instituto nacional deadministracion publica,a.c. · 2014-02-12 · centro de documentación y...
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INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACION PUBLICA, A.C.
REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA
José Chanes Nieto
Director
ISSN 0482-5209Certificado de Licitud de Título No. 2654Certificado de Licitud de Contenido No. 1697
EDIClüNCoordinación de Publicaciones y Difusión
o Revista de Administración PúblicaInstituto Nacional de Administración Pública, A.C.Km. 14.5 Carretera Méxlco-TolucaCol. Palo AltoDelegación Cuajimalpa05110 México, D.F.Te!. 570-69-45 570-71-40Impreso y hecho en México/Printed and made in Mexico
México, 1989
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACION PUBLICA, A.C.Sección Mexicana del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas
CONSEJO DIRECTIVO
Raúl Salinas LozanoPresidente
Xavier Ponce de LeónVíctor E. Bravo Ahuja RuizVicepresidentes
José Castelazo de los AngelesGabino Fraga MouretArturo Núñez JiménezRaúl Olmedo CarranzaMaría del Carmen PardoCarlos Sierra OlivaresFernando Solana MoralesJorge Tamayo López PortilloMa. Elena Vázquez NavaConsejeros
Antonio Sánchez GochícoaTesorero
Ma. Emilia Janetti DíazSecretaria Ejecutiva
COMITE EDITORIAL
Coordinación de DocenciaAlvaro Rodríguez Garza
Centro de Estudios de AdministraciónEstatal y MunicipalGustavo Martínez Cabañas
Centro de InvestigacionesMaría del Carmen Pardo
Coordinación de Relaciones InternacionalesJosé Rodolfo Raigosa Sotelo
Coordinación de Publicaciones y DifusiónRolando Rodríguez y Galván
Centro de Documentación y BibliotecaMiguel Angel Chávcz Alvarado
Coordinación de Administración y FinanzasEnrique Martínez Gómez
MIEMBROS FUNDADORES: Antonio Carrillo Flores; Gilberto Loyo: Rafael Mancera Ortiz; Ricardo Torres Gaytán; Raúl Salinas Lozano; Enrique Caamaño; Daniel Escalante; Raúl Ortiz Mena; Rafael Urrutia Millán; José Attolini;Alfredo Navarrete; Francisco Apodaca; Mario Cordera Pastor; Gabino FragaMagaña; Jorge Gaxiola; José Iturriaga; Antonio Martínez Báez; Lorenzo Mayoral Pardo; Alfonso Noriega; Manuel Palavicini; Jesús Rodríguez y Rodríguez; Andrés Serra Rojas: Catalina Sierra Casasús; Gustavo R. Velasco; Alvaro RodríguezReyes.
CONSEJO DE HONOR: Gabino Fraga Magaña t ; Gustavo Martínez Cabañas; Andrés Caso Lombardo; Luis García Cárdenas; Ignacio Pichardo Pagaza,
INDICE
PRESENTACION 9
TRIBUNA 11
Hacia la democracia participativa: la consulta pública sobre reformaelectoral federalManlio Fabio Beltrones Rivero 13
Consulta nacional para la modernización de la educaciónMario Aguilera Dorantes 31
La política exterior mexicana y la estructura de la secretaría de relacionesexteriores
Carlos Núñez Urquiza yMa. Cristina Alcalá Rosete 47
La secretaría de programación y presupuesto a través de sus reglamentosinterioresEsteban Moetezuma Barragán 79
El programa nacional de solidaridadCarlos Rojas Gutiérre; 95
El cambio estructural y el nuevo reglamento interior de la secretaría deenergía, minas e industria paraestatalFernando Paz Sánehez 105
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Modernización en la estructura y en la administración de la secretaría decomercio y fomento industrialEugenio Carrión Rodriguez
La comisión nacional de alimentación: origen, función y perspectivasPedro Ojeda Paullada
El consejo nacional para la cultura y las artes como instrumento de una nuevapolítica culturalVíctor Flores Olea
Comisión nacional del deporte
IRaúl González Rodrlguez
NORMATlVIDAD
Disposiciones jurídicas en la modernización de la administración públíca
RESEÑAS
Estado modesto, estado moderno de Michel CrozierRaúl Olmedo Carranza
Recuerdos de la revolución de 1848 de Alexis de TocquevilleRoberto Moreno Espinosa
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La Revista de Administración Pública (RAP) No.74 se terminó de imprimir en el mes de agosto de1989, en los talleres de Ediciones Litográficas,S.A., Boulevard Adolfo López Mateas No. 272,Col. Mixcoac, México, D.F. C.P. 01460. El tirofue de 1,000 ejemplares.
PRESENTACION
Para democratizar a la administración federal y fortalecer su capacidad con mirasal desarrollo social, político y cultural de los habitantes del país, desde su campañaal cargo de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos y durante su mandato, Carlos Salinas de Gortari ha impulsado una amplia consulta popular y ha realizado apartir del lo. de diciembre de 1988 los cambios para alcanzar tales propósitos. Atemas relativos a la consulta popular y a los cambios administrativos está dedicadoeste número de la Revista de Administración Pública.
La consulta popular, que contribuye a la democratización de la vida del pais mediante la participación de los ciudadanos en la definición de las políticas públicas,ha precedido la elaboración del plan nacional de desarrollo. Igualmente, entre otroscampos más, se ha verificado para la reforma electoral y para la modernización dela educación, a la primera se refiere Manlio Fabio Beltrones Rivero y a la segundaMario Aguilera Oorantes. Ambos estudios ponen de manifiesto la importancia deconsultar a la sociedad para atender a sus demandas y proceder así a una modernización nacionalista, democrática y popular, al reafirmar los valores mexicanos, conla intervención de los ciudadanos, corresponsables con el gobierno de elevar el bienestar en todos sus aspectos de nuestros compatriotas y de quienes viven en nuestropaís.
Tanto la consulta popular como los cambios administrativos coadyuvan ademásen la instrumentación de los tres acuerdos fundamentales propuestos por el titulardel Ejecutivo Federal al tomar posesión: acuerdo nacional para la ampliación de nuestra vida democrática, acuerdo nacional para la recuperación económica y la estabilidad, acuerdo nacional para el mejoramiento del bienestar nacional.
La administración tiene en consecuencia tareas innovadoras en esta etapa de gobierno y para cumplirlas se han venido introduciendo transformaciones en su orga-
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nización y funcionamiento. Algunas de ellas son difundidas en este número de laRevista de Administración Pública.
La política externa y la estructura de la Secretaría de Relaciones Exteriores es revisada por Carlos Núñez Urquiza y María Crístina Alcalá R. A la Secretaría de Programación y Presupuesto a través de sus reglamentos interiores se refiere EstebanMoctezuma Barragán. El programa nacional de solidaridad es expuesto por CarlosRojas Gutiérrez. El cambio estructural y el nuevo reglamento interíor de la Secretaría de Energía, Minas e Industria Paraestatal son analizados por Fernando Paz Sánchez. La modernización en la estructura y en la administración de la Secretaría deComercio y Fomento Industrial es abordada por Eugenio Carrión Rodríguez. En relación con la Comísión Nacional de Alimentación, Pedro Ojeda Paullada, desarrolla su origen, función y perspectivas. Al Consejo Nacional para la Cultura y las Artes,como instrumento de una nueva política cultural, se destina el estudio de Víctor Flores Olea. Finalmente, Raúl GonzáIez Rodríguez da a conocer a la Comísión Nacional del Deporte.
En el rubro relativo a la normatividad se incluyen las principales disposicionesque han origínado cambios administrativos en el actual periodo de gobierno nacional. Los estudíos y las bases jurídicas facílitan el mejor conocimiento de nuestra administración federal en su configuración vigente.
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACION PUBLICA, A.e.
HACIA LA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA:LA CONSULTA PUBLICA SOBRE
REFORMA ELECTORAL FEDERAL
Por: MANLIO FABla BELlRÜNES RIVERO·
l. MARCO CONCEPTUAL
Elconcepto dedemocracia, entendido tantocomo valor político cuanto como forma degobierno, ha estado impregnado siempre deun elevado dinamismo. La democracia dehoy indudablemente influenciada por elpensamiento político más destacado de laantigüedad clásica no es, sin embargo, exactamente igual a la que entonces floreció. Sudesenvolvimiento ha ido --en ese sentidoal parejo del que haobservado la sociedad ensu conjunto y, más aún, cada pueblo en loparticular.
Los dos últimos siglos han testimoniado elavance de la democracia, pero más específicamente el actual en el que las formasdemocráticas de gobierno se han acentadoahí donde nunca existieron o habían sidodesplazadas.
• Secretario Técnico de la Comisión FederalElectoral de la Secretaría de Gobernación.
Como ha señalado Norberto Bobbio:
"Paraun régimen democrático, para estar en transformación es el estado natural: la democracia es dinámica, eldespotismo es estático y siempre igual así mismo", J
La democracia en los últimos tiempos haencontrado su sustento fundamental en lafigura de la representación política de laquederivan las instituciones del sufragio yde lospartidos políticos. La democracia representativa así, aparece en el mundo moderno congrados importantes de distinción respectode la que se forjó en el mundo antiguo y quese caracterizó por ser directa.
La época actual, sin embargo, acusa lapresencia de un generalizado proceso demodernización política que permea lasestructuras democráticas -sobre todo occidentales- no para hacerla sucumbir, sinopara perfeccionarlas y ajustarlas a la dinámica socioeconómica.
Es cada vez, más observable la demandade las sociedades por participar -más allá
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del mero ejercicio del sufragio--- en la definición de los asuntos públicos. Ello ha dadolugar a lo que se ha venido denominando"democracia panicipativa", pues los gobiernos han respondido a las diversas expresiones sociales paraque se amplíen los caucespor los que fluya su participacién.
El resultado más importante en este aspecto se manifiesta en la creación de mecanismos e instrumentos panicipativos adaptables a las características de cada sociedad.Las hay en lasque se han ensayado y naturalizado instituciones de la llamada democracia semidirecta como el referéndum, elplebiscito o la iniciativa popular y existenlas que, de acuerdo con sus panicularesperfiles, hancreado imaginativamenteotrasformas de participación social.
Tal ha sido el caso de nuestro país que haencontrado en la consulta popular un instrumento efectivo de interacción entre la sociedady su gobierno.
La consulta popular es, por sí misma unmétodo democrático que impide la arbitrariedad y promueve la participaciónciudadana. Por la consulta se autolimita el poderpúblico y se tiende a enriquecer las decisiones mediante un proceso de retroalimentación. Consultar es escuchar lassugerenciasy proposiciones de quienes tienen legítimointerés en contribuir a la formación de laspolíticas públicas.
Literalmente, consultar significa:
"conferir. tratar y discurrir con una o varias personas sobre lo que se debe haceren unnegocio. Pedir parecer. dictamen oconsejo. Someter unaduda, caso o asunto a la consideración de otra persona". 2
Ahora bien, el acto mismo de consultar semanifiesta en diversos aspectos y magnitudes; la consulta puede ser general o selectiva y pública o privada. Cuando la consulta
l-l
es selectiva y privada, es decir, los participantes sólo son grupos predeterminadosde interés y sus propuestas se plantean yrecogen fuera de los ámbitos de conocimientopúblico,elprocedimiento-siendoimportante-noalcanzaaconvertirseen uninstrumento democrático porque la participaciónque produce no es generalizada.
Por el contrario, si la consulta es general ypública, esto es, se convoca a una reflexiónextensiva sobre un tema específico en unescenario donde lasproposiciones de todosson ventiladas a la luz pública, entoncesadquiere el rango de un auténtico mecanismo democrático que promueve la participaciónpopularde tal maneraque losciudadanos interesados participan voluntariamenteen la configuración de las decisiones delpoder público. Este último tipo de consultaes la que conocemos como "consultapopular", que es un proceso abierto pormedio del cual el aparato gubernamentalconsulta a la sociedad para someter a suconsideración asuntos de su interés con lafinalidad de encontrar alternativas desolución a problemas específicos quemotiven la toma de decisiones.
La consulta popular O pública da lugar a laexpresión plural de lasideas, sin embargosusentido de mayor eficacia democrática semanifiestacuandoplanteadas laspropuestases posible acceder al nivel de la concertación, que sirve para balancear las fuerzasde opinión que pueden ser políticas, puesmediante la consulta las ideas son expresadas con libertad y a través de la concertaciónse logran los acuerdos fundamentales quehan de regir la forma de actuación estatal.
Así lo ha planteado Carlos Salinas deGortari, quien afirmó que la consulta ciudadana O"
.....es un instrumento de la política porqueatravés delainiciativade lapropia sociedadcivil se crean mecanismos institucionales
quevuelven permanente la participaciónorganizada delos ciudadanos". J
México ha venido ensayando el procesode consulta popular con mayor recurrenciaen las dos últimas décadas con resultadospositivos que le han permitido avanzar en elproceso-siempre dinámico- de legitimación de las acciones gubernamentales. ElEstado promueve y fortalece la consultaporque está claro que es un canal por el quefluyen las propuestas sociales que, recogidas por el gobierno, permiten a éste estaren condiciones de ofrecer respuestas máscercanas alas inquietudes ydemandas populares.
En nuestro caso la consulta popular adquirió carta de naturalización del más alto rangolegal al incorporarse al texto mismo de laConstitución, mediante las reformas de 1983que innovaron el artículo 26 para regular lorelativo al Sistema Nacional de Planeaci6n.En efecto, en dicho precepto se previeneque"la ley facultará al Ejecutivo para que establezca los procedimientos de participaci6ny consulta popular en el sistema nacional deplaneaci6n democrática..."
La concepci6n democrática del sistema deplaneación establecido por la ConstituciónGeneral de la República se funda, precisamente, en los procedimientos participativosde la consulta popular. Esto es, la planeaci6nes democrática porque el Plan y los programas que contienen la proyecci6n de lasacciones gubernamentales son producto deun amplio proceso de consulta que haceposible distinguir la planeación democráticade la planificación centralizada.
La ley a que se refiere el artículo 26 constitucional es la Ley de Planeaci6n, deiS deenero de 1983, que dedica su capítulo tercero a regular la "Participaci6n Social en laPlaneaci6n", señalando el artículo 20 que"en el ámbito del Sistema Nacional de PIaneaci6n Democrática tendrá lugar la parti-
cipaci6n y consulta de los diversos grupossociales, con el propósito de que la poblaci6n exprese sus opiniones para la elaboraci6n, actualizaci6n yejecuci6n del Plan y losprogramas a que se refiere esta Ley".
Pero aun cuando la consulta popular vinculada al proceso de planeaci6n ha venidosiendo usada con particular frecuencia parapropiciar la participación social en la defmici6n de las estrategias del gobierno relativasa planear el desarrollo del país, hay querecalcar que este método democrático hatenido un uso ignalmente recurrente en otrasáreas, siendo destacable el caso de la materiapolítica.
Efectivamente, las dos últimas reformasintroducidas a la legislaci6n federal enmateria electoral -en 1977 y 1987- hansido el resultado de sendos procesos deconsulta pública, promovidos por el gobierno de la República que ha convocado a laparticipaci6n no sólo de los actores políticosinvolucrados, sino también de institucionesy organizaciones interesadas y de ciudadanos en general.
Ha sido ésta una de las experiencias másrelevantes de nuestro país en materia deconsulta pública, pues a pesar de que lospropósitosde todareformaelectoral-entendida como la actnalización de la normatividad que rige los procedimientos de acceso alos 6rganos del poder público de elecciónpopular-, son por defmici6n polémicos ygeneradores de debates encontrados y propuestas no siempre convergentes, Méxicoha tenido la sensibilidad y la vocaci6ndemocrática de escuchar las proposiciones ysugerencias planteadas por los diversos actores públicos y los distintos sectores sociales.
Las últimas legislaciones electorales hanrecogido, de ésta manera, las inquietudes ydemandas de quienes, legítimamente, de-
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sean opinar en torno a la definición de lostemas propios de la materiaelectoral.
Esta importante decisión de consultapúblicaen materiapolítica,convertidayaenuna tradición democrática de México, haproducido efectos positivos de suma trascendencia.Porunlado,permitelaconcurrencia socialen la configuraciónde las normasreguladorasde la organizacióny el procedimiento de la lucha política, y por el otro,muestralavoceciéngubernamentaldepublicitar sus decisiones, incluso antes de adoptarlas, otorgando el acto de gobierno -enque finalmente se reflejauna reformaelectoral- un carácter transparente y públicoque se convierteen un elemento defmitoriode su legitimación.
Yes que la publicidadde los actos gubernamentalesse ha convertido en un componente consustancial de la democracia, porque no puede concebirseun régimendemocrático donde impere el arcanismo y lo secretoque sonpropiosdel absolutismo.En lademocracia los asuntos del gobierno lo sondel pueblo y por ello, seexponen de maneraclara y abierta.
En esta, la posiciónde las corrientes políticas contemporáneas que coinciden enseñalar que la publicidad en la actuacióngubernamentalinhibe la sorpresacomo instrumentode la arbitrariedad,y promueveelconocimiento de lo público como mecanismo de participación. '
Al amparo de estos principiosMéxico havenido promoviendo su desarrollo políticomediantesucesivasreformasa la legislaciónelectoral, que tienen como propósito elperfeccionamiento de los métodos democráticosa losquedebeajustarselacontiendapolítica moderna,que ha de sercompetitiva,civilizada, igualitaria y responsable.
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n, ANTECEDENTES DE LASCONSULTAS PUBLICAS PARA LAS
REFORMAS ELECTORALES
1. Dinámica electoral en México
La legislación electoral que hoy nos rigees producto de un largo proceso de adecuación y perfeccionamientoa que se ha vistosometido, fundamentalmente durante estesiglo.Dichaetapa se iniciaconel ascensodeFrancisco I. Maderoal poder, a la caída delantiguo régimen, pues una de sus primerasaccionesgubernamentalesconsisteprecisamente en dar concreción a su postulado de"SufragioEfectivo. NoReelección", mediante la expedición de una Ley Electoral queincorpora la publicidad del sufragio y elcarácter directo de la elección.
Al expedirsela ConstituciónGeneralde laRepúblicaen 1917, se dio lugar a la promulgaciónde otra legislaciónelectoraldenominada Ley para la Elección de los PoderesFederales, de 1918, que reguló durante unespacio importantede tiempo, los procesoselectoralesfederales.En1946aparecelaLeyElectoralFederal que introduce unamoderna normatividadde los procesos,a la que sele introducen reformasen 1949.
En 1951otra Ley FederalElectoral irrumpeen lahistoriadeeste tipode legislaciones,lacual es reformadaen1954, la primeravez,y en 1963la última. Más tarde, en 1973 seexpideunanuevaLeyFederalElectoralquecontinúaIadinámicadelprocesoreformador.
En 1977 la legislaciónes sustancialmentemodificadadando lugar a lo que se conocecomo Ley Federal de OrganizacionesPolíticasy ProcesosElectoralesque permaneceen vigor hasta 1987 en que es expedido elvigente CódigoFederal Electoral.
Lasmodificaciones constantesal régimenjurídicoelectoralqueestebreverepasohistórico nos muestra, manifiestan la constante
voluntad política de los mexicanos porperfeccionar nuestra vida democráticaen unámbito que es fundamental para que éstapueda florecer.
Es incuestionable que ninguna ley socialpuede permanecer estática pues al ser unproducto natural de la sociedad, refleja laevolución permanente que le es propia. Estecarácter aparece más acusadamente marcado en el caso de las legislaciones queregulan los procesos electorales y las materias que le son afines.
Ningún país de gobierno democráticoaccedió súbitamente al estadio actual de sudesarrollo político. Por regla general lasnaciones con este tipo de regímenes hantenido que transitar largos caminosen dondeson lugares comunes las aproximacionessucesivas al ideal democrático de sus respectivos pueblos; en ellas, no ha sido infrecuente acudir al instrumento de las reformaselectorales para dar respuesta a las demandas políticas ciudadanas.
Nuestra experiencia no ha sido distinta, eldinamismo electoral en nuestro país es producto de las inquietudes y demandas populares relativas a avanzar en el desarrollo delrégimen democrático que nos rige, propiciando espacios más amplios a la participación ciudadana y mejoras normativas a lacontienda política, a fin de modernizar lascondiciones en que ésta se presenta.
A ello obedece la secuencia de reformas yadecuaciones que nuestra normatividadelectoral refleja, ya que la voluntad políticay la vocación democrática de los gobiernosposrevolucionarios, no sólo han aceptado,posrevolucionarios han, no sólo aceptado,sino promovido su perfeccionamiento permanente en un ámbito de pluralidad y transparencia.
Toda reforma electoral en un régimen quese precie de ser democrático, debe tender a
ampliar los cauces por los que fluya la participación política organizada y responsable.Los mexicanos y su gobierno lo hemos acreditado en varias ocasiones al configurarreformas electorales que han mostrado-ensu tiempo-, la validez de sus innovacionesy la buena fe de sus propósitos.
La recurrencia de tales reformas lejos deimplicar el agotamiento de esta vía demodernización política, confirman su carácter de legítimo instrumento para adecuarnuestro marco legal a las nuevas experiencias que cada proceso electoral conlleva.Las dos últimas reformas en materia electoral fueron producto de un esquema partícipativo basado en la consulta pública, hoyestamos inmersos en unnuevo proceso transformador porque estamos ciertos que eldiálogo y la conciliación siguen siendomecanismos privilegiadosen la negociaciónpolítica en nuestro país.
2.LasAudienciasPúblicasparalaReformaPolíticade 1977
En 1977 el gobierno de la República pulsóla necesidad de actualizar la legislaciónelectoral-e-que databa de 1973- y decidiórealizarlo mediante unprocedimientodecara,no sólo a los interesados, sino a la ciudadanía en general.
El entonces presidente, José López Portillo, propuso reflexionar en tomo a unproyecto de reforma política para lo cual, el14 de abril de 1977, remitió un comunicadoal presidente de la Comisión Federal Electoral, por la que solicitaba que dicho organismo plural fuera convocado a sesionesextraordinarias para instrumentar un proceso de consulta a las organizaciones políticas, institucionesacadémicas y ciudadanosen general, para conformar y enriquecer lainiciativa de ley electoral que, según anunciaba, pretendía enviar al Congreso de laUnión.
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Con base en esta solicitudpresidencial.IaComisión Federal Electoral se reunió el 21de abril yexpidió laconvocatoriay las basesa que se sujetaría la consulta. De dichaconvocatoriaesposiblededucirdosaspectosrelevantes: el señalamientoexpreso de respetar la libertad de los participantes paraemitirsusjuicios yel relativoa ladifusióndelas comparecenciasen los medios de comunicación que la propia Comisión estimaraconveniente.
La convocatoria no señaló un temarioespecífico y más bien tendióa dejarlo libre,lo cual dio lugar a que los participantesexpusieran sus ideas sobre los ternas- quecreyeron convenientes o atractivos dentrodel gran rubro llamado"Reforma Política".
Se desarrollaron 12 audiencias públicasdurantelosmesesdejunio yjulio, previaunasesión de instalación y otras ulteriores declausura y relatoría. Durante este tiempocomparecieron 46 participantes; 18representantesde partidos políticos, dos deinstituciones académicas, uno deorganizacionessocialesy25aútulopersonal;también serecibieron54trabajosque,aunqueno fueron leídos por sus autores, sí fueronconsiderados.
La Comisión Federal Electoral decidiócrear una Subcomisión Relatora que fueintegrada con tres representantesde la propia Comisión: uno de la Cámara de Diputados, otro del Partido Acción Nacional yunomás del PartidoPopular Socialista.EstaSubcomisión sesionó del 2 al 4 de agostopara formular y dar a conocer la relatoríacorrespondiente, sintetizando los trabajospresentados en los siguientes grandes temas: partidos políticos, sistemas de representación,organismos electorales,aspectospolíticos del Distrito Federal y del municipio, derechos políticos, delitos políticos yamnistía y temas varios. ~
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Es indudable que los resultados de esteejercicio de carácter consultivo fueron deenorme trascendencia para la vida políticadel país. Demostraron la viabilidad delmétodo y modificaron sustancialmente losespaciosdeparticipaciónpolíticaciudadana.
Como consecuencia de esta consulta seintrodujeron reformas a la ConstituciónPolíticade los Estados UnidosMexicanosyse expidió la Ley de Organizaciones Políticas yProcesosElectorales,1uegode habersido aprobadapor el Congreso de la Unión.La nueva normatividad evidenció avancessobresalientes que se manifestaron en elreconocimientoconstitucionala lospartidospolíticos, la facilitacióndel registrode nuevas organizaciones y el establecimientodebases para un nuevo sistema de representación nacional en la Cámara de Diputados,favoreciendoel pluralismoyelaccesode lasminorías, entre otros aspectos relevantes.
Como se deduce de lo anterior, el procesoreformador de 1977 inauguró el métodoconsultivo en este tipo de ejercicios democráticos y dio lugar al establecimiento deuna tradición en la materia.
3. La Consulta Pública para la RenovaciónPolltica Electoral de 1986
En el año de 1986, el ejecutivo federal através del presidente Miguel de la MadridHurtado, considero conveniente actualizarla legislación electoral para adecuar a .losrequerimientosde una sociedad cambiante.
Con ese propósito el presidente de laRepública expidió un Acuerdo, publicadoen el Diario Oficial de la Federación defecha19 dejunio de 1986,por elque dispusoque laSecretaríadeGobernaciónconvocaraa los partidos políticos, a las asociacionespolíticas nacionales, a las organizacionessociales, a las institucionesacadémicas y alos ciudadanos en general, a participar en
audiencias públicas de consulta sobre lamateria.
El Acuerdo presidencial creó una Comisión presididaporel secretario de Gobernación, formandoparte de ella representantesde la Cámara de Diputados y de la Cámarade Senadoresdel Congresode la Unión, asícomo de los partidos políticos nacionalescon registro. Al subsecretario de Gobernación se le asignó el cargo de secretario de lapropia Comisión.
Lasbases para la realizaciónde las audiencias públicas se contuvieron en la convocatoria que, con fundamentoen el Acuerdopresidencial,expidióel secretariodeGobernación. Dicha convocatoria precisó que lasaudiencias, que sumaron 16 en el DistritoFederalycuatroregionalesendiversassedes,se realizaran durante los meses de julio yagosto,previaunasesiónde instalaciónde laComisión respectiva. 6
Tambiénseñalóunaagenda temáticaprecisa que incluyó: integración de la representaciónpolítica,partidospolíticosnacionales,órganosy procesoselectorales,padrónelectoral, contencioso electoral y participaciónciudadanaen el gobierno del DistritoFederal.
Durante estos meses de audiencias públicascomparecieron151participantes: lOOrepresentantes de partidos políticos, 27 deinstituciones académicas, 12 de organizaciones sociales y 12 a título personal. Deigual modo se recibieron 102 trabajos individuales que formaron parte de la memoriay del material para la relatoría, aunque nofueron leídos en las audiencias.
El resultado de esta consulta se concretóen sendosproyectosde reformaconstitucional y del nuevo Código Federal Electoral,que, aprobados como fueron mediante elproceso legislativo correspondiente,entraron en vigor a principios de 1987. Las
modificacionespolíticasmásimportantessereflejaron en la creación de un TribunalFederalde lo ContenciosoElectoral,el establecimiento de órganos de vigilancia delRegistro Nacional de Electores, con representación de todos los partidos con registro, y la creación de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal.
El proceso de reforma de 1976 ratificó labondad del método de consulta pública yarrojó algunos resultados importantesen laconfiguración de nuestra vidademocrática.
1II. EL ACTUAL PROCESO DECONSULTA PUBLICA EN MATERIA
ELECTORAL
1. Pensamiento y Compromisos Políticosdel Presidente Carlos Salinas de Gortari
Las elecciones federales de julio de 1988se desarrollaron bajo el régimen jurídicocontenidoen el nuevoCódigo FederalElectoral.Testimoniaron unagran participaciónciudadana, mayor madurez en el comportamiento del electorado, una nuevacomposición de las fuerzas políticas nacionales yevidenciaron avances y rezagos en la legislación electoral.
El voto ciudadano, reflexivo y prudente,reflejó otras inquietudesen materiapolíticay,porconsiguiente,demandótransformaciones másdinámicasen el procesodemocratizador. Para quienes entienden el quehacerpolítico como el instrumento de cambio-que es el signo universal de los tiemposactuales-e- la nueva realidad electoral derivadadel procesopolíticodelaño pasado,noes otra cosa que la expresión social, clara yllana, que plantea la necesidad de imprimirmayor velocidad al proceso de modernización política del país.
Así lo había avizoradoel entonces candidatopresidencial,CarlosSalinasde Gortari,cuando expresó:
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"La práctica política crea las instituciones y la práctica política puede transformarias". ?
y es que si algo se ha acreditado por losmexicanos a lo largo de las décadas de estesiglo, ha sido una gran capacidad creativa ytransformadora que ha permitido, sin extravagancias l'con autenticidad, crear y recrearlas instituciones necesarias para transitarpor el camino, no siempre exento de retos ydesafíos, de la democracia.
Como obra humana, la construcción de lademocracia ---tanto como valor político,cuanto por forma de gobierno- no puedegenerar unanimidades ni propiciar satisfacciones plenas. Por el contrario, se inscribe enun proceso continuo ----<jue no lineal-,inacabado y por ello, perfectible. En unrégimen democrático los disensos de hoypueden ser los consensos de mañana, perotambién a la inversa, por eso se retroalimentan para impulsar, en una dialécticapermanente, la vocación transformadora delas sociedades, consolidando lo avanzado yreflexionando en lo que falta por hacer.
El Presidente Salinas de Gortari así losostuvo en su campaña al concebir que...
.... .la democracia electoral mexicana es,como en el resto del mundo, un procesoinacabado, enevolución, con perspectivasabiertas a la voluntad de lasmayorías, para adaptarse al cambio que su propia accióngenera. Poreso rechazamos la imagende lademocracia como unestadofinal delas cosasal que todos, por lógica, tendemosa llegar. Lademocracia es unproceso dinámico pero no inevitable; es unactode voluntad y perseverancia". 8
De ahí que no deba parecer extraña nicircunstancial la propuesta de ReformaDemocrática contenida en el mensaje mismo de toma de posesión, pues refleja lacongruencia en el pensamiento y la accióndel Presidente Carlos Salinas de Gortari queentiende que la dinámica social esen esenciamás pronunciada que la que caracteriza alas instituciones y, por ello, impone a éstas
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cambios y transformaciones. Ante lasdemandas políticas de una sociedadcambiante, el mensaje presidencial ha sidoclaro. Ha propuesto al pueblo de México ungran proyecto de Reforma Democrática quesealapalancadeimpulsoalamodernizaciónpolítica que el pueblo reclama y que elgobierno plantea.
La Reforma Democrática de Salinas deGortari postula que el ejercicio de una política moderna tiene que ver con los procedimientos más que con los fines. En sumensaje de toma de posesión, el Presidentede la República dijo:
"Sostengo que debemos modernizar elquehacer político para que sigamospracticando métodos democráticos y noautoritarios". 9
La Reforma Democrática es, entonces, lavíade la modernización política queel Presidente de los mexicanos propone comoproyecto que secondicionacon el prerrequisito del concurso corresponsable de todoslos mexicanos. Como empresa que incumbee interesa por igual, es propuesta que a todosinvolucra, con resultados que dependen dela buena fe, la voluntad y la participacióncolectivas.
En eso consiste el Acuerdo Nacional parala Ampliación de nuestra vida democráticaque como tal, supone la aceptación de laspartes involucradas.
"Tiene que ser un acuerdo -dijo elPresidente- que perfeccione los procedimientos electorales, actualice el régimende partidos y modernice las prácticas delos actores políticos, comenzando por elpropio gobierno". 10
Se trata de un proyecto innovador querequiere de tiempo y espacio adecuados,pues exige de un proceso rico en colaboración entre gobernantes y gobernados en elquenocabenimpacienciasniprecipitaciones,ya que podrian condicionarlo en forma
negativa. Sin embargo, y sin que signifiqueque lo urgente difiera de lo necesario, elPresidentede IaRepública ha observado conclaridad y precisión que lo más inmediatoahora consiste en impulsar una reformaelectoral que transparente los procesos respectivos y reivindique el valor que tienencomo vía legítima de acceso al ejercicio delpoder público. Sensibleaestarealidadnacional Salinas de Gortari expresó:
"El nuevo Código Federal Electoraltienepartesque significan auténticosavances yotrasquehandejadoinsatisfechos.a todoslos partidos". 11
Como la actualización de la legislaciónelectoral hade darse en el marco de acuerdoslogrados entre los diferentes actores interesados, a través del diálogo y la concertación,el Presidente de la República concretó supropuesta en los siguientes términos:
.....parafortalecer la transparenciaelectoralconvoco a la revisión del Código vigente.Heinvitadoatodoslos partidos aldiálogo.Sé quees unasunto queinteresa atodaslasfuerzas políticas del país, a todos noscorresponde y concierne. Trabajemosjuntos en esta tarea. La profundidad yritmo de la reforma serán consecuencia delgrado deconsenso quelasdistintas fuerzaspolíticas logremosconstruir". 12
Para imprimir acción a sus palabras ycumplir el compromiso contraído públicamente, el Primer Mandatario dirigió, el9 deenero de 1989, una comunicación a Fernando Gutiérrez Barrios, secretario deGobernación, mediante la cual le instruyóplantear a la Comisión Federal Electoral...
"c.. mi atenta y respetuosa solicitud paraque, en su seno, se realicen audiencias yconsultas públicas, en las que se recojanlas distintas opiniones de los mexicanos enla materia.;". 13
La solicitud presidencial de referencia fuepuesta a consideración de los integrantes de
la Comisión Federal Electoral, por el secretario de Gobernación y presidente de lamisma, en la sesión que se celebro en esafecha. Con ese motivo Gutiérrez Barriosprecisó los finesde laConsulta en lossiguientes términos:
"A través de este gran movimiento deconsulta popular, intentamos estableceruna alianza conciliatoria y permanentepara convertir el voto en el instrwnentoque reafirme nuestra existencia comoNación. Mediante la reforma a la legislación electoral buscamos armonizarcriterios, afinar coincidencias y superardivergencias .;". 14
2. E/Acuerdo que crea unaComisiónEspecia/ para /a ConsultaPública
La iniciativa del titular del Poder Ejecutivo logró una excelente recepción en laComisión Federal Electoral. ya que en lapropia sesión del 9 de enero fue unánimamente aceptada. Como consecuencia de ello,los integrantes de la Comisión decidieronformular y expedir el Acuerdo que crea laComisión Especial para la Consulta Públicasobre Reforma Electoral y la Concertaciónentre los Partidos Políticos Nacionales; dicho Acuerdo fue publicado en el Diario Oficia/ de /0 Federación el 13 de enero y en sucontenido se privilegia la participación delos propios actores interesados en la organización y conducción de este importanteproceso de cambio político.
El Acuerdo referido fue producto de unimportanteesfuerzo deconcertación de todoslos comisionados quienes, con auténticavoluntad y creatividad política, supieron darvida a un órgano responsable de la consultapública que, sí bien no fue absolutamentenovedoso, si contuvo en su integración yreglas de funcionamiento algunas cuestionesinusitadas que agregaron a la tradición de laconsulta nuevos componentes favorecedoresdel cambio y el avance democrático.
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Para la emisión del Acuerdo la Comisiónatendió a dos factores preponderantes, según sus considerandos: la circunstancia deque "los partidos políticos nacionales y laopinión pública han manifestado la necesidad de una reforma legal en materia electoral que garantice plenamente el ejerciciode los derechos políticos de los ciudadanosmexicanos", así como la solicitud presidencial, para que dicha Comisión"atendiendo a sus atribuciones y su composición política' organice una amplia Consulta Públicasobre las reformas que se consideren procedentes a la legislación federal electoral".
Para organizar y conducir la consulta, elartículo primero del Acuerdo crea la Comisión Especial para la Consulta Pública:sobreReforma Electoral y la Concertación entrelos Partidos Políticos Nacionales, a la cualse le atribuye la responsabilidad de "convocar a ciudadanos, partidos políticos, asociaciones políticas nacionales, organizacionessocialese instituciones académicas aexpresar sus opiniones y propuestas en lamateria",
En cuanto a la integración de la ComisiónEspecial, el artículo segundo del Acuerdoseñaló que "se constituirá con un total denueve integrantes de la Comisión FederalElectoral, que serán: el comisionado delEjecutivo Federal, quien la presidirá; loscomisionados de las cámaras de diputados yde senadores del Congreso de la Unión; y uncomisionado por cada uno de los partidospolíticos nacionales". En el propio preceptose previno que todos los comisionadostendrían las mismas facultades y que lospartidos políticos podrían sustituir librementea sus respectivos comisionados. También seestableció que el secretario técnico de laComisión Federal Electoral lo sería de laComisión Especial, es decir, el subsecretariode Gobernación, Desarrollo Político yDerechos Humanos.
Como se desprende de lo anterior, laComisión Especial se integró bajo el prin-
"
cipio de la representación paritaria otorgándole un sentido igualitario en su composición.
En cuanto a las atribuciones conferidaspor el Acuerdo a la Comisión Especial, sonde destacarse las siguientes:
a) Se le facultó para determinar porconsenso a los ciudadanos,organizaciones e institucionesacadémicas a quienes se decidierainvitara comparaceren lasaudienciaspúblicas.
b) Se otorgó a los partidos políticos elderecho de designar a las personas queconsideraran conveniente para queacudieran ante dicha ComisiónEspecial a fijar laposición de su partidofacultándose a ésta para establecerporconsenso, el número máximo departicipantes por partido que, en todocaso, sería igual para todos.
e) Se le encomendó darla más ampliadifusión a la consulta a través de losmedios de comunicación social decobertura nacional, y
d) Se le encargó que, al término de laconsulta informara de sus trabajos a laComisión Federal Electoral para queésta a su vez lo hiciera delconocimiento del Presidente de laRepública, del Congreso de la Unión,de las legislaturas de los Estados y <lela Asamblea de Representantes delDistrito Federal.
La Comisión Especial fue facultada por elartículo octavo del Acuerdo para decidir porconsenso los asuntos concernientes a lafunción que se le encomendó.
Resulta, a nuestro juicio muy importantedestacar que el Acuerdo introduce dos ele-
mentas conceptualesque tienenque verconnuevos métodos democráticosen el trabajogrupal. En efecto, el Acuerdo faculta a laComisiónEspecial,no sóloparaorganizaryconducir la consulta pública. sino para tender a la concertaciónentre los partidos políticos, entendida ésta como instrumento denegociaciónporla vía del diálogo, la discusión razonada y la manifestación libre deposicionesdiversasconelpropósitodelograracuerdos fundamentales a través de la eliminaciónde lasdiferenciasyel privilegiodelas coincidencias.
En este sentido, la concertaciónconduce ala construcción de consensos, de ahí que elsegundoelemento innovadorque imperaenesta consulta, sea precisamente el señalamiento del método consensualcomo formade trabajo en la Comisión Especial. Efectivamente, del Acuerdo se desprende que,en el ejercicio de sus factultades, la Comisión tomará las decisiones respectivas porconsenso.
El consenso,entonces,denotalaexistenciade acuerdosentre los miembrosde una unidad social o grupo, relativo a principios,valoreso normas. Refleja, también, la desiderabilidad de ciertos objetivos de unacomunidad y los medios aptos para lograrlos. Como dice Gino Giugni:
"consenso de hecho no sólo quiere deciraceptación de objetivos comunes: implica, además, unacolaboración enla realización de ellos". 15
Ha de quedar claro, sin embargo, que apesar de la indudable importancia de estemétodo democrático que transita de laconcertación hacia la construcción de consensos no es concebido como un fin en símismo, sino como el instrumento más idóneo para definir la forma y los contenidosque debe tener la ReformaElectoralque, entodo caso, es el propósito que anima lostrabajos de la Comisión Especial.
La Comisión Especial fue instalada, formalmente,el 17de enero de 1989;en dichasesión la Comisión trabajó en la formulación de la convocatoria correspondiente.
3. La Convocatoria para las AudienciasPúblicas
Los integrantes de la Comisión Especialaprobaron en la sesión precitada la convocatoria respectiva, la cual fue publicada enlosdiarios nacionalesde mayorcirculación,el19 de enero de 1989.
La convocatoriaquese expidiócon fundamento en el artículo primero del Acuerdo,contuvo las bases que regularon la realización de las audiencias públicasy el temariosobre el que se desarrollaron.
La base primera ratificóque se convocabaa los ciudadanos, partidos políticos nacionales, asociaciones políticas nacionales,organizacionessocialesy políticase institucionesacadémicas,a participaren laconsulta pública sobre reforma electoral.
En cuantoa laagenda temática,la segundabase precisó que la consultaabarcaría todoslos temas relativos a la reforma electoral,pero señaló-porrazonesmetodológicaslos siguientes rubros generales:
- DerechosPolíticosyRepresentaciónNacional;- Régimende Partidosy AsociacionesPolíticas Nacionales;- Política y Medios de ComunicaciónSocial;- Registro Nacional de Electores;-Organismos, ProcesosyContenciosoElectoral; e- Instituciones Políticas del DistritoFederal.
El temario contenido en la convocatoriafue lo suficientementeamplio y abiertoquefacilitó----<:omo era el propósitode laComi-
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sión Especial- se pudieran abordar todoslostemasquelos interesadosquisierantrataren tomo a la reforma electoral.
La propia base segunda estableció el calendario de las audiencias públicas. Determinó que fueran "por lo menos 11 audiencias", las cualessecelebraríanlosmiércolesdecada semanainiciándoseello. de febreroy concluyendo el viernes 14 de abril. Porcierto, el calendario fue posteriormentemodificadopor el consensode los integrantes de la Comisión,quienes decidieronquela audiencia prevista para el 14 de abril secelebraraeldía 19,agregandounaaudienciamás-la número 12- que sellevóa cabo el26 del mismo mes, fecha en la que concluyeron las audienciaspúblicas.
Los temasque seríandesabogadosen cadaaudienciano fueronseñaladosen la convocatoria,pues la ComisiónEspecialse reservóelderechodehacerloantesdecadaunadeellas.
La convocatoria también determinó lasformas de participación en las audiencias.La base tercera señaló que ésta sería pormedio de comparecencias directas en lasaudienciaspúblicas,o bien,a travésde estudios remitidosa la Comisión Especial.
Las bases cuarta, quinta, sexta y séptima,se dedicarona regular los requisitosde formaquedebíancontenerlasponenciasqueseexpusieranen comparecencia, así como losestudios remitidos a la Comisión; tambiénestablecían los tiempos para recibir las solicitudesyel lugara dondedebíanremitirse.
Un aspectode suma trascendencia consistió en la aperturade las audienciaspúblicasno sólo a la lecturade las ponencias,sino ala deliberaciónsurgidacon motivode ellas.Para ello.la base octava faculté a los integrantesde laComisiónEspecialparaformular observaciones o preguntas a los comparecientes a quienes se les otorgó el derecho de contestar.
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Otroaspectorelevanteconsistióen el establecimientode que el desarrollode la consulta seríadifundidoen losmediosdecomunicación social y en coberturanacional.Labase novenaprevino,al respecto,quepor lomenos dos horas de cada audienciapúblicaserían transmitidasen directo a travésde laradio y la televisión.
Finalmente,la base décimade la convocatoria encomendó a la Comisión Especialeditar la memoria de la Consulta Públicapara la Reforma Electoral.
Es indudableque la convocatoriafue rica,sin ser limitativa, en el contenido de lasbases a las que se sujetó el desarrollode laconsultapública,privilegiandolosacuerdosconsensualesde los integrantesde la Comisión Especial para decidir sobre cualquiercuestión no prevista, más con el ánimo defacilitarel desenvolvimiento de la mismayla participaciónciudadana,que de limitaroentorpecerun procedimientoen el que, sustancialmente, todosestuvieron de acuerdo.
4. El Desarrollo de las Audiencias Públicas
Como ya se señaló, la primera de las audienciaspúblicassecelebróello. de febrerode 1989. A propósitodel inicio materialdela consulta, Fernando Gutiérrez Barrios,secretariode Gobernación ypresidentede laComisiónFederal Electoral, hizousode lapalabra y advirtió:
..... estarnos convencidos que, sien materiaelectoral no modernizamos sistemas yadecuamos procedimientos, seremosrebasados por las circunstancias y nopodremos adaptamos a la vigorosatransformación que el gobierno de laRepública propiciapara definirel rumbo yseñalarelcaminoascendentedelaNación...Laconsultapopular será el medio propiciopara que se den las reformas que todosanhelamos. Las divergencias deberán sersuperadas a través del diálogo y lanegociación. Sobreel interés personal o de
grupo. debemos anteponer siempre elsuperior interés de la República", 16
El desarrollo de la consulta, ciertamente,se significa por el tono armonioso, maduro,responsable y juicioso que estuvo presenteen las doce audiencias públicas. En ellas seleyeron un total de 91 ponencias presentadaspor 86 participantes de los cuales 43 asistieron como representantes de los diversospartidos políticos nacionales con registro;41 como invitados especiales seleccionadospor el consenso de los integrantes de laComisión Especial y dos representantes deorganizaciones políticas sin registro, quefueron invitados por el mismo método.
Todos los participantes -representantesde partido, investigadores, líderes sociales einteresados en general- acudieron a lasaudiencias en un marco de irrestricta libertad a exponer sus propuestas y observaciones sin limitaciones de ningún tipo, dandolugar a una rica variedad de planteamientosya una gama muy amplia de alternativas denormatividad en los distintos temas quecomprendieron la agenda. Una materia tanpolémicacomo la electoral propició,debatesintensos y con frecuencia prolongados entrelos ponentes y los integrantes de la ComisiónEspecial que permitieron clarificar dudas,precisarposiciones y agotar, hasta donde fueposible, el contenido de los temas.
No obstante, la pasión ideológica o partidista no desbordó el ánimo de urbanidad y lavoluntad de respeto mutuo que prevaleció alo largo de estas jornadas.
En esta primera etapa del proceso de reforma electoral, relativa a la consulta pública,cada quien ha cumplido con creces la tareaque por propia voluntadse asignó. Los participantes lo han logrado al comparecer -yacomo representantes de partido, ya comoinvitados especiales- con trabajos seriosque reflejan preocupación sincera y largasjornadas de reflexión; los integrantes de la
Comisión Especial lo han hecho al dar ejemplo de responsabilidad y ecuanimidad, másallá de los intereses partidistas que legítimamente representan algunos o de las posiciones institucionales con las que acreditadamente participaron otros.
Todos han estado a la altura de los nuevostiempos de cambio y modernización, queseñorean la vida actual de la nación. Por eso,sin exclusiones, todos han logrado estar a lamedida del reclamo del pueblo mexicano,que con el arma poderosa del sufragio hapropiciado una nueva composición de lasfuerzas políticas nacionales y hoy exige quelas instituciones políticas mexicanas se recreen con talento e imaginación, pero sinprecipitaciones ni extravagancias.
