 85,8 57,2 91,37 1994

2005-(p) 87,7 64,3 91,7 19992008 85,8 52,7 89,62 2004

2009-(p) 83,7 56,7 89,91 20092012 39,2 39,2 90,51 2014

2013-(p) 49,3 49,3

Chile Uruguay

Partipación-Electoral-Chile-y-Uruguay

Votos-válidos/habilitados-para

votar-(%)

62

En el caso de Uruguay, desde la adopción “práctica” del votoobligatorioen1971,elpaíssiemprehaconocidonivelesdevotaciónmuycercanososuperioresal90%,loquerepresentaprácticamenteunacifrarecordanivelmundial.Noexisteunrealdebatesobrelaobligatoriedaddel voto. En la actualidad los debates se han centrado principalmentesobre la posibilidad de que los uruguayos residentes en el extranjeropuedanvotar.EstesiemprehasidounanhelodelFrenteAmplioyyadesdeel2004eltemahasidodedebatepermanente.En2009,conelapoyodela bancadadel FrenteAmplio, se sometió a la ciudadanía unplebiscitodestinadoareformarlaConstituciónparapermitirelvotoenelexterior.Lamismatansóloalcanzóel37%deapoyoyquedóporlotantotrunca.Másalládelasconsideracionesquepuedanrealizarsesobreelalcancedelos derechos y obligaciones de los uruguayos residentes en el exterior,este temaesde suma importancia estratégicapara la clasepolítica. Laizquierda ve en el voto en el exterior un caudal electoral que le seríamayoritariamentefavorable,yaqueconsideraquelasdosgrandesolasdeemigración reciente en el Uruguay, la primera bajo la dictadura, y lasegundadurantelacrisiseconómicade2001-2003,seaproximanmásalperfildelvotantedeizquierda.Lospartidosdeladerecha,yaenminoríadesdehacemásdeunadécada,venencambioconciertadesconfianzauninflujomasivodevotosqueprovocaríaundesbalanceaúnmásimportanteenelequilibriodefuerzas.

LA DESCONFIANZA EN LOS PARTIDOS POLÍTICOS Y EN LAS INSTITU-

CIONESREPRESENTATIVAS

Chile y Uruguay difieren demanera importante en sus niveles de

confianzaenlasinstitucionesyenlosactorespolíticos.SiUruguaysiempresehacaracterizadopornivelesdeconfianzarelativamenteelevadosconrespectoalpromediodelaregión,Chile,porelcontrario,seencuentrapordebajodelamedia.Así,sisegúnlosdatosdeLatinobarometropara2013,88%delosUruguayosy82%delosChilenosconsiderabanlademocraciacomo el mejor sistema de gobierno (79% en promedio paraLatinoamérica),tansóloel38%deloschilenosdecíaestarsatisfechoconla calidadde lademocraciaen supaís, contra82%para losuruguayos.Podemosentoncesinferirqueexisteunaclararupturaentrelaasimilación

63

yaceptacióndelos“valoresdemocráticos”porpartedelaciudadanía,ylapercepciónqueésta tienede su funcionamiento real ydel rolde losrepresentantes políticos encargados de cumplir con el mandato derepresentaciónsoberana.Estafaltadeconfianzaenlosactorespolíticosespatente,enparticularenelcasochileno,cuandoseanalizalaconfianzaenlospartidospolíticosyenelCongreso.Convienerecordarquemientrasmenos legitimidad tengan los partidos políticos, más inestable será elsistema, favoreciendo la emergencia de figuras o movimientos anti-sistémicos,retroalimentadoaúnmásladesconfianzaenlaclasepolíticayenlasinstitucionesrepresentativas.Elcuadro1muestralaevolucióndelosnivelesde confianzaen lospartidospolíticos y enel Congresoparaambospaíses.

1-ConfianzaenlospartidospolíticosyenelCongreso–Chiley

Uruguay(1996-2013)

Fuente:ElaboraciónpropiaenbaseadatosdeLatinobarómetro.

Tanto losnivelesdeconfianzaen lospartidospolíticos comoenel

Congreso son inferiores enChile con respecto aUruguay. LosdatosdeLatinobarómetronopermitenirmásalláde1995,perodeacuerdoaotrosestudios y en particular luego de analizar el declive de la participación

10

20

30

40

50

60

70

1996 2000 2003 2006 2009 2013ConfianzaenCongreso-Chile

ConfianzaenPartidosPolíticos- Chile

ConfianzaenCongreso-Uruguay

ConfianzaenPartidosPolíticos- Uruguay

64

electoralenelcasodeChile,esposiblequelatendenciahayadebutadoalcomienzodeladécadadel90.Enmenosdedosdécadas,laconfianzaenlospartidospolíticosenChilehapasadodecercade30%(nivelyadeporsíbajo)amenosde15%en2013.Estadesconfianzageneralizadaen laclasepolíticadebealertarsobrelarupturadelvínculodeconfianzaentrerepresentantesyrepresentados.QuizámáspreocupantesealacaídadeconfianzaenelCongresoNacional, pasandode43%en1996a20%en2013.Estollevaapensarquenosetrataúnicamentedeunadesconfianzahacia las figuras políticas, pero es la propia institucionalidad de lademocraciarepresentativalaqueestaríaenjuego.Lascausasdeestacrisisson profundas y superan cualquier análisis, por más sumario quepretendiesehacerse,enestaslíneas.Perociertamentedebealertarsobreun claro déficit democrático y una fractura en la sociedad chilena. Lareforma del sistema electoral de 2015 pretendía, al aportar unmayorgradodeaperturayrepresentatividadalsistemapolítico,remediaraestacrisis.Desgraciadamente,nodebedescartarsequelaeventualexplosióndel sistema de partidos chileno, acompañado de un aumento de lainestabilidad del sistema y del continuo declive en los niveles departicipaciónelectoral, terminengenerandounacrisisdeconfianzaaúnmás importante. La solución a una crisis social profunda no puedelimitarseúnicamenteaunarespuestade”ingenieríaelectoral”.

Enelcasouruguayoesposiblemarcardostendencias.Laprimeraesconsecutivaalacrisissocio-económicaqueatravesóelpaísentre2001y2003.LapeorcrisiseconómicadelUruguayenporlomenostresdécadas,minó la confianza de la ciudadanía en una parte importante de lainstitucionalidadpolítica.Almismotiempo,puededecirsequeelsistemabipartidista uruguayo había alcanzado un punto de ruptura y lapolarizaciónpolíticacontribuyóaunaumentodeladesconfianza.Traslavictoria de Tabaré Vázquez en 2004 y el retorno del crecimientoeconómico,laconfianzaenlaclasepolíticarepartióalaalza.Sinembargo,unanuevatendenciaalabajaresurgetraseltriunfodeJoséMujica.Estodeja entrever que en los períodos en que la conflictividad política y laradicalizacióndeldiscursohanaumentadoenelpaís,elcaminoinversoharecorridolaconfianzadeloselectoresenlaclasepolítica.Estodebeservirde advertencia a los partidos políticos y a sus figuras que tendrán quecomprenderquelabúsquedadecompromisos,desolucionesnegociadas,

65

y ciertamente la reducción del radicalismo discursivo, conduciránseguramenteamejorarlaconfianzaenlasinstituciones.

Porúltimo,resulta interesanteanalizar laconfianzaen lospartidospor identificación ideológica. Para esto, utilizando los datos de Latino-barómetro he codificado tres categorías de simpatizantes, utilizando elauto-posicionamiento en la escala izquierda-derecha (de 0 a 4 comosimpatizantesde izquierda,5comocentristas,yde6a10comosimpa-tizantes de derecha). Conviene recordar que el auto-posicionamientoizquierda-derechanoequivaleautomáticamenteaunvotoporunpartidodeizquierdaoderecha,peroessabidoque,tantoenChilecomoUruguay,esunimportanteyconfiablepredictordelvoto.

2-Confianzaenpartidospolíticosportipodesimpatizante–

Uruguay(1996-2013)

Fuente:ElaboraciónpropiaenbaseadatosdeLatinobarómetro.AnalizandolosdatosparaUruguay,unaclaratendenciaaparece.La

confianza en los partidos políticos estaría relacionada positivamente alapoyoasufuerzapolíticacuandoéstaseencuentraenelgobierno.Así,por ejemplo, la confianza en los partidos políticos es superior en lossimpatizantesdederechaqueenlossimpatizantesdeizquierdacuandoel

10

20

30

40

50

60

70

1996 2000 2003 2006 2009 2013

Simp.Izq Centro SimpDer

66

PartidoColoradoseencontrabaenelGobierno.Estatendenciaserevierteapartirde2003cuandolaizquierdallegaalpoder.Deahíenadelante,sonlossimpatizantesdeizquierdalosquemanifiestanungradodeconfianzasuperior.

3-Confianzaenpartidospolíticosportipodesimpatizante–Chile

(1996-2013)

Fuente:ElaboraciónpropiaenbaseadatosdeLatinobarómetro.

La misma tendencia constatada en Uruguay aparece en el casochileno. Si históricamente la confianza en los partidos políticos fuesuperior en los simpatizantes de izquierda, esta tendencia se revierteclaramente en 2009 con el triunfo de la coalición de centro-derechalideradapor Sebastián Piñera. Esto demuestra que tanto en el caso deChilecomoeneldeUruguay,loselectoresasocianalospartidospolíticoscon el Gobierno, y no es realmente la confianza en la calidad de larepresentaciónpolíticaoenlapropuestadelospartidospolíticosloquese está realmente midiendo, sino más bien el apoyo o el rechazo alGobierno.

10

15

20

25

30

35

1996 2000 2003 2006 2009 2013

Simp.Izq Centro Simp.Der

67

ELFINANCIAMIENTODELASCAMPAÑASELECTORALES

Convieneporúltimoanalizarbrevementecualessonlasnormasque

regulanelfinanciamientodelascampañaselectoralesenambospaíses.UruguayUruguayaprobóen2009una leydepartidospolíticos (ley18.485)

queregulaelfuncionamientodelfinanciamientoelectoral.Laleyponefina una tradición casi centenaria de votar leyes ad-hoc para regular elfinanciamiento y los aportes en cada período eleccionario112. La leyreglamenta los aportes estatales a las campañas electorales, establecemontos máximos permitidos por donante y fija las prohibiciones enmateriadedonaciones.Encontrastealoquehabíasidolapracticahastaeseentonces,laleyobligaalospartidospolíticosapresentardemaneratransparente y pública los gastos de campaña y su proveniencia (sinembargoestonoseaplicaalaseleccionesinternasdondelospartidosnoestánobligadosapresentardeclaraciónjuradaconrespectoalosgastos).

Unadelasprincipalescríticasalaleydefinanciamientopúblicoesla

ausencia de un organismo de contralor eficiente. Compete a la CorteElectoralelcontrolysupervisióndelcumplimientodelaley,sinembargo,deacuerdoaOlascoaga,elorganismocarecedeinfraestructura,personaly recursos financierospararealmente llevaracabotalcometido113.Porejemplo, si la ley obliga a la Corte a fiscalizar el gasto de los partidospolíticos y habilitar el pago de los subsidios estatales por concepto definanciacióndecampañas,sinunarealcapacidaddefiscalización,elroldelaCorteselimitameramentealdeuna“oficinadereembolso”.Enteoría,laCortepuedeaplicarsancionesquevandesdemultaseconómicashastalasuspensiónporunañodelaentregadelaspartidaspúblicascorrespon-dientesalfinanciamientopúblico.Sinembargo,comoyasehadicho, laCorteElectoralcarecedepoderpunitivoylaleytambiénhacecasoomisode las sanciones en caso de violar la veda a la publicidad electoral, ni

112 OLASCOAGA, D., «Fortalezas y debilidades-Uruguay» in Financiamiento Político yRegulacióndeCampañasElectoralesenAméricaLatina,TheCarterCenter,Atlanta.p.32.113ibid.p.33

68

distingue con precisión entre publicidad electoral y publicidad institu-cionaldelospartidos.

Entérminosdesubsidiospúblicos,elUruguaytieneunsistemarelati-vamente generoso, de aproximadamente 10 dólares (87 UI) por votorecibido en las elecciones presidenciales (menor en las eleccionesdepartamentales y en el ballotage). Este subsidio, sin embargo, no essuficiente para cubrir los costos de las campañas políticas. Al mismotiempo, el Estado aportará a los partidos políticos con representaciónparlamentaria, de manera anual, el equivalente de 4UI por cada votoobtenidoenlaúltimaelecciónnacional

Existen dos puntos no del todo transparentes en materia definanciación.Elprimeroes la financiaciónporpartede lasempresas.Elsegundo atañe a las donaciones personales. En lo que refiere a lasempresas, la leyestipulauntopecercanoa los25.000dólares(300.000U.I)porempresa.Lasdonacionesdeberánsersiemprenominativas.Sinembargo, de acuerdo a Chasquetti y Piñeiro114, frente a la ausencia decontroles, la realidad es bien diferente. No sólo la contribución de lasempresasfuncionaenelUruguaycomounimpuestodefacto,sinoqueenmúltiplesocasioneslacontabilidadquepresentanlospartidosalaCorteElectoralesincorrectaoincompleta,yaseasobrefacturandoosubfactu-rando los montos recibidos por parte de las empresas. Igualmente,muchas veces bajo el rubro “aportes nominativos” no se encuentraningunainformaciónrelativaaldonantepormásqueelmontodeclaradose enmarque dentro de la obligación legal de declarar al donatario.Asimismo,sehacriticadoquelascontribucionesdelasempresasseanunamaneraencubiertade“compraracceso”alaclasepolítica,aunqueestonoes,ciertamente,unproblemaqueselimiteexclusivamentealUruguay.Las donaciones inferiores a 4.000 UI, podrán ser anónimas, pero nopodránsuperarel15%deltotaldeingresosdeclaradosenlarendicióndecuentasanual.

En lo relativo a las donaciones personales, la ley estipula que loscandidatospolíticos (pertenecientes a una lista) puedendonarhasta eltriple del monto máximo permitido (900.000 en total) y que quienencabeza la lista puede donar de forma ilimitada. Esto ha de generar114 Entrevista a Daniel Chasquetti y Rafael Piñeiro en Radio el Espectador, Uruguay,“Balancesdeunañoelectoral”,22/12/2014.

69

ciertasinquietudes,particularmentecuandosesabequelatransparenciayfiscalizacióndelosaportespuedeserproblemática.Alnoexistirunrealcontroldelosaportespersonales,seabrelapuertaatodotipodeexcesos.

Un punto que preocupa es el costo creciente de las campañaspolíticas.Alaextensióndelcicloelectoraldebesumarseelpresupuestoen gastos publicitarios siempre creciente. Asimismo, desde la primeraimplementacióndelaseleccionesinternasen1999,lospartidospolíticoshandebido incrementarsupresupuestoparahacer frenteaestanuevainstancia, que puede ser decisiva para la selección del candidatopresidencial.Eninternasparticularmentereñidas,es lógicoqueelgastoporpublicidadseaconsiderable.

En conclusión, algunas recomendacionesquehan sidoemitidasencuantoalfinanciamientodelascampañasenelUruguaytienenquevercon la reducción del ciclo electoral, con la reducción o limitación de lapublicidad electoral y particularmente la publicidad televisiva, con lanecesidad de dotar a la Corte Electoral de poderes y recursos parafiscalizarycontrolarentodo lorelativoalcumplimientode la leysobrepartidos políticos. Por último, es necesario aportar una mayortransparencia a lasdonacionespersonales y a las contribucionesde lasempresas.

Chile

En 2016, el Congreso Chileno también aprobó una nueva ley definanciaciónparael“FortalecimientoyTransparenciadelaDemocracia“.Lanuevareglamentaciónbuscaponerfinalaopacidadeirregularidadesdel financiamiento de los partidos y de las campañas políticas quedominaron durante décadas la vida política chilena. La nueva ley tienecomo cometido fijar claramente el financiamiento estatal, al mismotiempoqueprohíbelosaportesdepersonasjurídicasoempresasyrebajael límite del gasto electoral. Asimismo, intenta otorgar mayorespotestades de fiscalización al Servicio Electoral y mejorar las reglasrelativasalascampañaselectoralesymejorarlarendicióndecuentas.Conesta ley,Chile intentaaportarunamayortransparenciaasusistemadefinanciación, en particular poniendo fin a la contribución de empresasprivadas.Sinembargo,ladecisióndeprohibirdeplenoelfinanciamiento

70

privado de las campañas puede antojarse excesiva y dejar entrever enrealidadunafalenciadelosmecanismosdefiscalización.

La nueva ley fija que los recursos públicos destinados al finan-ciamientodelacampañasedividiránenun20%enpartesigualesentretodoslospartidos,yelrestante80%enproporciónalacantidaddevotosobtenidos. En relación a los aportes a los partidos y candidatos, la leyaumentaelaportealiniciodelascampañaselectoralesde0,01a0,02UFpor votos obtenidos en la última elección, y aumenta igualmente elreembolsodelosgastoselectoralesaltérminodelacampañade0,03a0,04UFporvotoobtenido.Almismotiemposerebajaenun50%elgastoelectoralyseestipulaquelosaportesefectuadosacandidatosopartidosdeberán ser públicos y consultables por la ciudadanía, salvo para losaportesinferioresa40UF(presidenciales)y20UF(legislativas).Tambiénselimitaelaporteindividualdeloscandidatosenun25%delgastototalelectoralpermitido.Encuantoapenasymultas,sellegaráhastalaperdidade la bancada para aquellos representantes que incumplan de formagravelasreglamentacionesenvigorenmateriadegastoelectoral.

Las nuevas leyes de partidos en Chile y Uruguay representan unindudableprogresoconrespectoaloscontextosanteriores.Sinembargo,enambospaíseseldesafíonoresideenlacalidaddelalegislación,peroen la capacidad de los organismos de contralor a realizar su tarea demanera eficiente e imparcial. En el caso deChile, resultará interesanteestudiarcomoelretirodelfinanciamientoprivadoafectarálascampañaspolíticasysilaciudadaníaaceptaráasumirlaintegralidaddeestanueva“cargaimpositiva”.

71

CHILE URUGUAY

Modo.de.EscrutinioSistema(Binominal(hasta(la(reforma(de(2015

Sistema(Proporcional((método(d´(Hondt)(a(partir(de(

2017

Sistema(Proporcional((Método(D´Hondt)

Voto.Voto(voluntario(con(inscripción(automática.

Hasta(2012(=(Voto(obligatorio(pero(con(inscrpcción(

voluntaria

Voto(Obligatorio(e(inscripción(obligatoria

Institución.

Congreso.Nacional(Organo(Bicameral=Camara(de(diputados((120)

y(Senadores((38)

(A(partir(de(2017,((diputados((150)(y(Senadores((50)

Asamblea.General((Organo(Bicameral=(Cámara(de(Representantes((99)(y(

Senadores((31)

PeríodoCada(cuatro(años(y(

conjuntamente(con(las(

elecciones(presidenciales

Cada(cinco(años(y(conjuntamente

con(las(elecciones(presidenciales

Duración.en.el.cargo 4(años(para(diputados((reelegibles)

y(8(años(para(Senadores((reelegibles)

5(años(para(Representantes(y(Senadores((

(reeligibles)

Distritos.electorales (A(partir(de(2017,(28(distritos(para(Diputados(y(15(

circunscripciones(para(Senadores

Senadores(=(1(sola(circunscrpición(electoral(((con(

representación(proporcional(integral(eligirá(30(senadores(

((el(vice(presiendete(de(la(república(presidirá(la(Cámara(

de(Senadores(y(tendrá(voz(y(voto).(La(distibución(de(los(

cargos(de(senadores(al(interior(de(cada(lema(partidario(

se(hará(de(manera(porporcional(al(porcentaje(de(votos(

de(cada(sublema.

Diputados(=(19(circunscropciones(electorales(

(Departamentos)(con(representación(proporcional(

atenuada(((un(mínimo(de(dos(Representantes(por(

Departamento).

Cuota.de.géneroSí.(No(se(podrá(presentar(más(de(60%(

de(candidatos(de(un(mismo(sexo(a(

partir(de(2017

Ley(Nº(18476(de(2009.(A(aplicarse(únicamente(para(

elecciones(de(2014(y(sería(a(continuación(evaluada(por(el(

Parlamento.(1/3(de(representación(femenina(en(el(

Parlamento.

Sistema.de.lista Lista(cerrada(y(no(bloqueda((se(puede(escoger(

candidatos(al(interior(de(la(lista(partidaria)

Lista(cerrada(y(bloqueda((no(es(posible(escoger(

candidatos(ni(el(orden(de(estos(en(la(lista).

Elecciones.Primarias No(obligatorias.(Pero(su(resultado(es(

vinculante(en(caso(de(ser(organizadasNo(existe(obligación(de(realizarlas

Voto.en.el.exterior No No

Tipo.de.elección

Elección(popular(directaaMayoría(absoluta(del(total(

de(votos(validos(y(con(balotage(en(

2da(vuleta(entre(los(dos(candidatos(más

votados(en(caso(de(no(obtener(mayoría(en(1era(

Elección(popular(directa(a(Mayoría(absolutadel(total(de(

votos(validos(y(con(balotage(en(

2da(vuleta(entre(los(dos(candidatos(más

votados(en(caso(de(no(obtener(mayoría(en(1era

Voto. Voto(voluntario(e(inscripción(automática Voto(Obligatorio(e(inscripción(obligatoria

Período 4(años 5(años

Reelección No(hay(reeección(directa.(Sí(es(posible

(volver(a(presentarse(tras(un(período(electoral

No(hay(reeección(directa.(Sí(es(posible

(volver(a(presentarse(tras(un(período(electoral.

candidatos.por.partidos 1(candidato(por(Pacto(electoral 1(candidato(por(partido

elecciones.primarias No(obligatorias.(Pero(su(resultado(es(

vinculante(en(caso(de(ser(organizadas

Obligatorias(y(vinculantes(Abiertas(a(toda(la(

ciudadanía

Elección.Vicepresidente Acompaña(al(presidente(en(la

fórmula(electoral

Acompaña(al(presidente(en(la(fórmula(electoral.(Su(

elección(para(ésta(es(Indirecta(y(a(cargo(del(órgano

deliberativo(del(partido(

Voto.en.el.exterior Si No

Elecciones)Parlamentarias

Elecciones)Presidenciales

72

CONCLUSIÓN

Ambospaísessehancaracterizadoporlaestabilidadhistóricadesussistemas de partidos y por su capacidad a procesar a través de lasestructuraspartidariaslosreclamosciudadanos.Apesardecontarconunsistema representativo proporcional que podría haber favorecido laexplosión de su sistema de partidos, Uruguay ha logrado mantenerpartidospolíticosaespectroamplio.EstadinámicapartidariaessindudaherederadeladifuntaLeydeLemas,ydemuestra,siacasoesnecesario,quelasreglaselectoralesnobastanparadeterminarlanaturalezadelossistemas políticos y de partidos. El sistema de partidos uruguayo haevolucionado hacia un tripartismo estructurado sobre un bipolarismoideológico. En el caso Chileno, el peculiar sistema binominal favorecióhistóricamente el equilibrio de fuerzas, la sobre-representación de laderecha y llevó al sistema de partidos a actuar bajo una dinámica degrandes pactos electorales, aportando previsibilidad a los cicloselectorales,peroconduciendotambiénalanquilosamientoyalafaltadeinclusiónyderepresentatividaddelsistemapolítico.

Enamboscasos,unaspectonegativoaseñalareslapolarizacióndeldiscurso político y del electorado en años recientes. Estamanipulaciónexcesivaporpartedelaclasepolíticadelosdiferentesclivajesquedividenlas sociedades chilena y uruguaya (principalmente el clivaje de clase oizquierda-derecha),vieneacompañadodeunincrementoenlosnivelesdedesconfianzao rechazoa la clasepolítica. Es importantequeeldebatepolíticoprivilegielanegociación,lainclusiónylassolucionesdeconsenso,yque laclasepolíticanoactúedemanera irresponsablea fineselecto-ralistas.

En Uruguay, dos aspectos importantes que podrían favorecer unamayor representatividad son dignos de mención. En primer lugar esimportanterecordarlaescasaparticipacióndelasmujeresenelsenodelas instituciones representativas. Para la legislatura iniciadaen2015, elnúmerodemujerestitularesdebancadaeradel20%(mientrasqueeldesuplentesdebancadacercanoal36%).Estenúmero,sibienrepresentaunprogresoconsiderablefrenteaañosanteriores,permanecelejanodelosnúmerosesperadosconlaadopcióndelaleydecuotasen2009.Estodebe

73

alertarsobrelosmecanismosdeseleccióndelosrepresentantespolíticosyelordendentrodelaslistaslegislativas,yllevaamisegundopuntodecrítica.Uruguayutiliza,parasuseleccioneslegislativas,unmecanismodelistascerradasybloqueadas.Esdecirque loselectorestansólopuedenelegirlalistaporlaquevotarán.Nopuedenseleccionarnielordendeloscandidatos(comoseríaenelcasodelistascerradasperonobloqueadascomo en Chile), ni tampoco pueden componer ellos mismos lacomposicióndelalistaentrediferentesopcionesentrelemasosublemas(sistemadelistaabierta).Unmecanismodelistasnobloqueadasotorgaríaalelectorunmayorcontrolsobreelprocesodeseleccióndeloscandidatospolíticos, y podría favorecer una mayor igualdad de género o derepresentacióndelasminorías.

En lo que refiere al financiamiento de las campañas políticas. Lasrecomendacionesenamboscasossonsimilares.Enprimerlugarimperalenecesidaddereducirlostiemposelectoralesdedicadosalascampañasylimitar los gastos enmateria de publicidad y propaganda. Es necesarioigualmente dotar a los organismos de fiscalización y controlcorrespondientes con los instrumentos y recursos necesarios parafiscalizar todo lo relativo al cumplimiento de las normas electorales ydotarlosdelacapacidadpunitivaencasodeinfraccionesalasnormas.Porúltimo, los partidos políticos deben “jugar limpio” en materia dedonaciones y aportes anónimos y llevar una contabilidad real,transparente y accesible a la ciudadaníademaneradirecta. Solo así esposible recrear el vínculo entre partidos y ciudadanos y contribuir adisminuiraladesconfianzageneralizadahacialospartidospolíticos

Por último, conviene mencionar que las recientes reformaselectorales impulsadas en Chile apuntan a recrear el vínculo entre loselectores,laclasepolíticaylasinstitucionesrepresentativas.Silareformadelvotonopareceahondarentalsentido,aúnesdemasiadotempranopara evaluar el impacto de lamodificación delmodo de escrutinio. Esprobableque talmedidaaporteunamayor representatividadpolíticayfavorecerálainclusióndelasmujeresyeventualmentedelasminorías.Noobstante,suimpactosobrelosactorestradicionalmenteexcluidosdelascontiendas electorales, a saber los jóvenes y los sectores socio-económicamentemásvulnerablesyconmenorniveldeeducación,debeaúnservalidado.Esúnicamenteconlainclusiónyparticipacióndedichos

74

actoresqueelvínculoentrepartidosyelectoresenelcasodeChilepuedecomenzaraserreconstituido.Sehaadvertidoigualmenteenestaslíneasqueelpasajedel sistemabinominalaunmodoproporcionalprovocaráprobablementecambiosimportantesenelsistemadepartidoschilenoyrepresenta una amenaza potencial a la estabilidad, gobernabilidad yprevisibilidaddelsistema.Untiempodeajusteserásindudasnecesariopara que las fuerzas políticas reconstruyan nuevas dinámicas denegociaciónydeintegracióndelaspreferenciasciudadanas.Estareformaelectoral representasindudasunaoportunidadparael sistemapolíticochileno,peronollegasinriesgos.

75

LAREBELIÓNDELOSVOTANTESYELFINDELA

TRANSICIÓN115

FlaviaTorrealbaDíazJaimeMuletMartínez

El24dejuniode2004siendoPresidentedelaRepúblicaelconcertacio-nistaRicardoLagosEscobar,envíaalParlamentoelmensaje101-351“conel que se inicia un Proyecto de Ley sobre Sistema de InscripcionesElectorales”atravésdelcualpretendíaeliminarlassanciónexistenteenelartículo139delaLeyNº18.700,OrgánicaConstitucionaldeVotacionesPopularesyEscrutinios,quepenabaconunamultaabeneficiomunicipalde½a3unidadestributariasmensualesalciudadanoquenovotaba.Sibienlainiciativanoprospera,iniciaelcaminodelasmodificacioneslegalesyconstitucionalessobreelsistemaelectoralydeparticipacionciudadanaque se comienzan a materializar durante el mandato de la PresidentaMichelle Bachelet Jeria. Con fecha 4 de abril del 2009 se modifica laConstituciónPolíticadeChile116,yquedaseñaladoque“elsufragioserá

1.- El presente trabajo corresponde a una revisión del trabajo VOTOOBLIGATORIO: ELSISTEMA POLITICO CHILENO EN BÚSQUEDA DE SU LEGITIMIDAD DEMOCRÁTICA,presentadoparaoptaralgradodeMagisterenCienciaPolíticaenlaUniversidaddeChile,elaño2011porFlaviaTorrealba.116 “REFORMACONSTITUCIONALQUEMODIFICA LOSARTÍCULOS15Y18DE LACARTAFUNDAMENTALCONELOBJETODECONSAGRARELSUFRAGIOCOMOUNDERECHODELOSCIUDADANOSYSUINSCRIPCIÓNAUTOMÁTICAENLOSREGISTROSELECTORALESTeniendo presente que el H. Congreso Nacional ha dado su aprobación al siguienteproyectodereformaconstitucional,originadoenunaMocióndelosHonorablesSenadoresseñores Alberto Espina Otero, Antonio Horvath Kiss y Sergio Romero Pizarro y del exSenadorseñorJoséAntonioViera-GalloQuesney.ProyectodeReformaConstitucional:Artículoúnico.-ModifícaselaConstituciónPolíticadelaRepública,enlasiguienteforma:1.-Sustitúyeseelincisoprimerodelartículo15,porelsiguiente:“Artículo15.Enlasvotacionespopulares,elsufragioserápersonal,igualitario,secretoyvoluntario.”.2.-Modifícaseelartículo18,delamaneraquesigue:a)Enelincisoprimero,elimínaselacoma(,)ubicadaentrelaconjuncióncopulativa“y”ylaformaverbal“garantizará”,yagrégase,acontinuacióndelpuntoaparte(.),quepasaa

76

personal, igualitario, secreto y voluntario.”.además de consagrar unregistroúnicocentralizadoyautomáticodeinscripción.Posteriormenteel23 de enero del año 2012 el derechista Sebastián Piñera Echeniquepromulgalaley20.568queRegulalaInscripciónAutomática,ModificaelServicioElectoralyModernizaelSistemadeVotacionesmediantelacualsemodificalaLeyOrgánicaConstitucionalsobreVotacionesPopularesyEscrutiniosNº18.556queponefinalvotoobligatorioenChilecerrandoasíun ciclo político marcado por la centralidad de dos instituciones: lospartidospolíticosyelvoto.

Desde los inicios de la República, y con excepción del periodocompren-dido entre 1973 y 1989 que corresponde al periodo de ladictaduramilitarencabezadaporelGeneralAugustoPinochet,elsistemapolíticopersiguió su legitimidad conformando las instituciones tradicio-nales que en Chile han sustentado un presidencialismo reforzado cuyafuncionalidadestabadadaporlanecesidaddemediarreguladamentelasrelacionesentre laciudadaníayelestado.Unacondiciónparasostenereste presidencialismo fue fomentar la creencia que Chile posee unaestructurainstitucionalquelehaotorgadoestabilidadygobernabilidad.Este falso positivo, repetido por la clase política, ha paralogizado a

serpuntoseguido(.),lasiguienteoración:“Dichaleyestablecerátambiénunsistemadefinanciamiento,transparencia,límiteycontroldelgastoelectoral.”.b)Intercálaseelsiguienteincisosegundo,nuevo,pasandoelactualincisosegundoasertercero:“Unaleyorgánicaconstitucionalcontemplará,además,unsistemaderegistroelectoral,bajoladireccióndelServicioElectoral,alqueseincorporarán,porelsoloministeriodelaley,quienescumplanlosrequisitosestablecidosporestaConstitución.”.3.-AgrégaselasiguientedisposiciónVIGÉSIMOTERCERAtransitoria,nueva:“VIGÉSIMOTERCERA.Lasreformasintroducidasalosartículos15y18sobrevoluntariedaddel votoe incorporaciónal registroelectoralporel soloministeriode la ley, regiránalmomentodeentrarenvigencialarespectivaleyorgánicaconstitucionalaqueserefiereelincisosegundodelartículo18queseintroducemediantedichasreformas.”.Yporcuantohetenidoabienaprobarloysancionarlo;portantopromúlguese,lléveseaefecto como Ley de la República y ténganse por incorporadas sus disposiciones a laConstituciónPolíticadelaRepública,deconformidadconlodispuestoenelincisofinaldelArtículo129deestecuerpoconstitucional.Santiago,27demarzode2009.-MICHELLEBACHELETJERIA,PresidentadelaRepública.-Patricio Rosende Lynch, Ministro del Interior (S).- José Antonio Viera-Gallo Quesney,Ministro Secretario General de la Presidencia.-Andrés Velasco Brañes, Ministro deHacienda.-CarlosMaldonadoCurti,MinistrodeJusticia.LoquetranscriboaUd.parasuconocimiento.-Saludaatte.aUd.,JorgeClaissacSchnake,SubsecretariodelInteriorSubrogante.

77

distintosactoresymovimientossociales,amparadoenlaestructuradepartidosyenelvotoquedefiníalaciudadaníaycircunscribíaelroldeesta.

DesdequecomenzóaoperarelvotovoluntarioenChileyalaluzdelacrecientedesafeccióndelelectoradoenlassucesivaselecciones,sehatensando de tal forma la institucionalidad política, que la puesta enmarcha de éste ha implicado el cierre de la etapa conocida como latransición.

Latransicióndemocráticaterminaentoncesconladesestructuraciónyeldebilitamientodelaorgánicaconstruidaporelpresidencialismoyelhito que cierra este proceso es la promulgación de la referida ley queestablece el voto voluntario ya que ha permitido resignificar la partici-pacióndeloschilenosylaschilenas.Elvotoobligatorioconvocabaalosciudadanos en cuanto votantes; el voto voluntario convoca a losciudadanos en cuanto titulares de derechos de ciudadanía en un nivelmuchomáscomplejo,muchomásexigenteyconestándareséticosmuchomásaltosquelosexhibidosporelsistemapolíticochilenohastaahora.

Analizarelroldelospartidospolíticos117enlasúltimasdosdécadasesmáscomplejoyaquelapérdidadelaadhesiónciudadananohasidounprocesoparaleloalapérdidadeinfluenciaenlasredesdepoder.Sibienel agruparse en torno a dos coalisiones les ha significado pérdida deidentidad,deobjetivosydeperfilamientofrentealosgruposquesuponenrepresentar, también les ha permitido operar, dentro del sistemabinominal,comosocioscontroladoresdelosbloquesqueconfiguraronunverdaderoduopolioquehabloqueado sistemáticamente laemergenciadenuevosgruposdeinfluenciayaseaatravésdebarrerasdeentradaalaconformacióndenuevasagrupacionespolíticas,paralasupervivenciade

117Diversosautoresreconocenunaimportanciaalta(Valenzuela)ymuyalta(GarretónyMoulian)alospartidospolíticoscomolas“organizacionesclaveseneldesarrolloyfuncionamientodelademocraciaenChile”ocomola“columnavertebral”delasociedadchilena.Lasfuncionesasignadasalospartidossonvariadas,tienequeversegúnValenzuelaconlasdefinicionesdeldebatepolítico,laformaenquesecatalizaeljuegoelectoral,laarticulacióndelosinteresesentrelaciudadaníayelestado,laformaciónyproyeccióndeliderazgospolíticosnacionales,laconstitucióndegobiernosylaorganizacióndelosprocesoslegislativos.ParaGarretón,suimportanciaesaúnmayoryaqueconstituyenelelementocentral,el“cemento”deunamatrizdondeloselementosdelestado,elsistemaderepresentaciónylasbasessocialesseencuentranfusionadosyelfenómenodelaimbricaciónentreelsistemaderepresentaciónentreelsistemaderepresentaciónylabasesocialconstituyenlasidentidadesdelosactorespolíticos.

78

estasoelabusodeposicióndominanteenelrepartodelfinanciamientoestatal.

Recordemosqueconposterioridadalareagrupacióndelospartidos,luegodesudisoluciónduranteladictaduramilitardelgeneralPinochetseprodujo, sin embargo, la paradoja que las fuerzas políticas llamadas ademocratizarelpaís, generarmecanismosdeparticipaciónciudadanaymodernizarelEstado,setransformaronenlosprincipalesobstáculosparalos cambios. El sistema político se encapsuló. Perdió el vínculo con losmovimientos sociales y con sus representados y estos impulsaron suacciónparalelamentealaaccióndelospartidos.

OtroelementoquedebemosconsideraresquedurantelosgobiernosdelaConcertación,especialmentelosencabezadosporEduardoFreiRuíz-Tagle y Ricardo Lagos Escobar, mantuvieron discursos públicos deprescindencia de los partidos políticos como señal de independencia ymodernizaciónparamostraralaopiniónpúblicagobiernosnocooptadosporfuerzasexternasalosgobiernoselegidos.Algunosanalistasseñalabanque esta postura era necesaria para superar el trauma que implicó laruptura democrática del 73 donde los partidos tuvieron un rol deexacerbadoresdelosconflictospolíticos.EsediscursoresultódemasiadosimilaralsostenidoporeldictadorPinochetdurantesugobiernoyseinicióunaetapadefuertecuestionamientoalroldeestos.

Estos elementos junto con los escándalos de corrupción quecomienzanaestallarafinesdeladécadadel90,yqueserecrudecenlosúltimosdosaños,ademásdelanegativadelduopoliodehacerreformassustantivasqueresolvieranlostemasdedesigualdadeconómica,faltadegarantías básicas en el acceso a la salud y de educación de calidad,preocupantesistemadepensiones,faltadeintegraciónsocialyculturalyabusosnosólodelascorporacionesprivadassinodevariadospersonerospúblicos,hancooperadoconquelafuncionalidaddelsistemadepartidossehayaperdido.

Porsuparte,losmovimientossociales,frenteaesteesquemadefaltadetransparencia,dondeelsistemapolíticoseobserva imbricadoconeleconómicoeincapazderegularlasinequidadespolíticasyeconómicasenlas relaciones entre gobierno y gobernados han, logrado colocar en laagendapúblicalanecesidadderesignificarelconceptodeciudadanía.Porcierto,losmovimientosestudiantilesqueseiniciaronenelaño2006,los

79

movimientos por los derechos de las minorías sexuales, por la ley deaborto,encontradelasAFP,porcausasambientalessehancaracterizadoporconvocargrandesmasasdemanifestantesypor lograrpasardeundiscursoporreivindicacionesespecíficasaunoglobaldecarácterpolítico.

I.ELINCREMENTODELAMASAELECTORALPOREFECTOSDELAACCION

DELESTADOYDESUSACTORESPOLITICOS

I.I.Laciudadaníaincompleta

EsnecesarioseñalarquelaRepúblicaenChilesefueconfigurandoen

lacreenciaquelasreformasalasleyeselectoraleshanidopresionandolaincorporación de nuevos ciudadanos a la definición de los asuntospúblicos.

Tradicionalmentesehaentendidoque laRepúblicanace juntoconvoluntad de los líderes y caudillos independentistas que declaran unideario libertario e igualitario al alero de los ideales de la revoluciónfrancesa,sinembargo,elsistemaquecomienzaaperfilarseenChilenoparece responder a lo declarado por sus líderes, y las razones sonbásicamenteque,porunladoChilenotuvounmovimientouniversalistacomoeldelarevoluciónfrancesa118,másbienparecetransitardesdeunsistema de dominación monárquico a otro de príncipes en el sentidoromanodeltérmino,yporotro, los líderesycaudillosnuncaestuvierondispuestosacederpoder,nicompartimentarelcontroldelbuengobierno,másbienparecenestarconscientesdelaimportanciadetenercontroladoel padrón electoral y controlado el poder legislativo, dirigiendo susesfuerzoshacialacreacióndelosmecanismosnecesariosparaperpetuarunsistemadedominioydificultarlaintromisióndeaquellosfactoresquepermitieranelsurgimientodeotrosgruposdepoder.

LainstauracióndelaRepúblicaparecemásaparentequerealyaque,la acciónpositivade los gruposqueadministranel poder entre1824 y

118Losvaloresdeigualdad,libertadyfraternidadestándadosdesdeelmundogrecorromano,loqueintroduceestemovimiento,apesardesuorigenburgués,eslasocializacióninclusivadetodoslosmiembrosdesusociedaddándolesunaidentidadpolíticayreconociéndolescomosujetostitularesdederechos.

80

1891 están dirigidos a controlar el padrón electoral para mantener elsistemalegalizadoperosinoposiciónefectivaysingrupospropiamentepolíticos. Por cierto hasta la Reforma Constitucional de 1873, laseleccionesdesenadoresydiputadosnecesitanlavalidacióndelPresidenteycomoconsecuenciacontrolalaconstitucióndelpoderlegislativo.

Lastarria señala a propósito de éste asunto: “Suelen hacerseelecciones con un tercio o menos de los electores calificados. ¿Quéimportancia puede atribuir a las elecciones unpueblo quenoposee elsufragio,nicómoderechoclaroypositivo,nicomofunciónpúblicadignadeinterés?¿Selepodrácondenarconjusticia,nihacerloresponsableporel abandono de un fingido derecho, que ni le satisface ni le sirve paraprotegersusinteresesoparaafirmarsulibertad”119.Enelmismotono,elcronistaCharlesWienerdecíaen1888que“Chilehasidogobernadoporuna oligarquía aristocrática suave y conciliadora, pero que excluíarigurosamentea lamayoríadetodaparticipaciónenlosnegociospúbli-cos”120 mientras Theodore Child relataba “durante las pasadas seisadministraciones –es decir entre 1850 y 1890- ha sido un gobiernooligárquico,compuestoporlasmejoresfamiliasdeSantiagolasquehancontrolado todo convirtiendo en una farsa el llamado sufragio univer-sal”121

Edgardo Boeninger122 haciendo un análisis del apoyo del únicopartido político existente señala…”. Es destacable el desarrollo de unpartidodegobiernoque,apoyadoenelsistemaelectoralexcluyenteydeelevada intervención oficial, ganaba las elecciones presidenciales yparlamen-tariassindejarespacioaopciónopositoraalguna,enparteporlaautoridadyprestigiodelosPresidentesylaconsiguientepresiónmoralsobreloselectores,yenparte,enlamedidaquefueranecesario,porlaintervencióndirecta,lapresiónmaterialincontrarrestableejercidaporlosintendentes, gobernadores, jueces y demáspersonalidades del aparatooficial.”

Una República debe garantizar a sus miembros las mejorescondicionesparaeldesarrollodelaacciónpolíticayenChileesacondición

119URZÚAVALENZUELA,GERMAN1992.Pág.84.120URZÚAVALENZUELA,GERMAN1992.Pág.75121URZÚAVALENZUELA,GERMAN1992Pág.75122BOENINGER,EDGARDO,1997

81

nosecumple,apesardequeseenunciadepartedeloslíderesycaudilloselinteréspordemocratizarelpoder,losciudadanosconderechosplenossonmuyescasos,dehechoGermánUrzúaseñalaque“sibienelsistemade1828esexcluyente, el de1834ademásbaja laparticipaciónelecto-ral”123 y continúa, “en la elección de 1829 votaron 20.287 inscritos, entanto en la de 1834 votaron 6702. Es decir, la masa electoral activadisminuyóen13.585electores,loquerepresentóunabajadel66,96%”124.

EnlasegundamitaddelsigloXIX,sonmuchoslosquecompartenlapreocupaciónquehanhechollegarloscronistasapropósitodelafaltadeparticipaciónylaescasarepresentatividaddelsistemapolítico.Apartirdelareformaelectoraldel12dediciembrede1874seestableceelsufragiouniversal, y se inicia también una búsqueda permanente de losmeca-nismospara laextensióndedichosufragio.Estaampliaciónde lamasaelectoral comienza a ser una preocupación creciente de la dirigenciachilena,comocondicióndelavancehacialaconsolidacióndeunsistemapolíticodeclarativamentedemocrático.Sinembargo,devienelahistoriayseobservalaparadojaquelamadurezdelasinstitucionesdelaRepúblicavanporuncarrily laampliacióndelelectoradovaporotro.Valenzuela(2003)señalaqueacomienzosquelosañossesenta,ChileocupaelprimerlugardeAmérica latinaen loque se refería estabilidadpolíticaperoeldécimocuartolugarencuantoaparticipaciónelectoral125.

