¿integraciÓn, autonomÍa o federaciÓnparticipación indispensable de la metrópoli en los...
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¿INTEGRACIÓN, AUTONOMÍA O FEDERACIÓN?
VARIAS OPCIONES Y NINGUNA SOLUCIÓN PARA EL EXPEDIENTE
COLONIAL PORTUGUÉS EN EL SENO DEL ESTADO NOVO
Adolfo Cueto Rodríguez*
Universidad Nacional de Educación a Distancia (UNED)
Instituto de História Contempoânea – Universidade Nova de Lisboa (IHC-UNL)
Introducción
Antes de la Primera Guerra Mundial la contestación colonial se había asumido
como natural dentro de un proceso de desarrollo “biológico” de los territorios de
poblamiento blanco, a partir de la Segunda Guerra Mundial ese predicado se hizo
extensivo a todos los espacios coloniales. Sin embargo, no todas las Metrópolis
asumieron de buen grado el ocaso y algunas intentaron resistir con tenacidad, como fue
el caso de Portugal.
La llegada tardía de la ola descolonizadora a los territorios lusos podría explicar
la inicial “expectación inactiva” de Lisboa frente a la descolonización. No obstante, ésta
política “deficiente” no respondía solo a la falta de previsión, derivaba también de la
naturaleza de la línea de rumbo determinada por el Gobierno. Lejos de una perspectiva
de contemporización, se apostó por la resistencia a ultranza y por cambios legislativos
meramente formales, puesto que en la década de los cincuenta se temía ante todo a las
presiones internacionales.
Cuando la insurrección alcanzó Angola en 1961, Portugal respondió con el
recurso a la fuerza y contra pronóstico consiguió resistir hasta 1974. A pesar de ello, el
* Becario del Programa Nacional de Becas para la Formación de Profesorado Universitario (FPU) del Ministerio de Educación de España.
1 ISBN: 978‐84‐9860‐636‐2
Régimen no pudo ofrecer una salida al conflicto más allá de una victoria por las armas
imposible.
Pese a todo, en el seno del Estado Novo hubo propuestas más allá de la simple
represión de los movimientos de liberación. Discursos que en materia de política
colonial unos y otros entendieron que podrían constituir el marco político, económico y
social a través del cual viabilizar el conglomerado imperial portugués.
Dicho esto, lo que perseguimos con este texto es hacer un seguimiento de esas
diferentes “soluciones”, tomando como marco cronológico el lapso temporal que va de
la reforma constitucional de 1951 hasta el 25 de Abril de 1974, dos hitos que
representan la primera reacción de las autoridades de Lisboa a la descolonización y la
pérdida del Imperio con la caída del Régimen.
Tenemos que precisar también que sin pretender hacer un análisis politológico,
no renunciamos a examinar las propuestas a la luz de los principios teóricos en boga y a
través de un prisma crítico, ponderando por supuesto los límites que el contexto
histórico imponía a su aplicabilidad.
Para esta aproximación hemos utilizado documentación de los archivos:
Marcello Caetano y Olivera Salazar, ambos depositados en la Direção Geral dos
Arquivos Nacionais; del Ministerio dos Negocios Estrangeiros; y en el Histórico
Ultramarino, todos sitos en Lisboa. También hemos usado discursos recogidos en
publicaciones periódicas como el Boletím Geral do Ultramar o la revista Ultramar, y
los registros de los Debates Parlamentares y la legislación compilada en el Diário do
Governo. Para situar el debate en la normativa internacional, nos hemos valido de las
resoluciones de la Asamblea General de la ONU y del Consejo de Seguridad.
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También nos hemos apoyado en obras de algunas personalidades implicadas en
la controversia, unas publicadas durante el proceso de debate y otras después de la
emancipación de las colonias.
En términos metodológicos, cabe decir que las distintas corrientes que
pretendemos estudiar: integracionista, autonomista y federalista, fueron defendidas por
personalidades diferentes que no siempre entendieron los modelos de una forma
unívoca, por lo que intentaremos hacer algunas precisiones epistemológicas.
En cuanto a la organización del documento, hemos considerado conveniente
dividirlo en cuatro apartados. En el primero pretendemos hacer una descripción general
de la evolución del expediente colonial luso hasta el fin del Imperio, para después
abordar cada una de las “salidas” mencionadas, para finalizar con algunas conclusiones.
El expediente colonial portugués en su contexto
La descolonización se precipitó tras la Segunda Guerra Mundial, y como es
obvio, este proceso continuo que puso fin al dominio directo europeo sobre buena parte
del mundo, fue al tiempo origen y consecuencia de la revisión de unas teorías políticas
que si antes había justificando la colonización, ahora la condenan moral y legalmente.
Antes del colapso de los poderes del Viejo Continente, la puesta en tela de juicio
de los “derechos soberanos” de Portugal en sus colonias había sido una constante. Bajo
el alegato del incumplimiento de las obligaciones que recogían las convenciones
internacionales, los grandes poderes europeos intentaron en diversas ocasiones revisar el
reparto a costa de las colonias lusas. Y esta vulnerabilidad generó en todo el espectro
político nacional un miedo atávico al expolio, que sobrevivió al cambio de ciclo
posterior a 1945.