Las audiencias públicas lo fueron, no sóloporque se hayan realizado en un lugar conacceso irrestricto acualquier interesado, sinoporque, adicionalmente a ello, los mexicanos pudieron estar atentos al desarrollo delos trabajos y al sentido de las propuestas ydel debate mismo, gracias a la transmisióndirecta y en cobertura nacional por la radíoy la televisión de una buena parte de cadauna de las sesiones, así como el trabajoprofesional y responsable de los representantes de los medios de comunicación socialque produjeron información veraz y oportuna sobre la secuencia de las audiencias.
El proceso de consulta pública sobre lareforma electoral conducido por la Comisión Federal Electoral no ha sido, sin embargo, el único. Forma parte de uno más ampliode movilización nacional de consensos básicos para producir la reforma a la legislación de la materia.
En efecto, en el acto mismo de instalaciónde la Comisión Federal Electcral del 9 deenero su propio presidente lo planteó alseñalar:
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<lEI gobierno de la República no limitaráesta consulta a foro exclusivo ni a temariorestringido. Porel contrario, rnultiplicaremos al máximo, las tribunas y loscanales de expresión". 17
Así, se realizaron otros foros distintos conel mismo propósito, tales como la Cámarade Diputados del Congreso de la Unión, através de su Comisión de Gobernación yPuntos Constitucionales, la Asamblea deRepresentantes del Distrito Federal y unacantidad importante de estados de la Uniónque lo hicieron mediante sus comisionesestatales electorales, legislaturas locales eincluso, órganos creados ex profeso. Todosellos han logrado participaciones importantes y material muy valioso para normar loscriterios más objetivos que orienten el rumbo de la reforma electoral. Este proceso yaha alentado la participación democrática yvalidado un método de trabajo que hoy lasociedad siente suyo y que por ello ha legitimado.
5. Perspectivas de laReformaElectoral
Las audiencias públicas de consulta parala reforma electoral han concluido. Hemostransitado una etapa intensa de participacióny debate donde se han escuchado las expresiones políticas más diversas que reflejan lapluralidad que se vive en el país. Pero elproceso no ha terminado; corresponde hoytrabajar en la definición de los acuerdosfundamentales para darle forma a las propuestas y configurar el proyecto de reformaelectoral que, siendo producto de todas lasfuerzas políticas nacionales, sea sometido alproceso legislativo que nuestra Constitución prevé, otorgándoleel rango legal que lohaga imperativo.
Al cierre de la decimasegunda y últimaaudiencia, el secretario de Gobernación ypresidente de la Comisión Federal Electoraly de la Comisión Especial, hizo una evaluación de los avances y manifestó las perspec-
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tivas de la reforma electoral. Gutiérrez Barrios dijo:
"Gobierno, partidos políticos y ciudadanos, interlocutores estructurales del proceso electoral, han expresado a lasociedad, sinretórica, conclaridad y profundidad, lo que importantes sectores delpueblo piensan y quieren, respecto a laselecciones y los mecanismos para prepararlas, desarrollarlas, vigilarlas y calificarlas". 18
Más adelante tam bién señaló:
..... debemos esforzarnos para queconcluyendo la fase inicial de concertación,se ingrese a una nueva etapa, con la mejor de las convicciones. Ese otro periodoque nos aguarda es el del consenso entrelos partidos políticos. Consenso que sinduda, seráarduo y dificil y del quedependedesde luego,el éxitoo el fracaso de lostrabajos posteriores de la consulta ... Enconsecuencia de Jos consensos quelogrenJos partidos políticos nacionales dependeráen buena medida, que la democracia dehoy, definida como perfectible, sirva para construir la democracia del mañana,más eficaz, más plena y más transparente". 19
La Comisión Especial trabaja ahora, precisamente en ese cometido. Las representaciones de los partidos políticos entreveranpropuestas, liman diferencias y afinan coincidencias en una labor que muestra palmariamente el grado de madurez políticaque priva en la nación. El material es profuso, no sólo atiende al generado durante eldesarrollo de las audiencias públicas convocadas por la propia Comisión, sino al producido en la Asamblea de Representantesdel Distrito Federal yen las entidades federativas, las cuales, en ejercicio de su libertady autonomía, decidieron remitir las propuestas recogidas atendiendo a la convocatoriaformulada por la Comisión Federal Electoral.
La responsabilidad de la encomienda sigue siendo de todos, pero los márgenes de sucumplimiento dependen, en mayor medida,de los partidos políticos a quienes incumbela construcción de los consensos básicos. Elgobierno de la República ha garantizado y loseguirá haciendo, respeto absoluto y apoyoincondicional, porque hay voluntad políticaque favorece el cambio y buena fe paraalcanzarlo.
Carlos Salinas de Gortari, ha reiterado quela profundidad y ritmo de la reforma dependerá del grado de consenso que las distintasfuerzas políticas logren construir. Así loestableció en su mensaje de toma de posesión el primero de diciembre de 1988, loratificó en lacomunicación dirigida al secretario de Gobernación el 9 de enero de 1989y lo refrendó en el discurso pronunciado enel acto de aniversario del Partido Revolucíonario Institucional (PRI), el 4 de marzo dc1989, en donde aclaró que:
.. . . .hemos convocado a un amplio pro~
cesode consulta para, mediantelas reformas constitucionales y legales necesarias,fortalecer la representatividad de los partidos y dar mayor transparenciaa los procesos electorales. La actividad delgobierno es de buena fe". 20
La posición presidencial es una muestraclara del respeto a la capacidad creativa ynegociadora de las nuevas fuerzas políticasnacionales y es, también, prueba de que elgobierno no abriga posturas preconcebidasen tomo a la reforma electoral.
La forma y contenidos de ésta habrán deser resultado del esfuerzo conjunto de losactores políticos interesados. Será, sin duda,manifestación de la modernización políticaque hoy permea el país y, estamos ciertos,que ensanchará el camino de la democraciapor el que los mexicanos exigen realizar eltránsito de un siglo a otro.
J Bobbio. Norberto. El Futuro de la Democracia, México. FCE. 1976, p. 7.
2 Real Academia Española. Diccionario de laLengua Española, Madrid. Decimonovena Edición,Espesa Calpc. 1970. p. 349.
3 Salinas de Gonari. Carlos. "Discurso pronunciado ante vecinos de la Delegación MagdalenaContreras del Distrito Federal el 10 de abril de1988", en Discursos de Campaña, México, Tomo X,PRI. p. 75.
4 Véase en este sentido, a Bobbio, Norberto.Es/atto, Gobierno J Sociedad, Barcelona, Plaza & Janés, 1987, pp. 20-33.
5 Comisión Federal Electoral. Reformo Política. Gaceta Informativa de la Comisión Federal Electoral. México, Tomo 1, 1977. pp. 335-342.
6 Comisión Federal Electoral. Renovación Política. México, Tomo 1, 1986, pp. XIII·XVI.
7 Salinas de Gortari, Carlos. Discurso pronunciado en la Reunión sobre Democracia y Descentralización, Puebla, 22 de abril de 1988.
8 Ibídem .
9 Salinas de Gortari, Carlos. Mensaje de Tomade Posesión como Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, México, 10. de diciembrede 1988.
10 Ibídem.
11 Ibídem.
12 Ibídem.
13Publicada en el suplemento "Concertación",Número 1, del periódico El Nacional, México, 5 defebrero de 1989, p. 1.
14 Discurso pronunciado por Fernando Gutiérrez Barrios, secretario de Gobernación y presidente de la Comisión Federal Electoral, en la sesión deinstalación de la propia Comisión el 9 de enerode 1989. Publicado en el periódicc El Día, el 10 deenero de 1989.
15 Giugni, Gino. "Concertación Social y Sistema Político en Italia" en Cuadernos de Investigaciones Jurídicas, Número seis, año dos, septiembrediciembre 1987, México, Instituto de InvestigacionesJurídicas, UNAM, p. 559.
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16Palabras pronunciadas por Fernando Ouuérrez Barrios, secretario de Gobernación y presidente de la Comisión Federal Electoral. al inicio de laPrimera Audiencia Pública sobre Reforma Electoral, celebrada en el Auditorio Revolución de la Secretaria de Gobernación, ello. de febrero de 1989.Publicada en el suplemento "Concertación", Número J, del periódico El Nacional. p. lo
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17 Discurso de Fernando Gutiérrez Barrios, secretario de Gobernación y presiden le de la Comisión Federal, op. cit.
18Publicado en el suplemento "Concertación",Número 12, del periódico El Nacional, 27 de abrilde 1989.
19 Jbídem.
20 Publicado en la revista Nexos, Número 136,abril de 1989.
CONSULTA NACIONAL PARA LA MODERNIZACIONDE LA EDUCACION
Por: MARIO AGUILERA DORANTES'
I. MARCO DE REFERENCIA
En la ceremoniade toma de posesión comoPresidente Constitucional de los EstadosUnidos Mexicanos, Carlos Salinas de Gortari expresó:
"La modernización de México esindispensable, para poder atender lasdemandas de los 85 millones de mexicanos de hoy, a los que se sumarán 10millones más en los próximos 6 años.Todos demandarán alimentos, serviciosurbanos, vivienda, educación y un modohonesto de vida. En mi administración,ingresarán al Sistema Educativo Nacionalnueve millones de estudiantes adicionalescon la legítima esperanza de una mejorcalidad de vida que la de sus padres. Unmillón de jóvenes anualmente aspirará aun empleo digno, a un futuro cierto, a unpaís soberano y justo. Para enfrentar estosretos, necesitamos crecer con equidad.
• Presidente de la Comisión Nacional para laConsulta sobre la Modernización de la Educaciónde la Secretaría de Educación Publica.
hacer más efectivo al Estado, aumentar laproductividad general, desatar la energíade la comunidad, enraizar la participaciónpopular. Necesitamos, en pocas palabras,modernizar la política, la economía, lasociedad".
En relación con el sector educativo, giróinstrucciones al Secretario de EducaciónPública para convocar a maestros, padres defamilia, organizaciones y asociaciones diversas, a participar en la integración de unprograma que, con fundamento en la experiencia personal y en las aportaciones de laeducación mexicana, establezca las bases,orientaciones y acciones encaminadas amodernizar el Sistema Educativo Nacional.
El anterior mandato se sustenta en el artículo 26 constitucional y en el 20 de la Ley dePlaneación que lo reglamenta. En el primero, se faculta al Estado para organizar unsistema de planeación democrática, cuyoobjeto es recoger las demandas y aspiraciones de la sociedad a fin de incorporarlas alplan y los programas de desarrollo; y, en elsegundo, se establece que "En el ámbito delSistema Nacional de Planeación Dernocrá-
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tica, tendrá lugar la panicipación y la consulta de los diversos grupos sociales, con elpropósito de que la población exprese opiniones para la elaboración, actualización yejecución del plan y los programas" de laadministarción pública.'
En el marco de esta Ley, es voluntad ydecisión política del gobierno federal quelasorganizaciones yasociaciones representativas de obreros, campesinos, empresarios,padres de familia y profesionales, así comogrupos populares y ciudadanos en general,participen como órganos de consulta permanente a través de foros que al efecto seconvoquen.
Es por ello que, en el mes de enero próximo pasado, el jefe del Ejecutivo convocó atodos los mexicanos a participar en la consulta nacional, por medio de lacual habría derecogerse el criterio y el interés de la ciudadanía en lo que a educación concierne y,enfatizó:
"mi gobierno asume el compromiso deconvertir con el concurso de ustedes y conel apoyo de todos los gobiernos de los estados, losresultados de laconsulta en programas eficaces y acciones concretas".
Por su parte Manuel Bartlett Díaz, secretario de Educación Pública, asumió la responsabilidad de llevar cabo la consulta, conel fin de dar respuesta al Presidente de laRepública. Al respecto expresó:
..A partirde hoy se abre unamplioespacio de diálogoy concertación. Losprotagonistas del proceso educativo en lascomunidades locales, los municipios, lasentidades federativas y las instancias nacionales, expresarán sus demandas y aspiraciones. su percepción de los problemasy sus propuestasde solución, sus criteriosy puntosde vista parala transformacióndel Sistema Educativo Nacional",
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En estas circunstancias, se dieron las condiciones necesarias para que la población engeneral manifestara las necesidades educativas, tal como las vive y siente, pero sobretodo, para que expresara cómo concibe laeducación a la que tienen derecho los niñosy jóvenes de México.
n. CONSULTA NACIONAL PARALA MODERNIZACION DE LA
EDUCACION
Pensamiento rector
En 1922, durante la inauguración de lasinstalaciones de la Secretaría de EducaciónPública, el titular del ramo José Vasconcelos, expresó al finalizar su intervención:
"En estos instantes solemnes, en que laNación mexicanaen medio de su pobreza,dedica un palacio alas laboresde laeducación del pueblo, hagamos votos por laprosperidad de un ministerio que ya estáconsagrado por el esfuerzo creador, y quetiene el deberdeconvertirseen fuente quemana,en polo que irradia. y, que la luz desus claros muros sea corno la aurora de unMéxico nuevo, deunMéxico espléndido".
Sesenta y siete atlas después de que seescuchó la palabra sensata de Vasconcelos,el Primer Mandatario de la Nación, con vozigualmente sensata y elocuente declaró:
"Hevenido aquíaeste recinto histórico, ala Secretaría de Educación Pública, parasignificarla importancia que tieneparamigobierno la modernizacióneducativa",
Con este propósito instaló la ComisiónNacional para la Consulta sobre la Modernización de la Educación, con la presenciade sus secretarios de Estado y el jefe delDepartamento del Distrito Federal; losgobernadores de los 31 estados; los funcionarios del sector educativo; el representante
de organizaciones de obreros, campesinos yempresarios; de asociaciones de padres defamilia y de profesionales de la educación;de la Asociación Nacional de Universidadese Institutos deEnseñanzaSuperior; así comodel Sindicato Nacional de los Trabajadoresde la Educación.
Instalada la Comisión, Manuel BartleuDíaz, secretario del ramo, puso en marchalos mecanismos para realizar la consultamediante foros a nivel municipal, regional yestatal, asegurando de esta manera el logrode los objetivos siguientes;
- Promover la participación responsabley comprometida de la sociedad engeneral, en el análisis de los problemas educativosnacionales yparticularmente de aquellos que se deri van dc suentorno inmediato.
- Elaborar un programa que permita latransformación cualitativa del Sistema Educativo Nacional.
La consulta quedó a cargo del ConsejoNacional Técnico de la Educación, el cual seinspiró en el pensamiento rector expuestopor Carlos Salinas de Gortari en la ceremonia citada, misma en la que el gobierno de laRepública asumió compromisosquetienensu origen en un minucioso y realista diagnóstico de nuestro sistema educativo, en elconocimiento de nuestra historia. de nuestros tiempos y sobre todo en una clara definición del rumbo que ha de seguir nuestro paísen su proceso de desarrollo y de ingreso a lamodernización.
Los compromisos que asumió el Presidente no fueron un hecho aislado, formanparte de una concepción general de gobierno, en la cual la legitimización de los actosgubernamentales se encuentra en el ejercicio de la participación democrática y en elcumplimiento cabal de la legalidad establecida en el marco constitucional. El concepto
de modernidad en la educación constituye,desde esta perspectiva, un compromisosocial; de ahí la invitación de Carlos Salinasde Gortari, para que con la participación detodos los sectores sociales se encuentren loscaminos que nos conduzcan a lograr unaeducación congruente con nuestro tiempo ycon nuestro proyecto de Nación. Esta ideaimponeaprovechar lasenseñanzas de nuestrahistoria, las experiencias que, sobre todo enel campo de la educación, son de una granriqueza, el trabajo de millones de maestros,las ideas de los grandes propulsores de laeducación como José Vasconcelos y JaimeTorres Bodet, quienes han sido y son sustentode la formulación, "node un nuevo conceptoeducativo", sino de formas más eficacespara lograr con plenitud lo establecido en elartículo tercero constitucional, lo queindudablemente equivale a formarmexicanos cada vez mejor educados, mejorpreparados y capaces de construir un Méxicomoderno.
El Primer Mandatario, en su discurso antelos responsables de la educación, sostuvocon toda convicción: "La calidad de la educación es el fundamento de la democraciaque demanda la Nación", que" una sociedadmejor educada, más informada, es condición para fortalecer organizaciones y prácticas partícipatívas" y que "el destino de lapatria depende del rumbo que tome ahora laeducación nacional". Asimismo, pararesponder a "la búsqueda intransigente de lacalidad" por parte de la sociedad, en esta"amplia, abierta y participativa consultanacional", propuso conducir la reflexiónsobre cuatro ejes principales: los contenidosde la educación, los métodos de la enseñanza,la revisión del sistema educativo y laparticipación de la sociedad.
En el primero, contenidos de la educación,planteó atender los valores que nos danidentidad nacional y propósito colectivo, sinolvidar las expresiones de las culturas regio-
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nales, con el objeto de encontrar "los talentos que reclama la modernización del apartado productivo y la soberanía nacional antela transformación mundial que hoy está enmarcha".
En el segundo, los métodos de enseñanza,inS1Óareflexionarsobrelarevaloraciónsocialy profesional del maestro, para que la sociedad esté en condiciones de exigirle la realización de la granobra educativa. Considerará, la modernización de la educación, lacomunicación a través de los medios electrónicos, sobre todo como una respuestaeficaz en la educación de los adultos y lo quesobre el particular requieren las comunidadesaparUldas.También,adaplarlosmétodos de enseñanza-aprendizaje, los sistemasy recursos pedagógicos a cada nivel y a lasdiferencias culturales de cada región.
En el tercero, la revisión del sistemaeducativo, invitó a propiciar "la armonía delas distintas partes que lo componen", demanera que se asegure la igualdad de oportunidades y sin provocarrezagos, pues "debegarantizar la movilidad educativa con baseen el esfuerzo y el mérito", así como cuidarque cada nivel cumpla sus melas, se articulelógicamente y en su totalidad "salga al encuentro productivamente con la realidadeconómica y cultural", En este espacio serequiere analizar las formas para disminuirlas disparidades del sistema educativo quedistorsionan el derecho a la justicia de todoslos mexicanos.
El sistema educativo no estaría completosi no se fortalecieran las funciones sustantivas de la educación superior: investigación, docencia y difusión: para ello es necesario meditar sobre la organización de lasuniversidades y centros de educación superior, de tal suerte que éstos respondan a lasdemandas de la calidad de la educación. Latarea de la descentralización se debe profun-
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dizar, pues es imperativo . 'aprovechar mejor el talento y la creatividad de las distintas regiones y promover su autonomíaadministrativa y participación".
En el cuarto, participación de la sociedad,el PresidentedesUlcólagranimportancia dereflexionar sobre los caminos para lograr elconcurso de la sociedaden materiaeducativa;la complejidad de la tarea requiere la accióncomprometida y coherente de todos lossectores.
En este orden de ideas, el Consejo Nacional Técnico de la educación asumió conentusiasmo el compromiso de organizar laconsulta con una gran responsabilidad antelos educandos, los maestros, los padres defamilia y la sociedad. Para lograr la mayorparticipación posible, estructuró los mecanismos que le permitieron llegar a todos losinteresados en el problema educativo y dispuestos a ofrecer un punto de vista, mereciendo atención y respeto todas las opiniones, tal como fue establecido por el Presidente de la República.
m, ORGANIZACION DE LACONSULTA
LaConsulta abarcó todos los niveles, tipos,modalidades y campos educativos.' Paralograr un acercamiento a la sociedad sediseñaron dos caminos. El primero, destinado a promover la participación de maestros,alumnos, padres de familia, investigadoresasociaciones de profesionales de la educación, funcionarios; organizaciones obreras,campesinas, empresariales y sindicales; asícomo de la población general. Este acercamientose hizo medianteforosa nivel municipal, distrital, regional y estatal.
El segundo, a invitación del secretario delramo, se realizó recogiendo la opinión derepresentantes del pensamiento de Méxicoen todos los órdenes, expertos y especialislas distinguidos en el campo educativo, de
tal forma que en las conclusiones estuvieranpresentes las ideas avanzadas de nuestromedio cultural.
Responsables de la consulta:
La coordinación general de la consultaestuvo a cargo del Consejo Nacional Técnico de la Educación, con el asesoramiento dela Subsecretaría de Coordinación Educativay del Centro de Procesamiento "ArturoRosenblueth".
Los Consejos Estatales Técnicos de laEducación se responsabilizaron en el área dela educación básica (preescolar, primaria ysecundaria) en sus respectivas entidadesfederativas.
Las direcciones generales de la EducaciónPreescolar, Primaria y de Secundaria y laDirección General de los Servicios Coordinados de Educación Pública del estado deMéxico se encargaron de la consulta en lazona metropolitana. La Dirección Generalde Educación Indígena y el Instituto Nacional Indigenista se responsabilizaron de laconsulta en las instituciones de educaciónpreescolar, primaria y secundaria indígenas.El Consejo Nacional de Fomento Educativo, en el campo de la educación preescolary primaria comunitarias. La Subsecretaríade Educación e Investigación Tecnológicay la Unidad de Educación Media Superior,en las instituciones de este nivel educativo,propedéuticas y terminales. La UniversidadPedagógicaNacional y la Dirección Generalde Educación Normal y Actualización delMagisterio seencargaron de la consulta enlas instituciones de formación y actualización docente. La Asociación Nacional deUniversidades e Institutos de EseñanzaSuperior. en las universidades e institutostecnológicos. El Instituto Nacional para laEducación de los Adultos, con apoyo de laUnidad de Centros de Educación Básicapara Adultos, en el ámbito de su competencia. La secretaria particular del secretario de
Educación Pública estableció la comunicación con los expertos y personajes relevantes, a quienes seconsultó individualmente.
Contenido temático
La consulta sellevó a cabo con base en unaconvocatoria en la que se señalaron. comotemas centrales, los cuatro ejes propuestospor el Primer Mandatario de la Nación, encuyos rubros seubican las necesidades básicas de nuestro sistema educativo, para lasque sebuscan satisfactores viables.
Desarrollo de la consulta
En cada estado, el gobernador asumió laresponsabilidad de organizar y poner enmarcha la consulta, con la colaboración delos responsables de los servicios educativosfederales y estatales, el secretario técnicodel ConsejoEstatal Técnico de la Educacióny un representante del Consejo NacionalTécnico de la Educación.
Con el objeto de asegurar un mejor desarrollo, senombraron comisionesencargadasde la organización, coordinación y realización de los foros municipal, distrital, regional y estatal.
En los foros de cada municipio, la mayorresponsabilidad estuvo' a cargo del presidente municipal respectivo. Colaborarontambién de manera relevante, los supervisores escolares y los integrantes del ConsejoEstatal Técnico de la Educación.
Gracias a la respuesta generosa que dieronlos gobernadores y presidentes municipalesal llamado del Presidente de la República,los 2, 382 municipios que conforman el paísparticiparon en la consulta, realizando 1,312 foros municipales, 83 regionales, 32distritales, 14 especializ.ados y 31 estatales.Las ponencias recibidas fueron 53, 302 delos estados y 12, 258 del Distrito Federal.
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Con el desarrollo de estos foros y el análisis de las ponencias de los 31 estados, seconoce inclusive la opinión de los habitantesde las regiones más apartadas e incomunicadas del país, misma que sirve de guía paradefinir la regionalización ydescentralizaciónde la educación; del Distrito Federal, secaptó el punto de vista delos habitantes de laciudad donde se localizan los más grandescontrastes sociales, culturales y económicos.
Con las conclusiones y recomendacionesde la consulta se formula el programa educativo de cada estado y con todos ellos seintegrará el Programa Nacional de la Educación, que permitirá enfrentar con calidad yeficiencia los retos de la Nación.
IV. PROCESAMIENTO DE LAINFORMACION
cada una de las ponencias, que versan esencialmente en tomo de los cuatro ejes:
- Contenidos de la educación
- Métodos educativos
- Revisión del Sistema Educativo
- Participación de la sociedad.
A cada uno de éstos se le asiguó una letramayúscula: A, B, C y D, respectivamente.Estos ejes, a su vez, se integraron por uno ovarios subtemas, identificados con númerosarábigos. Al mismo tiempo, se agregaronotras dos claves, una para el nivel, tipo ocampo educativo al que estaba dirigida lapropuesta y otra para la entidad federativadonde se presentó el trabajo. Como ejemplo se citan cuatro claves sobre niveles:
CLAVE NIVEL
Para poder capturar y cuantificar la información mediante procesos electrónicos se
Con relación a las entidadesfederativas, se optó por el ordenalfabético.
Ejemplos:
La información que recibió el ConsejoNacional Técnico de la Educación, comoresultado de la consulta, estaba contenida enponencias, relatorías, documentos síntesis ytrabajos de investigación pedagógica,presentados en los foros municipales, distritales,regionales y estatales.
En la primera lectura de estos documentosse observó que la información vertida eraabundante y heterogénea. La abundanciatiene su razón en la amplitud de cobertura deconsulta que, como es sabido, fue a nivelnacional; y la heterogeneidad se explica porlos participantes de diversos sectores sociales y niveles culturales que emitieron susopiniones.
Anteestascaracterísticas se vio la necesidad de crear un instrumento que facilitara laagrupación y el registro de todas las propuestas de contenido similar, en tomo aenunciados representativos. Fue así como seformuló la relación de expresiones genéricas, donde se ubicaron las propuestas de
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100
120
130
140
CLAVE
01
02
03
32
Todo el nivel de educaciónbásica
Preescolar general
Primaria general
Secundaria general
ENTIDAD
Aguascalientes
Baja California Norte
Baja California Sur
Zacatecas
diseñó un formato que contiene: folio, queindica la entidad de donde procede la ponencia y un control para su archivo; clave delenunciado genérico; código del nivel educativo al que está enfocada la recomendación;y el nombre de la persona, institución uorganismo que la propuso.
Para ilustrar el procesamiento de la información, sepresenta el siguiente caso, proveniente de la escuela primaria "Miguel Hidalgo y Costilla" de Nunkiní, Calkiní, Campeche. Los maestros manifiestan que "losprogramas deberán ser flexibles de tal manera que permitan adaptarlos a la realidaddel medio donde se apliquen"; propuestaquesecanalizóalenunciadogenérico A.3.l5,que dice: Asegurar la flexibilidad de losplanes y programas de estudio.
La clave convencional A.3.15 que corresponde a este enunciado comprende:
- A, eje en el que se ubica la propuestaque sirve de ejemplo:Contenidos de la Educación.
- 3,subtemadeleje: Planes y programasde estudio.
- 15, propuesta específica: Asegurar laflexibilidad de los planes y programasde estudio.
El análisis y la codificación de las ponencias estuvo a cargo del personal docente ytécnico con amplios conocimientos y experiencia, en relación con el sistema educativo.
Una vez registrada la información, elCentro de Procesamiento "Arturo Rosenblueth", de común acuerdo con el ConsejoNacional Técnico de la Educación, procesólos datos e informó de los productos por ejetemático, entidad federativa y a nivel nacional, mediante listados, gráficas y mapas.
V. RESULTADOSDELACONSULTA
El análisis de lasponencias puso de relieveel conocimiento que el hombre de Méxicotiene de su problemática educativa. Losmaestros, porejemplo, no dejaron de sañalarlo obsoleto e inadecuado de los planes yprogramas de estudio, toda vez que fueronelaborados pensando más en lo que losadultos desean que los niños aprendan; lospadres de familia expresaron el divorcioentre la escuela y la comunidad y con ejemplos vivos lo hicieron destacar.
Ampliando unpoco el tema, se hizo evidente la denuncia de que los educadores hanvivido al margen de un viejo anhelo: suparticipación en la formulación y revisiónde los planes y programas, porque:
- No responden a las necesidades de loseducandos.
-Son sumamente ambiciosos.
-No hay relación entre las cargas pro-gramáticas y el tiempo disponible. 3
-No estimulan la participación activadel alumno,"
-Hanpropiciado la institucionalizacióndel verbalismo.
-No están vinculados entre sí en losniveles educativos.
-Carecen de un adecuado diseño paraadaptarse a las características y necesidades regionales.
-Hacen poco énfasis en el rescate denuestros valoresy tradiciones nacionales.
-Conceden poca importancia a la historia y geografía de México y al civismo.
En la consulta se insistió en fortalecer lasenseñanzas que corresponden a los primeros
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grados dc educación primaria a los que tieneacceso el grueso de la población escolar (54de cada 100 niños que ingresan a primariaterminan el sexto grado); igualmente sedestacó la importancia de elevar la eficiencia terminal. ¿Cuántos años han tenido quepasar para cumplir con el precepto constitucional de hacer obligatoria la educaciónprimaria?
Tanto padres de familia como maestrosseñalaron que la supervisión escolar es elproblema toral de todo sistema educativo;desean conocera los supervisores en el transcurso del ano, no sólo en los festivales y queademás, hagan visitas de orientación continuas, oportunas y eficaces. También denunciaron que a los cargos de supervisión nosiempre llegan elementos debidamente calificados por su capacidad técnico-pedagógica y administrativa, ni con suficienteexperiencia en los puestos de base; en nopocos foros se propuso que los puestos desupervisión fueran de confianza para asegurar en ellos la presencia de educadores idóneos; y no faltó quien asegurara que ninguna empresa delega en la organización laboral aquellos puestos de los cuales dependela calidad y cantidad de sus productos.
La sociedad mexicana tiene una clara visión del divorcio existente entre la familia,laescuela y la comunidad. Señalé queactualmente no se propicia la corresponsabilidad de estos tres elementos para:
- Evitar el ausentismo de los alumnos ymaestros.
- Ayudar al mantenimiento y uso adecuado de las instalaciones escolares.
- Realizar en las escuelas pláticas deorientación a los padres de familia.'
- Promover actividades de apoyo a laescuela y desarrollo comunitario.
- Organizar eventos deportivos, culturales y de capacitación para el trabajo.
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La mencionada falla de responsabilidadcompartida ha llevado también a establecerhorarios y calendarios escolares inapropiados. Los participantes en los foros, insistieron mucho en el problema de la formación de docentes que hasta hoy haexcluido, o considerado de poca importancía.la preparación de maestros de educaciónbásica que tomen a su cargo la enseñanza delas actividadesartísticas,teenológicas, físicas, extraescolar y de educación especíal'yrural. Asimismo señalaron que no son convenientes los mecanismos de selección deaspirantes a las carreras de docente, porqueno se garantiza el perfil requerido en estaprofesión.
En relación con la actualización, los maestros manifestaron que no corresponde a susintereses y necesidades profesionles, ya queno siempre se abordan temas que les ayudenen la práctica docente y son conducidos porpersonal sin la experiencia o conocimientosnecesarios. Los padres de familia, al respecto, desean que estas actividades no ocasionen suspensión de labores.
Un reclamo generalizado fue solicitar quese conserven, amplíen y mejoren las instalaciones escolares; que se aprovechen losmateriales de construcción y estilos arquitectónicos propios de cada región. Con estasmismas características y con la colaboraciónde los gobiernos municipal.estatal y federal,así como de la comunidad, también se debeconstruir en el medio rural una casa diguapara el maestro, contribuyendo así a su arraigo. Es lamentable que en el sector educativono haya una adecuada administración, porque mientras en algunos lugares faltanmaestros y recursos materiales. en otrossobran.Y"
Las aseveraciones anteriores y otrasmuchas que sería largo de enumerar, estánincluidas en la relación de las aportacionesexpuestas en los foros que hizo el Centro deProcesamiento "Arturo Rosenbluetb" y que
presentó en ocho apartados, conforme alorden de frecuencia, de la manera siguiente:
Contenidos de la Educación
- Revisar los planes y programas deestudio.
- Fortalecer los aspectos históricos, geográficos, cívicos y culturales de lalocalidad, la región y nacionales.
- Fortalecer las normas y valoresnacionales y universales.
- Considerar en la elaboración de losprogramas de estudio las diferenciasde carácter regional.
- Vertebrar los planes y programas deestudio de un nivel educati vocon el siguiente.
- Adaptar los planes y programas deestudio a las características de desarrollo del educando.
- Asegurar la participación de losmaestros en la revisión de los planes yprogramas de estudio.
- Fortalecer el carácter formativo de losplanes y programas de estudio.
- Vincular los contenidos de los planesy programas de estudio con el campode trabajo.
- Dar uniformidad a los planes yprogramas de estudio dentro de cadanivel educativo.
- Promover la participación de losdistintos sectores de la población en larevisión de los planes y programas deestudio.
- Diseñar los planes y programas deestudio por asignaturas.
- Vigorizar la educación para la salud.
- Dejar a cargo de organismos académicos competentes la reestructuraciónde los planes y programas de estudio.
- Impulsar la educación física y eldeporte.
- Abatir el contenido de los programasde estudio.
- Asegurar la flexibilidad de los planesy programas de estudio.
-Fortalecer la educación sexual.
Métodos Educativos
-Asegurar la existencia de materialdidáctico, adecuado y suficiente, enlos planteles.
-Considerar en la enseñanza las condiciones de la realidad local, regional ynacional.
-Innovar la metodología di<\¡\ctica conbase en la investigación y en laexperiencia de los docentes.
-Promover la participación activa deleducando en el aprendizaje.
-Proveerde libros de texto ycuadernosde trabajo gratuitos a la educaciónbásica.
-Adecuar el proceso enseñanza-aprendizaje a las características deleducando.
-ProducirmaterialesdeorientaOO\n.paralos maestros.
-Dejar al maestro en libertad para queseleccione sus métodos de enseilanza.
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-Revisar el sistema de promoción delos alumnos.
-Evaluar la efectividad de los métodosempleados por los maestros.
-Promover la auto-evaluación del educando y del docente.
-Revisar y actualizar las monografiasde los estados como complemento delos libros de texto gratuitos.
- Asegurar la participación de losmaestros en la elaboración de los libros de texto gratuitos y para el maestro.
- Asegurar la distribución oportuna ysuficientede los libros de texto gratuitos.
- Promover el hábito de la lectura.
- Erradicar el verbalismo.
- Suprimir en los libros de texto la imposición de un método para la enseñanza de la lecto-escritura (métodoglobal de análisis estructural).
- Revisar las guías didácticas para elmaestro.
- Ensenar simultáneamente las letrascursiva y script,
Revision del Sistema Educativo
- Mejorar la infraestructura física, anexos, equipo y medios necesarios parael funcionamiento eficiente de losplanteles.
- Revisar la estructura de la Secretaríade Educación Pública aefecto de abatirdeficiencias en la prestación de los
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servicios,racionalizar los recursos yevitar duplicidad de funciones.
- Incrementar al ocho por ciento delproducto interno bruto, el presupuestodestinado a la educación.
- Fortalecer el sistema de supervisiónescolar reafirmando su sentido deorientación y apoyo al trabajo docentey mejorando su eficiencia
-Institucionalizar los servicios de educación destinados a los padres defamilia
- Hacercumplir la disposición constitucional respecto de la obligatoriedad dela educación primaria e incrementarlos servicios de educación preescolary secundaria.
- Integrar un sistema nacional de investigación educativa que aporte basespara la toma de decisiones en los pIanos nacional y regional.
-Consolidar el proceso de descentralización de desconcentración educativas, asegurando el logro eficaz desus cometidos.
-Asegurar la observancia del articulotercero constitucional.
-Adecuar el calendario y los horariosescolares a las necesidades regionales.
-Establecerun sistema nacional de evaluación integral y permanente delsector educativo.
-Aprovechar racionalmente los recursos humanos, materiales y financierosdel sector.
-Simplificar la administración de lossistemas educativos e incrementar sueficacia.
-Incrementarel número deedificiosescolares de acuerdo a la demanda de losservicios educativos.
-Establecer medidas de control paraevitar la suspensión injustificada delabores, el ausentismo, el uso indebido de licencias sindicales y médicas.
- Disminuir la relación del número dealumnos por maestro, para facilitaruna atención individualizada.
- Adecuar la legislación educativa a lasmodificaciones que se incorporen alsistema.
- Considerar dentro de la estroctura delsistema educativo, la debida atencióna todos los niños con requerimientosde educación especial.
- Nombrar en los puestos directivos delos Servicios Coordinadosde Educación Pública, en los estados, a losmaestros de mayor prestigio profesional.
- Asignar un grupointerdisciplinariodedocentes, a cada zona escolar, paraapoyo técnico.
- Revisar los reglamentos relativos a laAsociación de Padres de Familia,cooperativa escolar, parcela escolar yotros similares.
- Establecer que las consultas no seanocasionales; éstas deben realizarse,cuando menos cada dos años.
- Extender y consolidar apoyos psicopedagógicos a los alumnos que lorequieran.
- Preveeren el reglamento de los padresde familia, la comunicación permanente de éstos y los maestros.
- Permitir a los egresados de un niveleducativo su accesoa cualquier institución del nivel siguiente, previocumplimiento de los requisitos generales.
- Consolidar la integración y funcionamiento de los Consejos EstatalesTécnicos de la Educación.
-Institucionalizar los servicios de educación inicial.
-Controlar las sectas religiosas queinterfieren en las actividades educativas y en el respeto a los valores ysímbolos patrios.
-Revisar los criterios que norman el derecho a la jubilación.
-Crear modalidades innovadoras departicipación del Estado de los sectores de la población para el financiamiento de la educación.
Participación de la Sociedad
-Hacer que los padres de familia participen en las actividades escolares.
-Fomentar la interacción de docentes,alumnos, padres de familia y otrosintegrantes de la comunidad en lasactividades de la escuela.
-Propiciarla interacción familia-escuela-comunidad.
-Propiciar la participación de organismos y sectores sociales en apoyo a laeducación.
-Responzabilizar a los padres de familia de la asistencia regular de sus hijosa la escuela.
-Establecer la política: que las instalaciones escolares son patrimonio de la
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comunidad, por lo que tiene el derecho de su uso y la responsabilidad desu mantenimiento y conservación.
-Establecer mecanismos de participación coordinada del Estado y los miembros de la comunidad, para la construcción, mantenimiento y equipamiento de los planteles.
- Lograr que los organismos y setoressociales apoyen las diversas campañas y actividades que realice la escuela para el desarrollo de la comunidad.
- Informar oportunamente a los padresde familia sobre el aprovechamientoescolar y comportamiento de sus hijos.
~ Hacer que los sectores productivos yprestadores de servicios, participenapoyando a las instituciones educativas permitiendo el acceso a sus instalaciones y dando orientaciones.
- Asegurare! funcionamiento de 10sComités Municipales de Educación.
- Lograr que los organismos y sectoressociales, faciliten la capacitación parael trabajo de los alumnos que lo requieran.
- Responsabilizar a las autoridades locales (presidentes municipales. comisarios ejídales, comisarios y delegados municipales) de la vigilancia paraque los padres de familia envíen a sushijos a la escuela y de sancionar a losque no cumplan con esta disposición.
-Lograr que la comunidad en generalcontribuya en la asistencia de los niños a la escuela y su permanencia enella.
- Ofrecer al maestro rural una casa digna, en cuya contrucción contribuyan
los gobiernos municipal, estatal yfederal, quedando la mano de obra ylos materiales a cargo de la comunidad, a fin de lograr su radicación permanente en la localidad.
- Hacer efectiva la participación de lospadres de familia en los ConsejosTécnicos Escolares.
- Revisar el reglamento de los ComitésMunicipales de Educación.
- Hacer efectivo y sencillo el funcionamiento de los Comités de Seguridady Emergencia Escolar.
- Hacer participe a la comunidad en elestablecimientodel calendario y horario escolares, de acuerdo a sus actividades.
- Mantener informada a la comunidadescolar del manejo de los fondos de laasociación.
Impulsar la capacidad crítica, científica ytecnolágica
- Aprovechar los medios de comunicación social en la enseñanza.
- Impulsar la formación crítica, científica y tecnológica.
- Actualizar los contenidos de los librosde texto de conformidad con los avances científicos y tecnológicos.
- Ampliar la planta de personal de lasescuelas con maestros de educaciónfisica, artística y tecnológica y personal de apoyo educativo.
- Dotara los planteles con equipos electrónicos.
- Fomentar y enriquecer las bibliotecasde la escuela y la comunidad.
- Ejercer control para evitar que losmediosde comunicación social influyan negativamente en las actividadeseducativas, la integridad personal y laidentidad nacional.
- Propiciar que el aprendizaje sea elresultado de la investigación del alumno.
- Vincular las actividades de las instituciones educativas con el sector productivo.
- Definir los perfiles de los diferentestipos de profesionales que requiere elpaís y abrir o fortalecer los estudiosrespectivos.
- Fortalecer las instituciones educativasresponsables de generar avances científicos y tecnológicos.
- Incrementar y mejorar la utilizaciónde los medios de computación electrónica, en los servicios administrativos y técnico-pedagógicos del sistema educativo.
- Incorporar contenidos sobre computación.
- Revisar la oferta de estudios técnicos,medios y profesionales.
- Propiciar la integración de la teoría yla práctica en el aprendizaje.
Formación y actualización docente
- Asegurar que la actualización responda a las necesidades de los maestros ysea eficaz.
- Establecer el carácter obligatorio ypermanente de la actualización.
- Fortalecer el sistema de formación dedocentes para asegurar los maestrosque requiere el sistema en todos sustipos, niveles y modalidades.
- Integrar un sistema nacional rector dela formación y actualización de losdocentes.
-Crear licenciaturas en educación bilingüe-bicultural, inicial, artística,tecnológica, extraescolar, entre otras.
- Proporcionar capacitación al personaltécnico y administrativo del sectoreducativo.
- Incorporar contenidos sobre educación especial en todos los planes deestudio de formación de docentes.
Salariosy prestaciones al docente
- Mejorar los salarios del personal docente.
- Otorgar estímulos por méritos profesionales.
- Otorgarapoyos académicos, y de bienestar y seguridad socíala Josmaestros.
- Promover el arraigo del maestro a lacomunidad mediante incentivos económicos, provisión de viviendadigna.estímulos profesionales. bienestarfamiliar, etc.
- Revisar la reglamentación sobre lascondiciones dc trabajo y el cumplimiento de responsabilidades en elsector educativo.
- Revisar el sistema de escalafón paralos trabajadores de la educación.
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Apoyo a educandos
- Ampliar la oportunidad de acceso detoda la población a los servicios educativos.
- Asegurar que la escuela promueva eldesarrollo socio-económico yactívidades deportivas y recreativas en lacomunidad.
- Dar participación a las áreas sustantivas en la provisión de becas a educandos de recursos económicos escasos.
- Restablecer y ampliar la distribuciónde los desayunos y meriendas escolares.
- Proporcionar a los alumnos que lo requieran alojamiento y servicios asistenciales para evitar que abandonensus estudios.
- Institucionalizar los servicios de orientación educativa.
- Asegurar el apoyo del Estado a loseducandos con talento para que concluyan sus estudios hasta el nivelprofesional.
- Organizaryasegurarel funcionamiento de "Fideicomisos Escolares" constituidos por padres de familia, paraapoyar en la solución de necesidadesescolares.
- Abatir el costo de los libros de textoque tienen que comprar los alumnos.
- Establecer que las escuelas particulares en lugar de que contribuyan conel cinco por ciento de becas, otorguenel equivalente en efectivo, a fin de quesea destinado a niños de escasos recursos económicos.
Estas son las cuestiones más sentidas porel pueblo, captadas en la consulta y que formarán parte del Programa Nacional de Educación. "Mi gobierno -declaró el Presidenteel 16de enero de 1989-asurneelcompromisode convertircon el concurso de ustedes yconel apoyo de todos los gobiernos de los estados, los resultados de la consulta en programas eficaces y acciones concretas".
1 Ley de Planeaci6n. Diario Oficial de laFederaci6n, 5 de enero de 1983.
zLey Federal de Educación. Diario Oficial de laFederación, 20denoviembre de 1973.
3Los maestros de Palizada, Campeche, af1I111an:"Un maestro de primaria tiene que desarrollarochoprogramas y 64 unidades para alcanzar 640objetivosy si dividimoslas 641.D1idadcs entre los189díasdel añoescolar. se destinarían menosde3 días para cada unidad, pero COmo hay grancantidad de suspensiones por diversos motivos.queda undía para tratar cada unidad".
4 Padres de familia de Coahuila resaltaron:"Nuestros hijos no pueden decir 'no entendíporque el maestro se molesta y no es capaz devolver aexplicar; por talmotivo no hay preguntasen el desarrollo de la clase..:'
.5 "En Salamanca, Guanajuato, los padrespropusieron: Que los maestros nos enseñen,aunque sea un día a la semana, parapoder ayudara los niños a hacer su tarea".
6"Laeducación especial en México es simbólica,si se considera que sólo se atiende al 0.25 yorciento de la poblaci6n demandante ..:' afmnaronmaestros y padres de familia de Tamaulipas.
7 ... "En mi estado sobran maestros, tanto en elsistema educativo federal como en el estatal"c..expresó un alto funcionario de Veracruz.
8 Maestros del Distrito Federal afirman: "Hayprofesores con grupos de cuatro a 10 alumnos,¿se justifica el dispendio en un país comoel nuestro'i.¿"
LA POLITICA EXTERIOR MEXICANAY LA ESTRUCTURA DE LA SECRETARIA
DE RELACIONES EXTERIORES
Por: CARLOS NUÑEZ URQUlZA- yMA. CRISTINA ALCALA ROSETE--
INTRODUCCION
Este ensayo se desarrolla en cinco apartados. En cada uno de ellos se presenta unatesis que sirve de base a los apartados subsecuentes.
Nuestros principios de política exteriorencuentran susprimeras raíces enlos esfuer~
zas de la nación mexicana por defender susoberanía durante el siglo pasado ante graves y numerosas intervenciones extranjeras.Fueron lúcida y claramente precisados porVenustiano Carranza en 1918 y elevados arango constitucional en 1984.
A lo largo del primer apartado se consigna la larga tradición histórica de la Secretaria de Relaciones Exteriores, así comolos principales factores que han influido enla evolución de esta dependencia.
• Oficial Mayor de la Secretaría de RelacionesExteriores.
** Asesora del Oficial Mayor de la Secretaría deRelaciones Exteriores.
En el segundo se registran aquellos cuerpos jurídicos que reglamentan la política exterior y se desarrolla la tesis de que laConstitución y diversos ordenamientos legales tales como los relativos a nacionalidad y naturalización, a la adquisición depropiedades en el territorio nacional, a lainversión extranjera y otras, son la expresión jurídica del celo de la nación mexicana por defender su soberanía.
La defensa de la soberanía ha tomado diversas formas a lo largo de nuestra historia: la lucha militar heroica frente al invasorextranjero, la tenaz y hábil negociación diplomática, la legislación visionaria ycertera.
En el apartado tres (nueva realidad nacional e internacional) se defiende la tesisde que los nuevos tiempos, esta nueva etapa de la historia, exige que la defensa de lasoberania cubra con el mismodenuedo y decisión otras áreas de la competencia internacional.
Los rápidos cambios de las últimas décadas han afectado profundamente la so-
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ciedad, la economía, la política, la ciencia,la tecnología y los valores sociales. Estanueva situación internacional brinda a la vezmultiples oportunidades de desarrollo para los países, pero también peligros y amenazas para su soberanía. Aquellos paísesquesepan enfrentarlos, lograrán sobrevivircomo estados nacionales soberanos.
