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D E R E C H O E N S O C I E D AD , N . º 5 . J u l i o d e l 2 0 1 3

Revista electrónica de la Facultad de Derecho, ULACIT – Costa Rica

Integración Centroamericana:

Normativa Regional frente al Pilar

Comercial del Acuerdo de Asociación

con la Unión Europea

Fiorella Bulgarelli González1

Resumen

La suscripción del Acuerdo de Asociación entre Centroamérica y la Unión Europea (ACCUE), que

incluye en su pilar comercial un área de libre comercio, representa una ventana de

oportunidades, que pareciera que podría darle un impulso a la integración económica

centroamericana. Posiblemente, los efectos de la negociación y entrada en vigencia de este

acuerdo comercial se percibirán progresivamente en diferentes áreas de la integración

regional, sobretodo en relación con la facilitación de comercio intrarregional. El presente

artículo pretende presentar una síntesis del estado de la legislación que rige la materia y

señalar algunos de los desafíos que se le presentan a Costa Rica, junto con el resto de países

centroamericanos. Se describirán en términos generales las áreas de la normativa regional

cuyos textos legales constituyen la base sobre la cual se ha diseñado la integración económica,

hasta alcanzar el estado actual del proceso para finalizar con algunas ideas sobre el camino que

1 Máster en Derecho Económico con énfasis en Comercio Internacional de la UNED Costa Rica. Diploma de especialista en Integración Regional por el Instituto Español de Estudios Centroamericanos de la Fundación ETEA para el Desarrollo y la Cooperación. Abogada costarricense y ex negociadora comercial del Ministerio de Comercio Exterior, actualmente consultora y asesora internacional en temas de comercio internacional. [email protected]

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marca el AACUE. Palabras claves: integración regional, instrumentos de la integración

centroamericana, acuerdo de asociación entre Centroamérica y la Unión Europea (AACUE), pilar

comercial.

Abstract:

The signing of the EU- Central America Association Agreement (AACUE), which includes in its

trade part a free trade area, represents a window of opportunities; it seemed it could give a

boost to the Central American economic integration. Possibly, the effects of the negotiation

and entry into force of this trade agreement will be appreciated gradually in different areas of

regional integration, especially when related to intra-regional trade facilitation. This article aims

to present a synthesis from the state of the law governing the subject, and highlight some of

the challenges faced by Costa Rica, along with the other Central American countries. In general

terms, the areas of regional law, whose legal texts constitute the basis on which economic

integration has been designed, will be described. The current- state of the process and some

ideas on the way the AACUE will influence this process will also be described. Key words:

regional integration, Central American integration instruments, UE- Central America Association

Agreement (AACUE), trade part.

Introducción

Europa, desde hace algunos años atrás, ha sido uno de los tres principales socios comerciales

de la región centroamericana. Solo las cifras de exportaciones del 2012 reflejan

aproximadamente US$ 4, 356,297,827 que vende CA a los países europeos, cifra por debajo de

los Estados Unidos (tradicionalmente el primer destino comercial de la región) y del comercio

intrarregional (la misma Centroamérica).

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Han dicho los expertos que para los europeos el Acuerdo tiene un fuerte componente

geopolítico, ya que se vislumbra como una forma de consolidar sus relaciones con

Centroamérica y dar señales de afianzamiento de sus relaciones con América Latina, sin que

ello signifique que el componente comercial sea del todo despreciable para sus Gobiernos y

empresas. Sería ingenuo pensar que mejorar el acceso a un mercado y ampliar las posibilidades

de negocios para sus ciudadanos resulte algo secundario, en particular, para las empresas

europeas.

Por otro lado, para Centroamérica el enfoque región-región que tiene el acuerdo completo

viene a fortalecer la integración económica regional de una forma pragmática y efectiva. Para

Costa Rica el AACUE fortalece el engranaje comercial nacional cuyo objetivo es insertar a Costa

Rica en una economía internacional cada vez más globalizada e interdependiente. Se trata de

un socio comercial con un mercado compuesto de 27 países y aproximadamente 500 millones

de consumidores de alto poder adquisitivo, que demandan productos de alta calidad.