Hasta1925,bajo lavigenciade laConstituciónde1933,seelegíanelectores que, a su vez elegían al presidente. El que resultaba electoPresidentedebíatenerlamitadmásunodelosvotosdeloselectores,delocontrario,elCongresodefiníaentrelasdosprimerasmayorías.Deesaforma, el poder político seguía en manos de una pequeña elite quecompartíacódigossimilares,pertenecíanaunamismareddeinfluenciayse reconocían culturalmente. La Constitución de 1925, dispuso en suartículo63que: “El Presidente será elegidoen votacióndirectapor losciudadanosconderechoasufragiodetodalaRepública….”.Sinperjuiciodeellotambiéndispusoquesiningúnciudadanoobteníamásdelamitadde lossufragiosvalidamenteemitidos…”elCongresoPlenoelegiráentre

123BOENINGER,EDGARDO,1997Pág.84124BOENINGER,EDGARDO,1997Pág.84125VALENZUELA,ARTURO2003

82

los ciudadanos que hibieren obtenido las dos más altas mayoríasrelativas….”(artículo64inciso2º).

Enelperíodocomprendidoentre1920y1940,emergenporprimeravez los sectores medios y populares como actores políticos determi-nantes,procesofacilitadoporlapromulgacióndelaConstituciónde1925quecomoseseñalóterminaconlaintervenciónsobreelprocesoelectoraldepartedelejecutivoenelesquemadevotoindirectoyproporcional.

ElnacimientodelPartidoComunistaen1922ydelPartidoSocialistaen 1933, introducen al sistema político unamayor participación de lossectorespopulares. La izquierda sostenía la tesis que si habíaunagranmasa popular participando enpolítica, el control pasaría al pueblo evi-tandoquelaburguesíaylaaristocraciasiguieranlegislandoasufavor.Ala luz de los resultados electorales, este esfuerzo, si bien, introducediversidadal sistemaen lodiscursivo,no incorporaunvolumen impor-tante de electores. Este fenómeno se relaciona con que a pesar de lafuerza de la propuesta de la izquierda, por efecto de la complejidadideológicadeldiscurso, lossectorespopularesnosemovilizanhacia lasurnasy losgruposque lideranelempeñopor incorporara los sectorespopularesalsistemapolíticoparaparticipardelpoder,seelitizanpasandoaformarpartedelosgruposconprivilegios.

Enlosañoscincuentayahayconcensoentrelosactorespolíticosentornoalanecesidaddeavanzarhacialaimplementacióndelvotoobliga-torioefectivoafindemejorarelsistemaderepresentaciónyhubogran-desavances.Enefectoenjuniode1958sedictalaley12.891consagrólacédulaúnicayterminóconlaprácticageneralizadadelcohecho.

El14deagostode1958depublica la leyNº12.922quesobreestamateriadisponeensuartículo24expresamente laobligatoriedadde lainscripción a los chilenos mayores de 21 años y alfabetos. Pero estaobligatoriedadenlaprácticasevuelvelaxaalfijarseuncastigomuymenordenocumplirseladisposición(50pesos).Porotroladonoexistíannilosmecanismosnilasinstitucionesnecesariasparahacercumplirlasnormas.

Aparece entonces una pregunta: ¿por qué los partidos, que soncapacesdesustentarestesistemaeficientedepartidosatravésdelcualselogracanalizanlasinquietudesdedistintasfuerzassociales,consensos,estabilidadpolítica e incluso prestigio internacional, no son capaces demovilizar a los electores hacia las urnas?. Parte de la respuesta a esta

83

preguntaestá,segúndistintosautores,enqueelinterésporlopúblico,enChile,esclientelaryparecerestringirsealaconsecucióndelosbienesyserviciosqueelEstadoofrecealasclasesmediasypopularesynoalcanzapara hacer un ejercicio efectivo de la ciudadanía. Se propone en estetrabajo,queademásdeloclientelar,elelementoquealmenosenChiledefinió laparticipaciónpolíticahastael finde la transicióndemocráticafueelinstitucionalismo.Sinomediabaunainstituciónfuerteyclaraconreglaspoderosasquepresionaranlaconductapública,lopolíticoquedabarestringido, al menos en su acción, a pequeños grupos de poder. Estefenómenoseobservóenladécadadel40y50delsigloXX,períodoenelque a pesar de la politización de los distintos espacios sociales y elpredominiodediscursospolíticosatractivosydiversos,noseobservóunaconcurrencia masiva a los actos eleccionarios. El mismo problema seplanteaconlaescasarenovacióndelpadrónelectoralenunperíododenormalizacióninstitucionalpost-dictaduradelGeneralPinochet.

I.II.LaAmpliacióndelaParticipaciónPolíticaapartirde1962

Como se ha señalado anteriormente un tema principal de la

democra-tización política de Chile, pasó por la participación de laciudadaníaenunactoquedefiniólalegitimidaddelsistema:elsufragio.

Unode lospropósitosdeesta investigaciónes revisar las cifrasdeparticipación electoral entre 1925 y 1962 ya que esta revisión puedeorientaralmomentodeconsiderarlacapacidaddemovilizaciónpolíticadelrégimendemocrático,sinmecanismosquepresionaranelejerciciodelaciudadanía,paracompararloconlascifrasquesedanentre1962y1973.LoqueseparaambosperíodosESlapromulgaciónyentradaenvigenciadelaley14.851,que,comosedijo,haceobligatorialainscripciónelectoralparatodoslosciudadanosalfabetosmayoresde21añosquegocendesusderechos ciudadanos y obligatorio también el acto de votar. Ambasdimensionessertornanobligatoriasalfijarseasunocumpli-mientopenastanaltasquedesincentivanlamarginaciónciudadanaqueconstituíaunode los mayores problemas del régimen democrático al discutirse selegitimidadyrepresentatividad.

Si bien la ley 12.922 del 14 de agosto de 1958 en el artículo 24,original, señala expresamente la obligatoriedad de la inscripción a los

84

chilenosmayoresde21añosyalfabetos,estaobligatoriedadenlaprácticase vuelve laxa al fijarse un castigo muy menor de no cumplirse ladisposición(50pesos).Porotroladonoexistíannilosmecanismosnilasinstitucionesnecesariasparahacercumplirlasnormas.

Porestarazónesqueyaen1961enelSenadodelaRepúblicaexisteun amplio consenso entre los representantes de los distintos partidospolíticos (Liberales, Conservadores, Nacionales, Democrata-cristianos,Demócratanacionales,Radicales,SocialistasyComunistas)paraaumentarlas penas a aquellos que estando en condiciones de inscribirse no lohicieran.Entornoaestetemaelmensajedelejecutivofechadoel18denoviembrede1961señala:

“Elnúmero43delartículo1°delproyecto,quemodificaelartículo67°delaleyvigenteafindereafirmarlaobligatoriedaddelainscripción,establece que el no cumplimiento de tal obligación, será penado conprisiónensusgradosmedioamáximo,conmutableconunamultade50céntimosdeescudoporcadadíadeprisión”.Enseguida,elnúmero44delcitado artículo 1°, agrega tres nuevos artículos,mediante los cuales seestablece como requisito previo para ejercitar ciertos actos, tramitarsolicitudesdecréditoopréstamouotrasoperaciones, lacomprobacióndehallarseinscritoenlosRegistroselectorales.Seconsagramásadelante,unaenérgicasanciónadministrativademultaparaelcasodeinfracción.

Eratalelconsensoentornoalaconvenienciadelaobligatoriedaddelainscripciónqueprácticamentetodoslosrepresentantesdepartidosargumentanbajo lamismalógica.Seobservatambiénenelproyectoelpropósitodehacermásestrictalaexigenciadeinscribirseenlosregistros.Yaenlareformaelectoralde1958,lospartidosquelaapoyan–yenestosecontóademás,enalgunoscasosconlaopiniónfavorabledepartidosde la Derecha- introducen algunas disposiciones tendientes a hacerexigible, en cualquier tipo de actividades, la inscripción electoral. Seprecisanciertos límitesqueel individuonopodíarealizarsinconstanciadeestar inscrito,sinperjuiciodelapenaseñaladaa loscontraventores,puesseestimódelitonoinscribirse.

Galvarino Palacios, Senador del Partido Socialista señalaba “En laactualidadlapenasemantieneyseextiendelaexigenciaparticularmenteatrámitesdemásinterésparaelindividuo,porejemplo,losquesedebanrealizaranteunbancodelEstadooelBancoCentralolasinstitucionesde

85

previsión,yentreéstas,porsupuestoelseguroobrero;antetodasestasinstituciones se exigirá exhibir certificado de inscripción electoral.Esperamosquedeestemodo,haciendocadavezmásestrictalareferidaobligación, se vaya sacudiendo la conciencia de los individuos que pormeranegligenciaodesinterésnoseinscriben,yselosobligará,demodoprácticamente perentorio, a hacerlo, con lo cual ganará la democracia,pues mientras más inscritos haya, más autorizada será la opiniónexpresadaporelelectoradoenloscomicios….”…”Sostuvimosenaquellaoportunidad,recordandoqueésteesunpensamientoantiguodelFrentedeAcciónPopular,queconelpropósitodehacermásefectivoelrégimendemocrático y de extender la posibilidad de que todos los ciudadanosopinen sobre los negocios públicos, era preciso adoptar una serie demedidastendientesaampliarprecisamenteelderechoasufragio”…126.

Porsuparteladerechatampocotienereparosparalaaprobacióndeestaley.Unodelosargumentosalosqueestesectorrecurríadurantelasdiscusiones de leyes anteriores cuando se pretendían incorporar a lossectores populares era el temor expresado por este sector político defavorecer a los partidos de izquierda. Para 1960, estos temores eransuperados.EsasícomoBulnesSanfuentesafirmaba:…”esteproyectodeley no tiende a favorecer electoralmente a ningún sector políticodeterminado. Su único objeto es el de perfeccionar nuestro régimenelectoral…”127. Las diferencias entre las posturas asumidas por losCongresistasde losdistintossectorespolíticos,másbienteníanquevercon la radicalidad de las normas que se sugería aprobar, mientras laizquierdatomabaposturasdestinadasa incrementar lacoerción, losdecentroasumíanunaposiciónmoderada.RadomiroTomic,SenadordelaDemocracia Cristiana por Aconcagua y Valparaiso, señalaba : …”Se hadichoqueelobjetoprincipaldeestaleyeshacerobligatorialainscripciónelectoral; en otras palabras, que el chileno que esté en situación deinscribirsesetransformeenunciudadanoyparticipeactivamenteen lageneracióndelosPoderesPúblicosyensufiscalizaciónconsiguiente.Enorden a conseguir dicho propósito, en la Comisión ha habido asenti-miento unánimepara establecer la obligaciónmencionada respecto dequienesdeben interveniren losbancos, las institucionespúblicas,en la(126)Historiadelaley14851pág,1021(127)Historiadelaley14851,pág.937

86

tramitacióndecréditos,enelotorgamientodeescrituras,etcétera.Parapoderejercertalesderechos,selesexigeestar inscritosenlosregistroselectorales.

Yonoestoydeacuerdo,deningunamanera,conlatesisdequepedir,en formaconcreta,alasalariadoquecumplanosóloconelderechodeestar inscrito, sino con la obligación específica que esta ley señala alrespecto,equivalgaanegarleelderechoatrabajar.Meparecequeesirdemasiadolejosenelusodelaspalabrasylosconceptos…”128.

Enladiscusióndela ley14.851,seevidenciauninteréstransversalpor avanzar hacia el fortalecimiento de la cuestionada democracia. Sinembargo, laprofundidadde las reformaspropuestas,estádadapor losinteresesdecadapartidoyéstosestándelimitadosporla ideologíaalaqueadscriben.Loscongresistasdelaizquierdaaboganporunincrementoen laspenasaaquellosquenose inscribanen losregistrosynovoten,postulandoprincipalmente que es unaobligaciónde los ciudadanos. Elinterésde la izquierdaestádadoparticularmentepor lacreenciaquelaampliación del electorado hacia los sectores populares le daría mayorfuerzaelectoral. Los sectoresdecentro,defendíanel sufragio comounderecho y undeber y la inscripción electoral, comounaobligación, sinembargo, el límite de su acción estaba dadopor la transgresión de losderechospersonales. Laexpectativa sobreel comportamientoelectoralde los nuevos sufragantes, introducía incertidumbre al sistema y a laDemocraciaCristianaenparticular,ledabalaposibilidaddecaptarnuevosadherentes.Laderechaporsuparte,enfrentalostemoresdelsupuestocrecimiento de los sectores populares en los espacios de toma dedecisionesdelosasuntospúblicos,peroeltemordelafaltadelegitimidaddelsistemademocráticoesmayoryoptanporapoyarestaleyinvocandoprincipalmenteelargumentodelinteréssuperiordelpaís.

Enconcretopara laparticipaciónciudadana, la implementacióndeesta medida significó dar un salto en el incremento del número devotantesapartirdelaseleccionesde1964comoseapreciaenelcuadroquepresentamosacontinuación:

128Historiadelaley14851,pág.1025

87

I.III.LasEleccionesGeneralesDeChile1925-1973

CuadroN°1:

ResultadosdelaseleccionesGeneralesenChile:SeexcluyenlaseleccionesdeSenadoresylascomplementarias.

Fuente:cuadro3.2delaHistoriaElectoraldeChile1925-1973deRicardoCruz-Coke,1984ComosepuedeapreciarenelcuadroN°1,entre laelecciónparla-

mentariade1961ylamunicipalde1963hayunsaltosignificativoenelporcentajedelnúmerode inscritos,del23,6%al31,3%enrelacióna lapoblaciónnacional, aunquehistóricamente ambos tipos de elecciónnosoncompa-rablespor losnivelesdeabstenciónque seobservanen lasmunicipalesyqueenChilehallegadoaun41,6%en1956.

Año Clase de elección Población nacional Población electoral Inscritos % 1925 Presidenc/Parlamentaria 3.929 302.142 7,7 1927 Presidencial 4.033 302.142 7,5 1931 Presidencial 4.429 388.959 8,8 1932 Presidenc/Parlamentaria 4.495 429.772 9,5 1935 Municipal 4.700 378.590 5,3 1937 Parlamentaria 4.842 475.354 9,8 1938 Presidenc/Municipal 4.924 612.749 12,4 1941 Parlament/municipal 5.149 575.625 11,1 1942 Presidencial 5.244 581.486 11,1 1944 Municipal 5.440 700.143 12,8 1945 Parlamentaria 5.541 641.495 11,6 1946 Presidencial 5.643 631.257 11,1 1947 Municipal 5.748 657.485 11,4 1949 Parlamentaria 5.962 591.994 9,0 1950 Municipal 6.073 833.460 13,7 1952 Presidencial 6.303 1.105.029 17,5 1953 Parlament/Municipal 6.462 1.100.027 17,0 1956 Municipal 6.962 1.184.852 17,9 1957 Parlamentaria 7.137 1.284.159 18,0 1958 Presidencial 7.326 1.497.902 20,4 1960 Municipal 7.689 1.769.681 23,0 1961 Parlamentaria 7.858 1.858.980 23,6 1963 Municipal 8.217 2.570.409 31,3 1964 Presidencial 8.391 2.915.220 34,7 1965 Parlamentaria 8.584 2.920.615 34,0 1966 Municipal 9.100 3.073.902 33,7 1969 Parlamentaria 9.566 3.244.892 33,9 1970 Presidencial 9.717 3.539.757 36,4 1971 Municipal 9.879 3.792.099 38,3 1973 Parlamentaria 10.200 4.510.060 44,1

88

AcontinuaciónsegraficaelcrecimientodelapoblaciónelectoraldeChileentelosaños1925y1973.

GráficoN°1:

Incrementodelapoblaciónelectoralentre1925y1973

ElaboraciónpropiadiseñadoenbasealosdatostomadosdelcuadroNº2.EstegráficomuestraelincrementodelapoblaciónelectoraldeChile

enunperíodode48años.En1925votaron302.142hombres,alfabetos,mayores de 21 años y en 1973 votaron 4.207.918 hombres ymujeres,mayores de 18 años. Durante la década del cincuenta el incrementosostenidodelamasaelectoralcoincideconlasmodificacionesalasleyeselectoralesylaincorporacióndelasmujeresalmundopolítico.Lamayoranomalíadeestegráficoestádadaentre1960y1963, fechaen laquecomienzaaoperarlaleydeinscripciónobligatoriayelsufragioobligatorioconaltassanciones.Expresadoenporcentajeesteincrementoseexpresacomosigue:

0500000

100000015000002000000250000030000003500000400000045000005000000

1925

1932

1938

1944

1947

1952

1957

1961

1965

1970

PoblaciónElectoral

PoblaciónElectoral

89

GráficoN°2:Incrementoenelporcentajedeinscritosenlosregistroselectorales

enrelaciónalapoblaciónnacional.

GráficodeelaboraciónpropiadiseñadoenbasealosdatostomadosdelcuadroN°2.

El gráfico indica que en 48 años la población electoral de Chile se

incrementadesdeun7.7%delapoblaciónnacional(3.929.000aprox.)en1925,aun44.1%delapoblaciónnacional(10.200.000aprox.)en1973.Elmayorcrecimientoquedaevidenciadoapartirde1962conlaentradaenvigenciadelaley14.851.

Sisecomparaelincrementodelamasaelectoral,conelcrecimientode lapoblaciónenelmismoperíodo, seobservaconmayor claridadelfenómenodescrito.

05101520253035404550

1925

1931

1935

1938

1942

1945

1947

1950

1953

1957

1960

1963

1965

1969

1971

%Inscritos

%Inscritos

90

GráficoN°3CrecimientodelaPoblaciónNacionalentre1925y1973

GráficodeelaboraciónpropiadiseñadoenbasealosdatostomadosdelcuadroN°1

La población nacional no presenta anomalías en su crecimiento

duranteelperíodoestudiado.ApropósitodeestecrecimientoValenzuelaseñala “Entre 1961 y 1973 la población en edad de votar aumentó 1,4veces,perolosinscritos,tantohombrescomomujeres,semultiplicaronpor2,43yloselectorespor2,66”129.

Si se analiza la votación, mirando exclusivamente las eleccionespresidenciales, a fin de aislar las distorsiones producidas por las elec-cionesmunici-pales,quetienenlógicaspropias, laevidenciaesaúnmássignificativa.

129VALENZUELASAMUEL,Informe399deAsuntosPúblicos.

0

2000

4000

6000

8000

10000

120001925

1932

1938

1944

1947

1952

1957

1961

1965

1970

PoblaciónNacional

PoblaciónNacional

91

TablaN°1:ResultadodelaseleccionespresidencialesenChileentre1925y1973

Seadvierteuncrecimientosostenidoenelporcentajedevotantesenrelaciónalapoblaciónnacional,deacuerdoalasmodificacionesquesevanintroduciendoalasleyeselectorales130,sinembargo,lomásllamativoesel incrementoqueseobservaentre laelecciónpresidencialde1958,dondevotael20,4%de lapoblacióny1964dondevotael34,7%de lapoblaciónnacional.

130Vercapítulo3delpresentetrabajo

Año Población

Nacional

Población

electoral

Inscritos

%

1925 3929 302142 7.7

1927 4033 302142 7.5

1931 4429 388959 8.8

1932 4495 429772 9.5

1938 4924 612749 12.4

1942 5244 581486 11.1

1946 5643 631257 11.1

1952 6303 1105029 17.5

1958 7326 1497908 20.4

1964 8391 2915220 34.7

1970 9717 3539757 36.4

92

GráficoN°4:IncrementodelaPoblaciónelectoralenelperíodo1925-1973en

eleccionespresidenciales.

ElaboraciónpropiadiseñadoenbasealosdatostomadosdelcuadroN°1

ElgráficoN°4muestraelincrementodelapoblaciónelectoralentre

las elecciones presidenciales de 1925 y 1970 en 3.237.615 personas yreflejaelimpactodelaley9292de1949queledavotoalasmujeresyladiferenciaentrelaseleccionesde1958y1964quereflejanelefectodelincrementoenlaspenaspornoinscribirseenlosregistroselectorales.

05000001000000150000020000002500000300000035000004000000

1925

1927

1931

1932

1938

1942

1946

1952

1958

1964

1970

PoblaciónElectoral

PoblaciónElectoral

93

GráficoN°5:IncrementoenelporcentajedeInscritosenlosregistroselectorales

enelperíodo1925-1973

GráficodeelaboraciónpropiadiseñadoenbasealosdatostomadosdelcuadroN°1

Tal comoseobservaenel gráficopresentado,el incrementoenel

porcentaje de inscritos entre 1958 y 1964 es demás de un 14%, cifraincomparable con ningún otro período de la historia electoral chilenaanteriora1973.Estefenómenonisiquieraeshomologableconelingresodelasmujeresalavidapolíticadelpaís.Porciertoentre1946,elecciónpresidencialdondelasmujeresaúnnoconseguíanelvotopolítico,votoel11.1%delapoblaciónnacional,mientrasqueen1958,primeraelecciónpresidencialqueincluyelavotaciónfemenina,lohizoel17.5%,esdecir,lamasaelectoralseincrementaelun6.4%.131

Unaspectointeresanteresultadeladistribucióndelosvotosdeestaampliación. Se estimaba que los nuevos votantes favorecerían a lospartidosdecentroeizquierda132,puestoquealampliarseelelectoradolas

131VercuadroN°3.132 En lamisma línea, el empeñode los partidos de centro e izquierda habían logradopromulgar la Ley 12.987 del 26 de junio de 1958 que fue considerada una leyantiderechista, estaba orientada a evitar el cohecho. Las principales medidas queintroducesonlacédulaúnicayelcierredelassecretaríasdepropaganda.

05

10152025303540

1925

1927

1931

1932

1938

1942

1946

1952

1958

1964

1960

%deInscritos

%deInscritos

94

posibilidades de control clientelar de la derecha se reducíaconsiderablemente, de hecho la recién fundada Democracia Cristianaimpulsaunacampañaparacaptaralosnuevoselectoresentodoelpaísparaprepararlaelecciónde1964133.Sinembargo,ladistribucióndelosnuevos votantes se produce sin alterar el panorama que ya se habíaconfigurado, es decir, ninguno de los partidos es especialmente favo-recido134.Parareafirmarlaimportanciadelaley14.851enelprocesodeexpansióndelelectoradoenChileesnecesarioobservarlaevolucióndelcomportamientoelectoraldelasmujeres.

I.IV. Evolución del sufragio femenino en las elecciones chilenas 1935-

1970135

TablaN°2:Resultadoselectoralesdelasmesasdemujeresenlas

eleccionesmunicipalesenelperíodo1935-1950.

El comportamiento electoral de las mujeres en las eleccionesmunicipalesentre1935y1950muestrauncomportamientoparadójico.Elimpulsoinicialdadoporlassufragistas,quelograronqueun20%delasmujeresseinscribieraenlosregistroselectoralesparavotarenelecciones

133HistoriadelsigloXXchileno,Variosautores,Edit.Sudamericana,pág.207134VALENZUELA,SAMUEL(otoño1995)

Registro de mujeres

Abstención %

Año

Inscritas % Votantes Mujeres Varones

Elecciones Municipales

1935 76.049 20,0 66.113 13,0 12,6

1938 100.709 16,4 74.759 26,0 19,9

1941 124.518 17,8 80.744 35,2 21,8

1944 145.780 17,7 88.061 39,5 33,8

1947 127.749 19,4 109.199 14,5 16,4

1950 191.283 22,9 144.579 24,4 25,5

Promedio 25,4 21,6

95

municipales, no logra mantenerse sostenidamente en el tiempo y seobservaunacaídade4puntosenlaseleccionesde1938,aunqueposte-riormenteunaestabilizacióncontendenciaalalza.Esciertoqueelvotomunicipalnoaparecíacomounaconquistadefinitivaparaelmovimientoque impulsaba la conquista de los derechos políticos y operó comounincentivo parcial a la participación, por lo que una vez adquiridos losderechospolíticos,lasmujeresincrementannuevamentesuparticipaciónelectoraldesdeel22.9%queseregistraen1950aun29,7%en1952.

Para facilitar el análisis, es necesario observar separadamente losresultadoselectoralesdelasmujeresenlaseleccionespresidenciales.

TablaN°3:Resultadoselectoralesdelasmesasdemujeresenlas

eleccionespresidencialesenelperíodocomprendidoentre1952y1970.

Estecuadromuestraelsaltodadoporelelectoradodemujeresentre1958y1964dondeseincrementanlasinscritasde508.666a1.322.814,esdecir,lasinscritaspasanderepresentarel33,9%delasmujeresencon-diciones de inscribirse en los registros, al 45.3%. Es decir, la obliga-toriedaddelainscripciónyloscastigosquedefineelnocumplimientodelanormaopera inclusomuchomáseficientementeque laobtencióndelosderechoscivilesde1948paralasmujeres.

Elecciones

Presidenciales

Abstención %

Año Inscritas % Votantes Mujeres Varones

1952 328.404 29,7 287.794 12,3 13,8

1958 508.666 33,9 438.112 13,9 17,9

1964 1.322.814 45,3 1.204.753 9,6 16,2

1970 1.665.988 47,0 1.436.808 13,7 18,9

Promedio 12,3 16,5

96

Frenteala importanciaquetuvolainstalacióndelaobligatoriedadde la inscripción, la bligatoriedad del voto y sus sanciones pasan a uncompletosegundoplano,dehechoen lahistoriade la ley14.851noseconsignadiscusiónalgunaquepusieraendudalavalidezdelapropuestapresidencialy lapropuestaenviadaporelejecutivoseaceptasinmodi-ficacionessiendosuredacciónfinalcomosigueenelpárrafo3°número42:“Reemplazaseelartículo154°porelsiguiente:Artículo154°Elelectorquenocumplaconlaobligacióndesufragarserápenadoconprisiónensus grados medio a máximo, conmutable en cincuenta centésimos deescudo demulta a beneficiomunicipal por cada día de prisión. El juezprocederáapeticióndecualquierciudadanoodeoficio.

Noincurriráenestasanciónelindividuoquehayadejadodecumplirsu obligación por enfermedad, por ausencia del país, por encontrarsedomiciliado en distinta circunscripción electoral de aquella en que lecorresponde sufragar o por otro impedimento grave, debidamentecomprobadoanteel juez competente,quienapreciaráen conciencia laprueba.”Estaobligatoriedaddelvotomantuvosuvigenciahastaelaño2012.

II. ELDECRECIMIENTODE LAMASAELECTORALPOR EFECTOSDE LA

ACCIONDELESTADOYDESUSACTORESPOLITICOS

II.I.Lavueltaalvotovoluntario

En nuestra región, el voto obligatorio es una norma común

establecidaconstitucionalmenteencasitodoslospaíses,sóloColombia,Venezuela, Nicaragua y desde el 2012 Chile, difieren en ese sentido yestablecenunvotovoluntario.Deacuerdoalatradiciónjurídica-electoralde nuestro continente, el voto o sufragio sería lamanifestación de undebercívico,cuyaobligatoriedadrespondeauninteréssocial.Estotieneunaexplicaciónhistóricaasociadaalprocesodedemocratizacióndelvotoa mediados de la primera mitad del siglo XX. En ese período, laobligatoriedad surgió como una forma de fomentar la participación yproteger a los grupos sociales emergentes. Otra explicación, estávinculadaa los cambiosgeneradosapartirde ladécadade los sesentadada laevolución socioeconómicaypolíticade la sociedad. Losnuevos

97

tiempos motivaron la necesidad de regularizar el sistema electoral yestablecerelsufragioobligatorio.

El caso de Chile, es singular. En el Seminario Internacional sobreModernizacióndelRégimenElectoralChileno136,realizadoenSantiagoel17 de noviembre del 2006, los concurrentes a dicho evento, represen-tantesdelProgramadelasNacionesUnidasparaelDesarrollo(PNUD),delInternational Institute forDemocracyandElectoralAssistance(IDEA), laCorporacióndeEstudiosparaLatinoamérica(CIEPLAN),elCentrodeEstu-dios Públicos (CEP), el Instituto Libertad yDesarrollo y Proyectamérica,planteabanelestadodesituacióndelosargumentosafavoryelcontradelvotovoluntarioenelsiguientecuadroresumen:

136Lasconclusionesqueresultarondelcitadoseminariosonlassiguientes:“Respectoalabateríadetemasdemodernizacióndelrégimenelectoral,enlareuniónseestablecieronalgunos criterios de prioridad para cada reforma. Las medidas que deberían tener undebateprioritario,son:Inscripciónautomática.Existenlasherramientastécnicasyhumanasparaqueseapuestoen práctica rápidamente, aunque queda pendiente la discusiónmás de fondo sobre laposibleindependenciaoautonomíadelregistrocivil.Unpuntopendientedeacuerdoessiestareformadebeonoiracompañadadelavoluntariedaddelvoto.Intervención electoral. Para el consorcio es de suma importancia la regulación de laintervención electoral, como forma de conseguir una mayor equidad en los procesoseleccionarios. Este último es un objetivo general, que impone prevenir laintervenciónelectoral del Gobierno, por una parte, y prevenir las influencias ilícitas delmundoprivado,porlaotra.Voto en el exterior. Las posiciones van desde rechazar la votación de quienesposteriormentenosonafectados/beneficiadospor laspolíticasy leyesadoptadasenelpaís,hastaquienesreclamanlasherramientasnecesariasparaelejerciciodeunderechoreconocidoenlapropiaConstitución.Justiciaelectoral.Temanovistoenelseminario,perodesumatrascendenciaparalograrlegitimidadenlosprocesos.Comoelementosdeestudioparaconocermejorelproblemaseencuentra:La participación electoral juvenil. Es necesario indagarmás respecto a losmotivos quehacenparticiparonoaljoven,estoporque,elmarcodedebaterespectoalaparticipaciónelectoraljuvenil,estáforzadaaquesemireatravésdelprismadelainscripción.La discusión sobre voluntariedad/obligatoriedad del voto. Ello, porque es un tema quedividelasopinionesydondeesfácilquepredomineelstatusquoporsobreelcambio.ParatenerpresenteafuturoVotoelectrónico.Enespecialconelentendimientoqueunaaplicacióndevotoelectrónicodebeserhechacomounproyectonacional.

98

Tablan°4:Cuadrocomparativodeargumentosportipodevotación137

Tipo

deVotaciónTipo de

ArgumentoArgumento

Voluntaria Positivo Noestanclaroquelavotaciónvoluntariapudieragenerarunaabstenciónsostenidamentebaja.Esmás,elaumentodevotantespotencialesa través de la inscripción automática podríacompensaresabaja.

Voluntaria Positivo Asignacorrectamente los incentivoseneljuegopolítico.

Voluntaria Normativo Reflejamásnítidamentelanocióndevotocomo derecho, como una garantía, por tanto,frentealpoderpolíticoestablecido

Voluntaria Negativa Puede ser un elemento de exclusiónrespectodelosmásdesposeídossocialmente,alahoradeldiseñodelaspolíticaspúblicas.

Obligatoria Positivo MenorvolatilidadelectoralObligatoria Positivo Mayorcertezayeficienciaenlosgastosde

campañaObligatoria Normativo La votación es un deber al igual que los

pagos de impuestos y otras obligacionesimpuestasporelEstado

Obligatoria Negativa La verdadera legitimidad del sistemapuedequedarensombrecidatraslaaplicacióndeunsistemaobligatorio.Además,comodeber,elvoto queda a merced de la del poder políticoestablecido.

Obligatoria Deprecaución

Un tipo de votación obligatoria, cuyosmecanismosdesanciónnoseanbienaplicados,puedellevaraunabajalegitimidaddelaley.

En el cuadro anterior se resumen los principales argumentos que

esgrimíanaquellosqueeranpartidariosdelvotovoluntarioyquienesnoloeran.Dichosargumentossehacíancargodelosproblemascentralesdel

137EstecuadrofuetomadodeLECCIONESDELSEMINARIOINTERNACIONALSOBREMODERNIZACIÓNDELREGIMENELECTORALCHILENO,Cap.Amododeconclusión,pág.250,documentoelectrónicodisponibleenhttp://www.cepchile.cl/dms/lang_1/doc_4280.html

99

voto voluntario: incertidumbre en torno al comportamiento electoral yapuesta a la compensación que implicaría la inscripción automática,posibilidadesqueelvototerminarasiendounanuevafuentedeexclusiónpara losmás pobres, incertidumbre en los gastos de campaña y comocorolariolarenunciabilidaddelosderechosciudadanos.Encuantoalosargumentosafavordelvotoobligatorio,losdemayorcentralidaderanlaposibilidad de un mayor control de los procesos electorales y unaconducta más predecible del sistema, mayor eficiencia en laadministración de los gastos de campaña, irrenunciabilidad de losderechos de ciudadanía y la condición de la existencia y aplicación desancionesadecuadasparagarantizarelbuenfuncionamientodelsistema.

Apartirdelaapariciónenlaagendapúblicadelaideadequeelvotofuera voluntario se observó como un fenómeno creciente, unasignificativaadhesiónaeste138.Porcierto,lasextaEncuestaNacional139,diseñada y aplicada por un equipo de investigadores del Instituto deCiencias Sociales de la Universidad Diego Portales, arrojaba un amplioapoyohaciaelvotovoluntario.Frentealapregunta¿Creeustedquevotardebiera ser obligatorio o voluntario?, el 70,9% de los entrevistadosconsideraquedebieraservoluntario,mientrasqueel25,1%,señalaquedebieraserobligatorio.Frentealapregunta:Sienlaspróximaseleccionesustedestuvieseinscritoautomáticamenteyvotarfuesevoluntario¿ustediríaavotar?140.el70,1%respondíaafirmativamente,mientrasel19,8%lohacíanegativamente.Conlapregunta41delaencuesta,másquepredecirla conducta futura de los potenciales electores, se reforzaba la altavaloración del voto voluntario y la disposición a participar de un actoelectoralsiesquenomedianingúninconveniente.Loquenosemedíaerasilaaltavaloracióndelvotovoluntarioeraunincentivosuficien-tementefuertecomoparallevaralelectoradoalasurnasysiteníaunvalormásalládelodeclarativo.

138MORALES,MAURICIO(2011)139ICSOUDP,SextaencuestaNacional2010,Gayo,Herrera,Mendezyotros,Capitulo2:Política,Título:obligatoriedaddelvoto,p.40¿Creeustedquevotardebieraserobligatorioovoluntario?140ICSOUDP.p41.

100

Sediscutíadesdeelpuntodevistaideológico,filosóficoyacadémico,conlasmodificacionesaltipodevotación,seproponíandesdemejorasenla representatividad, exigencias normativas, inclusión política, hastaaspectosdeadministracióndelademocracia,perdiéndoselacentralidaddel problema que es como asegurar, para Chile, una mejor forma derepartir elpoderentre losdistintosactoresdeuna comunidadpolítica.Esta mejor distribución del poder, supone la existencia de unaherramienta segura, que disminuya la incertidumbre y que asegure larepresentación adecuada de la voluntad de las personas en el sistemapolítico, para que éste funcione y se transforme en un elementointegrador y en una herramienta de la democracia. Por otra parte, laagenda se tiende a copar con parte de los aspectos relevantes para elfuncionamientodemocrático,peronosediscuteacercadelosnivelesdelibertad con que cuentan los votantes para elegir entre opciones quesiguenacotadasporelsistemabinominal,quesibiendejodeoperarenloformal, las dificultades para los desafiantes fuera del duopolio siguensiendo altísimas y desincentivadoras. Es oportuno recordar las restric-cionesqueseintroducenalprocesodetomadedecisionesdepartedelaciudadaníaporefectodelcontrolde losmediosdecomunicaciónyqueobstaculizanlacorrectainformacióndeopcionespolíticas.

Enestepanoramadedesprestigiodelospartidospolíticos,controldelosmediosdecomunicacióndepartedelduopolio,escasacompetitividadelectoral, imbricaciónentreelsistemaeconómicoypolítico,escándalosde corrupción que involucra al gobierno, abuso del sistema de podereconomico, cuestionable mecanismo de financiamiento de campañaspolíticas, ciudadanía movilizada y agenda pública controlada por losmedios,comienzaaoperarelvotovoluntario.

Laparticipaciónciudadanaenlaseleccionesconvocabasapartirdelaño2013muestranciframuypordebajodeaquellasqueseobservabanenlaseleccionesdeladécadadel90.

101

TablaNº5:Eleccionespresidenciales1989-2013Elecciones

presidenciales

postdictadura

Inscritos

paravotar*

Abstención

electoral

(en%)**

Participación

electoralen

relaciónala

población

inscrita***

1989 7,557,537 5.28% 6,979,859

1993 8,085,439 8.77% 6,968,950

1999 8,084,476 9.37% 7,178,727

2005 8,220,897 12.33% 6,959,413

2009 8,285,186 13.06% 6,958,972

2013 13,573,143 58,02% 5,697,524

Tabladeelaboraciónpropiaenbasea*DatosServel;**enbasealoinformadoporelTricel;***Servel.

Entre1989yel2009seobservaunapoblaciónelectoralestable,con

un padrón con escasa renovación y una tendencia al incremento delabstencionismocomoseobservaenlatablaNº5.Estafaltaderenovacióndel padrón y la estabilidad de la población electoral se atribuía a losefectosdelacombinaciónentrevotoobligatorioeinscripciónvoluntariaenlosregistroselectorales.Sinembargoytalcomoseapreciaenelmismocuadroapartirdel2012apesardequeseconstruyeunnuevopadrón,dondecadachilenoychilenamayorde18añosytitulardederechosdeciudadaníaquedahabilitadoparavotaryelvotopasaaservoluntario,laabstención se agudiza y llega a ser deun58,02%. Es decir, a pesar delincremento de la masa electoral gracias a la automatización de lainscripción,disminuyeentérminosabsolutos.

102

GráficoNº6

GráficodeelaboraciónpropiaenbasealosdatosdelatablaNº5EnelgráficoNº6seobservaqueeldecrecimientodelamasaelectoral

(serie3)esinversamenteproporcionalalincrementodelpadrónelectoral(serie2).Enamboscasoselcrecimientoyeldecrecimientodelasseriessuperasulíneadetendencia.

0

2000000

4000000

6000000

8000000

10000000

12000000

14000000

16000000

1989 1993 1999 2005 2009 2013

Númerode

pob

lación

ened

addevotar

Incrementodelpadrónelectoralv/smasaelectoralentrelosaños1989y2013

Serie1

Serie3

Lineal(Serie1)

Lineal(Serie3)

103

GráficoNº7

GráficodeelaboraciónpropiaenbasealosdatosdelatablaNº5PorsuparteytalcomoseobservaenelgráficoNº7laabstención

electoral(serie1)seincrementaenformasignificativasuperandoel58%.Con esto queda demostrado que la institución voto voluntario no essuficienteporsímismaparamovilizarlavoluntaddelosvotanteshacialasurnasapesarde loproyectadoporsuspromotoresapesardehaberseborradolasbarrerasdelainscripciónvoluntariaenlosregistros141.

AMODODECONCLUSIÓN

A la luz de lo expuesto podemos afirmar que la baja participación

electoralestádadaenChileendossituaciones:

141ElsistemadeInscripciónAutomática.Enestesistemalosciudadanosnonecesitanrealizarunaacciónpositivaparaingresaralosregistroselectorales.Suinscripciónesautomáticaapartirdelprocesodeidentificacióncivilodeentregadelacéduladeidentidad.

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

1989 1993 1999 2005 2009 2013

Porcen

tajedeabsten

ción

electoral

Añosdeelecciónpresidencial

Abstenciónelectoral1989-2013

Serie3

Serie1

104

1.-Inscripciónvoluntariasinunafuerteestructuradeincentivosjunto

auntipodevotaciónvoluntariauobligatoriasinunafuerteestructuradeincentivos;

2.-Inscripciónautomáticayvotaciónvoluntariauobligatoriasinunafuerteestructuradeincentivos.

Elsistemamáseficienteparaincrementar laparticipaciónelectoral

terminasiendounsistemaconInscripciónautomática,conjugadoconunavotaciónobligatoriaconunafuerteestructurade incentivoscomoeselcasodeUruguay.

Ladiscusiónporlavueltaalvotoobligatorioseestáactualizando.Sinembargocreemosqueescontraproducentevolveralvotoobligatorioenmomentos en los que los chilenos y chilenas reclaman un estatus deciudadanía con mayores derechos de participación. Actualmente losindividuos no le definen una función de utilidad al voto de maneraexclusiva.Latecnología,lasredessocialesylavaloracióndelosasuntospúblicosalmargende las interpretaciones ideológicas,hanabiertounagran incertidumbre dentro delmundo político y no es claro que dichomundopolíticoseacapazdeiniciarlarenovacióndeestructurascapazdecanalizar,enelcortoplazo, lasdemandasciudadanas.Creemosademásquedichasdemandasvanmásalládelascausasqueparecenconvocar.Lagenteexigeunnuevoestatusyunamejordistribucióndelpoderparaelbuengobiernodelosasuntospúblicos.Talvezlosavancesdelatecnologíaabranelcaminodelretornoalademocraciadirecta.Loqueesclaroesquenosevefactiblelarestriccióndelosderechosdeciudadaníaalsoloroldevotantes.

105

BIBLIOGRAFÍAAutores,V.(enerode2009).BoletíndePolíticaComparada.Volumen2,Número1.BuenosAires,Argentina.BLAIS, A. (Abril 2008). ¿Qué afecta a la participación electoral? RevistaEspañoladeCienciaPolíticaN°18,9-27.BOENINGER, E. (1997). Democracia en Chile Lecciones para laGobernabilidad.Santiago,Chile:EditorialAndrésBello.CEPChile.LeccionesdelSeminarioInternacionalsobreModernizacióndelRegiménElectoralChileno.Santiago:CEPChile.CEPAL, AGENCIA ESPAÑOLA DE COOPERACION INTERNACIONAL,SECRETARIA GENERAL IBEROAMERICANA. (2007). Cohesión Social:InclusiónysentidodepertenenciaenAmericaLatinayelCaribe.Santiago,Chile:NacionesUnidas.CORREA,F. J.-H. (2001).HistoriadelsigloXXchileno,BalanceParadojal.SAntiago,Chile:EditorialSudamericana.DUVAL, P. (2006). Reforma al sistema binominal: hacia un sistemaproporcionalcompensatorioycompetitivo.Enfoques,141-162.EYZAGUIRRE,J.(1957).ChileDuranteelGobiernodeErrázurizEchaurren1896-1901.SantiagodeChile:Zig-Zag.FLACSO. (2007). Efectos del Sistema Binominal. Santiago, Chile: FlacsoChile.FLACSO-Chile. (23de Juniode2004).RegistroAutomáticoy sistemadevotaciones.PresentaciónantelaComisióndeConstitución,LegislaciónyJusticiadelSenadodelaRepública.Valparaíso,Chile:FLACSO.FREER,J.B.(2006).LaselitesylaDemocraciaenArgentinayChile.Essex.GARRETON,C.Y.(2004).AméricaLatinaenelsigloXXI,Haciaunanuevamatrizsociopolítica.Santiago,Chile:LOMEdiciones.GARRETON, G. H. (1999). La Caja de Pandora. Santiago, Chile:Planeta/Ariel.GARRETON,M.A.(200?).CienañosdeLucesySombras.Santiago,Chile:Taurus.GARRETON, M. A. (2007). Del Postpinochetismo a la sociedadDemocrática: Globalización y política en el Bicentenario. Buenos Aires,Argentina:DEBATE.GARRETON, M. A. (Mayo de 2005). Inscripción Automática yObligatoriedaddelVoto.Santiago,Chile:Tiempo2Mil.

106

HUNEEUS, C. (2004). La Necesidad de la Reforma Electoral. Política yEspíritu.HUNNEUS, C. (2 y 3 de octubre de 2006). El Orden Jurídico de laConsolidaciónDemocrática.CuidaddeMéxico,México.ICSOUDP.(2010).Sextaencuestanacional2010.Santiago:UDP.JACKMAN,R.(June,1987).Political InstitutionsandvoterturnoutintheIndustrialDemocracies.AmericanPoliticalScienceReviewn°81,405-423.LIÑAN, A. P. (Julio de 2008). El método Comparativo: Fundamentos ydesarrollosrecientes.PolíticaComparada.BuenosAIres,Argentina.LIPJHART, A. (1997). Unequal Participation: Democracy's unresolvedDilemma.AmericanPoliticalScienceReviewN°91.LÓPEZ,M.A.(Primavera2004).Conductaelectoralyestratoseconómicos:elvotodelossectorespopularesenChile.(I.I.Chile,Ed.)Política(43),285-298.MAHMUD, A. (2005). Voto Ciudadano, Debate sobre la InscripciónElectoral.FuentesyVillarEditores.MERCADO,F.M.(2011).UsodelaFuerza.CESC,INAP,UChile,DocumentodetrabajoN°4.Ministerio SecretariaGeneralde laPresidencia. (2010).Regula SufragioVoluntario, Inscripción automática y voto chilenos en el extranjero.SantiagodeChile:Agendalegislativa.MORALES,M. (2011). Precauciones frente al voto voluntario. Santiago,Chile.NAVIA, C. Y. (2005). Efecto del Sistema Binominal en el número decandidatosydepartidosenlaseleccioneslegislativasenChile1989-2001.Política,29-51.NUN, J. (2002). Democracia ¿Gobierno del pueblo? Buenos Aires,Argentina:FondodeCulturaEconómica.RAGIN.(2003).ParadigmsandSandCastles:TheoryBuildingandResearchDesigninComparativePolitics.Michigan:UniversityofMichiganPress.RAGIN, C. (2001). Fuzzy-Set Social Science. Chicago: The University ofChicagoPress.RICARDO, C.-C. (1984). Historia Electoral de Chile 1925-1973. Santiago,Chile:EditorialJurídicadeChile.SALAZAR, G. (1989). Labradores, Peones y Proletarios. Santiago, Chile:EdicionesSURColecciónEstudiosHistóricos.