Ante estos cambios en el entorno internacional es clara la decisión politica de laactual administración de conservar la fuerza de los principios tradicionales de la politica exterior y de adecuar las estrategias.
Todo diseño de politica exterior conlleva la necesidad de establecer objetivos yprioridades estratégicas. Los objetivos y algunas de estas prioridades son el tema delcuarto apartado.
La politica exterior de la actual administración se propone seis objetivos muy claros: soberanía, apoyo al desarrolloeconómico, protección a los mexicanos enel exterior, identidad nacional, imagen deMéxico, y cooperación internacional.
Nuestra política exterior reconoce un interés prioritario en ciertos temas y en ciertas áreas geográficas entre ellas: Américadel Norte, América Latina, Europa, Cuenca del Pacífico.
El apartado número cinco (Reestructuración Orgánica), señala que en función deestos objetivos y prioridades ha sido necesario modificar la estructura orgánica de laSecretaría de Relaciones Exteriores.
La anterior estructura, que separaba lomultilateral de lo bilateral resultaba pocopráctica a la luz de las nuevas prioridades,no facilitaba la concentración de esfuerzosen las áreas geográficas prioritarias y rompía con el principio del equilibrio estructural. La nueva estructura asigna las áreasgeográficas de la siguiente manera: Arnéri-
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ca a la Subsecretaría "A", Europa, Asia yAfrica a la Subsecretaría "B", y a la Subsecretaría "e" los asuntosconsulares, culturales y la cooperación técnica.
La reestructuración orgánica de la Secretaría de Relaciones Exteriores responde enforma adecuada a los nuevos objetivos deMéxico en el ámbito internacional.
1. ANTECEDENTES HISTORICOS 1
La revisión de los antecedentes históricos de la politica exterior y la estructura dela Secretaría de Relaciones Exteriores en elSiglo XIX, presenta un interesante fenómeno recurrente: la asignación a una mismaSecretaria de Estado, de las funciones depolitica exterior y de politica interior.
La complejidad cada vez mayor de la administración pública, hizo necesario separar ambas funciones en distintas secretarías,peroel testimoniohistórico permanece como un oportuno recordatorio de la necesidad de que exista armonía y coherenciaentre la politica exterior y la política interior, preocupación fundamental de la presente administración.
Otra constante en estos antecedentes históricos, es la presencia de una amenaza externa como estímulo permanente para darforma a una política exterior defensiva. Lasdiversas intervenciones extranjeras, la separación de Texas, la Guerra de los Pasteles,la Guerra con los Estados Unidos, la intervención francesa y las injerencias americanas en la lucha revolucionaria, fueronconformando el carácter y los principios dela política exterior mexicana.
Origen y evolución de la Secretaria deRelaciones Exteriores
Una vez obtenida su independencia política, la Nación mexicana se abocó a la ardua tarea de construir el Estado nacional,
de darle forma institucional y vigencia política.
Eranecesario restaurar en el ámbitointerno el orden y la tranquilidad y dar solución a los problemas económicos; por otrolado, el gobierno mexicano necesitaba el reconocimiento internacional. ASÍ, a la luzdelos Tratados de Córdoba, se estableció laexistencia de una nueva nación libre y soberana.
Los primeros intentos de darcohesiónauna nueva estructura administrativa datandel 4 de octubre de 1821, cuando la Regencia del Imperio Mexicano, procedió a la designación de cuatro secretarios de Estado ydel "DespachoUniversal", entre los queseencontraba la Secretaría de Negocios y Relaciones Interiores y Exteriores.
Posteriormente, a través del decreto expedido el 8 de noviembre de 1821, se confirmó la existencia de lascuatro secretaríasy se estableció la reglamentación de las funciones asignadas a los ministros, definiendo sus competencias, la planta deempleados de cada secretaría y su jerarquíainterna, además de las obligaciones y responsabilidades del personal.
Este decreto consideraba a la Secretaríade Negocios y Relaciones Exteriores e Interiores como la primera secretaría de Estado a la cual le correspondían todos lostratos diplomáticos con nacionesextranjeras, así como asuntos de carácter interno.
Le atribuyó facultades para conocer desdenegociaciones internacionales y relacionescon los est ados de la federación hasta obraspúblicas, industria y agricultura. Estas funciones otorgaban a la secretaría un carácter eminentemente político y depositaban enforma exclusiva en el titular el poder dedecisión, facultando al oficial mayor a intervenir en cuestiones meramente administrativas.
A pesar del extenso ámbito de acción dela Secretaría de Relaciones Exteriores e Interiores, su acción se concentró en el mantenimiento del orden y en la preservaciónde la seguridad pública, debido principalmente a la carencia de recursos económicos.
Con la aprobación del Acta Constitutiva en enerode 1824, se estableció un nuevomarco jurídico general para las relacionesinternacionales y se determinaron las basespara el nombramiento de secretarios, cónsules y envíados diplomáticos.
No obstante que la Constitución de 1824preveía la expedición de una ley que determinaría el número de secretarías, éstanunca se dio, por lo cual el reglamento del 8 denoviembre de 1821 antes mencionado, continuó vigente, y no fue sino hasta el4 de julio de 1826cuando se expidió el ReglamentoInterior del Ministerio de Relaciones Interiores y Exteriores.
La Secretaría se dividióen dos departamentos: uno del Exterior y otro del Interior.
Con las Siete Leyes Constitucionales expedidas por Santa Anna en 1835 y 1836, sedio inicioa una radical transformación tanto política como administrativa del Estadomexicano. Esta disposición fijó las bases para la celebración y dirección de las relaciones internacionales a través del Ministeriode Relaciones Exteriores.
En virtud de esta nueva organización política, el 5 de enero de 1837se expidió la LeyReglamentaria del artículo 28 de la CuartaLey Constitucional que modificó el ámbito de administración y de competencia delas secretarías de Estado.
La Secretaria y el Despacho de Relaciones Exteriores e Interiores desapareció para constituir dos ministerios: el primero deellos encargado exclusivamente de los asuntos exteriores; y el segundo, al que se le de-
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nominó Ministerio de lo Interior, absorbióparte de las funciones de la antigua Secretaría de Relaciones así como las de la Secretaría de Justicia y NegociosEclesiásticos.En tal virtud, la nueva estructura administrativa quedó integrada por los siguientesministerios: de lo Interior, de RelacionesExteriores, de Hacienda, y de Guerra yMarina.
El reglamento expedido en 1826 para laorganización interna de la Secretaría, continuó vigente. El cambio de denominación,no trajo consigo ninguna modificación.
La sucesión de dos guerras internacionales (la separación de Texas en 1836y la Guerra de los Pasteles en 1837) contribuyó aconformar el carácter de la diplomacia mexicana y su celo por su misión fundamental: la defensa de la soberanía.
Al llegar a su fin la República centralista, se convocó a un nuevo Congreso Constituyente de acuerdo con las Bases deTacubaya del 28 de septiembre de 1841.
Se reunificaron las competencias de política interior y exterior en un solo ministerio que, por decreto del 18 de octubre de1841,pasó a denominarse Ministerio de Relaciones Exteriores y Gobernación. Losotros tres ministerios fueron: Justicia e Instrucción Pública, Hacienda y Guerra yMarina.
En el afta de 1842el presidente provisional Nicolás Bravo ordenó la disolución delCongreso Constituyente y encargó a unajunta de notables el diseño de la nuevaConstitución; así el 6 de junio de 1843 sepromulgaron las Basesde Organización Política de la República Mexicana.
Por lo que se refiere a la organizaciónadministrativa, el nuevo gobierno mantuvo los cuatro ministerios tradicionales previstos por las Bases de Tacubaya. Sin
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embargo, el Ministerio de Relaciones Exteriores y Gobernación vio agregado a su título el rubro "Policía".
El país se veía amenazado por la guerracon Estados Unidos, lo que hizo difícil laadministración pública. Se temía la pérdida de la soberania y la independencia. Trasla derrota ante los americanos se hizo preciso iniciar un movimiento restaurador entodos los ámbitos: político, económico y administrativo.
Es fácil entender las consecuencias quepara el sentimiento nacionalista del pueblomexicano tuvo la pérdida de la mitad de suterritorio. Esto, confirmó a la Secretaría deRelaciones en su función básica: la de defender lasoberanía del Estado mexicano enel ámbito internacional.
El 24 de agosto de 1852 se promulgó eldecreto que redistribuyó las competenciasde los ministerios de Relaciones y de Justicia y de Negocios Eclesiásticos y estableciólas funciones del secretario y del oficial mayor. No existía la figura de las subsecretartas.
El 12 de abril de 1853 se promulgaronlas Bases para la Administración de la República, que constituyeron un reglamentoadministrativo que funcionó hasta en tanto fue promulgada la nueva Constitución yque previó la existencia de cinco secretaríasde Estado.
Estas eran:
Secretaría de Relaciones Exteriores.Secretaría de Relaciones Interiores,Justicia, Negocios Eclesiásticos eInstrucción Pública.Secretaría de Hacienda.Secretaría de Guerra y Marina.Secretaría de Fomento, Colonización,Industria y Comercio.
El día 15 de mayo se fijaron, tambiénpor decreto, las atribuciones de las cinco Secretarías. A la de Relaciones Exteriores, lecorrespondieron todos los tratos diplomáticos, los consulados, límites de la República, cartas de nacionalidad y naturalización,pasaportes, academias y establecimientos literarios, ceremonial, loterías, recompensasnacionales, Archivo General, bibliotecas ymuseos.
En agosto de 1853, se publicó el tercerReglamento Interior de la Secretaría de Relaciones Exteriores. En 1855, con el regreso de los liberales al poder, se inició unanueva etapa en la vida política del país. Seconvocó a un nuevo Congreso Constituyente que se instaló en febrero de 1856 con elpropósito de elaborar un nuevo marco legal para el funcionamiento del Estado.
En tanto se elaboraba la Constitución,el 23 de mayo del mismo afio se publicó elEstatuto Orgánico Provisional de la República Mexicana, el cual dividía el despachode los negocios en seis secretarías y mantenía la separación de Relaciones Exterioresde los asuntos internos.
El 5 de febrero de 1857, después de unafio de debates, se aprobó la nueva Constitución que constituiría el ideario politico delgobierno liberal.
El 12 de agosto de 1858, en plena Guerra de Reforma, fue expedido el cuarto reglamento para el Gobierno Interior de laSecretaría de Estado y el Despacho de Relaciones Exteriores.
La guerra de los tres años y la intervención francesa representaron un desafío especial para la ejecución de la políticaexterior haciendo que la diplomacia mexicanaadquiriera unaimportancia sin precedentes.
El 22 de febrero de 1861, el gobiernoemitió, a través de la Secretaría de Relacio-
nes Exteriores, un decreto por el cual se reglamentaron las competencias de las seissecretarías de Estado.
La competencia de la Secretaría de Relaciones Exteriores recayó en las cuestionesde límites, naturalización de extranjeros,legalización de firmas, la guarda del gransello de la Nación, el ceremonial y las publicacionesoficiales.Además la ejecución detodas las negociaciones internacionales incluyendo las de la corte romana, pasaríana la Secretaría de Relaciones Exteriores.
Sin embargo, la escasez de recursos provocó que, a partir del 3 de abril de 1861,las secretarías se redujeran de seisa cuatro.La estructura administrativa quedó como sigue: Relaciones Exteriores y Gobernación,Justicia, Fomento e Instrucción Pública,Hacienda y Crédito Público, y Guerra yMarina.
De nueva cuenta el Ministerio de Relaciones volvió a tener bajo su responsabilidad las cuestiones de política interna. Lafusión de las secretarías duró poco tiempo,pues el 12 de junio de 1861 fueron restablecidas las seis.
Después de la muerte del presidente Juárez y del gobierno de Sebastián Lerdo de Tejada, triunfa el plan de Tuxtepec,iniciándose así la llamada etapa del porfiriato, en la cual, bajo la presidencia del general Manuel González, se expidió, ell 1 defebrero de 1883, el quinto Reglamento Interior de la Secretaría de Relaciones Exteriores que se mantuvo vigente durante todoel porfiriato salvo algunas modificaciones.
Cabe señalar que es durante el porfiriato, cuandose expidióla primera reglamentación relativa al servicio exterior mexicano.
El Reglamento que constaba de 66 artículos, introdujo un elemento novedosoque consistió en la separación de asuntos
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políticos y comerciales que hasta este momento habían sido manejados indístintamente por la Secretaría.
El crecimiento de las actividades estatales que provocó un problema de coordinación entre las secretarías ocasionó que elrégimen porfirista por decreto expedido el13 de mayo de 1891, reorganizara las competencias de las secretarías de Estado. Como resultado de esta medida se confirmó ala Secretaría de Relaciones Exteriores suprelación con respecto a las demás secretarías.
Venustiano Carranza, en su calidad deprimer jefe del Ejército Constitucionalista,y en virtud de que la mayor parte delterritorioya se encontraba bajosumando,reorganizó el despacho de las ramas de laadmínístración pública, creando ocho secretarías.
En febrero de 1917, al expedirse la Constitución Política, se establecieron lineamientos de la politica exterior mexicana.
El 14 de abril de 1917, Venustiano Carranza en su calidad de primer Jefe del Ejecutivo, expidió una reordenación de laadminístración pública, que suprimió la Secretaría de Relaciones Exteriores y encomendó sus funciones a la "Secretaría deEstado". El 25 de diciembre de 1917, seconstituyó nuevamente la Secretaría de Relaciones Exteriores, incorporando de nueva cuenta las funciones que habia venidoejerciendo y que quedaron suprimidas conla ley expedida el 14 de abril de ese año.
Durante los gobiernos de la Revolución,para el cumplimiento de sus fines y objetivos, se expidieron diversas normas para satisfacer las necesidades generales de lanación. El aparatoadministrativo se transformóen su composiciónorgánica; no obstante, la Secretaría de Relaciones Exteriorescontinuó siendo la dependencia responsa-
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ble del despacho de los asuntos internacionales, situación que se refleja en las leyesde Secretarías y Departamentos expedidasel 6 de abril de 1934, el 31 de diciembre de1935, el 30 de diciembre de 1939, el 13 dediciembre de 1946, ello. de enero de 1947,Y la Ley del 24 de diciembre de 1958, todaspor el Congreso de la Unión.
En el año de 1940, en la administracióndel presidente Lázaro Cárdenas, la Secretaria de Relaciones Exteriores, expidíó el 26de noviembre, su sexto Reglamento Interior.
EI2 de diciembre de 1975, la Secretaríade Relaciones Exteriores, expidió su séptimo Reglamento Interior, dentro del periodo presidencial de Luis Echeverría.
Al inicio del siguiente periodo gubernamental, el 29 de diciembre de 1976, la LeyOrgánica de la Administración Pública Federal, estableció la existencia de 18 dependencias de la administración públicacentralizada, entre las que se encuentra laSecretaría de Relaciones Exteriores.
En los siguientes cuatro años, la Secretaría de Relaciones Exteriores, en atenciónal crecintiento y expansión de sus funciones,publicóotros cinco reglamentos interiores,los días 12 de enero de 1976, 23 de septiembre de 1977, 18 de abril de 1978,17 de octubre de 1979 y 26 de noviembre de 1980.En la etapa presidencial de Miguel de laMadrid, el12 de enero de 1984, la Secretaría de Relaciones Exteriores expidió su decimotercer Reglamento Interior. El 23 deagosto de 1985, se expidió el penúltimo Reglamento Interior de la Secretaría de Relaciones Exteriores.
El reglamento vigente, expedido el 26 deenero de 1989establece tres subsecretarías,una Oficialía Mayor, 20 unidades administrativas con rango dedirección general y tresórganos desconcentrados.
Constitucionalidad de los principios rectoresde la política exterior mexicana
Los principios de la política exterior mexicana, cuyas raíces históricas han quedado comentadas, fueron precisados por elpresidente Venustiano Carranza, en dos discursos históricos por su trascendencia y valor político, el del 29 de noviembre de 1915,en la ciudad de Matamoros, y el del 26 dediciembre del mismo año en San Luis Potosí, los cuales han constituido el ideario dela Nación mexicana en el campo internacional.
"Lapolítica internacional deMéxico, seha caracterizado por la seguridad en el desarrollo de los principios que la sustentan... Sus ideas directrices son pocas, clarasy sencillas. Se reducen a proclamar:
"Que todos los países son iguales; debenrespetar mutua y escrupulosamente sus instituciones, sus leyes y su soberanía.
"Que ningún paísdebeintervenir enninguna forma y por ningún motivo en losasuntos interiores de otro. Todos deben someterse estrictamente y sin excepciones, alprincipio universal de no intervención.
"Que ningún individuo debe pretenderuna situación mejorque la de los ciudadanos del país a donde va a establecerse, nihacer de su calidad de extranjero un títulode protección y privilegio. Nacionales y extranjeros, debenser igualesante la soberanía del país en que se encuentran; yfinalmente;
"Que las legislaciones deben ser uniformes e iguales en lo posible, sin establecerdistinciones por causade nacionalidad, excepto en lo referente al ejercicio de la soberanía.
"De este conjunto de principios resultamodificado profundamente el concepto actual de diplomacia. Esta no debe servir para la protección de intereses particulares, nipara poner al servicio de éstos la fuerza yla majestad de las naciones. Tampoco debe servir paraejercer presiónsobre los go-
biernos de países débiles, a fin de obtenermodificaciones a las leyes que no convengan a los súbditos de países poderosos.
"La diplomacia debe velar por los intereses generales de la civilización y por elestablecimiento de la confraternidad universal". 2
Algunos de estos principios han sido incorporados a la Constitución Política aefecto de otorgarles la innegable calidad deley suprema de la Nación. Tal es el caso delprincipio de igualdad contenido en los artículos lo. y 20. de la Carta Magna. Igualmente, los artículos 12 Y13 constitucionalesestablecen, siguiendo algunos de las directrices de Venustiano Carranza, el no reconocimiento a prerrogativas, honoreshereditarios, títulos de nobleza, leyes privativas o tribunales especiales.
En este contexto, y paracontinuar la rica tradición jurídica mexicana, el presidenteMiguel de la Madrid envió una iniciativa alCongreso de la Unión con el propósito deconsignar en el textoconstitucional los principiosqueconsuetudinariamente habían regido la política exterior de México.
Así, y una vez aprobada dicha iniciativa, elll de mayo de 1988, apareció publicadaen el Diario Oficial de la Federación lareforma a la fracción X del artículo 89constitucional.
La elevación a rango constitucional deestos principios fortaleció la tradición mexicana en política exterior.
2. MARCO JURIDICO DE LAPOLITICA EXTERIOR
Como se pudo observar a través del bosquejo histórico contenido en elapartado anterior, la Secretaría de Relaciones Exterioreses una de las dependencias del gobierno fe-
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deral con mayor tradición y permanencia enel sistema político mexicano.
A partir de la promulgación de la Constitución de 1917, la cancillería mexicana hatenido como su principal objetivo la salvaguarda de la soberanía nacional cuyo ejercicio ha quedado plasmado en la vastareglamentación jurídica que se ha dado entorno a esta dependencia y a sus funciones.
El marco jurídico que norma la políticaexterior mexicana, tiene como antecedentey fundamento el denodado esfuerzo de lanaciónpor mantener su soberanía y su independencia. Es expresión jurídica de eseesfuerzo.
Como se observará en este apartado, esto es particularmente claro en los artículosconstitucionales y las leyes relativas a nacionalidad y a propiedad sobre tierras yaguas.
El marco jurídíco de la política exteriorcomprende, entre otros, los siguientes cuerpos normativos:
Constitución Política de los EstadosUnidos Mexicanos.Ley orgánica de la Administración PÚblica Federal.Ley orgánica del Servicio Exterior Mexicano.Ley de Nacionalidad y Naturalización.Ley para Promover la Inversion Mexicana y Regular la Inversión Extranjera.Reglamento de la Ley para Promoverla Inversión Mexicana y Regular la Inversión Extranjera.Reglamento de la Ley Orgánica del Servicio Exterior Mexicano.Reglamento Interior de la Secretaría deRelaciones Exteriores.
Constitución Política de los Estados UnidosMexicanos.
El marco jurídico de la política exteriormexicana comprende fundamentalmente la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, según lo establecido por elartículo 133 de la Carta Magna.
De conformidad con la fracción X del artículo 89 constitucional, es facultad y obligación del Presidente de la República,dirigir la políticaexterior mexicana con sujeción a los siguientes principios normativos, como ya se comentó en el apartadoanterior; autodeterntinación de los pueblos:no intervención, solución pacifica de lascontroversias; proscripción de la amenazao el uso de la fuerza en las relaciones internacionales; igualdad juridica de los estados;cooperación internacional; lucha por la pazy la seguridad internacionales.
Igualmente el precepto constitucional antes señalado, faculta al Presidente a celebrartratados internacionales, los cuales, segúnlo preceptuado por el artículo 133 ya señalado, serán junto con la Constitución y lasleyes del congreso, ley suprema de toda laNación.
No obstante, en la celebración de tratados deberá sujetarse a lo dispuesto por elartículo 15 constitucional que establece límites en la facultad presidencial para la celebración de tratados internacionales. Deconformidad con dicho numeral, quedaprohibida la celebración de tratados internacionales para la extradición de reos políticos, ni para la de aquellos delincuentes delorden común que hayan tenido en el paísdonde cometieron el delito, la condición deesclavos; ni de convenioso tratados en virtud de los cuales se alteren las garantías yderechos establecidos por la Constituciónpara el hombre y el ciudadano.
Por su parte la fracción III del artículo89 ya señalado, faculta al Presidente de laRepública a nombrar los ministros, agentes diplomáticos y cónsules generales, previa aprobación del Senado. La fracción VIIIde esta disposición constitucional atribuye
al titular del Ejecutivo, la facultad de declarar la guerra en nombre de los EstadosUnidos Mexicanos, previa ley del Congreso de la Unión.
A pesar de la amplitud que aparentemente representan estas facultades presidenciales en materia de política exterior, elrégimen constitucional en materia de relaciones internacionales es unode los más reglamentados en nuestro sistema jurídico,para establecer un sistema de equilibrio queevite abusos de poder.
El Senado de la República tendrá comofacultad exclusiva,de acuerdo a lo dispuestopor el artículo 76 fracción 1, el analizar lapolítica exterior desarrollada por el Ejecutivo Federal con base en los informes anuales que el Presidente de la República y elsecretario del despacho correspondiente rinda al Congreso; además tendrá facultad para aprobar los tratados internacionales yconvenciones diplomáticas que celebre elEjecutivo de la Unión.
La fracción 11 faculta al Senado de la República a ratificar los nombramientos queel Presidente haga de ministros, agentes diplomáticos y cónsules generales.
Por su parte, el Congreso de la Uniónestará facultado para expedir las leyes deorganización del cuerpo diplomático y delcuerpo consular mexicano de acuerdo a loseñalado por la fracción XX del artículo 73constitucional.
Uno de los principales artículos constitucionales ligados íntimamente con el concepto de soberania del pueblo mexicano, seencuentra consignado en la fracción I delartículo 27 de la Carta Magna. De conformidad con dicho numeral, se otorga a laNación mexicana la propiedad originaria delas tierras yaguas comprendidas dentro delterritorio nacional, pudiendo transmitir dicha propiedd a los particulares bajo las con-
diciones y modalidades que dicte elejecutivo.
La fracción 1 establece, preservando lasoberanía territorial de la Nación mexicana, que sólo los mexicanos por nacimientoO por naturalización y las sociedades mexicanas tienen derecho a adquirir el dominiode la tierras yaguas.
Es obligación de aquéllos extranjeros quedeseen formar parte de una sociedad mexicana que tenga o adquiera eldontinio de lastierras, aguas y sus accesiones, el formalizar convenio ante la Secretaría de Relaciones Exteriores, en virtud del cual aceptanconsiderarse como nacionales respecto dedichos bienes, so pena de perder en beneficio de la nación aquéllos que hubieren adquirido (Cláusula Calvo).
Corresponde a la Secretaría de Relaciones Exteriores la vigilancia del cumplimiento estricto de las regulaciones legalesaplicables en materia de posesión de tierrasyaguas nacionales, asícomo el otorgamiento de autorización para la constitución defideicomiso en la zona comprendida en 100km a lo largo de las fronteras y 50 km enlas playas.
Otras disposiciones legales
a) Ley Orgánica de la AdministraciónPública Federal
Las facultades en materia de política exterior no son ejercidas exclusivamente porel Presidente de la República, si bien corresponde a éste establecer las directrices de lamisma.
El artículo 20. de la Ley Orgánica dela Administración Pública Federal, establece que en el ejercicio de sus atribuciones y para el despacho de los negocios delorden administrativo encomendados al Poder Ejecutivo de la Unión existirán depen-
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dencias de la administración públicacentralizada entre las que se encuentran lassecretarías de Estado.
Por su parte el artículo 11 del citado ordenamiento, señala que los titulares de lassecretarías de Estado ejercerán las funciones de su competencia por acuerdo del Presidente de la República.
El artículo 28 de la Ley Orgánica de laAdministración Pública Federal establecelos asuntos cuyo despacho corresponde a laSecretaría de Relaciones Exteriores.
1.- Promover, propiciar y asegurar lacoordinación de accionesen el exterior, delas dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, sin afectar el ejercicio de las atribuciones que a cada una deellas corresponde; conducir la política exterior, para lo cualintervendrá en todaclasede tratados, acuerdos y convenios en los queel país sea parte;
11.- Dirigir el servicio exterior en sus aspectos diplomáticos y consular en los términos de la Ley Orgánica del ServicioExterior Mexicano y, por conducto de losagentes del mismo servicio; velar en el extranjero por el bueno nombre de México;impartir proteción a los mexicanos, cobrarderechos consulares y otros impuestos; ejercerfunciones notariales, de registro civil,deauxilio judicial y las demás funciones federales que señalan las leyes, y adquirir, administrar y conservar las propiedades de laNación en el extranjero;
lIl.- Intervenir en la celebación de convenciones, congresos,conferencias y exposiciones internacionales de que el gobiernomexicano forme parte;
IV,- Intervenir en lascuestiones relacionadas con los límites territoriales del paísyaguas internacionales;
V.- Conceder a los extranjeros las licencias y autorizaciones querequieran conforme a las leyes para adquirir el dominio delas tierras, aguas y sus accesiones en la Re-
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pública Mexicana; obtener concesionesy celebrar contratos, intervenir en laexplotación de recursos naturales o para intervenir o participar en sociedades mexicanas civiles o mercantiles, así como paraconceder permisos para la constitución deéstas o reformar sus estatutos o adquirir bienes inmuebles o derechos sobre ellos;
VI.- Llevar el registro de las operacionesrealizadas conformea la fracción anterior;
VII.- Intervenir en todas las cuestionesrelacionadas con nacionalidad y naturalización;
VlIl.- Guardar y usar el Gran Sello dela Nación;
IX.- Coleccionar los autógrafos de todaclase de documentos diplomátícos;
Xv-Legalizar las firmas de los documentos que deban producir efectos en el extranjero, y de los documentos extranjeros quedeben producir efectos en la República;
XI.- Intervenir, por conducto del procurador general de la República, en la extradición conforme a la ley o tratados, yen losexhortos internacionales o comisiones rogatorias para hacerlos llegar a su destino, previo examen de que llenen los requisitos deforma para su diligenciación y de su procedencia o improcedencia, para hacerlo delconocimiento de las autoridades judícialescompetentes; y
XII.- Las demás que le atribuyan expresamente las leyes y reglamentos.
b) Ley Orgánica del Servicio ExteriorMexicano
La Ley Orgánica del Servicio ExteriorMexicano es el Ordenamiento Jurídico queregula la representación del Estado en el extranjero.
Corresponde al servicio exterior mexicano, ejecutar la política exterior mexicana,de conformidad a lo previsto por la Ley yse integra por personal de tres ramas: diplomática, consular y administrativa.
En la Ley se establecen los requisitos para ingresar al servicioexterior mexicano; asícomo las obligaciones, derechos y prestaciones delos miembros delservicio y lasmedidas disciplinarias a que se hacenacreedores en caso de incumplimiento a dichas disposiciones.
e) Ley de Nacionalidad y Naturalización
El marco jurídico que determina la nacionalidad mexicana opera en fiel correlación a los principios normativos que en lointerno y en lo internacional conforman anuestra Nacion. Es reflejo del celo por defender nuestra soberanía. La nacionalidades el lazo jurídico, politico y sociológicoquevincula al individuo con el Estado.
La Constitución señala en el artículo 30,a qué personas reconoce el Estado mexicano comonacionales en usodesu potestad soberana y también en qué casos, según elartículo 37 del propio ordenamiento, se lesllega a dar por perdido el reconocimientode nacionales, principalmente, por la adquisición voluntaria de una nacionalidad extranjera. Esto confirma el principiosostenido por México, respecto de la existencia de una sola nacionalidad de lapersona.
A su vez, la Ley de Nacionalidad reglamenta dichos reconocimientos en las diferentes formas de adquisición de lanacionalidad, ya sea por nacimiento o pornaturalización. Igualmente, otras partes denuestra legislación señalan bajo qué condiciones puede considerarse mexicana unapersona moral o bien cómo se reconoce lanacionalidad mexicana para ciertos bienestales como los buques o las aeronaves.
El régimen jurídico de la nacionalidad enMéxico hace posible determinar qué personas son partede la Nación y porconsecuencia pueden ejercer los derechos que las leyesreservan a los mexicanos. Es determinación
delpueblomexicano no permitir la intervención de extranjeros en la vida política delpais ni en el ejercicio de derechos reservados a mexicanos. Esto es un justo reflejoen nuestro derecho interno de los principiosque proclama México en el orden internacional.
d) Ley para Promover la Inversión Mexicanay Regular la Inversión Extranjera
El proceso de modernización de la economía nacionalreconoce la importancia delcapital foráneo en el esfuerzo desarrolladopor la sociedad mexicana para promover elcrecimiento económico y el bienestar de sushabitantes.
En este orden de ideas, el flujo de inversión extranjera a la economía mexicanacoadyuvará a la participación exitosa deMéxico en los flujos de comercio y de inversión internacional.
Así, el régimen jurídico que reglamentala inversión extranjera en México debe brindar certidumbre, permanencia y seguridadal capital foráneo, sin vulnerar la soberanía nacinal. La Ley para Promover la Inversión Mexicana y Regular la InversiónExtranjera, tiene como objeto principal estimular un desarrollo justo y equilibrado yconsolidar la independerda económica delpaís.
Así, se permitela participación de capital extranjero en aquellas áreas que no seencuentran reservadas exclusivamente alEstado o a nacionales mexicanos.
La Secretaría de Relaciones Exterioresestará facultada en este contexto, a permitir a los extranjeros el uso y disfrute de lastierras yaguas nacionales, mas no la posesión directa de las mismas, a través de laconstitución de fideicomisos, cuya duraciónmáxima es de 30 años.
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e) Reglamento de la Ley para Promover laInversión Mexicana y Regular la InversiónExtranjera
El 16 de mayo de 1989, apareció publicado en el Diario Oficial de la Federación ladisposición que regula en forma reglamentaria la inversión extranjera en México.
Dicho reglamento tiene como propósitosfundamentales los siguientes: apoyar el desarrollo del país y generar empleos bien remunerados; complementar el ahorronacional para reestablecer la inversión productiva; consolidar la posición exportadora del país y propiciar que los nuevos flujosde inversión vengan asociados a tecnologíasadecuadas que mejoren la productividad dela economía.
Se permitirá la inversión foránea hastadel 100%, siempre y cuando se cumplan conlos siguientes requisitos:
1. Que la inversión no exceda de 100 millones de dólares.
2. Que la inversión se realice con recursos provenientes del exterior y que seubique fuera de las zonas de mayor concentración 'industrial (Distrito Federal, Guadalajara y Monterrey).
3. Que se mantenga un equilibrio en subalanza de divisas durante los primeros tresafias.
4. Que se generen empleos permanentesy se utilicen tecnologías adecuadas en observancia a lasdisposiciones en materia ecológica.
JJ Reglamento de la Lev Orgánica delServicio Exterior Mexicano
Este ordenamiento reglamentario tratapormenorizadamente cadauna de las cuestiones que la ley correspondiente señala. De-
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fine además de las categorías quecorresponden al personal de carrera y al personal especial, las de personal asimilado yde los embajadores eméritos; también indica el establecimiento y organización de lasmisiones diplomáticas y oficinas consulares,sus atribuciones y prohibiciones.
Finalmente regula los derechos y prestaciones de los miembros del servicio exteriormexicano; entre otras incluye vacaciones, licencias, percepciones, emolumentos y menajes de casa. El reglamento busca, entreotros fines, mejorar el sistema de ingresoal servicio exterior mexicano.
g) Reglamento Interior de la Secretaríade Relaciones Exteriores
Finalmente, esta disposición reglamentaria que regula la organización interna dela dependencia del ejecutivo, será objeto decomentarios en puntos subsecuentes.
3. NUEVA REALIDAD NACIONALE INTERNACIONAL
Como se pudo observar a lo largo de losapartados que anteceden, la premisa alrededor de la cual gira la actuación de México en el contexto internacional, radica enla defensa y preservación de la soberanía.
No obstante lo inalterable de los principios de la política exterior, el país no puede quedarse al margen de los acontecimientos mundiales. La defensa de la soberaníadeja atrás los campos de la batalla military se traslada a la arena del comercio internacional, a los foros multilaterales, a la negociación con los países vecinos, al esfuerzo de codificación del derecho internacionaly a la competencia financiera.
Durante las últimas décadas del sigloXX, se han suscitado acontecimientos quehanafectado profundamente la economía,la política, la ciencia, la tecnología, la cul-
tura y los valores sociales de los paises delmundo. Este cambio que en ciertos casos hasido radical, ha dado la pauta para lo queserá la sociedad del siglo XXI.
La nueva situación internacional brindaa los países múltiples oportunidades de desarrollo, pero también implica peligros,amenazas y riesgos para su soberanía nacional.
La dinámica del contexto internacionalobliga a los paises del orbe a afrontar dichosretos y cambios, de tal suerte que aquéllosque no sepan enfrentarlos no lograrán sobrevivircomo estados nacionales soberanos.
Esta nueva situación internacional se caracteriza entre otras tendencias por las siguientes: distensión, avances científicos ytecnológicos, globalización, aumento delcomercio internacional, "multipolaridad";integración de bloques regionales, transferencias de recursos de los países pobres hacia los ricos.
Durante los últimos años, ha tenido lugar un proceso de distensión entre las grandes potencias.
En años recientes las actividades diplomáticas desarrolladas por estos países, sehan dirigido a lograr un acercamiento, tantoen el ámbito político como en el económico y el cultural que aleje el peligro de la guerra, permita reducir el gasto de armamentoy propicie unamejor convivencia mundial.Esto necesariamente incide en la políticaexterior de otros países.
Los avances científicos y tecnológicosque se han logrado a partir de la década delos sesenta, principalmente en lo referentea telecomunicaciones e informática, hanpermitido que prácticamente todos los puntos del planeta hayan quedado conectadosa través de una gran red de comunicacióninstantánea.
Esto ha propiciado el fenómeno que seconoce como "globalización". Hasta principios de este siglo, los diferentes estadosnacionales podían conservar cierto margende autonomíae independencia en lo económico, lo político y lo social. Los progresosde las telecomunicaciones son uno de losfactores que han determinado que las naciones se vuelvan cada vez más interdependientes.
Los sucesos no son aislados; la trascendencia a nivel mundial de un hecho determinado puede tener influencia decisiva enel desarrollo de otro país.
El flujo de recursos financieros, humanos, materiales, tecnológicos y científicosrebasa las fronteras nacionales y las barreras reglamentarias que se pudieran establecer pretendiendo evitar esta dinámica.Los países del orbe han entrado de lleno auna nueva etapa, en la que no existe másremedio que competir. Los que lo haganexitosamente sobrevivirán como estadossoberanos; aquellos que no lo hagan seránabsorbidos, primero cultural, económica ytecnológicamente, y finalmente perderán suautodeterminación política.
Por otro lado, el vigoroso crecimientoeconómico que se ha dado en las últimascuatro décadas ha dado como resultado elsurgimiento de nuevas potencias en el comercio internacional. Durante varios añosel centro de gravedad del comercio internacional se ubicó en el Atlántico. Ahora losintercambios que se realizan a través del Pacífico son de una magnitud que rivaliza conel comercio Atlántico.
La participación del comercio internacional en el producto nacional bruto de los países, ha crecidoen términosporcentuales enlos últimos años.
Quienes intervienen con más éxito y empeño en el comercio internacional propor-
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cionan a su economía un Impulso másvigoroso que a su vez significa mayor bienestar para su sociedad.
Esta participación en el comercio internacional ha significado el fortalecimientodel Japón y de la Comunidad EconómicaEuropea como potencias económicas.
Lo que algunos autores han llamado"multipolaridad" ha favorecido la integración regional. Un ejemplo de esto lo constituye la integración del mercado comúneuropeo en 1992 y el mercado común entreEstados Unidos y Canadá.
En América Latina se presenta una muyincipiente integración regional que se reflejaen el establecimiento de mecarúsmos tales como el organizado por Brasil, Uruguay y Argentina.
Las naciones necesitan redefinir su posición no solamente en el contexto internacional sino también dentro de estos bloquesque comienzan a organizarse, y obtener deellos resultados positivos para sus economías.
La intensa transferencia de recursos quese ha llevado a cabo, en la última década,de los países en desarrollo hacia las naciones más industrializadas, motivada por unaalza en las tasas de interés y por el deterioro en los términos de intercambio ha resultado en un mayor empobrecimiento de lospaíses en desarrollo. Esto pone en peligrosu soberanía y el sostenimiento de regímenes democráticos.
Esta situación puede revertir la tendencia que se ha observado en América Latinahacia el fortalecimiento de las democraciasen sustitución de los regímenes dictatoriales, civiles o militares.
Los cambios en el entorno mundial hanpropiciado el establecimiento de nuevos fo-
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ros internacionalesy mecanismos de concertación, en los cuales México debe ser unmiembro cada vez más activo.
La participación de México en dichos foros internacionales a través de una políticaexterior activa, propicia el respeto a la soberania de las naciones y la búsqueda de soluciones pacíficas. Esto es particularmenteimportante en Centroamérica, toda vez quela inestabilidad política de la región afectala seguridd nacional de nuestro país.
En este contexto la acción de México enel exterior se desenvolverá en un ambientesin precedentes en lo político y en lo económico.
Por ello, la política exterior debe estarsustentada permanentemente en los principios históricos que le han dado crédito yfuerza en el exteiror, pero simultáneamente, en beneficio de los intereses nacionales,debe adecuar sus estrategias para aprovechar las oportunidades del nuevo entornointernacional y sortear sus amenazas.
Hoy, la defensa de la soberanía exige nouna estrategia pasiva. sino una política exterior activa.
4. LA POLITICA EXTERIORMEXICANA
Principios rectores
La política exterior mexicana seguirá como hasta ahora, regida por los principiosque han normado la diplomacia mexicanadesde el siglo pasado y que fueran lúcidamente confirmados y enriquecidos por Venustiano Carranza en 1918.
Los principios que han sido sostenidospor México en el desarrollo de su política exterior, son producto de su historia yde su geografía. Los principios son perma-
nentes; las estrategias cambian conforme asílo requieran los intereses de la Nación.
Lasestrategias, para sereficaces, debenresponder a los cambios del entornonacional e internacional; aprovechar las oportunidades que brindan esos cambios y superarlos peligros que representan para la soberanía nacional.
"Reconocer con oportunidad los cambiosque se observan en el mundo, establecersusimplicaciones para México, precisar lamejor manera de reaccionar ante ellas eidentificar lasoportunidades quenosofrecen las nuevas situaciones, no es prerrogativa sino obligación y responsabilidaddel gobierno de la República". 3
Los principios rectores de la política exterior, elevados ya a rango constitucional,reflejan el sentir de independencia, democracia y soberanía de los mexicanos. Son lossiguientes de acuerdo al texto constitucional:
autodeterminación de los pueblos;no intervención;solución pacíficade las controversias.proscripción de la amenaza o el uso dela fuerza en las relaciones internacionalesigualdad jurídica de los estados;cooperación internacional para el desarrollo;lucha por la paz y la seguridad internacionales.
"Estos principios constituyen la basenecesaria para la conducción de unapolítica exterior activa. A partir de ellosdebemos de concretar, con imaginación yeficacia, las estrategias y tácticas que tomenen cuenta los grandes cambios mundiales, mantengan el pulso de lacoyunturay propicien condiciones ventajosas para eldesarrollo nacional". 4
El mundo contemporáneo exige una política exterior activa con estrategias que,acatando fielmente los principios tradicionales, satisfagan más eficazmente los intereses de la nación.
El Presidente Carlos Salinas de Gortarien su discurso de toma de posesión, definió con claridad algunas de estas estrategias:una amplia y diversificada concertación conel exterior en las relaciones económicas, políticas, sociales y culturales, así como unamayor coordinación y colaboración interinstitucional.
Es clara la decisión política de la actualadministración para preservar la aplicaciónde los principios que por décadas han orientado a la diplomacia mexicana, sin que ellosea obstáculo para aprovechar las nuevasoportunidades y sortear las nuevas amenazas que ofrece el contexto internacional.
Objetivos de la Polüíca Exterior Mexicana
La actual administración ha señalado losobjetivos que se pretenden alcanzar en elejercicio de la políticaexterior, siempre enel marco de los principios normativos plasmados en la constitución: 5
PRIMERO. Preservar y fortalecer la soberanía nacional, a través de la defensa denuestra integridad territorial, de nuestrosmares y plataformas continentales y denuestros recursos naturales.
SEGUNDO. Apoyar el desarrollo económico, político y social del país, promoviendouna mejor participación de Méxicoen el mundo actual.
TERCERO. Proteger los derechos e intereses de los ciudadanos mexicanos en elextranjero.
CUARTO. Promover y apoyar la cooperación internacional como instrumento
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para que la comunidad de naciones alcancela paz, la convivencia, el entendimiento yel desarrollo.
QUINTO. Utilizar la cultura mexicanacomo elemento de identidad nacional y presencia de nuestro país en el mundo.
SEXTO. Proyectar una imagen positivade México en el exterior.
Prioridades Geográficas
Todo diseño de política exterior conlleva la necesidad de establecer objetivos yprioridades estratégicas.
La política exterior mexicana reconoceuna prioridad especial a ciertos temas y aciertas zonas geográficas, en razón principalmente a la satisfacción de los interesesnacionales.
Algunos de los temas más relevantes dela agenda de la política exterior, aparecenrecurrentemente en el desarrollo de este ensayo. Narcotráfico, deuda, promoción delcomercio exterior, fortalecimiento de laconcertación internacional, participación enlos foros multilaterales, apoyo a los procesos de distensión, diversificación de las relaciones políticas, son temas que seencuentran presentes en los objetivos y enlas estrategias de la política exterior.
El Presidente Carlos Salinas de Gortari,precisó estas prioridades en su discurso detoma de posesión:
"Buscaremos nuevos equilibrios con losEstados Unidos de América, ámbito deoportunidades y delicadas diferencias.Atenderemos los agudos problemas bilaterales de la deuda y del comercio, combatiremos sin cuartel al narcotráfico yprotegeremos los derechos humanos y laborales de nuestros trabajadoresmigratorios . . .
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"Con Canadá estrecharemos aun másnuestra relación. Lasimilitud denuestrasdificultades y el nuevo escenario mundialreclaman unavigorosa política derelacióncon América Latina y el Caribe, que fortalezcan nuestra identidad nacional yabran espacios efectivos al desarrollo y ala democracia . . .
"Fortaleceremos nuestra relación con ladinámica integradora de la ComunidadEconómicaEuropea; abriremos nuevos yamplios cauces decomunicación y relaciónconlacuenca delPacífico, enespecial conJapón, país con el que nos hermana esfuerzo y profundidad cultural; . . . con laRepública Popular China buscaremos seguir ampliando la cooperación, así comocon los países de Asia y Africa. El beneficio económico y político para México,será innegable". 6
A continuación nos referiremos brevemente a algunas de las áreas geográficas enlas que México aprecia primordial interés:
al América del Norte
Con los Estados Unidos de América, nossepara y nos une una frontera de 2 500 kilómetros; posiblemente la mayor entre unpaís desarrollado y un país en desarrollo.
La relación con los Estados Unidos hasido piedra angular y ha ocupado un lugarprimordial en la política exterior mexicana,en un marco histórico, social, político y económico.
La naturaleza de la relación oficial entre México y los Estados Unidos ha evolucionado a lo largo de más de 150 años.
Estados Unidos es la mayor potencia delmundo occidental; ante ella México perdióla mitad de su territorio. De allí que el pueblo mexicano, perciba en estacercana vecindad, no sólo oportunidades, sino también
un peligro real y permanente para la soberanía.
Estados Unídos es nuestro cliente comercial más importante, más de la mitad denuestras exportacionesse dirigena ese paísy es a la vez nuestro principal proveedor.Más aún, buena parte de nuestra deuda externaestá contratada con bancosnorteamericanosy con organismos financieros sobrelos que ese país ejerce influencia definitiva.En la agenda bilateral entre México y Estados Unidos, destacan fundamentalmentecinco temas: narcotráfico, deuda, trabajadores migratorios, problemas fronterizos ycomercio.
A partir de la década de los treinta, elinterés de ambas naciones por encontraruna solución eficiente y permanente encontra del tráfico de estupefacientes, ha estado presente en la agenda bilateral. Esteinterés ha aumentado sobre todo por elalarmante incremento de la producción yconsumo de drogas que se ha suscitado enlos últimos años.
El gobierno mexicano ha sostenido la tesis de que para terminar definítivamente coneste severo problema, es necesario atacarcon eficacia la producción, la distribucióny el consumo de drogas, para lo cual ha iniciado accionesconcretas y nuevos mecanismos de erradicación.
En razón de la prioridad que el gobierno mexicano ha otorgado a la lucha contrael narcotráfico, la Secretaría de RelacionesExteriores modificó las funciones de una deIsa direcciones en jefe existentes en su estructura orgánica, a efecto de asignarle a lamisma el delicado papel de coordinar conla Procuraduría General de la República ylos organismos internacionales, la luchaconstante contra el narcotráfico.
Por otro lado, el tema de la migración,de trabajadores mexicanos a los Estados
Unidos, también ha sido eje de la relaciónbilateral. El gobierno mexicano, ha reclamado del país vecino, un respeto absolutoa los derechos humanos de los trabajadores mexicanos, independientemente de sucalidad migratoria.
En el año de 1986 con motivo de la expedición de la Ley Simpson-Rodino, el gobierno mexicano adoptó medidas con elobjeto de fortalecer las acciones de protección a los nacionales mexicanos. Se acordóla creación de equipos de trabajo de ambasnaciones que se avocaran al estudio de losproblemas laborales de los trabajadores migratorios y a los problemas de seguridad ycasos de violación de derechos humanos.