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Lisboa, sólo reaccionó al reflujo imperial a mediados de 1951 y lo hizo en
términos puramente formales. En ese año se aprobó una reforma constitucional1 que
sancionaba el principio de «Portugal um, do Minho até Timor», concibiendo al País
como «Nação pluricontinental y multirracial», en una clara tentativa de expurgarla de
toda la terminología alusiva a una relación desigual o de dependencia entre colonias y
Metrópoli. Pero lo más importante de la Reforma fue el compromiso con la resistencia,
lo que para muchos transformó la Carta en un texto programático.
La defensa de las colonias se había justificado hasta la Segunda Guerra Mundial
con argumentos principalmente ideológicos. Antes, el Imperio Português era un
precipitado de extensión territorial ultimada, pero alejado de la empresa lucrativa que
la teoría entendía que debía ser2. Las propias características estructurales del tejido
económico nacional sólo podía aprovechar marginalmente el mercado imperial3 y los
esfuerzos políticos para el asentamiento de colonos metropolitanos durante estos años
tuvieron un éxito muy reducido. Después de 1945, la realidad iba a ser distinta.
El proceso de industrialización metropolitano y la emergencia de grupos
financieros a la sombra de la protección del Estado permitieron que el capital nacional
extendiese a las colonias4. Con importantes inversiones inmovilizadas en las
“provincias ultramarinas” y una íntima relación con el poder central, la clase
1 Lei nº 2.048 - Alterações na Constituição Política da República Portuguesa. En: Diário do Governo, Série 1ª, nº 117. Suplemento, de 11 de Junho de 1951. 2 Sobre el valor económico del Imperio, VALERIO, N.: «O significado econômico do império colonial para um pequeno poder: O caso de Portugal», en I Encuentro Peninsular de Historia de las Relaciones Internacionales, Madrid, CEHRI, 1998, pp. 65-67 3 TELO, A.: «Modelos e fases do Império Português 1890-1961», em TORRE GOMEZ, H. Portugal, España y África en los últimos cien años, IV Jornadas de Estudios Luso-Españoles. UNED, Mérida, 1992, pp. 67-82. 4 Para un mejor conocimiento de la evolución económica portuguesa de posguerra y durante los años cincuenta, Vid: ROLLO, M. F.: Portugal e a Reconstrução Econômica do Pós-Guerra: O Plano Marshall e a economia portuguesa dos anos 50, Lisboa, Colecção Biblioteca Diplomática, 2007.
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empresarial persiguió una seguridad para sus negocios que sólo la perpetuación del
dominio directo de Portugal podía ofrecer, a priori5.
La entrada en 1959 de Portugal en la European Free Trade Area (EFTA)
propició que lo que de partida podían ser dos opciones inconciliables, es decir, la
participación indispensable de la Metrópoli en los procesos de integración europeos y la
construcción de una unión de mercado imperial o Espaço Económico Português (EEP)
como estipulaba la Constitución, no lo fuesen6.
Y otro elemento que reforzó la política de resistencia fue el avance lento pero
progresivo de la fijación en los territorios africanos de población metropolitana7, cuyo
efecto perverso fue que comprometió al Régimen en la protección de una comunidad de
colonos creciente y asentada en espacios con futuros inciertos8.
El momento clave para el expediente colonial portugués llegó en 1960-61. En
esas fechas diecisiete nuevos países fueron admitidos en la ONU9 dando un vuelco al
equilibrio de votos del que Lisboa se había valido hasta la fecha para esquivar un
pronunciamiento firme sobre la condición de sus posesiones. Y como resultado, en
diciembre de ese año la ONU aprobó la Resolución 1532 (XV) que catalogó
formalmente todas las posesiones portuguesas como territorios coloniales pendientes de
descolonización10.
Ese proceso incrementó la presión diplomática sobre los líderes de los dos
bloques que a su vez la transmitieron a Lisboa. Los EEUU se implicaron más bajo la
5 CLARENCE-SMITH, G.: O III Império Português 1825-1975, Lisboa, Teorema, 1990, pp. 172-232. 6 TELO, J. A.: «Portugal y la integración europea (1945-1974)», en TORRE GÓMEZ, H. (Ed.): Portugal y España contemporáneos, Madrid, Marcial Pons, 2000, pp. 287-318. 7 CASTELO, Cláudia Orvalho: Passagens para a África Portuguesa: O povoamento de Angola e Moçambique com naturais da Metrópole (1920-1974), Porto, Edições Afrontamento, 2007. 8 Sobre los riesgos de la política de colonización, vid.: OLIVEIRA SALAZAR, A. de: «Problemas Portugueses en África» entrevista concedida a la revista Life, en Boletim Geral do Ultramar, nº 443, Maio de 1962, Lisboa, Agência Geral do Ultramar, pp. 12 y 13. 9Para un mayor conocimiento de los procesos de Descolonización: GRIMAL, H.: Historia de las descolonizaciones del siglo XX, Madrid, IEPALA Editorial, 1989. 10 Para ver el contenido de las Resoluciones de la Asamblea General de las Naciones Unidas, ir a la página de la Organización y a la sección de Documentos: http://www.un.org/es/documents/ag/resga.shtml
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presidencia de Kennedy y expusieron abiertamente a Portugal la que para ellos era la
salida lógica: reconocimiento del derecho de autodeterminación e independencia,
transfiriendo el poder a los movimientos de liberación pro-occidentales11.