Como se verá en el presente artículo, la región centroamericana tiene un vasto conjunto

normativo que cubre las principales áreas de la integración económica así como el desarrollo de

una serie de disposiciones en temas transversales que sin ser meramente comerciales, sí

inciden en el buen desarrollo en esta materia. El acuerdo con la UE busca fortalecer y

profundizar los respectivos procesos de integración regional, dentro de los marcos aplicables,

haciendo énfasis en las áreas de procedimientos aduaneros, reglamentos técnicos, medidas

sanitarias y fitosanitarias para la libre circulación de bienes dentro de las regiones. Esto sin

dejar de mencionar la importancia de los compromisos dentro del componente de cooperación

que pretende colaborar en el afianzamiento de la institucionalidad, seguridad, desarrollo social

y educación principalmente para Centroamérica.

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Tratado General de Integración Económica Centroamericana.

Los estados miembros del TGIEC, vigente desde el año 1961 son Costa Rica, El Salvador,

Guatemala, Honduras y Nicaragua. Dicho tratado fue modificado en el año de 1993 por el

Protocolo al Tratado General de Integración Económica Centroamericana, conocido como

Protocolo de Guatemala2.

El Tratado General tiene como objetivo establecer un mercado común entre los cinco países y

para ello éstos adoptaron el compromiso de perfeccionar una zona de libre comercio y en una

fase posterior constituir una unión aduanera entre sus territorios. Desde su inicio, se estableció

el libre comercio para todos los productos originarios de los estados miembros, con algunas

excepciones que se incluyeron en el Anexo A del referido Tratado General, que establece las

listas de las mercancías sujetas a régimen especial. De los productos contenidos en el Anexo A,

cuyo régimen es común para los cinco países, únicamente el café tostado (excepción aplicada

de Costa Rica con el resto de los países); café sin tostar y azúcar (excepción que aplica entre

todos los países de la región); derivados de petróleo (entre Honduras-El Salvador); bebidas

alcohólicas (entre El Salvador-Honduras) y el alcohol etílico (entre El Salvador con Honduras y

con Costa Rica)3.

El listado citado anteriormente, contemplado en el Anexo A, si bien abarca pocos productos

que a su vez representa un porcentaje insignificante del comercio entre los países de la región,

son productos altamente sensibles para los países del área que implican grandes dificultades

para su incorporación al libre comercio.

2 Este instrumento de integración regional fue suscrito también por Panamá en el mismo año, pero no fue sino hasta el año 2012 que este país decidió integrarse al subsistema de integración económica, al tenor de lo dispuesto en el Artículo IV del TITULO VI. DISPOSICIONES TRANSITORIAS, y en un esquema paulatino que va desde los seis meses hasta los cinco años de incorporación plena. 3 Resoluciones No. 24-96 (COMRIEDRE IV) del 22 de mayo de 1996 y modificada por las Resoluciones 18-98 (COMIECO-VI) del 24 de febrero de 1998, Resolución 44-99 (COMIECO XIII) del 17 de septiembre de 1999, Resolución 1- 2002 del Comité Ejecutivo de Integración Económica del 27 de septiembre de 2002, Resolución 2-2002 del Comité Ejecutivo de Integración Económica del 12 diciembre de 2002, Resolución No. 05–2006 del Comité Ejecutivo de Integración Económica del 16 de junio de 2006 y Resolución No. 06-2010 del Comité Ejecutivo de Integración Económica del 3 de septiembre de 2010.

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Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano

En el año de 1985, los países centroamericanos suscribieron el Convenio sobre el Régimen

Arancelario y Aduanero Centroamericano, cuyo objetivo principal era el de responder a las

necesidades de reactivación y reestructuración del proceso de integración económica

centroamericana. El Convenio establece un régimen comprendido en los siguientes

instrumentos: el Arancel Centroamericano de Importación, contenido en el Anexo A de dicho

Convenio, Legislación Centroamericana sobre el Valor Aduanero de las Mercancías, contenido

en el Anexo B y su correspondiente reglamento, el Código Aduanero Uniforme

Centroamericano (CAUCA) y su Reglamento (RECAUCA)4 y las Decisiones y demás disposiciones

arancelarias y aduaneras comunes que se deriven del mismo.