107

SALAZAR, G. (2010). Patriarcado Mercantil y Liberación Femenina.Santiago,Chile:ServicioNacionaldelaMujer(SERNAM).SIERRA, L. (2005). El voto como Derecho: Una cuestión de Principios.Santiago:FuentesyVillarEditores.TOURAINE, A. (2000). ¿Que es la Democracia? México D.F.: Fondo deCulturaEconómica.URBINA, F. Z. (2009). Derecho a sufragio y obligatoriedad. Valparaiso,Chile:ComisióndeConstitución,LegislaciónyJusticiadelaH.CámaradeDiputados.VALENZUELA,A. (2003).Elquiebrede lademocraciaenChile.Santiago,Chile:EdicionesUniversidadDiegoPortales.VALENZUELA, G. U. (1992). Historia Política de Chile y su evoluciónElectoraldesde1810a1992.Santiago,Chile:EditorialJurídicadeChile.VALENZUELA, J. S. (Otoño de 1995). Orígenes y Transformación delSistemadePartidosenChile.Santiago,Chile:CentrodeEstudiosPúblicos.VALENZUELA,S.(Informe399).¿ElvotovoluntariofortaleceodebilitaalaDemocracia?Santiago:AsuntosPúblicos.VARIOS.(16deDiciembrede2006).LeccionesdelSeminarioInternacionalsobreModernizacióndelRégimenElectoralChileno.Santiago,Chile.

108

109

PRESIDENCIALISMO:ELFINDEUNAERA

MarceloBrunetB.142

ExposiciónenSeminarioPresidencialismoenChile:análisisydesafíos143

INTRODUCCIÓN:LAATROFIADELPRESIDENCIALISMOYLACRISIS

POLÍTICA

Nadaesmáspoderosoqueunaideaala

quelehallegadosu

horaVictorHugo.

Elpresidencialismo144enChilees,amijuicio,engranparteresponsablede la crisis dedesafecciónde la política nacional. Y todo indicaqueha

142Abogado,licenciadoenDerechodelaPontificiaUniversidadCatólicadeChile.HasidoProfesordeDerechoConstitucionalyPolíticoPUC, laUniversidadAdolfo Ibáñezyotrascasasdeestudios.Hasidoinvestigadoryasesorlegislativo,Jefededepartamentosjurídicosdemunicipalidades e instituciones públicas. Autor de libros académicos en su área deespecialización, como “Manual de Derecho Político, Sociedad y Estado” (2006) ynumerosas publicaciones en revistas científicas. Columnista en diversos medios decomunicaciónypanelistaenprogramasdeactualidad.MiembrodelaComisiónPolíticadeRenovaciónNacional.143 Exposición efectuada en Seminario "Presidencialismo en Chile, análisis y desafíos",organizadoporlaFundaciónProgresa,debatesobreunrégimenpolíticoquecontribuyaadistribuirelpoder,Martes14dejuniode2016..144Losconceptosclásicosdepresidencialismosuponendeaquelunrégimenenqueexisteuna separación institucional entre la labor del poder ejecutivo y del Parlamento, entérminosqueelgabineteesdeconfianzaexclusivadelJefedeEstado.EnestesistemaelJefedeEstadooPresidentedelaRepúblicaesunipersonalyelgabineteesdesuexclusivaconfianza. Sus principales Características son que a) el Jefe de Estado coincide en unórganoúnicoconelJefedeGobierno,eselPresidente,acargodelafuncióndelEjecutivo;b) No hay conexión entre órgano ejecutivo, legislativo, Gobierno y Parlamento, y c) latotalidad del Gabinete es designado por el Presidente a su gusto, no necesitando elrespaldodelParlamento.

110

llegado la hora de replantearse su condición de paradigma dominanteparaChile.

La crisis de distancia entre la política y la ciudadanía es un hechoinnegable.Hayuncuestionamientorespectodelalegitimidaddelsistemapolítico,expresadaenunadecrecientetasadeparticipaciónelectoralyenundescréditogeneralizadodequienesdesarrollanactividadespolíticas.Apareceentodaslasencuestasdeopiniónunciertodistanciamientoentrelos temas de interés general de la población y los temas que les sonpropiosalosgobernantes.Ysibiennoesrazonableestablecerrespuestasmonocausalesaproblemáticascomplejasymultifacéticascomoestas,sinduda la existencia de un régimen presidencial genera muchos de losproblemasquehoyvivimos.

Podemosafirmar,sinmuchoscuestionamientos,quelaConstituciónde1980ysupresidencialismoexacerbadonosecondicenconelnuevociclopolítico.Hanpasado26añosdesdeel retornoa lademocracia,35desde la vigenciade laCartade1980yelmodelode transiciónque seextendió por años sobre una base de acuerdo tácito, fundado sobre elpresidencialismo,hoyparecehabersequebrado.

Enefecto,segúnlascifrasdelPNUDChiledisminuyósuparticipaciónelectoral enmás de 34 puntos Es la caídamás aguda en participaciónelectoraldeAméricas,lasegundaentrelospaísesdelaOCDEylacuartaanivel mundial tras Eslovaquia (35,2%), Gambia (36,9%) y Madagascar(38%)145. En tanto un 83% de los encuestados por CEP Chile señalanconsiderarquenuestrosistemademocráticoes“regular”,“mal”o“muymal”,encontraposiciónal11%queestimaquefunciona“bien”o“muybien”.146

Nuestro sistema político no puede seguir evadiendo esta realidad.Nuestrosistemaconstitucionaltampoco.Yamijuicio,elproblemanaceconelethos constitucionalde1980,queestá superadopor loshechos,puestoqueestámarcadoenlalógicadelaGuerraFría.

145 Datos correspondientes al Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.AUDITORÍAALADEMOCRACIAMásymejordemocraciaparaunChileinclusivo.PrimeraEdición:marzode2014.ISBN:978-956-7469-44-4146DatosextraídosdeencuestaCEPCHILE,opiniónPública,noviembrede2015

111

Resultaevidentedelalecturadesuselementosmáscaracterísticos,quesefundanenunacosmovisiónideológicareactivaalavisióntotalitariamarxista. En palabras de Pinochet, lo que caracterizaba al régimenconstitucionalde1980esunadefensafrenteal“expansionismosoviético”que significaba “…el mayor adversario que enfrenta el mundo y lacivilización occidental y cristiana”147 Sumáxima expresión era el poderomnímodo del Ejecutivo, reflejado –erradamente a mi juicio- en unpresidencialismoexacerbado.

Eseprincipiorector,ladesconfianzadelpodersoberano,nacedeunciertogradoderecelorespectodelapolítica.Desdemipuntodevista,quepor cierto no es unánime en mi sector, ha provocado la atrofia delpensamientoliberaldederechayelsurgimientodeesacomplejatrilogíaen la que se cimienta parte importante del pensamiento de una parteimportante de la derecha y centroderecha: el tecnócrata, el caudillopolíticoyelhomoindependens.

Solo respecto de este último, amodo de ejemplo, el concepto deindependientebasadoenunciertomesianismo,queestáenvueltoenunmanto de nobleza, y solo por el bienestar y la utilidad de su patria, arenunciar, como Cincinato, a la tranquilidad de sus negocios parasometerseaaquellomenosenaltecedorylujosoqueelmundoalcualestáacostumbrado,paracaerenesoque,lamentablemente,conducealpoderenlademocracia: la luchapolítica.Pero,adiferenciadelquecreeen lopolítico,elindependienteesuniluminado,unhombre–omujer,perosonmenos-queescapazdesalvaralapolíticadelospolíticos.“Tenemosquerecuperarlapolítica.Tenemosqueenaltecerla”,diceelindependiente.148

Y sin duda ello ha sido parte de losmás duros problemas que hadebido enfrentar el pensamiento político del sector político al cualpertenezcoalolargodelsigloXX,yporquénodecirlo,delpresenteciclopolítico.Porqueaconsecuenciadedichaatrofia,aparecenlegitimadaslasideasdelpopulismoyelestatismo.

147PINOCHETUGARTE,Augusto.VisiónfuturadeChile,DINACOS,1979.148GOLBORNERIVEROS,Laurence.DiscursoProclamaciónCandidatoPresidencial,ConsejoGeneralUDI,13deenerode2013.

112

ELPRESIDENCIALISMOREFUNDACIONALPORTALIANODE1980

Lavisióndelpresidencialismoexacerbadonoesnueva.Porlopronto,

su raíz histórica nace en Chile en los albores de la independencia.ProbablementesumayorexponentefuePortales,quienconsiderabaqueunpoderpresidencialfuerteseríacapazdeevitarlacrisisprovocadaporelactuardelosilusosquepregonabanlademocracia.149

La distancia de lo político pese a participar de lo político, es unaspectoclaroenelpensamientodePortales.“Usted–afirmabaasuamigoTocornal- no puede formarse idea del odio que tengo a los negociospúblicos,ydelaincomodidadquemecausaeloírsólohablarsobreellos;(…),séalodeloquefuere,lociertoesqueexisteesaaversióndequeyomefelicito y de que otros forman crítica. En este estado, y no siendo pordesgraciadelosquemássabenvencerse,¿quédebeustedesperardemíenlalíneadeadvertencia,aúncuandoquierasuponermeconlacapacidaddehacerlas?”150y,unavezmás,desconfiandodelcriteriopolíticodelosciudadanos,afirmaque“ElordensocialsemantieneenChileporelpesodelanocheyporquenotenemoshombressutiles,hábilesyquisquillosos:la tendencia casi general de la masa al reposo es la garantía de latranquilidad pública.”151 Porque, claro está, pese a su conservaturismopolítico,PortalesdesconfíadelamajestaddelaLeyyconfíamásbienensu propio criterio, como deja en claro respecto de la presunción deinocenciaydelasnormasderesguardodegarantíasfundamentales.152

149EnsuconocidacartaaCea,Portalesafirmaque“laDemocracia,quetantopregonanlosilusos, es un absurdo en los países como los americanos, llenos de vicios y donde losciudadanos carecen de toda virtud, como es necesario para establecer una verdaderaRepública. (…) LaRepública es el sistemaquehayqueadoptar; ¿pero sabe cómoyo laentiendo para estos países? Un Gobierno fuerte, centralizador, cuyos hombres seanverdaderosmodelosdevirtudypatriotismo,yasíenderezaralosciudadanosporelcaminodelordenydelasvirtudes.Cuandosehayanmoralizado,vengaelGobiernocompletamenteliberal,libreyllenodeideales,dondetenganpartetodoslosciudadanos”(CartadeDiegoPortalesaJoséM.Cea,marzode1822)150CartadeDiegoPortalesaJ.Tocornal,Valparaíso,16deJuliode1832.151CartadeDiegoPortalesaJ.Tocornal,Valparaíso,16deJuliode1832152“EnChilelaleynosirveparaotracosaquenoseaproducirlaanarquía,laausenciadesanción,el libertinaje,elpleitoeterno,elcompadrazgoy laamistad.Siyo,porejemplo,apreso a un individuo que sé está urdiendo una conspiración, violo la ley.Maldita ley,entonces,sinodejaalbrazodelGobiernoprocederlibrementeenelmomentooportuno!Paraproceder, llegadoel casodeldelito infraganti, seagotan laspruebasy las contra-

113

Másdeunsiglodespués,ladictaduramilitargeneradatraselgolpedeestadodeseptiembrede1973,inspiradaenelpensamientoportaliano,tras el golpe de estado153, tuvo la pretensión de, transformar lainstitucionalidadpolíticayconstitucional154pormediodelainstauracióndeunadictaduracomisaria.

Desdeelpuntodevistapolítico,lanuevainstitucionalidadcomenzóesemismo día. Y es evidente que subyacía en la Junta de Gobierno lanecesidad de efectuar cambios revolucionarios o restaurativos de lainstitucionalidad.155Elquiebredelamisma,suscitadoentre1970y1973porlasaccionesdelGobiernodelaUnidadPopular,condujeronaquelaCarta de 1925, en los hechos, hubiera sido superada por la falta delegitimidadenelejerciciodelpoder.

Muestra de aquella convicción restaurativa la constituye laoficializacióndelaComisióndeEstudiosparaunaNuevaConstituciónel24deOctubrede1973,pormediodelD.S.1064.156Suobjetivoconsistió

pruebas,serecibentestigos,quemuchasvecesnosabenloquevanadeclarar,secomplicalacausayelJuezquedaperplejo.Esterespetoporeldelincuenteopresuntodelincuente,acabará con el país en rápido tiempo. El Gobierno parece dispuesto a perpetuar unaorientación de esta especie, enseñando una consideración a la ley que me parecesencillamente indígena. Los jóvenes aprenden que el delincuente merece másconsideraciónqueelhombreprobo;poreso losabogadosqueheconocidosoncabezasdispuestasalaconmiseraciónenungradoqueloshaceridículos.”CartadePortalesaA.Garfias,Valparaíso,6deDiciembrede1834.153ElDL1estableceque“LaFuerzaPúblicarepresentalaorganizaciónqueelestadosehadadoparaelresguardodesuintegridadfísicaymoral”.Portanto,su“misiónsupremaesla de asegurar (…) la supervivencia de dichas realidades y valores…”. En este mismosentido, el Bando nº 5, del mismo 11 de septiembre, establece las causas delpronunciamiento: “Las FF.AA. hanasumido el debermoral que la patria les imponededestituir al gobierno que, aunque inicialmente legítimo, ha caído en la ilegitimidadflagrante,asumiendoelpoderporelsololapsoenquelascircunstanciasloexijan…”154Algunosautores,comoCuevasFarren,señalanque“esposibleafirmarqueelorigendelrégimenconstitucionalchilenosesitúaenseptiembrede1973,fechadelacrisispolítico-institucionalquesignificoeladvenimientodelGobiernoMilitar”CUEVASFARREN,Gustavo.Lecciones de Derecho Constitucional Chileno. Tomo I. Facultad de Derecho y CienciasSocialesdelaUniversidadMayor,Santiago,2003,Pág.25.155Comoconsecuenciadelaasuncióndelmando,laJuntaasumeelpodercomoloseñalaelBandonº5,“…conelpatrióticocompromisoderestaurarlachilenidad,lajusticiaylainstitucionalidadquebrantada”.156Ensusorígenes,lacomisiónseintegróporlosprofesoresSergioDiez,JaimeGuzmán,EnriqueOrtúzaryJorgeOvalle.SeincorporaronposteriormenteAlejandroSilvaBascuñányGustavoLorca.Posteriormente,el21dediciembrede1973seincorporóalaComisiónlaabogadaAliciaRomo.Enlosmesesdemarzoyabrilde1974seretiraronloscomisionadosSilvayEvans.Acontinuacióndeello,lacomisióningresóenunasegundaetapadetrabajo,

114

en “estudiar, elaborar y proponer un anteproyecto de nuevaConstitución”.157 Resulta claro, así, que la Dictadura Militar asumió enplenitud el rol de Constituyente Originario respecto de la Nación,derogandolaCartade1925.158

Así,elDLN°128,de10denoviembrede1973,quecomplementaelD.L. N° 1, termina con la discusión acerca de la vigencia de la Cartaanterior, señalandoque “la asunción delMando Supremode laNaciónsuponeelejerciciodetodaslasatribucionesdelaspersonasyórganosquecomponenlospoderesEjecutivoyLegislativo,y,enconsecuencia,elPoderConstituyentequeaelloscorresponde”.ContinúaelDecretoLeyseñalado:“elordenamiento jurídico contenido en la Constitución y las leyes de laRepúblicacontinúavigentemientrasnoseaohayasidomodificado”.

Ese es el comienzo formal de la nueva institucionalidadconstitucional. Concluimos como Cea Egaña en que “no cabe discusiónfrenteasi lade1980esunareformadelaCartaFundamentalanterior,comoocurrió con la constituciónde 1925159, o si se trata de unCódigoPolíticonuevo”.Larespuestaadichainterroganteesque“laConstituciónde1980fueenefecto,concebida,estudiadaredactadayaprobadaconelpropósitodereemplazaralaCartaFundamentalanterior”.160

alaqueseincorporaronlosabogadosLuzBulnes,RaúlBertelsenyJuandeDiosCarmona.DichaComisióncelebró417sesiones,resumidasen11volúmenes,enformacontinuadahastael5deoctubrede1978.157Apocosdíasdelquiebreinstitucional,el24deSeptiembre,seiniciaronunaseriedereuniones informales convocadas por el Ministro de Justicia, Gonzalo Prieto, de unaComisióndesignadaporlaJuntadeGobiernoacargodelarealizacióndeunanteproyectodeCartaFundamental.Estacomisióneslaquediopasoposteriorala“ComisiónOrtúzar”.158Otros,comoCRISTI(Renato,ElPensamientoPolíticodeJaimeGuzmán,LOMeditores,septiembrede2002,pág.80yss.),señalanqueenelpensamientodelcomisionadoJaimeGuzmándisentíadelanocióndeConstituyenteOriginariodeladictaduramilitar.Deestamanera, Guzmán pretendía, según su comentarista, evitar que el régimen de la Juntaconstituyeseunadictaduracomisariaynosoberana.159LareferenciaalaCartadel25debeentenderse,comoseñalaCARRASCO,enelsentidoqueAlessandriPalmaoptó“porunprocedimientoquehicieraposiblelaprontaelaboracióndeloque,aesafecha,seconsiderabacomolareformadelaconstituciónde1833.”,porloquesupromulgaciónen1925“nosignificósuinmediatayrealvigencia”CARRASCO,Op.Cit.Págs.151y200160CEAEGAÑA,JoséLuis.ElSistemaConstitucionaldeChile:síntesiscrítica.UniversidadAustraldeValdivia,Chile.1999.Pág.23.Lossubrayadossonnuestros.

115

El11deMarzode1974sedaaconocerla“DeclaracióndePrincipiosdel Gobierno de Chile”. En ella consta la posición jurídica, filosófica ydoctrinaldelGobiernoMilitar.161Dichodocumento,sibiennoesuntextoconstitucional propiamente tal, contiene las bases sobre las cuales seerigiríaposteriormentelanuevaCarta,yenuncialaintenciónfundacional,asumiendolacondicióndegobiernode“reconstrucciónnacional.”162

PartedeldiagnósticodelConstituyentede1980,amijuicioenformaerrada,consistióensuponerqueelproblemapolíticoquemotivólacrisispolíticaquedesembocóenelgolpedeestadodeseptiembrede1973era,másquelacrisisdeinstitucionalidad,lairresponsabilidaddelapolíticaylos políticos, lo cual motivó que en lugar de promover un sistema detransformaciones políticas a su respecto, tendiente a incrementar laparticipaciónciudadanaporvíaspolíticas,promovióunsistemadeopera-ciónquepretendíareducirelroldelopolítico.

Las convicciones de las autoridades dictatoriales supusieron lacreación de una Nueva Institucionalidad, que miraba con recelo el roldemocrático, promoviendo instituciones que las reemplazaran. Porejemplo, los Consejos Regionales de Desarrollo (COREDE), tambiénllamadosporlosliberaleselclubdeamigos,suponíanelrolde"asesoraralintendenteycontribuirahacerefectivalaparticipacióndelacomunidadenelprogresoeconómico,socialyculturaldelarespectivaregión"(DiarioOficial,6/4/1987),yestabanintegradosporautoridadesnoelectas.163Lomismo los denominados CODECO o Consejos de Desarrollo comunal,reempla-zantesdelosregidoresenlosmunicipios.

161Sepuedenapreciarendichotextolossiguientesaspectosdestacables,entreotros:a)laantinomiaentresociedadesmarxistasydelmundolibrequemarcarálainspiracióndemúltiplescapítulosdelaCartade1980;b)laconcepcióndelhombrecomoserdotadodeespiritualidad y superioridad ontológica frente al Estado, reconociéndose sus derechos“anterioresysuperiores”frenteaéste;c)elfindelEstadocomoel“biencomún”declarainspiraciónaristotélico-tomista;d)comoconsecuenciadeambosprincipios,ladefensadela subsidiariedadestataly lapromociónde la libre iniciativa;e)enelplanopolítico,ungobiernonacional,autoritario,impersonalyjusto,basadoenlainspiraciónportaliana162AsísedesprendedelcapítuloIdedichodocumento,enqueseseñalaque“Chileiniciasureconstrucciónnacionalenlosmomentosqueunaprofundacrisisconmuevealmundo.”163Un40%porrepresentantesdelafuerzasarmadas,ycarabineros,ysectorpúblicoengeneral.SectorPrivado−Un20%estamentoempresarial.−Un20%estamentolaboral.−Un7%estamentoprofesional.−Un7%estamentocultural−Un6%estamentodefomentodedesarrolloeconómicosocial.

116

COMPARACIÓNENTREURUGUAYYCHILE

Ya hemos estudiado el sistema Chileno. Ahora, para efectos de

compararloconlasituacióndelactualrégimenconstitucionaluruguayo,hemosdedecirqueéste,adiferenciadelchileno,poseealgunosde loselementos que caracterizan al sistema parlamentario: posibilidad decensuraparlamentariade losministrosyeventualidaddedisolucióndelParlamentoconelinmediatollamadoanuevaselecciones.

Sin embargo, en Uruguay faltan otros, como la separación de lajefaturadelEstadoydelajefaturadelgobierno,conlairresponsabilidadpolíticadeljefedeEstadoylaresponsabilidadpolíticadeljefedelgobiernoo primer ministro y de su gabinete, y la presentación del gabinete alParlamentoparaelvotoinicialdeconfianza.

Como explica Héctor Gros, si hubiera que calificar al sistemauruguayo, se podría decir que es semipresidencial. “Prefiero hoy eltérminosemipre-sidencial(…)porqueelhechodequeelpresidentedelarepública (que es jefe del Estado y jefe de gobierno) sea elegidodirectamente por el pueblo, que designe y haga cesar libremente a losministros,queladuracióndesumandatoestáfijadaconstitucionalmenteyquenopuedaserrespon-sabilizadopolíticamentecomoconsecuenciadeuna censura de la Asam-blea General, hacen que predominen loscaracteresdelpresidencialismo,aunquemoderadosycondicionadosporla existencia de algunos ele-mentos, sin duda importantes, deparlamentarización.”164

Elactualrégimenchilenodistadeluruguayoencuantoaqueésteha

avanzadohaciaunsemipresidencialismo.Nosotros,encambio,seguimoslalógicadelpresidencialismo,ynodecualquiera,sinodeunoexacerbado.Adiferenciadelmodelouruguayo,enChilelaprimeraautoridaddelpaístiene lasposibilidadesde inmiscuirseen losdemáspoderesdelEstado,mientras las otras funciones del Estado, como el caso del Legislativo yJudicialnotienencapacidaddeincidirenlamarchadelafunciónEjecutiva,

164GROSESPIELL,Héctor:Uruguay:¿Presidencialismooparlamentarismo?enCuestionesConstitucionales, núm. 7, julio-diciembre, 2002, pp. 87-108 Universidad NacionalAutónomadeMéxicoDistritoFederal,México

117

todavezqueelart.24delaConstituciónseñalaqueelPresidentedelaRepublicaes“JefedeEstado”yde“Gobierno”alavez.

ElPresidenteenChileposeeatribucionesmuysuperioresa lasqueposeesuparuruguayo,comoeselcasodequeélpuedeformarpartedetodoslosproyectosdeleyqueseenvíenenelcongresoseadesuiniciativaono,yenalgunoscasoshayciertasmateriasdeproyectosdeleyquesonde iniciativa exclusiva, lo que indica claramente que la Presidencia enChile, pese a no ser considerada una función legislativa propiamentedicha, en definitiva posee atribuciones de tal, ya que además es quienratifica, promulga y publica una ley lo que le da un carácter de co-legislador,yentreambos–CongresoyEjecutivo-eselPresidenteelqueposeemáspoder.

En otro orden de ideas, pero igualmente relevante enmateria depresidencialismo,solodesde laspróximaseleccionesdecongresistasenChile prescindiremos del binominalismo, que de todos es el sistemaproporcionalqueeligelamenorcantidaddelegisladores(dos)pordistritoimaginables (conefectosmayoritarios),asícomoenelotroextremoenUruguaydondetodoelpaíssecorrespondeconunúnicodistritonacionalde99y120diputadosrespectivamente.165

LOSPROBLEMASQUEGENERAELPRESIDENCIALISMOENCHILE

La visualización de la “cara amable” de la política en un régimen

presidencialista,dadasucondicióndeJefedeEstadoydeGobierno,quedaradicada en el Ejecutivo. En cambio, lo que la gente percibe como “lopolítico” propiamente tal, esto es el Congreso y los partidos políticos,quedanaisladosdelaposibilidadrealdeincidirenpolítica,yporendesemuestrancomoinnecesariosypocoútiles.Asílascosas,eslógicoqueladesafeccióndelapolíticaseamásevidenteenpaísescomoelnuestro,conpresidencialismoexacerbado.

165ALTMANDAVID,RégimendegobiernoysistemadepartidosenChile.Enlibro:ArturoFontaine,CristiánLarroulet,JorgeNavarreteeIgnacioWalker(editores),ReformadelospartidospolíticosenChile.Santiago:pnud,cep,LibertadyDesarrollo,Proyectaméricaycieplan,2008,p.61.

118

Eso, en parte, porque el presidencialismo ha demostrado unaincapacidad de resolver crisis o conflictos políticos, generando unverdaderolameduck166paragobiernosconpocapopularidadybajoapoyoparlamentario.Yeneseescenario, cualquiergobiernoensusano juiciointentará comprometer a la oposición –y al Congreso, por ende a lapolítica-comolagranresponsablededichafaltadepopularidadydelacrisissubyacente.

La frustración que produce el sistema presidencialista es alta:concentratodaslasesperanzasdelpuebloenlafiguradelJefedeEstadoyGobierno.Al personalizarse el poder enuna sola figura, como señalaNino, la deslegitimación –y por que no decirlo, el riesgo de una crisisinstitucionaldisruptiva-puedetransformarlasalidadelgobernantecomolaúnicasoluciónalaproblemáticainstitucional.167

Al contrario, un sistema parlamentario168 o semiparlamentario, aldisolverlasCámarasyporendealJefedeGobierno,proveeunmecanismodemocráticodelasolucióndelconflicto.

166Laexpresión"patocojo"o"lameduck”fueoriginalmenteaplicadaenelsigloXVIIIenGran Bretaña para designar la bancarrota de los hombres de negocios, que fueronconsideradoscomo"cojos"enelsentidofiguradodevolversevulnerables,comolosonlospájarosheridosdespuésdeuntiro.EnrelaciónconunPresidente,referirsealpresidentequeestápróximoadejarelcargoyqueportantohaperdidoelgruesodesupoderpolítico.Seusóporprimera vez respectodel PresidenteCalvinCoolidge, al queel periódicodeWisconsinAppletonPost-Crescent lededicóunapieza llamada"Makinga lameduckofCoolidge'.167NINO,CarlosSantiago.PresidencialismoVSParlamentarismo.En“PresidencialismoVSParlamentarismo,MaterialesparaelEstudiodeunaReformaConstitucional”.ConsejoparalaConsolidacióndelaDemocracia,1988,pág.118.168 En contraposición al Presidencialismo, el Parlamentarismo es aquel sistemarepresentativoenqueexisteunacolaboracióninstitucionalentreelórganoejecutivoyelCongreso,ensusfunciones,entérminosdequeelgabineteseaunórganodelegadodelCongresoyparagobernardebecontarconlaconfianzayelrespaldodelCongreso.Hayunaatenuacióndelprincipiodeseparacióndefunciones.Suscaracterísticasson:a)elJefedeEstadoesPolíticamenteirresponsableyconpocasatribuciones;b)Gabinete:TendráunPrimerMinistroquelopreside,quienserápolíticamenteresponsable.ElgabineteesdelaconfianzadelParlamento,yporlotantolosmecanismosatravésdeloscualessepuedederrocarelgabinetesonelvotodecensuraalGabinete(nuevogabineteynuevaeleccióndePrimerMinistro,elparlamentohacerenunciaralgabinete)yelVotodeconfianza(ElGabinetedebepedirloalParlamento,ysiesrechazadoelgabinetecaeoesderrocado);c)ExisteunadualidadentreJefedeEstadoyJefedeGobierno.UnapersonaseráelJefedeEstado y otra será el Jefe de Gobierno, o PrimerMinistro; d) La función ejecutiva esejercida por un gabinete presidido por el Primer Ministro. El Gabinete requiere de laconfianzadelParlamento,luego,puedehacerdimitiralgabineteporqueésterequieresurespaldo;ye)elJefedeEstadotienelafacultaddedisolveralParlamentoyllamaranuevas

119

En un régimen presidencial, como señala Juan Linz, no existesolidaridad ni compromiso de los partidos con el Presidente.169 ArendLijphartseñalaaesterespectoque“elpresidencialismoesenemigodeloscompromisos de consenso y de pactos que puedan ser necesarios en elprocesodedemo-cratizaciónyduranteperíodosdecrisis...(Así,pues),elpresidencialismoesinferioralparlamentarismo”170

Porsuparte,yparadójicamente,lamayorestabilidadfuncionariadela tecnocraciaseproducenoenregímenespresidencialesnimenospornormascomoelEstatutoAdministrativo,sinoenlapresenciadesistemasparlamentarios. Así lo demostró la experiencia del mal llamadoparlamentarismochileno.171

Finalmente, y tal vez el aspectomás complejo: la presencia de unmultipartidismo propiciado por un sistema electoral proporcional –enChilehemosadoptadocomoreemplazoalsistemaelectoralbinominalalsistemaomodeloD´Hontodecifrarepartidora,conocidouniversalmentecomo un modelo proporcional- se contraviene a un modelo depresidencialismo,máximesiesunpresidencialismoexacerbadocomoelmodeloqueproponelaConstituciónde1980.

Enefecto,laradicalizacióndelosprocesospolíticosqueproponeelmultipartidismo–esevidentequelosmodelosproporcionalesprivilegiana los grupos pequeños y fraccionados, incentivando su existencia y sucrecimientoendesmedrodelaexistenciadedosbloquespolíticos-suponequequienasuma lapresidencianopodrá contar con la tranquilidaddepoder contar con un congreso proclive o conmayorías con las que sepuedanegociarparaaprobarproyectos:lafragmentaciónesenemigodelconsenso.

Encontraposiciónalmodelopresidencialista,yconrazón,Valenzuelaseñalaquelosparlamentarismos“…apuntanaunamayorconcordancia,

elecciones.EstoesunacontrapartidacontraelParlamentoensufacultaddedisolverelgabinete.169LINZ,Juan.EnMesaRedondaefectuadaeldía24deagostoenelCentrodeEstudiosPúblicos.LaediciónfuerealizadaporHaraldBeyer.EnEstudiosPúblicosNº36,PresidencialismoyParlamentarismo,pág.58170 LIIPHART,Arend:Presidencialismoydemocraciademayoría, enGODOYARCAYA,O.(comp.),1990,pág.121.171RIVADENEIRAHURTADO,Ignacio.Chile,haciaungobiernosemipresidencial.Diezrazonesparadejaratrásnuestrorégimenpresidencial.EnDerechoyHumanidades,nº13(2008)pág.226

120

hacia un mayor compromiso político, hay un accionar más biencentrípeto.”172Precisamente loque se requiere en tiemposde crisis deidentidadpolítica.

LANECESIDADDEUNNUEVOMODELO

1. Elparlamentosehavistoreducidoensuexpresiónenelproceso

deformacióndelaLey.Eldominiomáximolegalesunateoría,puestoquetiene un “forado” grande en el Artículo 63 Nº 20, que es una normaresidualdemuyampliaaplicación,porloquelalistataxativadelArt.63noseríaenrealidadtaxativa,envirtuddeesteúltimonumeral.

2. Nunca antes una CPR había entregado tantas facultades alEjecutivo.EstaspotestadesentregadasporlaCPRde1980sonexpresadasenlasfacultadescolegisladoras,lasupresióndelaautonomíafinancieradelCongreso,yenlasatribucionesextraordinariasconlasquecuentaelPresidente.

3. El presidencialismo deja de lado el rol histórico del Congreso,desde la ciencia política, señala que a disminución de potestadeslegislativas lehanquitadoalCongreso su rolhistórico.AntesdelGolpemilitar,elcongreso“fueunodeloscongresosmáspoderososdeAméricaLatina(…)constituyéndoseenunaarenavitalenelprocesodetomadedecisionesyenunaarenaclaveparalaestructuraciónyconsolidacióndelsistemadepartidospolíticos”173.SiutilizamoscomoparámetroelnúmerodeproyectosparadeterminareldesequilibrioentreEjecutivoyCongreso,consideremosporejemplolosproyectosdeleytramitadosenelCongresoentre 2011 y 2013: de los 1.600 proyectos de ley presentados, el 85%consistieronenmocionesparlamentarias,perosóloel7%deellos logróconvertirseenley.Encambio,cercadel75%delasleyespromulgadaseneseperíodofueroniniciativasdelEjecutivo.Soloel11%delasmociones

172VALENZUELA,Arturo.EnMesaRedondaefectuadaeldía24deagostoenelCentrodeEstudiosPúblicos.LaediciónfuerealizadaporHaraldBeyer.EnEstudiosPúblicosPresidencialismoyParlamentarismo.pág.15173 VALENZUELA, Arturo. Crisis de Representación y Reforma Política en Chile. TrabajopresentadoenelmarcodelproyectoparalareformadelospartidosenChilepatrocinadoporelCentrodeEstudiosPúblicos(CEP)ylaCorporacióndeEstudiosparaLatinoamérica(CIEPLAN),SantiagodeChile,26deseptiembrede2011

121

lograronseguirsutramitación,encontraposicióndel67%delosmensajespresidenciales.

4. Estudioscomparados.SegúnestudioshechosporShugartyCareyen1992174,elsistemapresidencialchileno,luegodelasreformasde1989,eselsegundomáspoderososdespuésdeParaguay.Asímismo,SamuelsyShugart,añosdespués175,loubicanterceroenunalistade26países.Silacomparación se hace solo en relación a América Latina, elpresidencialismochilenohasidocalificadocomoelmáspoderosode laregión.

5. LosdosejesdelPresidencialismo: losejesconstitucionalesmásdesequilibrantes de ese presidencialismo son la iniciativa legislativaexclusivapresidencialylaproteccióndelasideasmatricesdeunproyectodeley.

EL GRAN CONSENSO QUE EXISTE RESPECTO A UN CAMBIO EN EL

RÉGIMENDEGOBIERNO

Hanexistido,enlasúltimasdécadas,3grandesmomentosenqueladiscusión en relación al régimen de gobierno ha estado presente. Enprimer lugar, a propósito de la propuesta del Grupo de los 24, dondedenuncianel surgimientodeun“cesarismopresidencial”,que limita lasfacultades legislativas del Congreso. Así, proponen “considerar unaalternativasepresidencialconunaseparacióndefuncionesentreelJefedeEstadoyelgobierno”.EstaideaseconcretaenJuniode1988,conunapropuestade101artículos,quefinalmentenotuvoefectos.

El segundo momento, fue a inicio de los noventa (retomada lademocracia volvió el debate constitucional), donde autoridades dediversospartidoscoincidieronenlanecesidaddeintroducirreformasquematizaran el régimen presidencial. Así, en la Cámara de Diputados seconformó una Comisión especial de Estudio del Régimen Político, que

174SHUGARTMatthew,yCAREYJohnM.,1992.PresidentsandAssemblies.Cambridge:CambridgeUniversityPress.175SAMUELS,DavidJ.,SHUGARTMatthew,Presidents,Parties,andPrimeMinistersHowthe Separation of Powers Affects Party Organization and Behavior. Mayo de 2010,CambridgeUniversity,ISBN:9780521689687

122

analizóporunañoelasunto.Aesteprimerconsenso,sesumótambiénunconsensoacadémicoenrelaciónalcambiodelrégimendegobierno.

El tercer momento fue en el año 2009, donde la Cámara a deDiputados volvió a conformar una Comisión especial de Estudio delSistema Político Chileno. Luego del informe y la discusión en sala, yconsiderando la elección presidencial de ese año, diversos candidatosplantearon modificaciones constitucionales vinculadas con el régimenpolítico,peronuncaprosperó.

LOSPROBLEMASPARAUNPARLAMENTARISMOENCHILE

Un primer problema lo constituye la experiencia “pseudo

parlamentaria”de1891-1925:ladiscusiónsobreelrégimenpolíticoquenosrige,comoseñalaMartner,giraalrededordeunequívocosobreloqueseríasuantítesis,elrégimenparlamentario.

Ennuestrahistoriaseconocecomotalaaquelrégimenquefuncionóentrelaguerracivilde1891ylapuestaenvigenciadelaconstituciónde1925,queconferíaalCongresofacultadesparaaprobar“leyesperiódicas”y censurar ministros, en un juego de influencias de los caciquesoligárquicosysus interesesparticulares,condicionandoelvotodecadaley en el parlamento. Se trataba más bien de un presidencialismoclientelizadoantesqueunverdaderorégimenparlamentario,queterminóenunacrisispolíticaysucesivosgolpesdeEstado.176

Enefecto,elEjecutivocarecíade la facultaddedisolver laCámarapolítica, mecanismo propio del sistema parlamentario. Sumado a loanteriorelaltonúmerodepartidospolíticosimportantes,almenosseis,cuandolorecomendableenunmodeloparlamentarioesunodegobiernoyunodeoposición.Siaesoagregamoselbajoniveldelcongreso,queenpalabras de Andrade Geywitz “descendió mucho y su moralidad dejóbastantequedesear…”enespecialenmateriasdedinerosvinculadosalasriquezas de la Guerra del Pacífico y los cohechos177. Esta fue

176MARTNERGonzalo,UnpresidencialismoquenofuncionaPublicado:17Agosto,2015enColumnasChile21,177Losregistrosdelaépocaseñalan,comoejemplo,lasexpresionesdeEnriqueMacIver,quienexclamaba“cómobajalaCámara,cómodesciendeelpaís”ylasdeAmunátegui:“elcohechohallegadoaserunainstituciónnacional

123

indudablemente una de las causas de la decadencia del sistemaparlamentario.Finalmente,alnoexistirposibilidaddeclausuradeldebateparlamentario,lafacultaddelegislarsevolvierainviable

Por ende, no resulta propio hablar de un parlamentarismo en elmodelo chileno. Es más adecuado hablar de un debilitamiento del rolpresidencial, lo cualgeneróen loshechosunvacíodepodercompleto.Desafortunadamente, por estas erradas visiones sobre elparlamentarismochileno,elmismogoza–porasídecirlo-demalaprensa.

Un segundo orden de complicaciones para la instauración de unsemiparlamentarismo es lo que Nohlen denomina «tipos ideales», que“…son,entodoelcampodelaexplicacióndelosfenómenossociales,unelementoauxiliar,unpuntode referenciade construcción racionalparaanalizar la realidad histórica, tangible y contingente (véaseNohlen/Schultze,:11989:347).Debatir,portanto,sobrelasbondadesdelos sistemas de gobierno en el nivel de los tipos ideales conduce a unagravedeformaciónteóricaypráctica.”178

Deestemodo,elmismoNolhendestacaque“elpresidencialismoenAméricaLatinaapareceenunmomentoenqueseestableceunsistemadeseparación de poderes conjuntamente con la formación del Estadonacional.Elórganopreeminenteesentonceselpresidente,entornoacuyocentralismoseproduceaquellaconformaciónnacional,enalgunoscasosdemuchoéxito,como,porejemplo,enChile”179

El Presidencialismo parece ser parte de una suerte de tradiciónhistóricachilena.Chileesunpaísdematrizpresidencialista.ComoseñalaelprofesorBernardinoBravoLira:“EnChile,elPresidentehagobernadosolo, ha gobernado con los partidos, ha contemplado al gobierno departido y ha vuelto a gobernar con los partidos. Esa es la secuenciahistórica.”180Enelmismosentido,OscarGodoy,adecuadamente,señala

178DIETERNOHLEN:PresidencialismoVs.ParlamentarismoEnAméricaLatina(*)(Notassobreeldebateactualdesdeunaperspectivacomparada),EnRevistadeEstudiosPolíticos(NuevaÉpoca)Núm.74.Octubre-Diciembre1991pág.42179DIETERNOHLEN:PresidencialismoVs.ParlamentarismoEnAméricaLatina(*)(Notassobreeldebateactualdesdeunaperspectivacomparada),EnRevistadeEstudiosPolíticos(NuevaÉpoca)Núm.74.Octubre-Diciembre1991pág.47180BRAVOLIRA,Bernardino.EnMesaRedondaefectuadaeldía24deagostoenelCentrodeEstudiosPúblicos.LaediciónfuerealizadaporHaraldBeyer.EnEstudiosPúblicosPresidencialismoyParlamentarismo.pág.42

124

que “la memoria histórica de Chile es fuertemente presidencialista, esdecir,yocreoqueelfactorlegitimidadenelcasodeEspaña,eneldelasmonarquíasestásalvado,porqueresultaqueesaposiciónestáocupadapor vía hereditaria. Es decir, hay un consenso para establecer unamonarquía,atravésdeunamoción,atravésdeunacontinuidadcreadaporunmovimiento”181

BravoLira,conquiencoincidimosaesterespecto,afirmaque“Nosepuededesconocerelhechodequeningúnrégimendegobiernosepodráestablecer en Chile, si no contempla el juego de un Presidente y de losPartidos”182y“ParasepararalJefedeEstadodelJefedeGobiernohayqueseparar losasuntosdeEstado,de losasuntosdegobierno.Entonces losasuntos de Estado, que son los permanentes y que no son objeto de lapolíticacontingente,comolaeducación,lajusticia,ladefensa,esossondelresortedelJefedeEstado.Ysisemantienenlosministeriosylosministros,elJefedeEstadonombraríaasusministros.Encambio,losministrosquemueven los aspectos contingentes, serían nombrados por el Jefe deGobierno.Osea,esunarealseparaciónentrejefaturadeEstadoyjefaturadegobierno.Esopuedeser,naturalmentequeyonopuedoinvocarningúnmodelo en otra parte, para esto. Pero quiero decir que no pretendoproponerunasoluciónni idearunmodelohistóricoquepuedacompetirconunmodeloteórico,prefieroquecompitanlosteóricosentresí.

CAMBIORÉGIMENPOLITICO:HACIAUNSEMIPRESIDENCIALISMOACOR-

DECONLASNECESIDADESPOLÍTICASDECHILE

Lacrisisdescritaenlaspáginasanteriores,quesuponelaagudización

de problemas sociales, la desconfianza ciudadana hacia las estructuraspolíticas y en general hacia las instituciones, el debilitamiento de lospartidosyeldescréditodelospoderesejecutivo,legislativoyjudicial,son

181GODOYARCAYA,Oscar.EnMesaRedondaefectuadaeldía24deagostoenelCentrodeEstudiosPúblicos.LaediciónfuerealizadaporHaraldBeyer.EnEstudiosPúblicosPresidencialismoyParlamentarismo.pág.38182BRAVOLIRA,Bernardino.EnMesaRedondaefectuadaeldía24deagostoenelCentrodeEstudiosPúblicos.LaediciónfuerealizadaporHaraldBeyer.EnEstudiosPúblicosPresidencialismoyParlamentarismo.pág.47

125

-entremuchosotros-elementosquehanconfiguradoenChileuncuadroadversoparalagobernabilidad.

Comoyahemosobservado,unsemipresidencialismopodríaayudar,sinserlaúnicasolución,aresolverlacrisisseñalada,todavezquehayunciertoconsensodoctrinariorespectoqueunsistemacomotalpermiteunamayorcolaboraciónentrelosórganoslegislativoyejecutivo,enlugardelaférreadiferencia–yenelcasochileno,imposición-deunafunciónsobrelaotra.

Entodocaso,ysiguiendoelplanteamientodeAllamandalrespecto,un régimen semipresidencial debe, en todo caso, cuidar dos aspectoscríticos:Elprimeroesgenerarmecanismosdeestabilidad, “paraqueelPrimer Ministro y su gabinete no queden sometidos a los vaivenes demayoríasparlamentariasocasionales”Yelsegundodedichosaspectoses“…no debilitar los mecanismos de fiscalización, cuyo eje debe ser quepuedansersiempreejercidosporlaminoría.”183.

FUNCIONAMIENTO184

1. QueseseparelafiguradelJefedeEstado(Presidente)deladelJefedeGobierno(PrimerMinistro)

2. Que el Presidente pueda nombrar y hacer cesar en el cargo alPrimerMinistro, quien debe ser ratificado expresamente por CongresoPleno.

3. QueelPresidentemantengaaltasfuncionescomoJefedeEstado:Entreotras,asegurarrespetoConstitución,RelacionesExteriores,DefensaymantienetodoslosaltosnombramientosdelEstado(Contralor,BancoCentral,MinisterioPúblico,PoderJudicial,FuerzasArmadasydeOrden,embajadores, etc). Y que el PrimerMinistro como jefe de la acción degobierno,seaquienadministraelEstadoyestéacargodeordeninterno.