El surgimiento de nuevos Estados independientes en las fronteras de las colonias
lusas hizo el contagio independentista incontenible. Las organizaciones
independentistas que existían en las colonias en la clandestinidad ahora podían
aprovechar el apoyo logístico ofrecido por los vecinos y de la ayuda material y técnica
de los países de la órbita soviética. Y en estas condiciones era cuestión la insurrección
comenzó el 15 de marzo de 1961.
No obstante, Portugal logró aguantar por varias razones, unas relativas al
contexto internacional y otras de naturaleza interior.
Empero a los embargos y presiones de Washington, Portugal pudo a través de la
República Federal de Alemania (RFA) y de Francia12. Y después de 1962, el régimen
portugués logró moderar la beligerancia norteamericana dejando en suspenso la
renovación del Acuerdo sobre el uso de la Base de Lajes en las Azores, y gracias a los
efectos de la Guerra de Vietnam13.
Usando el conflicto racial también logró los apoyos secretos o discretos de
África del Sur y Rhodesia.
En lo que se refiere a los factores interiores, hay que decir que el esfuerzo para
la “pacificación de Angola” fue consensual entre la población metropolitana; los
intereses económicos animaron la resistencia; la cúpula de la Iglesia Católica se
11 Sobre las relaciones luso-norteamericanas al inicio de la guerra en Angola, ANTUNES, José Freire: Kennedy e Salazar. O Leão e a Raposa. Os Americanos e Portugal, Lisboa, Difusão Cultural, 1991. 12 Sobre las relaciones de Portugal con Francia y la RFA, FONSECA, A. M.: A Força das Armas: o Apoio da República Federal da Alemanha ao Estado Novo (1958-1968). y SILVA COSTA MARCOS, D.: Salazar e De Gaulle: a França e a Questão Colonial Portuguesa (1958-1968), Lisboa, Colecção Biblioteca Diplomática, 2007. Números 7º y 8º respectivamente. 13 La progresiva implicación de los EEUU en la lucha contra el comunismo en Vietnam propició que la atención de la prensa internacional se desplazase del problema africano de Portugal para priorizar la conflictividad en Asia.
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mantuvo mayoritariamente al lado del Gobierno; y ni en Angola ni en Mozambique la
comunidad colona fue capaz de presentar una alternativa política a la ofrecida por
Portugal14. Sobre el terreno, la lucha por la emancipación en Angola fue conducida por
tres movimientos de liberación antagónicos15, a lo que había que añadir tensiones
tribales y religiosos de las que las Fuerzas Armadas (F.A.) se pudieron aprovechar para
trabar la extensión de la subversión.
Si por otra parte bien es verdad que hubo una tentativa de golpe de Estado el 13
de Abril de 1961 conducida por una parte de las F.A. partidaria de buscar una salida
política al problema ultramarino, esta pudo ser neutralizada. Y la exoneración
inmediata de los rebeldes significó también la colocación en la cúpula del poder militar
a partidarios de la resistencia.
Con el estallido de la guerra en Angola se estudió la posibilidad de conceder una
mayor autonomía a las colonias. Sin embargo, la relajación posterior de las presiones
internacionales y la recuperación parcial del control del territorio, terminaron por
favorecer el bloqueo de las reformas16. Para ver una nueva tentativa en ese sentido
habría que esperar hasta el giro esbozado por Marcello Caetano hacia una «autonomía
participada e progresiva», que a la postre solo sirvió para fracturar el Régimen.
Por problemas de orden financiero la construcción del EEP tuvo que paralizarse
al inicio de la década de los setenta, al tiempo que la solución EFTA se desvirtuaba por
el proceso de adhesión de Gran Bretaña a la CEE. Los poderes económicos viraban
hacia la Europa de los Nueve y repatriaban capitales de África. Las capacidades del
14 PIMENTA, F.: Angola, os brancos e a independência, Porto, Afrontamento, 2008. 15 En Angola los grupos activos en la lucha contra la dominación portuguesa eran: Movimento Popular de Libertação de Angola (MPLA) de orientación marxista; la União dos Povos de Angola (UPA) que desde 1961 pasó a llamarse Frente de Libertação Nacional de Angola (FLNA), pro-occidental; y la União Nacional para a Independência Total de Angola (UNITA), nacida en 1966 de una escisión del FLNA y también de pro-occidental. 16 Para conocer la propuesta de Marcello Caetano hizo en febrero de 1962 de forma anónima, SÁNCHEZ CERVELLÓ, J. y TORRE GÓMEZ, H.: Portugal en la Edad Contemporánea (1807-2000). Historia y Documentos, Madrid, UNED, 2000, pp. 459-461.
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Estado se iban agotando, cada año que pasaba las partidas presupuestarias
comprometidas con el esfuerzo de guerra eran mayores, como también las dificultades
para el rearmamento de las F.A. y para la recluta de soldados y mandos eran
extremadamente complicadas. Y por su parte, las bases de la Iglesia y el propio
Vaticano desairaban al colonialismo de Portugal.
La nueva coyuntura llevó a algunos generales y especialmente a los mandos
medios a convencerse de que la guerra no se podía ganar. Para ellos las F.A. ya habían
ofrecido a los poderes públicos el tiempo suficiente para que hubiesen encontrado una
solución política, que después de trece años de lucha no se vislumbraba. En esas
condiciones, el descontento de los militares terminó por desembocar en el Golpe de
Estado que puso punto y final al Régimen y con él a la Guerra.