Ante un alcance real de la Unión Aduanera, esta legislación debería reformularse ya que el

arancel centroamericano a la importación tendría que ser armonizado en un 100% para los

países miembros. En materia de legislación sobre el valor aduanero de las mercancías, se

debería armonizar su aplicación por las aduanas que operarán en la periferia de la región, ya

que desaparecerían las aduanas internas que los países actualmente mantienen en sus

fronteras. Y respecto del CAUCA y su reglamento, los países centroamericanos asumirían la

tarea de generar un instrumento verdaderamente regional sin remisión a legislaciones

domésticas para algunos temas aún regulados internamente. Se debería auspiciar un servicio

aduanero armonizado y automatizado y que se apliquen pautas uniformes de conducta y

formación común de los agentes aduaneros.

Los países centroamericanos han venido emitiendo normativa comercial común a través de las

resoluciones del Consejo de Ministros de la Integración Económica (COMIECO), las cuales

4 Actualmente en la versión resulta de su tercera reforma, conocido como el CAUCA IV, con su reglamento. Modificaciones hechas para actualizarlo frente a los compromisos que asumió la región ante su incorporación a la Organización Mundial del Comercio (OMC), cambios a la legislación aduanera interna en cada país por nuevos requerimientos y necesidades en materia aduanera y para procurar el mejor desempeño en cuanto a los procedimientos aduaneros necesarios para el mejor cumplimiento de los compromisos adquiridos por medio de los acuerdos comerciales.

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perfeccionan las relaciones del mercado regional en concordancia con los compromisos

multilaterales contraídos en el marco de la OMC.

Arancel Externo Común

Desde 1995, el COMIECO mediante Resolución No. 13-95, de fecha 12 de ese mismo año,

decidió fijar como objetivo inmediato de la política arancelaria de Centroamérica, llegar a un

nivel de cero por ciento de arancel para materias primas y quince por ciento para productos

terminados, con niveles intermedios de cinco por ciento y diez por ciento para materias primas

e insumos que también son producidos en la región, con el objeto de proteger y fomentar la

producción nacional. Posteriormente, el COMIECO adoptó la Resolución No. 26-96 de fecha 22

de mayo de 1996, mediante la cual se establecieron los siguientes parámetros generales para la

revisión de la política arancelaria, con los siguientes porcentajes de derechos arancelarios a la

importación (DAI):

a) 0% para materias primas, bienes intermedios y bienes de capital no producidos:

b) 5% para materias primas producidas en Centroamérica;

c) 10% para bienes intermedios y bienes de capital producidos; y

d) 15 % para bienes de consumo final.

Sobre esta base los países por medio de negociaciones en el seno del Grupo Técnico

Arancelario han logrado armonizar aproximadamente un 95.7% del total de incisos arancelarios

que conforman el Sistema Armonizado Centroamericano 8SAC), con un pendiente aún de más o

menos y 4.3% que representan 184 incisos relativos de productos agrícolas (como por ejemplo

azúcar, café, lácteos, granos) y unos 106 incisos sobre productos industriales (entre los que

caben mencionar los textiles, vestido y vehículos).

Normas de Origen

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Otro tema importante dentro de los instrumentos de la integración centroamericana es el que

COMIECO aprobó originalmente mediante el Reglamento Centroamericano sobre el Origen de

las Mercancías, el cual ha sido modificado en varias ocasiones, con la finalidad de adaptarlo a

los avances en la materia. En el tema de origen los países buscaron establecer las reglas a seguir

en la determinación, declaración y certificación de origen de las mercancías como los

procedimientos a seguir para verificar el origen de éstas. Lo anterior con la finalidad de

fomentar la producción nacional, privilegiando los procesos productivos que se desarrollan en

la región y favoreciendo el intercambio comercial de los productos centroamericanos.

Obstáculos Técnicos al Comercio

Las regulaciones desarrolladas regionalmente en esta materia se han trabajado de conformidad

con lo que establece la normativa multilateral en el Acuerdo sobre los Obstáculos Técnicos al

Comercio de la OMC y siguiendo algunos lineamientos como: el compromiso de los países

miembros de no generar obstáculos innecesarios al comercio, garantizar garantiza el principio

de trato nacional (TN)y de nación más favorecida (NMF) consagrados y respetados en el

comercio multilateral, el derecho de las partes a elaborar, adoptar, aplicar y mantener los

reglamentos técnicos y los procedimientos de evaluación de la conformidad que les permitan

lograr objetivos legítimos; y la utilización de normas internacionales como base para la

elaboración o aplicación de sus medidas de normalización.