4. QueelPrimerMinistropuedasercensurado.Lacensuradebeseraprobada por Cámara de Diputados y luego Senado. Para asegurarestabilidad,seexigeunmecanismode"censuraconstructiva":nobasta

183ALLAMAND Z. Andrés. Moción que Modifica diversos artículos de la Constitución Política para establecer un régimen semipresidencial de gobierno, pág. 2184184Las siguientes ideas han sido tomadas del proyecto de reforma constitucional presentado por el senador Andrés Allamand Z. correspondiente al Boletín 10607-07.

126

contenerlamayoríadevotos(mitadmásunodelosmiembrosenejercicioencadaCámara)paracensuraralPrimerMinistroyhacercaeralgabinete;hay que tener votos para proponerle al Presidente un nuevo PrimerMinistro. Y si no hay votos para ello, la censura fracasa. Si lo hace, elPresidentelonombraPrimerMinistroodisuelveambasCámarasyllamaaeleccionesgenerales.

127

PARTICIPACIÓNDELASMUJERESENPOLÍTICA

YCALIDADDELASINSTITUCIONESPÚBLICASY

DEMOCRACIA

(CHILEVERSUSURUGUAY)

LauraAlbornoz

AdecirdeAlertaDemocrática(2015)185:

AméricaLatinaseenorgullecedelabrumadorpredominiodela democracia como forma de gobierno. En un pasadoreciente, su realidad cotidiana era absolutamente distinta.Hoy,lamayoríadelospaísescuentacondemocraciasjóvenesquetratandeafianzarsus raícessobreel sueloerosionadohaceapenaspocasdécadasporlasdictadurasmilitaresyelautoritarismo.Noobstanteunacertezapervivealolargodelterritorioquehermanaa lospaísesal surdelRioBravo:Laconsolidacióndelademocraciaesunauspiciosoprocesoque,sinembargo,estáaúnmuylejosdeserirreversible.

I.GENERALIDADESLasmujeres somos lamitadde lapoblación, como tambiénde los

pueblos indígenas, de las minorías sexuales, de la población afrodescendiente y de otros subgrupos societales. Podemos afirmar conalguna certeza entonces que -en términos de representatividad- simejoramoslasituacióndelasmujeres,estamoshaciéndoloconmásdelamitadde lapoblación total. Estoparece serdeunefectomultiplicadorinnegableymuyseductorparaquienesejercenelroldeactivistasdela

185AlertaDemocrática.“EscenariosparaelfuturodeAméricaLatina2015-2030”.ResumenEjecutivodelInformesobreelfuturodelaDemocraciaenAméricaLatina.Grupodelcuallaautorafueintegrante.https://docs.google.com/viewerng/viewer?url=http://reospartners.com/wpcontent/uploads/2015/08/AlertaDemocratica_InformeESP.pdf

128

democracia.Luego,silasmujeresestánrepresentadasenlosespaciosdedecisión,larepresentatividadalcanzadacubremuchomásquelamitaddelapoblación.

Porunaparte,auncuandosabemosquelosautoritarismosformalesle han hechomal a las naciones del continente, quienes adherimos alsistemademocrático,nohemossidoeficientesparamostrarlosbeneficiosde lademocracia,ni tampocohemosrealizado losesfuerzossuficientespara que se la reconozca como el sistema ideal para fortalecer losderechos fundamentales, civiles, políticos, económicos, sociales,culturalesymedioambientalesdelaspersonas.

En general, no la hemos mostrado con todo su potencial deprosperidad económica, porque el poder político no ha tenido lacapacidad de realizar plenamente ese potencial, por diversas razones.Igualmenteengeneral,tampocohemospromovidoalademocraciaconlapromesa demás felicidad y bienestar cotidiano que ella trae como uncaballodeTroyabueno,noobstantelascarenciasquepodemosapreciar.

Enalgunosdenuestrospaíses,esainsatisfacciónseexpresaenlabajadelaparticipaciónciudadana–sustentodenuestrossistemaspolíticos-loque en materia de participación electoral ha llevado a una mermaimportante de los padrones de votación. Quienes son más reacios aparticipar en la elección de sus autoridades y representantes, son losdebutantes en los sistemas democráticos: las personas jóvenes186.Tambiénestánausenteslaspersonasdelosquintilesmáspobres187,ylas

186 La6ºEncuestadeparticipación, jóvenesymedios2014, realizadapor laEscueladePeriodismoUDPyFeedbackindicóunacaídaenlosindicadoresdeparticipaciónpolíticadeloschilenosentrelos18y29años.http://comunicacionyletras.udp.cl/6o-encuesta-de-participacion-jovenes-y-medios-2014-revela-brusco-descenso-en-la-participacion-politica-de-los-jovenes/.TratándosedeUruguay,estudiosespecializados.PabloMiereseIgnacioZuasnábarpublicaronen2012"Laparticipaciónpolíticadelosjóvenesuruguayos".Allíseñalanquesoloel19%delosjóvenesestáinteresadoenlapolíticayquelainmensamayoríadeellos,el80%,seinteresapocoonadaenella.http://www.elpais.com.uy/opinion/editorial/jovenes-politica.html187EnChileEnrelaciónalaparticipaciónciudadana,un31,9%delaspersonasquevivenensituacióndepobrezadeclarahabervotadoen laseleccionesprimarias realizadasenmayo,mientrasqueentrelossectoresnobajosestacifrallegaa51,8%.Dichasituaciónserepite al analizar otras formas de participación social, como juntas de vecinos,agrupaciones medioambientales y protección de los derechos de los consumidores.http://www.comunicacionypobreza.cl/estudio-revela-relacion-entre-pobreza-y-baja-participacion-politica-y-en-redes-sociales/

129

yadefinidascomodesencantadasdela“política”ydelsistemarepresen-tativo.

Por el contrario, siendo más marginadas, las mujeres no seabandonanaladesesperanzapolíticaeinsistenensusrequerimientosdeigualdadyenlaincorporacióndesusurgenciaseinteresesalargoplazoenlaagendapública188.Estotieneporresultadoqueestánsiendomayoríaen lospadroneselectorales,predominanen losvotosefectivosyen lasmilitanciaspartidarias.Así,lasmujeresseestánconvirtiendo-enmásdeunsentido-enla“reservademocrática”denuestrospaíses,yaquesinsuparticipación en el acto ciudadano, éste quedaría definido sólo por lasvanguardiaspolíticasylaséliteseconómicasodeotraconfiguración,valedecir, una aristocracia de nuevo cuño. A pesar de ello, siguen siendoinfrarrepresentadasenelsistema.

Esto, que sin duda es una razónmás de fondo relacionada con elmalestar existente, constituye un enorme y urgente desafío para lasociedad en su conjunto, el cual si bien involucra principalmente a laspropias mujeres, incluye también a toda la ciudadanía, a lasorganizacionesydemásactorespolíticos,socialesyculturales.Serequiereentonces,uncambioculturaldeenvergadura.Unvirajeforzadohaciaelhumanismo,dondelaspersonas,másalládesugénero,seanlarazón,elcentroyelfindenuestraspolíticasyacciones.Y,ennuestracondicióndenuevosactoressocialesseguiremoslidiandohastalograrlo.

En este escenario, los partidos políticos, a fin de evitar entrardefinitivamenteenlarodadadelaobsolescencia,alaquepodríallevarlosunaresistenciaaloscambiosyunmayorretardoenasumirlos,tienenqueenfrentarestedesafíoalabrevedad.Lamismaurgenciasepresentaparalosciudadanos,lasciudadanasyparalasociedadengeneral.Lasleccionesde laHistoriahansidodemasiadodurasenmuchosdenuestrospaíses.Deberíamos tenerlas presente y compartir sin temor los espacios deinfluenciaconlasylosexiliadosdelpoder.Tenemosqueentender,deuna

188MarielaMazzotti,PresidentadelaComisióndelaMujerdelaIntendenciaMunicipaldeMontevideomanifiestaque [...] ”el liderazgo representapara lasmujeresuna cuestióncompleja, por lo que muchas, aunque estén ocupando espacios de decisión yrepresentación (a nivel local) no se identifican como tales”. [...] ”es frecuente que lasdemandas y las necesidades de género no sean formuladas por las mujeres comoproblemassocialesocuestionesaserabordadasdesdelaspolíticassociales"(citadoporCeliberti,L.yQuesada,S.,2003).

130

vez por todas, que las desigualdades -entre ellas la de género, lamásampliadetodas-estánquebrantandolasbasesdelsistemademocrático,yporello,aquísepostulaapurarlaequidadparaasegurarlapermanenciadelsistema;igualdad,parasalvarlademocracia.

Ya hemos dicho que no es cuestión de diseño democrático, deestructuras, sino de la praxis democrática que pone contenido a lasinstituciones, normas y otros factores del ordenamiento social. Lademocracia no necesita ser sustituida por otros sistemas. Sólo debecorregirsuscarenciasytenerlavalentíadeaggiornarseyadaptarsealasnuevasdemandasquesurgendelprogresodelaHumanidad,comoeselreconocimientodelosDerechosHumanos.

En muchos países las leyes, normas y acuerdos de igualdad sonabiertamenteburlados,llegando,ensuaplicación,adisminuirlacantidaddemujeres en listas. O bien, se ajustan exclusivamente a losmínimosestablecidos, como una prueba de que no existe la convicción de laigualdaddederechosqueéstastienenconloshombres.Parecieraquealaceptarse aplicar acciones positivas, lejos de buscar terminar con lasdesigualdades existentes, sólo se adoptan para aplacar el ruido queempiezaaescucharsecadavezconmásfuerza.

Sedesconocequelasleyesdeigualdadnosonunfinensímismas,sino un medio para corregir las discriminaciones, hasta alcanzarla porconvencimiento democrático. Si no se está a favor de la igualdad,simplementenoseesdemócrata.

Los gobiernos paritarios han sido un gran paso. Ahora se trata desuperarlaparidadformalyavanzaralaparidadreal,quesignificaquenosóloestamosahíparaserministrasodesempeñarotroscargospúblicos,sinoademásparacambiarlasagendasdelapolítica;noparahacersólodebuenasgestorasmientrasloshombresdiseñanlaspolíticas(lasmásdelasveces,sinincluirlospuntosdevistadelasmujeres)189.

Sinembargo,estanohasidoniseráunatarea fácil; segúnAlbertoMayol(2016):

Losimpugnadoresdebennavegarlasaguasdelaelite.Eseesfuerzo de navegación debe orientarse por un buen

189 Albornoz P., Laura: En “Acción Afirmativa: Política para una democracia Efectiva”.Augusto Varas y Pamela Diaz-Romero [Editores), Ril Editores, Santiago de Chile. 2013,p.151

131

diagnósticosobrelaszonasmásdébilesdeltejidodelaelite(…).Laclavedelprocesodeimpugnacióneslacapacidaddedetectarlazonadefracturadelorden,elespaciodondesehanabiertoheridasquenopuedencerrarydondelageneracióndemayorpresiónpermitiráunaaperturamayordedichasheridas190.

Segúnel Programapara elDesarrollo deNacionesUnidas (PNUD):

“Los resultados muestran que los chilenos continúan valorando lademocracia y consideran que Chile serámás democrático en el futuro,peseaquelaevaluacióndesufuncionamientoempeoró:lapercepcióndequelademocraciafuncionamalomuymalaumentódesde20%(2012)a40%(2016)191.

Fuente:IVEncuestaAuditoríaalaDemocracia.PNUD.2016

190 Mayol, Alberto: Autopsia. ¿De qué se murió la elite chilena?. Editorial Catalonia.SantiagodeChileJunio2016.p.175.191IVEncuestaAuditoríaalaDemocracia.PNUD.2016.http://www.cl.undp.org/content/chile/es/home/presscenter/pressreleases/2016/09/09/pnud-presenta-iv-encuesta-auditor-a-a-la-democracia.html

132

Estasituación,además,sedaenuncontextoenelquedisminuyenlosnivelesdeconfianza,aumenta lapercepcióndecorrupciónentodaslasinstituciones–públicasyprivadas–yseahondaeldesapegoentrelaselitesylaciudadanía.

Sin embargo, como señala Silvia Rucks (2016), RepresentanteResidentedelPNUDenChile:

En un contexto en que aumenta la preocupación por

posibles retrocesos democráticos a nivel mundial, contensiones entre poderes de los estados y disminución deespacios de participación (…) los ciudadanos chilenos siguenapoyando el sistema democrático manifestando unaexpectativadesumejoramientoenelfuturo.Másaún,apoyanla renovaciónde lapolítica,prefiriendo, al ser consultados, acandidatos jóvenes,querepresentenasuspropios territoriossinmanifestarestereotiposdegénerorespectodesusfuturosrepresentantes192.

Laparticipaciónigualitariadelamujerenlavidapolíticaentonces,es

unpoderosoinstrumentalpararobustecerlademocraciayhacerqueellafuncionedeformaeficazparaelbiendetodos.

Cualquier política de igualdad de oportunidades requiere unaestrategiadecambiosdelargo,medianoycortoplazo,conunarevisiónprofundadelaconcepcióndesociedad,democraciayderechoshumanos,que respaldarán el discurso y quehacer de las colectividades. Entre lasmedidasdecortoplazo,estálainstalacióndemedidasdeacciónpositiva,yaqueelimpedimentoaldesarrollodelasmujeresobstaculizaelavancedelasociedadenqueviventambiénloshombres.

La constitución política chilena establece que “El Estado está alserviciodelapersonahumanay(…)debecontribuiracrearlascondicionessociales que permitan a todos y cada uno de los integrantes de lacomunidadnacionalsumayorrealizaciónespiritualymaterialposible,con

192Rucks,Silvia:RepresentanteResidentedelPNUDenChile.En,IVEncuestaAuditoríaalaDemocracia.PNUD,2016.http://www.cl.undp.org/content/chile/es/home/presscenter/pressreleases/2016/09/09/pnud-presenta-iv-encuesta-auditor-a-a-la-democracia.html

133

pleno respecto a los derechos y garantías que esta Constituciónestablece”193.

Como lo he reiterado en otras oportunidades, una lectura bienintencionada de la Constitución Chilena podría hacer suponer que elEstado,comootrasinstituciones,estáempeñadoenhacersecargodeestemandatoyresolverlasposiblessituacionesdedesigualdadquelosafecta,conlasrespuestasmásadecuadasyeficientes.Esdecir,procurandoquelos análisis, diagnósticos, propuestas de políticas e implementación,ademásdelmonitoreo,incluyanelfactordiferenciasdegénero.Lacalidadde nuestro sistema democrático, el Estado de Derecho, depende deaccionesacertadasporlomodernas,oportunasyajustadasalarealidad.Entendemosqueestonoesposiblesinincorporarunavisióndegénero,pues esta perspectiva, lejos de limitar los análisis o el impacto de laspolíticas, permite ver fenómenos que suelen permanecer en laoscuridad194.

Pesealoanterior,ChileesunodelospaísesdeAméricaLatinayelCaribeconmenosmujeresenelParlamento,peseaestarenunadelasregionesconmayorrepresentaciónfemeninaenlaCámara.Pordecirlodealgunaforma,yrespetandolasdiferencias,estamosalmismonivelque

los países árabes195, pero los datos son contundentes, según ElizabethGuerrero (PNUD, 2016), sólo un 15,8% del Senado y la Cámara de

Diputados está formado por mujeres en Chile; a nivel ministerial ladiferenciaes tambiénnotoria, hapasadodeun4%aun23%desde lavueltaalademocraciahasta2014.Enelplanocomunallatendenciaes

193ConstituciónPolíticade laRepública.Art.1 inc.4Capítulo I.DécimoSegundaEdición.EditorialJurídicadeChile,Santiago2008.P.12194AlbornozP.,Laura:En“MiradassobreSeguridadPública.[EditorasJavieraBlancoSuárezyLucíaTrujilloCarrasco].MessageProducciones.Santiago2009.p.10195Ladiferencia,aunqueresulteunaparadojanosólosedaentérminosdeparticipaciónpolítica,en2005elParlamentoiraníaprobóhoyenlíneasgeneralesunaleyquepermiteel abortoantesde losprimeros cuatromeses ydiezdíasdegravidezen casodegravepeligroparalavidadelamadreoparasusaludoderiesgoparaelniñopornacer.HastaahoraenIrán,dondetodoslosmediosanticonceptivos,comprendidalaesterilización,sonlibresparalasparejascasadas,elabortoerapermitidosóloencasosextraordinariosenlosquefuesenecesariosalvarlavidadelamadre.Elcaminodelanuevaleycomenzóenelparlamento anterior, demayoría reformista, pero se completó recién a fines demayo,despuésquediversosayatollah,entreelloselGuíaSupremo,Ali Jamenei, loaceptaron.Según informaANSA. Periódico digital LaNación. http://www.lanacion.com.ar/620169-iran-aprobo-el-aborto-terapeutico

134

aúnmásbaja,en2016antesdelaseleccionesmunicipalesdeoctubresólo43 de las 345 municipalidades del país tienen alcaldesa; es decir, un12,8%.196.

Estarealidaddeberíacambiaracontardelaelecciónparlamentaria

de 2017, ya que a partir de esa fecha, se hará efectiva la reforma al

Sistema Electoral Binominal chileno vigente desde la recuperación

democrática,porunodenaturalezaproporcional.Estamedidapermitirá

corregirlaescasarepresentacióndemujeresenparlamento,alinfluiren

lanominacióndecandidatasporlospartidospolíticos,permitiendoalas

mujeres, salir de la banca y entrar a jugar el partido, esta vez, en

términosrelativamenteequilibrados.

SegúnlaONGComunidadMujer,ellosupondría,enconcreto,que:Ningún partido o pacto puede conformar listas de

candidatos/asquetenganmenosdeun40%nimásdeun60%derepresentacióndecadasexo.Estareglaeslaquemássehautilizadoenlos14paísesdeAméricaLatinaylosmásde50enelmundoquehan legislado cuotas, aumentando en promedio un 25% larepresentacióndemujeresencargoselectos197.

II.¿QUÉDIFERENCIASEXISTENENTRECHILEVERSUSURUGUAY?

ElInformedelLatinobarómetroparalaregión(2015)arrojaundato

inquietantedelInforme:“loslatinoamericanossonlosmásinsatisfechosdelaTierraconsudemocracia(…)Enelaño2015sólotrespaísesregistranmásdelamitaddesupoblaciónsatisfechaconsudemocracia:Uruguay,ArgentinayRepúblicaDominicana”198.Aestedato,hayquesumarotro,yaquefrentealapreguntade¿CreeUd.queentérminosgeneralesquelaseleccionesensupaíssonlimpiasofraudulentas?mientrasel82%de

196ElizabethGuerrero:AsesoradeGénerodelProgramadelasNacionesUnidasparaelDesarrollo(PNUD).http://www.24horas.cl/municipales-2016/datos2016/paridad_genero.html#inicio197BoletínComunidadMujer.Julio-agosto2014:http://www.comunidadmujer.cl/biblioteca-publicaciones/wp-content/uploads/2014/09/BOLETIN-MyP-Julio-agosto-2014-baja.pdf198SegúnCiroMurayamaanalizandoLatinobarómetro:Insatisfechosconlademocraciaylaeconomía.2015.http://redaccion.nexos.com.mx/?p=7457

135

losuruguayosopinaquesonlimpiaselpromediolatinoamericanoesdel47%,muchomásabajoqueenChileconel67%delasrespuestaspositivas.

"Engeneral,¿diríaUd.queestámuysatisfecho,más

biensatisfecho,nomuysatisfechoonadasatisfechoconelfuncionamientodelademocraciaen(país)?"

Nºdecasos %/Total

Muysatisfecho 255 21,2%

Másbiensatisfecho 588 49,0%

Nomuysatisfecho 277 23,1%

Nadasatisfecho 55 4,6%

Noresponde 1 0,1%

Nosabe 24 2,0%

(N) (1.200) 100%

Fuente:Latinobarómetro2015199

"¿EstáUd.muydeacuerdo,deacuerdo,endesacuerdoo

muy en desacuerdo con las siguientes afirmaciones?: Lademocraciapuedetenerproblemas,peroeselmejorsistemadegobierno".

Nºdecasos%/

Total

Muydeacuerdo 443 36,9%

Deacuerdo 625 52,1%

Endesacuerdo 90 7,5%

Muyendesacuerdo 5 0,4%

Nosabe,noresponde 37 3,1%

(N) (1.200) 100%

Fuente:Latinobarómetro2015200

199Latinobarómetro2015.http://www.latinobarometro.org/latOnline.jsp200Latinobarómetro2015.http://www.latinobarometro.org/latOnline.jsp

136

Enestemismoordendeideas,lacercaníaconlospartidospolíticosesdébil.Sóloel40%delosciudadanossesientencercanosaunpartidopolítico;dondemásesenUruguay(72%)yenelotroextremoestánBrasil(23%)yChile(24%).

III.PARTICIPACIÓNPOLÍTICADELASMUJERESENURUGUAY

UruguayesunodelospaísesdeAméricaLatinaquegozadeunafama

reconocida por el desempeño de sus instituciones democráticas. Así lamayorpartedelosestudiossobredemocraciaycalidaddelademocraciasitúanaUruguayenlosprimerospuestosdelaregión.Noobstante,segúnVerónica Pérez (2015) “cuando entre los indicadores de calidaddemocráticaseconsideranmedidasde“representatividad”política,yenespecialtasasdepresenciafemeninaenaltoscargospolíticoselectivos,eldesempeñodeUruguaycaeabruptamente”201.Enefecto,desdeelreto-rnodelademocraciaen1985,Uruguaysehacaracterizadoporpresentarbajas tasas de presencia de mujeres en el Parlamento, hecho quecontrasta con lamayoríade lospaísesdeAmérica Latinae incluso conotrospaísesdemenordesarrollo relativoopasadodemocráticomenosextenso202.

Como sabemos, en las elecciones nacionales de 2014, Uruguayutilizó,porprimeravez,unaleydecuotasparalaeleccióndelcongresonacional.Peseaquelascuotas,comomedidadeacciónafirmativasueleconsiderarseunmecanismoeficienteparaelaumentodelapresenciademujeres en cargos de representación política, y en general han tenidobuenosresultadossuimplementaciónenpaísesdelaregión,tratándosede Uruguay la elección de mujeres congresistas aumentó, sólomarginalmente respecto a la situación sin cuota: las mujeres electaspasaronderepresentarel14,7%delCongresoaserel19,27%.

201 Pérez, Verónica: LasMujeres en Política enUruguay: De la cuota a la paridad, unareformanecesaria.UniversidadDiegoPortales.FacultaddeCienciasSocialesUniversidadde la República, Uruguay. Policy paper N°5, marzo 2015. http://www.icso.cl/wp-content/uploads/2014/12/Las-mujeres-en-pol%C3%ADtica-en-Uruguay_-Ver%C3%B3nica-P%C3%A9rez.pdf202 ¿Mujeres en los márgenes?: Sistema de comisiones y poder de asignación en elParlamento uruguayo. Daniel Chasquetti- Verónica Pérez. Revista de Ciencia Política /volumen32.Nº2.2012.http://www.scielo.cl/pdf/revcipol/v32n2/art03.pdf

137

Losfactoresquellevanaquelasmujeresesténsub-representadasenpolíticasonmúltiplesaunquepuedenagruparseenfactoresde“oferta”–grado en el que las personas están “preparadas” material y psicológi-camente para competir y ocupar un cargo político- y factores de“demanda”–gradoenelquelaspersonasson“requeridas”enlapolíticaporlosseleccionadoresdecandidatos-203.

Como dijimos, Uruguay es hoy en día es el país de la regiónmáselogiadoporsudesempeñodelademocracia.Sinembargoseabreunaenorme brecha cuando analizamos la representación de mujeres enpolítica,demanerasemejantealoquesucedeenChile,loquehacequesudesempeñodemocrático,enesteámbitodecosas,sedesmorone.

Así,encomparaciónconlospaísesdelaregión,ocupaellugar80de143 países, en una clasificaciónmundial demujeres en el Parlamento.Dentro de Latinoamérica el país está en el lugar 12 de 18. Estas cifrasexhibenelproblemademaneraevidente.MientrasqueenlaCámaradeDiputadoshay8senadoras(29%),conuntotalde99representantes,solo15sonmujeres(14,1%).Elparlamentocompletocuentaconsolo17,7%de mujeres que, por cierto, no llegan ni cerca a los lídereslatinoamericanos,comoeselcasodeCubaconun48,9%,deBoliviacon48%ydeArgentinacon36,2%.

Considerandoquelasmujeresconstituyenel52%delapoblacióndeUruguay, las cifras antes señaladas llaman la atención. Lo anterior esparadojal porque no podríamos afirmar que se ha estado de brazoscruzados, leyes como núm. 18.104 de Igualdad de Oportunidades yDerechos204ylanúm.18.476sobrelaintegracióndemujeresenórganoselectivos nacionales, departamentales y de dirección de los partidospolíticos205apuntabanjustamenteanivelarlacancha.

Enesteordendeideasesimportantedesafiarnosaúnmás,yprecisary poner urgencia a aquellas decisiones y acciones concretas que seimplementaránparaunaigualdadrealynosóloformalentrehombresymujeresenlosespaciosdepoder.

203Ibídem.cita14.p.6204LeyNº18.104de15demarzode2007deIgualdaddeDerechosyOportunidadesentreHombresyMujeresenlaRepública.205Ley18.476de9dejuniode2009SobrelaintegracióndelosPartidosPolíticos.

138

PARTICIPACIÓNPOLÍTICADELASMUJERESENCHILELapresenciademujeresenelCongresoChileno,encomparacióncon

losestándaresmundialesesdeficiente.Enefecto,elpromediodemujereschilenasenambascámarasestápordebajodelpresentadoentodaslasregionesdelmundo(19,2%),exceptuandolospaísesárabes206.Respectodel resto de América Latina, Chile también se ubica bajo el promedioregional (22,5%). Su tasa de participación femenina que sólo supera apaísescomoSuriname(9,8%),Brasil(8,6%)yParaguay(8,5%),estámuypordebajodelosqueseencuentranenelextremosuperiordeestaescala,como Cuba (43,2%), Costa Rica (38,6%), Ecuador (32,3%) y de vecinoscomoArgentina(38,5%)yPerú(27,5%).

América Latina, El Caribe y La Península Ibérica (36 países): Mujeres electas en losparlamentosnacionales,2015(Enporcentajes).Fuente:ObservatorioGéneroCepal207.

206 Daniela Hormázabal. Tesis para obtener grado de maestro/a en Ciencias Sociales.ElaboradoenbaseadatosIPU2010.FacultaddeCienciasSocialeseHistoria.UniversidadDiegoPortalesp.62207ObservatoriodeIgualdaddeGénerodeAméricaLatinayElCaribe.DivisiónAsuntosdeGénero.Cepal.http://oig.cepal.org/es/indicadores/poder-legislativo-porcentaje-mujeres-organo-legislativo-nacional-camara-baja-o-unica

139

Bacheletensuprimergabinetereconocióesarealidadytratódesercoherente con ella, no sólo con un gabinete quemantuvo el equilibrioentremujeres y hombres sino principalmente, con políticas a favor deellas,eficacesytransversalesatodoelEstado.Nopornada,entre2007y2008Chileavanzó21puestosenelInformeGlobaldeBrechadeGénerodelForoEconómicoMundial,ubicándoseenellugar65entre130paísesevaluados.

Posteriormente las cosas cambiaron, quienes aconsejaron alPresidentePiñerayalaPresidentaBacheletensusegundomandato,haninsistidoenponersobrenuestrosojoslavendatan“archirrepetida”delascapacidades,parajustificarlaescasapresenciademujeresenunespaciosimbólicoennuestrosistemarepublicano.Pormipartecreoqueestaveznoseeligióporcapacidades,sinoporelcontrario,privilegiandoelgéneromasculino, como si entre hombres y mujeres no se distribuyeran demaneraequitativacualidadesydefectos,aptitudeseineficiencias,interésporlopúblicooloprivado.

Entendemos que la participación equilibrada no es asunto demujeres. Simplemente y como lo hemos dicho hasta el cansancio, setraduceeldeseodemocráticodereducirlabrechaentreeldiscursosobrelaigualdaddederechos,yladesigualdaddeoportunidadesconcretaquesigueexistiendoentrechilenasychilenos,específicamenteenelespaciopolítico,yaseaintegrandoelpoderejecutivo,comoenlosdemáspoderesdelEstado.

Desde mi punto de vista, no se trata de izquierdas o derechas,progresistasoconservadores,sinodeuncompromisoconlademocraciay la modernización del país. No se trata tampoco de favorecer a lasmujeresendesmedrodeloshombres.Perotampocoesverdadquesólohayun34%demujerescapacitadasparaserMinistrasdeEstado.Estoes,sin duda alguna, un primer paso atrás. Que alguien me explique locontrario.

Una investigación realizada en 2007 en la India, por Esther Duflo,investi-gadora del Instituto Tecnológico deMassachussets (MIT) -cuyosresulta-dos considera aplicables a cualquier país-, muestra que “engeneral,lascomunidadeslideradaspormujeresdisponendemásbienespúblicos,ylacalidaddeesosbienesesporlomenostanbuenacomoenlascomunidadeslideradasporhombres”.Sinembargo,indica,cuandosu

140

líderesunamujer,enlamayoríadeloscasosaloshombresnolesgustaba,y si la infraestructura local mejoró, las mujeres líderes no recibieroncréditoporhaberlologrado208.

Es muy decidora la siguiente frase de esta economista del MIT:“Muchosestudioshandemostradoquelasmujereslíderesseenfrentanauna doble dificultad: si son competentes, son percibidas como noagradables. Si son agradables, son menospreciadas y consideradasincompetentes(…)209.Esepodríaserel“femicidiopolítico”delquehablóla Presidenta de Chile, refiriéndose a ciertos políticos chilenos queinsistían en su falta de liderazgo pero que valoraban su simpatía ycercanía,apenasiniciabasuprimeraadministración.

Comohemosdicho,laciudadaníahapuestoenevidencialacrisisderepresentatividad y otros cuestionamientos al sistema democrático denuestro país.Hoy tenemosun sistemapolítico que en los 90 facilitó latransiciónalademocracia,peroqueenlaactualidadescadavezmenoscompetitivoymáselitista, loqueha implicadounabajasostenidaenlamilitanciayalavezunareducciónenlaparticipaciónelectoral.Sialiniciodelatransicióndemocrática7decada10chilenos/asadheríaaunpactopolítico,hoysólo3decada10personasmanifiestaalgunapreferencia.Enel caso de la participación electoral, en 1988 votómás del 90% de losinscritos, pero luego de 20 años ese grado de respuesta cívica ha idopaulatinamente decreciendo, llegando sólo al 45% en las eleccionesPresidencialesdelaño2013210.

Elcadavezmásbajointerésdelaciudadaníaporvotar,profundizadoporelsistemadeinscripciónautomáticaconvotovoluntario,esindicativode que nuestro sistema político presenta un déficit que cuestiona lacalidaddenuestrademocracia.Yparteimportantedeesaresponsabilidades atribuible a los partidos políticos, los que no se han adaptado a loscambios habidos en la sociedad chilena, cada vez más instruida,conscientedesusderechoseinmersaenunmundotecnológicoyglobal.

Juntoaloanterior,losestudiossobrecarreraspolíticas“hanmostra-

208Chattopadhyay,Raghabendra;Duflo,Esther:Womenaspolicymakers:evidencefromarandomizedpolicyexperimentinIndia.Econometrica,Vol.72,No.5(September,2004).Págs.1409–1443http://economics.mit.edu/files/792209Ídem.c.23210IDEAInternacional.DatosdeparticipaciónelectoralenChilehttp://www.idea.int/es/vt/countryview.cfm?id=45

141

doquelasposicionesqueloslegisladoresocupanenloscongresosnosonneutralesalmomentodedelinearlascarreraspolíticasdelossujetos.Sibiennosonelúnicofactorqueinfluye,tienenunarelevanciaimportantequevaríasegúneltipodesistemapolítico”211.

Así,auncuandoelnúmerodemujeresparlamentariashaaumentado,lentamenteenChile,es importantedestacar losrolesqueellas lleganaadquiriral interiordelmismo.Enestesentido, loqueseobserva,esunevidenterezagoenladenominada“cartografíadelpoder”al interiordedichas organizaciones. En efecto, tal como se constata en el informeParlamentos sensibles al género, “existen relativamente pocasmujeresque presiden cámaras (u ocupen alguna vicepresidencia) en los parla-mentosdelmundo”212.

Esta situación se puede contrastar, por ejemplo, con una “buenapráctica”identificadaporlaUniónInterparlamentaria(UIP),queconsisteenque“lospuestosdepoderreservadosamujeressonproporcionalesasunivelderepresentaciónenelparlamento”213.

Apartirdelos90,lasleyesdecuotashandemostradoserefectivasparaaumentarlapresenciadelasmujeresenlosparlamentos214.Enlospaísesquehanimplementadoestosmecanismos,lasmujeresconstituyen,enpromedio,el20,3%deloscongresistas,contrael13,7%enlospaísesquenolohanhecho.EnColombia,esobligatorioquealmenosel30%deloscargospúblicosenelPoderEjecutivoseaasignadoamujeres215.

211Ibídemcita14.p.385212UniónInterparlamentaria(UIP):Parlamentossensiblesalgénero.ResumenEjecutivo.Ginebra,2011,p.9.213LacomposicióndelCongresoNacionaldeChile:¿Dóndeestánlasmujeres?.Bibliotecadel Congreso Nacional. Departamento de Estudios, Extensión y Publicaciones. SerieInformesNº1912file:///C:/Users/lalbornoz/Downloads/N%C2%BA19-12%20Mujeres%20en%20el%20Congreso%20Nacional.pdf214 El impulso decisivo enmateria de cuotas vino desde Beijing 95, donde se aunaronvoluntades y esfuerzos enfocados directamente a concientizar a los Estados de lanecesidad de adoptar en el corto plazo medidas de discriminación positiva como lossistemasdecuotaselectorales.215 En 1999 se estableció a nivel constitucional que “las autoridades garantizarán laadecuadayefectivaparticipacióndelamujerenlosnivelesdecisoriosdelaAdministraciónPública”, permitiendo la aprobación de una Ley de Cuotasque sigue la idea de “masacrítica”deNacionesUnidasyelporcentajeaceptadoporColombiaen laPlataformadeBeijín95,de30%

142

En efecto, la estrategia de las cuotas entonces, aplicada a laparticipacióndelasmujeresenlascámaraslegislativas,hasidoaltamenteexitosa en América Latina. En los hechos, quince países de la regiónsancionaron,entre1991y2013,normativasqueestablecieroncuotasdegéneroenlaslistaselectoraleslegislativasplurinominales216.Enelmismosentido,laevidenciainternacionalhadadomuestrassuficientesdequeesuno de los mecanismos más efectivo para aumentar la presencia demujeres en la toma de decisiones. Así lo demuestran los 12 países deAméricaLatinaquehanoptadoporestavíaparalograrmayorequiparidadderepresentaciónentremujeresyhombres.

Figueroa(2015)nosrecuerda,quelapropiaCorteSupremachilenahaestablecidoqueelprincipiodeigualdadcontenidoenlaConstituciónno puede entenderse en forma rígida y dogmática, y que la ley puedehacer diferenciaciones entre personas o grupos que no impliquendiscriminaciones arbitrarias o supongan diferencias o privilegios quedeterioren o destruyen esa igualdad. Y concluye: “la discriminaciónpositivaestablecequelasnormasimpugnadasnosoninconstitucionales,porquesuobjetivoes (…) laproteccióndeciertacategoríadepersonaspara resguardar sudebilidadsocial, culturalyeconómica frenteaotrosestamentosde lasociedadchilenaquenoseencuentranen lasmismascondiciones,comolosonlosindígenasdelpaís”217.

Como sabemos, las medidas de acción positiva no son ni más nimenos artificiales que cualquier otra medida legal. Sirven para hacerrealidad una verdadera igualdad de oportunidades, permitiendo quepersonas capaces, no importa de qué sexo sean, compitan a nivelelectoral.Esonoesantidemocráticonitampocoinjusto.Loinjustoseríapermitirquesemantengaunaexclusiónenfuncióndelgénerooquelosderechoshumanosdelasmujeresnoseanrespetados.

Laparticipaciónequilibradanoatentacontralalibertaddelvotante,quien siempre será libre de elegir a quien quiera, pero en listasproporcionales.Así,siempretendráabiertalaposibilidaddeoptarentre

216Archenti,Nelida:ElprocesohacialaparidadenAméricaLatina.ArgentinayCostaRica,experiencias comparadas. Revista Derecho Electoral. N. º 17, Enero-Junio, Costa Rica.2014.p.305.217FIGUEROA;Rodolfo:¿Sonconstitucionales lascuotasdegéneroparaelparlamento?RevistaChilenadeDerecho,vol.42Nº1,p.205[2015].

143

unamujermeritoria,yunhombremeritorio,segúnsuspreferencias.LaconfiguraciónfinaldelCongresoquedaasí,enlasmanosdelelectorado.Laposibilidaddeque seanelegidas lasmejores candidaturas, seve,deestemodo,ampliada,puestoquelaigualdadrealobligaalospartidosabuscar a los representantes más competentes de entre sus filas, seanestoshombresomujeres.

Como sabemos, el diseño de las “leyes de cuotas” se ha ido cor-rigiendoatravésdesusdiversasaplicacionesyexperiencias.Unadelosajustesmás importantes fue la incorporacióndeun “mandatodeposi-ción”destinadoaasignar lugaresmínimosparamujeresen las listasdecandidaturas,conelpropósitodeimpedirquesólofuerancomprendidasenlugaresemblemáticos,conpocasposibilidadesderesultarelegidas.

En efecto, uno de los factores que favorecen el éxito en laimplementación de las cuotas es fijar una ubicación específica para lascandidaturasfeme-ninas,ademásdequeelcumplimientodelareglasearequisitoindis-pensableparaelregistrodelaslistasdecandidatosdecadapartido218.

Es cierto que lo ideal sería no necesitar mecanismos de acciónafirmativa.Ojalásedieraporsísolaunalibrecompetenciaentremujeresyhombresigualmentecapacitados.Peromientrasnoseaasí,mientraslasmujeresnotenganlasmismasoportunidadesqueloshombres,elúnicomodo de avanzar en el camino de la modernidad que marca a lassociedadesinclusivas,esanuestrojuicio,dandoesepequeñoempujóndelque hablábamos, y que nos puede ayudar a alcanzar una praxisdemocrática,transitoria,eficienteyverdadera.

IV.¿CUÁLHASIDOLADISPOSICIÓNEFECTIVADELOSPARTIDOSPARALEYESDEINCLUSIÓNEFECTIVA?

Diversasinvestigaciones(Pérez,2012)convergenenafirmarquelos

factoresdeterminantessonlosqueoperansobreelladodelademanda:los partidos son los principales filtros para la llegada de mujeres acandidaturas elegibles. En el nivel de la oferta influyen factores socio-

218 Valenzuela, Cecilia y Zuñiga, Alejandra: Leyes de cuotas electorales, Constitución ydemocracia.RevistadeDerecho.V.XXVII.N°1,Julio2014.p.200.

144

económicoscomolaparticipaciónenelmercadodeempleooelaccesoacrecientesniveleseducativosasícomofactoresculturales,que,enelcasode las mujeres son particularmente importantes para entender suparticipaciónpolíticapues laculturadegénerotradicional lesasignaunrolsecundarioenlapolíticafrentealaesferadoméstica219.

De esta forma, la disposición de las mujeres a aspirar a un cargopolíticoes,enpromedio,menoraladeloshombres.Situaciónquedebencomplementarse, como señalamos anteriormente, con los rolestradicionales que a las mujeres se le asignan culturalmente, como larelativaalaslaboresdomésticas,decuidadodepersonasdependientesyespecialmente las vinculadas con labores reproductivasyel cuidadodehijosehijas.Estastareasoperancomounobstáculoparalaparticipaciónpolítica, y necesariamente deben restarse al tiempo que disponen lamayoríade lasmujeresparaparticiparenelespaciopúblico,ya seaencargosdeelecciónpopularcomodealtaresponsabilidadenlospoderesdelEstado.

Una vez ocupado los espacios de decisión, es evidente que losrepresentantesenlasdistintasinstanciaslohacendesdesuspersonalesperspectivas.Aesto,seagregaquesonelegidosdemaneranoaleatoriaentre losmiembros de la comunidadnacional, como varios estudios lodemuestran. Estos sesgos -vinculados a su estatus académico y redesafines,asusintereseseconómicos,decarrerapolíticauotro-afectanlaproducción legislativaodepolíticaspúblicas y la formadeponerlas enpráctica.Luego,unamaneradegarantizarlapluralidaddeinteresessólosedaincorporandotambiénamiembrosdegruposnoelitariosenellas,enespecial,alasmujeres.

Noobstanteloanterior,enlasúltimascuatrolegislaturas,tantoenChile como en Uruguay, los gobiernos han contado con mayoríaslegislativasdurantelamayorpartedeltiempo,ypodríapensarseentoncesquelospartidosgubernamentaleshancontadoconmayoreschancesdecolocarasuslegisladoresenlasposicionesparlamentariasconcontroldeagenda.Deestemodo,cuandounlegisladorperteneceaunpartidoqueparticipa del gabinete debería contar con mayor probabilidad de serasignadoaunacomisiónpoderosa220.219Ibídem.Cita13.p.8220Ibídem.cita14.p.396

145

V. ¿QUÉPRÁCTICASHANLLEVADOACABOCADAPARTIDOPOLÍTICOPARAELIMINARLASDIFICULTADESDEPARTICIPACIÓNDEMUJERESENPOLÍTICA?

Paraalgunosautores,lamarginacióndelasmujeresdelosámbitos

dedecisión,conllevanosólosuaislamientodelasinstanciasdegobiernoy representación, sino que podría ser el reflejo de la “subordinación einvisibilidadfemeninaenlasociedad”(Valdés,MuñozyDonoso,2003,p.18)221.

LovenduskiyNorris(1993)identificarondistintostiposdeestrategiasquehanutilizadolospartidospolíticosparaincorporaralasmujeresylostemas de género. Según estas autoras, los partidos pueden adoptardiferentesmedidasinternasparaaumentarlapresenciadelasmujeres:

1–Estrategiasretóricas,quesonaquéllasquesuponenladifusiónde

lasreivindicacionesdelasmujeresenlosdocumentosdelospartidosylasreferencias de los dirigentes del partido a la importancia de laincorporacióndelasmujeresalapolítica;

2– estrategias de acción positiva, que consisten en programas deformaciónparaafiliadasy/oparacandidatas,enlacreacióndeseccionesde mujeres, bien de tipo paralelo, bien dentro de las estructuras delpartido,yencampañasparalaigualdadpolíticadelasmujeresrealizadasdesdeestasinstancias;y,porúltimo;

3–estrategiasdediscriminaciónpositivaquesuponenlacreacióndeespaciosreservadosparalasmujeresenlospuestosdedecisiónpolíticaoenlaslistaselectorales222.

Comolohemosseñalado,observamosunaimportanteestimaciónde

tendencias, en relación con escenarios posibles de estructura yorganización de los partidos políticos, muy vinculados al diagnósticoactual:

221CitadaenDocumentodeTrabajoNº109“OrientacionesparaelManualdeCapacitaciónen Derechos Humanos, Democracia y Ciudadanía”. Departamento de Estudios yCapacitación.ServicioNacionaldelaMujer(SERNAM),2008.p.7222Lovenduski,JoniyPippaNorris:WestminsterWomen:thePoliticsofPresence.PoliticalStudies.2003V.51,p.88

146

Elprimerodeellos,unamayorparticipaciónpolíticadelasmujeres,llegandoéstasasuperarlasubrepresentaciónyasumiendoposicionesdepoder en estos espacios. La tendencia sería una “feminización de lapolítica”, tal como ha ocurrido en otros países, sin embargo resultapreocupanteelbajoconsensoqueobtienenlas“cuotas”comomecanismoparatenderadichafeminización,puestoqueenChile,porejemplo,sibienlasmujereshanaumentadosuparticipaciónenpolítica,hasidoenmenosde2,5%porelección,loquehacepreverunlentocaminohacialaparidadounareparticiónequilibradadelpoder.Loanterior,amenosquelanuevalegislacióncuyaaplicaciónyefectosconoceremosafinesde2017,traigabuenasnoticiasparalademocraciaylasmujereslogrenequipararenalgoaloshombresenelparlamentoylosgobiernosregionalesdemipaís.

En segundo lugar semencionael “Surgimientodenuevospartidospolíticosocoaliciones”conunmarcadoselloregionalista.Esto,acausadelafragmentaciónyescasaidentificacióndelapoblaciónnacionalconlosactuales. Hoy pareciera que los intereses de los ciudadanos no sólo serelacionancon la ideologíasinotambiénconmotivacionessectorialesylocales. En ese sentido, se aspira a una mayor “representación de losinteresescomunes”(LoisyDiz,2006)223,loqueimplicaríaelsurgimientode nuevos referentes con características que se ajusten a las delelectorado.

Laparálisisgeneraldelospartidospolíticosyelsubdesarrollogeneraldelademocraciapuedeconvertirlosenirrelevantes,alnohabersabidoadaptarseatiemposmásglobales.Lospartidospolíticosestánempezandoa perder su repercusión democrática, aunque podrían recuperar unaconsiderableestaturacomofuerzasdemocráticas,siadaptaranvariasdesusprácticassintonizándolasconlaemergenterelevanciadelosderechoshumanosylarealigualdaddeoportunidadesparatodaslaspersonas.