Tras el 25 de Abril, el federalismo fue la única alternativa al reconocimiento de
los movimientos de liberación como representantes únicos y legítimos de las
poblaciones coloniales y la transferencia de poderes. Pero a esas alturas la carta jugada
por el general António de Spínola era inviable, como demostró su vano esfuerzo por
controlar el proceso.
El integracionismo
Recurriendo a los criterios de la Sociología deberíamos entender por
«integración», stricto sensu, el «acogimiento» de una comunidad culturalmente
diferente por otra. Sin embargo, esta conceptualización que parece adecuada a
sociedades receptoras de inmigración, no es suficiente para nuestro caso, pues entre
otros inconvenientes negaría la mayor al entenderse como la adaptación de la
comunidad acogedora los valores y principios de una comunidad acogida, es decir, de la
minoría colona.
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Si por el contrario recurrimos a la Ciencia Política nos encontramos con la
siguiente acepción: Integración es la generación de una unidad a partir de elementos
individuales sobre una base de valores y normas compartidas. A nivel social implicaría
la satisfacción de las necesidades de participación individual en los bienes materiales y
culturales de la sociedad. Y en términos meramente políticos en un modelo de
agregación de intereses sociales distintos, encauzados a través de vehículos de
participación.
En nuestro caso la integración debería concretarse en al menos cuatro niveles.
En primer lugar en la formación de una unidad económica. En segundo lugar, en
términos socio-culturales implicaría si no la asimilación de los modos de la minoría por
la mayoría, sí la creación de un régimen de convivencia. En tercer lugar, persigue la
“asimilación” de los presupuestos cívicos occidentales, implicando la participación
política de todos los individuos -en nuestro caso a través los cauces de un sistema no
democrático. Y para terminar, en lo concerniente a la estructura de Estado significaría la
constitución de una entidad soberana unitaria y reconocida como tal por la comunidad
internacional.
No obstante, la aplicación de todas estas condiciones al caso que nos ocupa
resulta problemática, como veremos.
El integracionismo fue una opción defendida únicamente por un sector del
Estado Novo. Personalidades bien situados en los centros de decisión del Régimen
fueron defensores de esta orientación. No obstante, pocos exprimieron sus
implicaciones como el académico de Coímbra, Fernando Pacheco de Amorim y por eso
serán sus planteamientos los que seguiremos.
En 1959 nuestro autor ya avisaba del riesgo de que la evolución de las presiones
externas y de la descolonización del continente africano afectase a las colonias
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portuguesas. Pero en su caso, el acento lo ponía en que las causas endógenas de la
entonces rebelión potencial, considerando los factores externos circunstancias
propiciatorias17.
Las razones de la rebelión de 1961 las encontró Amorim en el desajuste que
existía entre la doctrina tradicional portuguesa de integración y la política ultramarina
implementada, que calificó de «asociación». La línea a seguir había quedado definida
con la reforma Constitucional de 1951 y ratificada en la alteración de la Carta de 1959,
al recoger que los estatutos especiales de los territorios ultramarinos eran temporales,
sancionado legalmente la integración18.
Esa “excepción” funcional y legal que era el distingo Metrópoli/Ultramar había
favorecido en las últimas décadas un crecimiento distorsionado de las economías
coloniales. Basado en la explotación de los recursos materiales y humanos de los
territorios en beneficio exclusivo de algunos colonos y del gran capital, había dado
como resultado una discriminación material. Un fenómeno que había contribuido para la
erosión de los modos de vida tradicional, el éxodo rural y consecuente el agravamiento
de la exclusión socio-racial en las periferias urbanas. Y en ese descontento se sustentaba
la lucha armada19.
Leído así el problema, la política de autonomía colonial significaba para
Amorim la pérdida a plazo de las “provincias ultramarinas”, pues la transferencia del
poder de decisión, generaría una soberanía intermedia que irremediablemente caería en
las manos de los beneficiarios del sistemas de explotación, poniendo en peligro la
17 AMORIM, F.: «A concentração urbana em Angola. Contribuição para o estudo da demografia de Angola», Revista do Centro de Estudos Demográficos. Lisboa, Centro de Estudos Demográfico, 1958-59, pp. 89-112. 18 Lei nº 2.100 - Alteração Constitucional. Art. 134. En: Diário do Governo. Série 1ª, nº 198 de 29 de agosto de 1959. 19 AMORIM, F.: Para onde vamos? O problema ultramarino, Coimbra, Ed. do Autor, 1965.
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convivencia interracial pregonada por Portugal y su soberanía en caso de que la rebelión
se extendiese.
Su solución pasaba así en términos político-administrativos por la supresión del
distingo entre ciudadanos y nativos; la concesión de una representación proporcional de
los territorios ultramarinos en las cámaras nacionales; y la liquidación del Ministerio do
Ultramar, cuyas competencias debían ser desconcentrarse horizontalmente hacia los
ministerios de cada ramo.
Para el autor «integración» no implicaba necesariamente centralización, sino la
negación de la referida «soberanía regional». La fiscalización del ejercicio de las
competencias descentralizadas debía corresponder al poder central, siendo lo realmente
substancial la pericia con la que se ejerciesen.