Las representaciones de México en el exterior desarrollaron programas para incrementar su labor de protección a mexicanosen el extranjero; con este fin, se implantóun sistema para brindar protección legal ydefensoría jurídica.
Por lo anterior y en razón de los numerosos casos de violación de derechos humanos de trabajadores migratorios en lafrontera, la Secretaría de Relaciones Exteriores, asignó a una Dirección en Jefe la delicada tarea de ejercer acciones inmediataspara contribuir a solucionar los problemasque enfrentan los nacionales mexicanos enlos Estados Unidos.
Sin embargo, la relación con los EstadosUnidos puede y debe ser algo más que problemas entre vecinos. Puede representar para México enormes oportunidades enmateria de comercio (los Estados Unidosson el mercado más grande del mundo), tecnología, inversión extranjera y renegociación de pasivos.
Por lo que respecta a Canadá, las oportunidades son tan grandes como inexploradas; es por ello que constituirá una de lasprioridades de la política exterior.
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b) La Cuenca del Pacífico
Para México, la cuenca del Pacífico seerige como una región de gran potencialeconómico para la diversificación de mercados y de las fuentes de capital, para el intercambio tecnológico y para atraerinversiones.
En la cuenca del Pacífico, que comprende 24 países ribereños y 23 isleños, se encuentran situadas dos de las más grandespotencias económicas (Estados Unidos y Japón), potencias comerciales como Corea,Taiwán y Singapur, y otros países que se handestacado por sus esfuerzos en establecer unnuevo sistema de comercio: Filipinas, Tailandia, Malasia, Indonesia y Fidji,
El interés de México en el Pacífico, y másespecíficamente en el Japón, tiene antecedentes remotos. En el régimen presidencialde Porfirio Díaz se le contemplaba comomedio para reducir la interdependencia comercial con Estados Unidos.
El interés prioritario de México en lacuenca del Pacífico radica fundamentalmente en las siguientes razones:
a) Por la fuerza económica de esospaíses.
b) Por su fuerte presencia en el comercio internacional. Sus exportaciones representan cerca de la mitad del volumen totalde las exportaciones mundiales.
e) Por su rápido crecimiento.d) Por su avance tecnológico.e) Por su capacidad de inversión.f) Por su potencial como fuentes alter
nas de financiamiento.
El comercio de México con los países dela cuenca (exceptuando a Estados Unidos)es muy modesto, y da una idea de lo mucho que podría lograrse en esta materia.
De las exportaciones mexicanas en 1987menos del 5% se dirigió a los países de la
cuenca (sin incluir Japón) que compara muydesfavorablemente con las exportaciones deBrasil (12%) y de Argentina (10'70) a losmismos países. 7
De la misma manera nuestras importaciones de dichos países representan menosdel 4% de nuestras importaciones totales,mientras que en los casos de Brasil y Argentina se acercan al 10%.
La magnitud de los esfuerzos que habríaque realizar para obtener ventajas de lasoportunidades que ofrece la cuenca del Pacífico es muy significativa.
Implica en primer lugar continuar con elprocesode cambioestructural, modernización económica, apertura comercial, competitividad de la planta industrial, y desdeluego una adecuada difusión de las oportunidades entre los empresarios mexicanosy los asiáticos.
La creación de la Dirección General para el Pacífico pretende aprovechar las oportunidades mencionadas.
Podríamos decir que nuestra primerameta es el ingreso de México a la CCEP(Conferencia de Cooperación Económicapara el Pacífico). Como un primer paso, secreó en 1988 la "Comisión Mexicana parala Cuenca del Pacífico", comisión intersecretarial presidida por el Presidente de laRepública.
e) América Latina
América Latina y el Caribe son áreaprioritaria para la política exterior por explicables razones políticas. La concertacióncon los países latinoamericanos puede facilitar la negociación frente al norte.
Adicionalmente, para Méxicoes importante el fortalecimiento de los regímenes democráticos en América Latina.
La proximidad geográfica, histórica, cultural y étnica es una razón ampliamente justificada.
Con AméricaLatina nos interesala concertación política, que se ve mucho más próxima que la integración económica.
Aun así hay posibilidades concretas denegocios en campos tales como petroquímica, hierro, acero, aluminio y otros.
Por razones de seguridad nacional, nuestros vecinos, Guatemala y Beliceasí comoCentroamérica revisten unaimportancia especial.
Con Venezuela y Colombia, México hainiciado un mecanismo especial de concertación derivado fundamentalmente de intereses comunes: nuestra proximidad aCentroamérica y al Caribe y la tradición democrática de los tres países.
d) Europa
En el continente europeo, México ha sostenido con diversos países importantes vínculos históricos y culturales, especialmentecon España.
El alto grado de desarrollo de las economías de los países europeos, han colocadoal continente en el segundo lugar en casitodos los intercambios comerciales que efectúa México, (después de los Estados Unidos). Actualmente, el 25"70 de la inversiónextranjera que recibe nuestro país, proviene de países europeos, lo que ofrece a México una excelente oportunidad de ampliarsusrelaciones económicas, comerciales y financieras.
En el año de 1992, los doce miembros dela Comunidad Económica Europea, crearán unámbito comercial común, conlo quelas oportunidades económicas de la regiónse ampliarán enormemente. Europaen con-
junto será la segunda economía del mundo,comparable en magnitud a la de Américadel Norte.
La comunidad europea puede y debeconstituirse en un socio clave para el desarrollo económico de México.
Para Europa, México puede ser unaatractiva puerta de acceso al mercado deNorteamérica y a Latinoamérica.
Estas prioridades geográficas se ven correspondidas en la estructura orgánica de laSecretaría de Relaciones Exteriores, a través del establecimiento de unidades administrativas específicas, algunas de ellas denueva creación.
Política integrada
En la asignación de responsabilidadesinstitucionalesen materiade relacionesconel exterior, se pueden plantear dos esquemasopuestos cadauno con serios inconvenientes.El primero de ellos consiste en la asignación a la Secretaría de Relaciones Exteriores de la ejecución y desarrollo de latotalidad de las acciones en el exterior. Bajo esta perspectiva, la cancilleríamexicanatendría a su cargo los asuntos internacionales en materiaagraria, educativa, comercial, financiera, etcétera.
Son obvias las desventajas políticas yoperativas; toda vez que es imposible queuna dependencia posea el conocimiento específico de ramasque, en lo interno, le sonajenas.
El segundo esquema radica en la negociación autónoma, directa y aislada de cada dependencia del Ejecutivo Federal en elárea de su competencia.
La improcedencia de este esquema es evidente. La diversidad de criterios resultaríaen una multiplicidad de políticas exteriores;
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no habría una visión integradora y global.Las negociaciones se realizarían en formaaislada y de acuerdo a criterios dispersos y,en ocasiones contradictorios.
La política exterior implica el establecimiento de criterios y prioridades destinadosa satisfacer el interés nacional, al cual se supeditan las acciones y negociaciones particulares.
En este contexto, el esquema idóneo para lograr una uniformidad de criterios y acciones radica en la concertación. Laspolíticas, programas y acciones de cada dependencia enel marco internacional, seestablecen de conformidad con los principios,objetivos y prioridades sancionados por eltitular del ejecutivo, todo bajo la coordinación de la dependencia que tienea su cargola ejecución y desarrollo de la política exterior.
Asi, la Secretaria de Relaciones Exteriores no asume funciones queno son de sucompetencia. Respeta el ámbito de las otrasdependencias, pero facilita la coordinacióny congruencia de lasacciones en el exterior.
El establecimiento, por parte del Presidente Salinas de Gortari, del denominadoGabinete de Política Exterior, facilita lacoordinación intersecretarial y establece elvínculo indispensable entre política exteriory política interior.
En beneficio de una mejor coordinación,aún es posible el instrumentar medidas adicionales tendentes a la cooperación entre lasdiversas dependencias.
Un ejemplo de ello sería el establecimiento en un mismo inmueble, de las oficinasde representación de las diversas dependencias; otro la implantación de mecanismosde comunicación entre la Cancillería y lasunidades responsables de los asuntos internacionales de las diversas secretarías.
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El formidable reto que enfrenta la políticaexterior mexicana, requiere entre otrascosas, de esquemas de concertación comolos ya descritos.
A continuación se mencionan algunasacciones que ejemplifican la concertaciónentre la Secretaría de Relaciones Exterioresy otrasdependencias en sus accionesínternacionales.
La intervención de la Secretaría de Relaciones Exteriores en los foros multilaterales que debaten asuntos económicos, encoordinación con la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial y de Agriculturay Recursos Hidráulicos, ha impulsado unamayor participación de México en organismos internacionales tales como la Organización de las Naciones Unidas para elDesarrollo Industrial (ONUDI); la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO); el FondoInternacional para el Desarrollo Agrícola(FlDA).
En lo referente a la deuda externa, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público conduce las negociaciones. A la de RelacionesExteriores corresponde apoyar; los embajadores mexicanos acreditados ante los países acreedores, mantienen contactocon losresponsables de la política financiera. Lasopiniones de estos funcionarios son de utilidad para la Secretaria de Hacienda y Crédito Público.
En materia de comercio, la responsabilidad corresponde fundamentalmente a laSecretaría de Comercio y Fomento Industrial.
La Secretaría de Relaciones Exteriores,a través de sus oficinas de representación,realiza contacto con funcionarios de gobierno y empresas privadas, a fin de dar aconocer las ventajas de la nuevareglamentación de inversiones extranjeras en México.
Los embajadores representan el vínculooficial del más alto nivel que tiene el gobierno de Méxicoen el exterior. La laborde éstos, facilita la comunicación entreempresarios deseosos de invertir en México y la Secretaría de Comercio y FomentoIndustrial.
Algo similar puede asentarse sobre lacoordinación entre la Cancillería y otras dependencias que emprenden acciones en elexterior, tales como la Secretaría de Turismo, la Procuraduría General de la República, la Secretaría de Agricultura y RecursosHidráulicos y otras.
El papel de la Secretaría de RelacionesExteriores en la coordinación de accionesexteriores de otras dependencias es fundamental para el éxito de la politica exterior,toda vez que desempeña una función global e integradora.
Sin embargo, existe otra razón fundamental; la Cancillería mexicana, al igual quelas demás dependencias del Ejecutivo, tiene asignada una función específica y fundamental: la defensa de la soberanía. Lasoberanía es su misiónespecífica; es su óptica y criterio para abordar cualquier asunto internacional.
Esta óptica debe estar presente en el desarrollo de toda negociación con el exterior,ya sea bilateral o multilateral, tecnológicao científica, financiera o comercial, respetanda el ámbito que las leyes asignan a cada dependencia.
5. REESTRUCTURACION ORGANICA
La Polírica y la Estructura
Hoy en día los estudiosos de la teoría administrativa están de acuerdo en que la estructura de una institución se diseña enfunción de los objetivos de ésta.
Se establecen primero los objetivos yprioridades (polítíca), y luego se seleccionala estructura que mejorpermita la consecución de aquéllos. El modelo de estructuraes una de las decisiones más estratégícas detoda institución.
En secciones precedentes quedó expuesto que los principios rectores de la políticaexterior mexicana son consecuencia denuestra historia y nuestra geografía. Los objetivos y prioridades son la expresión concretade esos principios frente a la actual circunstancia nacional e internacional.
Es claro pues, que la estructura orgánica de unasecretaría debeserun instrumento idóneo para el logro de sus objetivos. Enmateria de estructuras no hay dogma; noexistela estructura "correcta" o "incorrecta". Siempre existen opciones viables; se escoge la que parece mejor en función de losobjetivos y prioridades. Se modifica periódicamente conforme éstos se adaptan a nuevas circunstancias.
Reestructuración Orgánica
Los principios, prioridades y objetivosexplicados en el apartado 4 de este documento, hicieron necesario modificar la estructura orgánica vigente desde 1985, conel propósito de adecuarla a las necesidadesactuales.
El Reglamento Interior de 1985, siguiendo el criterio estructural establecido por elde 1979, asignaba a una Subsecretaría laatención de los asuntos bilaterales, a otralos multilaterales, y a unatercera la cooperación internacional.
Una estructura orgánica que separaba lomultilateral de lo bilateral, resultaba pocopráctica a la luz de las nuevas prioridades.No facilitaba la concentración de esfuerzosen las áreas geográficas prioritarias, y rom-
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pía con el principio del equilibrio estructural.
La definición de áreas geográficas prioritarias explicada en páginas anteriores, hizorecomendable optar por un modelo de estructura más balanceada.
El nuevo Reglamento Interior de la Secretaría, publicado el 26 de enero de 1989,asigna las áreas geográficas de la siguientemanera:
Continente americano a la Subsecretaría"A"
Europa, Asia-y Africa a la Subsecretaría "B"
Consulados, asuntos culturales y cooperación técnica a la Subsecretaria "e".
Cancillerías de otros países han hechoevolucionar suestructura demanera similary han apreciado las ventajas de especializara sus equipos por áreas geográficas, asignándoles la responsabilidad completa, tantoen lo bilateral como en lo multilateral.
La nueva estructura básica de la Secretaría comprende tres subsecretarías, unaOficialia Mayor, la Consultoría Jurídica,las direcciones en jefe, veinte unidades administrativas con nivel de dirección generaly tres órganos desconcentrados. Esta estructura es menor que la contemplada por el reglamento de 1985, de acuerdo con elproceso de reducción de estructuras del gobierno federal.
Al diseñar la nueva estructura, desaparecieron algunas direcciones generales, semodificarono fusionaron otras, y se crearon aquéllas que se consideraron indispensables, de acuerdo a las nuevas prioridadesde politica exterior, como por ejemplo laDirección General para el Pacífico.
De acuerdo con el nuevo Reglamento Interior, la estructura orgánica de la Secreta-
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ría se encuentra conformada de la siguientemanera:
Secretario
Subsecretaría"A"Subsecretaría "B"Subsecretaría "e"
Oficialía MayorConsultoría Jurídica
Direcciones Generales:
Para América del Norte.Para América Latina y el Caribe.Para Europa.Para el Pacífico.Para Asia y Africa.De Fronteras.De Asuntos Consulares.De Asuntos Jurídicos.Para el Sistema de la Organizaciónde las Naciones Unidas.De Organismos RegionalesAmericanos.De Relaciones EconómicasMultilaterales.De Cooperación Técnica yCientifica.De Asuntos Culturales.Del Acervo Histórico Diplomático.Del Protocolo.De Información.De Programación, Organización yPresupuesto.Del Servicio Exterior y dePersonal.De Recursos Materiales.
Organos desconcentrados:
Sección Mexicana Comisión Internacional de Límites y Ríos MéxicoEstados Unidos.Sección Mexicana Comisión Internacional de Límites y Ríos MéxicoGuatemala.
Instituto "Matías Romero" de Estudios Diplomáticos.
Delegaciones en el Distrito Federal y enLos Estados.
La Secretaría contará además con los directores en jefe que requiera para el mejordesempefto de sus funciones.
El 13 de febrero de 1989 se publicó enel Diario Oficial de la Federación, el Acuerdo por el que se adscriben orgánicamentelas unidades administrativas de la Secretaría de la siguiente manera:
1. A la Secretaría del Ramo:
La Consultoría Jurídica.Los Directores en Jefe.La Dirección General del Protocolo.La Dirección General de Información.La Dirección General de AsuntosJurídicos.El Instituto "Matías Romero" deEstudios Diplomáticos.
u. A la Subsecretaría "A ':
La Dirección General para Américadel Norte.La Dirección General para AméricaLatina y el Caribe.La Dirección General de OrganismosRegionales Americanos.La Dirección General de Fronteras.La Sección Mexicana de la ComisiónInternacional de Límites y AguasMéxico-Estados Unidos.La Sección Mexicanade la ComisiónInternacional de Límites y AguasMéxico-Guatemala.
III. A la Subsecretaría '"B'":
La Dirección General para Europa.La Dirección General para Asia yAfrica.
La Dirección General para elPacifico.La Dirección General para el Sistemade Organización de las NacionesUnidas.La Dirección General de RelacionesEconómicas Multilaterales.
IV. A la Subsecretaría '"C'":
La Dirección General de AsuntosConsulares.La Dirección General de AsuntosCulturales.La Dirección General de CooperaciónTécnica y Cientifica.La Dirección General del AcervoHistórico Diplomático.
V. A la Oficialía Mayor:
La Dirección General de Programación, Organización y Presupuesto.La Dirección General del ServicioExterior y de Personal.La Dirección General de RecursosMateriales.La Unidad de Delegaciones.
Descripción de la estructura orgánica.
Areas del Secretario
a) Consultoría Jurídica
La Consultoría Jurídica, cuyas funciones difieren de las desarrolladas por la Dirección General de Asuntos Jurídicos, es unárea fundamental de toda Cancilleríamoderna.
La Consultoría Jurídica tiene las siguientes atribuciones:
-Elaborar los proyectos en materia detratados internacionales.
- Despachar los numerosos y delicadosasuntos referentes a tratados y litigios internacionales.
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-Vigilar el cumplimiento de las disposiciones en materia de derecho internaciona�.
-Coordinar la defensa y asesoría jurídica de mexicanos en el exterior, tarea especialmente delicada que constituye uno delos objetivos básicos de la política exterior.
-Coordinar el sistema de informaciónen materia de derecho y tratados de carácter internacional.
-Atender la ejecución de aquellos convenios bilaterales donde México participe.
b) Directores en Jefe
En el Apartado 4 se hizo referencia a dosde las direcciones en jefe: la Dirección enJefe para Asuntos Especiales. la cual se ocupadel combate al narcotráfico y a la farmacodependencia, y la Dirección en Jefe paraAsuntos Migratorios y Derechos Humanos quetiene a su cargo dar continuidad a la política mexicana en materia de derechos humanos y migración.
Para la consecuciónde los objetivos arriba referidos, la Dirección en Jefe paraAsuntos Especiales ejercita las siguientesatribuciones:
-Proponer y negociar en coordinacióncon la Procuraduría General de la República, acuerdos y acciones bilaterales y multilaterales para concertar compromisosespecíficos en materia de lucha contra elnarcotráfico.
-Coordinar la participación de Méxicoantelos organismos internacionales y agencias especializadas.
-Asesorar a las autoridades mexicanasque participen en las reuniones especializadas.
-Dar a conocer en el medio nacional einternacional, los esfuerzos de México en la
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lucha contra el narcotráfico y la farmacodependencia.
Por su parte la Dirección en Jefe paraAsuntos Migratorios y Derechos Humanos,tiene asignadas las siguientes funciones:
-Actuar como interlocutor de la Secretaría de Relaciones Exteriores en las laboresy reuniones de las Naciones Unidas y otrosorganismos internacionales relacionadoscon corrientes migratorias y trabajadoresmigratorios.
-Mantener contacto con las autoridadesnacionales involucradas en los temas antes descritos.
-Participar como representante del gobiernode México, en las reuniones y forosinternacionales de derechos humanos.
e) Dirección General de Protocolo
Como casi todas las áreas de protocolode las cancillerías de otros países, esta Dirección General establece los lineamientospara la acreditación en México de los cuerpos diplomáticos, consular y de funcionarios de organismos internacionales.
igualmente, tiene a su cargo otorgar lasinmunidades y prerrogativas de los cuerposdiplomático y consular y coordinar viajes,actos y actividades durante las visitas oficiales del Presidente de la República y delSecretario de Relaciones Exteriores a otrospaíses.
d) Dirección General de Informacion
A diferencia de la mayoría de las unidades de comunicación social de las diferentes dependencias de la administraciónpública federal, la Dirección General de información tiene no sólo la responsabilidadde la cobertura informativa en el territorionacional, sino muy principalmente la difu-
siónde la imagen de México en el exterior.Como se anotó en el apartado 4, éste es unode los objetivos torales de la actual administración: mejorar la imagen de México enel exterior. Para ello, esta unidad concierta acciones con los principales medios de información en el continente americano y enEuropa y Asia.
Esta unidad tiene como objetivo principal, el establecer programas destinados afortalecer la imagen de México en el exterior y con este propósito, recopila, analizay evalúa la información sobre México obtenida de fuentes nacionales y extranjerasy procede en consecuencia.
e) Dirección General de Asuntos Jurídicos
Esta unidad tiene a su cargo algunas delas funciones que tienen relación másdirectacon la defensa de la soberanía: nacionalidad y permisos para adquisición de inmuebles.
Otorga permisos relativos al artículo 27de la Constitución y expide autorización para la adquisición de inmuebles.
Igualmente tiene la facultad de expedircertificados de nacionalidad mexicana y cartas de naturalización.
fj Instituto Matias Romero de EstudiosDiplomáticos
Imparte cursos de capacitación a los aspirantes a ingresar al servicio exterior mexicano y cursos de actualización a susmiembros y al personal de la Secretaría deRelaciones Exteriores.
Subsecretaría "A"
a) Dirección Generalpara América del Norte
Esta Dirección General reviste una importancia de primer orden; le corresponde
la atención de los asuntos relativos a Estados Unidos y Canadá.
La relación entre nuestro país y EstadosUnidos y Canadá juega un papel preponderante en la política exterior mexicana.
Las funciones que a continuación se describen, son comunes a todas lasdireccionesregionales en sus respectivos ámbitos decompetencia geográfica.
-Proponer acciones de politica exterioren materia de negociación política y económica.
-Atender con las embajadas acreditadas ante el gobierno de México, los asuntos políticos y económicos de carácterbilateral.
-Efectuar estudios, análisis y evaluaciones del comercio exterior y promoverlo conlas embajadas y consulados de los países dela región, y en coordinación con la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial yel Banco de Comercio Exterior.
-Emitir lineamientos sobre asuntos políticos y económicos bilaterales.
Resulta verdaderamente importante laatención que se da a la intensa y complejarelación bilateral con los Estados Unidos deAmérica, de manera que puedan aprovecharse las oportunidades y beneficios mutuos y resolverse los problemas que secomparten. La relación con este país, porrazones geográficas, históricas y por la amplitud de sus contactos, es prioritaria parala politica exterior de México.
b) Dirección General para América Latina yel Caribe
Le corresponden las funciones señalaladas en el inciso anterior, en su ámbito geográfico.
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En América Latina y el Caribe, Méxicocuenta con 20 embajadas y tiene relacióncon 30 países.
El equipo humano con que cuentannuestras embajadas en el exterior es muy reducido en número, incluso en comparacióncon otros países latinoamericanos. Porejemplo, las embajadas de Brasil, Argentina y Venezuela en México, cuentan con 58,52 Y 45 personas respectivamente, acreditadas ante dichos países. México tiene 34,30 Y24 personas respectivamente, entre diplomáticos y empleados auxiliares.
Las relaciones de México con AméricaLatina y el Caribe, han tenido un carácterprioritario, lo cual se confirma con las actividades que se han llevado a cabo en losúltimos meses. Así lo demuestra la visitaque el licenciado Carlos Salinas de Gortariefectuó a Guatemala como Presidenteelecto.
En estaárease atienden asuntostan importantes como son el análisis y la evaluación de los acontecimientos políticos de laregión; las acciones de concertación y el seguimiento de la cooperación económica yel otorgamiento de asilo diplomático.
e) Dirección General de OrganismosRegionales Americanos
La transformación de la Dirección General de Organismos internacionales, diolugar a esta Dirección General, cuyo fin esel de concentrar los asuntos vinculados a losorganismos multilaterales del sistema interamericano y latinoamericano y los esquemas de negociación multilateral que se hanvenido generandoen la región, en una solaunidad administrativa.
Tiene como funciones principales:-Normar la participación de México en
los organismos regionales americanos de sucompetencia.
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-Coordinar los esfuerzos encaminadosa fijar la postura de México en los organismos regionales americanos.
-Participar en la negociaciónde los tratados multilaterales auspiciados por los organismos regionales americanos, así comopromover la firma, adhesión y ratificaciónde dichos tratados.
d) Dirección General de Fronteras
En el Reglamento anterior se denominaba Dirección General de Límites y Ríos internacionales, la cual se transformó en esta Dirección General, con el propósito deresponder a la necesidad de que la Secretariacuente con un área que atienda la cooperación fronteriza con los países vecinos de México y sea el enlace intersectorial para eldesarrollo integral de nuestras fronteras. Estas funciones se agregan a las de vigilanciade los acuerdos internacionales sobre límites yaguas que ya tenía asignadas.
Sus funciones principales son:
-Vigilar el cumplimiento de los tratados internacionales celebrados entre México y los Estados Unidos, en materia delímites y ríos internacionales.
-La preservación de la soberanía y losinteresesnacionales en los límites y ríos internacionales entre México y EstadosUnidos.
e) Secciones Mexicanas de las Comisionesde Límites y Aguas
Estos órganos desconcentrados tienen lassiguientes atribuciones:
- Vigilar el cumplimiento de los tratados internacionales celebrados entre Méxicoy Guatemala, y México y Estados Unidos,relacionados con los límites y el aprovechamiento de aguas internacionales.
-Cumplir con las políticas, lineamientos y disposiciones fijadas para la preservación de la soberanía e integridadterritorial.
-Colaborar en coordinación con las dependencias federales y estatales en los asuntos de medio ambiente en las fronteras sury norte de la República Mexicana.
Subsecretaría "B"
a) Dirección General para Europa
La fusión de dos direcciones generales,la de Europa Occidental y la de EuropaOriental y la URSS, da lugar a esta dirección general que atiende la relación con lospaíses de Europa que ha sido tradicionalmente estrecha y que, debido a las perspectivas de desarrollo comercial, se estrecharánaún más.
Atiende una de las áreas geográficas estratégicas, tanto por su peso político comoen el plano económico.
México cuenta con 23 embajadas enEuropa y mantiene relaciones con 28 países.
Las embajadas de Francia, Gran Bretaña y España en México, cuentan con 197,190Y93 personas respectivamente; nuestrasembajadas en esos países cuentan con 33,29 Y30 personas respectivamente.
Desarrolla dentro de su ámbito, las funciones asignadas a las direcciones generales regionales.
b) Dirección General para Asia y Africa
La anterior Dirección General para Africa, Asia y Oceanía se dividió y dio origena dos direcciones, la de Asia y Africa y ladel Pacífico. La primera, como su nombrelo indica, cubre casi la totalidad de dos continentes, por lo que los asuntos que en ellase manejan son de índole muy diversa.
En esta región se encuentra la concurrencia de los más diversos sistemas y modelosde gobierno, de economías situadas en todos los grados de la escala de desarrollo yde puntos de coincidencia y frentes de confrontación a todos los niveles, lo que conforma un complejo panorama en las áreasde que se ocupa esta Dirección General.
Excluyendo a los países ubicados en lacuenca del Pacífico, México cuenta con 9embajadas en Asia y Africa y mantiene relaciones con 72 países.
Efectúa dentro de su ámbito de competencia, las funciones asignadas a las direcciones generales regionales.
e) Dirección General para el Pacifico
Esta dirección general fue creada con elnuevo Reglamento Interior, para atenderunade las áreas geográficas prioritarias para la políticaexterior, como quedóexplicado anteriormente.
México cuenta con 6 embajadas en lacuenca del Pacífico y tiene relación con 11países. Cabe señalar, que la embajada deMéxico en Japón cuenta con 32 personas;el personal de la embajada de Japón en México, asciende a 72 diplomáticos y empleados auxiliares.
Realiza dentro de su ámbito, las funciones asignadas a las direcciones generales regionales.
d) Dirección General para el Sistema de laOrganización de las Naciones Unidas
Estadirección coordina todas las actividades relacionadas con la participación deMéxico en la Organización de las NacionesUnidas, incluyendo todos sus órganos, consejos, comités y conferencias, así como delos organismos especializados que atiendentemas específicos, como la educación, lacultura y las comunicaciones.
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Tiene a sucargo lassiguientes funciones:
-Formular e impartir los lineamientosgenerales que normen la actuación de México en el sistema de las Naciones Unidas.
-Supervisar las labores de las misionesde México ante los órganos de las Naciones Unidas.
-Participar en la negociación de tratados, convenios y acuerdos internacionales,promovidos por los órganos y agencias delsistema de las Naciones Unidas.
Subsecretaría "e"
a) Dirección General para Asuntos Culturales
Esta unidad es parcialmente responsabledel cuarto objetivo de la politica exterior:utilizar la cultura mexicana como elemento de identidad y de presencia de México enel mundo.
Con este propósito, la Dirección General de Asuntos Culturales, formula los lineamientos generales de la politica exteriorde México en materia de difusión e intercambio cultural, académico y educativo einterviene en la celebración de los conveniosy programas de intercambio cultural y educativo.
Igualmente coordina, a través de las misiones diplomáticas, la difusión de la cultura, las artes y la historia de México en elextranjero y dirige la operación de los programas de becas ofrecidas a nacionales deMéxico por otros países y organismos internacionales.
b) Dirección Generalde Asuntos Consulares
Antiguamente se denominaba DirecciónGeneral de Protección y Servicios Consulares. Esta unidad es responsable de proporcionar protección a los mexicanos en el
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exterior y de coordinar el funcionamientode las oficinas consulares.
Como quedó expuesto en el apartado anterior, la protección de los derechos e intereses de los mexicanos en el extranjero esel tercer objetivo central de la política exterior.
Para la consecución de este objetivo, tiene a su cargo las siguientes funciones:
-Prestar los servicios consulares documentales que requieran las comunidadesmexicanas, así como facilitar la documentación de los extranjeros que se dirigen aMéxico y ejercer los actos de fe públicaconsular.
-Elaborar los programas de proteccióna mexicanos en el extranjero y vigilar sucumplimiento.
Es talla demanda de estos servicios, quela carga de trabajo es excesiva para la mayoría de los consulados. La cifra de estosactos durante el año de 1988, que ascendióa poco más de 2 millones, da una idea dela magnitud de la tarea desarrollada por estaunidad administrativa.
México cuenta con 25 consulados generales; 26 de carrera y 99 honorarios; 59 secciones consulares y 3 agencias consulares.
e) Dirección General de CooperaciónTécnica y Científica
Responde a la necesidad de promover,actualizar y programar acciones en el campo cientifico y tecnológico internacional,tanto en el ámbito bilateral como multilateral.
Tiene a sucargo lassiguientes funciones:
-Formular y proponer a las autoridades los lineamientos generales de la políti-
ca exterior en materia de cooperacióntécnica y científica.
-Participar en la negociación de convenios y acuerdos en materia de cooperacióntécnica y científica.
Para el gobierno de México, la cooperación técnica y científica internacional es parte integrante de la política exterior del paísy constituye un valioso instrumento de apovo v complementación de los esfuerzos nacionales para el desarrollo económico ysocial. En este contexto, se lleva a cabo unapolítica de acercamiento con la comunidadinternacional a fin de emprender accionesmutuas de cooperación, en particular enmateria de transferencia de tecnología.
d) Dirección General del Acervo HistóricoDiplomático
La original Dirección General de Archivo, Biblioteca y Publicaciones, se transforma con el propósito de cumplir con laobligación de la Secretaría de RelacionesExteriores de custodiar, restaurar y publicar los documentos diplomáticos. Con estepropósito, efectúa una verdadera labor deinvestigación y análisis; asimismo realiza lascrónicas e informes que son requeridos porley.
Oficialía Mayor
Anteriormente le estaban adscritas lasáreas de Programación, Organización yPresupuesto; de Recursos Humanos y deRecursos Materiales y Servicios, que teníanasignadas las funciones referentes a la administración de recursos financieros, humanos y materiales, respectivamente.
Considerando que las direcciones generales adscritas a la Oficialía Mayor sonáreas prestadoras de servicios, mismosquese deben proporcionar con prontitud y eficiencia a las áreas sustantivas a fin de que
estén en condiciones de cumplir con las metas y objetivos comprometidos, se llevó acabo una reorganización en las áreas de Oficialía Mayor.
Por tal motivo, la administración de losrecursos humanos se ubicó en la DirecciónGeneral del Servicio Exterior, a la cual sele denomina ahora Dirección General delServicioExterior y de Personal. Esto ha permitido la desaparición en la estructura orgánica de la anterior Dirección General deRecursos Humanos.
Esta medida permitió concentrar en unasola unidad administrativa la selección, contratación, control y pago del personal adscrito a la Secretaría, tanto el personal decarrera del Servicio Exterior como el sujeto al régimen ordinario del Apartado "B"del artículo 123 constitucional.
Con dicha reorganización, la OficialíaMayor queda integrada por las direccionesgenerales de Programación, Organización yPresupuesto; del Servicio Exterior y de Personal y la de Recursos Materiales.
La Dirección Generral de Programación,Organización y Presupuesto, administrarápara 1989 un presupuesto de aproximadamente 115 millones de dólares. Poco másde la mitad de este presupuesto se destinaal pago del personal radicado en el exteriory al pago de las cuotas de los organismosinternacionales de los que México formaparte.
La Dirección General del Servicio Exterior y de Personal tiene registrados a 1,400miembros del servicio exterior mexicano.Adicionalmente, el personal de la Secretaría lo integran aproximadamente 2,500 servidores públicos y 1,000 empleadosauxiliares en las representaciones diplomáticas.
La Dirección General de Recursos Materiales es responsable, entre otras funciones, de la administración de 200 inmuebles
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en el exterior, de los cuales 50 son propiosy 150 arrendados.
Por otra parte, la Contraloría Interna,fue adscrita a la Oficialía Mayor. Asimismo y por delegación del Secretario del Ramo, las delegaciones en el Distrito Federa!y en los Estados, han pasado a dependerfuncionalmente de la Oficialía Mayor.
Desde el punto de vista de recursos asignados, la Secretaría de Relaciones Exteriores es relativamente pequeña, El factor queincide para hacer más compleja su administración es la existencia de 120 representaciones en el exterior.
Con objeto de facilitar el manejo administrativo de esta amplia red de oficinas, selleva a cabo un proceso de simplificacióny desconcentración, el cual no constituye tema de este ensayo, y que a! igual que la reestructuración orgánica, pretende facilitar elcumplimiento de los objetivos y prioridades de la política exterior del gobierno mexicano.
Como pudo observarse en el desarrollodel presente apartado la Secretaría de Relaciones Exteriores, de conformidad a! Plande Racionalización de Estructuras del Gobierno Federa!, ha disminuido el número deunidades administrativas que integran su estructura básica, procurando que esta reducción no afecte sus funciones sustantivas yque la nueva estructura orgánica propicieun mejor equilibrio administrativo y unaatención epecializada de los asuntos.
Esto sin lugar a dudas, facilitará el cumplimiento de los objetivos y prioridades delgobierno federal en materia de política exterior.
CONCLUSIONES
La política exterior de la administracióndel Presidente Salinas, confirma los prin-
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cipios que México ha defendido y seguirádefendiendo en el ámbito internacional.
La situación internacional cambia aceleradamente. Nos tocará vivir una nuevaetapa de la historia de la humanidad, diferente a las anteriores, que ofrece nuevasoportunidades y nuevos desafios a la naciónamericana.
Ante ella México confirma sus principiosde política exterior y adecúa sus estrategiasde la manera que mejor sirva a los intereses nacionales.
Con este propósito la nueva administración se ha propuesto seis objetivos muy claros de política exterior y ha identificado conprecisión sus prioridades estratégicas.
En función de ello ha modificado la estructura orgánica de la Secretaría de Relaciones Exteriores, de manera que respondamejor a esos objetivos y estrategias.
1 Este apartado tuvo como fuente principal undocumento inédito de la Dirección General del Acervo Histórico Diplomático de la Secretaría de Relaciones Exteriores.
2 Gómez Robledo. Antonio; "Directrices Fundamentales de la Política Exterior Mexicana". EnPolítica Exterior de México. 175 años de Historia.México, Secretaría de Relaciones Exteriores, 1985,p.69.
3 Solana, Fernando. Principios y Objetivos de laPolítica Exterior Mexicana. Discurso pronunciado enla instalación del Foro de Consulta Popular sobreFactores Externos en el Contexto Internacional, México, 16 de febrero de 1989.
4 Salinas de Gortari, Carlos. El reto de la soberanía. Palabras pronunciadas en el acto de instalación de la Comisión Nacional de AsuntosInternacionales, efectuado en Cuatro Ciénagas, Coahuila, el 9 de febrero de 1988.
5 Solana, Fernando. Principios y Objetivos dela Política Exterior Mexicana. op. cit.
6 Salinas de Gortari, Carlos. Discurso de Tomade Posesión.
7 Zepeda Cabrera, Miriam de. México)' la Cuenca del Pacífico, Foro de Consulta sobre Factores Externos y el Contexto Internacional.
LA SECRETARIA DE PROGRAMACION y PRESUPUESTOA TRAVES DE SUS REGLAMENTOS INTERIORES
Por: ESTEBAN MOCTEZUMA BARRAGAN*
l. INTRODUCCION
En este documento se analiza ydescribeel nuevoReglamento Interior de laSecretaríade Programación y Presupuesto. previoseñalamiento de las transformaciones queha sufrido desde su creación en diciembre de1976, utilizando como herramienta la evolución de sus anteriores reglamentos interiores.
El objeto del presente artículo es el análisis de las modificaciones en la estructura dela Secretaríay los cambios en la distribucióninterna de sus funciones para hacer más ágily efectiva la tarea de planeación, programación y presupuestacióndel gobierno federal.
Los reglamentos interiores de las dependencias, como elemento formal a través delos cuales queda definida su integraciónfuncional y orgánica, no sólo muestran laconfiguración orgánico-estructural de las
• OficialMayorde la Secretaria de Programación y Presupuesto.
mismas, o la distribución interna del despacho de los asuntos encomendados por la LeyOrgánica de la Administración PúblicaFederal a cada una de ellas, sino, sobre todo,hacen patente la forma en que su organización interna se va adaptando en el tiempo,para dar respuesta a los cambiantes factoreseconómicos, políticos y sociales que seenfrentan en cada periodo de gobierno.
Un Estado de Derecho adapta sus instituciones al contexto de su realidad políticayalos requerimientos del desarrollo y de lasdemandas sociales mediante modificaciones al orden jurídico, dentro del cual tienenespecial relevancia el derecho constitucional y el administrativo.
Puede advertirse que cada ReglamentoInteríorde la SPP, así como las reformas quese instrumentaron en algunos de ellos, tuvieron como fundamento superar prácticas,esquemas y conceptos, a partir de la experiencia de su aplicación cotidiana. La modernización constante de la dependencia y labúsqueda de respuestas inmediatas combinadas con la consolidación de los procesos
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que han demostradosu validez, es el signoque marca la evolución de la Secretaría.
n, ANTECEDENTES mSTORICOS
La planeación,presupuestacién, control ygestiónde los recursos son actividades fundamentalesde la administraciónen general,peromáximecuandoel patrimonioadministrado tiene la magnitud de ser parte delpatrimonio estatal y los objetivos a logrartienen alcance nacional.
De ahíque losgérmenesde lasprincipalesfuncionesque dan sustento a la creación dela SPP ya se venían desarrollando en elgobierno federal desde 1917, cuando en laprimera Ley de Secretarías de Estado seestablecieronen varias depedencias atribucionesrelacionadasa loque hoyconocemoscomo planeación, estadística, control ygestión de los bienes y recursos públicos.
En décadas posterioresy de acuerdo a laspropias necesidades de la administraciónpública federal secrearondiversascomisiones y consejos que tenían a su cargo laresponsabilidadde desarrollar las tareas deplaneaciónypresupuestación,conel propósito de actualizar los métodos y sistemaspara la obtención de las metas y objetivosdel gobierno de la República.
El crecimientodel sector públicoplanteóen la década de los sesentas la necesidaddeadoptar unenfoque más ampliopara la integraciónde los presupuestosde egresosde lafederacióny a considerar, tantoen las leyesde ingresoscomoen losdecretosanualesdelpresupuesto, a los organismos descentralizados y a las empresas de participaciónestatal que realizaban inversiones de trascendencia en el ejercicio del gasto públicofederal.
El grado de complejidad que alcanzó laadministraci6n pública federal al finalizardicha década. tambiéndio lugara la necesi-
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dad de emprender una reforma administrativadel sectorpúblico.En 1967,en el informe sobre la reforma de la administraciónpública mexicana editado por la Comisi6nde Adminístración Pública (CAP), se senalaba la necesidad de perfeccionar los sistemas administrativos relacionados con lasfunciones que tenían a su cargo las secretarías de la Presidencia y la de Hacienda yCrédito Público.
Más adelante, en el periodo 1970-1976,seinsisti6 en la conveniencia de unificar bajoun solo mando, algunas funciones de lasdependencias y otras de la Secretaríadel Patrimonio Nacional, debido a los problemas de coordinaci6n en las actividadesde planeación,de presupuestaci6ndel gastocorrienteyde inversión,deinformaciónydecontrol de las entidades paraestatales.
Es así como fmalmente se llegó a la creaci6n de la Secretaría de Programaci6n yPresupuesto, por el decreto del 29 de diciembrede 1976quepromulgólaLeyOrgánica de la Administración Pública Federal.Ley que recogíael productode anosenterosde diagnóstico, análisis y propuestas enmateria de planeaci6n del desarrollo.
Tres objetivos fundamentales motivaronel nacimiento de la Secretaría con carácterglobalizador. El primero consistía en elordenamientode la acci6ngubernamentalatravés de la elaboraciónde programas y sutraducción en presupuestos anuales; el segundo, fue el de lograr una eficaz administraci6n del presupuesto de egresos de lafederación para ejercerlo en los montos ylugares social y económicamente adecuados y oportunos y, el tercero,en desarrollarun sistema nacional de informaci6n quecoadyuvasea lacorrecta tomade decisionesen materia económica y social.
Se encomendóa una misma dependenciafuncionesde planeación y presupuestaci6n,así como contables, de auditoría, estadís-
tica,evaluación e informática, tanto para elsectorcentralcomo para la vigilanciafinanciera y administrativadel sector paraestatal.
IlI. LA EVOLUCION DE LOSREGLAMENTOS INTERIORES DE
LA SECRETARIA DEPROGRA MACION y
PRESUPUESTO
Los diversos reglamentos interiores de laSecretarla de Programación y Presupuesto,responden a la necesidad de adecuar la estructura de la dependencia a cada etapa dedesarrollo de la nación y al imperativo derealizar cambios en su organización internaacordes con la dinámica de las transformaciones de la administarciónpública federal.
a) Reglamento Interior 1977
El primer reglamento de la Secretarla refleja los cambios que se introdujeron en lareconstrucción de la esfera administrativadel Poder Ejecutivo Federal en la segundamitad de los setentas, como efecto de lanecesidad de unificar las funciones de planeación, presupuestacíón, evaluación ycontrol en una misma dependencia. (Anexo 1).Las atribucionesconferidasa la Secretarla
deProgramacióny Presupuestoenel Reglamento Interior publicado el 23 de marzo dedicho año,son el resultado de los múltiplesesfuerzos que el país realizó en el pasadopara hacer de la planeación económica social un instrumento real para la toma dedecisiones.
El nacimiento de la Secretarla de Programación y Presupuestoconllevóa la unificaciónde losprocesosdeprogramación,presupuestación y evaluación en sus vertientessectorial y regional, lo cual representó eleslabón inicial hacia lo que hoyes partemedulardel sistemanacionalpara la planeación democrática.
Se da por primera ocasión coherencia alproceso de planeación, al crearse unidadesespecíficas para atender cada una de lasactividades de dicho proceso. Adicionalmente a la creación de tres subsecretaríasencargadas de la programación,presupuestación y evaluación, respectivamente, eneste reglamento resalta la integración delsistemanacionalde información.Asimismo,se establece el Centro de Capacitaciónparael Desarrollo, la Comisión Interna deAdministración y Programación y lasdelegaciones regionales de la Secretarla.
La Subsecretarla de Programación eraresponsable del análisis macroeconómicoysus tendencias; la propuesta de alternativasde política económicay social; la coordinación en la elaboración de los programasgenerales de corto, medianoy largo plazos;la elaboración de los programas sectorialesy de las normas y metodologíapara la programaciónregional. Por su parte,las principales funciones de la Subsecretarla de Presupuesto consistían en elaborar y autorizarel programa anual de inversiones públicas,asimismo el presupuesto de egresos de lafederación y del DeparatamentodelDistritoFederal; establecer las normas, sistemas yprocedimientos del gasto público federal; yrealizar los pagos al personal federal ya lasdependenciasgubernamentales.Cabehacernotarla centralizacióndel pagodelgobiernofederal.
De esta Subsecretarladependía tambiénlaContaduriade la Federaciónque teníacomofunción ser la encargada de llevar la contabilidad del gobierno federal y de depuraractivos y pasivos para su registro en elbalance de la hacienda pública federal.
Ala Subsecretaríade Evaluaciónlecorrespondia diseñar y coordinar la implantaciónde un sistema nacional de evaluación integral; emitir normas que permitieran a lasentidades del sector público realizar suevaluación; y, analizarel ejerciciodel gasto
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público yel cumplimientode los presupuestos y programas. Para cumplir su funcióncontaba únicamente con la Dirección General de Análisis para la Evaluación.
Las principales funciones dela Coordinación General del Sistema Nacional de lnformación eran las de captar y procesar losservicios de información, coordinar los trabajos de estadística y censos y controlar losestudios geográficos del país.
El Centro de Capacitación para el Desarrollo tenía como función básica impartir lacapacitación en materia deprogramación anivel federal y estatal.
Dada la característica globalizadora de lascompetencias de la SPP era necesario quetuviera presencia en las entidadesfederativas. Por ello, se crearon las delegaciones regionales bajo ladcpendenciadirecla del secretario, con la función de ejercerdentro del ámbito territorial correspondiente,las atribuciones de las unidades administrativas centrales que expresamente se lesdelegaron. En este primer Reglamento existe una distribución de competencias entrelas diversas unidades administrativas de laSecretaría, que delimitan el campo de acción de cada una de las áreas en función decada fase del proceso de planeación: laprogramación, la presupuestación y la evaluación, acorde con los criterios prevalecientes en la década de los setentas.
Sin embargo, la Secretaría de Programación y Presupuesto sufrió diversas modificaciones desde 1977, incorporando nuevas áreas administrativas, desapareciendootras o bien distribuyendo funciones en áreasde nueva creación, sin llegar a la expediciónde un nuevo Reglamento Interior hasta1980.
Tal es el caso del proceso de incorporación del Centro de Investigación para elDesarrollo Rural (CIDER) a la Secretaría(Anexo 2).
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Cabe destacar también la creación, amediados de 1977, de la CoordinaciónGeneral del Programa Nacional de Desarrollo de las Franjas Fronterizas yZonas Librescuya actividad era la de programar accionesa corto y mediano plazos de las díversasdependencias del Ejecutivo Federal para eldesarrollo fronterizo y de zonas libres. Asimismo, en agosto de 1978, las delegacionesregionales dejan de depender directamentedel secretarío al crearse la CoordinaciónGeneral de Delegaciones, con tres direcciones generales para buscar fortalecer el desarrollo regional.