Comocontrapartida, loscírculosoficialesy lasorganizacionesde lasociedad civil por lo general han logrado mucho más progreso enreconocer y adaptar sus actividadesal cambio. Si lospartidospudieran

223Lois,MartayDiz,Isabel:¿Quésabemossobrelapresenciapolíticadelasmujeresylatomadedecisiones?Clavesparaunmarcodeanálisis.proyectonacionaldeinvestigación2005-2007“Mujerytomadedecisiones:unestudiodelapresenciapolíticaenlasinstitucionesautonómicas”financiadoporelMinisteriodeEducacióndeEspaña.V.46.2006,p.45.

147

actuardemodosimilar,podríancontribuirsignificativamenteasupropiareactivación.

Lostradicionaleshábitosdetrabajo, losmecanismosylasprácticasdelamayoríadelospartidospolíticosydelasestructurasparlamentarias,comoasimismolaculturapolíticaylossistemaselectoralesquereleganalamujer hacia la periferia del poder, son barreras cuyo derrocamientodebesertareacentraldelospropiospartidos.

AMODODECONCLUSIÓN

Una mayor participación femenina implica menor participación

masculinayunrepartodistintodelospuestosdepoderpolítico.Siendoasílascosasypesealosavances,lalógicadelascuotasestaríaalparecer,siendo superada, y lo recomendable, lo único que garantiza el saltocualitativo, si somosmás de lamitad de la población delmundo, es laparidad.

En efecto, las dificultades que encontró la implementación de lascuotas dieron lugar al debate sobre la paridad política de género enAméricaLatina,aobjetodeentregarunasolucióndefinitivaparalasub-representacióndelasmujeres.Así,elprincipiodeparidadesexpresadoenunanormaqueobligaalospartidospolíticosaconfeccionarlaslistasdecandidatoscon50%deintegrantesdecadasexo,ordenadosenformasecuencialyalternada224.

Laparidadentonces,reconoceladualidadsexualdelgénerohumanoe introduce laalteridaden larepresentación,alentenderal individuooserabstractocomohombreomujer.Noreconocertaldiferenciacontri-buiríaaperpetuarlasubordinaciónylasub-representaciónfemeni-naenlosámbitospolíticoysocial.

Comosehaseñalado,laparidadnovaconsecuencialmente,noeselpasoquesiguealaaplicacióndeunaleydecuotasymenosunresultadoproducidoporsuaplicación.Perosialgotieneencomúnconlasacciones

224 Ídem c.17. Agrega: de tal modo que una legislación electoral paritaria altamentefavorablealaparticipaciónpolíticadelasmujeresnoresultasuficientecuandoeldiseñodelsistemaelectoralylaformacomolospartidosyalianzasconfeccionansuslistas,dandoprioridadalascandidaturasmasculinas,actúancomoobstáculosparasuacceso.ElartículopresentadatosdelosresultadosdelaseleccionesparitariasanivelsubnacionalenCostaRicayArgentinaquedansustentoaestahipótesis

148

afirmativas,esquemuchosdelosargumentosutilizadosparaoponerseasuaprobaciónhansidotambiénesgrimidospordeterminadossectoresenlosdebatessobrelaparidad225.

Igualqueen laspolémicasoriginadassobreelusode lascuotas,elprincipio de paridad tuvo diferentes conceptualizaciones e interpreta-ciones.Algunasbasadasenconceptosjurídico-filosóficosoencriteriosdejusticiayotrasenargumentacionesmáspragmáticasorientadasalasre-glasdeljuegopolítico.LasparitistessegúnArchenti(2014)“considerabanquelaparidadeslaexpresiónde légalitéparfaite,yqueconstituyeunasuperación cualitativa con respecto a las cuotas, en la medida que noconfrontaconeluniversalismorepublicanosinoqueloreemplazaporunnuevo universal con dos géneros, unomasculino y otro femenino” 226.Estas tácticas argumentativas permitían salvar las dificultades quepresentaban a las acciones afirmativas el principio de universalidadrepublicano.

Enelaño2008,elEcuador,traselprocesodereformaconstitucionalquevivióelpaís,constitucionalizólaparidadenloscargosdenominaciónyfunciónpública,asícomoenlospartidosymovimientospolíticos.

Otroejemplodeloseñaladoanteriormente,fueloquellevoadelanteelEstadoPlurinacionaldeBolivia227,proponiendodirectamente laapro-bación de leyes de paridad y alternancia tanto en la representaciónpolítica y los ámbitos de gobierno. Lo anterior, reiteramos, comoherr-amientaindispensableparahacerfrentealosobstáculosdeaccesoquesehanidentificadodesdelavigenciadelasleyesdecuotas.

EsemismoañoCostaRicamodificósucódigoelectoralparaquelaslistasestuvieranintegradaspor50%demujeresy50%dehombres,yen

225 El debate se instala en los países europeos y se materializa en la reforma de laConstituciónfrancesa(2000)conla«leyparalaparidad».226Archenti,Nélida; Tula,María Inés:Cambiosnormativos yequidaddegénero.de lascuotasalaparidadenaméricalatina:loscasosdeBoliviayEcuador.Normativechangesandgenderequity.FromelectoralquotastoparityinLatinAmerica:thecasesofBoliviaandEcuador.EdicionesUniversidaddeSalamanca.Salamanca.2014.p.50227Lasmedidaslegalesmencionadastuvieron,segúnCepal,unimportanteresultadoentérminosdelapresenciadelasmujeresenlosórganosdelEstado,aunquenosealcanzólaparidad(…)elavancecuantitativohasidodesumarelevanciayfuevividocomoungranlogroporlasmujeres,teniendoademás,unimportantevalorsimbólicoypedagógico.Dela misma forma se valora, la emergencia de liderazgos femeninos indígenas con unaimportantecapacidaddedemandaydeliberación.

149

delegaciones,nóminasuórganos impares ladiferenciaentreeltotaldehombresymujeresnopudierasersuperiorauno.Reforzóademásestamedidaconunadisposiciónqueobligaalaalternanciaenlaubicacióndeambos sexos en las nominaciones y la paridad fue extendida comomandatoalasestructuraspartidarias.

Esimportanteseñalarquelostrespaísesantesmencionados,habíanadoptadopreviamenteunacuota,peroseprodujounpasohaciaadelantecon la adopción de la paridad. De la misma forma en 2012 NicaraguamodificósuLeyElectoralintroduciendolaobligacióndeincorporarun50%decandidatosycandidatas,ubicadosdeformaalternada,enlas listasaelecciones municipales, parlamentarias y al Parlamento Centroameri-cano228.

SegúnunestudioencargadoporONUMujeresyPNUD(2016),casi7de cada 10 personas en Uruguay estaría de acuerdo en que hayamásmujeres en cargos políticos y casi 6 de cada 10 estaría a favor de laaplicación de una medida de acción afirmativa para las próximaselecciones229.Delamismaforma,enChileelapoyoalaunaleydecuotasescercanaaun73%,entodoslosgruposdelapoblaciónycoincidenteconmedicionesrealizadaspordiversasencuestas230.

Estas estadísticas de género constituyen un desafío para conocerdónde están las carencias para en forma efectiva generar políticaspúblicas y almismo tiempopropiciar el debatedonde, a nuestro juiciodebeestarubicado,al interiorde lospartidospolíticos.Lapreguntaes,entonces: ¿Qué hace cada partido para eliminar las dificultades departicipacióndemujeresenpolítica?

Así, pese a los avances señalados anteriormente, es necesario darmáspasosaún,esdecir,resultarecomendableabordarladiscriminaciónque experimentan las mujeres en las estructuras intermedias departicipaciónpolítica,incorporandolaparidadylaalternanciaenlaslistasde elecciones de los partidos políticos. Sin la incorporación deinnovacionesdeestetipo,losavancesparagarantizarlaautonomíadelas

228Laapuestapor laparidad:democratizandoelsistemapolíticoenAméricaLatinaLoscasos de Ecuador, Bolivia y Costa Rica. Comisión Interamericana deMujeres CIM/OEA.IDEAinternacional.LimaPerú,2013.229http://lac.unwomen.org/es/noticias-y-eventos/articulos/2016/09/participacion-politica-uruguay#sthash.bDF8Q1Rj.dpuf230EncuestaMujeryPolítica(CM)dediciembreylaencuestadelCEP-PNUD2010

150

mujeres en la toma de decisiones seguirán siendo una quimera y lasmedidas de acción afirma-tiva sólo modificaciones que apuntan a unaigualdadformalynoreal.

ParafraseandolasentenciadePeguy,podemosdecir:lademocraciaseráconigualdaddederechosentremujeresyhombres,onoserá.

151

INSTITUCIONES,DINÁMICASPOLÍTICASEINTEGRACIÓN

INTERNACIONALDECHILEYURUGUAY:UNANÁLISIS

COMPARADO

GermánBidegain231232

INTRODUCCIÓN

El4deoctubrede2016 los cancilleresdeChile yUruguay firmaronenMontevideo un Tratado de Libre Comercio (TLC)233. Este hecho, querepresenta un avance significativo en las relaciones comerciales entreambospaíses,tieneimplicanciasmuydistintasparacadaunodeellos.EnChile,estetratadoesuneslabónmásdeunalargacadenadetratadosdeeste tipo,que sonpartedeunapolíticaexterior consensuadaentre losdistintosactoresdel sistemapolíticodesde la transiciónhastanuestrosdías234. Aunque algunos autores han criticado la falta de participaciónsocialenladefinicióndelapolíticaexteriorchilena235,nocabendudasdequesetratadeunapolíticadeEstado.EnUruguay,lasituaciónesbastantedistintay la firmadel tratadogeneró resistencias inmedia-tamente. LascríticassurgierontantodesdedentrodelFrenteAmplio,elpropiopartidodegobierno,comodesdelacentralsindicaldelpaís,sutradicionalaliada.Estosactorespercibenqueeltratadoorientaalpaíshaciaunmodelode

231DoctorenCienciaPolíticaporlaPontificiaUniversidadCatólicadeChileymagísterenHistoriayTeoríaPolíticaporSciencesPoParís.InvestigadorasociadodelSistemaNacionaldeInvestigadores(SNI)deUruguay.232 Agradezco los comentarios y sugerencias de Elena Ponte a una versión previa deltrabajo.233 El País, “Uruguay firmó TLC con Chile: ‘Va a traer un gran beneficio’, dijo Nin”,www.elpais.com.uy,10deabrilde2016http://www.elpais.com.uy/informacion/uruguay-firma-tlc-chile.html.234SebastiánBrionesyAndrésDockendorff,“Continuidadycambioenlapolíticaexteriorchilena en el gobierno de Sebastián Piñera (2010-2014)”, Estudios internacionales(Santiago) 47, no 180 (enero de 2015): 115–38, doi:10.5354/0719-3769.2015.36434;Alberto van Klaveren, “La política exterior de Chile durante los gobiernos de laConcertación(1990-2010)”,EstudiosInternacionales169(2011):155–72.235CristiánFuentesVera,“PolíticaexteriordeChile (transición,políticaspúblicasyalgomás)”,RevistaEnfoques14,no24(30dejuliode2016):203–27.

152

insercióninternacionalqueloalejadeunaopcióndeintegraciónregionalprofunda que exceda el aspecto comercial236. Aunque existen ciertosprincipios básicos que han orientado a los distintos gobiernosdemocráticos desde la transición hasta la actualidad237, enUruguay noexiste un rumbo tan claro como en Chile respecto a la estrategia deinserción internacional, y es posible relevar importantes disensos en lamateria.LasreaccionesrespectoalafirmadelTLCconChile,ausentesenelpaísandino,sonunamuestradeestasituación.

Como se verá más adelante, las dificultades de Uruguay en ladefinicióndelapolíticaexteriorreflejanlosproblemasqueenfrentanlossistemaspolíticosparatomardecisionescuandohayungrannúmerodeopinionesenjuego.Enestesentidolaliteraturacomparadahareconocidoel difícil balance entre eficacia gubernamental y representatividad238:aquellos sistemas que incorporan un mayor número de voces a ladefinición de las políticas públicas suelen tener mayor dificultad paradefinir rumbosclarosyduraderos.Porotraparte, limitarelnúmerodevoces involucradas en un debate concreto puede facilitar el logro deconsensos, pero apareja problemas obvios en términos de larepresentatividad de las opciones escogidas. Justamente, Chile seencuentra hoy en día debatiendo reformas institucionales sustancialesque buscan aumentar la representatividad de sus instituciones y laparticipacióndelaciudadaníaluegodeveinticincoañosdegraneficaciagubernamental pero creciente distanciamiento entre la sociedad y elsistemapolítico.

ChileyUruguaynosonpotenciaseconómicasnipolíticasenlaregión.Desdeestepuntodevista,lafirmadelTLCnoaparececomouneventodeconsecuenciascontinentales.Noobstante,ambospaísessísonreferenciaen los estudios comparados sobre la solidez de sus instituciones, latransparencia de sus sistemas políticos, la institucionalización de sus

236ElPaís, “ElTLCconChileyelFrenteAmplio”,www.elpais.com.uy,10deoctubrede2016,http://www.elpais.com.uy/opinion/editorial/tlc-chile-frente-amplio.html.237 Lilia Ferro Clérico, “Democracia y política exterior: Uruguay (1985-2006)”, AméricaLatinaHoy,2006,http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=30804406.238ArendLijphart,PatternsofDemocracy:GovernmentFormsandPerformanceinThirty-SixCountries(NewHaven:YaleUniversityPress,1999);PippaNorris,DrivingDemocracy:Do Power-Sharing Institutions Work?, 1 edition (Cambridge ; New York: CambridgeUniversityPress,2008).

153

sistemasdepartidosysudesarrollosocioeconómico.Desdeesteángulo,el acercamiento entre ambos y la profundización de sus relaciones sítienen singular importancia. De todos modos, a pesar de ser puestosmuchasvecesladoaladoporserdestacadascomodemocraciasexitosas,existenimportantesdiferenciasensudiseñoinstitucional,susdinámicaspolíticasinternasyensusestrategiasdeinsercióninternacional.

En este ensayo, abordaré de forma comparada estos distintosaspectos.Paraello,estructuraréeltrabajoentressecciones.Laprimerade ellas presentará el carácter presidencialista centralizado de ambospaíses. Aunque los dos países han impulsado reformas dedescentralización mantienen aún un fuerte centralismo. La segundaanalizaráladinámicapolíticadelosdospaíses.Sindudasnosreferimosadosde lasdemocraciasmássólidasdel continente,peroqueenfrentandesafíosmuydistintosporloqueelcontrasteentrelasexperienciaspuederevestir interés. En particular, Chile enfrenta actualmente un desafíomayúsculo para superar el notorio divorcio entre sus representantespolíticos y una sociedad que en los últimos años se ha movilizadointensamenteporreformaspolíticasysocioeconómicas.Enestesentido,Uruguay ha logrado mantener un importante diálogo entre actoressociales y políticos que puede servir como contraste para analizar lasposibilidades que se abren a Chile actualmente. La tercera seccióndesarrollarálasestrategiasdeinsercióninternacionaldecadapaís.Existenhoy en día distintas propuestas de integración en pugna en AméricaLatina, y en este respecto Chile ha emprendido desde el retorno de lademocraciaunrumbomásclaroqueUruguay.AlgunossectorespolíticosuruguayosvenenChileaunreferenteenestesentido,perootrosmiraneste modelo con desconfianza. La comparación puede ser un insumoimportanteparaabonarundebatequeseencuentraabiertoenUruguay.Luegodepresentarlosdesafíosmásrelevantesenelconciertoregional,analizarélasopcionesquehantomadoestospaísesylossignificadosqueelacercamientoconelcualabríestaIntroducciónpuedentenerparacadaunodeellos.Culminaréelensayoconunaseriedeconsideracionesfinales.

154

I.DOSPRESIDENCIALISMOSUNITARIOSYCENTRALIZADOSUruguay y Chile comparten algunas características importantes en

términos institucionales. Ambos países son Estados presidencialistas yunitarios. En ambos casos han existido debates académicos y políticosrespecto a la centralización del poder y sus consecuencias para elfuncionamientodeestasdemocracias.

Con respecto al carácter presidencialista, en América Latina lastransiciones democráticas se vieron acompañadas por un debateimportanterespectoaloseventualesproblemasqueelpresidencialismopodríatenerparalagobernabilidadylaconsolidacióndemocráticadelospaíses de la región. Partiendo de la premisa de que los quiebresinstitucionales sufridos en el continente en los años setenta serelacionaron con limitaciones propias del presidencialismo, algunosautores propusieron, en el marco de la transición, la necesidad deinstaurar parlamentarismos en el continente239. Los “problemas” delpresidencialismofueronenumeradosenelyaclásicotextodeJuanJoséLinz240, quien atribuía a este régimen político buena parte de laresponsabilidaddelosquiebresdemocráticosydestacabalanecesidaddemigrarhaciaelparlamentarismoenlaregión,deformadeevitarfuturoscolapsos institucionales. A modo sintético, Linz sostenía que lospresidencialismosnoasegurangobiernosconmayoríasparlamentarias,loque podría llevar a un bloqueo entre el Congreso y el presidente,poseedorescadaunodeunalegitimidadindependienteotorgadaporlasurnas. Este inmovilismo sería obviamente perjudicial para la laborgubernamental.Asuvez,larigidezpresidencialistaqueimpideelcambiodegobiernoenperíodosinterelectoralesimpediríasuperarestasituaciónde bloqueo entre poderes. Por lo tanto, la inmovilidad gubernamentalpodríatraducirseenproblemasmásgenerales,comoelcuestionamientodel sistema democrático. En contextos multipartidistas, en que lospresidentesnosuelencontarconmayoríaslegislativas,losproblemasdel

239 Dieter Nohlen, “Presidencialismo versus Parlamentarismo: dos enfoques contra-puestos”,RevistadeEstudiosPolíticos,no99(1998),http://www.cepc.gob.es/publicaciones/revistas/revistaselectronicas?IDR=3&IDN=256&IDA=17139.240“ThePerilsofPresidentialism”,JournalofDemocracy1,no1(1990):51–69.

155

presidencialismo se verían evidentemente magnificados. Además, lascaracterísticasinstitucionalesdelpresidencialismoprovocaríanun“estilode liderazgo”presidencialquepodríaconspirarcontrael respetode lasreglasdeljuego,alsentirselospresidentesimbuidosdeunalegitimidadpopularespecialquelospodríallevaraformasdeacciónplebiscitariasypopulistas.

El debate presidencialismo/parlamentarismo tuvo una importantepresencia en los foros académicos e incluso en espacios políticos. Porejemplo,enlosañosnoventaexistieronestudiosenelCongresochilenopara analizar el tema241. No obstante, la realidad es que no ha habidoningúnpresidencialismoenelcontinentequehayatransitadoelcaminohaciaunparlamentarismo.Hoyendía tampocohaysignosdequeestovaya a ocurrir en ninguno de los países de la región. Conforme lospresidencialismossefueronafianzando,eldebatepolitológicosedesplazóhacia la calidad de las democracias y a las condiciones para su buenfuncionamiento. Es más, los casos que han existido de caídaspresidenciales sin ruptura de régimen ni retorno autoritario (las crisisinstitucionalesenArgentina,BoliviaoParaguayporejemplo)demostraronqueelpresidencialismoesmás flexiblede loque seesperaba.Algunosautoressugierenquesehadadodehechounaciertaparlamentarizacióndeladinámicapolíticadelospresidencialismos,sinquehayanexistidosreformas institucionales en este sentido242. En definitiva, hoy en díaparecemásproductivodiscutirsobreelfuncionamientoconcretodelospresidencialismos en cuestión y comparar sus características propias,tareaqueemprenderéenlaspróximaslíneas.

ElpresidencialismochilenodestacaporunfuertedesequilibrioentrelospoderespresidencialesydelCongreso,quefavoreceampliamenteal

241ManuelAntonioGarretón,“LacuestióndelrégimendegobiernoenelChiledehoy”,enTipos de presidencialismo y coaliciones políticas en América Latina, ed. Jorge Lanzaro(BuenosAires:CLACSO,2001),189–202,http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/lanzaro/lanzaro.html.242 John Carey, “Presidential versus Parliamentary Government”, enHandbook of NewInstitutional Economics, ed. Claude Menard y Mary M. Shirley, 2008 edition (Berlin:Springer, 2008), 91–112; LeivMarsteintredet y Einar Berntzen, “Reducing the Perils ofPresidentialisminLatinAmericathroughPresidentialInterruptions”,ComparativePolitics41, no 1 (1 de octubre de 2008): 83–101, doi:10.2307/20434106; AnaMaríaMustapic,“Inestabilidad sin colapso. La renuncia de los presidentes: Argentina en el año 2001”,DesarrolloEconómico45,no178(1dejuliode2005):263–80,doi:10.2307/3655859.

156

PoderEjecutivo.Estasituaciónhallevadoaalgunosautoresacalificaralpresidencialismo chileno como “súper presidencial”243, “ultrapre-sidencial”244oincluso“exagerado”245.LaConstitucióndictatorialde1980siguióunatendenciadefortalecimientoprogresivodelEjecutivosobreelLegislativocomenzadaen1925.Conlarestauracióndemocrática,algunasreformasfueronrealizadasparaatenuarestedesequilibrio,perodetodosmodos semantuvo un poder presidencial inédito en la historia demo-cráticadelpaís246.Laspotestadeslegislativasdelpresidentechileno,quemarca laagenday ritmodediscusiónparlamentario,ynotoriamenteelcontrolquemantienesobreelprocesopresupuestario (elCongreso so-lamente puede disminuir los montos propuestos por el Ejecutivo) sonalgunosdeloselementosquevuelvenalpresidencialismochilenounodelosmásradicalesdelaregión.Aestoseagreganlospoderesdevetodelpresidente, también muy fuertes en comparación con sus paresregionales247. Algunos enclaves autoritarios de la Constitución chilenaampliaban los poderes del presidente (por ejemplo la designación desenadores), pero sucesivas reformas han eliminado estos resabios nodemocráticosdelordeninstitucionalchileno.Lareformaconstitucionalde2005,porejemplo,eliminó lossenadoresvitaliciosy losdesignados.Detodosmodos, el presidencialismo chileno sigue siendo uno de losmásfuertesdelcontinente.

Enelcasouruguayosetratadeunpresidencialismomásmoderado,loquehallevadoaalgunosconstitucionalistasaconsiderarlounavariantede semipresidencialismo248. A diferencia de la dictadura chilena, los243MatthewSobergShugarty JohnM.Carey,PresidentsandAssemblies:ConstitutionalDesign and Electoral Dynamics, First Edition edition (Cambridge England; New York:CambridgeUniversityPress,1992).244ÓscarGodoyArcaya,“Parlamento,presidencialismoydemocraciaprotegida”,Revistade ciencia política (Santiago) 23, no 2 (2003): 7–42, doi:10.4067/S0718-090X2003000200002.245PeterM.Siavelis,ThePresidentandCongress inPostauthoritarianChile: InstitutionalConstraints to Democratic Consolidation, 1 edition (University Park, Pa: Penn StateUniversityPress,2000).246 Peter Siavelis, “Chile: las relaciones entre el poder ejecutivo y el poder legislativodespués de Pinochet”, en Tipos de presidencialismo y coaliciones políticas en AméricaLatina, ed. Jorge Lanzaro (Buenos Aires: CLACSO, 2001), 189–202,http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/lanzaro/lanzaro.html.247Ibid.248 Héctor Gros Espiell, “Uruguay:¿Presidencialismo o parlamentarismo?”, CuestionesConstitucionales7,no87–108(2002),http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=88500703.

157

militares uruguayos no tuvieron éxito en sus afanes de refundaciónconstitucional.Porlotanto,unavezrecuperadalademocraciaseretomólaConstituciónde1966,vigentealmomentodelgolpedeEstado.Dentrode la tradiciónconstitucionaluruguaya, laConstituciónde1966 tuvo laparticularidaddevolveraestablecerunPoderEjecutivounipersonal,enremplazo al atípico Poder Ejecutivo colegiado que existió entre 1952 y1966.Unaimportantecaracterísticadelrégimenuruguayo,queequilibraconsiderablementelasrelacionesentrepoderesenrelaciónalarealidadchilena,eslacapacidaddelCongresodecensurarministrosdelgabinetepresidencial. Aunque no es un proceso sencillo, esta facultad delLegislativo le brinda un importante poder de amenaza frente alpresidente249.Además,elprocesodecensura,encasodeoposiciónentrelos dos poderes, podría llevar a la disolución de las Cámaras por elpresidenteylaconvocatoriadeeleccionesanticipadas,unaprácticamáspropia de los parlamentarismos que de los presidencialismos250.Justamente, esta interdependencia entre los poderes, distinta a laseparaciónestrictadelpresidencialismoclásico,llevaaalgunosautoresacuestionar el carácter presidencialista de este caso251. Además, losvínculosformalesentreelpresidenteylosministrosdesuGabineteponenalpresidenteenunasituaciónmássimilaraunparlamentarismoqueaunpresidencialismo.Noobstante,enlaprácticalosministroshanfuncionadosiempre como subalternos totalmente dependientes del presidente, loque ha llevado a los politólogos a caracterizar el régimen comopresidencialista252. En 1996, existió una importante reforma que alterósignificativamente al sistema electoral, incluyendo entre otras cosas lasegunda vuelta en las elecciones presidenciales como forma de evitargobiernosdeminoría(yevitardepasoeltriunfodelFrenteAmplioenlaseleccionessubsiguientesalpermitiralospartidostradicionalescoaligarseenunasegurasegundavuelta)253.Entérminosdelasrelacionesentrelos

249ShugartyCarey,PresidentsandAssemblies,115.250GrosEspiell,“Uruguay”.251 Juan Francisco Faig Garicoits, Sistema electoral y gobernabilidad en Uruguay(Montevideo,Uruguay:EdicionesTrilce,1996),49.252OscarA.Bottinelli, “El semiparlamentarismocriollo”,www.factum.uy,26de juliode2015,http://www.factum.uy/analisis/2015/ana150726.php.253 Kent Eaton, “Risky Business: Decentralization from above in Chile and Uruguay”,ComparativePolitics37,no1(2004):1–22,doi:10.2307/4150121.

158

poderes Ejecutivo y Legislativo, la reforma fortaleció levemente alprimero, poniendo más dificultades al Congreso para levantar vetospresidencialesyacelerandoeltratamientodelasleyesdeurgencia254.

Lacatalogacióndelrégimenuruguayocomosemipresidencialnoestáexentadepolémica,yaquenotieneunadelascaracterísticasprincipalesde estos tipos de regímenes: la existencia de un primer ministro quecompartaelPoderEjecutivoconelpresidente.EnUruguayelpresidenteestantoeljefedeEstadocomoeljefedeGobierno.Decualquiermanera,síesclaroqueenrelaciónalcasochilenosetratadeunpresidencialismomásmoderadoporcontarconunmayorequilibrioentrelospoderes.

UnsegundoaspectofundamentaldelosEstadoschilenoyuruguayoes que los dos son unitarios, con una larga tradición de esta forma degobiernoyunahistoriafuertementecentralista.Enamboscasossetratadepaísesqueconcentranensuscapitalesloscentrosdepoderpolíticoyeconómico.Detodasformas,apesardequeelcarácterunitariodeestosEstadosnoseencuentraendebate,ambospaíseshansidopermeablesenlas últimas décadas a las políticas de descentralización que se handesarrolladoanivelglobalcomounnuevoparadigmadepolíticapúblicaentérminosdeparticipacióndemocráticaygestiónpolítica255.

Enelcasochileno,entre1810y1925existióundebatepolíticosobrelaformadegobiernoyalgunosintentosporconstituirunEstadofederaleinclusoinstaurarunmodeloparlamentaristaenelpaís.Enestosaños,eldebate sobre la centralización y descentralización del poder ponía enjuego lasbasesdel régimenpolítico y la formadegobierno.Aunque laConstituciónportalianade1833sentólasbasesdeunEstadocentralizado,existieron algunos hasta la Constitución de 1925. De allí en más losesfuerzosdescentralizadoresquetuvieronlugarnohandiscutidolasbases

254JorgeLanzaro,“Uruguay:lasalternativasdeunpresidencialismopluralista”,enTiposdepresidencialismoycoalicionespolíticasenAméricaLatina,ed.JorgeLanzaro(BuenosAires:CLACSO,2001),283–317,http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/lanzaro/lanzaro.html.255TuliaG.Falleti,DecentralizationandSubnationalPolitics inLatinAmericabyTuliaG.Falleti (Cambridge University Press, 2010); Merilee S. Grindle, Going Local:Decentralization, Democratization, and the Promise of Good Governance byMerilee S.Grindle(PrincetonUniversityPress,2007).

159

unitarias y presidencialistas de la organización política del país256. Elesquema administrativo actual de Chile se estructura en base a losprocesosregionalizadoresrealizadosdurante ladictaduradePinochetyposteriormente, construyendo sobre ella, a las políticas dedescentralizacióndelosgobiernosdelaConcertaciónquetuvieronlugardespuésdelatransición.

La dictadura de Pinochet buscó, con bastante éxito, una transfor-mación radical del ordenamiento político y el modelo de desarrollosocioeco-nómicodelpaís.Laorganizaciónpolítico-administrativadelpaísnofuelaexcepción,yelGobiernoMilitarencaróunareformadepropor-ciones:laregionalizacióndelpaís.Estapolítica,queestablecióloslímitesregionales de acuerdo a sus ventajas comparativas en términos de sudesarrolloeconómico,creólasbasesdelaorganizaciónactual257.Elordenresultanteseestructuróentresnivelespordebajodelámbitonacional:lasregiones,lasprovinciasylascomunas.Sinembargo,estosesfuerzossecon-tradijeron inevitablemente con una práctica centralista del poder,algo natural en un contexto dictatorial258. El esfuerzo descentralizadoralcanzó,portanto,límitesrápidamente.Porejemplo,elnombramientodelas autoridades locales por parte del Gobierno central era una trabaevidente para una efectiva descentralización política. Estos se vieronreforzadosporelhechodequeesteimpulsosurgiódesdeelcentrohaciael resto del país y en un contexto autoritario, no como una demandanacidadesdelasregiones259.

Teniendo en cuenta la práctica centralista autoritaria, es posibleafirmar que el proceso llevado a cabo durante la dictadura fue dedesconcentración(descentralizaciónadministrativa),comenzandolades-centralización política efectivamente solamente una vez recuperada la

256 Egon Montecinos, “Antecedentes sobre la relación histórica centralismo ydescentralización en Chile”, Revista Venezolana de Gerencia 10, no 31 (septiembre de2005):433–62.257SergioBoisier,“Chile:lavocaciónregionalistadelgobiernomilitar”,EURE(Santiago)26,no77(mayode2000):81–107,doi:10.4067/S0250-71612000007700004.258SergioBoisier, “DescentralizaciónenChile:antecedentes, situaciónactualydesafíosfuturos”,Ensayos(SantiagodeChile:DireccióndePolíticasyPlanificaciónRegional,1993).259Boisier,“Chile”.

160

democracia260. Justamente, en la transición democrática, el primerGobierno impulsó algunas reformas descentralizadoras importantes,como la democratización de las autoridades municipales (a nivelcomunal).Estecambiotuvounaimportanciasignificativa,rehabilitandoelespacio localcomoarenadedisputapolíticaygenerandounadinámicaimportante de empoderamiento progresivo del ámbitomunicipal. OtrareformaimportantedelprimerGobiernodemocráticofuelacreacióndeconsejos regionales. Aunque estas autoridades eran electos indi-rectamenteyteníanpocasatribuciones,implicóunpasoimportantehacialadescentralización261.Estashansidolasdosreformasmásimportantesdesde lademocratización,perohan sido complementadasuna seriedeotros cambios de menor alcance en los distintos gobiernos262. Porejemplo,unaleyreciente(número20.678)establecióqueapartirde2013losconsejerosregionalespasaranaserelectosdeformadirecta263.Estaessindudasunareformaimportanteentérminosdelademocratizacióndelapolíticaregional.Noobstante,anivelregionalelintendente,designadopor el Ejecutivo, sigue siendo la autoridad más importante. A nivelprovincial,lasautoridadestambiénsondependientesdelpresidentedelaRepública. Finalmente, las autoridades electas a nivel local, el espaciodondeladescentralizaciónpolíticahaavanzadomásfuertemente,tieneninjerencia sobre temas importantes (por ejemplo la salud y educación)referentes a las comunas. Pero estos siguen siendo espaciosadministrativos bastante acotados (por debajo de las regiones y lasprovincias).

En definitiva, en términos de descentralización existe mucho poravanzar a nivel regional, la división subnacional más importante en elordenamientoterritorialchileno.Siguiendo laclasificaciónconvencional

260 Mario Rosales, “Descentralización en América Latina y Tareas del Municipalismo”,ColecciónIdeas(SantiagodeChile:FundaciónChile21,2011),http://www.chile21.cl/wp-content/uploads/2011/09/Colecci%C3%B3n-Ideas-N%C2%BA-120.pdf.261RodrigoMardonesZ.,“TheCongressionalPoliticsofDecentralizationTheCaseofChile”,ComparativePoliticalStudies40,no3(1demarzode2007):333–58,doi:10.1177/0010414006290108.262RodrigoMardonesZ.,“Descentralización:unadefiniciónyunaevaluacióndelaagendalegislativa chilena (1990-2008)”, EURE (Santiago) 34, no 102 (agosto de 2008): 39–60,doi:10.4067/S0250-71612008000200003.263RossanaCastiglioni,“Chile:Elecciones,ConflictoseIncertidumbre”,Revistadecienciapolítica(Santiago)34,no1(2014):79–104,doi:10.4067/S0718-090X2014000100004.

161

entredescentralizaciónadministrativa,fiscalypolítica,enestenivelsehaavanzadoaniveladministrativo,peromuchomenosanivel fiscalycasinadaanivelpolítico264.LaAuditoríaalaDemocraciaenChileconcluyeanivelregionalqueloquesehadadoesunamayoratribuciónderecursosfiscalesadministradosregionalmente,perosujetosadecisionestomadasa nivel central. La conclusión del informe es que: “… aun habiendomaterias de decisión radicadas en el ámbito subnacional, en el nivelregional y provincial, el decisor es aún responsable ante la autoridadcentral,limitandolaposibilidaddecontrolporpartedelosciudadanosymanteniendodistanciaentrelasnecesidadesdelterritorioylasdecisionespolíticasquesellevanadelante”265.

Enelcasouruguayo,elprocesodescentralizadoresaúnmásincipien-te. Históricamente el país se organizó de una forma extremadamentecentralizada.Luegodelatransicióndemocráticaen1985comenzaronenlaprácticaalgunosesfuerzosdescentralizadores,yporlavíadeloshechoslosgobiernosdepartamentalesempezaronaasumirmayoresatribuciones(aunqueelcaráctercentralistadelpaísnohasidopuestoencuestión)266.No obstante, no fue hasta el año 2009 que se realizaron reformasexplícitasdedescentralizaciónanivelnacional.

Tradicionalmente,Uruguay se estructuró en base a dos niveles degobierno, el nacional y el departamental. El país está dividido en 19departamentos, y desde 1934 la población elige al Intendente comomáxima autoridad política de esta repartición Durante algunos años(1952-1967)elintendentefuereemplazadoporunórganocolegiadoparadirigirel EjecutivoDepartamental,peroen términosgenerales la figura

264PNUD,AUDITORÍAALADEMOCRACIA.MásymejordemocraciaparaunChileinclusivo(Santiago,Chile:ProgramadelasNacionesUnidasparaelDesarrollo(PNUD),2014),371.265Ibid.,395.266 José Arocena, “Descentralización: Desafíos, Contexto y el Caso Uruguayo”, 2013,http://mercociudades.org/sites/portal.mercociudades.net/files/DESCENTRALIZACION%20-%20DESAFIOS,%20CONTEXTO%20Y%20EL%20CASO%20URUGUAYO%20(2)%20(1).pdf;Paula Ferla et al., “Descentralización y Participación democrática en Montevideo: losConcejosVecinalesyunaportesobrelacuestiónmetropolitana”(InstitutodeDesarrolloLocal(IDEL)de laUniversidadCatólica,CentreforResearchonDirectDemocracy(C2D),InstitutodeCienciaPolítica(ICP)delaUniversidaddelaRepública,PlanCuencadelArroyoCarrasco,DefensoríadelVecinodeMontevideo,2012);CarmenMidaglia,MarceloCastillo,y Martín Freigedo, “Mapeo de iniciativas en clave de política pública”, en Aportes yreflexiones para la agenda nacional de descentralización, ed. José Raúl Rodríguez(Montevideo:OficinadePlaneamientoyPresupuesto,2011),68–97.

162

unipersonal ha primado desde 1934 a la actualidad. También se eligendemocráticamente ediles para conformar Juntas Departamentales, queejercenlasfuncionesclásicasdeloscuerposlegislativos.Debidoaquelasintendencias han cumplido históricamente tanto actividadesdepartamentales como locales, la Ley Orgánica Municipal de 1935permitía a las intendencias crear Juntas Locales fuera de la capitaldepartamental. Las Juntas Locales podrían ser comunes, autónomas oelectivas,peroparaloúltimoeranecesariounaleynacional.Estoexplicaquehacia2010,cuandoefectivamentesediounimpulsolegalnacionalaladescentralización,solohubieraenelpaístresJuntasLocalesautónomaselectivas.

A nivel político, el intendente es con distancia la figurapreponderanteenel ámbitodepartamental, apesardequeel carácterunitariodelpaísdejaenmanosdelgobiernocentral ladefinicióndelaspolíticasmásimportantes.LaleyelectoralaseguralamayoríaabsolutaalpartidodelintendenteenelsenodelaJuntaDepartamental,aunqueseaelecto por unamayoría simple. El rol secundario del Legislativo a niveldepartamentalsereflejaenelhechodequelosedilesdepartamentalessean cargos honorarios. Con respecto a las relaciones entre gobiernonacional y departamental, históricamente, la relación ha sido de gransubordinación.Porejemplo,Arocenamuestraqueen2010,exceptuandoeldepartamentodeMontevideo,losrecursosqueprovienendelgobiernonacional promedian 50% del presupuesto de los gobiernos depar-tamentales,dejándolosenunaposiciónclaramentevulnerablefrentealgobiernonacional267.

Es importante señalar que el departamento deMontevideo fue elprecursorenelpaísentérminosdelaexperienciadedescentralización.ElFrente Amplio, la coalición de izquierda del país, accedió al gobiernodepartamental en 1990 con un programa que incluía entre sus ejesprincipales la descentralización participativa de las tareas de laintendencia. Rápidamente se generaron reformas en la organizacióndepartamentalyseavanzóenestesentidoconlaconformacióntrestiposdeinstituciones:centroscomunaleszonales,juntaslocalesyconsejosdevecinos. Además de la creación de estas instituciones, se impulsaron

267Arocena,“Descentralización:Desafíos,ContextoyelCasoUruguayo”,25.

163

procesos ambiciosos como la realización de los presupuestosparticipativos. No corresponde analizar aquí específicamente el casomontevideano,peronocabendudasdequemásalládelogrosyfracasosenestaexperienciaconstituyeunprecedenteimportanteenelpaís268.Detodos modos, esta experiencia concreta no alteró la estructuraorganizativadel restodelpaís,por loquenoexistióanivelnacionaluntercerniveldeadministración.

La reforma constitucional de 1996 dio cuenta de algunos debatessobre descentralización que habían tenido lugar desde los ochenta,cuandoelsistemapolíticocomenzóadiscutirlosproblemasdelexcesivocentralismodelpaís269.Ademásdeconsagrarporprimeravezelprincipiodedescentralizacióndeformaconstitucional,sereconocióalCongresodeIntendentes, reunión que existía de hecho, comouna instancia formal.Tambiénseparólaseleccionesnacionalesdelasdepartamentales,loquepermitiódesanclara lassegundasrespectode lasdinámicaselectoralesnacionalesyjerarquizardeestemodolopropiamentedepartamental.Entercerlugar,abriólaposibilidaddegenerarautoridadeslocalesentodoelpaís,creandoasíuntercerniveldegobierno.Estaposibilidadquedósujetaalageneracióndeunmarcolegal,quenofuecreadohastaelaño2009270.Nuevamente, fue el Frente Amplio el impulsor de reformasdescentralizadoras, esta vez a nivel nacional. La coalición de izquierdaaccedió al gobierno nacional por primera vez en 2005 y rápidamenteimpulsóreformasenestamateria,siguiendosuprogramadegobierno.Laley más relevante en esta materia fue la Ley de Descentralización yParticipaciónCiudadana(18.567)de2009,quejuntoaunaseriedeleyesposteriores que realizaron modificaciones y ajustes (números 18.644,18.659y18.665de2010)conformanlanormativaprincipalsobreeltema.Este marco legal creó una nueva autoridad, los municipios, que sedesempeñanenunnuevoniveldeadministracióny gobierno:el tercernivel, que se encuentra debajo del nacional y el departamental(previamente el gobierno departamental estaba a cargo de las tareasdepartamentalesymunicipales).Lasautoridadesdelmunicipio,unalcalde

268Ferlaetal.,“DescentralizaciónyParticipacióndemocráticaenMontevideo:losConcejosVecinalesyunaportesobrelacuestiónmetropolitana”.269Arocena,“Descentralización:Desafíos,ContextoyelCasoUruguayo”.270Ibid.,32;Eaton,“RiskyBusiness”.

164

yotroscuatroconcejales,sonelegidasdirectamenteporloshabitantesdelas localidades.Setrataportantodeuna iniciativadedescentralizaciónpolíticaquebuscaba,comoseñalaexplícitamentelapropialey,estimularlaparticipaciónpolíticaanivellocalymejorarlaeficienciadelosserviciosestatales.Sinembargo,cabedestacarqueentérminosdelascapacidadesde las autoridades municipales la ley no les brinda mayor autonomíarespecto al gobierno departamental, que puede influir en términospolíticosyquedominacompletamentelaatribuciónderecursoshacialosmunicipios271.Esteesunlímiteevidenteparaelmargendemaniobrayeleventualéxitodelagestióndelasnuevasautoridades.

Lasreformasinstitucionalessonmuyrecientes,porloqueapesardealgunosesfuerzosparaevaluarsusefectos272esmuytempranoaúnparasacarconclusionessobreelimpactodeestareforma.Lapropianormativalegal establecíadosetapasde implementación,unadespuésde2010yotradespuésde2015,porloqueestamosenplenoprocesodepuestaenmarcha de la nueva institucionalidad. De todos modos, y a modo desíntesis,podemosseñalarqueUruguaysiguesiendounpaísfuertementecentralizado,dondeelgobiernocentralasumeloslineamientospolíticosprincipalesdelanación.Anivelsubnacional,hanexistidoalgunoscambiosimportantes, como la atribución de hecho de mayores tareas a losgobiernos departamentales, muchas veces en coparticipación con elgobiernocentral273,y lacreacióndeunnuevoniveldegobiernoanivelnacionalapartirde2009.Estaúltimareformaparecelamássignificativa,peroesaúnmuyrecienteparaevaluarlaacabalidad.

II. LA DINÁMICA POLÍTICA EN CHILE Y URUGUAY: EL SISTEMA DEPARTIDOSYELVÍNCULOCONLASOCIEDAD

Tanto Chile como Uruguay suelen ser destacados como casos

exitosos de democracias sólidas en el contexto sudamericano consistemas de partidos institucionalizados. Su estabilidad política, la271Arocena,“Descentralización:Desafíos,ContextoyelCasoUruguayo”,40.272FernandoRosenblattetal.,“ANaturalExperiment inPoliticalDecentralization:LocalInstitutions andCitizens’ Political Engagement inUruguay”, LatinAmericanPolitics andSociety57,no2(1dejuniode2015):91–110,doi:10.1111/j.1548-2456.2015.00268.x.273Midaglia,Castillo,yFreigedo,“Mapeodeiniciativasenclavedepolíticapública”.

165

transparencia de sus instituciones y sus bajos índices de pobreza enrelación a la región son algunos de los elementos que se señalanhabitualmenteenlostrabajoscomparados.Apesardeello,elpanoramapolítico de Chile parece haber cambiado sustancialmente desde el año2011 a esta parte. Una serie de movimientos sociales han lideradoprotestassocialesmasivas, inéditasdesdeladictadura,quehanlogradomotivarunprofundodebateinstitucional274.