Como decíamos líneas arriba, una restructuración de esa naturaleza tenía
implicaciones profundas, como: el reconocimiento de la capacidad de participación
política plena a los indígenas; o la interpretación de la integración no como asimilación,
sino como convivencia entre culturas diferentes pero con igualdad de derechos y
obligaciones cívicas. Si bien es cierto que esa participación la concebía dentro del
sistema corporativo vigente.
A pesar de los pasos del integracionismo desde 195120, el reconocimiento de
autonomía administrativa y financiera limitada de las «Províncias» de Ultramar nunca
desapareció. Y contrariamente a la supuesta doctrina tradicional, en 1954 se aprobó el
Estatuto dos Indígenas das Provincias de Guiné, Angola e Moçambique21 que
perpetuaba el tradicional distingo entre ciudadanos e indígenas.
20 Decreto-Lei nº 40.610 - Circulação y fixação de pessoas nos territórios do Ultramar; Decreto-Lei nº 41.026 - Pautas aduaneiras no Ultramar; y Decreto-Lei nº 41.403 - Pagamentos Interterritoriais. En: Diário do Governo, Série Iª, nº 106 de 25 de Maio de 1956; y nº 55 de 9 de Março de 1957 respectivamente. 21 Decreto-Lei nº 39.666 - Estatuto dos Indígenas das Províncias da Guiné, Angola e Moçambique. En: Diário do Governo, Série Iª, nº 110, de 20 de Maio de 1954.
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De cara al exterior los defensores de la integración entendieron que el
cumplimiento de los términos recogidos en la Constitución era el único camino que
permitiría a Portugal acogerse al derecho de no injerencia. Se convencieron de que con
la aplicación de la «auténtica integración» y la supresión de la discriminación
económica, la rebelión se reduciría a un mero vandalismo fronterizo, evidenciándose así
una «paz convivencial» probatoria de la voluntad de los habitantes del Ultramar de
seguir siendo portugueses.
El último éxito reseñable del integracionismo fue el EEP de 1961. Pero su
paralización solo una década después representó el varapalo definitivo para la corriente,
si bien es verdad que eso no la hizo desaparecer de la escena pública22.
Las críticas a las reformas de autonomía «administrativa e irreversible» de
Adriano Moreira primero y «progresiva e participada» de Marcello Caetano después,
fueron furibundas23.
El compromiso de algunos integracionistas llegó a asumir que la Metrópoli
quedase en minoría los órganos de representación, la itinerancia del gobierno, la fijación
de la sede de algunos ministerios o de los órganos de soberanía en las colonias, e
incluso la transferencia de la capital de Lisboa a Luanda24. Unos extremos, que para
muchos suponía el despropósito de transformar «Portugal en un país africano con una
provincia europea».
22 Decreto-Lei 26.509 - Lei do Condicionamento Industrial para o Ultramar. Establecía la necesidad de una autorización del Gobierno para la apertura de unidades industriales en las colonias. Esta disposición fue revisada por el Decreto-Lei 46.666. En: Diário do Governo. Série 1ª, nº 84, de 11 de Abril de 1936 y Diário do Governo. Série 1ª, nº 267 de 24 de Novembro de 1965, respectivamente. 23 MARQUES, S.: Marcello Caetano, Angola e o 25 de Abril. Uma polêmica com Veríssimo Serrão, Lisboa, Editorial Inquérito, 1995, pp. 13-25. 24 ARRIAGA, K.: Guerra e política. Em nome da verdade, Lisboa, Referendo, 1987, pp. 230-239.
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El autonomismo
El autonomismo tiene sus orígenes históricos en la descentralización esbozada
por la Monarquía y reconocida por la Primera República con el régimen de Altos
Comisarios25.
A demás de los herederos del republicanismo tradicional, fueron partidarios de
esta opción algunos colonos deseosos de controlar en aparato de poder colonial. Ya
dentro del Régimen, podría decirse que los más aperturistas fueron también favorables a
la ampliación de la autonomía.
El autonomismo reconoció siempre las peculiaridades sociales, económicas y
geográficas de las colonias. Por eso consideraban imposible la aplicación directa de las
disposiciones de los ministerios de cada ramo a aquellos espacios, al tiempo que
apuntaban al centralismo como la principal razón de la ineficiencia de la administración
ultramarina. Y tales deficiencias solo se podían resolver acercando los centros de
decisión a los espacios de gobernación, es decir, con la autonomía.
Con la guerra prendida en Angola y especialmente por la presión internacional,
llegó el momento de rescatar esta vía. El Estado Novo no podía prescindir en Ultramar
de los apoyos del capital y de la comunidad colona, como tampoco ir más allá de una
comedida ampliación de la participación política de la población dentro de los cauces
antidemocráticos del Régimen, pues de lo contrario se podía poner en riesgo la
Dictadura y la soberanía de Portugal en Ultramar. Por eso lo que se procesó fue una
tentativa de implicar más a algunos grupos sociales en los asuntos “provinciales”,
distritales y locales, pero sin que Lisboa perdiese el control.
25 Lei nº 277 - Da Administração Civil das Províncias Ultramarinas y Lei nº 278 - Da Administração Financeira das Províncias Ultramarinas. En: Diário do Governo. Série 1ª, nº 143, de 15 de Agosto de 1914.
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De esta manera el autonomismo se esforzó por no vulnerar el presupuesto
constitucional de la unidad de la Nación, y por eso Adriano Moreira limitó su
«autonomía» asociándola al término «administrativa».