En diciembre de ese mismo afio, se transfiere a la Secretaría deComercio la atribución de determinar la normatividad sobre lasadquisiciones del gobierno federal. Comoconsecuencia de esta reforma, la DirecciónGeneral de Normas sobre Adquisiciones,Almacenes y Obras Públicas se transfiere adicha Secretaría, pero seria reintegrada a laSPP en 1983.
b) El Reglamento Interior de 1980
El primer ajuste a la estructura y organización de la Secretaria de Programación yPresupuesto busca fortalecer las tareas deplaneación en función de la experienciaprevia. En este sentido la fase de programación se ve enriquecida al adentrarse a nivelde rama económica. En forma paralela elproceso de presupuestación se amplía alabrirse por sector económico y social. Encuanto al proceso evaluatorio se logra sumayor consolidación al incorporársele' elproceso de auditoria gubernamental.
En la vertiente regional, se separan enunidades diferentes las tareas de prowamación y presupuestación, que en el Reglamento de 1977 se concentraban en la Dirección General de Programación y OperaciónRegional, decisión que, como se comentarámás adelante, no produjo los resultadosesperados.
El Reglamento Interior de 1980 buscabauna instrumentación más ágil del sistema deprogramación-presupuestación; el fortalecimiento de las unidades encargadas delcontrol y fiscalización del gobierno federal,el mejoramiento del sistema nacional deinformación; el apoyo a la descentralizaciónadministrativa y la operación foránea; y, ladefinición de mecanismos para organizarlos objetivos sectoriales de la Secretaria ylas entidades coordinadoras.
Con el objeto de fortalecer esta últimafunción se creó, al interior de la Subsecretaria de Programación, la Dirección Generalde Análisis de Ramas Económicas que buscaría identificarpolíticas y perspectivas paralos principales sectores productivos.
Dar unidad al análisis del gasto corrientey de inversión así como de fortalecer elenfoque sectorial en la Subsecretaría dePresupuesto, se suprimieron las direccionesgenerales de Egresos y de InversionesPúblicas, y se formaron cinco nuevas direcciones generales: la del sectorAgropecuarioy Pesca; la del Energético e Industrial; la deDesarrollo Social; la de Presupuesto y Finanzas; y la de Política Presupuestal confunciones de presupuestaeión exclusivamente.
Asimismo, se creó la Dirección Generalde Administración de Personal del Gobierno Federal para sentar las bases del serviciocivil mexicano.
La Coordinación General del SistemaNacional de Información cambia su denominación por la de Servicios Nacionales deEstadística, Geografía e Informática y define con mayor claridad sus atribuciones.
En el mismo Reglamento Interior se asigna y formaliza la función de establecer lacomunicación entre áreas centrales de ladependencia y las delegaciones regionales ala Coordinación General de Delegaciones
Regionales, con lo cual se fortalece la relación de la Secretaría con las entidades federativas.
Con el propósito de dar apoyo técnicodirecto al secretario y promover, integrar ydar seguimiento al programa general detrabajo se crea la Coordinación General deControl de Gestión, que desaparece con elReglamento Interior de 1985.
La instrumentación del segundo Reglamento Interior permitió la reorganizacióngeneral de la Secretaría para asegurar lacongruencia y continuidad en sus funcionessustantivas y aportó importantes avances alarmonizar funciones anteriormente dispersas, incompatibles o duplicatorias y al recoger experiencias para apoyar normativamente la ejecución de aquellas actividadesrelacionadas con la planeación del desarrollo económico y social y el apoyo global a lasentidades y dependencias del sector público. Este Reglamento viene a consolidar laestructura institucional que en sus aspectossustantivos prevalece hasta la fecha.
e) El Reglamento Interiorde 1983
La compleja y difícil situación económicadel país a finales de 1982 se reflejó en unainflación superioralcientoJX>f ciento,reservas de divisas al más bajo nivel en muchosaños, deterioro de los precios de intercambio de nuestras materias primas de exportación.unadeudaextemacercana a los 90milmillones de dólares y un nulo crecimientoeconómico.
Ante esta crisis económica, la administración empeñó su voluntad y esfuerzo en dosestrategias fundamentales: la reordenacióneconómica inmediata y el cambio estructural. Se reconoció que para recuperar elcrecimiento sostenido y el desarrollo delargo plazo era indispensable actuar demanera simultánea en ambos frentes y seenfatizó la disciplina y racionalidad presu-
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puestal como elemento fundamental paracontener la crisis y sentar las bases para uncrecimientoeconómicosano y equilibrado.
La Secretaría de Programación y Presupuesto, por razón de sus atribuciones globalizadoras,no sólo dictaba políticas y normas sino que las aplicaba hacia el interiorcon determinación. Por ello, se fijaron losobjetivosde incrementarla productividadyla eficiencia, cumpliendocon el imperativode bacermáscon menos,sin menoscabodelcumplimientode las atribucionesasignadasa la dependencia.
Para cumplir en mejor medida con losobjetivos nacionalesse estableceel sistemanacional de planeación democrática. En laLey de Planeación,publicadael 5 de enerode 1983,se fijan los principiosque registrarían las actividadesde planeaciónasí comolas responsabilidades de las dependenciasen la materia y se define la coparticipaciónde los sectores social y privado.
Con la expediciónde la Ley, se supera elesquema estrictamenteadministrativode laplaneación y se adopta un enfoque integralpara su instrumentación a través de cuatrovertientesconceptuales, que definen la planeación como obligatoria, inductiva, concenada y de coordinación.
En virtudde las nuevascondicionessocioeconómicasde los añosochenta se revisó laorganizaciónde laSecretaríaparaencontrarmecanismosmás ágiles y oportunos de respuesta, por lo que se definió una nuevaestructura en el Reglamento Interior queapareciópublicadoenelDiario Oficialde laFederaci6n en enero de 1983. (Anexo 3).
Este reglamento recoge las experienciasobtenidas de ubicar bajo diferentes responsables las fases de programación y presupuestación.Se concluyó que el amarre programa-presupuestonopuededarse en formaindependiente, por lo que en este nuevo
ordenamientose reagrupan las atribucionesde programación y presupuestacióna nivelde unidadadministrativa.tanto en el ámbitosectorial, como en el regional.
Este Reglamento Interior también separaatribucionesde orden normativo con las deorden operativo, las funciones de planeación de largo plazo, de las de programacióny presupuestacíón, Por su parte, las funciones de evaluación se trasladan a la reciéncreada Secretaría de la Contraloria Generalde la Federación.
Tambiénse destaca en este Reglamento ladesconcentraciónde los servicios de informaciónpara la planeación,a efecto de darlevidapropiaal InstitutoNacionaldeEstadística, Geografía e Informática y con elloconsolidar el sistema nacional de información.
Las principales modificaciones frente alanterior Reglamento fueron las siguientes:la creación de la Subsecretaría de Planeación del Desarrollo; la integración de lasfuncionesde programacióny presupuesto ysu distribuciónen dos áreas, la Subsecretaríade ProgramaciónyPresupuestodeDesarrollo Industrial y de Servicios, y la Subsecretaría de Programación y Presupuestode Desarrollo Social y Rural; el establecimiento de la Subsecretaría de ControlPresupuestaly Contabilidad;la creación dela Subsecretaríade DesarrolloRegional; lainstauraciónde la unidadadministrativadeModernizaciónde la Administración Pública Federal; y la creación, como órganosdesconcentrados, del Centro de Capacitación parael Desarrolloy elCentrode Investigación para el Desarrollo Rural Integral.
Es convenienteresallar la integraciónquese hizodelasactividadesdeprogramaciónyde presupuestación y su distribuciónsectorial. En una Subsecretaría se concertó lafunción de coordinación y control de lasdependencias encargadas de los sectores
energético e industrial y de servicios y, enotra, se integró lacoordinación de losaspectos relacionados con el desarrollo rural, elsocial y la infraestructura básica.
Por la importancia de la descentralizacióny la necesidad de generar un desarrolloregional más equilibrado, se decidió lacreación de la Subsecretaría de DesarrolloRegional, cuyas funciones básicas eranprogramar y presupuestar el gasto de carácter regional, dar seguimiento a la descentralización y coordinar a las delegacionesregionales de la Secretaría.
El establecimiento de la Subsecretaría dePlaneación del Desarrollo respondió a lanecesidad de formar un área especializadaen la planeación y la programación económica y social, que permitió apoyar las tareasdel sistema nacional de planeación con unpersonal reducido pero de un elevado nivelde calificación.
Independientemente de la estructuraadministrativa definida en las áreas sustantivas debe resaltarse la importancia de laUnidad de Modernización de la Administración Pública Federal, encargada de disellar lapolítica y las directrices para la modernización administrativa federal de carácterglobal, así como de promover y evaluar laoptimización de las estructuras y funcionesde la administración pública.
Con la creación de la Secretaría de laContraloría General de la Federación seestablecióen la SPP el Contralor Interno conlas funciones de apoyar a la SECOGEFen lainstrumentación de normas en materia decontrol, definir el programa de auditorías,dar seguimiento al programa de trabajo eimponer las sanciones derivadas de responsabilidades conforme a la Lcy.
d) El Reglamento Interior de 1985
Desde la vigencia del Reglamento Interiorde 1983, surgieron gradualmente cambios
en la estructura orgánica y en la distribucióndel trabajo interno de la Secretaría. Sinembargo, fue en julio de 1985 cuando enfunción de un ajuste en la estructura administrativa para apoyar la reducción en elgasto corrientede todo el gobierno federal yel saneamiento estructural de las finanzaspúblicas, que la Secretaría de Programación y Presupuesto llevó a cabo una importante reestructuración interna. (Anexo 4).Como consecuencia de ella, se redujo elnúmero de unidades administrativas, sindesatender las funciones que le confería laLey Orgánica de la Administración PúblicaFederal y demás ordenamientos legales,procurando incrementar los niveles de eficiencia y productividad, mediante los siguientes cambios:
Se fusionaron las subsecretarías de Planeación del Desarrollo y la de Control Presupuestal y Contabilidad, para conformar laSubsecretaría de Planeación y Control Presupuestal; se eliminaron las direccionesgenerales de programacón Económica ySocial, de Documentación y Evaluación yde Servicios Sociales. Asimismo, se integróla Unidad de Modernización de la Administración Pública Federal a la Dirección General del Servicio Civil; se fusionaron las direcciones generales de Programación yPresupuesto de Desarrollo Social y la deInfraestructura Básica.
Finalmente, se formalizó la extinción de laDirección General dc Pagos yse regionalizóel Centro de Capacitación para el Desarrollo, órgano desconcentrado que teníanivelde dirección general.
Posteriormente, por Decreto Presidencialpublicado en el Diario Oficial de laFederación el2 dc abril dc 1986, una nuevaSubsecretaría de Programación y Prcsupuesto de Desarrollo Social y Regional sehizo cargo de los asuntos que anteriormentecorrespondían a dos Subsecretarías: la deProgramación y Presupuesto de DesarrolloSocial y Rural y la de Desarrollo Regional,
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Asimismo, y con motivo de estas reformas,las atribuciones, que venía ejerciendo coordinadamente el Centro de Investigacionespara el Desarrollo Rural Integral y la Dirección General de Programación y Presupuesto de Desarrollo Rural Integral, fueron asumidas por dicha Subsecretaría.
Fue así como la estructura orgánica de laSPP se integró en este periodo por las subsecretarías de Planeación y Control Presupuestal; de Programación y Presupuesto deDesarrollo Industrial y de Servicios; y deProgramación y Presupuesto del DesarrolloSocial Regional.
IV. DESCRIPCION y ANA LISIS DELREGLAMENTO INTERIOR VIGENTE
El Reglamento Interior de la Secretaría deProgramación y Presupuesto, actualmenteen vigor, está conformado en el marco de lasexperiencias previas de la dependencia y enlas directrices que aportó el discurso político del actual régimen como parte del programa de gobierno 1988-1994 (Anexo 5).
El jefe del Ejecutivo Federal, LicenciadoCarlos Salinas de Gortari, propuso ante lanación al rendirprotesta como Presidente delos Estados Unidos Mexicanos, tres importantes acuerdos: el Acuerdo Nacional parala Ampliación de Nuestra Vida Democrática; el Acuerdo Nacional para la Recuperación Económica y la Estabilidad; y elAcuerdo Nacional para el MejoramientoProductivo del Bienestar Popular.
Entre estos acuerdos, el relativo al mejoramiento productivo del bienestar popularha requerido, para hacerse realidad, de laconcertación de esfuerzos y recursos encuatro aspectos fundamentales: la erradicación de la pobreza extrema; la garantía deseguridad pública; la dotación suficiente deservicios básicos en los Estados de la República; y el restablecimiento de la calidad devida en la ciudad de México. Las accionespara lograr dichos propósitos se integraron
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en el Programa Nacional de Solidaridad,cuya prioridad es la de atender los grupossociales más deprimidos en las regionesrurales y las zonas urbanas marginadas.Reconlemos que el 6 de diciembre del añopasado, se creó por Acuerdo Presidencial laComisión de dicho Programa como órganode coordinación y ejecución de las políticas,estrategias y acciones que se estánemprendiendo para combatir los bajosniveles de vida y fortalecer los programas desalud, educación, alimentación, vivienda,empleo y proyectos productivos.
Bajo estas consideraciones, se facultó a laSecretaría de Programación y Presupuestopara someter a la consideración y aprobación del Presidente de la República, diversos programas especiales que llevarán acabo las dependencias y entidades de laadministración pública federal en las materias que abarca el Programa Nacional deSolidaridad.
En segundo término, la propuesta delEjecutivo Federal puso énfasis en la estrategia de desarrollo en tomo al AcuerdoNacional parala Recuperación Económicay la Estabilidad, manifestándose el firmepropósito de hacer institucional la concertación con los sectores sociales como métodopermanente parala definición de la políticaeconómica. Por ello, en el mes de enero de1989, por Acuenlo Presidencial, se dispusoque la Secretaría de Programación yPresupuesto promovería la instalación delConsejo Nacional de ConcertaciónEconómica con la representación quecorresponda a los sectores social y privado.Dicho Consejo tiene el carácter de forogeneral de participación y consulta para laintegración y ejecución del Plan Nacionalde Desarrollo 1989-1994, así como para laconcertación de las acciones que de él mismose deriven.
En atención principalmente a estos grandes propósitos fue que en el nuevo Regla-
t
i.
mento Interior de la Secretaría, se incorporaron nuevas estructuras y se modificaronotras. Debe hacerse énfasis en que la actualorganización de la Secretaría de Programación y Presupuesto realiza algunos cambiosde estructura, pero conserva los órganosinternos dedicados a proseguircon las tareasde planeación yconcertación, así como parainstrumentar las diversas etapas que comprende el Plan Nacional de Desarrollo, cuyavigencia abarca el periodo 1989-1994 acorde con lo dispuesto por el artículo 21 de laLey de Planeación.
El Reglamento Interior vigente en la Secretaría agrupa los procesos de programación y presupuestación de la vertiente sectorial en la Subsecretaría de Programación yPresupuesto, atendiendo bajo una sola dependencia a todos los sectores.
En el ámbito regional es la Subsecretaríade Desarrolllo Regional la que define elcriterio programático presupuestal en lamateria. El marco de planeación normativo,contable, de política presupuestal y serviciocivil queda en la Subsecretaría de Planeación del Desarrollo y de Control Presupuestal. En el nuevo Reglamento Interior, seotorgaala Oficialía Mayor la facultad de supervisar y evaluar la operación de las delegaciones regionales, así como proponer ypromover las normas y políticas que debanaplicar éstas para su organización y funcionamiento. Asimismo, se suprimen lasdirecciones generales de Delegaciones y dePolítica de Descentralización para elDesarrollo Regional.
En lo que concierne a la Dirección Generalde Asuntos Jurídicos, se le responsabiliza deintegrar la relación de las entidades paraestatales que forman parte de la administración pública federal, para su publicaciónanual en el DiarioOficial de laFederación.
Debe hacerse especial mención a la creación, dentro de la Secretaría de la Unidad
Responsable del Programa Nacional deSolidaridad, dependiente de la Subsecretaría de Desarrollo Regional, con atribuciones para fungir como Secretariado Técnicode la Comisión del Programa Nacional deSolidaridad; formular los criterios y lineamientos de integración de los programasespeciales y proyectos productivos; coadyuvar a la aplicación de las estrategias, políticas y acciones que en materia de salud,educación, alimentación, vivienda, empleoy proyectos productivos para las zonas áridas, grupos indígenas y zonas urbanas, establezca la referida Comisión; y promoverante las entidades federativas, la coordinación de acciones que requiere la instrumentación del Programa Nacional de Solidaridad.
Como ya se afirmó, en la Subsecretaría deProgramación y Presupuesto se concentraelapoyo programático y presupuestal a todaslas dependencias y entidades del gobiernofederal a través de las nuevas direcciones deProgramación y Presupuesto Energético eIndustrial; de Servicios de Desarrollo Agropecuario, Pesquero y de Abasto; de Infraestructura y Desarrolllo Urbano y de los Sectores Salud, Educación y Trabajo; estasdirecciones Generales se crearon con ladesaparición de las ya señaladas ycon transferencias de unidades de otras subsecretarías.
Finalmente, debe señalarse que en la actual estructura de la Secretaría de Programación y Presupuesto se conserva el esquemafuncional del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, que contemplaba el anterior Reglamento de 1985.
La administración del Presidente CarlosSalinas de Gortari, tiene como objetivofundamental encontrar mecanismos modernos que permitan el óptimo uso de los escasos recursos con que se cuenta. Ello implicaseleccionaraquellas actividades prioritariasque no puedan dejarse al margen de las
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tareas de gobierno y fortalecer las accionesnecesarias para reducir la brecha de distribución del ingreso de la sociedad mexicana,empezandoporlapobrezaextrema.Sebuscatambién llegar a un crecimiento económicogradual pero sostenido y con estabilidad deprecios.
Se tiene la determinación de ampliarla libertad Yla democracia. En ese empeno se inscribe la acción de todas las dependencias yentidades del gobierno de la República.
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La Secretaría de Programación y Presupuesto ha tenido la responsabilidad de introducir nuevos y mejores esquemas de administración que permitandarrespuesta ágily eficientea los requerimientos del gobiernofederal y entidades paraestatales,
El Reglamento Interior vigente en la dependencia ha buscado dotar a la Secretariade una estructura ágil para contribuir alavance en la modernización de la administración pública federal y cumplir con loscompromisos hechos por el Ejecutivo Federal a la sociedad mexicana.
PRESUPUESTO
R77
SECRETARIA DE PROGRAMACION yScc:r;tarla ORGANOGRAMA 1977
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Anexo 1
Anexo 2 SECRETARIA DE PROGRAMACION y PRESUPUESTO~tIlril) ORGANOORAMA
r;:~::.;:;..:l 1980~i60y ----- REGLAMENTO INTERIOR DIARIO OFICIAL 28-02-80~- -.Js_ s_..S~ÍflQB la.~N':::: ~Gnl.liII ~Gfttcla
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Anexo 3
I ISECRETARIA DE PROGRAMACION y PRESUPUESTO
S=orlo ORGANOGRAMA 1983REGLAMENTO INTERIOR
~00l~;:;::'I DIARIO OFICIAL 25·01·83di: Administración ______
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Polltica P'rcAIp-.l De1cpci=c- Or¡aQWciánydc~ ;Dcnrrollo RunI.1rIIIe.
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HDiI=ci6o Gencnl de 1 Prop-l.mKi6a YPre- ProsramEi611 y DisecciéD GnI ele Dinlccilwl Ococnl Direcd6n Onl. de 1-- Geoanrla 1PrngrarnaciQ¡
~EncrFticoc ..........~ Caall.biIida4 f-I Pro¡rtml.ci6a Y~- --""""""I
Económica y Social ......... Dl:HrT<iJ.o Social Gv~ PJen.pK*D Rcpom¡I
O"""""e-. 41:' Dirl:cción Qen.....I de yo"",,,,,, ""'.~ Dirección Gn1 de Pro- Diñ:c-.Qón Gral. ~ [)ncci6n Onl. dede InlIesraci6n y 1 """"'-"'" Ptosr roy
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Anexo 4 SECRETARIA DEPROGRAMACION y PRESUPUESTOORGANOGRAMA
29-07-85- REGLAMENTO INTERIORI DIARIO OFICIAL29-07-85I TI
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Inftitu,to NKimaI de I S~Iadll
~d'o~ puIIKi: ó-~~ Sut-caewlldDEawliItica, Ooosnfia I ==.rQun:al DlINmJI..Io RePoad OI'.lcl.l.IaMllyor C<mnI«1alotIlmaclnlcmWica I =... y........ I:'y,,,,,,,
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I SerYic.K. DofGrlllJoSoAaIII ~OnI.dII
~Onl.dDo I DiJeeQ6a OI:nl:nl ck Polhiu dIlDiftlcci6rl GcJznldD I C«ltabüMlad o-:emr.IiDci6Il po-w. ==yPdítKa lnCQ'mf.w I ""- el DaandloRep.!
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D~WnGnl.Ó/;AI Dicer.c:i6D Gral. deI Nom:mividaddllObru
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Anexo 5 SECRETARIA DE PROGRAMACION y PRESUPUESTOORGANOGRAMA
So=etario 1989REGLAMENTO INTERIOR
I DIARIO OFICIAL24-01-89I
I I I II II
Su~la02I
S~tIZ"Ífode I m.tibI.toNWona1 deP1._K.i6D del ProgramaciÓll y I--~ I
I EstadiItK:a, Ooe¡rdiaDeu!rollo y de _.,..... Dresa!rdlo Rc¡ional I e lnfondlieaCmtrolPn::~ OficWla Maye.. I
I I I I
IIII
DRcei6n Geoeral de UnidadRc:3poma~ D~GenertlII
D~c:i6n G:::neral de J>rosramaci6n y Pn:.u- """"'_ dePropmaci6n, l D"=üm_~~ Il Unidadde IPoI.ltica Eam6mica Y ptaeatoEIaFtiroe &1- Nacional. de OrpnizKimy A.untol Jurldicos Connmicaci6n Social ISocio! d....w Solidaridad -,..... II
DirDcciém~raI.D~ Go::alral de
ID~ Gcr-=raI de Programación Y ProlVtmIci6o Y
D~~raldc: IPditica~ -,.....~ """"'" I
Servicu. PmIupacIto Rcgionll II
Dir. OJ'lll. de Propa. IDinlcci6DGclx:raI de
maci6Dy~.... ~D"=üm_~~ ICmtabilida4
~o...~. ~Mu:r~y I
""- Pesqueroy Abato Servici.-Generales II
Direccián Gral. de Pro- I
DÍ!ccciÓD Gm::raI de ¡rmJK.i6DyPrmipuea- IIServicio Qyij IOdcl,.Sectota ulud,IEducacián y TrabajoI
OQeeci6nOral. de Pro-II
gruIlIcicínyPlau~ "'.- Itodc~lWay Ilooam=.... IDcMnollo Urbano ----------'I
I
~ Geoeral de INOfImÚvidlddeObru I """-IPliblic:u, ~icio- I Rcgionalcl: deSP.P.Del y Bimlea b1ClI I
EL PROGRAMA NACIONAL DE SOLIDARIDAD
Por: CARLOS ROJAS GlITIERREZ*
E 1altoritmo decrecimiento económicoalcanzado en México en la segunda mitaddel presente siglo y los avances logrados enaspectos de educación, salud y serviciosdieron lugar al surgimiento de una sociedadmás participativa, más exigente, más atentaalos acontecimientos del quehacer público ydel desarrollo económico del país.
Durante los últimos 75 años, México se hamantenido en la dirección del progreso y dela transformación de sus estructuras económicas y sociales. Sin embargo, los efectos dela crisis económica que afectó al mundo enlas últimas décadas, comenzaron a manifestarse en nuestro país cuando se avizorabaun estadío más complejo del modelo dedesarrollo. Bajo su efecto, las contradicciones estructurales y coyunturales irrumpieron en la vida nacional. Se evidenció ladesigual e injusta relación entre las actividades del campo y las urbanas, caracterizadapor una creciente descapitalización de las
»Coordinador general de la Comisión del Progrema Nacionalde la Solidaridad.
Secretaría deProgramación y Presupuesto.
primeras; quedó de manifiesto que laindustria nacional no estaba preparada paraun mercado internacional más competitivo,al que necesariamente debía integrarse, losingresos por las exportaciones petroleras sevieron drásticamente restringidos por laabrupta caída de los precios; la reordenaciónde las finanzas públicas exigía decisionescuyos efectos incidían en la presión inflacionaria. Esta situación se veía agravada por elpeso delpago del servicio de ladeudaexterna.
Sin crecimiento económico, con fuertesrestricciones presupuestales en el gastopúblico y ante la necesaria modernizaciónde las actividades productivas y del propioaparato estatal, los niveles de vida de losmexicanos se vieron afectados por la necesaria etapa de austeridad que implicaba lacorrecciónde los desequilibrios.
Aun cuando toda la sociedad se ha vistoafectada en sus niveles y formas de vida, esinnegable que el impacto ha repercutidomás drásticamente en ciertos grupos sociales específicos. Su posición en las actividades productivas, la calidad y naturalezade
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su trabajo Ysus posibilidadesde inserciónen los sistemasde seguridadsocial no permiten a comunidadesindígenasy campesinas, ni a grupos populares urbanos resistirlos embates de la crisis.
Para 1988,el salario real había disminuido en casi un 50 por ciento con respecto a1982. El 18 por ciento de los hogaresnacionales percibe menos del salario mínimo ycasi la mitad de la poblacióntiene ingresosmensuales inferiores al equivalente a dossalariosmínimos. Alrededordel50porciónto de los hogares del país no alcanzan acubrir con sus ingresos el costo de las necesidadesbásicas. Más del 18 por ciento dela poblaciónregistracondicionesde pobreza extrema, dicha población se encuentraprincipalmente en zonas rurales de bajaproductividadagrícolaen núcleosindígenasyzonasurbanasysuburbanasde lasgrandesciudades.
Reconociendo la magnitud de los sacrificiossocialesimpuestospor la crisisy paraencauzarlanecesariamodernización social,política y económica que permitirá al paísenfrentarel sigloXXI,encaminadoyaen unprocesode crecimientoestable y sostenido,el gobierno de la República considero definitivamente inaplazablela atención de lasdemandassociales más apremiantes.
Desde el iniciode su mandato,SalinasdeGortari propuso a la nación tres acuerdosnacionales: Para la ampliación de la vidademocrática; para la recuperación económica y la estabilidad;para el mejoramientoproductivoy el bienestarpopular.
Los tres acuerdos marcan las orientacionesfundamentales delquehacerpúblicopararecuperarel caminohaciael desarrollo conunaparticipaciónmásactiva de la sociedaden todos los ámbitos de la vida nacional.Existe, por ello. una estrecha interrelaciónentre losacuerdos.Es necesariaesa ampliacióndeloscaucesdeparticipación democrá-
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ticaen todaslas expresiones organizadasdelos grupos sociales, incluyendo el propioEstado.
En el contexto de este artículo, correspoodedestacar,el AcuerdoNacionalpara elMejoramiento Productivo del BienestarPopular.A partirde sus oríentacionesse badefinidola estrategiade acciónque integrala política social en su conjunto. Es propósito central de la acción gubernamental, eldesarrollo de una política social eficiente,sustentadaen la ampliaciónde las actividades productivas y de los servicios socialesen materia de salud, educación, vivienda,seguridad, abasto y cuidado del medioambiente.
Se reconocencuatro prioridades socialesde mayor urgencia: la erradicación de lapobreza extrema, la garantía de seguridadpública, la dotación suficiente de serviciosbásicosen los estadosy el restablecimientode lacalidadde vidaen laciudadde México.
Para atender las demandas sociales básicas, se adoptó como criterio fundamentalenlaelaboracióndel presupuestoanualde lafederación, otorgar la mayor prioridad algasto social. Igualmenteen la coordinacióncon los demás ámbitos de gobierno, se hainsistidoen que este criterio sea respetado,La prioridad de erradicar la pobrezaextrema, dio lugar a la creación del ProgramaNacionalde Solidaridad,cuyos propósitos,alcances e instrumentos se presentan a continuación.
EL PROGRAMA NACIONAL DESOLIDARIDAD
Los principios
El ProgramaNacionalde Solidaridad es elinstrumentoqueelgobiernode laRepúblicaha creado paraemprender una luchafrontalcontra la pobreza, mediante la suma de esfuerzos coordinados entre los tres órdenes
de gobierno y a través de proyectos y acciones concertadas con la sociedad.
En el marco de un enfoque integral paracombatir la pobreza, el Programa Nacionalde Solidaridad, es el instrumento por excelencia para renovar una cultura de solidaridad y de participación social. Elcorobatea lapobrezarequiere de unelevadoespíritu de solidaridad de todos los mexicanos.
Manifestación transparente de esa solidaridad, ha sido históricamente la capacidad quecaracteriza a los grupos indígenas y campesinos de realizar el trabajo bajo formas deorganización en las que prevalece la cooperación y la ayuda mutua para realizaracciones de beneficio común. En el mediourbano, cada vez con mayor frecuencia sedistinguen formas de participación solidariapara gestionar soluciones oaliviar las necesidades de colonias populares o de sectoresespecíficos con grandes necesidades. Así, elPrograma busca sumar a las expresiones detrabajo compartido de los grupos de menosrecursos, la solidaridad social de que handado muestra los mexicanos en los momentos más difíciles. Al sustentarse sobre esabase, el gobierno de la República reconoceel enormeesfuerzo querealizan paraasegurarsu sobrevivencia aquellos mexicanos quemenos tienen. Siendo ellos quienes menosoportunidades han recibido, no hansignificado nunca, ni representan hoy unacarga para el gobierno o para la sociedad,por el contrario, debe reconocerse que esmás lo que transfieren con su trabajo que loque reciben a cambio.
Sin embargo, para romper las condicionantes que mantienen a los grupos másdesfavorecidos fuera de los beneficios deldesarrollo, es necesario el compromiso delEstado, al igual que el de la sociedad, paraque sumando esfuerzos sea posible romperel círculo perverso de la pobreza.
El Programa Nacional de Solidaridadcontiene acciones de apoyo o propuestasproductivas y de mejoramiento del bienestar. Se parte del principio de que para lasuperación de la pobreza es fundamentalque los individuos y las comunidades seancapaces de producir y generar ingresos suficientes para vivir diguamente. Las acciones de bienestar no son para sustituir el trabajo productivo, sino para apoyar ese tránsito hacia la autosuficiencia en las necesidades más elementales y cumplir con lasobligaciones sociales del Estado mexicano.
Deesta manera las acciones del Programase orientan principalmente a:
- Apoyar a la agricultura en zonas dealta siniestralidad ya ladiversificaciónproductiva en el campo.
- Impulsar y apoyar la multiplicaciónde proyectos productivos y la incorporación de la población a los mismos, capacitando a los grupos, individuos o comunidades beneficiarias.
- Promover la construcción, autoconstrucción y mejoramiento de la vivienda, así como la regularización de lapropiedad del suelo, ampliación de lainfraestructura y del equipamientourbano en las colonias populares delas grandes aglomeraciones.
- Consolidar, ampliar y mejorar la capacidad de los servicios de educación,salud,deabastopopular y de alimentación en los niveles estatales y municipales.
Los destinatarios del Programa
La población nacional es el marco dereferencia de todos los programas del gobierno federal, en el propósito fundamentalde desarrollo económico, político y social.
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Sin embargo,aun cuando los esfuerzos delgobierno federal se orientan a llevar losbeneficios deldesarrolloa todoslosámbitosdel territorio nacional,existen amplios núcleos de población a los cuales les llegaparcialmente,enformadeficiente.ocarecenpor completo de aquéllos. Ello, da lugar aque se vayadeteriorandoel nivelde vidadeesos mexicanos, generando consecuentemente rezagos sociales que se hace urgente acabar.
Núcleos de población que se encuentranen apartadascomunidades indígenas,campesinosque vivenen zonasde baja producciónagrícolayhabitanleS queseasientanenh. periferia de las ciudades, carecen de losservicios básicos, y tienengraves deficiencias en alimentación, educación, empleos,salud y vivienda,padeciendopor ello, cadauno en su entorno social, condiciones depobrezaextrema.En esta poblaciónse centran las accionesdel ProgramaNacionaldeSolidaridad.
Comunidadesétnicasque formanpartedeesa diversidad cultural que nos enriquececomo nación; pero que sin embargo, hanestado al margen de los beneficiosdel desarro��o delpaís.Campesinos delmedioruralque se mantienen con una agricultura desubsistencia,debidoa labaja productividadde sus tierras, por la falta de acceso a losapoyos productivos y crediticios que lesson necesarios.
Los habitantesde las coloniaspopulares,constituyenel tercer segmentode la poblaciónque viveen la pobrezaextrema. Ellos,en su gran mayoría, son emigrantes delc~poque sehanasentadoen laperiferiadelasciudades,buscandomejorescondicionesde vida. Las dificultades que enfrentan enesta búsqueda,en ocasioneshan dadolugara problemasde drogadicción, alcoholismo,desintegración familiar y delincuencia, entre otros.Problemas quesesumanala insufi-
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ciencia de servicios básicos, Yse agravanpor la falta de recursos para la atención desus necesidades másapremiantes,
Al constatar que es diverso el entornosocial en que viven estos tres núcleos depoblacióny queporello, susproblemassondistintos en magnitud y naturaleza,el Programa Nacional de Solidaridad reconoceque lasoluciónalos mismosdeben ser deacuerdoa lascaracterísticas propiasde cadagrupo.
Parle fundamental en la íntegracíón concretadelProgramaNacional de Solidaridades la maneracomo se plantean las solucionesa losproblemasquevivenestascomunidadesyestosnúcleosdepoblación. Sebuscaque las propuestas surjan de ellos mismos,que señalencuálesson susnecesidadesmásapremiantesy la formacomo se corresponsabilizanen laejecuciónde lasaccionesquese llevana caboparael mejoramientodesusniveles de vida.
Mecanismos administrativos y recursos
Desdeel punto de vistaadministrativo, launidad del ProgramaNacionalde Solidaridad, se ubicaen la Secretaríade ProgramaciónyPresupuesto,bajola coordinación deltitular de la Subsecretaría de DesarrolloRegional. Para sumar el esfuerzo de losgobiernos estatales y municipales, se hadispuesto que los proyectos y las accionesdel ProgramaNacionalde Solidaridad seanparle esencial de los convenios únicos dedesarrollo.La definicióny ejecuciónde lasaccionesdel Programaserealizansiguiendotres lineamientos:
- Establecimientodeacuerdosespeciales de coordinación con gobiernosestatales y municipales, para fortalecer su capacidad de gestión y ejecución.
- Apoyoa losprogramassectoriales desalud, educación, abasto, alimen-
tación, servicios públicos municipalesy de impulso a la vivienda.
- Concertación de acciones específicasque respondan directamente a lasdemandas de organizaciónde comunidades indígenas, campesinas y urbanas.
Para la ejecución de las acciones se utilizala estructura de las delegaciones regionalesde la SPP. Ampliando ésta las funcionesnormativas del Programa, apoyando de estamanera a la Unidad del Programa Nacionalde Solidaridad. La parte propiamente deejecución la realizan, en primera instancia,las propias comunidades. En los casos en losque no es posible que 10hagan, por la naturaleza y complejidadde las obras, se busca quesean los ayuntamientos los que lo realicen,los gobiernos estatales y en última instancialadependenciadel gobierno federal. Sebuscade esa manera que las comunidades se beneficien desde el inicio dc los trabajos.
El gobierno de la República utiliza losinstrumentos a su alcance para combatir lapobreza extrema. A este objetivose destinanlos recursos que el gobierno federal tradicionalmente asignaba a los programas dedesarrollo regional y a los de empleo. Deesta manera, se inicia una reorientaci6nradical del gasto público en el ámbito regional hacia la atención de las necesidades delos grupos más pobres de la población.Además, los gobiernos estatales han idorespondiendo a la iniciativa del ejecutivofederal creando programas estatales de solidaridad, con los que se busca sumar másrecursos.
Así, a los recursos federales, que para 1989ascienden a 1.6billones, se suman las aportaciones estatales, municipales y las de lospropios beneficiarios. Además, se estánincluyendo también recursos crediticios dela banca de fomento, 10 que permite multiplicar los beneficios de la acción pública.
Igualmente, se están integrando al Programa Nacional de Solidaridad los fondos provenientes de organismos internacionalesqueparticipan con créditos y aportaciones en lalucha contra la pobreza.
Para asegurar la coordinación de accionesde los sectores de la administración públicafederal cuyas responsabilidades se asocianal bienestar social, se creó la ComisiónNacional del Programa Nacional de Solidaridad.
La Comisi6n delProgramaNacionaldeSolidaridad
Mediante acuerdo presidencial publicadoel6 de diciembre de 1988, se creó la Comisión del Programa Nacional de Solidaridad,como órgano de coordinación y definiciénde las políticas, estrategias y acciones quenorman el Programa y para asegnrar elcumplimiento en la ejecución de programasespeciales para la atención de los núcleosindígenas y la población de zonas áridas yurbanas.
La Comisión está presidida por el titulardel Ejecutivo Federal y se integra de manerapermanente por los secretarios de Hacienday Crédito Público, Programación y Presupuesto, Comercio y Fomento Industrial,Agricultura y Recursos Hidráulicos, Desarrollo Urbano y Ecología, EducaciónPública, Salud, Trabajo y Previsión Social,Pesca y por el jefe del Departamento delDistrito Federal, así como por los directoresgenerales del IMSS, CONASUPO, INI,FONART, FIDEPAL, CONAZA YLa Forestal, FCL.
La Comisi6n del Programa NacionaldeSolidaridad tiene las siguientes funciones:
l. Establecerlos criterios y lineamientospara la integración de los programasespeciales para la atención de losnúcleos indígenas y de la población delas zonas áridas y urbanas en materia
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de salud, educación, alimentación,vivienda, empleo y proyectosproductivos, y los programas anualesrespectivos, los que especifican lasacciones obligatorias para el sectorpúblico; así como las que serán objetode coordinación con los gobiernos delas entidades federativas y deinducción y concertación con las representaciones de los sectores social yprivado o con los particularesinteresados.
2. Someterpor conducto de la Secretariade Programación y Presupuesto a laconsideración y aprobación delPresidente de la República losprogramas especiales.
3. Definir y acordar las estrategias,políticas y accionesque en las materiasseñaladas deban observar lasdependencias y entidades de laadministración pública federal.
4. Establecer los mecanismos que garanticen la adecuada coordinación delas acciones que sean responsabilidadde la administración pública federalen las materias señaladas,
5. Opinar sobre los programas y presupuestos de las dependencias y entidades de la administración públicafederal que prevean acciones relacionadas con los programas especiales.
6. Establecer conjuntamentecon losgobiernos de las entidades federativas,los procedimientos de participación,comunicación y consulta que permitanla adecuada coordinación de políticasy acciones previstas en los programasespeciales.
7. Establecerpolíticas y programascomplementarios y acordar la ejecución
lOO
de acciones orientadasa la atención dela población objetivo.
8. Proponer acciones de emergenciacuando así lo requieran los programasespeciales.
9. Acordar la realización de programasde investigación y desarrollotecnológico y de capacitación derecursos humanos.
10. Evaluar periódicamente, en el marcodel Sistema Nacional de PlaneaciónDemocrática, los resultados de lasacciones orientadas al cumplimientode los programas especiales, enfunción de los objetivos y prioridadesfijados en dichos programas.
1I. Definir las políticas que norman laparticipación del país en las reunionesy convenios internacionales relativosa cuestiones de salud, educación,alimentación, vivienda, empleo yproyectosproductivosparalos núcleosindígenas y la población de zonasáridas o urbanas.
Para el desempeño de sus funciones, laComisión cuenta con un coordinador general designado por el titular del EjecutivoFederal, quien tiene a su cargo las siguientesfunciones: someter a la Comisión el Programa de Trabajo; presentar las propuestasresultantes de los trabajos de carácter técnico, así como las consultas con los gobiernos estatales y con los sectores social yprivado; dar seguimiento a los acuerdosadoptados por la Comisión, e informarleperiódicamente sobre su cumplimiento yejecución; y coordinar los trabajos de lassubcomisiones.
Asimismo. la Comisión cuenta con unConsejo Consultivo formado por representantes de las dependencias y entidades integrantes de la misma; por representantes de
núcleos indígenas, campesinos y grupospopulares; por especialistas de reconocidoprestigio en el campo de las ciencias sociales vinculados con el objeto y funciones dela propia Comisión; y por representantesde los sectores social y privado.
El Consejo Consultivo de la Comisión delPrograma depende de la presidencia de laComisión y está integrado por una presidencia y un secretariado técnico, mismos queconducen y ejecutan permanentemente lostrabajosde sus miembros. El Consejo constituye la instancia de comunicación e inducción con los sectores social y privado dela economía; yen él se expresan las opiniones y propuestas que conducen a definir labase de concertación en los programas quedefina la Comisión; y se opina sobre losresultados y efectos logrados.
El desafio y la innovación en la gestiónpública
El reto del Programa Nacional de Solidaridad está en su método de formulación yejecución. Se parte del principio de la existencia de una sociedad madura; una sociedad más preparada para actuar organizadamente en las acciones que se realicen en supropio beneficio. Esto se ha hecho másevidente en los grupos de escasos recursos,los que han tenido que recuperar antiguas ycrear nuevas formas de solidaridad para lasobrevivencia. .
Al apoyarse en la activa participaciónsocial que se presenta para proyectos específicos, el sector público podrá lograr en sufuncionamiento, formas de trabajo que loacerquen a los ciudadanos. Se trata de lograr, así, una más cercana y efectiva articulación entre gobierno y sociedad, en laque se complementen sus acciones en labúsqueda de un propósito común.
La concreción del método de trabajo plantea interrogantes atractivas que constituyen
un reto a la imaginación administrativa:¿Cómo simplificar la programación paraque sean realmente los grupos sociales losque definan y programen las acciones? ¿Dequé manera se les puede convertir en ejecutores. de acuerdo a sus condiciones de 01'.
ganización? ¿Cuál debe ser la instancia únicade concertación? ¿Cómo realizar las funciones de control y evaluación que exige laadministración pública, sin que obstruya laejecución de las acciones?
Para contar con elementos que permitandar respuesta a esos cuestionamientos, sabiendo que no hay una sola respuesta, se hanestablecido los siguientes criterios de ejecución del Programa:
- Participación y corresponsabilidad delos beneficiarios en la definición delas acciones yen el modo y tiempos deejecución, con el objeto de que respondan a sus prioridades, atiendan susdemandas y se respete la diversidadde culturas y necesidades.
- Flexibilidad de las dependencias delsector público para superar trabasburocráticas y adaptarse a las formasde organización y trabajo de cadagrupo y comunidad.
- Gradualidad para procurar queel proceso de erradicación de la pobreza serealice paulatinamente, pero sobrebases fU111es.
De esos criterios, una conclusión inicialpuede formularse: debe ser en el seno de laorganización municipal en donde se articulela participación social con los tres niveles dela administración pública. Esto significa quees necesario hacer más efectiva la gestiónpública municipal, para que pueda ejercerlas atribuciones queconstitucionalmente lecompeten y ampliar éstas a aspectos deldesarrollo económico, de acuerdo a las
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posibilidadestécnicasconquecuenteo vayaadquiriendoel gobierno municipal.
Con el ProgramaNacionalde Solidaridadse persigueorientar la acción de los gobiernos federaly estatal hacia el desarrollodela capacidadde gestión de los ayuntamientos. Para ello, se están utilizando los inslromentosjurídicos y programáticosde quedispone el gobierno federal y la Secretaríade Programacióny Presupuesto paraorientar el gasto público de los propios sectoresdel gobierno federal. y de los gobiernosestatales.Los instrumentosson.paraelcasodel gobierno federal, los acuerdosde coordinación que permite la Ley de Planeacíén,y los convenios unicosde desarrolloque lamisma Ley define como medio para coordinar accionescon los estados que integranla federación. El propósito es hacer delConvenioUnico de Desarrolloel mediopor
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el que se destinen mayores recursos a losmunicipios.no sóloen lo que constituyenelPrograma Nacional de Solidaridad, sino detodos los ámbitos de la administraciónpública.
Para concretar esa intención, se promoverá la formulaciónde planes municipales,en losque se defina la estrategiade desarrollo a corto y mediano plazos. con señalamientas concretos de acciones a realizar.Será posible, a ese nivel, armonizar las políticas de ataque a la pobrezaextremacon lade desarrollo. Queda así claramenteestablecidoelpropósitodelEstadomexicanode que las acciones contra la pobreza seanparte esencial de la estrategia para laampliación de la vida democrática, larecuperación económica y para elmejoramiento productivo del bienestarsocial.
EL CAMBIO ESTRUCTURAL Y EL NUEVOREGLAMENTO INTERIOR
DE LA SECRETARIA DE ENERGIA, MINASE INDUSTRIA PARAESTATAL
Por: FERNANDO PAZ SANCHEZ·
INTRODUCCION
A lo largo de varios años-prácticamentedesde 1934 hasta 1982- y en atención aobjetivos sociales, el sector público federalrecibió, adquirió y constituyó empresas productivas. El número de éstas, el universo deentidades paraestatales, llegó a tener taldimensión y tal diversidad que fue precisoencomendar a varias dependencias del Ejecutivo la coordinación de las mismas, agrupándolas a partir de la naturaleza de sucampo de acción.
Ese proceso de crecimiento no fue siempre resultado de objetivos preestablecidos,tampoco obedecióa un propósito deliberadode intervención del Estado en la actividadeconómica. En términos generales puedeafirmarse que toda empresa importantedentro de una rama de la producción o bien conun peso específico en la economía de unaregión, que manifestara quebrantos o impo-
• Oficial Mayor de la Secretaría de Energía, Mínas e Industria Paraestatal.
sibilidad para mantenerse activa, así comolos proyectos con escasa rentabilidad o faltade recursos para seguir adelante, eran susceptibles de pasar a formar parte de laadministración pública federal.
Procuraba la intervención del Estado sostener las empresas en operación, mantenerlas fuentes de empleo, evitarel desabasto debienes básicos, prestar servicios sociales deamplia cobertura e integrar vertical y horizontalmente la industria o bien otros sectores del quehacer nacional.El desarrolloeconómico y social de México
conseguido desde los años treintas, no podríaexplicarse sin tomar en cuenta la actividad desplegada por las empresas de laadministración pública federal,
El análisis profundo de la composición yestructura del sector público federal, emprendido a fines de 1982, permitió advertirque la gran mayoría de esas empresas operaban sobre bases sanas y generaban utilidades; que su actividad, si bien resultabaimportante en el orden sectorial o regional,no era estratégica, ni prioritaria como fun-
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ción del gobierno.Sobre talespremisas, setomó la decisiónde incorporar la gran mayoría de esas empresas a un proceso dereordenación.