Medidas sanitarias y Fitosanitarias

El Reglamento Centroamericano sobre Medidas y Procedimientos Sanitarios y Fitosanitarios

tiene por objeto regular aquellas medidas sanitarias y fitosanitarias que puedan afectar directa

o indirectamente el comercio entre los estados parte y evitar que la imposición de las mismas

se constituya en barreras innecesarias al comercio. El reglamento desarrolla las disposiciones

legales para armonizar en el comercio intra-regional y con terceros países, de una forma

gradual y voluntaria, las medidas y procedimientos en la materia, con el propósito de proteger

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la salud y la vida humana y de los animales y para preservar la sanidad de los vegetales. Esta

normativa tiene como principios generales la transparencia, la armonización y la equivalencia

de las medidas y procedimientos sanitarios y fitosanitarios y la no discriminación arbitraria o

injustificable.

Los países también se han comprometido a procurar la armonización de los procedimientos

para la emisión de las autorizaciones sanitarias y fitosanitarias de acuerdo con lo establecido en

la OMC. De igual forma se comprometieron a armonizar los requisitos y procedimientos para

los registros sanitarios y fitosanitarios y adoptar un sistema común para acreditar a los

profesionales e instituciones en el campo de la aplicación de las medidas sanitarias y

fitosanitarias, y el reconocimiento mutuo de los sistemas de inspección, evaluación, aprobación

y control. Este ha sido quizá uno de los temas más difíciles de trabajar en la mesa de

negociación no solo entre los países, sino también entre las autoridades y los sectores

involucrados, pues hay una tendencia indiscutiblemente proteccionista en esta área de los

sectores respecto de sus productos de interés. A pesar de ello, la región ha logrado avanzar por

un camino tendiente a la armonización de instrumentos que buscan la facilitación del comercio

respecto de estos productos agrícolas.

Mecanismo de Solución de Controversias Centroamericano

Han dicho los expertos en algún momento que el mejor acuerdo de integración alcanzando

valdría poco, si las partes no pueden hacer que todos sus suscriptores cumplan las

disposiciones del mismo. Considerando esto, los Presidentes centroamericanos suscribieron el

27 de febrero de 2002, una enmienda al Artículo 35 del Protocolo de Tegucigalpa5. De acuerdo

a esta modificación, las diferencias que surjan en materia económica estarán sujetas al

Mecanismo de Solución de Controversias, en aras de procurar un procedimiento expedito,

seguro y previsible. El COMIECO aprobó en el año 2003, mediante Resolución No. 106 el texto

5 Protocolo referido a la Carta de la Organización de los Estados Centroamericanos (ODECA).

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del Mecanismo de Solución de Controversias entre los países centroamericanos, así como las

Reglas Modelo de Procedimientos y el Código de Conducta, las cuales constituyen anexos del

Mecanismo.

El mencionado mecanismo es congruente con las disposiciones de la OMC en la materia y

establece un procedimiento para la prevención o solución de las disputas relativas a la

aplicación o a la interpretación de los acuerdos regionales. Asimismo, el procedimiento es

aplicable a los casos en que una parte considere que una medida vigente o en proyecto de otra

parte es incompatible con las obligaciones de los instrumentos regionales o aun cuando no

violando los mismos, se considere que anulan o menoscaban los beneficios que

razonablemente pudo haber esperado de su aplicación.

Las controversias que surjan en relación con lo dispuesto en los Acuerdos de la OMC o en los

convenios negociados de conformidad con las reglas OMC, podrán resolverse mediante los

procedimientos establecidos en este mecanismo o de conformidad con los que dispone el

Entendimiento de Solución de Diferencias de la OMC, a elección de la parte reclamante, eso sí

una vez elegido un foro, se estará excluyendo el otro.

En la actualidad, se han iniciado veintidós casos bajo este mecanismo centroamericano, de los

cuales hay uno con aplicación de medidas, catorce finalizados por acuerdos entre las Partes,

tres que están en realización de consultas entre los Estados, dos laudos emitidos y dos más

como procesos iniciados (etapa notificación). En el año 2006 Costa Rica fue parte de una

controversia con Guatemala por una diferencia relativa a exportaciones de helados cuya regla

de origen ha sido impugnada por el contenido de leche en polvo. En este caso Costa Rica perdió

la diferencia porque se confirmó la incorrecta interpretación de la norma de origen y por ende

el cobro equívoco de aranceles al importador del producto guatemalteco.