Los postulados del nuevo ministro de Ultramar pasaban necesariamente por la
descentralización de las atribuciones del Ministerio de Ultramar hacia los poderes
ejecutivos y legislativos “provinciales”, de manera que el Ministerio pasase a ser un
organismo de coordinación interterritorial -algo a lo que nunca llego a reducirse.
Esa descentralización recogió también diplomas relativos a la reforma del
régimen municipal del Ultramar para hacerlo más participativo, como también la
aplicación de una segunda descentralización en las grandes colonias a favor de los
niveles intermedios de la administración, los distritos26.
Y en consonancia con lo dicho, en 1961 se abolió el Estatuto dos Indígenas27, no
tanto por coherencia doctrinal, sino porque no se podía mantener a los ojos de la
comunidad internacional.
No obstante, lo dicho no ponía en duda el reconocimiento de las raíces internas
de la lucha por la liberación en las colonias, como demuestran los discursos del
ministro, en los que incidía en la necesidad de poner coto a la discriminación racial. Así,
durante su mandato se ejecutaron reformas destinadas a suprimir prácticas abusivas que
podían empujar a los nativos a la subversión y atraer la crítica internacional.
Curiosamente, esas alteraciones no fueron tanto de carácter político como sí de
naturaleza socio-económica28.
26 Decreto-Lei 43.730 - Reforma Municipal do Ultramar. En; Diário do Governo nº 135, Série Iª, de 12 de Junho de 1961 y Decreto-Lei 43.896 Organização das Regedorias. En: Diário do Governo nº 207, Série Iª, de 6 de Setembro de 1961. 27 Decreto-Lei 43. 893 - Revogação do Estatuto dos Indígenas Portugueses das Províncias de Guiné, Angola e Moçambique. En: Diário do Governo nº 207, Série Iª, de 6 de Setembro de 1961. 28 CUETO RODRÍGUEZ, A.: «El Mundo frente a Portugal y Portugal contra el Mundo. El expediente colonial portugués y sus efectos sobre la posición internacional lusa (1951-1962)», Cuadernos de Historia de las Relaciones Internacionales, 7 (2010).
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Tras la caída en desgracia de Adriano Moreira, habría que esperar hasta el
ascenso de Marcello Caetano en 1968 para que se iniciase un nuevo proceso de
reflexión y reforma de la organización ultramarina. Paradójicamente, el nuevo
Presidente do Conselho de Ministros se distanció entonces de la solución federal que
anónimamente había presentado en 1962 y apostó por la autonomía.
Tras lo que entendió como un respaldo popular a la defensa del Ultramar con su
victoria en las elecciones de 1969, Marcello Caetano logró reformar la Constitución en
1971 y aprobar una nueva Lei Orgânica do Ultramar en 1972, que no supuso más que
una cierta ampliación de los poderes de los gobiernos coloniales en relación a la de
196329.
En cualquier caso, tanto el proyecto de A. Moreira como el de M. Caetano no
pudieron ir más allá de la formulación. Pero si observamos los calificativos que
emplearon, como: «autonomía progresiva», nos lleva a pensar que el itinerario
transferencial que barajaban sería creciente a favor de los gobiernos provinciales.
En cuanto a los otros adjetivos: «irreversível» utilizado por Moreira y
«participada» por Caetano, encerrarían también un horizonte evolutivo más ambicioso
que la simple «desconcentración». En el primero de los caso el término «irreversible»
suponía rebasar la descentralización, pues esta se limitaba a la administración de unas
competencias pertenecientes a los órganos soberanos de la Nación, normalmente
ejercidos por el Poder Central y por naturaleza reversibles, de manera que esa
«irreversibilidad» violaba la letra de la Constitución, al generar una soberanía regional.
En el caso de Caetano, el término «participada» atendería a la lógica una
«implicación ciudadana» creciente en los asuntos públicos. A nivel provincial esto se
procesaría a través de la elección popular de todos los miembros de los Conselhos
29 Lei nº 7/72 - Revisão da Lei Orgânica do Ultramar. Em Diário do Governo, Série Iª, nº 145 de 23 de Junho de 1972.
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Legislativos. De esta manera, se apunta también hacia la instauración de una soberanía
intermedia, limitada por el recurso al control político y de atribuciones que Lisboa
conservaba como la imposición de los ejecutivos.
Con el paso del tiempo y el enquistamiento de la guerra cualquier solución de
tipo autonomista se hizo inviable -si es que alguna fue posible. Los rebeldes no se
contentarían con una simple alteración administrativa por muy abierto que fuese el
horizonte evolutivo ofrecido por Lisboa, y menos con ofertas de participación viciadas.
El federalismo
Como en los otros casos, resulta complicado dimensionar con claridad lo que en
Portugal se entendió por federalización. De hecho, una de las situaciones más comunes
fue la confusión de la autonomía amplia con la federación, y de ésta con organizaciones
confederales.
Partiendo de las concepciones clásicas, tendríamos que entender la diferencia
entre un Estado autonómico y una federación de Estados no por el grado de
autogobierno, sino en el naturaleza constitucional de la unidad. De esa manera, un
régimen autonómico partiría de la desconcentración de competencias dentro de una
unidad política reconocida. Por su parte, la federación aglutinaría a diferentes unidades
políticas que voluntariamente habrían transferido competencias privativas a un gobierno
federal. Las instituciones federales pasarían a ser la representación de la soberanía,
aunque los territorios que compondrían la federación conservarían derechos
inalienables.