Elciclodeprotestas,queincluyóprotestasestudiantiles, indígenas,regio-nalistasyambientalistasentreotras,halogradoponerenlaagendala necesidad de una redefinición institucional y del modelosocioeconómico. En las elecciones de 2013, la Nueva Mayoría, unacoaliciónquesumóelPartidoComunistayalMovimientoAmplioSocial(MAS)alaConcer-tación,resultóvictoriosaconunprogramadegobiernoqueincorporóbuenapartedelasdemandassociales275.Desdelatomadepoderen2014sehanimpulsadoreformasenáreassustancialescomoelsistematributario,elsistemaelectoralyelsistemaeducativo.TambiénseencuentraactualmenteenmarchaunprocesodeconsultaparaunanuevaConstitución.Apesardetodasestasreformas,quebuscanresponderalasdemandas sociales, la aprobación presidencial y de la coalición degobiernoseencuentraenniveleshistóricamentebajos.Lomismosucedealacoaliciónopositoradecentroderecha.Porejemplo,unaencuestadefebrero 2016 indicaba que la coalición de centroizquierda contaba con22% de aprobación y 68% de desaprobación y la coalición decentroderechatenía20%deaprobacióny67%dedesaprobación276.Delasencuestasdeopiniónpúblicasedesprendeundivorciopreocupanteentrelaciudadaníaysusrepresentantespolíticos.Aunqueladesaprobaciónha

274GermánBidegain,“Autonomizacióndelosmovimientossocialeseintensificacióndelaprotesta:EstudiantesymapuchesenChile(1990-2013)”(PontificiaUniversidadCatólicade Chile, 2015); Nicolás M. Somma, “The Chilean student movement of 2011-2012:challenging the marketization of education”, Interface: a journal for and about socialmovements4,no2(2012):296–309;CarolinaSegoviayRicardoGamboa,“CHILE:ELAÑOENQUESALIMOSALACALLE”,Revistadecienciapolítica(Santiago)32,no1(2012):65–85,doi:10.4067/S0718-090X2012000100004.275MichelleBachelet,“ChiledeTodos.ProgramadeGobiernoMichelleBachelet.2014-2018”,octubrede2013.276ElMostrador,“Adimark:DesaprobacióndeBacheletsemantieneperoladelgobiernoy los ministros sufre un fuerte deterioro”, El Mostrador, 3 de marzo de 2016,http://www.elmostrador.cl/noticias/pais/2016/03/03/adimark-desaprobacion-de-bachelet-se-mantiene-pero-la-del-gobierno-y-los-ministros-sufre-un-fuerte-deterioro/.

166

alcanzado niveles extremos en el contexto actual, la situación no esnovedosa.Estosereflejaenunaconfianzaconsistentementemenordeloschilenoshaciasuspartidospolíticosrespectoaladesusparesuruguayos(vergráfico1).

Si bien las protestas socialesmasivas en Chile estallaron en 2011,diversosestudiosyadabancuentadeuncrecientealejamientoentrelasinstitucionespolíticasylapoblación,problematizandolaestabilidadquecaracterizóalpaísdesdeelretornodemocrático277.Deformaconexa,sediounprocesodedistanciamientoentrelasorganizacionessocialesylospartidosdelaConcertación.Fueronaliadosenlaluchacontraladictadura,perosedistanciaronprogresivamentedurantelos20añosdegobiernodelaConcertación(1990-2010)hastallegaraunasituaciónactualdefrancodivorcio278.Elestallidorecientedediversosescándalosdefinanciamientoilegaldecampañaspartidariasporpartedelgranempresariadoafectóaambascoalicionesynohizomásqueagravarsudesprestigiofrentealaciudadanía279.

EnUruguaylasituaciónhasidodistinta.Laalianzaexistenteentrelasorganizacionessocialesylospartidosdeizquierdasemantuvodurantelosañosenquelaizquierdafueoposición(1985-2005),ysemantienefuerte

277JuanPabloLunayDavidAltman,“UprootedbutStable:ChileanPartiesandtheConceptofPartySystemInstitutionalization”,LatinAmericanPoliticsandSociety53,no2(1dejuniode2011):1–28,doi:10.1111/j.1548-2456.2011.00115.x;GonzaloDelamaza,Tanlejostancerca:políticaspúblicasysociedadcivilenChile (LomEdiciones,2005);SergioToro,“Lainscripciónelectoralde los jóvenesenChile:Factoresde incidenciayaproximacionesaldebate”, enModernización del Régimen Electoral Chileno, ed. Arturo Fontaine et al.(Santiago,Chile:PNUD,2007),101–22.278Bidegain,“Autonomizacióndelosmovimientossocialeseintensificacióndelaprotesta:Estudiantes y mapuches en Chile (1990-2013)”; Nicolás M. Somma y Rodrigo Medel,“Shifting relationships between social movements and institutional politics”, en SocialMovementsinChile.Organization,Trajectories,andPoliticalConsquences,deMarisavonBülow y Sofía Donoso (PalgraveMacmillan, por publicarse); Tito Tricot,Autonomía, elmovimientomapuchederesistencia,Ceibo(Santiago,Chile,2013).279 IgnacioDe losReyes,“‘Pentagate’,elcasoquedestapó lacorrupciónenChile”,BBCMundo,16deenerode2015,http://www.bbc.com/mundo/noticias/2015/01/150115_chile_caso_penta_corrupcion_irm;BastiánFernándezyNicolSepúlveda,“SQM:los‘topten’delmillonariofinanciamientopolítico ilegal de parte de laminera controlada por Ponce Lerou”, ElMostrador, 2 deseptiembre de 2015, http://www.elmostrador.cl/noticias/pais/2015/09/02/sqm-los-top-ten-del-millonario-financiamiento-politico-ilegal-de-parte-de-la-minera-controlada-por-ponce-lerou/.

167

diezañosdespuésdehaberllegadoelFrenteAmplioalgobierno280.Anivelde la población general, la confianza en los partidos y las institucionesrepresentativassehamantenidopor logeneralen losprimeros lugaresdelcontinentedesdelatransicióndemocráticahastalaactualidad.¿Cómoentender estas diferencias entre estas dos democracias consolidadas?Aunqueunaexplicación cabal excede los límitesdeesteensayo,en laspróximas líneas esbozaré algunas razones que pueden ayudar acomprender esta situación. Dos tipos de factores que se hayanfuertemente conectados guiarán esta explicación: la Estructura deOportunidadPolítica(EOP)yellegadoinstitucionaldeladictadura.

Gráfico1.Confianzaenlospartidospolíticos(1995-2013)

Fuente:elaboraciónpropiaenbaseadatosdeCorporaciónLatino-barómetroEl concepto de Estructura de Oportunidad Política (EOP) ha sido

desarrolladoporlaliteraturademovimientossocialesparadarcuentadelascaracterísticasmásomenosabiertasdelcontextopolítico-institucionalen que estos operan. Una de las definiciones más influyentes es labrindadaporPeterEisinger,quienlaconceptualizócomo“…unafuncióndelgradoenque losgrupos tienenposibilidadesdeaccederalpodery

280GermánBidegainyVíctorTricot,“PoliticalOpportunityStructure,SocialMovements,andMalaise inRepresentationinUruguay,1985-2014”,enMalaise inRepresentationinLatinAmericanCountries.Chile,Argentina,andUruguay.,ed.AlfredoJoignant,MauricioMorales,yClaudioFuentes(PalgraveMacmillan,porpublicarse).

0%20%40%60%

Confianzaenlospartidospolíticos(algoomucha)

Uruguay Chile

168

manipular el sistemapolítico281”282. La literaturahadestacadodistintosaspectos que afectan la EOP, como el sistema electoral, las relacionesentre partidos y organizaciones o la existencia de mecanismos dedemocraciadirecta,porejemplo.Desdeestepuntodevista, esposibleafirmar que Chile ha tenido desde la transición democrática una EOPmuchomáscerradaquelauruguaya,razónquepuedeexplicarenparteladistancia que se ha ido acrecentando entre la ciudadanía y el sistemapolítico.Además,estoesagravadoporelhechodequelaEOPchilenafuediseñada en dictadura, careciendo de legitimidad frente a ampliossectoresdelasociedad.Enelcasouruguayo,losmilitaresfueronmenosexitososensuvoluntadrefundacional,por loqueunavez terminada ladictaduraseretomóelordeninstitucionalprevioalgolpe.

Laliteraturasobrelascaracterísticasdelsistemainstitucionalchilenoposdictadura y sus efectos sobre el sistema de partidos y la dinámicapolíticaesabundante283.Preocupadoporlosresultadosdelplebiscitode1988, que auguraban unamayoría a la coalición de centroizquierda, yconvencidodequelafragmentaciónpartidariafueunadelascausasdelapolarización de los años setenta, el gobierno de Pinochet moldeó unainstitucionalidad política caracterizada por una Constitución creada endictadura, una ley de partidos cerrada a nuevos actores y un sistemaelectoral (el sistema binominal) que operó durante años dividiendo alCongresoendosgrandesbloquesyexcluyendoaaquellosactoresquesepresentaranpor fuerade losmismos284.Además, ladictadura legóunaseriedeenclavesautoritariosquemantuvieronporañosa losmilitarescomo actores políticos de peso y volvían imposible para los gobiernos

281Mitraducción,originaleninglés.282PeterK.Eisinger,“TheConditionsofProtestBehaviorinAmericanCities”,TheAmericanPoliticalScienceReview67,no1(1demarzode1973):25,doi:10.2307/1958525.283ManuelAntonioGarretón, IncompleteDemocracy: PoliticalDemocratization in ChileandLatinAmerica(UniversityofNorthCarolinaPress,2003);JohnB.Londregan,LegislativeInstitutionsandIdeologyinChile(CambridgeUniversityPress,2000);TomásMoulian,Chileactual: Anatomía de un mito, 1. ed edition (Santiago de Chile: LOM Ediciones, 2002);Siavelis,ThePresidentandCongressinPostauthoritarianChile.284 FLACSO, Una Reforma Necesaria. Efectos del Sistema Binominal (Santiago, Chile:FLACSO-Chile, 2006), http://www.flacsochile.org/publicaciones/una-reforma-necesaria-efectos-del-sistema-binominal/;AlejnadroCorvalán,“SistemaBinominal:undesincentivoa la participación electoral”, Claves de Políticas Públicas (Santiago, Chile, 2012),http://www.politicaspublicas.udp.cl/media/publicaciones/archivos/341/Sistema_Binominal,_un_desincentivo_a_la_participacion_electoral.pdf.

169

electos reformar áreas estratégicas de no contar con alianzas entre eloficialismoyoposición(senecesitabanmayoríasespecialesquedebidoalsistemaelectoraleranvirtualmenteimposibledeobtenersinlosvotosdelaoposición).En loshechos,esteesquemadabaa laderechapoderdeveto sobre los temas considerados estratégicos por losmilitares. En elcontextodelicadodelatransición,estemarcoinstitucionalylaamenazade un retorno autoritario fomentaron una lógica política que ha sidoconocidaenChilecomo“políticadelosconsensos”285.Lamismasebasóenlabúsquedadeacuerdosconlospartidosdederechaenlaoposiciónalahoradeimpulsarreformas.Estapolíticadioestabilidadalossucesivosgobiernos de centroizquierda de la Concertación y permitió avanzargradualmente, lograndoalgunoscambiosprofundoscomo laprogresivadesarticulación de los enclaves menos democráticos de lainstitucionalidad. Sinembargo,hizo imposible cambiosestructuralesentemas vinculados al modelo de desarrollo socioeconómico neoliberalimpuesto por Pinochet. Con el correr de los años, las organizacionessociales fueron percibiendo que los sucesivos gobiernos de laConcertación no estaban solamente limitados en sus posibilidades dereforma,sinoquenoteníanvoluntadpolíticadehacerlas.Deestemodosefuedandounprocesodeautonomizaciónrespectodelospartidos,yelmovimientoestudiantilde2011dioclaracuentadequetantolospartidosde centroderecha como centroizquierda eran señalados comoresponsablesdelaprivatizacióndelavidaenChile.Aunquelasprotestassedieronenelmarcodelprimergobiernodederechaposdictatorial,losactoressocialesbuscarondejarenclarounayotravezquesucríticaeradirigida tanto a la dictadura como a los 20 años de gobiernoconcertacionista286. El binominal, orquestado por la dictadura parasobrerrepresentaraladerechafuepercibidocomounsistemafuncionalpara la Concertación, que de hecho la protegía frente a eventualescompetidores y mostraba poca voluntad por cambiarlo. En el mismo

285AmparoMenéndez-CarriónyAlfredoJoignant,“Dela‘democraciadelosacuerdos’alosdilemasde lapolis: ¿transición incompletaociudadaníapendiente?”,enLacajadePandora: El retorno de la transicion chilena, de Amparo Menéndez-Carrión y AlfredoJoignant,1.ededition(Santiago,Chile:Planeta/Ariel,1999);ArturoValenzuela,“CrisisdeRepresentaciónyReformaPolíticaenChile”(CEP-CIEPLAN,2012).286Bidegain,“Autonomizacióndelosmovimientossocialeseintensificacióndelaprotesta:EstudiantesymapuchesenChile(1990-2013)”.

170

sentido, la“políticade losconsensos”pasóaserdenunciadacomounapolítica de acuerdos a puertas cerradas entre actores políticoscompletamente desconectados de la sociedad. La incorporación delPartido Comunista y el MAS a la Concertación en 2013 resultó en lacreación de una nueva coalición, la NuevaMayoría. El programa de lacoalición incorporó reformas estructurales, y desde que ha asumido elpoder se han promulgado cambios importantes en materia electoral,tributaria y educativa. Por ejemplo, las reformas electorales realizadasrecientemente incluyen una mayor proporcionalidad y disminuyen lastrabas para la creación de los partidos políticos, por lo que en ciertamedida abren la EOP. El proceso de discusión respecto a la reformaconstitucionalbuscagenerarunanuevaCartaMagnaquesealegítimaaojosdelapoblación.Noobstante,apesardeestasacciones,todavíanoesclaroquérumbotomarálareformaycuántopesarálavozciudadanaalahora de su redacción y aprobación. A modo de síntesis, existenactualmente reformas importantes en curso que buscan reducir lasdistanciasentre la ciudadaníayel sistemapolítico. Sinembargo,porelmomentoladesconfianzasiguesiendomuyimportanteyesimposibleaúnevaluarsusefectos.

Elcasouruguayohatenidounadinámicapolíticabastantedistinta.Anivelinstitucional,seretomóelordenexistenteantesdelgolpedeEstadode 1973. Los militares uruguayos también tuvieron pretensionesrefundacionales,perosuproyectodeConstituciónfracasóenelplebiscitode 1980, que inauguró como consecuencia no deseadadel gobierno elcaminohacialatransicióndemocrática.Porlotanto,lainstitucionalidaduruguayanoacarrealailegitimidadantidemocráticaqueexisteenelcasochileno.Varios aspectos institucionaleshacenque la EOPuruguaya seamásabiertaquelachilena.Enprimerlugar,elsistemaelectoraluruguayoaseguraunaproporcionalidadmayorqueeltradicionalsistemabinominalchileno.Estopermitelacreacióndenuevospartidosqueapesardecontarunelectoradopequeñopuedanlograrrepresentaciónparlamentaria.Porlo tanto, comparadas con Chile, las fronteras para el surgimiento denuevos partidos y su incorporación al ruedo político han sido menoselevadas.Ensegundolugar,laexistenciayutilizacióndeMecanismosdeDemocracia Directa (MDD) de carácter vinculante es una característicaclavedeladinámicapolíticaposdictatorial,yaquehapermitidoquelas

171

movilizaciones sociales tengan impacto directo sobre leyes y reformasconstitucionales. La realización de referéndums y plebiscitos ha hechoposible que las organizaciones sociales y la ciudadanía se mantenganalertafrentealeyesquenofuerandesuagradoyenvariasocasioneshanlogrado cambiar el curso de acción de los gobiernos a través de losMDD287. Esta peculiaridad institucional, inexistente en Chile, pautó ladinámicapolíticadelpaís,especialmentedurantelosprimerosveinteañosenquegobernaronlospartidostradicionalesdederecha(1985-2005).Lahistórica alianza entre el FrenteAmplio, la coalición de izquierda, y lasorganizaciones sociales del país se vio reforzada por los esfuerzoscomunes en torno aMDDdurante este período, que enmuchos casosculminarondoblandolamanodelospartidosdegobierno.Elusodeestosmecanismosfueunaherramientaclavede laestrategiadeacumulaciónde fuerzasdel FrenteAmpliodesde la oposición, permitiéndole afectarpolíticaspúblicasenáreasestratégicasyahondarsusrelacionescon losmovimientossocialesylaciudadanía288.MientrasqueconelcorrerdelosañosenChilela“políticadelosconsensos”fueextendiendolaideadequenoexistía una verdaderadiferencia entre los proyectospolíticosde lospartidosconrepresentaciónparlamentaria,laférreaoposicióndelFrenteAmplioenalianzaconlosmovimientossocialesoperócomoreservadelsistema, dando cuenta de la existencia de una alternativa políticasustancialmentedistintaaladelosgobiernosdelospartidosNacionalyColorado. La llegada al gobiernodel FrenteAmplio en 2005 y sudoblereelección,en2009y2014,hasidosindudasundesafíoparamantenersurelaciónprivilegiadaconlasorganizacionessocialesdebidoalaexistenciadealtasexpectativasdecambio.Sinembargo,lossucesivosgobiernoshanrealizado una serie de reformas que buscaron atender demandashistóricasdelasorganizaciones(leydeconsejosdesalarios, legalizacióndel aborto, mayor presupuesto a la educación pública, reforma delsistema de salud, matrimonio igualitario, mayores recursos a las

287DavidAltman,DirectDemocracyWorldwide(Cambridge:CambridgeUniversityPress,2011).288ConstanzaMoreira,“Resistenciapolíticayciudadanía:plebiscitosyreferéndumsenelUruguaydelos90”,AméricaLatinaHoy36(2004):17–45;FelipeMonestier,MovimientosSociales,PartidosPolíticosyDemocraciaDirecta“DesdeAbajo”enUruguay(1985-2004)(BuenosAires:CLACSO,2010).

172

cooperativasdevivienda,etc.)289.Apesardequeciertasdiferenciassuelenexpresarseanivelpúblico,porelmomentonosepercibeenUruguayunmalestarconsusistemapolíticocomoelexistenteenChile290.

III. DOS ESTRATEGIAS DE INTEGRACIÓN Y UN TLC BILATERAL CONSIGNIFICADOSDISTINTOSPARACHILEYURUGUAY

ElTLCfirmadoentreChileyUruguayesunpasosignificativoenunarelación de integración comercial creciente que se ha manifestado endiversos acuerdosen losúltimos años (ProtocolodeAceleraciónde lasDesgravaciónArancelaria2008,AcuerdodeAsociaciónEstratégica2008,Acuerdo sobre InversionesChile-Uruguay2010).Por razonesevidentes,cadaunodeestospaíses tienevínculosmásprofundosconsusvecinos(UruguayconArgentinayBrasil,ChileconArgentina,BoliviayPerú),peroexistevoluntadporpartedesusgobiernosrespectivosdeprofundizarlasrelacionesbilaterales.Estosehaexpresadoentérminoscomerciales,perotambiénenotrasesferascomolacooperacióninternacional291.Detodosmodos,enuncontextoregionalmarcadoporunprocesodeintegraciónconfuertesvaivenes,losdospaíseshantenidoestrategiasdistintas.ElTLCparecemarcar cierta convergenciapero, comoseveráen loque sigue,restacaminoporrecorrerparadeterminarsiestoesefectivamenteasí.

Laintegraciónregional latinoamericanahasidocaracterizadacomounprocesoquesedaporolassucesivasdeiniciativaslanzadasorelanza-dasdeintegración.MientrasqueenEuropalasolasdeintegraciónrefie-renalaampliacióndeunamismainstitucionalidad,laUniónEuropea,enAmérica Latina lasolas suelen referir a la creacióndedistintosagrupa-mientosquesevanacumulandoyavecessuperponiendo292.SegúnOlivierDabène,esposibleidentificarenelcontinentecuatroolasdeintegración

289BidegainyTricot,“PoliticalOpportunityStructure,SocialMovements,andMalaiseinRepresentationinUruguay,1985-2014”.290AlfredoJoignant,MauricioMorales,yClaudioFuentes,eds.,MalaiseinRepresentationin Latin American Countries. Chile, Argentina, and Uruguay. (Palgrave Macmillan, porpublicarse).291http://www.agci.cl/index.php/noticias/1260-chile-y-uruguay-revitalizan-su-relacion-de-cooperacion-bilateral-hacia-el-2017292 Olivier Dabène, en Les enjeux du développement en Amérique Latine. Dynamiquessocioéconomiquesetpolitiquespubliques,deCarlosQuenanySébastienVelut,ÀSavoir(France:InstitutdesAmériques,2014),62–93.

173

regional. La primera ola (1951-1978) se dio en el marco del contextoposguerra, buscando desarrollar un modelo de Industrialización porSustituciónde Importacionesdebase regional.Una segundaola (1980-1994), catalogada como revisionista, buscó reimpulsar la integra-ciónregionalperosinunproyectoalternativoclaro.Laterceraola(1995-2001)sediocuandoelcontinentegirabahaciaposturasneoliberalesenelmarcodel Consenso de Washington. El proyecto original del MERCOSUR(MercadoComúndelSur)encarnóestegiro,perolaintegraciónregionalseviofrenadaporlascrisisfinancierasdefinesdelosnoventa.Enestosañosganórelevanciaelregionalismoabierto,elenfoquede integracióninternacional impulsado desde la Comisión Económica para AméricaLatinayelCaribe,CEPAL293.Posteriormente,lalógicadelMERCOSURfuevariandoconformecambiaronlasorientacionesideológicasdesusgobier-nos.Finalmente,hoyendíanosencontraríamosenunacuartaola,dondecoexisten distintos proyectos de integración económica y comercial enpugna (MERCOSUR,Alianza del Pacífico) y cierto acuerdo respecto a lacoordinaciónpolíticaregionalentornoaUNASUR,laUnióndeNacionesSuramericanas294.Además,existenotrasiniciativas,comoelALBA(AlianzaBolivarianaparalosPueblosdeNuestraAmérica)yCELAC(ComunidaddeEstados Latinoamericanos y Caribeños), que complejizan aún más elmarco regional. En esta sección, se presentarán sintéticamente lasopcionesquehantomadoChileyUruguayenestecontexto.

DesdeelretornoalademocraciaChilehamostradounalíneaclaraenmateriade integración internacional.Lapolíticaexteriorseguidaporlos sucesivos gobiernos democráticos ha sido caracterizada comopragmática,combinandoladefensadelademocracialiberal(enparticularladefensadelosderechoshumanos),elrespetoalderechointernacionalyunenfoqueeconómicodelibremercado295.

Durante los años de la dictadura, el gobierno militar cambióradicalmente el modelo proteccionista previo al golpe e impulsó unaaperturaradicalyunilateraldesusbarrerascomerciales.Estegiroformó

293CEPAL,ElregionalismoabiertoenAméricaLatinayelCaribe.Laintegracióneconómicaalserviciodelatransformaciónproductivaconequidad,LC/G.1801/Rev.1-P(SantiagodeChile:PublicacionesdeNacionesUnidas,1994).294Dabène.295JoaquínFermandois,enLatinAmericanForeignPolicies,deGianLucaGardiniyPeterLambert,Edición:2011(NewYork:AIAA,2011),37.

174

parte de un proyecto amplio de reforma del modelo de desarrolloeconómicodelpaís.Unavezrecuperadalademocracia,losgobiernosdela Concertación optaron por no volver al enfoque proteccionista. Alcontrario, laestrategiaescogida fueprofundizarelmodelodemercadoabiertoyaperturafinancieraconciertascorrecciones.Ademásdeseguirbajandoarancelesalasimportacionesdeformaunilateral,seprivilegiólafirmadeTLCyconveniosdecomplementacióneconómicaconnumerosospaísesybloqueseconómicos.ComoresultadoChilesehavueltounodelospaísesconunaeconomíamásabiertadelmundo296.Elenfoquedelapolítica exterior chilena forma parte de los “consensos” entre las doscoalicionespolíticasdelpaís,algoquesevioreafirmadoporelhechodequealganarladerechalaseleccionesde2009elgobiernodeSebastiánPiñeramantuvoelrumbogeneralenlamateria297.Endefinitiva,esposibleafirmar que existe una verdadera política de Estado en términos de lapolíticaexterior,peroexistenvocesquecriticanelcarácterrestringidoensudefinicióndelapolíticaexteriorchilena.Desdeestetipodemiradas,seseñala que no ha existido desde la transición un debate democráticoabierto sobre el rumbo que se ha seguido y que solo los actoresempresarialesylaséliteshansidoinvitadosdelladodelasociedadcivilparadebatirsobrelapolíticaexteriordelpaís298.

Aunque Chile adoptó el discurso del regionalismo abierto, queimplicabaprivilegiar lasrelacionesregionalesparaproyectarlaaperturaal resto del mundo, la política seguida fue más bien de aperturageneralizadaparalograrunaintegraciónglobal.Hacia2011másdel75%delasexportacionesdelpaíserancolocadasenmercadosextrarregionalesymásdel 90%de las inversiones extranjeras tambiénproveníandesdefuera de la región299. Chile integró la APEC (Foro de CooperaciónEconómicaAsia-Pacífico)en1994comomiembropleno, tiene firmadosTLC con Estados Unidos, Canadá, China, Corea, así como acuerdos deasociacióneconómicaconlaUniónEuropeayJapón.

296OscarMuñozGomá,ElmodeloeconómicodelaConcertación.1990-2005¿Reformasocambio?(EditorialCataloniayFlacso,2007).297 Briones y Dockendorff, “Continuidad y cambio en la política exterior chilena en elgobiernodeSebastiánPiñera(2010-2014)”.298FuentesVera,“PolíticaexteriordeChile(transición,políticaspúblicasyalgomás)”.299vanKlaveren,“LapolíticaexteriordeChiledurante losgobiernosde laConcertación(1990-2010)”,163.

175

La voluntad de mantener abiertas sus posibilidades de generaracuerdos bilaterales con eventuales nuevos socios llevó a Chile amantenersealmargendelMERCOSURcuandoestefuecreado.Deformapragmática seasocióalbloqueen1996,peronocomosociopleno,asímantuvoabiertassusopcionescomercialesydepolíticaeconómica(porejemplo, elMERCOSURplanteabadefinir aranceles externos comunes).Esta postura fue interpretada por algunos como de rechazo a laintegración latinoamericana300. El buscar salvaguardar sus posibilidadescomerciales no ha sido incompatible con la voluntad de integrarse ainstancias de concertación política como UNASUR, la CELAC o suparticipacióncomosocioenMERCOSUR.DesdeestaperspectivaChileseha mantenido activo en los procesos de integración regional que noafecten suestrategiade inserciónen losmercados internacionales,porejemploponiendoarancelescomunes.Recientemente,ChilehaformadojuntoaColombia,MéxicoyPerú laAlianzadelPacífico,creadaen2012conunclaroenfoquede librecomercio.Estaalianzadepaísesquehanprivilegiado relaciones de libre comercio como forma de insercióninternacionalhasidovistacomouncontrapesofrenteaotrosproyectosregionales como MERCOSUR y ALBA, que con muy diversos maticesbuscanavanzarenunaintegraciónqueprivilegiealaregióneincluyaunaagendamuchomásampliaquelaintegracióncomercial301.Estosdistintosmodelosdeintegraciónqueconvivenenelcontinentehanllevadoalosexpertos adistinguir entreunejedel Pacífico yunejedelAtlántico. Elprimero correspondería a un modelo de desarrollo de regionalismoabierto y con una relación cercana a los Estados Unidos (todos losmiembrosde laAlianzadelPacífico tienen firmadosTLCconelpaísdelnorte)mientrasqueelejedelAtlánticocorresponderíaaunmodelodedesarrollomásproteccionista,orientadoaunregionalismomáscerradoymásrecelosodelosEstadosUnidos302.

300Fermandois.301Dabène;LorenaOyarzúnSerranoyFedericoRojasdeGalarreta,“LaAlianzadelPacíficoenAmérica Latina¿Contrapeso regional?”,Cuadernos sobreRelaciones Internacionales,RegionalismoyDesarrollo8,no16(2013):9–30.302 Oyarzún Serrano y Rojas de Galarreta, “La Alianza del Pacífico en América Latina¿Contrapesoregional?”,25.

176

Avistasde loexpuesto,esclaroqueelTLCfirmadorecientementeentre Chile y Uruguay se alinea coherentemente con la lógica deintegración chilena. De hecho, se suma a una larga lista de tratadosbilaterales de estas características firmados por el país. En el casouruguayo,miembroplenodelMERCOSURqueportantoestaríaubicadoenelejedelAtlántico,lasituaciónesbastantedistinta.Desdeelmundosindicalydesdealgunossectoresdelapropiacoalicióngobernantesehanlevantadovocesparadenunciarqueestafirmaimplicaungirohaciaunapolíticaexteriorfuncionalalosinteresesestadounidensesquepondríaenriesgoaspectosdesoberaníanacional303.

Recuperada lademocracia,Uruguayretomó las líneashistóricasdesupolíticaexterior,comoelprincipiodenointervención,ladefensadelosderechos humanos, el respeto a los compromisos internacionales y ladefensa de la soberanía de los Estados304. A nivel de insercióninternacional, la formacióndelMERCOSURen1991 juntoa susvecinosArgentinayBrasil,ademásdeParaguay,essindudasunpuntomedulardelapolíticadeintegraciónuruguayaposterioraladictadura.ElMERCOSURfue concebido bajo la lógica del regionalismo abierto, como unaplataformapreferencialregionaldesdelacualinsertarseaunaeconomíaglobalabierta.Comosunombreloindica,elobjetivoinicialdelacuerdofue crear un mercado común, que además de tender hacia la librecirculacióndebienes,serviciosyfactoresproductivostendríaunapolíticacomún comercial frente a otros Estadoso agrupaciones comerciales305.Como paso previo a la realización del mercado común, los países sepropusieronconstituirunauniónaduanera.

LacreacióndelMERCOSURpusoaUruguay,unpaíspequeño,enunadisyuntiva. Por una parte, esta opción implicaba renunciar a suindependenciaentérminosderealizacióndeacuerdosdecomercioconotrospaíses.Porotraparte,aislarsedeunprocesodeintegraciónlideradopor susdosgrandesvecinos,dosde susprincipales socios comerciales,teníacostostambiénobvios.Elcaminoescogidofuelaintegraciónplena,

303republica.com.uy,“TLCconChileimplicaríaperderautonomíaafirmaelPIT-CNT”,DiarioLa República, 22 de septiembre de 2016, http://www.republica.com.uy/tlc-chile-implicaria-perder-autonomia-afirma-pit-cnt/582556/.304FerroClérico,“Democraciaypolíticaexterior”.305AidaLermanAlperstein,“El regionalismoabierto:Mercosur”,PolíticayCultura8,no353–365(1997),http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=26700817.

177

peroelestancamientodelbloqueydistintasdificultadesquerápidamentese hicieron evidentes llevaron a que el país quedara en una situaciónincómoda. La enorme asimetría del bloque regional, con dos gigantescomo Brasil y Argentina por una parte y dos países pequeños comoUruguay y Paraguay por otra, se expresó enmuchos conflictos y pocacapacidad de Uruguay para hacer valer sus posturas (notoriamente suvoluntad de que el bloque avanzara en acuerdos comerciales con laspotencias mundiales). La instauración de la unión aduanera ha sidocompleja,yelaltoniveldeexcepcionesexistentesrespectoalacreacióndel arancel común externo lleva a algunos autores a afirmar que elMERCOSUR técnicamente no puede ser considerado una uniónaduanera306. A pesar de que con el correr de los años los distintosgobiernos uruguayos han reafirmado su voluntad por profundizar elMERCOSUR,elestancamientodelbloqueylosproblemasrecurrentes,quehan ido surgiendo con los años, han llevado al cuestionamiento dedistintos sectores sobre esta estrategia internacional. Además de losproblemas en términos de integración económica, el MERCOSUR semostró incapaz de solucionar diferendos de peso entre susmiembros,comoelconflictopor laspapelerasentreUruguayyArgentinaquetuvobloqueados los puentes binacionales por años. Recientemente, laintegración de Venezuela como miembro pleno, realizada mientrasParaguay estaba suspendido, fuemuy controversial y dividió al propiogobiernouruguayo307308.Enelmomentodeescribirestaslíneas,existeunacrisisaúnmayorgeneradaporlanegativadeBrasilaqueVenezuelaasumalapresidenciaprotémporedelbloque309.

306IgnacioBartesaghi,“LaencrucijadadelapolíticaexteriordelUruguay:¿elMercosur,laAlianzadelPacíficooambas?”,2013,http://ucu.edu.uy/sites/default/files/La%20encrucijada%20de%20la%20pol%C3%ADtica%20exterior%20del%20Uruguay.pdf.307Paraguay se negaba a esta incorporación, pero los demás socios aprovecharon sususpensióndebidoalacrisisinstitucionalporelgolpeparlamentarioquedepusoaLugodemododeincorporaraVenezuela.308 Germán Bidegain, “Uruguay, ¿el año bisagra?”, Revista de Ciencia Política 33, no 1(2013):351–74.309 El País, “Mercosur impide la presidencia de Venezuela y amenaza con expulsarla”,www.elpais.com,14deseptiembrede2016,http://internacional.elpais.com/internacional/2016/09/14/argentina/1473818260_333167.html.

178

Uruguay también forma parte de otras instancias de integraciónregional,comoUNASURyCELAC,peroestasinstanciasnotienenimpactosmayores en términos de su estrategia de inserción comercial. Esjustamente respecto a este tema que en los últimos años han existidoimportantesdebatesenelpaís.Laparálisisdelbloqueysupasividadparafirmar acuerdos con otros bloques o potencias fuera de la región hanincentivado a los gobiernos a buscar generar de forma pragmáticaacuerdosde librecomercioparaabrirmercadosa lasexportacionesdelpaís310.ElFrenteAmplio,enelgobiernodesde2005,tambiénhaintentadoseguirestecamino.Paradójicamente,lasmayoresresistenciasdelsistemade partidos para avanzar en este sentido provinieron del interior delpropio partido de gobierno. Además, fuera del sistema de partidos,distintasorganizacionessocialeshanmanifestadosudesacuerdoconestetipodeestrategia,queasuentenderpodríanponerenriesgolasoberaníanacional. El MERCOSUR sigue siendo visto por estos sectores como lamejorplataformaparaavanzarenlaintegracióncomercialinternacional.El debate nacional respecto a qué estrategia seguir se volvióespecialmentevisibleenelprimergobiernodelFrenteAmplio,quebuscóacelerar negociaciones con Estados Unidos para ampliar la relacióncomercialrápidamente.Laincómodasituacióndelpaísquedóevidenciadaenelhechoquealmismotiempoquebuscabaavanzarenestesentido,elgobierno debió representar la posición conjunta de rechazo delMERCOSUR al ALCA, ya que ocupaba la presidencia pro témpore delbloquedurantelaIVCumbredelasAméricasdeMardelPlatade2005311.El acercamiento comercial con Estados Unidos ha sido complejo, y lapropiafuerzapolíticaluegodeundebateinternorechazólaposibilidaddebuscarunTLC,apesardequeciertasseñalesdepartedelgobiernohabíandadocuentade lavoluntaddeavanzarenestesentido.A laresistenciainterna del Frente Amplio, se sumó la oposición de diversasorganizaciones sociales que se agruparon en torno a la Comisión deDefensa de la Soberanía (sindicatos, estudiantes, cooperativistas

310Bartesaghi,“LaencrucijadadelapolíticaexteriordelUruguay:¿elMercosur,laAlianzadelPacíficooambas?”;LiliaFerroClérico,WilsonFernándezLuzuriaga,yDiegoHernándezNilson, “LaEstrategiaDe Inserción InternacionalDeUruguayEnElGobiernoDelFrenteAmplio”,RevistaUruguayadeCienciaPolítica,2006,129–50.311 Ferro Clérico, Fernández Luzuriaga, yHernándezNilson, “La EstrategiaDe InserciónInternacionalDeUruguayEnElGobiernoDelFrenteAmplio”.

179

jubilados,etc.).Elcasoencuestiónponíasobre lamesados temasquehistóricamentehanpreocupadoalaizquierdauruguaya:losefectosqueellibrecomerciopodríatenersobreelempleonacionalylarelaciónconlos Estados Unidos, potencia de la que siempre denunció sus afanesimperialistas. La eventualidad del TLC también generó en sumomentofuertesreaccionesdeBrasil,señalandosucancillerqueencasodefirmarun TLC unilateralmente Uruguay estaría abandonando el bloque312.Finalmente el gobierno descartó la posibilidad de firmar un TLC, perofirmó más adelante el TIFA (Trade and Investment FrameworkAgreement),unacuerdomarcodearanceles313. Lasdiferenciasentre lapolítica impulsada desde el gobierno por las autoridades del FrenteAmplio y la orgánica del partido político se hicieron patentes tambiénrecientemente,cuandoelgobiernoseencontrabaennegociacionesparaintegrarse al TISA (Trade in Services Agreement). Este intento deintegración internacional en el área de los servicios fue abortadofinalmenteporelgobiernodebidoaunaresolucióndelafuerzapolítica,quedeterminóculminarconlasnegociaciones314.

Eltemadelrelacionamientocomercialhaestadoenlaagendaenlossucesivosgobiernos,yaunaescalamenor,larecientefirmadelTLCconChilehageneradoreaccionesdelmismotipo.Portratarsedeunpaísdelaregión existen menos desconfianzas, pero el desacuerdo con elinstrumento y la negociación por fuera delMERCOSUR ponen sobre lamesanuevamente cuál será laestrategiadelpaís.Además,Uruguay seincorporóen2012comomiembroobservadordelaAlianzadelPacífico,que las figuras gubernamentales ven como una interesante posibilidadparaampliarlosmercadoshaciaelPacífico.EsteacercamientofuevistocríticamenteporBrasilporserunilateral.Comoresultado,elMERCOSUR

312Página12,“Uruguaysacudióalossociosmayoresdelbloque”,www.pagina12.com.ar,1dediciembrede2006,http://www.pagina12.com.ar/diario/elpais/1-61591-2006-01-12.html.313 La República, “Se firmó el Tifa: Uruguay y EEUU abrieron la puerta a mayoracercamientocomercial”,LARED21,26deenerode2007,http://www.lr21.com.uy/politica/243716-se-firmo-el-tifa-uruguay-y-eeuu-abrieron-la-puerta-a-mayor-acercamiento-comercial.314ElObservador,“PlenariodelFrenteAmplioresolviórechazarelTISA”,ElObservador,9demayode2015,http://www.elobservador.com.uy/plenario-del-frente-amplio-resolvio-rechazar-el-tisa-n675119.

180

solicitó integrarse comobloqueobservador a laAP315. Formalmente, laAlianzadelPacíficoexigequelosnuevosmiembrostenganfirmadosTLCconcadaunodelosEstadosParte316,porloquelafirmadelTLCconChilees un avance en caso que el país decida integrarse. Uruguay ya habíafirmadoen2004unTLCconMéxico,elprimerodesuhistoria.EncasodequeelParlamentoapruebeelelTLCconChile,Uruguayyatendríatratadosde libre comercio con dos de los cuatro miembros de la AP. Aunqueteóricamente losvotosopositoresdeberíanapoyaresta iniciativa, restaversielFrenteAmpliolograunificarasubancadaosearriesgaavotarelacuerdodeformadividida.Laexperienciadelrechazoa laeventualidaddelTLCyelTISAconEstadosUnidosjugósindudasenestecaso,yunavezfirmado el acuerdo con Chile el canciller uruguayo dejó claro que suposturaesqueestodebediscutirseenelParlamentoynoenlasinstanciaspartidariasinternasasupropiafuerzapolítica317.MásalládelaestrategiadelEjecutivo,esclaroqueestasituaciónauguranuevamenteun fuertedebatesobrelapolíticaexteriordelpaís,buenapartedelcualsejugaráalainternadelpartidogobernante.

CONCLUSIÓN

Podemosconcluirqueestosdospaísesenfrentandiferentesdesafíosenlaactualidad.Chileestáviviendounprocesoclavededebateyreformasinstitucionales que busca acercar al sistema político y la sociedad. Lasmasivas protestas que se inauguraron en 2011 hicieron patente unfenómeno de descontento que exige una fuerte respuesta y cambiosestructurales para redefinir el pacto social. Las instituciones heredadaspor ladictadura fueronexitosasduranteañosen términosdedotardeestabilidadalsistemaymarcarunrumbodedesarrollosocioeconómicoespecífico.Sinembargo,elcostofueelaislamientodeunasociedadque

315Bartesaghi,“LaencrucijadadelapolíticaexteriordelUruguay:¿elMercosur,laAlianzadelPacíficooambas?”,33.316AcuerdoMarcodelaAlianzadelPacíficodisponibleenlínea:https://alianzapacifico.net/?wpdmdl=4464[sitioconsultadoel15/10/2016]317Redacción180, “ParaNinesmejorqueTLCconChilenopaseporPlenariodel FA”,www.180.com.uy,10demayode2016.http://www.180.com.uy/articulo/64612_uruguay-deberia-pasar-el-tlc-por-el-parlamento-y-no-por-el-plenario-del-fa-segun-nin-novoa.

181

hoy denuncia la ilegitimidad de estos arreglos y exige participar de losdebatespolíticosyunmayorcontrolenlasdecisionesdelrumbodelpaís.

EnUruguaylasrelacionesentrelasociedadyelsistemapolíticonosehandeterioradocomoenChile.Comodemuestranlosdistintosplebiscitosyreferéndumsensuhistoriareciente,lasorganizacionessocialesjueganunrolimportanteeneldebatepúblico,pudiendoinclusoafectarlaagendasignificativamente. En este sentido, el juego político es bastante másabierto que en Chile. Este es sin dudas un aspecto destacable delfuncionamientodemocráticodelpaís,peroencasoscomoeldelapolíticaexterior puede llevar a situaciones ineficientes, como los sucesivosimpulsosyfrenosquelosúltimosgobiernoshantenidoenlamateria.Elpaís requiere sin dudas una estrategia clara para poder avanzar, perofactores externos (la situación del MERCOSUR) como internos (losdesacuerdos al interior del partido de gobierno) han vuelto muyproblemáticoesteproceso.Quenosemalinterprete,nosesugiereaquíunaestrategiaapuertascerradasydeespaldasalasociedad.Muyporelcontrario,eldesafíoestáentransparentareldebateybuscarlosdifícilesconsensosparadefinirunrumboclaro.

Desdedosexperienciasdistintas,ChileyUruguaysonejemplosdeldifícil balance que enfrentan los sistemas políticos entre representati-vidad/participación y eficacia gubernamental. En ciertamedida esta esuna tensión irresoluble. Es la tarea de cada democracia transitar loscaminosnecesariospara lograrunbuencompromisoqueseajusteasurealidadespecífica.

182

REFERENCIASBIBLIOGRÁFICAS

Alperstein,AidaLerman. “El regionalismoabierto:Mercosur”.PolíticayCultura 8, no 353–365 (1997).http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=26700817.Altman, David. Direct Democracy Worldwide. Cambridge: CambridgeUniversityPress,2011.Arocena, José. “Descentralización: Desafíos, Contexto y el CasoUruguayo”, 2013.http://mercociudades.org/sites/portal.mercociudades.net/files/DESCENTRALIZACION%20-%20DESAFIOS,%20CONTEXTO%20Y%20EL%20CASO%20URUGUAYO%20(2)%20(1).pdf.Bachelet, Michelle. “Chile de Todos. Programa de Gobierno MichelleBachelet.2014-2018”,octubrede2013.Bartesaghi,Ignacio.“LaencrucijadadelapolíticaexteriordelUruguay:¿elMercosur, la Alianza del Pacífico o ambas?”, 2013.http://ucu.edu.uy/sites/default/files/La%20encrucijada%20de%20la%20pol%C3%ADtica%20exterior%20del%20Uruguay.pdf.Bidegain, Germán. “Autonomización de los movimientos sociales eintensificación de la protesta: Estudiantes y mapuches en Chile (1990-2013)”.PontificiaUniversidadCatólicadeChile,2015.———. “Uruguay, ¿el añobisagra?”RevistadeCienciaPolítica 33, no 1(2013):351–74.Bidegain,Germán,yVíctorTricot.“PoliticalOpportunityStructure,SocialMovements,andMalaise inRepresentation inUruguay,1985-2014”.EnMalaise inRepresentation inLatinAmericanCountries.Chile,Argentina,andUruguay.,editadoporAlfredoJoignant,MauricioMorales,yClaudioFuentes.PalgraveMacmillan,porpublicarse.Boisier,Sergio.“Chile:lavocaciónregionalistadelgobiernomilitar”.EURE(Santiago) 26, no 77 (mayo de 2000): 81–107. doi:10.4067/S0250-71612000007700004.———. “Descentralización en Chile: antecedentes, situación actual ydesafíos futuros”. Ensayos. Santiago de Chile: Dirección de Políticas yPlanificaciónRegional,1993.