Esa reordenación permitirla, al mismotiempo, centrar lasactividades de la empresa pública en campos de alta prelación yestratégicosparaeldesarrollode lasociedadmexicanay vendera la iniciativa privadaoa grupossocialesel conjuntodenegociacionesqueoperabanen camposdiversos: fraccionamientos residenciales y turísticos,hotelesy restaurantes, líneasde transporte,empresaseditoriales, plantas elaboradorasde productosquímicos y bienes intermedios,ingenios azucareros, plantas de beneficio yrefinación de minerales no básicos ni estratégicos, plantas embotelladoras de refrescos, fábricas de calzado, ropa, textiles yaparatos domésticos.
En fin, todas aquellasempresas que porfalta de suficienciaeconómica o de capacidad fmanciera habían pasado, en otromomento, al sectorpúblicovolvían en estaocasión a su sector de origen. pero debidamentesaneadasensuaspectooperativo,connuevos equipos, con una mejor organización y administración o simplemente sinproblema fmanciero para mantenerse enactividad.
En esta forma. la reordenación del sectorpúblicocontribuyó, al facilitar latransferencia de empresas en plena actividad, a evitarmayores impactos negativos en la producción y en el empleo.
Energía, Minas e IndustriaParaestauü
La Secretaríade Energía,Minase Industria ParaestataI, a fines de 1982, teníaenco
mendada la función de coordinar las actividades de 400empresas en su gran mayoríaocupadas en la industria de la transformación.
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Para llevara cabo las accionesderivadasde esa función, laSecretariacontabadentrode suestructura orgánicacon unaSubsecretariade la IndustriaParaestataI de Transformación, que era apoyada, a su vez, por eltrabajo realizado en las direcciones generales:Naviera,Ferroviaria y del Autotransporte, Metaimecánica y de Bienesde Capital, y del Azúcar y de Industrias Diversas.(Veranexo 1).
Con la reordenación del sector público,entre 1982 y 1988, el número de empresascoordinadas se redujo a 86, tomando encuenta matrices y subsidiarias. En consecuenciadejó el Estado de participaren varias ramas económicas y buena parle de laestructura administrativa de SEMIPquedósin materiade trabajo.
El cambio estructural y la reordenaciónpropiciaron que otra de las unidades administrativas de SEMIP,el Centrode Promoción y Evaluación de Proyectos, dejarade tenerobjetivosymetasquecumpliryporlo mismose procedió a su liquidación.
El nuevoreglamento interior
Al iniciarla administración delPresidenteCarlosSalinasde Gortariera indispensableajustar la estructurade SEMIPconforme aloscambiosocurridosenlaindustriaparaestatal.
La Secretaríade Energía,Minase Industria Paraestatales la dependencia encargadade lapolíticaynormatividad, asícomodelacoordinación operativa de los organismos yempresasdel sector públicoque participanen las ramas estratégicas y prioritarias deldesarrollo nacional.
En consecuencia, se ocupa de coordinartodolo referentea hidrocarburos, petroquímica básica,energíaeléctricapara serviciopúblicoy minería, que forman parte medular del patrimonio nacional, y de participar
en la ordenación de lo referente a petroquímica secundaria, siderurgia y fertilizantes,renglones prioritarios de la actividad económica, obedeciendo las directrices contenidas en laLey Federal de Entidades Paraestatales.
Las empresas coordinadas por SEMIPson, a la fecha, cerca de cuarenta. Entreellas, figuran: Petróleos Mexicanos, que seocupa de explorar, producir, industrializar ycomercializar hidrocarburos: ComisiónFederal de Electricidad y Compañía de Luzy Fuerza del Centro, que se encargan de lageneración, distribución y comercializaciónde la electricidad destinada a servicio público; Fertilizantes Mexicanos, que produce ydistribuye fertlizantes químicos; SIDERMEX, que a través de Altos Hornos deMéxico y Siderúrgica Lázaro Cárdenas-LasTruchas, participa de manera integral en laproducción de acero; Azufrera Panamericana y Compañía Exportadora del Istmo,que producen y comercializan azufre; Exportadora de Sal, que produce y comercializa sal marina; Minera Carbonífera Río Escondido, que produce carbón para generarenergía eléctrica, y Roca Fosfórica Mexicana, que produce y comercializa concentrados fosfóricos.
En el campo de la minería, la Secretariacoordina las actividades de tres organismosde investigación y fomento: el Consejo deRecursos Minerales, que estudia, explora ycuantifica la riqueza geológica de México;la Comisión de Fomento Minero y el Fideicomiso Minerales No Metálicos Mexicanos, que tienen a su cuidado el apoyo técnicoy financiero de la minería mexicana. También compete a la Secretaría coordinar las actividades en materia científica ytecnológica que llevan a cabo los institutosdel Petróleo y de Investigaciones Eléctricas,Nucleares y Siderúrgicas.
El ajuste de la estructura administrativadebería atander en primer lugar, la nece-
sidad de ordenar el trabajo conforme a losobjetivos de política económica y social delnuevo gobierno. En segundo lugar, era indispensable la reestructuración para adecuarla al campo de trabajo que se habíamodificado con la reordenación. Pero, eltercer lugar, debía aprovecharse esa coyuntura para modernizar la propia estructuraadministrativa. Esto es, para acercar la tomade decisiones a los hechos; evitar instanciasno necesarias; superar duplicidades e interferencias, y elevar los niveles de eficiencia.
El nuevo reglamento interior de la Secretaría de Energía, Minas e Industria Paraestatal, expedido el 8 de marzo del presenteaño y publicado un día después en el Diario Oficial de la Federación constituye unarespuesta a esos requerimientos.
En la estructura orgánica que se aprueba,desaparece la Subsecretaría de la IndustriaParaestatal junto con sus áreas administrativas de apoyo; se suprime la CoordinaciónGeneral de Programación Sectorial y dosdirecciones generales: la de Estudios yOrganización Sectorial y la de InformaciónSectorial, para dar plena vigencia al espíritude la Ley de Entidades Paraestatales y seliquida la Contraloría Interna para facilitar el proceso de planeación dando peso a laautoevaluación de resultados.
En el trazo del nuevo esquema administrativo se definieron rigurosamente las funciones a realizar para cumplir los objetivos queel Ejecutivo Federal encomienda a la Secretaría de Energía, Minas e Industria Paraestatal, A partir de las mismas, se procedió adeterminar la estructura y el nivel más apropiado para realizar esas funciones con oportunidad y eficacia.
Sobre esas bases generales, el nuevo reglamento interior detalla que los asuntoscompetencia de SEMIP serán despachadospor las siguientes unidades administrativas:(Ver anexo ll).
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1. Secretaría.2. Subsecretaría de Energía.3. Subsecretaría de Minas e Industria
Básica.4. Oficialía Mayor.
1. Reportan directamentea laSecretaría,las direcciones generales de AsuntosJurídicos, que a partir de esa fechaasume las funciones de la DirecciónGeneral de Asuntos Laborales, que seelimina lade AsuntosInternacionales,que viene a fortalecer y ampliar lasfunciones antes encomendadas a laDirección General de TransaccionesInternacionales de la Energía y de laIndustria Paraestatal, lade Planeaciónque habrádeocuparsede lasrelacionessectoriales, la programación yplaneacién del sector, así como de laorganización interna de la propiaSEMIP, entre otras cuestiones, y laUnidad de Comunicación Social.
2.
3.
4.
108
Bajo la coordinación directa del Secretario, y conforme a los términosestablecidos en sus respectivos ordenarnientos vigentes, quedan la Comisión Nacional de Seguridad Nuclear y Salvaguardias y la ComisiónPetroquímica Mexicana.
Cuenta la Subsecretaría de Energíaparael desempeño desusatribucionescon el apoyo de las direcciones generales de Política Energética, de Operación Energéticayde InvestigaciónyDesarrollo.
Asu vez, las tareas de laSubsecretariade Energía de Minas e Industria Básica, cuentan con el auxilio de lasdirecciones generales de Minas, deOperación Minerometalúrgica y deIndustria Básica.
El ajuste operado en losobjetivos y enlas funciones de la SEMIP, así como
el regístrado en las unidaades orientadas a las tareas sustantivas, facilitóreubicar las responsabilidades enmateria de asuntos laborales en laDirección General de Asuntos Jurídicos; y las de información y procesoselectrónicos en la Dirección Generalde Planeacién,
De este modo, se apoyó la fusión delasdireccionesgeneralesdeProgramación, Organización y Presupuesto yde Servicios Administrativos paraunir y coordinar sus trabajos en laDirecciónGeneralde Admínistracién,que reporta la Oficialía Mayor.
También bajo el cuidado y supervisión directa de esta área administrativaopera lanueva Unidad deContraloría Interna, lo que facilita la ejecución de los programas de autoevaluación, control y seguimiento que seconvienen con la Secretaría de laContraloría Generalde la Federación.
La racionalización y modernizaciónde la nueva estructura administrativade SEMIP atiende los propósitos deeficiencia y simplificación quepersigue el plan del Presidente CarlosSalinas de Gortari,
El futuro inmediato
La importancia de las empresas yorganismos que formanparte del sectorcoordinadopor SEMIP puede constatarse, si se toma encuenta que durante 1983-1987 contribuyeron con más del 60 por ciento de las exporlaciones de mercancías del país yen 1988con el43 porciento. El productodominanteen las ventas es el petróleo. La contribucióndel sector a los ingresos tributarios delGobierno Federal asciende al 50 por cientode total; y su peso en el producto internobruto es de un 5 por ciento.
En cada una de las ramas puede apreciarsede modo más objetivo el peso e importanciarelativa de las empresas paraestatales. Así,PEMEX contribuye con el ciento por cientode la producción nacional de hidrocarburosy petrolíferos (2.5 millones de barriles diarios de petróleo y exportaciones por 1.3millones de barriles diariamente en 1988);aporta, además, el ciento por ciento de lospetroquímicos básicos (15 millones de toneladas en 1988). Las empresas eléctricascontrolan el ciento por ciento de la electricidad para servicio público, que demanda 100mil gigawatts hora, que sirven a 15millonesde cuentahabientes; el ciento por ciento delos fertilizantes químicos, lo que permiteatender una superficie de 13 millones dehectáreas; el ciento por ciento de la producción nacional de azufre (2.2 millones detoneladas); el 90 por ciento del carbón nocoquizable para generación de energía eléc-
trica (4 millones de toneladas) y del carbóncoquizable (2.4 millones de toneladas); elciento por ciento de la exportación de sal(5.5 millones de toneladas en1988); el 70por ciento de la producción de fierro yel55por ciento del total de productos siderúrgi
cos (3.4 millones de toneladas de productos terminados en 1988); y el 47 por cientode la demanda nacional de concentradosfosfóricos.
En consecuencia, las actividades de laSecretaria de Energía, Minas e IndustriaParaestatal como cabeza de sector y comoresponsable del patrimonio de los mexicanos serán relevantes en el desarrollo económico y social del pals, especialmente paraalcanzar la recuperación del crecimiento ylograr las metas de bienestarque anhelamospara nuestra sociedad.
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Anexo 1
DIIUlCCIONGHNBRALDEASUNTOSJURlDICOS
SHCRE1'ARIO
ORGANOGRAMA BASlCO *
DIRBCCION0IlNIlRAL DOCOMUNlCACJOHSOCIAL
SUBSEOtBTARJA ~UBSECUTWA .1 I I IrSUBSEOmTARJA DEI MlNAE DE LAINDUS11UADEENERGlA INDUSTRIA PARABSTATAL DB CON'lRALllRIABASICA TRANSFORMACION OFIClALlAMAYOR COORDlNACIONINTERNA
I I I0IlNIlRAL DOPROORAMACON
I Sl!CJOR1AL
OIRECCION DIRBCCIOH p~RECCION GRAL. DIR.GRAL. DE PRO- OtR. GRAL. DBPRO-
l-I GENERALDS GENERAL DO ~~ INDUSlRlA ORAMACION, OR- GRAMAOOHYPRB-POUT1CA 11WIS""WJ GANJZACK)}ilYJIRB. SUPUBSTACIOHENERGETlCA MINAS lENESOHCAPIT SUPUESTO SIlCTORIAL
DIRECCION OIRECCION DIR. GRAL. OH LA OIRECCION DIRBCCIOH GRALGBNERALDB
~%-Dm.PAlULBSTATAL GENIlRAL DO OHINPORMACON
OPERACION DEL AZUCAR B SERVICiOS Y OROANIZACONENERGETlCA INDS.DIVERSAS ADMINISTRATIVOS SIlCrORJAL
DlRECClON DIRE.CCIONDIRECCIDN J DIRECCION IGENERALDB GBNBRALDO GBNERALDE GENERALDB
INVESTIGACION y INDUSTIUA Y TRANSACOONES ASUNTOSDESARROlLO PBRTlLIZANTIlS INrERNACONAlES LABORALES
COMISION HASIO- COMlSION • VipaD baila 1JlWiom1n. 19811NAL DE SEO RI- PETROQUIMICADAD NUa.EAR Y MEXICANASALVAGUARDIAS
ASIeo.P.P.
Anexo II ORGANOGRAMA GENERAL BSECRETARIA ESTRUCTURA DICfAMINADA S
DICIEMBRE 1968-
SUBS60lETARlA ISUSECRETAJUA DHMlNASB IOFICIALIAMAYOKDHENERGIA INDUSTRIA
BASICA
I-DIRECCION DIRECCION l~mECC~N
D~NGBNERALDH 0I!NIlRAL DB OIlNERALDB ClIlNIlRAL DBPOUTICA MINAS ADM1NJSlllAClON ASUNTOSENERGETlCA JURlDICOS
DIRECCION DIRBCCION D~N
GENERALDR 0I!NIlRAL DB ClIlNIlRAL DBOPERACION OPIlRA=N ASUNTOSENERGlillCA ............"-llO:A OOllRNACIONAUlS
DIRECCION D~N I D~NGENERALDB OI!NIlRAL DB ClIlNIlRAL DBINVESTlGACION Y INDUSTRIA fLANBAaONDESARROlLO BASICA
UNIDADDBCOMUNlCACIONSOCIAL
IDIRECCION GENE- COMlSIONRALDB~~NUQ1l.ARYSALVA- P811lOQUlMlCAGUARDAS Ml!XICANA
A
B
e
MODERNIZACION EN LA ESTRUCTURAY EN LA ADMINISTRACION
DE LA SECRETARIA DE COMERCIO Y FOMENTOINDUSTRIAL*
Por: EUGENIO CARRION RODRIGUEZ··
SINOPSIS
Elobjetivo del artícuIoes mostrar la maneracomo las funciones de comercio e industriahan estado presentes en la estructura institucional de la administración pública mexicana y, más particularmente, la forma comohan estado incorporadas en el directorio desecretarías de Estado durante el último cuarto de siglo. En una sección por separado, sedescribe la reducción estructural que hasufrido la dependencia en el pasado reciente
·En este trabajo colaboro un grupo nwneroso defuncionarios de la Secretaría de Comercio y FomentoIndustrial.quienesaportaronmaterialdocumentalsobrelas actividades que llevan a cabo las áreas de suresponsabilidad. El autor edité, se1eccion6y estructuroestas notas, agregándoles las secciones primera ysegunda.Entodo caso,sehace responsabledecualquiererror en el texto, agradece la colaboración que recibiópara estructurado y reconoce a los participantes todo elmérito que pueda asignársele a este articulo. Estetrabajo no refleja el punto de vista oficial de ladependencia.
"Oficial Mayor de la Secretaría de Comercio yFomento Industrial.
y se proporcionan indicadores cuantitativossobre el número de áreas sustantivas que handesaparecido. En la sección más amplia delartículo se explica cuáles son las funcionesde las direcciones generales de las áreassustantivas, su importancia y la forma comose adecuan al nuevo carácter promotor de laSecretaria de Comercio y Fomento Industrial. En la parte final se concede atenciónespecial a la Unidad de Estudios sobre elPrograma para Revisar el Marco Regulatorio de la Actividad Económica Nacional.
l. Presencia histórica en la administraciónpública: desde los orígenes hasta nuestrosdias
En la historia de la administración públicamexicana es prácticamente obligada la referencia de su antecedente germinal, eldecreto del 8 de noviembre de 1821 queestableció, acorde a la concepción de lasllamadas "cuatro causas". I la definición deigual número de ministrerios: la Secteraríade Estado y Despacho de Relaciones Exteriores e Interiores; la Secretaría de Estado ydel Despacho Universal de Justicia; la Se-
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cretaría de Estado YDespachode Guerra yMarina y, la Secretaría de Estado y delDespachode Hacienda.
Iosé Manuelde Herrerafue el primero enocupar el Ministerio de Relaciones Exteriores e Interiores de México, del 4 de octubre de 1821 al 22 de febrero de 1823,durantelaRegenciadelImperioMexicanoyel Imperio de Agustín de Iturbide. De suactuaciónal frentede este Ministeriorindióun informe el 8 de marzo de 1822.' Estedocumento,dividido ensecciones, trata delos asuntos de Estado, Gobierno, Beneficencia y Fomento.Es precisamenteen esteúltimo apartado que se aprecia el señalamiento de algunas cuestiones hasta hoytodavíaobjeto de la gestión públicay partede la responsabilidadde la actoalSecretaríade Comercio y Fomento Industrial.
Entre las efeméridespuededestacarseotroepisodio interesante: poco después del decretodel8 de noviembrede 1821se expidió--el 15 de diciembre- la primera ley quereglamentabael comercioexterior del nuevo imperio.Este ordenamientoes singular:no solarnentees el precursor en su género,sino lo caracterizauna filosofía económicaprofundamenteliberal.
La administraciónpública de los iniciosde nuestro periodo independiente sufrió,como un reflejo de la turbulenciapolítica ymilitar, cambios continuosen su estructuray composición: el poder ejecutivo federal,entre los 11 anos que mediaron de 1824 a1835cambió16vecesde titular.''Los ministros de RelacionescambiaronO fueronratificados en 39 ocasiones; los de Iusticia 34;los de Guerra, 48 y los de Hacienda,37".J
Es basta 1853,con la creación del Ministeriode Fomento,Colonización,IndustriayComercio,que puede identificarseun órgano de gestión similar -por su denominación- a la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial de nuestros días (SECO-
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Fl). La traza históricadeestadependenciaesaccidentada y cambiante en los años quesiguen. No obstante, en el directorio desecretarías de Estado su presencia puededistinguirse en el título distintivo de losdespachos, porque alguno de ellos lleva acabo alguna de las siguientes acciones:fomento,industria,colonjzación,comercio,economíay fomento industrial.
En los últimos 50 anos, anteriores a laaparición de la Secretaría de Comercio yFomento Industrial, sus antecedentes institucionales se encuentran en la Secretaríade Industria, Comercio y Trabajo (19321934), la Secretaríade Economía Nacional(1934-1958),la Secretaríade Comercioy laSecretaríade Patrimonioy Fomento Industria! (ambas del sexenio 1977-1982). En elanexo de este artículo se presenta la brevehistoria de la SECOFl que aparece en sumanual de organización.
Si algún resumen numérico pudiese darideade las mutacioneshabidasen la historiade la Secretaría de Comercio y FomentoIndustrial a partir de la incorporación denuestropaís a la vida independienteyconstitucional,deberíamencionarseque ha figurado en la estructura orgánica de gobiernobajo más de 20 denominacionesdiversas yque sus titulares forman un contingentedemás de 100 funcionarios a lo largo de lahistoriade la administraciónpública mexicana.
n.Estructura de la Secretaría de Comercioy FomentoIndustriala partir del 15demarzo de 1989
Entre losanos de 1964y 1976,los asuntosde la actualSECOFl fuerondespachadosenla Secretaría de Industria y Comercio. Durante los seisanosque siguieronsuatenciónfuedistribuidaentrela SecretaríadeComercio y la Secretaríade PatrimonioyFomentoIndustrial.Esa partirdel primerode diciem-
bre de 1982 que nuevamente este ramo de laadministración pública se funde en una solaestructura: la Secretaría de Comercio yFomento Industrial, Este proceso se asocia auna modificación sustancial de la dimensiónde la dependencia asícomo del directorio desus áreas administrativas. Conviene analizar detenidamente la naturaleza de estastransformaciones.
El 22 de julio de 1985, el DiarioOficial delaFederacián publicó un acuerdo en el quese apuntaban lineamientos para reducir lasdimensiones de la administración pública.Un mes después, el 20 de agosto, la mismapublicación oficial difundía un nuevo reglamento interior de la SECOFI. Los cambiosmás notorios significaban reducciones estructurales de consideración; por una parte,la.eliminación de dos subsecretarías, la dePlaneacién Industrial y Comercial, y la deRegulación y Abasto; por otru lado.la desaparición de nueve direcciones generales.
El último reglamento interior de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrialaparece el 16 de marzo de 1989, esto es, apoco más de un lrimestre de distancia delinicio de la administración del PresidenteSalinas de Gortari, y refleja una reducciónestructural de importancia, acompañada decambios en la organización de la Secretaría.El nuevo reglamento reduce a tres el númerode subsecretarías y a 18 la lista de direcciones generales. Al sumar las dos últimasreducciones estructuralesde la Secretaría, elresultado es bastante revelador: hoy en díase cuenta con la mitad del número de subsecretarías y direcciones generales que existieron en 1983. Aun cuando la disminuciónestructural es menos severa en términos delas direcciones de área, las subdirecciones yjefaturas del Departamento, el recorte global de organización (véase cuadro 1) essuperior al 30 por ciento.
Al margen de los cambios y reduccionesen la organización de la SECOFI, interesa
explorar la composición de los recursoshumanos. En una de sus divisiones características, los empleados de una Secretaríade Estado pueden dividirse en mandosmedios y superiores, por un lado, y personaloperativo -de base y confianza-, por otraparte. Según esta clasificación los indicadores más característicos de la SECOFI sonlos siguientes:
1. En mayo de 1989, la Secretaría cuentacon cerca de 9,500 empleados. El II porciento de ellos está formado por mandosmedios y superiores;cerca del 70 por cientose integra por plazas operativas de base y elresto por empleados de confianza.
2. Si se consideran las cinco áreas principales de SECOFI, es decir, la del secretario,las tres subsecretarías y la Oficialía Mayor,la participación de los mandos superioresvaría entre un máximo de 23 por ciento, enla Subsecretaría de Comercio Exterior y unmínimo de 10 por ciento, en la OficialíaMayor. En estas mismas.áreas los extremosde las participaciones de los niveles operativos se invierten -por ser porcentajescomplementarios a los mencíonados-c-.
La compresión de estructuras, en términosgenerales, no ha estado acompañada de unareducción de tareas y responsabilidades. Dehecho ha supuesto un aumento obligado dela productividad de la SECOFI. Téngasepresente, pordemás, quedespués de la firmadel Pacto de Solidaridad Económica endiciembre de 1987, la SECOFI contrajocompromisos y responsabilidades sin queello estuviese asociado a una ampliación desus recursos humanos.
m. El nuevo perfil de la Secretaría deComercio y Fomento Industrial
Al día siguiente de haberse iniciado laadministración del Presidente Salinas deGortari, el titular de la Secretaría de Comer-
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cio y Fomento Industrialpronunció un discurso en el que comentaba la estrategia dedesarrolloque adoptaríael país y las condiciones para hacerla efectiva. En su alocución, mencionó lineamientosde acción queclaramenteimponenuncarácterpromotorala Secretaría'
Elcarácterpromocionalde IaSECOFl esunobjetivo que se establece para toda la actividad sustantivade la Secretaríay que, portanto,abarca las áreas de comercioexterior,indusuial e inversión extranjera y abasto ycomerciointerior.Deespecialrelevanciaeneste procesode promoción, resulta la creación de un grupo de estudio sobre las regulacionesqueenfrentalaeconomíamexicanay cuyo propósito es identificar todos aquellos obstáculos que impiden la actividadproductiva y la asignación eficiente de recursos.
En las líneas que siguen, se analizaráconmásdetalle laestructurade laSecretaríayseindicarán los lineamientos de política quehoy guíansugestión.Se tratadeunejerciciode interpretación sobre las orientacionesprimordiales de la actual gestión pública yse desarrollasobre el eje del enfoque administrativo. Es claro que alrededor de esteanálisis se encuentranpresentes factoresdeotra Ú1dole, lascircunstanciaseconómicasypolíticasdel gobiernoy, más generaImente,las características contemporáneas de lasociedad mexicana.
IIU Subsecretaria de Comercio Exterior
Enlaestructurainmediatamente anteriora laque se consigna en el Reglamento Interiordel 15 de marzo de 1989, la Subsecretaríaconstaba de cuatro direcciones generales:
Aranceles, Asuntos Fronterizos, Controles al Comercio Exterior. y NegociacionesEconómicas y Asuntos Internacionales.Salvo por el caso de la segunda-la de
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Asuntos Fronterizos- desaparecen las otras tres, para dar lugar en la estructuraactual, a las direcciones de NegociacionesComercialesInternacionales, de Política deComercioExteriory de Serviciosal Comercio Exterior. Pueden explorarse mas endetalle los rasgos distintivos de estas áreasadministrativas.
m.u. Dirección General de Polltica deComercio Exterior
Esta Dirección ha buscado una mayorsimplificaciónde las tareasoperativasy unamayor cobenura y especialización en losanálisisyestudios.Dehecho,la tareafundamentalde laDirecciónGeneralse haextendido:del seguimientoymodificaciónde lastarifasdel impuestogeneralde importacióny exportación, se ha pasado al diseño yevaluaciónde la política de comercio exterior.Estoscambiosse reflejanen el organograma del área: antes se contaba con doscuerposdeorganizaciónparatareasoperativasyconotro encargadodelanálisis;hoyseha invertido esta relación.
El cambio de orientaciónen el desarrollode las tareas se desprende de lanuevaestrategia diseñadapor la actual administración.Se busca consolidar los logros alcanzadosen materia de política comercial, hacercongruente este esfuerzo con el resto de lapolítica económica y reconocer que estaactividad debe ceñirse a los principios detransparencia, generalidad y permanencia.
111.1.2 Dirección General de Negociaciones Comerciales Internacionales
El ambiente económico y comercial queprevaleceráen el escenario mundial a finesde los80 y enlos 90estarácaracterizadoportasas de crecimiento económico relativamente más lentas que las observadasen los60 y 70 Ypor cambios geográficos en lospatrones del comercio, la inversión y elcrecimiento mundiales. Se apreciará una
mayordependencia mutuaenel mercado dealcance global y otros de tipo regional, loque contribuirá a la formación de un complejo conjunto de países y regiones coninteracción mutuay unambientemuydinámico de competencia entre todos ellos.Además,existirángraves dificultades parala adaptación estructural en algunasnaciones y regiones. que estimularán un mayorproteccionismo y conflictos frecuentes entre naciones.
El diseño y conducción de una estrategianacionalde negociación comercial internacionaldebe reconocereste panoramamundial.La aún insuficiente capacidad exportadora del aparato productivo nacional. lainestabilidad del mercado petrolero mundial, la gran concentración de las exportacionesen un sólo mercado, la liberación delos controles a la importación, son sóloalgunosaspectosquesubrayan queel sectorexterno debe continuar jugando un papeldinámico que contribuya a promover eldesarrollo, oriente la industrialización ypermita superar la actual insuficiencia financieradel país.
En el ámbito de la estrategiade negociación comercial internacional es precisopromoverunanegociación máseficíenteconel exterior, reducir la vulnerabilidad de laeconomía nacional a losimpactosnegativosprocedentes delexterior,mantenerunapresenciaenel exterior quederive en una contribución positivaa los objetivosde la política económica interna y contribuir a lareforma del sistemaeconómico ycomercialinternacional con vistasa lograr mayoreficiencia,equidady transparencia en la distribuciónde los costos y beneficiosde la actividadeconómica.
En esteprocesoes precisohacercompatib�e laaperturade la economíade Méxicoenuna coyunturaproteccionista a nivel internacional, conunmayorymásseguroacceso
de losproductosy serviciosmexicanos a losmercados mundiales.
La economía internacional se encuentrainmersaenunprofundoprocesode transformación. La reorientación de losprocesosdemanufactura de laseconomíasmásavanzadas, Estados Unidos, Japón, Europa Occidental,la "perestroika"soviética,la modernización china y el ajuste estructural enAmérica Latina guardan relación con labúsqueda de nuevas fórmulas de agrupamiento de mercados y de inserción en elescenario mundial.
Enconsecuencia, la estrategiade negociacióncomercial debeser integraly mantenercongruencia y complementariedad en losdiversosforoscomercialesy entre los nivelesmultilateral, regionalybilateral.Elobjetivo centralde la estrategiade negociacióncomercial internacional deberá ser obtenerlas mejorescondiciones posiblesde accesoa los mercados internacionales para losproductos y serviciosmexicanos. Por elloresulta indispensable avanzar por tres víasrelacionadas: apertura de mercados; penetración del mercado con productosy servicios competitivos a nivel internacional; ypermanencia y seguridadde accesoal mercado.Enel ámbitomultilateral el ingresodeMéxicoal Acuerdo Generalsobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATI') ofrececlaras oportunidades y la participación deMéxico en la Ronda Uruguay es de vitalimportanciaparabuscarunamayoraperturay penetración de mercados y una mejordefensa de las exportaciones mexicanasfrente a las medidas unilaterales, discriminatorias y proteccionistas que adoptan losprincipales socios comerciales del país.
Enel senodeotrosorganismos internacionales y regionales como la Conferencia delas Naciones Unidas sobre Comercio yDesarrollo (UNCfAD), la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI). el
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Sistema Económico Latinoamericano(SELA), la Comisión Económica paraAmérica Latina (CEP AL) y la Organizaciónde Estados Americanos (OEA), es precisoque México promueva la lucha contra elproteccionismo, favorezca el ajuste estructural e impulse medidas comerciales multilaterales a fin de mejorar el acceso a losmercados.
En la estrategia de negociación regionalno es posible ignorar el potencial que subyace en el comercio y la complementacióneconómica entre los países en desarrollo.Por ello, México debe participar en la reactivación del proceso de reintegración latinoamericano mediante la eliminación de lasrestricciones arancelarias, y no arancelariasy la vinculación de la negociación comercialcon acciones de complementaeión económica e industrial.
En el ámbito bilateral México debe ejecutarnegociaciones eminentemente pragmáticas y complementarias de sus esfuerzosmultilaterales y regionales. En este sentidoMéxico debe establecer lazos de cooperación económica de mediano y largo plazos,En consecuencia, es indispensable definiruna estrategia diferenciada entre paísesindustrializados y en desarrollo, y seleccionar con precisión los países y regiones prioritarias, para impulsar acuerdos de cooperación económica y comercial. De ahí, espreciso revisar yracionalizar las acciones denegociación comercial que México lleva acabo en el marco de los convenios de cooperación económica y comercial suscritos condiferentes países y bloques de integración.
México debe aprovechar mejor los mercados naturales del país y los reacomodosgeográficos que se observan en el escenariomundial. En consecuencia, pareceríaconveniente que la estrategia de negociacióncomercial bilateral se centrara en Américadel Norte, tanto Estados Unidos como Cana-
lIS
dá, América Latina y el Caribe, la Cuencadel Pacífico, especialmenteen Japón yalgunos países en desarrollo de reciente industrialización y la Comunidad EconómicaEuropea. Naturalmente el mercado de lospaíses nórdicos, algunos socialistas, especialmente China y la Unión Soviética yalgunos africanos constituyen áreas deoportunidad comercial en el caso de algunossectores y productos.
En consecuencia, la nueva estructura de laDONCI se conforma de cinco áreas fundamentales de trabajo, a saber: América delNorte, América Latina y el Caribe, la Cuenca del Pacífico, la Comunidad EconómicaEuropea y los organismos internacionales.De esta suerte, la nueva organización responde a estos objetivos. Naturalmente laorganización de las representaciones de laSECOFI en elexterior reflejan las prioridadesestablecidas en lo interno. Se encuentranestablecidasen Washington, D.C.; Bruselas,Bélgica; Ginebra, Suiza; y en Montevideo,Uruguay.
111.1.3 Dirección General de Servicios alComercio Exterior
Hasta mediados del sexenio pasado estadirección general se caracterizó por ser decontrol más que de servicios. La aperturacomercial del país motivó un cambio en laorientación. Se decidió darle mayor preponderancia a los servicios. Sin embargo, dichocambio no fue suficiente.
La nueva estructura busca dar mayorénfasis al fomento y promoción de exportaciones. Se pretende ser el órgano que marquelas directrices del comercio exterior. Porello, este propósito en la nueva estructura laDirección de Organización y Fomento alComercio Exterior tiene una relevanciadistintiva. Las responsabilidades de esta áreason: promover y desarrollar programas defomento industrial para alentar a las empre-
sasa exportar;auxiliaraldirectorgeneralenel manejo de la Misión Mixta Asesora deComercio Exterior (COMPEX), órganorector del comercioexterior;concertar convenios entre las distintas dependencias delsector público dedicadas a la promocióndeexportaciones; y simplificar los trámitesadministrativos que actualmente entorpecen al comercioexterior.
Las tres direccionesrestantes, la de dictamen y expediciónde permisos, la de cuotascompensatoriasy la de serviciosa la exportación, se enfocan a prestar los serviciosdegestión, trámite de asuntos y atención alpúblico.
m.1A Dirección General deAsuntosFronterizos
El profundo cambio económicoque se hadado en nuestro país en los últimos años haafectado considerablemente la naturalezadel intercambiode bienes y servicioscon elexterior; el monto, estructura, composicióny orientación de exportaciones e importaciones del país se han modificado sustancialmente.
Bajo este proceso, el crecimiento y desarrollo de las franjas fronterizas se ha vistofavorecido en relación al resto de las regiones y actividades del país; la actividadmaquiladora, los servicios y el comerciofronterizosonflorecientes,asícomo la actividad que se genera, en tomo a una altapoblaciónflotantequeconcurrea lazona,enlasactividadesgeneralesdeintercambioy lamigraciónaEstadosUnidosde Norteamérica.
Es evidente que este proceso ha de identificarse yprofundizarseenlospróximosaños,si se consideraque el desarrollode la plataformaexportadoradel país y la afluenciadeinversión extranjera tiene altas posibilidades de localizarseen la zona fronterizao enla región norte del país, cuya influencia
económicagravitará de cualquier forma enel desarrollo de la zona.
Bajo este enfoque básico se requirió reestructurar la Dirección General de AsuntosFronterizosparaqueconstituyaunelementodinámico en el crecimiento y desarrollo dela zona fronteriza y propicie a través de laformación, integración y expansión de diversosmercados,la inserciónde unconjunto muydiverso de actividadesde la producción nacional, a las corrientes globales delintercambio internacional.
Es precisoentender la profunda y compleja dinámica de las franjas fronterizas: susmercadoscomplejosexigen crecientesoperaciones complejas y servicios calificadosque alterarán significativamente la naturaleza de la zona. Además, ya se está enpresenciade unprocesode transiciónsingular: la integraciónmásampliadelpaís con laeconomía, la sociedad y la cultura mundiales.
La DirecciónTécnica diseñará políticas yllevará a cabo actividades que permitan eldesarrollo de la franja fronteriza y su adecuación a las circunstancias económicas.Son numerosos los factores de cambio: losprocesosdeaperturacomercialy de liberalizacióna la inversiónextranjera; el intensocambio tecnológico mundial; la intensidaddel intercambio internacional en servicios;la formación de infraestructura en comunicacionesy transportes hacia los puertos yzonas fronterizas. Estas transformacionesincidirán profundamente sobre las franjasfronterizas. Hoyendíayaseobservaenellasel surgimientode actividadescomplejas deexportaciónde bienes y servicios.
En la Direcciónde Operacionesse tienentressubdirecciones: dos de ellasde acuerdocon el tipo de productos para los que seautoriza importación con franquicia a lazona (bienesde consumoydeproducción)y
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una Subdirección de Estadísticae Informatiea
I1I2. Subsecretaria de Industria e Inversi6n Extranjera
I1I.2.l. Direcci6n General de DesarrolloTecnolágico
Dentro de la nueva política industrialdefinidapor laadministración actual, sobresale por su importanciael desarrollo tecnológico industrial,En este sentido, la Dirección Generalde DesarrolloTecnológicohasido encargada de la tarea de asumir uncaréctermenosrestrictivoy más activo conrelación a la modernizacióntecnológicadelas empresas. Se busca simplificaraquellasreglamentaciones oficiales que pudieranestar constituyendoobstáculospara que lasempresasactúenen formaágilen lo relativoa la modernizaciónde su tecnología Junteconesto,laDirecciónGeneralhasidoencargada de proveer información técnica quefacilitealas empresaslaselecciónde tecnologías apropiadas, infonnación económicaque les simplifiquelanegociaciónde lénninos convenientesen los contratos de transferenciasde tecnologíae información acerca de fuentesde asesoría y consultoríaparaadaptación, asimilación e investigacióntecnológicasen el país.Otroaspectoimportanle de las nuevas funciones de la DirecciónGeneraldeDesarrolloTecnológico tieneque ver con la concentración de accionesentre los distintos agentes tecnológicosdelpafs, a saber: empresasprivadas, institutosde investigación públicos y privados, consultores, empresas tecnológicas, intermediarios financieros, centrosde informacióntécnica,etc,
Los cambios en la estructura orgánicaregistradosluegodela fusióndelas antiguasdirecciones generales de Transferencia deTecnologíae Invenciones,Marcasy Desarrollo Tecnológico, para formar la nuevaDirecciónGeneraldeDesarrolloTecnolégi-
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co, reflejan las nuevasfuncionesque fueronencomendadasa esta áreaadministrativa.
Un reto importantequedeberá vencerestaentidadadministrativaen el futuropróximoconsiste en las limitaciones de personal yequipo de cómputo.
En cuanto a personal,el problemacentralconsiste en la formación profesional quedeben adquirir los empleados de esta entidad administrativa para dar un serviciopúblico,moderno,eficiente,sinerroresy dealtautilidadparalas empresascomercialeseindustriaIes. En la medida en que se logrecapacitarplenamentealpersonalparaelevarsu preparación profesional, la calidad delservicio que presta la entidad federativamejoraránotablemente.
En cuantoa equipo de cómputo,el cual esde importancia singular para el manejo deinfonnacióndepatentes,de marcas,de dise1I0s iodustriaIes, de certificados de inversión,de contratosde transferenciade tecnología, se enfrentan también limitacionescomo resultado de las restricciones presupuestales que se sufrenen la actualidad.
Lasuperaciónde estos retospermitiráquela entidadadministrativaofrezcaa lacomunidadindustriaIy comercialunserviciomáseficiente, a la altura de la modernizaciónindustriaI que se busca impulsaren el país.
111.2.2. Direccián GeneraldeInversián Extranjera
La Dirección General de Inversión Extranjera, es el resultado de la reestructuracióny difusiónde lasDireccionesGeneralesde Difusión y Estudios sobre InversiónExtranjera,de lade InversionesExtranjeras,así como del personal de la extinta Subsecretaría de Regulación de InversionesExtranjerasy Transferenciade Tecnologíaque
apoyaba las laboresde la ComisiónNacional de InversionesExtranjeras.
Los objetivosde las dos direccionesgenerales, eran respectivamente:
l. Captar y promoveren forma selectiva,la inversiónextranjera directa, que por suscaracterísticas se adecuea los requerimientosdeldesarrolloycoadyuveenlaestrategiaglobalde industrialización intrumentada enel Plan Nacionalde Desarrolloy el Programa Nacional de Fomento Industrial y ComercioExterior, y orientar su participaciónen actividadesque la requierancomo complementode la inversión nacional.
2. Participaren la regulación,orientacióne instrumentación delapolíticamexicanadeinversiones extranjeras, vigilando que secumplacon la ley y demásdisposiciones enla materiay con loscriteriosy lineamientosestablecidos por la Comisión Nacional deInversiones Extranjeras.
Sin embargo,existían funciones de ambasdireccionesgeneralesque mostrabanduplicidad,faltadecoordinaciónyausenciadeunverdadero carácter promocional, con laconsiguienteasignacióndeficientederecursos.
En este sentido,con la nuevaestructurasefortalecen las funciones anteriores,a la vezque permiten una asignación eficiente derecursos,asícomountramodecontrolapropiadoen la política de la inversión,en cuanto se refiere a planeación, promoción,coordinacióny operación.
La nueva estructura de la Dirección delRegistro Nacional de Inversión Extranjerapermitellevarun controlmásestrictode losproyectosy compromisos concertadosconlaSecretaríaen materiade inversiónextranjera. Así, el usuario encuentra apoyo suficientepara agilizar los trámitesque realiza.
LaDirecciónde Promoción y Coordinación dirige de manera más eficiente susesfuerzos por difundir las posibilidades yventajasqueel paísofrece al ínversíonistaanivel mundial informa de la evolución yperspectivasde la propia inversión y buscaquesu impactosegeneretantoal interiordelpaís como en el ámbito internacional.
Toda la información necesariapara analizar la inversión extranjera en el entornomacroeconómico del país (deuda, empleo,balanza de pagos, ete.), es responsabilidadde la Dirección de Estudios Económicos,misma que también realiza estudios de carácter sectorial y regional que permitencanalizar eficientemente la inversión extranjera.
La Secretaría Técnica es responsable decoordinar, dirigir y evaluar las solicitudespresentadas a la Secretaría de Comercio yFomentoIndustrial,así comoapoyar la instrumentación de la política de la inversiónextranjera. Su labor principal es servir deapoyo técnico y operativo a la ComisiónNacionalde InversiónExtranjera.
111.2.3. Direcci6n General de Normas
La Dirección General de Normas es ladependencia responsable de la política denormalización del país y la encargada deldesarrolloyaplicaciónde la normalización.la metrología, el control de calidad y lacertificaciónde lacalidad.Asimismo, coordina la participación y opinión oficial delpaís ante los organismos internacionalesrelacionados con sus actividadesy, apruebalos proyectos de instalaciones de energíaeléctrica y gas.
El objetivo de la Direcciónes fomentar,establecer,difundiryvigilarelcumplimientode las normasoficialesmexicanas, conelfmdegarantizarlosestándares decalidaddelosproductosobjetodel comerciointernoyexterno. Con la adhesión de México al
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GATI, que implica la apertura de la economía a la competenciacon el exterior, el nivelde calidad de los bienes y servicios nacionales adquiere una gran importancia y significación.
El comercio internacional introduce directamente a nuestro país en la política denegociaciones internacionales, a través de laircorporaciéndeMéxico al GATI, la suscripciónalcódigodenormas GATIytodoel conjunto de negociaciones bilaterales,regionales e internacionales. Las normasinternacionales se están empleando cadavez más como referencias para acuerdoscomerciales. Hoy en día se toma necesariouniformar exigencias de calidad de los productos, así como sus características técnicas, dimensiones, garantías y otros aspectos.
La normalización constituye una actividad técnico-económica que permite desarrollar Iaoptimizacióndelaparato productivo,ya que representa un elemento fundamentalque conceptua1iza la calidad de los bienes yservicios.
Las normas nacionales permiten forta1ecerlaestructuraproductiva de la industria,además de propiciar orden en el comercio yproteger adecuadamente al consumidor. Enla medida en que lasnormas nacionales seancongruentes con las internacionales, nuestros bienes y servicios serán más competitivos y permitirán que las transaccionescomerciales se realicen bajo condicionesequitativas.
Paralelamente, si se cuenta con nonnasnacionales para los productos de importación, se contará con los requisitos de calidadadecuados que normen la aceptación o rechazo de los productos de importación.
Las normas oficiales mexicanas son formuladas tomando en consideración las nor-
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mas internacionales, regionales y extranjeras de países como Estados Unidos, Inglaterra, Francia y Alemania. Esto permiteconocer cuál es la calidad de nuestros productos y compararla con las especificaciones de otros países.
En nuestro paísla normalización ha intensificado sus actividades a fin de desarrollartecnológicamente la estructura productiva,protegiendo al consumidor y asegurando losniveles de calidad de los bienes y serviciosque satisfagan las necesidades del mercadodoméstico y participen y permanezcan enlos mercados internacionales.
LaLey Federal sobre Metrología y Normalización fue publicada el 26 de enero de1988. El reglamento de la Ley Federal sobreMetrología y Normalización, se encuentraen proceso de revisión. El reglamento pretende hacer más específica la aplicación dela Ley.
La política de apertura comercial y elingresode Méxicoal GATIhan traído comoconsecuencia un incremento considerablede importaciones de productos similares alos nacionales. Estas importaciones se encuentran sujetas a normas oficiales mexicanas de carácter obligatorio.
111.2.4 Dirección General de la IndustriaMediana y Pequeña y deDesarrollo Regional
La industria mediana y pequeña constituye el segmento mayoritario del sectormanufacturero, se encuentra prácticamenteen todas las ramas de actividad y está diseminada en el país.
El Programa para el Desarrollo Integral dela Industria Mediana y Pequeña, expedidoen 1985, plantea como objetivos fundamentales cancelar o atenuar los inconvenientesderivados de las pequeñas escalas productivas, mediante diversos instrumentos diri-
gidos a mejorar su capacidad de negociación en los mercadosy elevar sus nivelesdegestión y de competitividad. En los últimosseis años, diversas accionesde fomentohanbeneficiado a cerca de 60 mil empresas depequeña escala.
En reconocimiento a la importancia quetiene la microindustriapara la economíadelpaís, así como por su contribución sustantiva al empleo y al desarrollo regional, en1988 el gobierno federal expidió la LeyFederalpara el Fomento a la Microindustriacon el propósito de facilitar la instalaciónydesarrollo de las unidades productivas demenor tamaño,
Con baseen laexperiencia institucionalenla aplicación de estos instrumentos de fomento, se haplanteado unanuevaestructuraorgánica de la Dirección General de Industria Mediana y Pequeña y de DesarrolloRegional,a fin de lograrmayoreficienciaenlaadmmistracién de los apoyos y ampliarsucobertura, e igualmente adecuarlos a lascaracterísticas, requerimientos y prioridades de cada entidad federativa o región. Elpropósito fundamental de la política defomentoes propiciar la modernizaciónde laplanta productiva, con lo cual se pretendealcanzar una mayor competitividad en elmercado interno y una más eficiente inserción en el comercio exterior.
Al efecto, se cuenta con herramientasdefomento industrial para alcanzar este objetivo de modernización. Su administracióndeberá simplificarse y desconcentrarse totalmente, acorde con los requerimientos delos pequeños productores.Otro conjunto deapoyo,quesindudaresponderáeficazmentea mejorar el nivel de competitividad de laindustria mediana y pequeña, incluye laorganización interempresarial en sus diversas modalidades (uniones de crédito,bolsas de subcontratación, centros de compra en común y sociedades cooperativas de
producción industrial), así como el apoyotecnológico y la gestión empresarial.
La función esencial de esta unidad administrativa es de promoción industrial, loque significa llevar a un mayor número deempresas los estímulos, apoyos y facilidadesinstitucionalesque lespermitanunmejordesempeño en los mercados. Su aplicacióneficiente y oportuna conlleva una amplia yvigorosa tarea de coordinación y concentración con los diversos agentes de fomento.