En cuanto a los límites entre la federación y la confederación, radicaría en que
en la segunda la soberanía se mantendría en cada Estado Miembro, de forma que la
pertenencia a la misma podría decidirse unilateralmente.
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A las dificultades para precisar los conceptos, habría que sumar de nuevo su
desarrollo en el marco de un sistema político no democrático. No obstante, este último
problema, a pesar de existir, no lo analizaremos aquí puesto que en la mayor parte de los
casos los defensores de la federación la asociaron a la democratización del Régimen.
Por eso los planteamientos federales, vulneradores de las líneas rojas del
Régimen, solo se formularon con alguna coherencia en momentos particularmente
difíciles para la Dictadura: al inicio de la guerra colonial y al final de ella, cuando la
pregunta dejaba de ser cómo mantener las colonias para pasar a ser qué tipo de relación
se podría mantener.
Sin llegar a formularse con claridad, esta parece que fue la opción tanteada por
los golpistas de 1961. Pero antes del Portugal e o Futuro30 del general António de
Spínola el documento más completo en defensa de la federación de una alta
personalidad del Régimen fue el proyecto delineado por Marcello Caetano en febrero de
1962.
Caetano partía entonces de tres premisas que debía cumplir cualquier
planteamiento de reestructuración político-administrativa del Imperio: Permitir a la
diplomacia portuguesa defender la posición del Gobierno en los foros internacionales;
no comprometer los intereses de Portugal y particularmente las vidas y valores de los
portugueses en Ultramar; y que fuese una solución eficiente. Cabe antes de continuar,
esclarecer que cuando Caetano se refiere a los «intereses de los portugueses» no se
estaría refiriendo a toda la población ultramarina, sino a aquella que vivían según los
padrones occidentales31.
Caetano demostró con ello que era consciente de la importancia de las presiones
internacionales y de ahí su disposición a aceptar la equiparación legal de los territorios,
30 SPÍNOLA, A.: Portugal e o futuro. Analise da conjuntura nacional, Lisboa, Arcádia, 1974. 31 SÁNCHEZ CERVELLÓ, J. y TORRE GÓMEZ, H.: op. cit, pp. 442-444.
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cediendo la trinchera de la unicidad constitucional. Partiendo de una idea
“evolucionista” de la colonización y eurocéntrica, insinúa la necesidad de corregir la
proporcionalidad demográfica para defender los intereses de los colonos; y como
exministro de Ultramar, entendía bien la inconveniencia de desconcentrar
horizontalmente el Ministerio de Ultramar.
De esta forma, proponía la formación de gobiernos propios en cada territorio,
incluyéndose el metropolitano, asistidos por cámaras legislativas, tribunales y
constituciones particulares. Por encima, un parlamento federal en el que más de la mitad
de los escaños debían corresponder a la Metrópoli como garantía de control. En la
cúspide del poder judicial proponía la instauración de un tribunal constitucional federal,
que dirimiría los conflictos competenciales en base a la Constitución de la Federación.
Pero este plan ni siquiera fue considerado por Salazar.
Para volver a ver una exposición detallada de la alternativa federal habría que
esperar a al libro Portugal e o futuro, publicado por el general Spínola en 1974. En este
caso, siendo una crítica fundada al alcance de la política colonial de “autonomía” del
Gobierno, era también la puesta en tela de juicio de todo el Régimen y una apuesta por
la democratización.
Si en un principio Spínola había mostrado en su correspondencia con Caetano su
adhesión al proyecto del Presidente, pronto quedó claro que los objetivos de ambos era
diferentes, a pesar de expresarse con las mismas palabras32. Caetano ya había dejado de
confiar en la posibilidad de contener la presión internacional y atraerse a una parte de
los rebeldes con una alteración de la estructura organizativa del país. Por su parte
Spínola terminó por dar el paso que Marcello nunca estuvo dispuesto dar, sumar a su
propuesta de federación la de democratización del Régimen.
32 Carta del general António de Spínola para Marcello Caetano del 11 de julio de 1971 sobre la reforma constitucional. En: Arquivo Marcello Caetano (AMC) – Correspondência/SPINOLA, nº 10.
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El proyecto spinolista reconocía de inicio que el problema colonial no tenía
solución militar sino política y que el nacionalismo africano era una realidad
incuestionable, no cabiendo ninguna alternativa que no pasase antes por testar la
voluntad efectiva de la población de mantener lazos políticos con Portugal.
Su propuesta era en términos generales un calco de la de Caetano de 1962. Pero
en su caso precisaba que el gobierno federal solo centralizaría Finanzas, Asuntos
Exteriores y Defensa, quedando el resto de los ramos limitados a organismo de
coordinación. Para superar el problema del EEP con un ejercicio de realismo, aceptando
la subordinación del la unión económico a las condiciones de las partes, que quedarían
libres para alcanzar acuerdos unilateralmente con espacios preferenciales.
Para ejecutar dicho plan defiende la progresividad de su implementación, lo que
implica la continuar con el esfuerzo de guerra y mantener el orden hasta que la
estructura legal estuviese completa, para entonces testar la voluntad de la población a
través de un referéndum. Todo fundamentado en el reconocimiento de la
plurinacionalidad de Portugal y por consiguiente de la existencia de soberanías
diferentes, lo que aproximaba más su plan a una confederación que a la federación.