183

Bottinelli,OscarA.“Elsemiparlamentarismocriollo”.www.factum.uy,26dejuliode2015.http://www.factum.uy/analisis/2015/ana150726.php.Briones, Sebastián, y AndrésDockendorff. “Continuidad y cambio en lapolíticaexteriorchilenaenelgobiernodeSebastiánPiñera(2010-2014)”.Estudios internacionales(Santiago)47,no180(enerode2015):115–38.doi:10.5354/0719-3769.2015.36434.Carey, John. “Presidential versus Parliamentary Government”. EnHandbookofNewInstitutionalEconomics,editadoporClaudeMenardyMaryM.Shirley,2008edition.,91–112.Berlin:Springer,2008.Castiglioni, Rossana. “Chile: Elecciones, Conflictos e Incertidumbre”.Revista de ciencia política (Santiago) 34, no 1 (2014): 79–104.doi:10.4067/S0718-090X2014000100004.CEPAL. El regionalismo abierto en América Latina y el Caribe. Laintegración económica al servicio de la transformación productiva conequidad.LC/G.1801/Rev.1-P.SantiagodeChile:PublicacionesdeNacionesUnidas,1994.Corvalán, Alejnadro. “Sistema Binominal: un desincentivo a laparticipaciónelectoral”.ClavesdePolíticasPúblicas.Santiago,Chile,2012.http://www.politicaspublicas.udp.cl/media/publicaciones/archivos/341/Sistema_Binominal,_un_desincentivo_a_la_participacion_electoral.pdf.Dabène, Olivier. En Les enjeux du développement en Amérique Latine.Dynamiquessocioéconomiquesetpolitiquespubliques,deCarlosQuenanySébastienVelut,62–93.ÀSavoir.France:InstitutdesAmériques,2014.DelosReyes,Ignacio.“‘Pentagate’,elcasoquedestapólacorrupciónenChile”. BBC Mundo, 16 de enero de 2015.http://www.bbc.com/mundo/noticias/2015/01/150115_chile_caso_penta_corrupcion_irm.Delamaza,Gonzalo.Tanlejostancerca:políticaspúblicasysociedadcivilenChile.LomEdiciones,2005.Eaton, Kent. “Risky Business: Decentralization from above in Chile andUruguay”. Comparative Politics 37, no 1 (2004): 1–22.doi:10.2307/4150121.Eisinger,PeterK.“TheConditionsofProtestBehaviorinAmericanCities”.TheAmericanPoliticalScienceReview67,no1(1demarzode1973):11–28.doi:10.2307/1958525.

184

ElMostrador.“Adimark:DesaprobacióndeBacheletsemantieneperoladelgobiernoylosministrossufreunfuertedeterioro”.ElMostrador,3demarzo de 2016.http://www.elmostrador.cl/noticias/pais/2016/03/03/adimark-desaprobacion-de-bachelet-se-mantiene-pero-la-del-gobierno-y-los-ministros-sufre-un-fuerte-deterioro/.ElObservador.“PlenariodelFrenteAmplioresolviórechazarelTISA”.ElObservador, 9 de mayo de 2015.http://www.elobservador.com.uy/plenario-del-frente-amplio-resolvio-rechazar-el-tisa-n675119.ElPaís.“ElTLCconChileyelFrenteAmplio”.www.elpais.com.uy,10deoctubre de 2016. http://www.elpais.com.uy/opinion/editorial/tlc-chile-frente-amplio.html.———. “Mercosur impide la presidencia de Venezuela y amenaza conexpulsarla”. www.elpais.com, 14 de septiembre de 2016.http://internacional.elpais.com/internacional/2016/09/14/argentina/1473818260_333167.html.———.“UruguayfirmóTLCconChile:‘Vaatraerungranbeneficio’,dijoNin”. www.elpais.com.uy, 10 de abril de 2016.http://www.elpais.com.uy/informacion/uruguay-firma-tlc-chile.html.Faig Garicoits, Juan Francisco. Sistema electoral y gobernabilidad enUruguay.Montevideo,Uruguay:EdicionesTrilce,1996.Falleti,TuliaG.DecentralizationandSubnationalPoliticsinLatinAmericabyTuliaG.Falleti.CambridgeUniversityPress,2010.Ferla, Paula, Alejandra Marzuca, Alicia Veneziano, y Yanina Welp.“Descentralización y Participación democrática en Montevideo: losConcejosVecinalesyunaportesobrelacuestiónmetropolitana”.InstitutodeDesarrolloLocal(IDEL)delaUniversidadCatólica,CentreforResearchon Direct Democracy (C2D), Instituto de Ciencia Política (ICP) de laUniversidaddelaRepública,PlanCuencadelArroyoCarrasco,DefensoríadelVecinodeMontevideo,2012.Fermandois, Joaquín. En Latin American Foreign Policies, de Gian LucaGardiniyPeterLambert,35–52,Edición:2011.NewYork:AIAA,2011.Fernández,Bastián,yNicolSepúlveda.“SQM:los‘topten’delmillonariofinanciamientopolíticoilegaldepartedelamineracontroladaporPonceLerou”. El Mostrador, 2 de septiembre de 2015.

185

http://www.elmostrador.cl/noticias/pais/2015/09/02/sqm-los-top-ten-del-millonario-financiamiento-politico-ilegal-de-parte-de-la-minera-controlada-por-ponce-lerou/.FerroClérico,Lilia.“Democraciaypolíticaexterior:Uruguay(1985-2006)”.América Latina Hoy, 2006.http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=30804406.FerroClérico,Lilia,WilsonFernándezLuzuriaga,yDiegoHernándezNilson.“LaEstrategiaDeInserciónInternacionalDeUruguayEnElGobiernoDelFrenteAmplio”.RevistaUruguayadeCienciaPolítica,2006,129–50.FLACSO.UnaReformaNecesaria.EfectosdelSistemaBinominal.Santiago,Chile: FLACSO-Chile, 2006.http://www.flacsochile.org/publicaciones/una-reforma-necesaria-efectos-del-sistema-binominal/.Fuentes Vera, Cristián. “Política exterior de Chile (transición, políticaspúblicasyalgomás)”.RevistaEnfoques14,no24 (30de juliode2016):203–27.Garretón, Manuel Antonio. Incomplete Democracy: PoliticalDemocratizationinChileandLatinAmerica.UniversityofNorthCarolinaPress,2003.———.“LacuestióndelrégimendegobiernoenelChiledehoy”.EnTiposdepresidencialismoycoalicionespolíticasenAméricaLatina,editadoporJorge Lanzaro, 189–202. Buenos Aires: CLACSO, 2001.http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/lanzaro/lanzaro.html.Godoy Arcaya, Óscar. “Parlamento, presidencialismo y democraciaprotegida”.Revista de ciencia política (Santiago) 23, no 2 (2003): 7–42.doi:10.4067/S0718-090X2003000200002.Grindle,Merilee S.Going Local: Decentralization, Democratization, andthe Promise of Good Governance by Merilee S. Grindle. PrincetonUniversityPress,2007.Gros Espiell, Héctor. “Uruguay:¿Presidencialismo o parlamentarismo?”Cuestiones Constitucionales 7, no 87–108 (2002).http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=88500703.Joignant,Alfredo,MauricioMorales, y Claudio Fuentes, eds.Malaise inRepresentation in Latin American Countries. Chile, Argentina, andUruguay.PalgraveMacmillan,porpublicarse.

186

LaRepública.“SefirmóelTifa:UruguayyEEUUabrieronlapuertaamayoracercamiento comercial”. LARED21, 26 de enero de 2007.http://www.lr21.com.uy/politica/243716-se-firmo-el-tifa-uruguay-y-eeuu-abrieron-la-puerta-a-mayor-acercamiento-comercial.Lanzaro, Jorge. “Uruguay: las alternativas de un presidencialismopluralista”.EnTiposdepresidencialismoycoalicionespolíticasenAméricaLatina,editadoporJorgeLanzaro,283–317.BuenosAires:CLACSO,2001.http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/lanzaro/lanzaro.html.Lijphart, Arend. Patterns of Democracy: Government Forms andPerformance in Thirty-Six Countries. New Haven: Yale University Press,1999.Linz,JuanJ.“ThePerilsofPresidentialism”.JournalofDemocracy1,no1(1990):51–69.Londregan, John B. Legislative Institutions and Ideology in Chile.CambridgeUniversityPress,2000.Luna,JuanPablo,yDavidAltman.“UprootedbutStable:ChileanPartiesand the Concept of Party System Institutionalization”. Latin AmericanPoliticsandSociety53,no2(1dejuniode2011):1–28.doi:10.1111/j.1548-2456.2011.00115.x.MardonesZ.,Rodrigo.“Descentralización:unadefiniciónyunaevaluacióndelaagendalegislativachilena(1990-2008)”.EURE(Santiago)34,no102(agostode2008):39–60.doi:10.4067/S0250-71612008000200003.———.“TheCongressionalPoliticsofDecentralizationTheCaseofChile”.Comparative Political Studies 40, no 3 (1 de marzo de 2007): 333–58.doi:10.1177/0010414006290108.Marsteintredet, Leiv, y Einar Berntzen. “Reducing the Perils ofPresidentialism in Latin America through Presidential Interruptions”.Comparative Politics 41, no 1 (1 de octubre de 2008): 83–101.doi:10.2307/20434106.Menéndez-Carrión,Amparo,yAlfredoJoignant.“Dela‘democraciadelosacuerdos’a losdilemasde lapolis:¿transición incompletaociudadaníapendiente?”EnLacajadePandora:Elretornodelatransicionchilena,deAmparoMenéndez-Carrión y Alfredo Joignant, 1. ed edition. Santiago,Chile:Planeta/Ariel,1999.Midaglia, Carmen, Marcelo Castillo, y Martín Freigedo. “Mapeo deiniciativasenclavedepolíticapública”.EnAportesyreflexionespara la

187

agendanacionaldedescentralización, editadopor JoséRaúlRodríguez,68–97.Montevideo:OficinadePlaneamientoyPresupuesto,2011.Monestier,Felipe.MovimientosSociales,PartidosPolíticosyDemocraciaDirecta “DesdeAbajo” enUruguay (1985-2004). BuenosAires: CLACSO,2010.Montecinos,Egon.“AntecedentessobrelarelaciónhistóricacentralismoydescentralizaciónenChile”.RevistaVenezolanadeGerencia10,no31(septiembrede2005):433–62.Moreira, Constanza. “Resistencia política y ciudadanía: plebiscitos yreferéndumsenelUruguaydelos90”.AméricaLatinaHoy36(2004):17–45.Moulian,Tomás.Chileactual:Anatomíadeunmito.1.ededition.SantiagodeChile:LOMEdiciones,2002.MuñozGomá,Oscar.ElmodeloeconómicodelaConcertación.1990-2005¿Reformasocambio?EditorialCataloniayFlacso,2007.Mustapic, Ana María. “Inestabilidad sin colapso. La renuncia de lospresidentes:Argentinaenelaño2001”.DesarrolloEconómico45,no178(1dejuliode2005):263–80.doi:10.2307/3655859.Nohlen,Dieter.“PresidencialismoversusParlamentarismo:dosenfoquescontrapuestos”. Revista de Estudios Políticos, no 99 (1998).http://www.cepc.gob.es/publicaciones/revistas/revistaselectronicas?IDR=3&IDN=256&IDA=17139.Norris,Pippa.DrivingDemocracy:DoPower-SharingInstitutionsWork?1edition.Cambridge ;NewYork:CambridgeUniversityPress,2008.OyarzúnSerrano,Lorena,yFedericoRojasdeGalarreta.“LaAlianzadelPacífico en América Latina ¿Contrapeso regional?” Cuadernos sobreRelacionesInternacionales,RegionalismoyDesarrollo8,no16(2013):9–30.Página12. “Uruguay sacudió a los socios mayores del bloque”.www.pagina12.com.ar, 1 de diciembre de 2006.http://www.pagina12.com.ar/diario/elpais/1-61591-2006-01-12.html.PNUD.AUDITORÍAALADEMOCRACIA.MásymejordemocraciaparaunChileinclusivo.Santiago,Chile:ProgramadelasNacionesUnidasparaelDesarrollo(PNUD),2014.Redacción180.“ParaNinesmejorqueTLCconChilenopaseporPlenariodel FA”. www.180.com.uy, 10 de mayo de 2016.

188

http://www.180.com.uy/articulo/64612_uruguay-deberia-pasar-el-tlc-por-el-parlamento-y-no-por-el-plenario-del-fa-segun-nin-novoa.republica.com.uy. “TLC conChile implicaríaperderautonomíaafirmaelPIT-CNT”. Diario La República, 22 de septiembre de 2016.http://www.republica.com.uy/tlc-chile-implicaria-perder-autonomia-afirma-pit-cnt/582556/.Rosales, Mario. “Descentralización en América Latina y Tareas delMunicipalismo”.Colección Ideas.SantiagodeChile:FundaciónChile21,2011.http://www.chile21.cl/wp-content/uploads/2011/09/Colecci%C3%B3n-Ideas-N%C2%BA-120.pdf.Rosenblatt, Fernando, Germán Bidegain, Felipe Monestier, y RafaelPiñeiro Rodríguez. “A Natural Experiment in Political Decentralization:Local Institutions and Citizens’ Political Engagement in Uruguay”. LatinAmerican Politics and Society 57, no 2 (1 de junio de 2015): 91–110.doi:10.1111/j.1548-2456.2015.00268.x.Segovia,Carolina,yRicardoGamboa.“CHILE:ELAÑOENQUESALIMOSALACALLE”.Revistadecienciapolítica (Santiago)32,no1 (2012):65–85.doi:10.4067/S0718-090X2012000100004.Shugart,MatthewSoberg, y JohnM.Carey.Presidents andAssemblies:Constitutional Design and Electoral Dynamics. First Edition edition.CambridgeEngland;NewYork:CambridgeUniversityPress,1992.Siavelis,Peter.“Chile: las relacionesentreelpoderejecutivoyelpoderlegislativo después de Pinochet”. En Tipos de presidencialismo ycoalicionespolíticasenAméricaLatina,editadoporJorgeLanzaro,189–202.BuenosAires:CLACSO,2001.http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/lanzaro/lanzaro.html.Siavelis,PeterM.ThePresidentandCongressinPostauthoritarianChile:InstitutionalConstraintstoDemocraticConsolidation.1edition.UniversityPark,Pa:PennStateUniversityPress,2000.Somma, Nicolás M. “The Chilean student movement of 2011-2012:challengingthemarketizationofeducation”. Interface:ajournalforandaboutsocialmovements4,no2(2012):296–309.Somma, Nicolás M., y Rodrigo Medel. “Shifting relationships betweensocialmovementsandinstitutionalpolitics”.EnSocialMovementsinChile.

189

Organization, Trajectories, and Political Consquences, de Marisa vonBülowySofíaDonoso.PalgraveMacmillan,porpublicarse.Toro,Sergio.“LainscripciónelectoraldelosjóvenesenChile:Factoresdeincidencia y aproximaciones al debate”. EnModernización del RégimenElectoral Chileno, editado por Arturo Fontaine, Cristián Larroulet, JoséAntonio Viera-Gallo, y Ignacio Walker, 101–22. Santiago, Chile: PNUD,2007.Tricot, Tito. Autonomía, el movimiento mapuche de resistencia. Ceibo.Santiago,Chile,2013.Valenzuela,Arturo.“CrisisdeRepresentaciónyReformaPolíticaenChile”.CEP-CIEPLAN,2012.vanKlaveren,Alberto.“LapolíticaexteriordeChiledurantelosgobiernosde la Concertación (1990-2010)”. Estudios Internacionales 169 (2011):155–72.

190

191

MÁSLEJOSQUECERCA:

DESIGUALDADYVOTOENELGRANSANTIAGO

HugoContrerasMiguelÁngelFernández

EugenioGuzman

I.INTRODUCCIÓN

El análisis geográfico electoral es una herramienta que ha sidoempleadademanerafrecuenteparalacomprensióndelcomportamientoelectoralypolíticoengeneral.Amododeejemplo,ladistribuciónespacialde determinados atributos constituyen herramientas frecuentementeempleadasenelanálisiselectoral,porejemplo,factoresclimatológicos

En general, se pueden distinguir dos niveles, por una parte, ladistribuciónterritorialdelosresultados;y,porotra,elestablecimientoderelaciones entre los resultados electorales con aspectos sociales,culturales,económicoseinclusoclimatológicos318(Reynoso,1991).

Ahora bien, comomecanismo de participación ciudadana, el votopuede ser ejercido de diversas formas, de hecho así lo muestra laexperienciadedistintospaíses.Enelcasochilenoesdemanerapresencialen las urnas, para lo cual se disponen locales de votación que se handesignadoparacadacircunscripciónelectoral,yenloscualesfuncionaránlasmesasreceptorasdesufragios319.

Algunosantecedentes

Las elecciones son la expresión más común de las preferenciasciudadanas a través de la elección de representantes (en el caso de la318Amododeejemplo,Gomez,SansfordandKrause(2007)examinanelefectodelclimasobrelaparticipacióndelosvotantesen14eleccionespresidencialesdeEstadosUnidos,encontrandoque,encomparaciónconlascondicionesnormales,lalluviaylanievereducelaparticipacióndevotantes.319Ademásdelprocedimientotípicodevotoenunlocaldevotación,tambiénseadmitenotrasfórmulascomoelvotoporcorreoyenelexteriorenlocalesespecíficostalescomoembajadasyconsulados.

192

democracia representativa) luego importa conocer cuán próximo,espacialmentehablando, seencuentran los localesdevotaciónparadeesemodominimizarloscostosdevotaralosciudadanos,específicamentecuando el acto de hacerlo es voluntario. Al respecto, existe bastanteliteraturaquemuestraelimpactodevariableslegislativasquefacilitanoentorpecen (encarecen) la decisión de los votantes de ir a las urnas(Rosenstone y Wolfinger, 1978; Franklin, 2004; Caldeira, Patterson, yMarkko1985;CoxyMunger1989;Kim,Petrocik,yEnokson1975;Nagler1991; Patterson y Caldeira 1983; Squire, Wolfinger, y Glasse, 1987;WolfingeryRosenstone,1980;Knack,1995;Franklin,2001;Knack,2001).Amododeejemplo,encontramoslasfacilidadesparalainscripcióntalescomo requisitos de residencia, pago de impuestos, duración de lainscripción,díasnecesariosparainscribirseantesdelaelección,díadelasemana,coberturadelocalesdeinscripción,etc.Tambiénexistenestudiosque muestran las características o tipos de locales de votación y suinfluenciaenlavotación,comoeselcasodeescuelasytemplos,(Berger,MeredithandWheeler,2006).

Ahora bien, un tema algo menos explorado, aunque no por ellomenosimportanteyqueenlaprácticasíhasidoabordadotienequeverconel accesoa localesde votación y susefectos sobre laparticipación(MillsyWillow,2001;GimpelySchuknecht,2003;DyckyGimpel,2005;Haspel y Knotts, 2005; Barreto, Cohen-Marks y Woods, 2009). Así,teóricamente se espera que la dificultad de acceso a los lugares devotación generan desincentivos en los ciudadanos, disminuyendo suprobabilidaddeparticiparenloscomicios.

Enelcasochilenohanexistidosistemáticosesfuerzosacadémicosporcomprender el fenómeno de la participación (Guzmán et al., 2015;Contreras et al., 2015). Por lo general, éstos se basan en datos deencuestasanivelindividualodatosagregadosporcomuna.Sinembargo,no existe evidencia que permita comprender el fenómeno desde unaperspectivageográfico–espacial.

Enestecontexto,resultarelevanteobservarladistribuciónespacialdeloslocalesdevotaciónylospatronesquedeelladerivan.Paraelloacontinuación se realiza un análisis exploratorio y estructural de ladistribucióndelocalesdevotaciónenlascomunasdelGranSantiago,con

193

elobjetodeevaluarsuniveldeconcentración(“clusterización”)yexplorarlafactibilidaddemejorarladistribuciónencomunasquelorequieran.

II.¿CÓMOSESELECCIONANLOSLOCALESDEVOTACIÓNENCHILE?EnsuArtículo52, laLey18.700 (LeyOrgánicaConstitucional sobre

VotacionesPopularesyEscrutinios),señalaquecon,alomenos,“sesentadías de anticipación a la elección o plebiscito, el Servicio Electoraldeterminará,paracadacircunscripciónelectoral, loslocalesdevotaciónen que funcionarán las mesas receptoras de sufragios”. Para esto, “elDirector Regional del Servicio Electoral solicita a la Comandancia deGuarnición, a lo menos con sesenta días de anticipación a ladeterminacióndeloslocalesdevotación,uninformesobreloslocalesorecintos,estatalesoprivados,queseanmásadecuadosparaelexpeditofuncionamiento de las mesas, la instalación de cámaras secretas y lamantencióndelordenpúblico”.

Según la propuesta de la Comandancia de Guarnición “el ServicioElectoraldeberápreferiraquelloslocalesdecarácterpúblicoenlamedidaque existan establecimientos suficientes para atender las necesidadespara la instalación de las mesas de la circunscripción electoral quecorresponda, considerando criterios de facilidad de acceso para loselectores”.Tambiénsedisponeque,encasodesernecesario,sepodrádisponer establecimientos de propiedad privada en tanto posean suestatus de establecimientos educacionales o deportivos. Por último,también se establece la posibilidad de usar bienes nacionales de usopúblicoentantoseanparquescuyotamañopermitaelestablecimientomesasreceptorasdesufragios.

En este sentido, la Ley es clara respecto de los principios deaccesibilidad para ejercer el derecho a votar. No obstante, cabepreguntarsesiefectivamenteenlaprácticaladistribuciónespacialcumplede manera adecuada con dichos principios y aun cumpliéndolo essusceptibledemejorasuoptimizacióndelasdistancias.

194

III.METODOLOGÍALa estadística espacial permite analizar distribuciones, patrones,

procesosyrelacionesespaciales.Sibienpuedenhabersimilitudesentrelasestadísticasespacialesynoespaciales(tradicionales)entérminosdeconceptos y objetivos, las primeras son únicas ya que se desarrollaronespecíficamentepara serutilizadas condatosgeográficos. Losmétodosestadísticosespaciales,comosunombreloindica,incorporanelespacio(proximidad, área, conectividad y otras relaciones espaciales)directamente en sus operaciones permitiendo resumir las principalescaracterísticas de unadistribución espacial (por ejemplo, determinar elcentro medio o la tendencia direccional global), identificar clustersespacialesestadísticamentesignificativos(puntoscalientesypuntosfríos)ovaloresatípicosespaciales,evaluarlospatronesgeneralesdeclusteringo dispersión, agrupar entidades basadas en similitudes de atributos,identificar una escala apropiada de análisis y explorar las relacionesespaciales.

Esasíqueaunconjuntodedatosrecolectadosendistintospuntosdel espacio se le pueden aplicar las técnicas estadísticas tradicionales.Ahorabien,enlamedidaquecadapuntotieneasociadaunacoordenada,y esta provee información adicional, ello permite analizar y obtenerresultadosestadísticosdiversos.

Sitrabajamosenelplanocartesiano,conunaseriedevaloresdeunavariable“a”ydisponemosademásdesuscoordenadas(x,y)unconjunto(x,y,a),esposiblerealizarunanálisisestadísticodeaysulocalizaciónendichoespacio.Luego,sepuedeanalizartantoladisposiciónespacial(x,y)conindependenciadelosvaloresdea,yladistribuciónespacial(x,y)ylosvaloresderecolectados(x,y,a).

Elanálisisestadísticoespacialpermitediversostiposdeanálisisconsus respectivas equivalencias en la estadística tradicional (Olaya 2011).Así,lasmedidascentrográficassonelequivalenteespacialdelasmedidasdetendenciacentral(mediaymediana)ydedispersión(desviacióntípica).Aelloseagregaelanálisisestadísticodelíneas(descriptoresestadísticosparalíneasyángulos);elanálisisdepatronesdepuntosparacaracterizarlaestructuraespacialdepuntos(densidad,distanciasyconfiguración);y

195

por último, autocorrelación espacial lo que permite comprender lassimilitudesentrepuntoscercanos.

Teniendoencuentaloanteriorseprocedióaanalizarladistribucióndeloslocalesdevotacióndelaúltimaelección2013queesadministradapor el Servicio Electoral de Chile. Dichos registros corresponden a loslocalesdevotacióndelascomunasdelGranSantiago.Posteriormenteseidentificó la ubicación espacial de dichos locales (Datúm WGS84proyecciónUTM19S).

Posteriormente, empleando el método de vecino más cercano(Evans,1954)seprocedióalanálisisdeladistribucióndeloslocales.Estemétodo permite analizar las distancias de cada punto a su vecinomáscercano.Comparandoestasdistanciasconelvalorquecabeesperarenuna distribución aleatoria, puede deducirse el tipo de estructura en ladistribución observada, por ejemplo, si se trata de distribucionesconcentradaoregular(verFigura1).

Figura1:Tiposdepatronesparapuntos,deizquierdaaderecha,patronesdepuntos:agregado,aleatorioyregular.

AleatorioRegularConcentrado

Fuente:RozasyCamarero(2005).

Paraloanteriorsecalculauníndiceopromediodevecinosmáscercanosen base a la distancia promedio desde cada entidad hasta la entidadvecinamáspróxima.Dichoíndicemideladistanciaentrecadacentroide320de entidad y la ubicación del centroide de su vecino más cercano. Acontinuaciónsecalculaelpromediodetodaslasdistanciasdevecinosmáspróximos. Si la distancia promedio es menor que el promedio de una

320Elcentroidedeunafigurauobjetocorrespondealcentrosimétrico.Así,porejemploenun triangulo es el punto de intersección de sus tresmedianas, para un objeto de unadimensionalperouniformeeselpuntomediodelsegmentodelínea.

196

distribuciónhipotéticaaleatoria,seconsideraque ladistribuciónde lasentidades que se analiza es concentrada. Si la distancia promedio esmayor que la distribución hipotética aleatoria, se considera que lasentidades tienen una distribución regular. La relación de vecino máscercano promedio se calcula como la distancia promedio observadadivididapor la distanciapromedioesperada (con ladistanciapromedioesperada basada en una distribución hipotética aleatoria con elmismonúmerodeentidadesquecubrenlamismaáreatotal).

Para el análisis espacial y determinación de la concentración,dispersiónoaleatoriedadde los localesdevotaciónanivelcomunal,seutilizóelíndiceopromediodelvecinomáscercano(ANNporsusiglaeninglés Average Nearest Neighbor) disponible en la herramienta deestadísticaespacial,delpaqueteArcMap10.3delsoftwareArcGis.

ElÍndiceestádadopor:

!"" = $%$&

Donde$% corresponde a la distanciamedia observada entre cada

observación y su vecino más cercano (observación más cercana) y$& correspondealadistanciamediaesperadadeunpatróndedistribuciónaleatorio(mediaesperadaenunadistribucióndePoisson):

$% ='()

(*+,

$& =0.5, !

'( aladistanciaentreunaobservaciónysuvecinomáscercano,,altotaldeobservacionesy!eláreadeunrectángulomínimoalrededoratodaslasobservacionesoaláreaenestudiosiestaseconoceyesespecificada.

Si el índice es menor que 1, el patrón exhibe clustering, es deciragregación;sielíndiceesmayorque1,latendenciaesladispersión.

Conociendo este resultado y bajo la hipótesis de aleatoriedadespacialcompletapuedeasumirseunadistribuciónnormaldelosvaloresdedistanciaconlamedia,puedenhacersecontrastedesignificanciaparaconocerconquégradodeconfianzaesposibleafirmarqueladistribución

197

analizadaesonoaleatoria.Segúnesto,elvalorcríticodelindicador(verfigura2)escalculadosegún:

0 = $% − $&23

Donde:

23 = 0.26136,8 !

Figura2:Contrasteparaelíndicedelvecinomáscercano.

Fuente:ESRI(2014321).

Dadoqueelmétododevecinomáscercanopromedioessensiblealáreaosuperficie,luego,elíndiceesmásefectivoparacompararentidadesdiferentesenunáreadeestudiofija.LaFigura3esunejemploclásicodecómo las distribuciones de entidades idénticas se pueden dispersar o

321ArcMap10.3delsoftwareArcGis.

198

agrupar según el área de estudio especificada. Puede verse cómodistribuciones espaciales iguales (con la misma distancia típica)representan dispersiones relativas distintas en relación a la zona deestudio.

Figura3:Distribuciónaleatoria/dispersayconcentrada,segúnlasuperficieanalizada

Fuente:Olaya(2014).

Aunque ambas distribuciones tienen la misma distancia típica, la

dispersiónenrelaciónaláreaanalizadaesdistinta,conloquelosvaloresdedistanciarelativaserándistintos.Segúnloanterior,seutilizaeláreadelrectángulodeencuadremínimoalrededorde lasentidadesdeentrada.Porsuparte,comoseseñaló,respectodelanálisisdepatronesdepuntos,existentrestiposdepatronesqueunprocesodepuntospuedegenerar(figura1):

a) Concentrado. Ladensidadde lospuntosesmuyelevadaenciertaszonas.

b) Aleatorio.Sinningunaestructura,lasposicionesdelospuntossonindependientesentresí.

c) Regular. Ladensidadesconstantey lospuntos sedisponenalejadosentresí.

I.V.RESULTADOS

En laFigura4sepresenta ladistribuciónespacialde los localesdevotación para las comunas del Gran Santiago. Cabe destacar que lascomunasdelaperiferiadelGranSantiagopresentanunagransuperficiecuya densidad demográfica esmuy baja, por ejemplo, las comunas delsectororientecomoLasCondes,PeñalolénoLaFlorida.Algosemejante

199

se aprecia en, comunas del sector poniente como Pudahuel o Maipú,donde gran parte de su superficie corresponde a predios agrícolas osectoresindustrialesnoresidenciales.

Paraevitarciertossesgosdelosresultadosalconsiderarlasuperficietotaldedichascomunasyciertamenteconelpropósitodeevitarelefectodeconcentraciónenlasurbanoy/oresidencial,serealizóunacorreccióna la superficie de estas comunas, considerando solamente la superficieurbanay/oresidencial.Enelapéndice1sepresentalasuperficietotaldelascomunas,asícomolasuperficiecorregidadelascomunasqueestánenla situación descrita en el párrafo anterior. Respecto del análisis dedistribuciónespacialdeloslocalesdevotaciónenlascomunasdelGranSantiago,segúnelmétodopropuesto,sepuedenclasificarentresgrupos.Comunasquecuyadistribuciónesconcentrada,aleatoriaodispersa.

200

Figura4:Distribuciónespacialdelocalesdevotaciónenlascomunasdel

GranSantiago.

Fuente:ElaboraciónPropia.

En la Tabla 1 se presentan las comunas que presentan unadistribuciónconcentradadesuslocalesdevotación.ComoseobservaenlaTabla1,lascomunasquepresentanunadistribuciónconcentradadesuslocales de votación, son principalmente aquellas que se ubican en laperiferiadelGranSantiago,respectodelascualesademásderealizounajuste de su superficie. Su concentración puede deberse a que dichascomunassonlasquehanpresentadounamayorexpansióndelterritoriourbanoen lasúltimas tresdécadas,porejemplo creciendohacia laprecordillera y presumiblemente manteniendo los mismos locales devotacióndesdeladécadadelos90singenerarlocalesnuevos.

Lo Barnechea

Maipú

Pudahuel

San Bernardo

Las Condes

Puente Alto

La Florida

Quilicura

Peñalolén

Renca

Huechuraba

Vitacura

La Pintana

La ReinaSantiago Ñuñoa

Macul

Cerrillos

Recoleta

El Bosque

Conchalí

ProvidenciaCerro Navia

Lo Prado

La Granja

Estación Central

La Cisterna

San Miguel

Lo Espejo

Quinta Normal

San Joaquín

San Ramón

Independencia

Pedro Aguirre Cerda

201

Tabla1:Comunascondistribuciónconcentradadelocalesdevotación.

ComunaConsuperficietotal

Consuperficie

corregida

Ratio Ratio

SanBernardo 0,256 *** 0,576 ***Maipú 0,502 *** 0,797 **Pudahuel 0,294 *** 0,780 **LoBarnechea 0,024 *** 0,139 ***Quilicura 0,385 *** LasCondes 0,438 *** 0,68 **PuenteAlto 0,611 *** 0,669 ***LaFlorida 0,556 *** 0,748 **EstaciónCentral 0,476 ***

Peñalolén 0,571 *** 0,744 *Huechuraba 0,515 ** 0,778 Santiago 0,782 ** LaReina 0,601 ** 0,684 *Ñuñoa 0,705 * SanMiguel 0,688 * ***Significativoal1%,**significativoal5%,*significativoal10%Fuente:ElaboraciónPropia.

Porotrolado,cabedestacarqueunacomunacomoÑuñoaseclasifica

comounacomunaconunadistribuciónespacialconcentradapuesexisteuna concentración de mesas en un solo local, como lo es el EstadioNacional.OtroejemploloapreciamosenlacomunadeEstaciónCentral(Figura5).

202

Figura5:Comunacondistribuciónconcentradadelocalesdevotación(EstaciónCentral).

Fuente:ElaboraciónPropia.

Tabla4:Comunascondistribuciónaleatoriadelocalesdevotación.

Comuna Ratio

Providencia 0,754Cerrillos 0,723Renca 0,801LaPintana 0,905Independencia 0,871ElBosque 0,964Macul 1,003Vitacura 1,013CerroNavia 1,061LoPrado 1,148QuintaNormal 1,181Conchalí 1,168SanRamón 1,164***Significativoal1%,**significativoal5%,*significativoal10%.Fuente:ElaboraciónPropia.

203

Figura6:Comunacondistribuciónaleatoriadelocalesdevotación(Macul).

Fuente:ElaboraciónPropia.

En la Tabla 4 se presentan las comunas que presentan unadistribuciónaleatoriadesus localesdevotación.Enellas losvaloresdesignificacióndeladistribuciónseencuentrandentrodelosmárgenesnor-malesesperados.Esdecir,ladistanciapromedioacualquierpuntodelacomunanosigueningúnpatrónespecíficoyenconsecuenciaunelectorenellasenfrentadistanciaspromedioconprobabilidadsemejante.Uneje-mplodecomunaconunadistribuciónaleatoriadesuslocalesdevotación,sepresentalacomunadeMacul(Figura6).

Finalmente, en la Tabla 5 se presentan las comunas que con unadistribuciónregulardesuslocalesdevotación.Cabedestacarque,geográ-ficamente,estaseríaladistribuciónesperadadelocales,puesimplicaquese distribuyen uniformemente en el territorio al cual pertene-cen. Ladistribuciónespacialde los localesdeestascomunas,podríade-berseaque son comunas tradicionales, y que contrario a las comunas de laperiferiadelGranSantiago,sonmaspequeñasycentralesyquenohanpresentadounaextensióndesuterritoriourbanooauncuandosehayandesagregadodeotras(porejemploPedroAguirreCerdaprovenientedeSanMiguel), lascualesa iniciosde la transiciónyaestabanconstituidascomounidadesterritoriales-electorales.

204

Tabla5:Comunascondistribucióndispersadelocalesdevotación.

Comuna Ratio

SanJoaquín 1,278 *LaGranja 1,318 **LaCisterna 1,422 **LoEspejo 1,358 ***PedroAguirreCerda 1,679 ***Recoleta 3,635 ***

***Significativoal1%,**significativoal5%,*significativoal10%Fuente:ElaboraciónPropia.

Comoejemplodecomunaconunadistribuciónregulardesuslocales

devotación,enlaFigura7sepresentalacomunadePedroAguirreCerda(PAC).Figura7:Comunacondistribucióndispersadelocalesdevotación(PAC).

Fuente:ElaboraciónPropia.

En resumen,en la figura8 sepresenta ladistribucióny clasificacióndecomunasdelGranSantiago,segúnelpatróndedistribuciónespacialdesuslocalesdevotación.

205

Figura8:Distribuciónespacialyclasificacióndecomunassegúnpatróndedistribucióndelocalesdevotación.

Fuente:ElaboraciónPropia.

V.EJERCICIODESIMULACIÓN

El ejercicio de simulación que a continuación se presentancorrespondealaasignaciónóptimaelaboradaapartirdeladistribucióndeloslocalesdevotaciónentrescomunas:PedroAguirreCerda,MaculyEstaciónCentral.Paracadaunadeellassepresentancuatrocartografías.

206

1. Asignaciónsinrestricciónentrelamanzanayellocaldevotaciónmáscercano.Elmodeloasignaellocaldevotaciónmáscercanoalavivienda,dentrodelacomuna.

2. Asignaciónconrestricciónde1.000metrosentrelamanzanayel localdevotaciónmáscercano.Elmodeloasignael localdevotaciónmáscercanoalavivienda,aunadistancianosuperiorde1.000metros,dentrodelacomuna.

3. Asignaciónconrestricciónde500metrosentrelamanzanayellocal de votación más cercano. El modelo asigna el local devotaciónmáscercanoalavivienda,aunadistancianosuperiorde500metros,dentrodelacomuna.

4. Propuesta de asignación. El modelo muestra una potencialofertaparalademandanocubiertaenelmodeloquepresentauna restricción de 500metros entre lamanzana y el local devotaciónmáscercano,dentrodelacomuna.

Paralapropuestadeasignación,juntoaladistribucióndeloslocales

devotación, sepresentan ladistribucióndeestablecimientoseducacio-nalescomounaalternativaparalaidentificaciónyasignacióndenuevoslocales cuando la oferta no alcance para cubrir la demanda según ladistribucióndeloslocalesoalasrestriccionespropuestas(distancias).

Enlafigura9sepresentalaasignaciónóptimadelocalesdevotaciónenlacomunadePedroAguirreCerdadeacuerdoaldomiciliodesuselec-tores.Comoseobserva,alpresentarlacomunaunpatrónregular(distri-buciónequidistante)enladistribucióndesuslocales,noseobservanma-yoresdiferencias,en ladistanciadeldomiciliodetodossuselectoresallocalvotaciónquepotencialmenteseledebieseasignar.

207

Figura9.Distribucióndelocalesdevotación,PedroAguirreCerda:Sinrestricción.

Fuente:Elaboraciónpropia

Del mismo modo, al restringir a una distancia máxima de 1.000

metrosseobservasimilarpatrón(figura10).Noasía500metros.Enestecaso,lafigura11muestraunimportantedéficit,principalmenteenlazonasurorientedelacomuna.Porloque,alrestringiradichadistancia,existiríamayordesigualdaddeaccesopuesloselectoresdedichazona,incurriríanenunmayorgasto(distancia)paradesplazarseasufragar.

208

Figura10.Distribucióndelocalesdevotación,PedroAguirreCerda:Restricción1.000metros

Fuente:Elaboraciónpropia.

Figura11.Distribucióndelocalesdevotación,PedroAguirreCerda:Restricción500metros.

209

No obstante lo anterior, y como se observa en la Figura 12, existecapacidaden lacomunaparaasignarnuevos locales,pueshayescuelassuficientes, distribuidasen toda la comunay equi-distantes a todos losdomiciliosdeloselectores.

Figura12.Distribucióndelocalesdevotación,PedroAguirreCerda:Propuestaoferta.

Fuente:Elaboraciónpropia.

Enlafigura13sepresentaladistribucióndelocalesylaasignaciónóptima,queminimiceladistancia,paraloselectoresdelacomunadeMacul.Alpresentarunadistribuciónaleatoriadesuslocales,oseaquenopresentaun patrón definido, se observan diferencia en las distancias desde eldomiciliodesuselectoresaloslocalesdevotaciónasignados.

210

Figura13.Distribucióndelocalesdevotación,Macul:Sinrestricción

Fuente:Elaboraciónpropia.

Endichafiguraseobservaqueelectoresquehabitanenlaperiferiadelacomunasedesplazaríanmayoresdistanciasparasufragar.Asuvezenlasfigura14y15sepresentalaasignacióndelocalesrestringiendodistancia.Así, a 1.000 metros se observa que los electores de la periferia de lacomunanotienenunlocalasignado,porloquesedesplazaríanunamayordistanciaparasufragar(figura14)

211

Figura14.Distribucióndelocalesdevotación,Macul:Restricción1.000metros.

Fuente:Elaboraciónpropia.

Alrestringirpor500metrosdedistancialadesigualdadsehaceaunmayor.Seobservalagrancantidaddeelectoresquenotienenasignadounlocaldevotación.Estodemuestraqueasignarsinrestriccióngeneraunagrandesigualadentreloshabitantesdelacomuna,porloquesehacenecesariouna redistribución o asignación de nuevos locales para sus electores(Figura15).Deacuerdoa loanterior, la figura16muestraqueexisteunaofertadeinfraestructurasuficienteparacubrirlademandacuandosequiereacotarladistanciayrealizarunaasignacióndelocalesdevotaciónequidistantealdomiciliodesuselectores.

212

Figura15.Distribucióndelocalesdevotación,Macul:Restricción500metros.

Fuente:Elaboraciónpropia.

Figura16.Distribucióndelocalesdevotación,Macul:Propuestaoferta.

213

Enlafigura17sepresentalaasignaciónóptimadelocalesdevotaciónenlacomunadeEstaciónCentraldeacuerdoaldomiciliodesuselectores.Comoseobserva,apartirde ladistribucióndesus locales,existiríaunanotoriadiferencia,endistancia,entreelectoresquevivenenelcentrodelacomunarespectodequienesvivenenlaperiferia.

Figura17.Distribucióndelocalesdevotación,EstaciónCentral:Sinrestricción.

Fuente:Elaboraciónpropia.

En la Figura 18 y Figura 19 se observa la asignación que minimiza ladistanciaentreeldomicilioyellocaldevotación,a1.000y500metros,respectivamente. La comuna de Estación Central presenta unadistribución agregada o concentrada de sus locales de votación. Estoimplicaunamayordesigualdadenladistanciadesdelosdomiciliodeloselectores a los locales de votación, lo cual queda de manifiesto en elpresenteanálisisyqueseacrecientaaúnmáscuandosefijaunadistanciamáximade500metros.Ahorabiencomolaconcentraciónsepresentaalcentrodelacomuna,seobservaque,deasignarseloslocalesenfuncióndelacercaníaydistancia

214

aldomicilio,dichacomunapresentaríaunfuertedéficitdeofertaensuperiferia. Esto genera una desigualdad social y espacial en la comuna,puestoquenohaylocalesdistribuidosuniformemente,paraquetodossuselectores,presentensimilardistanciadesdesudomicilioparaejercerelderechoavoto.Finamente, en la Figura 20 se presenta una propuesta de locales devotaciónquesatisfagalademandanocubierta.Comoseobserva,existensuficientes establecimientos educacionales para distribuidos en elterritoriopararealizarunadistribuciónyasignacióndelocalesdevotacióndentrode lacomunaquemejore lasdistanciasdeldomicilioal lugardevotación. Ahora, si bien en el límite norponiente no existenestablecimientos educacionales, en dicha área podría ser otra lainfraestructura que preste el servicio, por ejemplo al club social odeportivo.

Figura18.Distribucióndelocalesdevotación,EstaciónCentral:Restricción1.000metros.

Fuente:Elaboraciónpropia.

215

Figura19.Distribucióndelocalesdevotación,EstaciónCentral:Restricción500metros.

Fuente:Elaboraciónpropia.

Figura20.Distribucióndelocalesdevotación,EstaciónCentral:Propuestaoferta.

Fuente:Elaboraciónpropia.

216

I. DISCUSIÓNYCONCLUSIONES

Primafacielosresultadosanteriorespermitensostenerqueexistelaposibildaddecorregiralgunasdelasdistribucionesarribamencionadas,particularmenteaquellasquepresentanestructurasconcentradasensuslocales de votación. Es decir, es posible distribuir los locales unifor-memente o de modo aleatorio en un territorio, de forma tal que loselectorespuedandesplazarseydemorartiempossemejantesparairalasurnas (asumiendoqueel localdonde sufraga cadaelector seasignaenfuncióndelacercaníaaldomicilio).

Como se señaló, en el proceso de evaluación de los locales orecintos,estatalesoprivadosdevotación,esposibleintroducircriteriosquepermitanundiseñouniformeoaleatoriodemodoqueproveanmayorproximidadparaelelector. Segúndichapropuesta,el ServicioElectoraldebería preferir aquellos locales de carácter público en lamedida queexistanestablecimientossuficientesparalainstalacióndelasmesasquecorrespondasegúnelnúmerodeelectores.Noobstante,tambiénpodríadeterminarelusodeestablecimientosdepropiedadprivada,siemprequecorrespondanaestablecimientoseducacionales ydeportivos. Luego, esperfectamente posible mejorar la disponibilidad espacial a nivel de lacomuna, con el objeto de optimizar el desplazamiento a los locales(tiempoydistancias)deloselectores.

Bajo este contexto, por ejemplo, si consideramos la distribuciónespacial de los establecimientos educacionales (sin consideraruniversidades) de las comunas del Gran Santiago (Figura 9), condependencia pública y privada, podría asignarse un nuevo local oreemplazarunoyaexistente,no solo sobre labasedel funcionamientoexpeditodelasmesas,lainstalacióndecámarassecretasylamantencióndelordenpúblico,sinotambiénenfuncióndesuubicaciónespacial,comounaformadeoptimizareldesplazamientodeloselectores.Enefecto,ladistribución de locales actualmente lo permite y en consecuencia nosuponeinversionesfísicasadicionalescomoseríalaconstrucciónadhocalosyaexistentes.

217

Figura21:DistribuciónespacialdelocalesdevotaciónyescuelasenlascomunasdelGranSantiago.

Fuente:ElaboraciónPropia.