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Unión Aduanera

El Protocolo de Guatemala señala que los países trabajarán para lograr la Unión Aduanera, con

base en principios de legalidad, consenso y gradualidad. El proceso consiste en crear entre ellos

un territorio aduanero común, lo que significa que la libre movilidad se extenderá a todos los

bienes, independientemente de su origen, dando como resultado la eliminación de las aduanas

entre los cinco países centroamericanos6.

La Unión Aduanera se plantea bajo el concepto de constituir un espacio aduanero entre los

países miembros con las siguientes expectativas:

a) Libre movilidad de bienes, independientemente del origen de los mismos, una vez internados

en cualquier país miembro;

b) Libre comercio de servicios, especialmente aquellos asociados al comercio de bienes;

c) Arancel externo común;

d) Mecanismo de recaudación, administración y distribución de los ingresos tributarios;

e) Política comercial externa común;

f) Política común en el ámbito del transporte;

g) Aproximación de las legislaciones nacionales en materia fiscal, estadísticas, de registro,

marcas, autenticidad de actos y contratos;

h) Política común agropecuaria;

i) Fortalecimiento de la competitividad de la industria en la región;

j) Regionalización de política de competencia y de protección a los consumidores.

Sin embargo y pese a la existencia de una amplia normativa hacia una real facilitación del

comercio y la procura del desarrollo y fortalecimiento de las instituciones regionales, las cuales

6 A hoy seis países con la reciente incorporación de Panamá al subsistema económico.

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han sido el resultado de muchos años de negociación y esfuerzo de los países del área, la

Integración Económica Centroamericana se ha frenado un poco en cuanto a los avances

medulares de la misma y aunque hay voluntad política y búsqueda de concretar la unión

aduanera, la mayoría de los trabajos de circunscriben a la facilitación del comercio; todo ello

bajo un proceso de valoración por parte de la Unión Europea, socio comercial que en su

momento condicionó la suscripción del Acuerdo de Asociación, que incluye un Tratado de Libre

Comercio (pilar comercial), al logro de los países centroamericanos de un estado superior de

integración, que llevó a plantearse que el camino hacia el verdadero proceso integracionista

que debía ser revitalizado. En este sentido se habló de reformar el Protocolo de Guatemala, de

reordenar la casa respecto de la institucionalidad (para generar en su momento órganos

supranacionales acordes con un estado real de unión aduanera), la adopción de mecanismos

para la liberalización de los productos aún pendientes en el “Anexo A”. Europa planteó la idea

de que se deberían armonizar los programas de desgravación negociados en los distintos

tratados de libre comercio firmados por los países de la región, ya que de lo contrario se corría

el riesgo de caer en una triangulación de productos que distorsionaría el mercado comunitario.

Igualmente habló de la necesidad de armonizar las diferentes exigencias en cuestiones

sanitarias y fitosanitarias y reglamentaciones técnicas (por ejemplo: etiquetado, metrología)

dado que resultaría contraproducente para el proceso de unión aduanera que en unas

fronteras periféricas se exigieran requisitos diferentes a un mismo producto para entrar a los

distintos territorios aduanero común.

Básicamente la presión era para los gobiernos y los sectores productivos que deberían darle un

nuevo impulso al proceso de integración regional, con motivo de la negociación del acuerdo de

asociación con la Unión Europa, la expectativa era sin duda el resultado reflejado en nuevos e

importantes avances hacia la consolidación de la unión aduanera, en fin hacia la integración

regional.

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AACUE hoy

La negociación del AACUE concluyó el 19 de mayo de 2010 en Madrid, en el marco de la

Cumbre Unión Europea – América Latina y el Caribe. El contenido del Acuerdo, fruto del trabajo

de poco más de 3 años, responde a los objetivos planteados al inicio de la negociación. Los

países buscaron alcanzar un acuerdo integral y balanceado que elimine las barreras al comercio

y facilite el intercambio comercial entre las Partes, promoviendo la inversión, el crecimiento

económico y creando mayores oportunidades para la población costarricense7. Al finalizar este

artículo recién se ha publicado la noticia de la aprobación en segundo debate por la Asamblea

Legislativa costarricense, del proyecto de ley que contiene el texto del AACUE.