Esta política de fomento tiene una vocación eminentemente regional, lo que establece una clara afmidad con las medidasorientadas a impulsar el desarrollo local.Cabe mencionar en este sentido, que a lafecha se han instalado en 25 estados lossubcomités especiales para el desarrollo dela industria mediana y pequeña, Dichossubcomités son órganos fundamentalmenteoperativos, creados para facilitar la coordinación entre los tres órdenes de gobiernode las actividades de fomento a la industriamediana y pequeña, así como la concentración con las organizaciones industriales ydel sector social.
La tarea a desarrollar consiste esencialmente en la actualización, seguimento yevaluación de las acciones realizadas, asícomo en imprimir mayor operativadad aaquellossubcomitésque no funcionensatisfactoriamente y adoptar una metodologíaprácticay funcional,que garantice laconcurrencia de todos los agentes de fomentoindustrial a la solución de las necesidadescomunes que presentan las empresas.
Asimismo,se busca generar un sistemadeinformaciónquepermitaabastecerde informes a todas las áreas que conforman elsubsector. El sistema, además permitirápromoverel establecimientode un sistemaregional de información, para realizar unanálisis cualitativo y cuantitativo en cues-
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tiónde empresasy de productosgenerados;dicha información deberá ser de caráctereconómicoy tecnológico.
Para ello se producirán una serie de catálogos entre los que podemos contar: deindustriamaquiladora y fronteriza, de parques industriales, de cooperativas, de productos de subcontratacién, de microindustria, de estímulos fiscales y de productosmanejados en la coordinación administrativa.
Por medio del síseema de comunicaciónperteneciente a la SECOFl,se logrará tenerun mejory másrápidoflujode informacióncon las delegaciones federales, los gobiernosde losestadosy otrasáreas normativas.
Porotro lado,es necesariodarcontinuidadal desarrollo,consolidación ypromocióndeparques,zonasy corredoresindustriales, yaque éstos sonconsiderados comoentes quecooperande maneradirectaen la aglutinación de la actividad industrial, debiendoubicarse en áreas geográficas claramemedelimitadas.
Bajoesta perspectivase realizan! un estudio dediagnóstico queactualicela información y permitarealizarel Decretodel 12deseptiembre de 1980, relativo al RegistroNacionalde Parques Industriales, a efectode que dicho registro se convierta en unelementode planeación sectorialy regional.
Comoapoyoa la reubicación industrial secontinuará con este proceso, mediante lacoordinaciónconlasunidades operativasdela propiaSECOFl,así comocon lasentidades involucradas (SEDUE,SPP,SHCP)enel proceso de desconcentración industrial,con el finde elaborar,simplificary difundirpermanentemente losprocedimientosyguíasnecesarios parasu eficaz y eficienteoperación. Actividades como la realización detrámites,registrosy expedición de licencias
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necesarias parael establecimiento y operación de las industrias locales, deben serdesconcentradas y llevadas a cabo en ellugar en que se necesiten.
Por otra parte,se apoyaráel desarrollodeperfiles y proyectosindustriales regionalesque coadyuvena promoveraquellas regiones con recursos no aprovechados hastaahora.
El 15 de agosto de 1983 se expidió elDecretoparael Fomentoy Operaciónde laIndustriaMaquiladora de Exportación. Susobjetivosson:contribuira unamayorcaptaciónde divisas,generarfuentes deempleoycoadyuvaral fomento de un desarrollo regionalequilibrado, La Secretaríade Comercio y Fomento Industrial tiene la responsabilidadde promovery regulara la industria maquiladora: en 1983 lo hizo con laDirecciónGeneralde la IndustriaMetalmecánica y Bienesde Capital; posteriormenteen 1986,a travésdela DirecciónGeneraldePromociónlndustrial y Desarrollo Regional.Con base en esta políticase llevarona caboimportantes acciones: la simplificación ydescentralización administrativas, difusióndel esquema de maquila, establecimientodel programa de proveedores nacionalesyfortalecimiento de la Comisión IntersecretarialparaelFomentodelaIndustriaMaquiladora y del ComitéConsultivocorrespondiente.
En la actual administración las actividades relacionadasconlapolíticaindustrial enmateriade maquilade exportación pasan aser responsabilidad de la Dirección Generalde la Industria Mediana y Pequeila y deDesarrollo Regional, la cual se proponecumplircon los siguientes objetivos:
- Promoverel cambioestructuralde laeconomía nacional, fortaleciendo alsectorexportadordel país.
- Integración competitiva en el comercio internacional de la industria nacional. participando en forma directa enel esquema de maquila o bien comoexportado indirecto, al ser proveedorade las empresas maquiladoras.
- Asimilación dc tecnologías avanzadas y capacitación de mano de obra.
- Promover el Programa de Proveedores Nacionales, tomando en consideración las posibilidades reales deabastecimiento por parte de la industria nacional.
- Avanzar y consolidar el proceso dedesregulación.
- Promover el establecimiento de la industria maquiladora al sur de la frontera norte del país. de acuerdo al desarrollo de la infraestructura y serviciosalcanzados por las localidades de laregión, así como consolidación delsector en la franja fronteriza norte, deacuerdo al desarrollo urbano que lamisma garantice.
Asimismo en lo que se refiere a la políticaindustrial que el gobierno federal aplicapara las franjas fonterizas y zonas libres delpaís, se asigna a la Dirección General lafunción de promover. estimular y regular lasactividades de la industria maquiladora yfronteriza, así como analizar y dictaminarlas solicitudes de las empresas que se acojana los programas y regímenes de maquila eindustria fronteriza. Cabe mencionar quetanto el Decreto de Industria Maquiladoracomo el de Industria Fronteriza, del 14 defebrero de 1986, serán modificados conforme a la política industrial del Plan Nacionalde Desarrollo 1989-1994. Es importantedestacarque en la operación de las industriasmaquiladora y fronteriza se han tenidoavances significativos en ladesconcentraeiónde facultades, pero dada la importancia que
dichos sectores tienen en el marco de lapolítica económica del país, el personalnecesario para dicha operación se hareforzado en lasdelegaciones federales de laSecretaría, conservándoseel personalidóneoa nivel central para las funciones que en estamateria tenga que desarrollar la DirecciónGeneral.
I1I.2.5. Direcci6n General de Fomento Industrial
En las circunstancias económicas del paísel desarrollo del sector industrial constituyeuna pieza fundamental de su crecimiento ybienestar futuros. Sobre esta premisa laDirección General de Fomento Industrialtiene un compromiso básico: orientar lasactividades de la planta productiva hacia laeficiencia y competitividad internacional ya su interrelación armónica con otros sectores y con la economíaen su conjunto.
El cumplimiento de esta responsabilidadsupone varias tareas complementarias. Deuna parte, es necesario analizar y evaluar lasituación de los sectores industriales, participar en la definición de sus objetivos ypromover las políticas de apoyo para sudesarrollo. Esta actividad supone, naturalmente.la formación, coordinación y controlde programas.
El fomento industrial, por otro lado, serealiza sobre la base de comunicación. consulta e intercambio de ideas permanenteconlos sectores industriales. Por ello la Dirección tiene que ver con el cumplimiento de laLey de Cámaras de Comercio y de las deIndustria y participa, junto con las direcciones generales de Inversiones Extranjeras yde Desarrollo Tecnológico, en la determinación de políticas sobre inversión extranjera.transferencia de tecnología y financiamiento al sector industrial. Así se explica, igualmente, que participa en la promoción yorganización de ferias. exposiciones, con-
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gresosy seminariosrelativosa las industriassujetas a su competencia.
Desde luego que la administración y evaluación de los estímulos económicos a laindustria,el análisisde los efectosy consecuenciasdesuaplicación,asícomosupuntode vista sobre los instrumentos de fomento.constímyenotra vertiente importante de lalaborde esta DirecciónGeneral.
Otra tarea importantede su incumbencia:operar y coadyuvar en materia de prevención y controlde la contaminaciónambiental relacionadacon actividadesinduslrialesde su competencia, así como certificar elrendimientode combustibley losnivelesdecontaminación de vehículos automotricesnuevos de fabricación nacional.
La DirecciónGeneralde FomentoInduslrial reúne en una sola área administrativa,las anteriores Direcciones Generales de laInduslria Metalmecánica y de Bienes deCapitalde la InduslriaQuímica y de Bienesde Consumo. y de la Industria Mediana yPequeña,
lIU. Subsecretaría deAbastoy ComercioExterior
En el aIIode 1985, la Subsecretaría deRegulación y Abasto se integré a la deComercio Interior, conformándosecon lassiguientes direcciones generales: Desarro110 de Comercio Interior; Fomento a Productos Básicos; Inspección y Vigilancia;Fomento y Modernización del Abasto; YPrecios. La actual estrategiade modernizacióndeIaestructuracomercialdelpaísbuscauna vinculación racional de la cadena deproducción,disrtribucióny consumo, parasatisfacerlasdemandasdeproductosbásicosy consumo generalizado.
La estructura de la Subsecretaría, de acuerdo al Reglamento Interiorde la Secretaría de Comercio y Fomento Induslrial,
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publicadaen el DiarioOfICial delaFederaciónel día 16 de marzo de 1989, se integracon las direccionesgeneralesde FomentoalComercio Interior, Abasto y ProductosBásicos y, Políticade Comercio Interior.
Mediantedecreto,seacordóotorgarfacultades a la Procuradurfa Federal del Consumidorpararealizaractos de inspección yvigilanciaen materia de precios. Esta entidad asumió la mayor parte de las funcionesde la anterior DirecciónGeneralde Inspección y Vigilancia.
Se persigue un objetivo básico: simplificar aúnmáslaestructuray el funcionamiento de la Subsecretaría, paradar mayorénfasisa las accionespropiasde gobiernoy paradisminuirla regulaciónexcesiva.Estosupone un reforzamiento de las funciones depromoción y concentración con el sectorprivado.
III.3.I. Dirección General de Fomento alComercio Interior
Las alribuciones de esta DirecciónGeneral incluyen las de la anterior DirecciónGeneral de Fomento y Modernización delAbasto y los programas relativos a la integracióny desarrol1o del sistema nacionalparael abasto.
La Dirección General se preocupa sobretodo de la atención a los problemas delabasto de productos básicos y de consumogeneralizado. Esta tarea se apoya regularmente en informesde los comités estatalesde abasto, loscomitésmixtosde promocióneconómica,las delegaciones coordinadorasregionalesy federales, y las tiendasde autoservicio de carácter público, social y privado. En todo caso se busca que los sectoresconcurran con sus productos a las plazasafectadas y regularicen los puntos críticosde abasto.
Por otra parte, en coordinación con laComisiónNacionaldeFomentoa laProducción y Aprovechamiento de la Leche YlaCompa1líaNacional de SubsistenciasPopulares, se mantieneun control de las dotaciones de leche en polvo importada,asignadasa la industria de derivados lácteos. Otrasfuncionesde laDirecciónGeneralson: vigilar la aplicacióndel articulo 28 constitucional en materia de monopolios; consolidarnormas y criterios para aplicar políticasgenerales en el dictamen y supervisión delos sistemas y prácticas comerciales, asícomo eliminar prácticas comerciales lesivas;fijarpolíticasparaconsolidarlademanda de mercancías de las tiendas del sectorpúblico, con el fin de obtener mejores precios de adquisición y aprovechar íntegramenteel poderde compradel sector;aplicarpolíticas integrales que permitan promovereficiencia en los procesos de manejo y distribución de los productos hortifrutícolas,pecuarios y pesqueros.
I1I.3.2. Direccián General de Abasto yProductosBásicos
La estrategia de modernizacióndel sistemacomercialsupone metasde eficienciaenla distribucióny oferta de los productosqueconstituyenel registro de la canasta básica,alimentos, vestido y articulos del hogar.Asimismo,comprendela asesoríanecesariaa las diversas formasde organizaciónsocialque participan en el proceso general delabasto.
A la Dirección General de Abasto y Productos Básicos le corresponde: elaborar elprogramaanualde abasto, integrarel inventarionacionaldeproductosbásicos,analizarlaestructurade producción,acopio,distribucióny ofertade los productosbásicos; coordinar y administrar el otorgamiento de estímulosy subsidiosa la producción,distribución y comercialización de articulos deconsumo popular; y concertar accionesen-
tre productores y comerciantes para lograruna oferta suficiente y oportuna.
La nueva estructurade esta área administrativa cubre algunas funciones que vale lapena destacar:
-La facultad de inspeccionar, vigilary en general aplicar,en los productosbásicos,laLey sobreAtribucionesdelEjecutivo Federal en Materia Económica, la Ley Federal de ProtecciónalConsumidor y demás disposicionesderivadas de estos ordenamientosjurídicos.
-Elanálisisde la infraestructuradisponibley necesariaparaoptimarlatransformacióny comercializaciónde productos básicos.
I1I.3.3. Direcci6n General de PoUtica deComercioInterior
La Dirección General de Política deComercioInterior tiene como funciónprincipal el diseño de la política de comerciointerior, su armonizacióncon el resto de laspolíticasque en materia económicay socialse plantea el gobierno federal, y sn coneertaeión con los sectores privado y social. LaDirecciónGeneralagrupa la totalidadde lastareas que en laadministraciónpasadaefectuaba la DirecciónGeneral de Precios y lasactividades normativas de fomento comerciala cargode laanterior DirecciónGeneralde Desarrollode Comercio Interior.
La Dirección General de Política deComercioInterior tiene como objetivoproteger la capacidad adquisitivadel consumidor, corregir y prevenir distorsiones en laasignaciónde recursos productivos,promover la producción, procurar el abasto suficiente y coadyuvar al sostenimiento de laplanta productiva y del empleo. Las tareasque implican estas finalidadesse han desarrollado con un enfoque promotor. Deesta
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forma, se intenta resolver los problemas deabasto yprecios con medidas que,pormediodel mejor funcionamiento de los sistemascomerciales del país, estimulen la producción y favorezcan la distribución de bienes yservicios. Las acciones sustentadas en controles coercitivos son superadas con losnuevos mecanismos de concertación.
Para llevar a cabo sus actividades, la Dirección General de Política de ComercioInterior se ha estructurado en cuatrodirecciones de área: Evaluación de Política deComercio Interior, Política de Alimentos,Política de Precios de Industria Básica yPolítica de Precios de Medicamentos yPromoción de Adquisiciones del SectorPúblico. La primera tiene a su cargo laintegración de las propuestas sobre políticade comercio interior, en planteamientosacordes con la estrategia, prioridades yobjetivos del gobierno federal. Asimismo, enesta área se atenderán las cuestiones generales sobre utilidades y márgenes de comercialización y estructuras de mercado, propias de todos los sectores de la economía. Enlas direcciones sectoriales se realizarán lastareas operativas que lleven a la determinación de precios oficiales y al establecimiento de sistemas para su regulación. El desarrollo de estas labores se llevará a efecto enestrecha colaboración con la Subsecretariade Fomento Industrial e Inversión Extranjera.
En la autorización de precios oficiales, lainformática permitirá agilizar la atención alas empresas y proteger adecuadamente alconsumidor. Así se enfrentará con recursosmodernos y adecuados, la carga de trabajoque implica el manejo de los precios deaproximadamente 200 mil productos. Conbase en la experiencia y aprovechamientode los conocimientosde primera mano sobrela industria, sus precios y mercados, secontribuirá a proporcionar mejores bases deinformación para sustentar las compras querealiza el sector público. Esta actividad se
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lIevaráaefectoproporcionando informacióny asesoría que permitan a las entidades ydependencias públicas ejecutar susprogramas de adquisiciones con apego a laLey de Adquisiciones, Arrendamientos yPrestaciones de Servicios relacionados conbienes muebles. En este marco, se promoverán y fomentarán las compras del sectorpúblico a las empresas paraestatales, cooperativas e industrias eiidales,
IV. Programa para Revisar el MarcoRegulatorio de la Actividad EconómicaNacional
El acuerdo del Presidente de la República,fechado el9 de febrero de 1989, indicó quela Secretaríade Comercio y Fomento Industrial procedería a revisar el marco regulatoriode la actividad económicanacional. Enatención al acuerdopresidencial dereferenciay con bases en las facultades que la LeyOrgánica de la Admínistracién PúblicaFederal y que el nuevo Reglamento Interiorde la Secretaría de Comercio y FomentoIndustrial otorgan al titular del ramo, elsecretario dictó un acuerdo con fecha 3 demarzo de 1989, porel quesecreael"Programapara Revisar el Marco Regulatorio de laActividad Económica Nacional".
Esta nueva unidad administrativa se encuentra a cargo de un coordinador que tieneentre otras funciones la de asesorar y asistiral secretario del ramo para cumplir con losobjetivos y funciones establecidos en elacuerdo presidencial antes citado; realizarlos estudios necesarios que permitan identificar aquellos ordenamientos cuyas normas constituyen barreras innecesarias parala adecuada concurrencia a los mercados,quefomentenunaconcentración excesiva delos productores en detrimento del bienestarde los consumidores, y que encarecen indebidamente u obstaculizan la eficiencia yla productividad de la economía nacional.Asimismo, se facultó al coordinador para
proponer al titular del ramo, las medidas yacciones para modificar el marco regulatorio de la actividad económica nacional,que como resultado de los estudios realizados se consideraran convenientes. y parapromover convenios con airas dependencias del gobierno federal y de las entidadesfederativas, que tuvieran por objeto analizary proponer medidas en materia de regulacióneconómicaen lasáreasdecompetenciade la Secretaría de Comercio y FomentoIndustrial.
A la fecha, acorde con el carácter promotor de la Secretaría, el Programa ha concluido estudios con sus respectivas respuestassobre: normas de envase y empaque, transferencia de tecnología, cuotas de exportación, industria petroquím ica, autotransportede carga, transporte multimodal y telecomunicaciones.Asimismo,se haniniciadoestudios sobre acuacultura, agentes aduanales,notarios, explotación forestal, maniobras enpuertos y fronteras, regulación sanitaria deproductos alimenticios, distribución de gasLP, industria salinera y mercados de azúcar,cacao y café. Con estas acciones, la Secretaria busca promover el desarrollo eficientede la actividad económica nacional, a travésde un marco regulatorio que se adecue mása las necesidades del país y a las nuevasexigencias de la política global de modernización.
Para revisar el vasto universo de laregulación económica existente ypoder desahogar la carga de trabajoque ello implica, el Programa seestructuró a manera de un órgano deasesoría, integrado con profesionalesde primera categoría. EI4 de mayo de1989, Jaime Serra Puche secretario deComercio y Fomento Industrialpronunció un discurso' en el que hizolas siguientes observaciones:
"Permítaseme reiterar ante ustedes, señores comerciantes, que el gobierno
mexicano tiene conciencia clara de que laregulaci6n excesiva genera cuellos debotella que entorpecen la actividad económica, incrementan los costos de las transacciones y restan competitividad al aparato productivo.
"Se han tomado ya las primeras medidas.
"En materia de normas sobre envasado ycontenidos netos, el Presidente de la Repúblicaha dispuesto que se abroguen 90 a·cuerdos que tijan las presentaciones, losmateriales de empaque y los contenidosnetos de productos comercializados.
"Esta reglamentación causa el encarecimiento innecesario de los bienes de consumo, ya que obliga al uso de envasescaros, limita la flexibilidad de los materiales de envasado, inhibe la innovación tecnológica y aumenta los costos de transporte.
"Tarnbien crea barreras a la libre entradaal mercado, al imponer costos fijos elevados para las presentaciones nuevas y obstaculiza la competencia entre productos.
"Con la expedición de un acuerdo únicoque abrogue los 90 anteriores, la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial norestringirá innecesariamente el materialusado para envasado ni se limitará elnúmero de presentaciones de los productos. Eneste acuerdo, sólo se precisarán lasnormas sanitarias básicas y se defmirá unmétodo estadístico único para verificar loscontenidos netos.
"Con esta medida, el costo de los envases, que en algunos casos representa hastaun 50 por ciento del costo total, se abatirásensiblemente. Los comerciantes se beneficiarán plenamente de la desregulaci6nsobre envasado y contenidos netos, ya queampliarán sustancialmente el abanico depresentaciones de los productos que comercializan.
"La desregulaci6n económica se convierte así, en una expresión clara del con-
129
cepto de gobierno promotor del desarrolloque encabeza el Presidente Salinas".
NOTAS
1 La función gobierno, propia de la concepciónmonárquica espaftola se separaba según la que losoficinistas de la época conocían como las causas:justicia. gobernación. guerra y hacienda.
2 Se trata de la memoria presentada al Soberano Congreso Mexicano por el secretario de Estadoy del Despacho de Relaciones Exteriores e Interiores.
3 Flores Caballero, Romeo R. Administración yPoluíca ni ía Historia lh México, fCE-INAP, México. 28. <d. 1988.
4 Véase discurso pronunciado por Jaime SerraPuche, secretario de Comercio y Fomento Industrial, el 2 de diciembre de 1988.
S Véase discurso pronunciado en la ciudad dePuebla, con motivo de la septuagésima primeraasamblea general de la CONCANACO.
SffiLIOGRAFIA
Secretaria de Comercio y Fomento Industrial. Breve Historia de la SECOFI y de las Instituciones queID Precedieron, México, 1988.
Sindicato Nacional de Trabajadores de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial. 50 años deSindicalismo: SNTSCFf. 1938·1988. Memoria, México, 1988.
Diarios Oficiales, varios números. RegltuMnIo Interiordela &c-Trtarla deComercio y Fomeruo lndMstrioJ.
Flores Caballero, Romeo R. Adminisrradón y Polftica en la Historia de México. México, fCE-INAP,1988.
Manual de Organizadón de la Secretaría de Comado y Fomento Industrial.
Pichardo Pas8ZB, Ignacio. buroducción a la Administración Pública de Mbico. México, Tomos 1 y 11,INAP, 1984.
Rives Sárchez, Roberto.Elttnt!ntos para un AnálisisHistórico de ID Administración Pública Federal en México. 1821-1940. México, lNAP, 1984.
Secretaria de Gobernación. Memoria.¡de Jos Ministros del Interior y del Exterior (lA Primera República
130
Federal 1823-1835), México. Instituto Nacional deEstudios Históricos de la Revolución Mexicana,1987.
ANEXO
SECOFI: Cronología Institucional(tomado del Manual de Organización de
la Secretaría)
La primera referencia que se tiene de laSecretaria, se encuentra en el "ReglamentoProvisional para el Gobierno Interior yExterior de las Secretarías de Estado y delDespacho Universal", expedido por la JuntaProvisional Gubernativa el 8 de noviembrede 1821, el cual crea cuatro Secretarias deEstado y del Despacho: Justicia y NegociosEclesiásticos; Guerra y Marina; Hacienda; yRelaciones Interiores y Exteriores, confiriendo a esta última facultades parala atención de todas las ramas económicas, entreellas las de comercio.
En el año de 1843, por disposición contenida en las "Bases de Organización Políticade la República Mexicana", se crea, entreotros, el Ministerio de Justicia, NegociosEclesiasticos, Instrucción Pública e Industria, cuyo articulado le atribuye tambiénfunciones en materia de comercio.
Por Decreto que establece las "Bases parala Administración de la República hasta lapromulgación de la Constitución", de fecha22 de abril de 1853, se cre6la Secretaria deFomento, Colonización, Industria y Comercio, encomendándosele las atribuciones queen materia de economía y comercio teníaasignadas el Ministerio de Justicia, Negocios Eclesiásticos, Instrucción Pública eIndustria; esta nueva dependencia se ocuparía entre otros, de los siguientes asuntos:Formación de la estadística general de laindustria agrícola, minera y mercantil, siguiendo en cada año el movimiento queestos ramos tengan; la colonización; lasmedidas conducentes al fomento de todoslos ramos industriales, y mercantiles, la
expedición de las patentes y privilegios; lasexposiciones públicas de productos de laindustria agrícola, minera y fabril; los caminos, canales y todas las vías de comunicación de la República; el desagüe de la ciudadde México y todas las obras concernientes almismo, así como todas las obras públicas deutilidad y ornato que se hagan con fondospúblicos.
Al promulgarse el Decreto de 23 de febrero de 1861, las atribuciones descritas sereasignan entre seis secretarías de Estado,correspondiendo a la Secretaría de Fomento, entre otras, la de interveniren elcomercio,exposiciones de productos industriales,lonjas, corredores, agentesde negocios, pesasy medidas.
Por Decreto de 13 de mayo de 1891 laSecretaría de Fomento conservó parte de lasfunciones que hasta entonces le correspondían, pasando otras a formar parte de lacompetenciade la que se denominó Secretaría de Hacienda, Crédito Público y Comercia.
El 31 de mano de 1917, se expidió elDecreto que creabala Secretaríade Industriay Comercio, la cual tendría a su cargo eldespacho de los asuntos relacionados con elcomercio, industria en general, cámaras yasociaciones industriales y comerciales,enseftanza comercial; minería; petróleo;propiedad mercantil e industrial; privilegiosexclusivos; trabajos; asociaciones obreras;emigración; sociedades anónimas; seguros;lonjas y corredores; exposiciones nacionales e internacionales; estadística comercial,fabril y minera; pesas y medidas.
La Ley de Secretarías de Estado de 25 dediciembre de 1917, modifica las facultadesy la denominación de esta Secretaría, amplíasus atribuciones en materia de trabajo y leotorga el nombre de Secretaría de Industria,Comercio y Trabajo. Esta Leyes abrogadapor la de Secretarías de Estado,
Departamentos Administrativos y demásDependencias del Poder Ejecutivo Federal,publicada en el Diario Oficial de 6 de abrilde 1934 y porella se crea la Secretaría de laEconomíaNacional, asícomo lasSecretaríasde Comunicaciones y Obras Públicas, deAgricultura y Fomento, y el Departamentodel Trabajo, razón por la cual dejan de sercompetencia de la primera las atribucionesrelacionadas con estas nuevasdependencias.
La Ley de Secretarías y Departamentos deEstado, publicadaen el DiarioOficialde 31de diciembre de 1935, conserva la denominación de ladependencia y amplía sus facultades para; intervenir, cuando la venta deprimera mano se haga por los productoresdirectamente a comerciantes extranjeros; elcontrol de las industrias extractivas y de laindustria eléctrica;la organización, fornen10 y vigilancia de las sociedades cooperativas, sociedades mercantiles, cámaras yasociaciones industriales, propiedad industrial y mercantil; asícomo para intervenir enla expedición y modificaciones a las leyes ylos reglamentos derivados del artículo 28constitucional. Esta Leyes sustituida por lapublicada en el Diario Oficial de 21 dediciembrede 1946,por lacualladependenciatoma el nombre de Secretaría de Economíay adiciona a su competencia la conservacióny el desarrollo de los recursos naturales delpaís, así como asuntos relacionados con elseguro social.
La Ley de Secretarías y Departamentos deEstado, publicada en el DiarioOficialde 24de diciembre de 1958, restituye a la dependencia la denominación de Secretaría deIndustria y Comercio, suprime facultadesque le habían sido conferidas por disposiciones anteriores y le otorga las siguientesatribuciones: intervenir en todo lo relacionado con la industria pesquera, con el fin delograr un aprovechamiento integral de estosrecursos: fomentar el comercio exterior delpaís, por lo cual se le faculta para participar
131
en aranceles y determinar las restriccionesde los artículos de importación y exportación; fijar precios máximos y vigilar suestricto cumplimiento; establecer tarifas enla presentación de aquellos servicios que seconsideren necesarios; defmir el uso preferente que debe darse a determinadas mercancías; asesorar técnicamente a las nuevasindustrias de transformación; organizar elartesanado y las industrias familiares y organizar, proteger y fomentar la industrianacional.
Con la promulgación de la Ley Orgánicade la Administración Pública Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 29 de diciembre de 1976, la dependencia se transforma en Secretaría de Comercio, suprimiéndose las atribuciones relativas a industria y a pesca, y facultándolapara el despacho entre otros, de los siguientes asuntos:Formularyconducir las políticasgenerales de comercio del país; estudiarproyectar y determinar los aranceles, asícomo las restricciones para los artículos deimportación y exportación; participar en lafijación de los criterios generales para elestablecimiento de los estímulos al comercio exterior; establecer la política de precios; orientar y estimular los mecanismos deprotección al consumidor; coordinar y dirigir la acción estatal orientada a asegurar elabastecimiento de los consumos básicos dela población, establecer y vigilar las normasde calidad, pesas y medidas; fomentar eldesarrollo del pequeño comercio rural yurbano, así como impulsar, en coordinacióncon las dependencias centrales y entidadesdel sector paraestatal que tengan relacióncon las actividades específicas de que setrate, la producción de bienes y servicios quese consideren fundamentales para la regulación de los precios.
En el DiarioOficialde laFederación de 8de diciembre de 1978 se publica un decretoque adiciona a las atribuciones de la Secre-
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taría de Comercio la facultad de interveniren todas las adquisiciones que realice laadministración pública federal, centralizaday paraestatal, así como en el manejo dealmacenes, control de inventarios, avalúos ybaja de los bienes muebles que utilice.
Al reformarse la Ley Orgánica de laAdministración Pública Federal por Decretopublicado en el DiarioOficialde laFederación de 29 de diciembre de 1982, lahastaentonces Secretaríade Comercio yFomentoIndustrial, conftriéndosele nuevas facultades, tales como: la promoción de la plantaindustrial del país; formular y conducir laspolíticas generales de la industria; establecer la política de industrialización de diversos productos, escuchando la opinión deotras dependencias; regular la producciónindustrial; asesorar a la iniciativa privada enel establecimiento de nuevas industrias quese dediquen a la exportación de manufacturasnacionales, etc.,funciones que desempenaba la extinta Secretaría de Patrimonio yFomento Industrial; la promoción yaplicación de estímulos fiscales necesarios para elfomento industrial. el comercio interior yexterior y el abasto, derivados de la fijaciónde los montos globales establecidos por laSecretaríade Hacienda yCrédito Público; elPrograma de Desarrollo de las Franjas Fronterizas y Zonas Libres del País, que operabala Secretaría de Programación y Presupuesto, y el desarrollo de instrumentos de política económica, que en materia de productosbásicos tenía la presidencia de la República.Entre otras modificaciones que sufrió laSecretaría destacan: la transferencia a laSecretaría de Hacienda yCrédito Público delasatribuciones quese tenían en materia deprecios y tarifas del sector público, y a lassecretarías de Programación y Presupuestoyde la ContraloríaGeneral de la Federación,las correspondientes a normas sobre adquisiciones y bienes muebles.
De acuerdo conlasdisposicionesemitidaspor el ejecutivo federal el 22 de julio de
1985,en el sentidode reducir lasestructurasde la Administración Pública, se revisó yanalizólaorganizaciónyfuncionamiento deladependencia,simplificandoconsiderablemente suestructura orgánica; se eliminaronlassubsecretaríasdePlaneaciónIndustrialyComercial y la de regulación y abasto, asícomo nueve direcciones generales, con losconsiguientes órganos que las integraban.Se buscó una mayor integraciónorgánica yun proceso racional de participaciónde lasáreasyunidadesde ladependencia,sereubicaron funciones y recursos reorientándoselas actividades de los servidores públicoshacia la prestación de un servicio máseficiente y oportuno.
La estructuraorgánico-funcionalderivadade este ejercicio, se mantuvo vigente hastadiciembrede 1987cuando con motivode lafirma del Pacto de Solidaridad Económicapor parte del gobierno federal y los representantes de los sectores público y privado,se adquirieron diversos compromisos quellevarona profundizarlas accionesderacionalidad para reducir la estructura de laadministración pública, así como el uso yaprovechamientode los recursos.
Para instrumentar tales medidas el ejecutivofederalexpidióelacuerdodeausteridadpara las depeudencias y entidades de laadministraciónpública (DiarioOficialde laFederación de 4de enerode 1988),queasuvezdio cumplimientoal Decretodel Presupuesto de Egresos de la Federación correspondiente,en lo que se refiere a las disposicionesderacionalidad,austeridadydisciplina presupuestales.
Deacuerdocon lasdisposiciones aludidasse efectuó la revisióu correspondienteparaidentificar la posibilidad de adecuación yrestricción de diversas áreas; como resultado, se adecuaron aquellas que se vieronimpactadascomo consecuenciade los ajustes a la política industrial y comercial derivados del Pacto, y se relacionaron otras sin
afectarlaprestaciónde servíc.osprioritariosyde apoyo,simplificándoseotrasen lasquese teníaun considerableavanceen el proceso de compactación, como parte de las acciones del programa de modernizaciónadministrativa. Lo anterior implicó lacancelaciónde 56 órganos,que en conjuntorepresentaron el 5.08 por ciento de laestructura orgánica básica y no básica de ladependencia.
Al iniciarse la administración 1988-1994,el titular del Ejecutivo definió las direcciónes básicas de su gobierno, orientado aimpulsar la modernización del país con lacabal participación de los sectores de lasociedad.En materiaeconómica,planteó lanecesidadde adecuar el papel del gobiernoa losrequerimientosycondicionesqueexigelanaciónparaalentaryapoyara los sectoresproductivos. Con base en lo anterior, seredefinieron losobjetivosde ladependenciaa fin de fortalecer su papel promotor en elcomerciointerioryexterior, la industriay lainversión extranjera, procurando laeliminaciónde aquellosfactoresque limitansu pleno desarrollo. Consecuentemente sellevó a cabo la reestructuración orgánicofuncional correspondiente.
El resultado, fue la compactación de laestructura básica con lo cual se redujo elnúmerode sus áreas de seis a cinco, y el desus unidades administrativasde 28 a 19, loque significó una disminución del 16.6 Y32.15porciento,respectivamente. Sobresaleen este ejercicio la unificación de lassubsecretarías de Fomento Industrial y deRegulación de Inversiones Extranjeras yTransferenciade Tecnologíaquedio origena la Subsecretaría de Industria e InversiónExtranjera con la consiguiente agrupaciónde sus funciones.
Se unieron también las direcciones generalesdeEstadísticaSectoriale Informáticayde AnálisisEconómico,adscritasen el áreadel secretariado, quedando en su lugar la
133
Dirección General de Planeación e Iníormática. En la Oficialía Mayor. \as direccionesgenerales de Recursos Financieros y deProgramación y Coordinación Sectorialpasaron por el mismo proceso. dando lugara la Dirección General de Programación.Organización y Presupuesto.
Las funciones de inspección y vigilanciaen materia de precios y tarifas pasaron a laProcuraduría Federal del Consumidor. Enconsecuencia se eliminó de la estructura dela Secretaría, la Dirección General de los-
134
pección y Vigilancia (Decreto que modifica la Ley Federal de Protección al Consumidor.DiarioOficialdelaFederacián de4de enero deI989).
Finalmente. se confieren a la OficialíaMayor las atribuciones de vigilar \as normasde control que emita la SECOGEF; realizarauditorías a \as unidades administrativas yproponer medidas correctivas; asimismo.atender las quejas y denuncias contra servidores públicos e imponer \as sanciones quecorrespondan en esta materia.
CUADRO 1
ESTRUCTURA BASICA DE LA SECRETARIA DE COMERCIO YFOMENTO INDUSTRIAL. 1973-1989
1973-1979 1979-1983
Sub$t'cre/(Jrías Industria Comercio Exterior
Comercio Comercio Interior
Pesca Regulación y Abasto
Direcciones Generales Administración Administración y Desarrollo de Personal
Asuntos Económicos Internacionales Aranceles
Asuntos Jurídicos Asuntos Jurídicos
Capacitación y Fomento Cooperativo BienesMueblesPesquero Controles al Comercio Exterior
Comercio Cooperación Económica Internacional
Delegaciones Federales Coordinación Comercial
Difusión y Relaciones Delegaciones Federales
Electricidad Desarrollo del Comercio Interior
Estadística Difusión
Estudios Económicos Estímulos al Comercio Exterior
Fomento Cooperativo Infraestructura y Servicios Comerciales
a" Negociaciones Comerciales Internacionales
Industrias Normas Comerciales
Industrias Rurales Normas sobre Adquisiciones y Almacenes
Inversiones Extranjeras Organización
Normas Precios
Precios Productos Básicos
La Propiedad Industrial Programación Interna
Planeación y Promoción Pesqueras Planeación
Regiones Pesqueras Protección al Consumidor
Registro Nacional de Transferencia Recursos Financieros
de Tecnología Recursos Materiales
Tecnología Pesquera Servicios al Comercio Rural
Servicios Sociales
Otros órganosContraloría
Unidades
(C07núa-)Administrativas Foráneas
Delegaciones Federales de Comercio
(sigue)
1983-1985 1985-1989 15-1I1-89
Comercio Exterior Comercio Exterior Comercio Exterior
Fomento [odo,trial fomento Industrial Industria e Inversión Extranjera
Comercio Interior Comercio Interior Abasto y Comercio Interior
Regulación y Abasto RegulacióndelnversionesExtranjerasRegulaciónde 1nversíones Extranjeras y Transferencia de Tecnología
y Transferencia de Tecnología
Plantación Industrial y Comercial
Asuntos Jurídicos Análisis Económico Planeación e Informática
Comunicación Social Asuntos Jurídicos Asuntos Jurídicos
Delegaciones Federales Comunicación Social Delegaciones Federales
Aranceles Delegaciones Federales Asuntos Fronterizos
Asuntos Fronterizos Aranceles Negociaciones Comerciales Internacionales
Controles al Comercio Exterior de Asuntos Fronteriz.os Política de Comercio Exterior
Productos Industriales Controles al Comercio Exterior Servicios al Comercio Exterior
Controles al Comercios Exterior de Negociaciones Económicas y Desarrollo Tecnológico
Productos Primarios Asuntos Internacionales Fomento Industrial
Negociaciones Económicas y Industria Mediana y Pequeña Industria Mediana y Pequeña y
Asuntos Internacionales Industria Metal Mecánica y de Desarrollo RegionalIndustria Mediana y Pequeña Bienes de Capital Inversiones Extranjeras
Industria Metal Mecánica y Industria Quimica y Bienes de Consumo Normas
Bienes de Capital Normas Política de Comercio Interior
Industria Química y Bienes de Consumo Promoción Industrial Abasto y Productos BásicosInvenciones, Marcas y Desarrollo Desarrollo del Comercio Interior Fomento al Comercio Interior
Tecnológico Fomento a Productos Básicos Programación, Organización
Promoción Industrial Fomento y Modernización del Abasto y Presupuesto
Desarrollo del Comercio Interior Inspección y Vigilancia Recursos Humanos
Inspección y Vigilancia Precios Recursos Materiales y
Normas Difusión y Estudios sobre Inversión Servicios Generales
Orientación y Protección al Consumidor Extranjera
Precios Invenciones, Marcas
Abarrotes, Vestido y Bienes Duraderos y Desarrollo Tecnológico
Fomento y Modernización del Abasto Inversiones Extranjeras
Granos y Oleaginosas Transferencia de Tecnología
Productos Básicos y Abasto Rural Administración y Desarrollo de Personal
Productos Perecederos Estadística Sectorial e Informática
Difusión y Estudios sobre Inversión Programación y Coordinación Sectorial
Extranjera Recursos Financieros
Inversiones Extranjeras Recursos Materiales ;:
Transferencia de Tecnología Servicios Generales
Análisis Económico, Estadistica e
InformáticaPohnca Induslfial y ComercialPrograma. Secoríares.tnvesone, y ProYe<;"1<)<;
Programación y Presupuesto Paraestatal
Administración y Desarrollo de Personal
Programación y Organización
Recursos Financieros
Recursos Marenales \ Servtctos Generales
Contraloría Interna Contralona Interna Contraloria Interna
Coordinación de Estímulos Comunicación Social
Promoción de Exportaciones
Control \ Vigilancia de Estímulos a la Control y Vigilancia de Estimules
Industria a la Industria
Coordina..ión de Ddega<.wncs Admírustranvas Coordinación de Delegaciones Admínisrranvas Delegaciones Coordinadoras
Delegaciones Federales DeleSaciones Federales Regionales y Federales
CUADRO 2
SECOFI: MANDOS MEDIOS Y SUPERIORES 1983-1989
198J 1985 1988-11 1989-1/ REDUCCION(1) (2) (J) (4) (4-1) (4/1) (4-J) 4/J)
TOTAL JI 934 788 769 625 -309 0.7 -144 0.8
SECRETARIO 1 1 1 1 O 1 O 1
SUBSECRETARIO 6 4 4 3 -3 0.5 -1 0.8
OFICIAL MAYOR 1 1 1 1 O 1 O 1
CONTRALORINTERNO 1 1 1 O -1 O -1 O
COORDINADOR GENERAL O O 1 O O -1 ODlRECC10N GENERAL J9 JO 28 19 -20 0.5 -9 0.7
DlRECCION DE AREA 75 58 65 59 -16 0.8 -6 0.9
SUBDlRECCION DE AREA 2/ 204 171 206 164 -40 0.8 -42 0.8
JEFE DE DEPARTAMENTO 607 522 462 J78 -229 0.6 -84 0.8
J/ EL ESFUERZO DE RACIONALIDAD ORGANICA EN LA SECRETARIA EN LOS DOS EJERCICIOSEFECTUADOS EN 1985 Y 1988, REPRESENTARON EN CONJUNTO UNA COMPACTACIONESTRUCTURAL, DE 165 UNIDADES, QUE EN TERMINOS RELATIVOS REPRESENTA EL 17.8Ofo.ESTA REDUCCION FUE SUPERIOR AL IOlIJo MINIMü REQUERIDO POR LA SECRETARIA DEPROGRAMACION y PRESUPUESTO.
2/ EL INCREMENTO EN ESTE NIVEL PARA 1988, OBEDECE A LA ELEVACION DEL NIVELJERARQUICO DE LAS DELEGACIONES ADMINISTRATIVAS y A LA INCORPORACION DE PLAZASDEL EXTINTO IMCE.
3/ EN 1983, 1985, 1988, 1989, NO INCLUYE PLAZAS DE LA CONTRALORIA INTERNA y DEL SERVICIOEXTERIOR.
CUADRO 3
CUADRO SECOFI: PLANILLA DE EMPLEADOS, MAYO 1989
EMPLEADOS 1989MMyS BASE BASE
MMyS BASE CONFIANZA TOTAL TOTAL OPERTVO TOTAL(1) (2) (3) (4) (1/4) 2/(2 +3) (2/4)
TOTAL 1,059 5,803 2,586 9,448 11.2 69.2 61.4
SeCRETARIA PARTICULAR 126 366 98 590 21.4 78.9 62.0
OFICINA DELSECRETARIO 26 o 12 J8 68A 0.0 0.0
UNIDAD DECOMUNICAClON SOCIAL 17 28 14 " 28.8 66.7 47.S
D.G. DE PLANEAClON E INFORMATICA 44 137 " 234 18.8 72.1 58.SD.G. DE ASUNTOS JURIDICOS 22 201 19 242 9.1 91.4 83.1
UNIDAD DE REGULACION 17 o o 17 100.0 0.0 0.0
SUBSECRETARIA DE COMERCIO EXTERIOR J5J )JJ 179 665 23.0 65.0 50.1OFICINADEL SUBSECRETARIO " o 15 29 48.3 0.0 0.0D.G. DEPOunCA DE COMERCIO EXT 29 97 14 140 10.7 87.4 69.3O..G. DEASUNTOS FRONTERIZOS 23 32 12 67 34.3 72.7 47.8
D.G. DESERVICIOS ALCOMERCIO EXT J8 105 100 243 15.6 51.2 43.2
D,G. DE NEGOCIACIONES COMo INTERNAC. 39 99 J8 17' 22.2 72.3 56.3
UNIDAD EST.COMo EXTERIOR 10 o o 10 \00.0 0.0 0.0
SUBSECRETARIA DEIND. E IN", EXT 203 1120 275 1598 12.7 ".3 70.1
OFICINA DEL SUBSECRETARIO 11 1 12 24 45.8 7.7 4.2
D.G. LA IND. MEO. Y PEQUEÑA Y DES. REG. 20 137 35 192 10.4 79.7 71.4
D.G. DE FOMENTO INDUSTRIAL 60 309 40 409 14.7 88.5 75.6
D.G DEINVERSIONES EXTRANJERAS 29 1116 11 146 19.9 90.' 72.6
D.G. DE NORMAS 38 292 lO) 435 8.7 73.6 67.1
D.G DEDESARROllOTECNOlOGlCO 33 263 es 361 9.1 80.2 72.9
CODlEClI li 2 e 1 9 22.2 85.7 66.7
COMo INTERSEC. DElA INO. FAR~, 2/ ] • I 10 30.0 85.7 60.0COMo NAl. DE INV. EXTRANJERAS Ji 7 o 5 12 58.3 0.0 0.0
SUB, DE ABASTO Y COMo INT 118 878 8IJ 1869 9.5 51.9 47.0
OFICINA DEL SUBSECRETARIO JI o 14 25 44.0 0.0 0.0D,G. DE FOMENTO Al CüM INTERIOR 41 93 74 208 19.7 55.7 44.7
O.G DE.4.BASTO y PRODUCTOS BASICOS 4J l72 11 m 18,S 91.0 74.1
D.G. DEPOLlTICA DE COMERCIO INT 8J 61] 708 1404 5.9 46A 43.7
n.c DE INSPECClON y nGIlANCI.... o o o o 0.0 0.0 0.0
OFIClAlIA ~",YaR )99 JlI16 1221 4726 8A 71.8 65.7
OFICINA DEl OFICIAL ~'AYOR 8 o 4 12 66.7 0.0 0.0D,G. DE RECl'RSOS HL'MANOS JI 668 120 819 3.8 84.8 81.6
D,G. DE RECURSOS ~':\TERI.-\lES 23 m JI 567 4.1 98.0 94.0
D.G. PROG. ORG.Y PPTO 54 JI, 145 515 10.5 68.5 61.4
COORD. GRAl. DEDElG. FRAlES. ass 1589 904 2752 9A 63.7 57.7
UNIDAD DECONTRAlORIA INTERNA 24 o 37 61 39.3 0.0 0.0
FlIC'nl': 5«ofi, D;r"'~lón ~n.raj d. Persona;
11 COMITE PARA EL DESARROLLO DE LA INDUSTRIA EDITORIAL Y CO\1ERCIO DEL LIBRO.21 COMISION INTER5ECRETARIAL DE LA INDUSTRIA FARMECEUTlCA.3/ COMISION NACIONAL DE INVERSIONES EXTRANJERAS.