Finalmente,sedebetenerencuentaesquenosecuentaconinformaciónrespecto de cuál es el porcentaje de población está inscrito en unacomunaperoqueno viveenella.Aeste respecto, cabe señalarqueelmejoramiento espacial de los locales de votación no necesariamentedebieramejorarel tiempodetraslado.Ellorequeriríadeotrasmedidasquetienenqueverconelsistemamismodeasignaciónaunamesa.Esdecir, si la asignación sigue un criterio residencial, como es obvio y

218

pertinente, requeriría de parte del elector el que éste regularice susituación. Actualmente, una parte importante de la información(domicilio)seencuentradispersaenregistrosdedistintasinstituciones,loquedeexistirmecanismoseficientesdecoordinaciónentreéstas, seríaposiblereasignaralosvotantesaloslocalesdevotaciónparaquienesseencuentranenestasituación.REFERENCIAS

Barreto,M.;Cohen-Marks,M.andWoods,N.,2009.AreAllPrecinctsCreatedEqual? ThePrevalenceof Low-Quality Precincts in Low-Incomeand Minority Communities. Political Research Quarterly. Volume 62Number3,pages445-458.

Berger,J.;Meredith,M.andS.ChristianWheeler(2006),“CanWherePeopleVoteInfluenceHowTheyVote?TheInfluenceofPollingLocationTypeonVotingBehavior,”WorkingPaperNo.1926,GraduateSchoolofBusiness,StanfordUniversity.

Caldeira, G. A., Patterson, S. C., and Markko, G. A., 1985. “Themobilizationofvoters incongressionalelections”JournalofPolitics,47,490-509.

Clark,P.,Evans,F.1954.Distancetonearestneighborasamesureofspatialrelationshipsinpopulations.Ecology35:445-453.

Cox,G.andM.Munger,(1989),“Closeness,expenditures,andturnoutinthe1982U.S.HouseElections”,AmericanPoliticalScienceReview,83,217-231.

Evans,P.J.andEvans,F.C.1954.Distancetonearestneighbourasameasureofspatialrelationsinpopulations.Ecology,35:445–453.

Dyck,J.andGimpel,J.2005.Distance,Turnout,andtheConvenienceofVoting.*SocialScienceQuarterly.Volume86,Issue3,pages531–548.

Franklin,M.2001,"HowStructuralFactorscauseTurnoutVariationsatEuropeanParliamentElections,"EuropeanUnionPolitics2:309-328"

Franklin,M.N.,2004, "VoterTurnoutand theDynamicsofElectoralCompetition in Established Democracies Since 1945". CambridgeUniversityPress,Cambridge,MA.

Gimpel,J.G.,andJ.E.Schuknecht,2003.Politicalparticipationandtheaccessibilityoftheballotbox.PoliticalGeography22(2003)471–488.

219

Gomez, B. T., T.G.Hansford,M.A. Krause (2007) “TheRepublicansShouldPray forRain:Weather,Turnout,andVoting inU.S.PresidentialElections,TheJournalofPolitics,Vol.69,No.3,August2007,pp.649–663.

González,J.(1999).GeografíaelectoraldeChile:comportamientodelelectoradochilenoentre1932/1992.EstudiosGeográficos,60(234),121-138.

Guzmán,TroncosoyFernández(2015),“Efectosdelcambiodevotovoluntarioavotoobligatorio¿Porquélosvotanteschilenossequedanenlacasa?”,DocumentodeTrabajoNº26,UniversidaddelDesarrollo.

Kim, J.-O., Petrocik, J.R., Enokson and S.N., (1975), “Voter turnoutamong the American states: systemic and individual components”AmericanPoliticalScienceReview69,107e123.

Knack,S.,1995,“Doesmotorvoterwork?”,JournalofPolitics,57(3),796-811.

Knack, S., 2001, "Election-day Registration: The Second Wave",AmericanPoliticsResearch200129:65

Ley18.700:LeyOrgánicaConstitucionalsobreVotacionesPopularesyEscrutinios.DiarioOficialdelaRepúblicadeChile,Santiago,Chile,1988.

Monzón,N(2009).Geografíaelectoral.Consideracionesteóricasparael caso argentino. Cuadernos de Geografía - Revista Colombiana deGeografía,18,119-128.

MosheHaspel,M.andGibbs,H.2005.Location,Location,Location:PrecinctPlacementand theCostsofVoting. JournalofPolitics.Volume67,Issue2,pages560–573.

Nagler, Jonathan. 1991, “The Effect of Registration Laws andEducationonU.S.VoterTurnout”AmericanPoliticalScienceReview85:1393–1405.

Olaya, V. 2014. Sistemas de Información Geográfica. Disponible onlinehttp://volaya.github.io/libro-sig/

Patterson, S.C. and Caldeira, G.A., 1983. Getting out the vote:participationinGubernatorialelections.AmericanPoliticalScienceReview77,675e689.

Reynoso,V.M.(1991).NotasparaunageografíaelectoraldelestadodeSonora.RevistadeCienciasSocialesyHumanidades,11(22),87-116.

Rosenstone,S.J.,Wolfinger,R.E.,1978.Theeffectofregistrationlawsonvoterturnout.AmericanPoliticalScienceReview72,22e45.

220

Squire,P.,Wolfinger,R.E.,andGlass,D.P.,1987,“Residentialmobilityandvoterturnout”,TheAmericanPoliticalScienceReview,81,45–65.

Rozas,V.,Camarero,J.2005.Técnicasdeanálisisespacialdepatronesde puntos aplicadas en ecología forestal. Invest Agrar: Sist Recur For(2005)14(1),79-97

Stange,R.2004.Análisisdeladistribuciónespacialdelamortalidaden una plantación deAustrocedrus chilensis, Valdivia, Chile. Trabajo deTitulo,UniversidadAustraldeChile,FacultaddeCienciasForestales.

Wolfinger,R.E.andS.J.Rosenstone,1980,"WhoVotes?"NewHaven:YaleUniversityPressWood,C.,2002,"VoterTurnout inCityElections."UrbanAffairsReview38(2):209-231

221

APÉNDICETabla6:Resultadoscontrasteparaelíndicedelvecinomáscercano.

ComunaSinsuperficie Consuperficietotal Consuperficiecorregida

Ratio Scorez p-value Ratio Scorez p-value Ratio Scorez p-value

SanBernardo 1,245 1,988 0,047 0,256 -6,038 0,000 0,576 -3,439 0,001Maipú 1,154 1,529 0,126 0,502 -4,947 0,000 0,797 -2,014 0,044Pudahuel 1,361 2,394 0,017 0,294 -4,679 0,000 0,780 -2,108 0,017LoBarnechea 0,557 -1,897 0,058 0,024 -4,176 0,000 0,139 -3,683 0,000Quilicura 1,290 1,838 0,066 0,385 -3,902 0,000 LasCondes 1,024 0,166 0,868 0,438 -3,877 0,000 0,680 -2,208 0,027PuenteAlto 1,156 1,526 0,127 0,611 -3,795 0,000 0,669 -3,232 0,001LaFlorida 1,175 1,457 0,145 0,556 -3,698 0,000 0,748 -2,105 0,035EstaciónCentral

1,191 1,154 0,249 0,476 -3,172 0,002

Peñalolén 1,016 0,113 0,910 0,571 -2,960 0,003 0,744 -1,764 0,078Huechuraba 1,498 2,335 0,020 0,515 -2,274 0,023 0,778 -1,041 0,298Santiago 0,886 -1,156 0,248 0,782 -2,209 0,027 LaReina 1,123 0,668 0,504 0,601 -2,157 0,031 0,684 -1,711 0,087Ñuñoa 1,218 1,443 0,149 0,705 -1,953 0,051 SanMiguel 1,676 3,658 0,000 0,688 -1,688 0,091 Providencia 0,938 -0,409 0,682 0,754 -1,629 0,103 Cerrillos 1,626 3,168 0,002 0,723 -1,400 0,161 Renca 1,344 2,081 0,037 0,801 -1,202 0,229 LaPintana 1,781 4,276 0,000 0,905 -0,575 0,565 Independencia 2,214 4,646 0,000 0,871 -0,494 0,621 ElBosque 1,464 3,077 0,002 0,964 -0,236 0,814 Macul 1,194 1,172 0,241 1,003 0,021 0,983 Vitacura 1,902 3,860 0,000 1,013 0,055 0,956 CerroNavia 1,338 2,588 0,010 1,061 0,468 0,640 LoPrado 1,776 2,698 0,007 1,148 0,897 0,369 QuintaNormal

1,655 3,545 0,000 1,181 0,977 0,329

Conchalí 1,389 2,580 0,010 1,168 1,114 0,265 SanRamón 1,241 1,664 0,096 1,164 1,132 0,257 SanJoaquín 1,499 3,306 0,001 1,278 1,840 0,066 LaGranja 1,504 3,479 0,001 1,318 2,193 0,028 LaCisterna 1,838 4,809 0,000 1,422 2,423 0,015

222

Comuna Sinsuperficie Consuperficietotal Consuperficiecorregida

Ratio Scorez p-value Ratio Scorez p-value Ratio Scorez p-valueLoEspejo 1,630 4,511 0,000 1,358 2,565 0,010 PedroAguirreCerda

1,820 4,959 0,000 1,679 4,109 0,000

Recoleta 1,849 5,625 0,000 3,635 17,463 0,000 Fuente:ElaboraciónPropia.

223

CAPACIDADESINSTITUCIONALESY

DEMOCRATIZACIÓNDELASCOMUNICACIONES

ElisabetGerber322

INTRODUCCIÓN

La amplitud del concepto “fortalecimiento institucional” puede hacerloinasible,algosimilaraloquesucedecon“lacomunicación”.Enparteporestemotivo,enelmarcodeestetextohemosoptadoporaproximarnosalasposibles interseccionesentreesosuniversos travésdenocionesquehacenalascapacidadesinstitucionalesysusposiblesarticulacionesconlacomunicaciónensudimensiónpolítica.ElcontextodeestetrabajoeselactualescenariosociopolíticoenChile(agosto2016)ylapreguntaqueloanima es, fundamentalmente, de qué manera la comunicación operasobre las capacidades insitucionales en su dimensión política, ya seafortaleciéndolasodebilitándolas.Apartirdeestesupuesto,identificamosalgunosprocesosqueconsideramosparticularmentesignificativosenestevínculo.1. Capacidadesinstitucionales,políticaycomunicación

Desde una perspectiva administrativa, las capacidades de lasinstituciones son aquellas necesarias para que una organización puedatenerunbuendesempeño.Porejemplo,lacapacidaddeplanear,gestio-nar,yevaluarproyectos.Implica,porejemplo,gestionaradecuadamentepresupuestos y sistemas de control administrativo, definir y ejecu-taraspectosestratégicosyprogramáticosdelaorganización.EnelámbitodelEstado,lascapacidadesinstitucionalesnosóloserefierenalascualidadesadministrativasoburocráticas,sinopolíticas.Sienelprimercaso,setratade laexistenciadeorganizacionesadministrativascoherentesycuadrosburocráticoscompetentes(capacidadadministrativa),elcomponentepo-

322DirectoradelProgramadeOpiniónPúblicadelaFundaciónChile21

224

lítico alude a la constitución y acción de los actores sociopolíticosinvolucrados en un determinado campo de acción pública323 En estetrabajo,elfocoestarápuestoenladimensiónpolíticacomopilardelascapacidades institucionales y la comunicación comovariablequeoperasobreestascapacidades,yaseafortaleciéndolasodebilitándolas.

Sobre la base de esquemas de Grindle324, consideramos aquí tresnivelesdecapacidadinstitucional,quecomprendenadistintosactores:elnivel micro (individuo), el nivel meso (organizaciones y red deorganizaciones);elnivelmarco (gobernaciónpública;normas, valoresyprácticas sociales). La relación entre capacidad institucional ycomunicación que aborda-remos en este trabajo se sitúa,fundamentalmente, enel nivelmacro, sobre todoen loquehace a laspolíticasdecomunicación.

Capacidadesinstitucionales:surelaciónconlacomunicación

Fuente:elaboraciónpropiaenbaseaGrindle(1996)

El nivel macro comprendería a las instituciones y al entorno

económico,políticoysocialdentrodelcualseenmarcaelsectorpúblico.Lasaccionesderivadasdeestenivelsevinculanconlasreglasdel juego

323Huerta,AngélicaRosas(2008)“Unarutametodológicaparaevaluarlacapacidadinstitucional”artículopublicadoenPolíticayCulturano.30,México,disponibleenhttp://www.scielo.org.mx/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0188-77422008000200006[últimoingreso17/9/2016]324Grindle,Merilee(1996)ChallengingtheState,CambridgeUniversityPress,GreatBritain.

Capa

cida

dadm

inistrativa

Capa

cida

dpo

lítica

nivelindividual

nivelmeso

nivelmacro

comunicaciónpolítica

políticasdecomunicación

225

delrégimeneconómicoypolíticoquerigealsector,cambioslegalesydepolítica, reforma constitucional, etcétera325. Estenivel asume, a su vez,que los individuos y las organizaciones están inmersos en contextosinstitu-cionales más amplios, por lo tanto se requieren constantesprocesosdediálogo y negociación entre los actores políticos y sociales(ciudadanía, empresariado, organizaciones de la sociedad civil) para eldesplieguedelapolíticapública.

Comosehaseñalado,unahipótesisqueguíaestetrabajoapuntaaquelacomunicaciónesunavariablequeoperasobrelascapacidadesinsti-tucionalessituadasenelnivelmacro(veresquemaarriba),yaseafortale-ciéndolas,odebilitándolas.Apartirdeeste supuesto, caracterizamosacontinuación algunos procesos que hacen a la actual relación me-dios/comunicación e instituciones públicas -con énfasis en aquellas decaráctergubernamental-enChile.2. ELDERRUMBEDELACONFIANZACIUDADANA

2.1. Institucionesencaídalibre

EnChile–comotambiénsucedeenotrospaísesdelaregión-diversostrabajosdancuentadelacaídadelaconfianzaenlasinstituciones,deunapercepcióndeabusoporpartedeelitestantoeconómicacomopolítica,ydeunademandageneralizadaportransformacionesestructuralesdesdelasociedadchilena.EntreellossecuentanlosestudiosdelaUniversidadde Santiago de Chile –USACH- 2015326; Universidad de Santiago deChile/Centro de Investigación Sociedad y Economía –CISEC- 2016327;ProgramadeNacionesUnidasparaelDesarrollo–PNUD-2014,2016328;

325Huerta,op.Cit.326 Universidad de Santiago de Chile (2015) Estudio de Valores Sociales, Facultad deAdministraciónyEconomía,Santiago.327UniversidaddeSantiagodeChile/CentrodeInvestigaciónSociedadyEconomía(2016)EstudioTriangular,FacultaddeAdministraciónyEconomía,Santiago328PNUD(2014)EncuestaNacionalAuditoríaalaDemocracia,disponibleenhttp://auditoriaalademocracia.org/web/[últimoingreso27/9/2016]PNUD(2016).IVEncuestaNacionalAuditoríaalaDemocracia,disponibleenhttp://auditoriaalademocracia.org/web/[últimoingreso27/9/2016]

226

Fundación Chile 21, 2015,2016329. Así, el estudio de Valores Socialescorrespondientealprimersemestrede2016delCISEC/USACHindicaque:

• haaumentadolapercepcióndefuertedesigualdadycorrupción;• creceelporcentajedelaciudadaníaquemencionalanecesidad

degenerartransformacionesimportantes,llegandoa75%enelprimer semestre de 2016 (“hay que cambiar totalmente lasociedadchilena”);

• la mayor parte de la ciudadanía cree que Chile es un paíscorrupto/muycorrupto(enescalade1-10,un77,5%lositúaentre6-10);

• laselites(tantopolítica,comoeconómica)son“corruptas(42%)lejanas(49%)egoístas(56%),yenelcasoespecíficodelapolítica,incompetente(44%)”;

• lasinstitucionestiendenaabusardelaciudadanía(elgobierno,elParlamento, aunque también instituciones religiosas y el granempresariado).

Ensentidosimilar,laencuesta“OtraMiradaCiudadana”realizadapor

laFundaciónChile21yCriteriaenoctubrede2015señalaquelamayoríade las personas se sienten más perjudicadas que beneficiadas por lasAseguradoras de Fondos de Pensiones (AFP), las Instituciones de SaludPrevisional(ISAPRES),lasgrandesempresas,lostribunalesdejusticia,losbancos,elMinisterioPúblicoyelGobiernoeneseordendecreciente.Porsuparte,elInformedelaño2014delPNUD“AuditoríaalaDemocracia:MásymejordemocraciaparaunChileinclusivo”concluyequeunodelosdesafíos de la democracia chilena es recomponer la valoración ylegitimidad de la política330. Según el informe, en Chile se ha instaladofuertementeenladiscusiónpúblicaquelasinstitucionespolíticasresultanpococonfiables.Asuvez,adviertesobreelcomplejoescenarioqueestosuponeparalasinstitucionesyactorespolíticos,entantosecuestionano

329FundaciónChile21/Criteria(2015),EncuestaOtraMiradaCiudadana.Disponibleenhttp://www.chile21.cl/22319/[últimoingreso30/9/2016]FundaciónChile21/Criteria(2016),EncuestaOtraMiradaCiudadana.Disponibleenhttp://www.chile21.cl/22967/[últimoingreso30/9/2016]330PNUD(2014)op.Cit.

227

sóloelresultadodesusaccionesydecisiones,sinotambiénlalegitimidadde lasmismas.A raízde los resultados,elPNUDplanteóunmodelodefortalecimiento institucionalde lasComisionesdeÉticayTransparenciaen el Congreso. El Informe Auditoría a la Democracia 2016 revela unaimportante caída en la confianza en cada una de las instituciones uorganizaciones, principalmente entre 2010- 2016, como lo refleja elsiguientecuadro.

“A continuación le voy a leer los nombres de algunas

instituciones.¿Cuántaconfianzatieneustedencadaunade

ellas?”

Institución/organización

aprobaciónen%

20102016

Carabineros 61 50FuerzasArmadas 60 41Radios 56 40PDI - 35IglesiaCatólica 48 30Movimientoestudiantil 34* 25Iglesiasevangélicas 34 24Diarios 41 24Municipalidades 38 24Televisión 49 23Sindicatos 31 23MinisterioPúblico 33 14Gobierno 42 13Empresasprivadas 31 13Tribunalesdejusticia 23 12ElCongreso 28 8PartidosPolíticos 15 9

ElaboraciónpropiaapartirdedatosdelaencuestaAuditoríaalaDemocracia,PNUD,2106331

*estacifrasurgedeunamedicióndel2012yaqueen2010noseincluyóestapregunta.

Resulta llamativo en el sondeo del año 2016 que todas las

organizacionesoinstitucionesporlasquesepreguntóregistraroncaídas331PNUD(2016)op.Cit.

228

enlosnivelesdeconfianza,incluidosalgunasque,engeneral,escapabana esta tendencia como los medios de comunicación, las fuerzas deseguridadylasiglesias.

En la misma línea, prevalece entre la ciudadanía la sensación deabuso por parte de las elites en general, sea política o económica. Losestudios aquí mencionados coinciden en ello, aquí tomaremos comoejemplolaencuestaOtraMiradaCiudadanadeChile21/Criteriadeenerode2016.

“Conrespectoaloscasosdecolusióncomolosdel

papelconfort,farmaciasyotros,¿cuántodefiendena

losciudadanoslassiguientesinstitucionesfrentea

estoscasosdeabusos?”

Fuente:EncuestaOtraMiradaCiudadana,enero20163322.2. Reformasytransformaciones:entreeldeseoylaincertidumbre

Este complejo clima social y político se da en un momento de

importantes cambios estructurales generados por las políticasimplementadasporlaadministraciónBacheletylaNuevaMayoría,que,a

332FundaciónChile21(2016)op.Cit.

-22%

-38%

-47%

-44%

-48%

-43%

-40%

-41%

-36%

-19%

-68%

-52%

-37%

-39%

-19%

-22%

-26%

-20%

-14%

-13%

2%

3%

6%

8%

16%

17%

15%

16%

22%

28%

6%

5%

7%

8%

15%

16%

18%

19%

22%

38%

-100% -80% -60% -40% -20% 0% 20% 40% 60% 80%

Losempresarios

Congreso

Tribunalesdejusticia

Gobierno

SERNAC

Losdiarios

LoscanalesdeTelevisión

AsociacionesdeConsumidores

LasRadios

LasredesSociales

POCO NADA BASTANTE MUCHO

229

su vez, generan nuevas nuevas formas de relación entre los actorespolíticosysociales.SegúnloplanteaelpolitólogoAugustoVarasensumásreciente análisis del Barómetro de Política y Equidad333, las principalespolíticasintroducidasporlaadministraciónBacheletqueapuntanenestadirecciónson:

1. Elfindelsistemabinominal,quehaproducido“unaexplosióndela oferta política y un debilitamiento y faccionalización de lascoaliciones y partidos que las componen”. Su desapariciónsignificaría, segúnVaras la pérdidadeuna importante “palancapolíticadepoder”paraladerechayelempresariado,originadaenlaConstituciónde1980(66%delCongresoconun33%devotos).

2. Reformas–aunquelimitadas-alospartidospolíticos,quealteranlas relaciones entre bases y directivas disminuyendorelativamenteelcontrolejercidoporsusdirigentes.

3. Elección de intendentes, que limitará el poder de los actualesintermediarios(brokers)anivelsubnacional.

4. LeydeCuotas,queobligaráalospartidosatener,almenos,un40% de mujeres en sus listas ampliando el espacio para lapresencia de mujeres, al tiempo que introduce incentivoseconómicosparasuparticipación.

A su vez, se debilitarían vínculos espúreos entre política y

empresariadoatravésdelaleydellobbyysuperfeccionamientoconlasmedidasapro-badasenla“Agendaparalatransparenciaylaprobidadenlos negocios y la política”334. Otras reformas, aunque insuficientes, odeficitarias en su diseño y gestión, también aportan a socavar algunosfundamentos del orden político-económico instituido; como la reformatributariaylaeducacional:“elfindellucroydelcopagoenlaeducaciónha sido un fuerte golpe no solo a determinados empresarioseducacionales-dentroyfueradelaNuevaMayoría-sinoquetambiénha

333Varas,Augusto(2016)BarómetrodePolíticayEquidad,octubre2016,CorporaciónSur/FundaciónFriedrichEbertenChile(enimprenta).334De36medidassólofaltaríanseraprobadas3.Cfr.http://www.agendadeprobidad.gob.cl/

230

debilitadoelprincipal soporte ideológicodelneoliberalismo”335.PonerencuestiónlaactualConstitu-ción,apuntaenigualsentido,aunqueestedebatereciénseiniciaynoavanzaríamuchomásduranteelGobiernoenlaactualadministracióngubernamental.

2.3. Medios:¿ladesconfianzavende?

Elclimadedesconfianzageneralizadayamencionadoinvolucraalosmediosdecomunicaciónpordoblevía:porunaparte,yanoescapanalaola negativa dado que su credibilidad también es cada vez máscuestionada desde una ciudadanía crítica. Aunque las personas sigueninformándosebásicamenteatravésdelosmedios(TVenprimerlugar),noporeso“compra”aciegassuscontenidos;lospúblicostienencapacidadcrítica. En este sentido, consumo demedios no se correlaciona con lacredibilidaddeéstos.Porotraparte,¿cómooperalavariable“medios”enesteclimageneralizadodedesconfianza?

Permanentemente se alude a los medios como constructores derealidad, y a su capacidad de instalar temas en la agenda pública. Sindesconocer el enorme poder que tienen en este sentido, resultaimportante superar interpretaciones reduccionistas propias de lasprimerascorrientesdeinvestigaciónencomunicaciónqueatribuíanalosmediosefectosadirectossobrelaconductadelasaudiencias.Elanálisisque aquí se presenta parte desde unamirada que retoma y amplía laclásica definición clásica deagenda setting: “Como consecuencia de laacción de losmedios de información, el público es conciente o ignora,prestaatenciónodescuida,enfatizaopasaporaltoelementosespecíficosde losescenariospúblicos”336. Esdecir, laspersonas tiendena incluiroexcluirdesuspropioscamposdeconocimientoloquelosmediosincluyeno excluyen de su contenido y, en igual sentido, tienden a otorgarimportancia a los temas tratados por los medios. Siguiendo estadefinición,losmediosnointentaríanpersuadirnimanipularalpúblico.Sin

335Varas,op.Cit.336Shaw,Edward(1979)“Agenda-SettingandMassCommunicationTheory”,Gazette(InternationalJournalforMassCommunicationStudies),citadoenWolf,Mauro(1987)“Elestudiodelosefectosalargoplazo”enLainvestigacióndelacomunicacióndemasas.Críticayperspectivas,BuenosAires,Paidós.

231

embargo, la constante enfatización de algunos temas, aspectos yproblemas forma unmarco interpretativo (un frame) que aporta a darsentidoaloqueobservamos.Ennuestraperspectiva,losmediossonco-constructoresderealidades,noobstante larelaciónmedios-ciudaníaesasimétricaentérminosdecapacidaddeinstalaragendaygenerarclimasdeopinión,conunclaropredominiodelosmedios.Esdesdeesteenfoqueconceptual, que reconoce e integra a una ciudadanía activa en laconstruccióndeagenda,quesedesarrollaelanálisisquesigue.3. DEBILIDADES GUBERNAMENTALES Y POLÍTICAS DE COMUNI-

CACIÓN

TranscurridaalgomásdelamitaddelgobiernodeMichelleBachelet,

constatamos tendencias registradas desde los primeros meses delgobierno:laarticulaciónentremediosyencuestasdeopiniónpública,yanorecogiendopercepcionesciudadanas,sinoincidiendoenlageneraciónmismadeclimasdeopinión.EnelcasodeChile,lasprincipalesiniciativasdel Gobierno pasan, necesariamente, por este filtro en donde laperspectivaenquesesitúealaciudaníadependerá,engranmedida,delaformadeplantearlapreguntayeltitularquesedesprendadeello.Aesto se suman los casos que ponen sobre la mesa las cuestionablesrelacionesentredineroypolítica,quehanllegadoalajusticiayocupangran parte de la agendamediática337. El protagonismo de los casos decorrupciónenlapolítica,noesexclusivodeChileyafectaavariospaísesde la región, con el consiguiente costo para la vida democrática denuestrospaíses.Ahorabien:¿dedóndesurgeelclimaadversofrentealasreformasylaimagendelGobiernoyelquehacerpolíticoengeneral?¿Quépapeljueganlosmediosenello?Laprensatradicionalhasidovoceradeencuestasquereiteranelrechazoalasreformas.Aestosesumantitularesapocalípticosdeloscasosdedudososmanejosyrelacionesdinero/políticaque llegan a los tribunales de justicia. Todo ello aporta a un clima deaversiónhacialapolítica,másprecisamentehacialaelitepolítica,aunquelaeliteeconómicatampocoescapaaestapercepción.Másalládelalaborinformativaquelecompetealaprensa,lacoberturadelosdistintoscasos337Gerber,Elisabet(2016),MediosyComunicación:unlargoentretiempo,enBarómetrodePolíticayEquidad,mayo2016,CorporaciónSur/FundaciónFriedrichEbertenChile

232

esmuy dispar, no guarda relación con la gravedad de los –en algunoscasos,supuestos-delitoscometidos,sinoconotrosfactoresquequedanalarbitrio,enmuchoscasos,deloseditoresopropietariosdelosmedios.Frente a este escenario en el que, nuevamente, gobiernosprogresistasparecen cautivos de conglomeradosmassmedia, urge preguntar por lasituación y evolución de las políticas de comunicación en Chile.Específicamente ¿es posible una cobertura plural, con un sistema de

mediossumamenteconcentrado?

Una mirada panorámica de lo sucedido en la primera mitad delGobierno de Michelle Bachelet sumada a una proyección de algunosprocesos legislativos en juego, no resulta alentadora en términos dedemocratización de las comunicaciones. Esto se desprende delseguimiento de tres procesos que consideramos cruciales quedesarrollaremosacontinuación:

ü Laconcentracióndelapropiedaddemediosü El papel de los medios públicos: el proyecto de ley sobre

TelevisiónNacionalü Estadodelascosasrespectodeuna(futura)LeydeMedios.

3.1. Pluralismoyconcentración:¿quiéndefinelaagenda?

Chile registra altos índices de concentración en la propiedad de

medios, alarmante en términos de agregación medial, convergencia yconcentra-ción si se mira la prensa escrita, las radios, la TV de librerecepciónyelentornodigital.Loscuatroprincipalesoperadoresencadasector de medios de Chile (o índice CR4338) concentraban hacia 2005aprox.un80%delmercado339contendenciaalalzasegúnlosautores.Eltiemposólolesdiolarazón,yaqueen2016setrataríademásdel90%delmercado.EnlaTVabiertaydepago,elíndicedeconcentraciónenlaTVtambién llega al 91% y al 87% (en audiencia e ingresos publicitarios,

338ElCR4esíndiceutilizadoparamedirlaconcentraciónenunmercadoeconómicoapartirdelacuotaenelmercadodelascuatroempresasmásgrandes.Enestecaso,tomaaloscuatroprimerosoperadoresennivelesdefacturaciónyaudiencia.339Becerra,MartínyMastrini,Guillermo(2009)Losdueñosdelapalabra.Acceso,estructurayconcentracióndelosmediosenlaAméricaLatinadelsigloXXI,Prometeolibros,BuenosAires.

233

respectivamente),segúnuninformerealizadoporelexpertoLuisAdolfoBreullparaelConsejoNacionaldeTelevisión(CNTV)afinesde2015340.

Como referencia, los autores en la materia coinciden en que laconcentración es alta al superar un promedio de 50% de control delmercadoporpartedelos4primerosoperadoresyun75%porpartedelos8primeros341.Lacuestiónessifrentealaaltaconcentraciónesposiblequelosmediosmantenganmárgenessignificativosdeautonomíafrentealospoderesfácticos,formaleseinformales342.Alrespecto,Bustamante343señala que, amayor talla de grupos de comunicación y cultura, éstos“multiplican sus intereses, sus condicionamientos sobre los valoressimbólicos,susrelacionesconelpoderpolíticoyconelrestodelpodereconómico, con laproliferaciónde censuras y autocensuras”. Elmismoexperto español lo señala como un plano especialmente sensible, endonde“lostamañosempresarialesexcesivossuponentareasdelobbyquelosgobiernosdifícilmentepuedenresistir”344.

En lo que respecta a los medios públicos, hasta mediados de ladécadapasadaelcanalpúblicoTelevisiónNacional(TVN)seencontrabaentre los demayor audiencia e integra el CR4, en los últimos años haperdido participación en el mercado. De esta forma Chile se hamimetizado con la tendencia regional de un fuerte predominio deempresascomercialesdetelevisión.Enelmercadodelatelevisiónpagaelpanoramaeselmismo,enunescenariodonde seobservaunmarcadocrecimientodesuparticipaciónenelaccesodelasfamiliaschilenas,cuyapenetración se encuentra casi en los mismos niveles que la televisiónabierta(loshogaresconsuscripciónsuperan los2,8millonesentodoelpaís).

Enloquerespectaalaprensa,el82,8%delainversiónenavisajeendiariosdealcancenacionalselorepartenlosgruposMercurioyCopesa,queasuvezconcentranel80%delalectoría.Asuvez,elgrupoElMercurioposeedosradios,23diarios,másde15revistasy33mediosdigitalesenweb.Copesa,porsuparte,tieneseisradios,cuatrodiarios,másdediez340Breull,Luis(2015)InformeConcentracióndeMediosenlaIndustriaTelevisivaChilena,ConsejoNacionaldeTelevisión,Santiago.341Becerra,Mastrini,op.cit.,pp.212.342Becerra,Mastrini,op.cit.,pp.23343Bustamante,Enrique(2009)citadoenBecerra,MartínyMastriniGuillermo,op.cit.344Ibíd.

234

revistasy22mediosdigitales,sumadalaconcesióndeunaseñaldeTVaúnnooperativa.Ambosgruposestánpresentesenotrossectoresdelaeco-nomía. El cruce de intereses resulta ineludible, cuando los principalesdueñosdeambosconglomeradoseldueñodeElMercuriotambiéntiene,entreotras, inversionesen lossectoresagrícolae inmobiliario;yÁlvaroSaieh(Copesa)espropietariodebancos,empresasdeseguro,cadenasdesupermercado,serviciosdedistribución,empresasagroindustrialesydemarketingdirecto.

También en la industria televisiva están presentes algunos de losgruposeconómicosmáspoderososdeChile.AndrónicoLuksiccontrolael67%delapropiedaddeCanal13,incluyendoTV,radiosywebsy,comoesde público conocimiento, tiene importante presencia en los sectoresfinanciero,minero,navieroeindustrial.CarlosHelleres,desdehacetresaños,dueñodeMegaytienecapitalesenelretail,lahípica,elfútbolyelrubrodelaindustriavitivinícolaydelagro.Aellossesumaelconglome-radotransnacionalTimeWarner,propietariodeChilevisiónyCNNChileenlaplataformadepago345.

Una perspectiva interesante para analizar la concentración queproponeelObservatorioFUCATELpartedesdelainversiónpublicitaria.Eneste contexto, desde la institución se llama la atención sobre la actualconfiguraciónde la industriadeTVgeneralista, endonde seobserva laconfrontación por la hegemonía en la inversión publicitaria entre a laAsociaciónNacionaldeCanalesdeTelevisión(ANATEL,queintegraasietecanales de alcance nacional) con la Asociación Regional de Canales deTelevisión (ARCATEL,conuncentenardecadenasdecorte regionaly/olocal)”.Entodocaso,laomnipresenciadeconglomeradosmediáticosylasrelacionescruzadasconlosmegagruposeconómicosesevidenteysegúnManuelaGumucio,directoradeFucatel,“dacuentadelainexistenciadeunaleydemediosquereguleeimpidalatenenciadecanalesdeTV,radiosomediosdeprensaescritacuandosetienenposicionesdominantesenlaparticipaciónpublicitaria”346.

345Breull,L.op.cit.346Gumucio,Manuela(2016),“Audiencias,escenariomediáticoyconcentracióndemercadoenChile:Latransparenciailusoria”,ponenciapresentadaenelIVSeminarioIberoamericanodeDefensorías/OuvidoriasdeMedios,20/4/2016,BuenosAires.

235

A todo esto, ¿qué respuesta se da desde la política pública? En elPrograma de Gobierno deMichelle Bachelet son varias las propuestasatinentesalámbitodelascomunicaciones.Lasmásrelevantesserefierenal nuevo marco constitucional y la Libertad de Expresión; las modifi-cacionesalaTVpública,lacreacióndeuncanaleducativoylareduccióndelabrechadigital.

3.2. Mediospúblicos:elinciertodestinodeTelevisiónNacional

ElprogramadeGobiernodeMichelleBacheletplantea:

“Se enviará un proyecto al Congreso pararealizar un conjunto de modificaciones enmateriadeTVpúblicaorientadosalcumplimientodesumisiónpública.Unamedidadealtoimpactoeslaincorporacióndefinanciamientopúblicodemanerasistemática”.347

Desdemediadosde2016sedebateenlaComisióndeTransporteyTelecomunicaciones del Senado la llamada “ley larga” de TelevisiónNacional,n°19.132,queremplazaríaalaactualquedatade1992,sigueencarpeta.Cabeseñalarque,adiferenciadelamayoríadelastelevisionespúblicas de la región y delmundo, TelevisiónNacional (TVN)no recibeningúnfinanciamientopúblicoydebecompetircomouncanalcomercialmás; a la vez que no estaba definido su rol diferenciado comomediopúblico.Lanuevaley,basadaenrealidadenunaindicaciónsustitutivadelEjecutivo, plantea mejoras a la ley vigente, pero sobre todo abrepeligrososvacíos.Eltextopropuestodefineydescribelamisiónpúblicadel canal, diferenciándola por fin de carácter comercial, y esto en síconstituye un importante avance. Sin embargo, padece de carenciasestructuralesentantonocontemplafinanciamientoparacumplirconestamisión.Sólo seprevén recursos financierosparapermitir laadecuacióntecnológicanecesariaenelmarcodeladigitalizaciónyparaeliniciodeun347ProgramadeGobiernodeMichelleBachelet(2014),disponibleenhttp://michellebachelet.cl/programa/[últimoingreso27/9/2016]

236

canal cultural, pero “no asegura financiamiento para la mantención atravésdeltiempodeunagrillaprogramáticadecalidad”348.Elpeligroqueseadvierteesque,siafuturoTVNnocuentaconrecursosparacumplirconlasexigenciasquesuponesumisión,sevuelveunproyectoinviable,conconsecuenciasimpredecibles.Elproyectodeleyendebatetienedostemasprincipales:financiamientoyestructuradegobiernodelcanal.Esteúltimotemahasidoobjetodecríticadurantelargotiempo,yaqueelcanalpúblicotieneundirectoriobásicamente“cuoteado”entrelasdosgrandescoalicionesmayoritariasenChile.Elnuevotextoaumentaelnúmerodemiembros del cuerpo directivo, sin embargo, por los requisitos queestablece, no se vislumbra un cambio cualitativo importante. Por otraparte, el proyecto indica la creación de un Consejo Consultivo, que síabriría espacio a organizaciones de la sociedad civil, sin embargo, sucapacidaddeincidenciarealparecedudosa.

3.3 NuevaConstitución:laesperanzaderomperelchalecodefuerza

Tal como sucede en otros ámbitos, también en lo que respecta a

libertad de expresión y derecho a la comunicación, la posibilidad deavanzarhaciaescenariosmáspluralistasydiversosenChiletieneunlímiteinfranqueable hasta ahora en la Constitución vigente. La perspectivaindividualista y centrada en el derechodepropiedaddelmedio, afectaderechos y deberes de losmedios de comunicación y de su rol social,según la abogada Lorena Donoso del Observatorio FUCATEL349. Comoresultadodeestavisión,sehaceprimarelderechodepropiedadporsobrelosdemásderechosbajo laexcusadeque sinpropiedad, las libertadespúblicasseríanunailusión.SegúnDonoso,eltextoconstitucionalpadecedeunaerradaconcepcióndelalibertaddeexpresión,cuyainterpretaciónyaplicaciónseapreciaunapermanente luchade lospropietariosde los

348Mondría,Jaime(2016)“FallaestructuraldelanuevaleydeTVN”,enElMostrador26/9/2016disponibleenhttp://www.elmostrador.cl/noticias/opinion/2016/09/26/falla-estructural-de-la-nueva-ley-larga-de-tvn/[últimoingreso17/9/2016]349Donoso,Lorena(2016)“LaLibertaddeExpresiónenelderechointernacionaldelosDerechosHumanos”,documentoparaladiscusiónenelcontextodelosdebatessobreNuevaConstitución,SantiagodeChile.

237

medios contra toda regulación ya que consideran que “el derecho depropiedadsobreelmedioprima respectode la funciónsocialdeéstos,como agentes al servicio del derecho de las personas a informarse,cultivarse,entretenerseya formarseunaopinión”.Aunqueel textodelartículo19N°12reconocelalibertaddeexpresión,éstanocontemplaelderechoigualitariodeaccesoalosmediosatravésdeloscualeshabríadeejercerse. Mientras los tratados de Derechos Humanos exigen que losestadosadoptenmedidasparaprohibirrestriccionesdirectasoindirectasalalibertaddeexpresión,eltextodelaConstituciónde1980sóloprohíbeel establecimiento de monopolios estatales de los medios decomunicación.Donosodestaca:

“El texto constitucional vigente no considera elderechodelaspersonasainformarse,sinoquesecentraenelderechodequienemitelasopinionesy/oseexpresa,endesmedrodelroldelalibertadde expresión como cara activa del derecho a lainformación (…). En efecto, la Constitución sóloreconoce la dimensión individual, que asegura laposibilidaddeutilizarcualquiermedioidóneoparadifundirelpensamientopropioydarloaconoceralos demás, pero olvida la dimensión social delderecho,queaseguraa los receptoresactualesopotenciales, el derecho a recibir mensajesprovenientesdemúltiplesvocerías.Tantruncoesel desarrollo constitucional nacional que noadvierte que ambas dimensiones deben serprotegidas simultáneamente y que cada una deellassóloadquieresentidoyplenitudenfuncióndelaotra350.

EnelcontextodelprocesoconstituyenteimpulsadoporelGobierno,organizacionesdelasociedadcivilcomprometidasconlademocratizaciónde las comunicaciones, como el Observatorio de Medios Fucatel y el

350CIDH,CR,75y76;HU,108;CPOp.30

238

ColegiodePeriodistas,hanorganizadoespaciosdedebate.Sinembargo,alosumohabráenloquerestadeesteperiodogubernamentalalgunosesbozos de lo que podría proponer un nuevo texto, elaborados pororganizacionesdelasociedadcivilydeinciertodestino.Sobre una posible ley demedios, finalmente, la posibilidad de avanzarhacia una legislación integral acorde a los nuevos contextos deconvergenciapareceanheloexclusivodegruposrelativamentepequeñosvinculadosaorganizacionesde la sociedad civil y almundoacadémico,queocasionalmentedialoganconinstanciasgubernamentales,sinquesevislumbrenarticulacionesefectivas.4. CHILEENLAREGIÓN:TANLEJOS,TANCERCA

El clima de opinión crítico hacia la clase política, la creciente

desconfianzahacia las institucionesgubernamentalesenparticular y suconsecuentedebilitamientonoesexclusivadeChile.MuestrasdeellosonelimpeachmentaDilmaRousseff;lasacusacionesquepodríanllevaralaex presidenta Cristina Fernández a los tribunales, y la hemorragiaconstantededenunciasyacusacionescruzadasenChile, tal vezmenosespectaculares, peronopor ellomenos lesivas para la vidapolítica delpaís. La secuencia de escándalos y acusaciones genera una mezcla desensacionesenlaciudadaníaentrelasqueabundaelrechazoamenudoirracionalfrenteatodoloquerepresenteoseaproximealapolíticay,enelmenosfrecuentedeloscasos,unanheloporconstruirnuevasreglasdeljuego. Y aunque cada país tenga sus particularidades, la suerte desimultaneidadregionaleslaqueresultallamativa.

Enloquehacealaspolíticasdecomunicación,tambiénseobservanalgunastendenciassubregionales,sinembargo,enesesentidoChilepare-cemásbientomarunarutadiferenciada.Enunbalanceregionalreciente,enloquepareceeltérminodeunafasedegobiernosprogresistas(conunvirajeconcretoyaenArgentinayBrasil,almenos).Enentrevistareciente(2016)GuillermoMastrinidestacalacentralidaddelaspolíticasdecomu-nicación en la agenda y del debate político y las reformas regulatoriasemprendidasendistintospaísesdelaregión351.Almismotiempo,califica351Mastrini,Guillermo(2016)enentrevistarealizadaporAvaGómezparaelCentroEstratégicoLatinoamericanodeGeopolítica(CELAG),publicadael2demayode2016.

239

como“agridulce”elbalancedeloacontecidoenestosañosdepolíticasdecomunicación al advertir que hubo un gran avance al generar marcosnormativos tendientes democratizar las comunicaciones pero suimplementaciónnofue,engeneral,satisfactoria.

No podríamos afirmar que Chile comparte con la región esteprotago-nismodelaspolíticasdecomunicacióncomopartedelaagendapública. Sin irmás lejos, no hay ningún debate público sobre la ley deTelevisión Nacional que se discute en la Comisión de Transportes yTelecomuni-cacionesdelSenadoyadesdehacevariosmesesdeesteaño.Es decir, Chile parece tener más denominadores comunes con laproblemáticaregionalenloquehacealacomunicaciónpolíticayelfuertecuestiona-mientociudadanoalapolíticaysusinstituciones;noasíenelimpulsoquehancobradolaspolíticasdecomunicaciónenlasubregióndeAméricadelSur.COMENTARIOSFINALES

Elclimadedesconfianzaylasensacióndeabusodepoderporpartedelaselitespolíticayeconómica,indudablementeperjudicannosólolaimagende las instituciones públicas y las de gobierno en particular, sino quetambién reduce sus márgenes de despliegue, ya que en sociedadesdemocráticas,ésterequiereinstanciasdereconocimiento,intercambioyconsensodesdelasciudadaníaquehoysepresentandañados.Elpapeldelos medios parece abonar más bien el clima negativo instalado, y esprobable que esto se vincule, aunque sea en parte, con criterios denoticiabilidad. Cabe integrar, sin embargo, importantes matices: losmediostambiénfortalecenelstatuquoinstitucional,entantoagentesdesocialización que se refieren permanentemente a ciertas estructuras yorden establecido comomarco referencial. Desde los mediosmasivos,hay, en cierto sentido, una reafirmación constante del rol de lasautoridadesdeGobiernoydelasinstitucionesdelEstado/Gobierno,másalládeque lohagadesdeunaperspectivacríticaono.Demonizara losmedios simplifica un análisis, a todas luces, complejo. El clima deDisponibleenhttp://www.celag.org/entrevista-a-guillermo-mastrini-leyes-de-comunicacion-en-america-latina-un-viaje-de-ida-y-vuelta-por-ava-gomez/

240

desconfianza, los cambios en las reglas del juego –aunque parcial ymarcadoporunagestióndeficiente-sugiereescenarioscontradictorios,en parte, indescifrables. Paralelamente, vemos necesario subrayar querecaer en viejas teorías de los posibles efectos directos de losmediossobrepúblicos“sinfiltro”,subestimalascapacidadesdeéste;noobstante,estonoinvalidaadvertirlasevidentesasimetríasdepoderquehayentremedios y audiencias en la construcción de la agenda pública. Es aquídondedeberían jugarunpapelactivo laspolíticasdecomunicaciónaunausentesenChile.