Pasados los años entre la negociación, la revisión del texto, la firma del acuerdo entre los países

y la respectiva aprobación en los distintos países, tenemos como resultado una alianza

comercial que implica una consolidación del principio fundamental de facilitación de comercio

en la región centroamericana, que se fortalece frente a Europa desde la perspectiva de acceso a

mercados, pues no solamente el AACUE mejora sustancialmente las condiciones de acceso para

sus bienes y servicios en la región, sino que también los productos del istmo tendrán un acceso

preferencial al mercado de la UE, esto porque el Acuerdo consolida y mejora las preferencias

unilaterales otorgadas por la UE a través del Sistema Generalizado de Preferencias (SGP Plus).

Pese a que la región mantiene en una perspectiva lineal los esfuerzos y los trabajos continuos

del proceso de unión aduanera, el acuerdo con Europa tiene la particularidad de ser un acuerdo

negociado región a región, y con él se procura incorporar una serie de normas tendientes a

promover, bajo un enfoque pragmático y efectivo, el proceso de integración económica de los

países centroamericanos.

Para el Ministerio de Comercio Exterior y demás instituciones de Gobierno involucradas en la

negociación y ahora la administración del acuerdo, la negociación del componente comercial

7 Costa Rica. Ministerio de Comercio Exterior. Acuerdo de Asociación entre Centroamérica y la Unión Europea.

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del AACUE representa un nuevo eslabón de la cadena que complementa y fortalece el

engranaje comercial costarricense, cuyo objetivo es insertar a Costa Rica en una economía

internacional cada vez más globalizada e interdependiente. Las autoridades han manifestado

que gracias a este nuevo logro, se le abre a las exportaciones costarricenses un mercado

compuesto por 27 países y aproximadamente 500 millones de consumidores de un gran poder

adquisitivo, que demandan productos de alta calidad, al tiempo que se fortalece también, el

marco jurídico que propicia un ambiente apto para la inversión nacional y extranjera en Costa

Rica.

A nivel de región, el objetivo principal del AACUE es reafirmar la voluntad de las Partes por

fortalecer y profundizar sus respectivos procesos de integración económica, dentro de los

marcos aplicables. Asimismo, se reconocen la importancia de la integración regional económica

en las áreas de procedimientos aduaneros, reglamentos técnicos y medidas sanitarias y

fitosanitarias para la libre circulación de bienes dentro de Centroamérica y la UE. El progreso de

la implementación de Centroamérica sobre estas tres áreas estará sujeto a reportes de

progresos y programas de trabajo anuales, hasta que los compromisos especificados se hayan

cumplido efectivamente. Así las cosas se esperaría que Centroamérica mantenga su proceso

constructivo hacia la unión aduanera bajo los principios dispuestos en el artículo 5 del

Protocolo de Guatemala8 , sin perjuicio del impulso positivo que pueda darle la implementación

del AACUE y la cooperación de la región más integrada de la actualidad.

Referencias

-Ministerio de Comercio Exterior Costa Rica. (2012). Acuerdo de Asociación entre Centroamérica

y la Unión Europea. Documento explicativo / Ministerio de Comercio Exterior. – Segunda

Edición. – San José, C.R.: COMEX.

8 Legalidad, consenso, gradualidad, flexibilidad, transparencia, reciprocidad, solidaridad, globalidad, simultaneidad y complementariedad.

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-Secretaría General del Sistema de Integración Centroamericana (Julio, 2011). Instrumentos

Jurídicos del Sistema de la Integración Centroamericana. Compilación/ SG-SICA. Tercera

Edición. – San Salvador, El Salvador.

-Información sobre los tratados vigentes y tratados en proceso de aprobación legislativa,

suscritos por Costa Rica, en: http://www.comex.go.cr/tratados/index.aspx

-Resoluciones del Consejo de Ministros de Integración Económica (COMIECO) en:

http://www.sieca.int/Portal/Pagina.aspx?PaginaId=1041

-Información general sobre integración regional en: http://www.sica.int/sgsica/

integración centroamericana: normativa regional frente al ... · 2 este instrumento de...

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