Así el general concitaba varios modelos de acción. En primer lugar, para evitar
un proceso dislocado como el del antiguo Congo Belga, muestra su determinación de
continuar con la lucha. Concibe la construcción político-administrativa de manera
progresiva, acelerando la descentralización con vistas a fomentar la participación
efectiva en los órganos locales de la población indígena, siguiendo el modelo británico,
para en la cúspide instaurar una unión similar a la Comunidad Francesa. Consciente del
riesgo de abrir la puerta de las Cámaras a la entrada en ellas de lógicas tribales y
religiosas, apuesta por un sistema de participación de compromiso. Y en cuanto a la
ejecución de la consulta, se decanta por una solución tipo indonesio, fijando un periodo
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transitorio y “pedagógico” tras el que espera conseguir un resultado positivo para la
unión en las urnas.
Pocas semanas después de la publicación del plan de Spínola, el Régimen caía a
manos del MFA. A pesar de que el General se puso nominalmente al frente del Estado,
fue derrotado. El poder en el interior los tenía el MFA y en el plano colonial todo
pasaba por continuar con la guerra, una obligación fuera de lo posible una vez que la
capacidad y la voluntad combativa de las tropas estaban cercenadas.
Conclusiones
El Gobierno portugués no podía poner en tela de juicio algunos de sus axiomas
fundacionales del Régimen sin arriesgarse a su caída. De ahí que Lisboa no pudiese
encontrar una solución política para el problema ultramarino distinta a la resistencia. La
naturaleza antidemocrática del Estado Novo vedaba la puesta en práctica de una
consulta de autodeterminación supervisada, tal y como exigía la ONU y las democracias
occidentales.
La coerción internacional, a pesar de tolerable, solo cabía que se relajase con un
pico de tensión en la Guerra Fría. Y si al inicio de la guerra el apoyo interior fuera
decidido, el esfuerzo bélico y la falta en el horizonte de una posible salida fueron
haciendo mella en los soportes interiores del poder establecido, hasta abocarlo al
colapso.
Con las limitaciones conocidas, cualquiera de las tres opciones barajadas
resultaban inviables. El análisis “racionalista” de los integracionistas ponía el acento en
la extensión de los derechos cívicos, cuando el problema no estaba solo en los límites a
la participación política. E intentando superar esa deficiencia, llegaron a la
incongruencia de defender la lesión de los intereses económicos de los colonos y del
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capital metropolitano -soportes del Gobierno- mientras seguían defendiendo las virtudes
del sistema corporativo.
La concepción funcional de la autonomía esbozada, por haberlo sido dentro de
esos parámetros antidemocráticos, nunca podría ser aceptada por los rebeldes y tampoco
por la comunidad internacional - particularmente por aquellos países con opiniones
públicas más activas. Pero era el recurso a los vicios del sistema la única forma de
garantizar el mantenimiento del control sobre las colonias y a los grupos sociales
tradicionalmente comprometidos con Portugal en la cúspide de la administración33.
La tentativa de reforma de Marcello Caetano se procesó dentro de los márgenes
impuestos por el equilibrio inestable del Régimen, mientras su gobierno chocaba con la
evidencia de la necesidad de apartar el peso del contencioso ultramarino de la Metrópoli
para evitar el colapso de ésta34. No obstante, nada se podía ejecutar si el riesgo de una
golpe de estado.
En la década de los setenta Portugal no se jugaba solo el futuro de los territorios
ultramarinos, sino también su inserción en el mundo y en concomitancia con esto, su
futuro político, que no parecía tener más alternativa que una “transición” hacia la
democrático tal y como exigía la CEE. El Estado corporativa y represivo se hizo
inviable cuando dejó de respondía a las necesidades del país, para transformarse en una
rémora para quienes antes lo habían apoyado. Así, si el expediente ultramarino fue un
problema irresoluble del Estado Novo, éste encontró en él la única alternativa a través
de la cual podría sobrevivir. Y eso sin percatarse de que sus apoyos tradicionales ya no
lo sustentarían, a sabiendas de que la imposibilidad de encontrar una solución al
expediente colonial quien lo amenazaba eran las Fuerzas Armadas, que terminaron por
derribarlo el 25 de Abril de 1974. 33 Carta de Marcello Caetano para el general António de Spínola del 23 de marzo de 1973. En: AMC – Correspondência/SPINOLA, nº 38. 34 CAETANO, M.: Mandato indeclinável, Lisboa, Verbo, 1970, pp. 23-33.
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Ya con los últimos estertores, no es de extrañar que se pusiese sobre la mesa la
opción federal. Esta solo era aceptable asociada a la expresión fehaciente de la voluntad
de las partes de continuar teniendo una relación político-administrativa estable, lo
implicaba romper los límites del sistema. No obstante, la emancipación ganada por la
fuerza de las armas era también admitida de facto. Por eso, cuando tal “solución” se
presentó, era ya demasiado tarde, ni los movimientos de liberación estuvieron
dispuestos a considerarla ni la comunidad internacional tuvo tiempo para contemplarla.
El poder efectivo estaba ya en manos del Movimento das Forças Armadas (MFA), y su
apuesta se inclinaba hacia el reconocimiento de las independencias.