CUADRO 4
SECRETARIA DE COMERCIO Y FOMENTO INDUSTRIAL
SECRETARIO
SUBSECRETARIA SUBSECRETARIA SUBSECRETARIA
D' DE INDUSTRIA DE ABASTO Y OFICIALlACOMERCIO E INVERSION COMERCIO MAYOREXTERIOR EXTRANJERA INTI:RIDR
D1RECCION GENERAL DIRECCION GENERAL DlRECCION GENERAL DlRECCION GENERAL DIRECCION GENERAL- D' - D' - DE POLITICA DE 1-- DE PROGRAMACION, - D'ASUNTOS DESARROLLO COMERCIO DRGANlZACION y ASUNTOSFRONTERIZOS TECNOLOOICO INfERIOR PRESUPUESTO JURIDlCOS
-1 D1RECClON GENERAL
--1DlRECCION GENERAL DIRECClüN GENERAL HD1RECC1DN GENERAL DlRECCION GENERAL
DE NEGOCIACIONES D' - DE ABASTO Y D' - D'COMERCIALES fOMENTO esooocros RECURSOS PLANEACION E
INTERNACIONALES INDUSTRIAL BASICOS HUMANOS lNFORMATICA
DlRECCION GENERAL D1RECCION GENERAL D1RECCION GENERAL D1RECCION GENERAL UNIDADDE POLlTICA DE DE INDUSTRIA MEDIANA DE FOMENTO AL DE RECURSOS D'- COMERCIO - Y PEQUEI'lA y - COMERCIO - MATERIALES - COMUNICACION
EXTERIOR DE DESARROLLO INTERIOR Y SERVICIOS SOCIALREGIONAL GENERALES
DIRECClON GENERAL DlRECClON GENERAL DIRECCION GENERAL
'-- DE SERVICIOS AL 1-- D' - D'COMERCIO INVERSIONES DELEGACIONESEXTERIOR EXTRANJERAS FEDERALES
--1 DlRECCION GENERAL
D'NORMAS.__ .__ . __ . __ . __ . .- • __ • __ o _. __ • __ • ._._. . __ .__ . __ .__ .
DELEGACIONESCOORDINADORAS
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ENTIDADESSECTORIZADAS
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IHLP.O.P MAIlZO/ll'J
LA COMISION NACIONAL DE ALlMENTACION: ORIGEN,FUNCION y PERSPECTIVAS
Por PEDRO OJEDA PAULLADA'
LA IMPORTANCIA DE LAALIMENTACION EN LA
ESTRATEGIA NACIONAL DEDESARROLLO
México enfrenta la crisis económica
más seria de su historia moderna, en elmarco de una situación mundial detransición, inseguridad e incertidumbre.
El impacto de la situación internacional,junto con la vulnerabilidad del sistema económico interno por insuficiencias estructurales, la persistencia de desigualdades ydesequilibrios sociales y económicos, la faltade integración de los procesos productivos yla escasez de recursos para fmanciar el creocimiento, explican la difícil situación por laque atraviesa el país.
El reconocimiento de la magnitud de losproblemas es punto de partida de la actual
"Coordinador General de la Comisión Nacional deAlimentación.
administración. Seguramente las orientaciones fundamentales para superarlos seránparle esencial del Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994.
La atención a la alimentación y a lanutrición de los sectores amplios del pueblode México, constituye una de laspreocupaciones básicas del gobierno de laRepública; resolver por lo tanto estasnecesidades esenciales es punto de partidahacia estadios sociales superiores, es elpropósito invariable que guía la acción delgobierno.
La más alta prioridad conferida a la alimentación es la estrategia nacional dedesarrollo especialmente en estos tiemposeconómicamente difíciles en donde -nohay duda- se han demeritado los ingresosreales de la mayoría de la población y, enconsecuencia, su capacidad adquisitiva conel muy explicable deterioro en la calidad dela ingesta de alimentos.
Dentro de las demandas esenciales, es laalimentación la más apremiante y angustiosa; es un requerimiento vital que todos losmexicanos tenemos derecho de satisfacer.
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Si la prioridades el hombre,como centroy beneficiariodel proceso de desarrollo, elcambio hacia una sociedad igualitaria transita necesariamente por la satisfacción desus requerimientos básicos en materia dealimentación, educación, salud y vivienda.Dentrodeéstos, lasuficientealimentaciónyla adecuada nutricióncondicionanel desarrollo plenode las capacidadesy potencialidades individuales y colectivas.
De ahí la importanciaque la comunidadnacional asigna al suficiente desarrollo yadecuado funcionamiento de las diversasactividades económicas que contribuyen asatisfacer las necesidades alimentarias.
Es así que en laestrategiade reorientacióneconómicadel Plan Nacionalde Desarrollose deberá incluirsin duda algunala línea deprotección y estímulo a los programas correspondientes a los diferentes eslabonesque integranla cadenaalimentaria. A travésde esta nueva estrategia de reorientacióneconómica,sebuscamejorarsustancialmente y racionalizar la intervención del Estadoen el proceso alimentario, alcanzando conlos recursos utilizados. los sectores másafectados. De igual manera la estrategiadecambioen la modernidad que tendráelplan,se orientará a iniciar transformaciones defondoen losaparatosproductivoYdistributivo en los mecanismos de participaciónsocial,asignandoprioridada la satisfacciónde las necesidades básicas alimentarias delas mayoríasyal fortalecimiento del mercado interno.
Una adecuada nutriciónes determinanteen la salud y en el desarrollode las potencialidadesfísicasdelhombre,significadinamismopara realizaresfuerzosproductivosyes condicióndel disfrute de los demás bienes de la vida.
Es en el ámbito alimentario donde másperturba la desigualdad, porque ataca a ladignidaddelserhumano,limitasudesarrollo
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y cuestiona la subsistenciamisma de la nación.
El compromisodel gobiernomexicanoesatendercon la másaltaprioridadla soluciónde las necesidades alimentariasdel pueblo.Asíse haexpresadoa lolargodelprocesodeplaneacióndel desarrollodel país; así también seha venidoexpresandoen losprogramas específicosde alimentación.
La complejidaden la instrumentación delprograma alimentario hace que además deproporcionarlas solucionesa losproblemasestructuralesinternosque lacondicionan,setengaen cuentaqueel efectode la situacióninternacionalen materiade alimentaciónesadverso y por lo tanto dificulta aún más ellogro de los objetivosplanteados.
Los índices nutricionales del pueblo deMéxiconosonsatisfactorios;ampliascapasde la población enfrentan dificultadescrecientes para acceder a una alimentaciónapropiada.
No se puede permitir que el país caiga enunapeligrosadependenciaalimentaria, quepueda minar nuestra soberanía, y por lotanto nuestra seguridad alimentaria. Es poreso que hasta la fecha los planes nacionalesde desarrollo y específicos en materia dealimentación, han postulado la soberaníaalimentaria como propósito central de lasaccionesen este campo.
Lametade lograrunaautosuficiencia plenaen la producción de los alimentos básicosdemandaesfuerzosimportantes ysobretodosostenidosen el tiempo.
Reconocer las posiblidadesde una mejorutilización de los recursos con los quecontamos,así como las ventajaspara exportarproductos alimentarios nos debe de haceradoptarcriteriosnuevosde explotación<lueoptimicen las potencialidades que tenemos.
La obtenci6n de una oferta suficiente debienes alimentarios exije por lo tanto unamovilización estratégica de los grandesrecursos nacionales con los que cuenta elpaís aplicandocriteriosde eficacia,eficiencia y honestidad.
Al ser México un país grande, complejo,heterogéneo y diverso, las conclusionesdelos grandes promedios no son necesariamente útiles para la formulacién de losprogramasrelativos. En materiade alimentación,el fenómenoes muyvariado,incidendiferentes factores incluyendo los hábitosque se deben tomar en cuenta para delinearlos programas específicos.
El gobierno de la República, en la mayormedidade losrecursosdisponibles,apoyarálos programas que inciden en la alimentación del pueblo de México. Se reconoceque esto tiene un costo político que hayqueafrontar para lograr una justicia social másefectiva. Es indispensable que lacoordinación de las acciones en la materiade los sectores público, social y privado sedecon unamayorintensidad,yperfeccionamiento constante de los mecanismos dediálogo,análisisydiscusiónparaquelaconcertación que se de entre los sectores seamás participativa,objetiva y realista.
Sabemosque los temas que así se abordanen ocasiones han constituido puntos defriccióny sería discrepanciao inclusomitosque persisten en una buena proporción.Abordar los problemas con realismo y condecisión comprometida, sin duda algunaconstituyeuna alta prioridad no sólo para elgobierno, sinoensuconjuntoparalasociedadmexicana.
Lasestrategias que se tracen para orientary modernizarel aparato productivo, distributivo, comercializador, buscarán promover un sector industrial integrado haciaadentro y eficiente y competitivo haciaa fuera; un sectoragropecuario que mejore
sustancialmentelos niveles de vida y participación social asegurando los alimentosbásicos para la población y un sector deservicios más moderno y funcional adecuado a las necesidades de la producción delconsumo y de la nutrición,
Las condicionesde alimentación y los niveles de nutrición están estrechamenteligadosa losnivelesde ingresofamiliarque,a su vez, están condicionadospor el accesoarecursosdeproducciónya lasposibilidadesde obtener un empleo productivo yremunerado.
El propósitode lograr, a un mayorritmo lageneración de empleo con una mayor participaciónde los sectoresprivado y social y,en tanto se logre la meta deseada, que elgobiernomantengalosprogramasespecialesde protección y creación directa de puestosde trabajo, constituyen compromisos parasalvaguardar los niveles de ingresos y deconsumode lossectoresmásdesprotegidos.
En el mismo sentido, incrementar la participación relativaenel ingresodelasfamiliasubicadas en los estratos más bajos, quehabitan mayoritariamente en el mediorural,así como propiciar una mejor distribucióndelingresoasignandounaatenciónparticulara la población trabajadora urbana.Los propósitos de distribución del ingreso que seguramente serán postulados en el PlanNacional de Desarrollo, constituirán unapremisa fundamentaldel ProgramaNacionalde Alimentación1989-1994.Esevidenteque no basta lograr una producción suficientede alimentossi a la par no seapoya lacapacidad adquisitivade las personas.
Por lanaturalezamultisectorialde la cuestión alimentaria y por la incidencia que enella tienenlasdistintaspolíticaseconómicasysociales,loselementosrelacionadosconlasatisfacción de los requerimientosnutricionales y alimentariosde la población, constituyenunodeloshilosconductoresdelPlanNacional de Desarrollo.
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EL PROGRAMA NACIONAL DEALIMENTACION 1983·1988 y LA
CREACION DE LA COMISIONNACIONAL DE ALIMENTACION
El PlanNacionalde Desarrollo1983-1988postuló como gran tarea de la sociedadmexicanasatisfacer lasnecesidadesbásicasde la población y elevar su bienestar enforma permanente. La alimentación jugó,sin duda,un papel trascendenteen esa tarea.Fue punto de partida para el disfrute de losdemás satisfactores.
Los objetivos alimentariosalcanzados nofueron una tarea fácil, exigió realizar cambios profundosen lasestructurasde lacadena productiva Demandó asimismo el despliegue de un esfuerzo ordenado y sistemático, reconociendoprioridadesyatendiendoestrategiasprecisas.A estos requerimientosrespondióelProgramaNacionaldeAlimentación, cuya formulación fue compromisoexplicito del Plan Nacional de Desarrollo.
Laconcreciónde loslineamientosincorporados en la política socialdel Plan, fue retomadapor el ProgramaNacionalde Alimentación con objeto de asegurar la consecución de los objetivos de soberanía alimentaria y de las condicionesde alimentaciónynutrición que permitan un pleno desarrollodelascapacidadesypotencialidadesdecadamexicano.
El funcionamiento del Programaaseguró,que las diversas accionesdel sector públicoen él inscritas, se dirigierancon mayor certeza y consistencia hacia las prioridadesestablecidas.
El Programa Nacional de Alimentación1983-1988, constituyó un avance en la integraciónprogramáticadel quehacer público vinculadocon la cadenaalimentariaconel objeto específicode introducir un mayororden y un mejor aprovechamiento de losrecursos disponibles.
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La formación del Programa en cuestiónfue el resultado de un esfuerzo decolaboración desarrollada por un grupointersecretarial que integró y conjugó losdiversos planteamientos de los sectoresadministrativosrelacionadoscon la cadenaalimentaria.
Las preocupacionesy sugerencias expresadas por los diferentes grupos sociales,políticosyprofesionales.Asimismose logrócapitalizar las amplias y variadasexperienciasexistentesenel paísencuantoalanálisisde losproblemasnutricionalesy a la formulación de estrategias y políticas alimentarias.
El carácter estratégico y el contenido delprograma, implicóla intervenciónde variossectores para su ejecución, esta característica hizo que el Programa Nacional de Alimentación 1983-1988,sedefinieracomounPrograma Especial cuyas orientacionesfueron obligatorias para las diferentes instanciasdel SectorPúblicoFederal. A su vezlaaplicacióncongruentede laspolíticasqueprevió, indujeron la participación de lossectores social y privado en la direccióncorrecta para alcanzar buena parte de losobjetivos difundidos.
La coordinacción con los gobiernosde losestados y la concertación con los sectores,reforzó el compromiso que en esta tareadegrandes proporciones posibilitó un importante impacto en todo su territorionacional.
Objetivo del PRONAL 1983-1988
El Programa Nacional de Alimentación1983-1%8 se propuso lograr los siguientesobjetivos generales:
- Procurar la soberanía alimentaria.
- AIcanzarcondicionesdealimentacióny nutrición que permitan el pleno
desarrollo de las capacidades de cadamexicano.
- La soberanía alimentaria es unpostulado fundamental.
- La autodeterminación alimentaria, esun aspecto fundamental dentro delconcepto soberanía nacional que deser ejercido con base en normas deconsumo, producción, distribución,comercialización y nutrición.
- Lasoberaníaalimentariainvolucra seguridad para el acceso de toda lapoblación a los alimentos que lepermitan un desarrollo pleno, tantofísico como mental.
- Un elemento de capital importante enel concepto de soberanía alimentaria,consiste en decidir en qué se quiere yse debe ser autosuñciente.
Melas del PRONAL:
Mejorar los niveles nutricionales delas familias de bajos ingresos, el 40por ciento de la población nacional, esdecir 30 millones de personas. Dentrode esta población, se dio atenciónpreferentemente a los grupos másvulnerables como son: los niños preescolares, mujeres embarazadas y enperiodo de lactancia que sumaban en1984,6.7 millones.
Concentrar el esfuerzo en las zonassur y sureste del país, sin descuidar elresto. Se centró la atención delPrograma en un número reducido dealimentos considerados prioritarios,estos productos y sus correspondientes derivados fueron: maíz, trigo, frijol,arroz, azúcar, aceites y grasasvegetales,carnes de aves, huevo, lechey pescado.
Otros productos necesarios, comootros tipos de carne, hortalizas,tubérculos y frutas recibirían también,un apoyo vigilando su abasto, lascantidades requeridas de todos losproductos enunciados, quedaron definidas en el documentocorrespondiente y al mismo tiempo.sirvieron de orientación a la políticaproductiva.
En este sentido se fortalecieron lossis temas productivos regionales dealimentos, procurando laautosuficiencia local en productosbásicos y una distribución especialmás equitativa de los bienesalimenticios.
Acciones del PRONAL:
La complejidad en la que se desarrollaríaelProgramaNacional de Alimentación 19831988, hizo necesario que previeran en elmismo documento, el establecimiento deacciones con criterios selectivos, específicos y adecuados a las caracteristicas ynecesidades de la población.
Destacan entre ellas de manera prioritaria:El fortalecimiento de la producción primaria, mediante la revisión de los términos deintercambio a través de la aplicación de unapolítica equitativa de precios entre el sectorrural y el urbano.
Laracionalización del gasto público, paralo cual, se trató de identificar claramenteprogramas y recursos destinados al procesoalimentario, sujetándolos a prioridades.
La promoción de pequeñas y medianasunidades productivas intervienen en elproceso, teniendo en cuenta el binomioproductor-consumidor que caracteriza a losparticipantes en la cadena alimentaria.
El apoyo a la desconcentración territorialdel aparato productivo, agroalimentario y
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especialmente del industrial y comercial, enun proceso de integración local más eficiente de las capacidades productivas tratandode satisfacer necesidades regionales. Laconservación y el uso adecuado de losrecursos naturales, evitando en lo posible laobtención de resultados amplios y rápidos acosta de su agotamiento.
La elaboración e instrumentación de programas de preferencia por tipo de productoprioritario, tomó importancia fundamentalen el desarrollo del PRONAL. Es importante resaltar que el programa previó una seriede acciones de vigilancia, seguimiento yevaluación, de los compromisos adquiridosen materia de alimentación y nutrición entodas las fases del proceso.
Participación de la sociedad:
El cumplimiento del programa constituyóun gran reto siendo posible alcanzarlo solamente con la participación activa y comprometida de toda la sociedad: campesinos,obreros,industriales, transportistas, comerciantes, amas de casa y consumidores engeneral.
Cabe señalar, que se consideró para elSector Público Federal, un compromiso queexigió de la unidad de acción y de participación organizada de todos los sectores, paraalcanzar su objetivo nacional de lograr unaalimentación suficiente y justamente distribuida para todos los mexicanos.
La Comisión Nacional de Alimentaci6n
Para apoyar en todala realización del ProgramaNacional de Alimentación 1983-1988,se creó la Comisión Nacional de Alimentación, que fue instalada por el titular delPoder Ejecutivo Federal el l? de octubre de1983. Esta Comisión es un órgano creadopor acuerdo presidencial, publicado en elDiarioOficialde la Federación en la fechaseñalada,
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Lasfuncionesde la Comisión son:
a) Definir y acordar las estrategias,políticas y acciones queen los camposde la alimentación y nutrición, debenobservar las diversas instituciones delSector Público.
b) Establecer los mecanismos quegaranticen la adecuada coordinaciónde las acciones que seanresponsabilidad de las Dependenciasy Entidades en materia alimentaria,para alcanzar los objeti vos yprioridadesque seftalael Plan Nacionalde Desarrollo 1983-1988.
e) Opinar sobre los programas ypresupuestos de las Dependencias yEntidades del Sector Público, queprevean acciones relacionadas con elPrograma Nacional de Alimentación.
d) Establecer conjuntamenteconlosgobiernos de los estados, losprocedimientos de participación yconsulta que permitan la adecuadacoordinación de políticas y accionesen el campo de la alimentación y nutrición.
e) Establecer los criterios y lineamientospara la integración del ProgramaNacional de Alimentación y losprogramas anualesrespectivos,los queespecificarán las acciones obligatoriaspara el sector público, así como, lasque serán objeto de coordinación conlos gobiernos de los estados, deinducción y de concertación, con lasrepresentacionesde losgrupos socialesy privados o con los particularesinteresados, en todas las fases delproceso alimentario: producción,transformación, distribución,comercialización y consumo.
f) Establecerpolíticasyprogramascomplementarios, y acordar la ejecuciónde acciones orientadas, en especial, ala atención de grupos particularmenteafectados por deficienciasalimentarias.
g) Proponer acciones de emergenciacuando así lo requiera la situaciónalimentaria del país.
h) Acordar la realización de programasde investigación y desarrollotecnológico de capacitación derecursos humanos y de adecuaciónpara la población, en el campo de laalimentación y nutrición.
i) Evaluar periódicamente, en el marcodel Sistema Nacional de PlaneaciónDemocrática, los resultados de lasacciones orientadas al procesoalimentario,en funciónde losobjetivosy prioridades fijados en los programasa que se refiere la fracción V.
j) Definir las políticas que normarán laparticipación del país en las reunionesy convenios internacionales.relativosa cuestiones alimentarias, y las demásque señale el titular del EjecutivoFederal y las que sean necesarias parael cumplimiento de su objetivo.
En el marco del Sistema Nacional de Planeación Democrática, la Comisión promoverá conjuntamentecon losgobiernos de losestados el establecimiento de ComisionesEstatales de Alimentación, en el seno de losComités de Planeación para el desarrollo delos estados. Asimismo, promoverá la creación de Comités Urbanos y Rurales de Alimentación a nivel municipal, delegacional odistrital; según corresponda.
La Comisión es presidida por el titular delEjecutivo Federal y se integra de manera
permanente por los secretarios de Hacienday Crédito Público; Programación y Presupuesto; Comercio y Fomento Industrial;Agricultura y Recursos Hidráulicos; Salud;Reforma Agraria; Pesca y por el jefe delDepartamentodel DistritoFederal, así como,con los directores generales de la CompañíaNacional de Subsistencias Populares; delInstituto Nacional de la Nutrición y delSistema Nacional para el Desarrollo de laFamilia.
Pueden concurrir a las sesiones de laComisión las demás Dependencias yEntidades de la Administración PúblicaFederal cuando por razón de sus atribucionesuobjeto. seestimenecesaria suintervención.
La Comisión cuenta con un ConsejoConsultivo integrado por representantes dela propia Comisión y de las Organizacionesde los Sectores Social y Privado, a efecto deescuchar sus opiniones y de definir basespara la concertación de acciones en el marcode la programación alimentaria.
La Comisión cuenta con un coordinadorque es designado por el titular del EjecutivoFederal, que tiene a su cargo las siguientesfunciones:
a) Presentar a la consideración de laComisión las propuestas y estudiosderivados de los trabajos técnicos, asícomo, de las consultas con losgobiernos estatales y con los sectoressocial y privado;
b) llevar a cabo, el seguimiento de los acuerdos que se tomen en el sena de laComisión e informar a ésta,periódicamente, el cumplimiento yejecución de los mismos;
e) integrar la información que permita alaComisión vigilar la ejecución de los
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programasyaccionesacordadosen suseno;
d) someteralaaprobacióndelaComisiónel proyecto del programa anual detrabajo de la propia Comisión;
e) coordinar las actividades y elintercambiode informaciónentre lassubcomisiones;
f) convocarlasreunionesdelaComisión,y las demás que le asigne la misma.
La Comisióncuentacon unComitéTécnico que funge como órgano de asesoría yapoyo para el desempeñode sus funciones,el cual está integradopor los representantesque para el efecto designe cada uno de losmiembros de la Comisión y lo preside elrepresentantede la Secretaríade Programación y Presupuesto.
El comité técnicorealizalas funciones queexpresamente le encomienda la Comisión.
La Comisión puede determinar la creación de las subcomisionesque estime convenientespara elestudiodeaspectos específicos en materia de alimentación.
La Comisión sesiona con la periodicidadque determineel titulardel EjecutivoFederal.
El PlanNacional deDesarrollo1989-1994y el Programa Nacional de Alimentación1989-1994
En cumplimientocon lo dispuesto en losanículos 25 y 26 de la ConstituciónPolíticade los Estados Unidos Mexicanos y la Leyde Planeación, el 31 de enero del presenteaño, se puso en marcha el proceso de participación y consulta para la elaboración,actualizaciónyejecucióndel PlanNacionalde Desarrollo1989-1994, con la instalacióndel Consejo Nacional de Concertación
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Económica, en cuyo marco se aprobó eldesarrollo del Foro de Consulta Popularsobre la Alimentación. El Presidente de laRepública,Carlos Salinasde Gortari,encomendó la instalación y coordinación delForo al coordinador general de la ComisiónNacionaldeAlimentación,quienconelconcurso de los sectores más representativos de la actividad, procedióa instalar elForo de Consulta Popular sobre la materiael8 de febreroen las instalaciones de Potyforum Cultural Siqueiros.
Simultáneamente,se instalaron las mesasde trabajoqueabordaronlostemascentralesde la consulta: Producción Agropecuaria;ProducciónPesquera; DistribuciónyComercialización; Transformación; Consumo,Nutrición y Salud; ProgramasRegionalesy deDescentralización; CulturayNuevasPrácticas Alimentarias y Política InternacionalAlimentaria.
Por otra parte, se formuló atenta invitacióna los gobiernosdediversasEntidadesFederativas para participar dentro del proceso de consulta integrando las aportaciones de los sectores representativosde estadosy municipiosreflejandolaproblemáticay las soluciones propositivasen materia dealimentación.
El 27 de febrero tuvo verificativo la segunda sesión plenaria del Foro de Consultaen el Instituto Nacional de AdministraciónPública (INAP). Previamente sesionaronmesas de trabajo en las que tan sólo en esafecha se registró un total de 127 ponentes.
Conformeal calendarioprevisto,lasmesasde consultaprocedierona efectuarlos trabajos de análisis y conclusiones correspondientes y la coordinaciónde los ForosEstatales a integrar las propuestasfinalesde susrespectivas entidades.
Con base en lo anterior, el secretariotécnico del Foro conjuntó las aportaciones
generadas, pudiendo advertirse en su conteonido y alcances, que la consulta popularsobre la materia permitió confirmar y consolidar los resultados emanados de la campalla presidencial de Carlos Salinas deGortari.
Es posible afirmar y destacar asimismo,que la consulta cumplió ampliamente con elpropósito de abrir un cauce de participación,para que los sectores y personas interesadasformularan pronunciamientos y aportaciones sin cortapisas, garantizándose el derecho de audiencia y expresión de la ciudadanía, que prevé el Sistema Nacional dePlaneación Democrática.
Los resultados de cada uno de los capftulos en que se abrió la Consulta en materia dealimentación, se dieron a conocer con todaamplitud el 16 de marzo en la sede del1nstitutoNacionalde Administración Pública.
Dichos trabajos tuvieron como objetivopropiciar la participación de los diferentesgrupos sociales para que expresaran su OPI
nión y aportaciones con miras a la formulación del Programa Nacional de Desarrollo1989-1994 y al Programa Nacional de Alímentación para el mismo periodo.
Dentro de las conclusiones que emanaronde la Consulta Popular cabe destacar que lamisma permitió ratificar que la alimentación es una necesidad primaria e ineludibley su satisfacción es determinante para eldesarrollo de las potencialidades físicas eintelectuales de cada persona. En consecuencia todo país debe organizarse paraposibilitar el acceso de su población a unaalimentación suficiente, nutritiva y sana.Asimismo, la Consulta Popular reconoció:
-Que la alimentación y la salud se interrelacionan estrechamente, ya quela nutrición deficiente o inadecuadapropicia la presencia de desequilibriosy enfermedades.
-Que la atención especial a laalimentación de las madres gestantesy en periodo de lactancia, a los niñosparticularmente en edad preescolar ya los ancianos, es condiciónprimordialpara determinar tanto el grado dedesarrollo que pueden lograr lasnuevas generaciones. como laposibilidad de ampliar y mejorar lasespectativas de vida y bienestar. Quela alimentación además de un procesobiológico, es un acto que vincula alindividuo con la sociedad en suconjunto.
-Que la cultura y las tradiciones alimentarias, trascienden a lacompetición de la dieta por lo que elreforzamiento y orientación deprácticas apropiadas de alimentación,es aconsejable y posible a partir delpleno conocimiento de estasexpresiones.
-Que el gobierno de la República debepostular como objetivo estratégico yprioritario la satisfacción adecuada delas necesidades alimentarias de lapoblación. Salvaguardar y garantizarsu soberanía alimentaria, evitandoqueel país sea sometido a condicionantesque afecten su poder deautodeterminación. La soberanía alimentaria confirma en su ejercicio lacapacidad autónoma de decidir yaplicar las políticas y accionesorientadas a satisfacer las necesidadesalimentarias de la población, en ordena sus requerimientos de cantidad,calidad y oportunidad.
- Que la seguridad alimentaria estambién prioridad de la nación.
-Que ratificar la necesidad de alimentamos, es un actode ejerciciosoberano,que debe traducirse en el propósitopermanente de asumir las medidas
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adecuadas para garantizar laproducción de un volumen suficientede alimento, la estabilidaden la ofertade los productos disponibles y elacceso de la población a ellos, comocomponente básico del principio deseguridad alimentaria.
- Que la autosuficiencia alimentariaprimordialmente orientada a losproductos básicos, representa unobjetivo de permanente atención, queconlleva a evitar la dependencia delexterior para el suministro deproductos deficitarios. Es preciso sostener la autosuficiencia alcanzada enfrijol, arroz, carne de ave y huevo;recuperar en corto plazo la de trigopanificable; lograr enel mediano plazola de maíz y a un plazo mayor la deoleaginosas y leche.
Como ya se mencionó, los resultados de laConsulta Popular para la alimentación contribuyeron destacadamente a definir laspri oridades, políticas y estrategiasque enmateria de alimentación comprenderá elcapítulo relativo del Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994 y cuya redacción preliminar fue encomendada también a la Coordinación General de la Comisión Nacionalde Alimentación. Conviene mencionar acontinuación algunos elementos que por suimportancia enmarcan el ámbito de accióndel Sector Alimentario Naeional.
El gobierno de la República confiere unaalta prioridad al Sector Primario de la Alimentación, euyoestímulo yapoyosonrcquisitos para orientar la estrategia de abatir losrezagos productivos y sociales, las injusticias que prevalecen en el medio rural yaumentar la oferta de alimentos. Para lograrel incremento gradual y sostenido de laproducción de alimentos, es imprescindibleoptimizar el aprovechamiento y disfrute delos recursos disponibles, procurando una
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mayor eficiencia y mejores niveles deproductividad.
El gobierno de la República reconoce quenuestro país adolece de deficiencias alimentarias en grandes núcleos de su población.Consecuentementecon ello, sustentael deberde instrumentar acciones de apoyo directo albienestar alimentario y de ayuda a los grupos más desprotegidos. Para este fin se reconoce, igualmente, que es imprescindibledisponerde información más amplia y oportuna, así como de un sistema de vigilanciaalimentaria y nutricional que permita verificar el resultado de las políticas de fomento yasistencia alimentaria, así como detectar lasprioridades y situaciones de emergencia.
El país se encuentra dotado de los recursosnaturales, conocimientos necesarios, y deuna infraestructura básica, que permite incrementarel aprovechamiento del potencialalimentario, en beneficio de su población.Es necesaria la acción coordinada, simultánea e integral de las actividades de producción primaria, transformación, comercialización, distribución y consumo, para asegurar la disponibilidad de los alimentos y suefectiva accesibilidad. A no dudarlo, laintegración y modernización del SectorAlimentario es un eje estratégico pararecuperar el crecimiento, garantizar laseguridad alimentaria, generar fuentes deempleo e ingreso, modernizar el aparatoproductivo nacional, mantener la estabilidad, abatir la inflación yfortalecer el mercadointerno, con el consecuenteahorro dedivisas.
Ante la imposibilidad de que las políticassectoriales puedan alcanzar aisladamentelos objetivos de alimentación y con la finalidad de propiciar una adecuada vinculaciónentre los Programas Gubernamentales,Federales, Estatales y Municipales que inciden en ella, la Comisión Nacional de Alimentación es la instancia de coordinación ydefinición de políticas, estrategias y acciones en la materia y de concertación con lossectores Privado y Social.
Diagnóstico de la Situacián Alimentaria:
Méxiconodisponedeunsistemaintegradode informacióny vigilanciaalimentariaquepermita conocer y actuar oportuna y efectivamenteen la materia. Sin embargo,estudios especialesestablecenque laevolucióndel contexto socioeconómicode la alimentación,en los últimosaños, se ha caracterizado por patrones desiguales del consumoalimentario entre los distintos grupos de lapoblación, con los efectos consecuentesenla nutrición.
Una amplia proporción cercana al 40 porciento no alcanza a cubrir sus requerimientos básicos de alimentaciónen tantoque unreducido extracto con ingresos medios yaltos ha adoptado dietas inadecuadasinfluyendo en la reorientación del Sistema Productivopara la satisfacciónde su demanday provocandomodificacionesen el aprovechamientode los recursos locales, regionalesy nacionales,en detrimentode laproducciónde básicosde bajo precio, así como delconsumo habitual de los grupos mayoritarios.Las principales deficiencias alimentarias se manifiestan en las áreas rurales yurbanas marginadas,adquirendo gran trascendencia en las regiones centro y surestedel país.
El deteriorode la situaciónalimentaria esresultado principalmente de la pérdida depoder adquisitivo del ingreso familiar queha restringido el consumo de diversos alimentos básicos, la distorsión de las dietastradicionales y la deficiente orientaciónalimentaria.
La producción de alimentos agrícolas demayorconsumoes insuficienteparaatenderuna población en constante crecimiento ydepende fundamentalmente de las zonasdetemporal.
El proceso de sustituciónen el cultivo degranos alimenticios por forrajeros que sus-
tentan la ganadería intensiva, ha frenado elcrecimientode producciónde alimentos enlas diferentes zonas geográficas, afectandoa la autosuficienciaregionaly losesquemastradicionales de producción-consumo, anivel familiar y comunitario.
La disminucióndel hatode ganado lechero.la limitadaexpansiónde laaviculturay lamenorfrecuenciade laproduccciónde traspatio, han diezmado la generación de alimentosde origenpecuario.En estecontextopara complementar laoferta interna de alimentos se recurre a importaciones crecientesde granosbásicos,oleaginosasy lácteos.
No obstante su amplio potencial, en laactividad pesquera subsisten problemas dearticulación entre las fases, generando uncrecimiento desigual y diferenciado entreregiones y pesquerías, lo que ha limitadolaparticipacióndel sectoren laatenciónde lasnecesidades alimentarias. La acuaculturapresenta un desarrollo incipienteorientadofundamentalmente al cultivo de especiescomercialesdealtovalor.Lacapacidaddelapesca ribereña para generar alimentos destinados al autoconsumo y a los mercadosregionales no ha sido aprovechada plenamente.
El intermediarismo al que se sujetan frecuentemente los productores primarios dealimentosbásicos, imponela capitalizaciónde sus predios, repercutiendoen los nivelesde producción,empleo, ingresoy bienestraralimentario.
La industriaalimentariacaracterizadaporun amplio número de pequeños establecimientos con una elevada rotación en suingreso y desplazamiento en el mercado,insuficienciasen el abastecimientode insumos, tecnologíade baja o nula rentabilidadque impiden economías de escala y escasaintegración al sistemadeproducciónprimaria, no se ha vinculado plenamente a losrequerimientos de las mayorías.
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Un reducido grupo de grandes empresasaltamente tecnificadas limitan la satisfacción de las necesidades de alimentos básicos, orientándose a productos de alto costoporunidadde nutrimentos e influyendoen lamodificación de hábitos y tradiciones.
La dispersión e insuficiente capacidadinstalada de almacenamiento y las dificultades de transporte, hacen que más queunelementoarticulador, el sistemadecomercialización de alimentos opere frecuentementecomocomponentedesintegJadorde lacadenaalimentaria, incremente mermas, provoqueintermediarismo y especulación. trasladoinnecesario de productos y agregue a ellocostos de operación y baja calidad en losalimentos.
Lacomercialización al detalle presenta undesarrollo desigual entre grandes y pequeños establecimientos. Los primeros satisfacen la demanda de grupos sociales de mayoringreso. operan con bajos costos y se integran verticalmente; los segundos. atiendenal medio rura1y las zonas urbanas marginadas con un insuficiente volumen de mercancías y servicios y a precios mayores.
Objetivos Nacionales en Materia Alimentaria
Se ha reconocido que la planeación delproceso alimentario nacional, deberá identificar los objetivos generales y específicos.cuya atención en el corto, mediano y largoplazo. permitirá lajerarquización y ordenación de lasacciones que se emprendan en lamateria. conforme a su prioridad, complejidad y viabilidad de ejecución.
En este sentido los objetivos vinculados aaspectos estructurales del proceso alimentario se orientan a:
- Fortalecer la soberanía alimentariadelpaís.
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- Asegurar el acceso de los mexicanos aniveles de alimentación socialmentesatisfactorios paraelevarsu desarrolloy calidad de vida,
- Garantizar la capacidad de respuestaproductiva a lasnecesidades alimentarias de la población. con especialénfasis en los grupos mayoritarios.
- Revertir los rezagos productivos y sociales y las situaciones de injusticiaque en materia alimentaria afectanprimordialmentea los sectoresrura1esy urbanos marginados.
Los objetivos generales de mediano plazo; aluden al propósito de:
- Mejorar en calidad y cantidad elconsumodela población con prioridada la de menores ingresos y a la de lasregiones con mayores carenciasalimentarias.
- Alcanzar la autosuficiencia en la producción de maíz y avanzar en el logrode la de oleaginosas y lecbe.
- Promover una mejor distribución delos alimentos prioritarios para lamayoría de la población. entre grupossociales y regionales.
- Avanzar en el desarrollo del procesointegral alimentario, nacional yregional, en congruencia con la dotación y aprovechamiento óptimo de losrecursos. las características económicas y naturales del país ylas específicas de cada región.
Los objetivos generales de corto plazocorresponden al interés de:
- Evitar el deterioro de las condicionesde alimentación y nutriciónalcanzadas.
- Iniciar la integración y operacióndeun sistema de vigilancia en materiaalimentaria y nutricional.
- Sostenerla autosuficiencia alcanzadaen frijol,arroz,carnede ave yhuevoyrecuperar la de trigo panificable.
Por otra parte, los objetivos específicosparalas fasesdelprocesoalimentarioconsideran entre otros aspectos los que a continuación se enuncian:
- Lossectoresde la AdministraciónPública involucmdos retomarán comopropiaslaspropiedadesdefinidas,paraimpulsar coordinadae integralmentelasactividadesligadasa lasatisfacciónde los requerímentos alimentarios.
- Alcanzarla satisfacciónde los requerimientosalimentariosbásicosparalapoblación en general.
- Lograr y mantener la autouficienciaen los alimentos estratégicos para lasoberanía alimentaria e impulsarregionalmentelaproducción primariamediante el óptimo y racionalaprovechamiento de los recursosdisponibles.
- Articularla industriaalimentariaa lascaracteristicasestacionalesdelprocesoproductivo,propiciandosuintegraciónvertical y congruente con losrequerirnentos de productos para elconsumopopular.
- Asegurar el abasto suficiente yoportuno, en condiciones adecuadasde calidad y precio para los estratosmayoritarios de la población.
Estrategia de la Política Alimentaria
Las estrategiasde la política alimentarianacionaldeberánconsiderar al conjuntode
las fases de la cadena alimentaria en suarticulación dinámica, contribuyendo asuperardesequilibrios estructuralese incrementando la eficiencia del procesoalimentario.Para la consecuciónde este propósitose reconocen las prioridades siguientes:
PRIMERA.- Se identificaráregionalmentea los alimentos estratégicos por importaciaen la dieta, la cultura y la economía.A nivelnacional se considera: maíz, frijol, arroz ytrigo panificable.
SEGUNDA.-Se identificaránlas regionesdondeexisten losproblemasmáscriticosenmateria de alimentacióny nutrición.
TERCERA.- Las accionesen la materiaseorientarán preferentemente a la poblaciónde las regionesmásafectadas,entreéstas seotorgaráprioridada lactantes,preescolares,mujeresgestantesy en periodode lactanciay a los ancianos.
Las estrategias para la integraciónde lasfases delproceso alimentario; deberán,asimismo,considerar los siguientesaspectos:
l. Las accionesa desarrollaren las diferentes fases de la cadena alimentariatenderán a articular y modernizar elproceso.
2. En el marcode la políticade descentralización del desarrollo, sereordenaráel sistemadeproducción ydistribución de alimentos medianteelestablecimientodecircuitosregionalesde producción-consumo, con énfasisen los alimentos estratégicos y lospredominantes en cada región.
3. Se actualizarán las políticasde apoyoen congruenciacon losobjetivosde lamateria.
4. Se fomentaráuna culturaalimentarianacional y regional rescatando
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tradiciones y promoviendo nuevasprácticas que satisfagan losrequerimientosnutricionales.
5. Paracontribuiramodemizarelprocesose promoverá la investigación ydesarrollotecnológico,difundiendoyaplicando oportunamente susresultados.
6. Se consolidaráun sistemaintegraldeinformación y vigilancia en materiaalimentaria y nutricional.
7. El proceso de programación y presupuestaciónalimentaria,porsucaráctermultisectorial considerará dosinstancias. Una atenderá a losprogramas que por su alcance debancoordinarseinterinstitucionaImente yensuejecuci6n secontaráconrecursosidentificados y no transferibles. Lasegunda señalará los programassectoriales que inciden en laalimentaciénconñríéndolccongruencia y articulación al proceso.
El Programa Nacional de Alimentación
Para establecer las orientaciones que habrán de normar las políticasen la materia seha considerado relevante que el capítulorelativo del Plan Nacional de Desarrollo1989-1994 contemple la integración delPrograma Nacional Alimentario para elmismoperiodo,cuyaarticulaciónen el senode la Comisión Nacional de Alimentación,corresponde a las atribucionesconferidas adicho organismo. Conforme a las políticasdefinidasporelPlanNacionalde Desarrolloel Programa Nacional de Alimentación,propiciará la integración de las fases de lacadena alimentaria y articulará políticas yacciones que impulsenactividades relevantes en el marco de sus objetivos y prioridades.
J5~
Como parle de la instrumentación delPrograma Nacional de Alimentación, seconsiderade equiparableinterés la formulación y aplicación de programas integradosdepromociónyfomento;por productoyporregión.
Los programas de promoción y fomento,se orientarian a apoyar actividades queabarquen más de una fase del proceso.
En los de producto, participarían las Dependenciase Institucionescompetentes,conel propósito de alcanzar niveles satisfactorios y adecuadosen la producción, transformación, comercialización, distribución yconsumo de alimentos prioritarios.
En los regionales se consideraría a diversas Entidades Federativas, o parle de ellas,identificadas como prioritarias, ya sea porsupotencialproductivoobienporsuscarencias alimentarias. Estos considerarán elaprovechamiento de los recursos potencialesde las regiones,asícomolas necesidadesa nivel nacional y regional. Participaránensu ejecución el gobierno federal y los gobiernos estatales.
Vertientes de Concertación
La naturalezamultisectorialdel ProgramaNacional de Alimentación determina quelas Dependenciase Institucionesconcurrancoordinadamenteasu ejecucióngarantizando laarticulación de sus programasy acciones. Para ello, la Comisión Nacional.deAlimentación constituye la instancia dedefiniciónconjunta,coordinaciónyconcertación de acciones.
Aunado a lo anterior, los lineamientosdelPrograma Nacional de Alimentaciónal serretomados por las Dependenciase Instituciones del GobiernoFederal,en sus programas sectoriales e institucionales anuales yde mediano plazo contribuirán a inducir a
los particulares y desarrollar su participación directa en las actividades relacionadascon la alimentación. De igual importanciaes que en el marco del Convenio Unico deDesarrollo, con los gobiernos estatales y delos sistemas estatales de planeación, se establezcan y ejecuten acciones coordinadasen la materia.
Finalmente, es de fundamental interésfomentar la participación de los sectoressocial y privado en el desarrollo de accionesy proyectos en el marco de convenios yacuerdos que establecerán compromisos yacciones concertadas.
El primero de diciembre de 1988, al asumir la presidencia de la República, CarlosSalinas de Gortari reafirmé ante la nación lavoluntad de establecer un pacto de unidadnacional y en especial el compromiso socialde favorecer a los sectores de menores recursos, para darles acceso a los mínimos debienestar que constituyen prerrequisito deuna vida digna, a la que tienen derecho porigual todos los mexicanos.
Bajo estas directrices, confrontaremos elreto mayúsculo de satisfacer en orden decantidad, calidad y oportunidad la demandacreciente del abasto nacional. Al fiel apegode nuestras tradiciones culturales y de nuestras institucionesjuridicas,políticas y sociales, corresponde la espectativa de una transformación estructural que abra el camino dela modernización y el renuevo. Continuidady cambio son el eje en el que deberá sustentarse nuestra legítima aspiración de progreso.
Estamos persuadidos de que para avanzaren estos propósitos, es menester sumarempellas, conjuntar y coordinar acciones.
El Estado mexicano y la sociedad en suconjunto, tienen el deber y el compromisode reafirmar y preservar la soberanía alimentaria de la nación. Acudiremos a estegrandesafío, con la firme convicción de queaisladamente poco será 10 que logremos yque sólo la solidaridad en los postulados y enla acción, nos permitirá cumplir con el ineludible propósito de generar el bienestaralimenticio de nuestro pueblo.
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EL CONSEJO NACIONAL PARA LA CULTURAy LAS ARTES COMO INSTRUMENTO
DE UNA NUEVA POLITICA CULTURAL
Por: VICTOR FLORES OLEA'
INTRODUCCION
Los organismosagrupadosen el sector cultura de la administración pública federalejercen las atribuciones que en materia depromociónydifusióndelaculturaylas artesconfiere al Estado el orden jurídico nacional. Al Consejo Nacional para la Cultura ylas Artes, órgano desconcentradode la Secretaría de Educación Pública, creado pordecreto presidencialpublicado en el DiarioOficial de la Federación el? de diciembrede1988,corresponde la labor de coordinarlasactividadesde dichos organismos.
Así, el ConsejoNacionalpara la Culturaylas Artesejerce, con la necesariaautonomíatécnica y administrativa, las atribucionesqueen materiadepromociónydifusiónde laculturay las artescorrespondena la Secretaria de Educación Pública, de conformidadcon lo dispuesto por la Ley Orgánica de laAdministración PúblicaFederal. Igualmente, el Consejocoordina, conformea las dis-
• Presidentedel Congreso Nacionalparala Cultura y las Artes.
posiciones legales aplicables, las accionesde las unidadesadministrativas e instituciones públicas que desempeñan funcionesanálogas, inclusive a través de mediosaudiovisuales de comunicación.
El Consejo Nacionalpara la Cultura y lasArtes (CNCA) constituye el marco institucional para el diseño y la instrumentacióncoherente y coordinada de los objetivos,políticas y programasdel sector público enlas áreasdel arte y la cultura.A partirde unacaracterización general de la estructuraorgánicadel CNCA y de un diagnósticodela situación actual y perspectivas para lasociedadmexicanaen estos campos,el presenteartículoplantealosobjetivosyestrategias que orientarán las tareas de este organismodereciente creación.
Su establecimiento respondea unaseriededemandasexpresadaspor las comunidadesde artistas e intelectuales -y por extensosgruposde la sociedaden suconjunto- paracubrir rezagos y atender las nuevas necesidades culturales que ha generado nuestroacelerado desarrollo durante las últimasdécadas.
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De hecho, el CNCA constituye el instrumento fundamental de una política culturalnueva, que reconoce y recupera plenamentelos resultados de las labores de educación,así como de preservación y difusión denuestro patrimonio artístico y cultural, queha llevado a cabo el Estado mexicano durante los últimos 50 años, peroque a la vezpone de manifiesto la urgencia de un cambiocualitativo en los mecanismos con losque se han realizado estas tareas. Tales me
canismos.dc abara en adelante, habrán detener un mayor sustento en la participaciónlibre y corresponsable de la sociedad plural y diversificada que es elMéxicode hoy.
De acuerdo con la estructura que se hadescrito, la administración pública federal,en el ámbito de la cultura y las artes, cumplecon sus funciones a través del mencionadoConsejo y sus correspondientes dependencias, así como de órganos desconcentrados,entre los que destacan el Instituto Nacionalde Antropología e Historia y el InstitutoNacional de Bellas Artes y Literatura, y deorganismos y empresas paraestatales, comoel Instituto Mexicano de Cinematografía yel Fondo de Cultura Económica.
Las actividades que realizan los órganos ydependencias antes citadas están regidas, enprimer término, por lo dispuesto en el artículo tercero de la Constitución Política delos Estados Unidos Mexicanos. Dicho precepto, al establecer como propósito básicode la educación nacional la continuidad y elacrecentamiento de nuestra cultura, defineformalmente los vínculos históricos que unenindisolublemente a ambos conceptos, reconoce expresamente la importancia de laidentidad histórica y cultural de la nacióncomo supuesto imprescindible de nuestraindependencia y del ejercicio de la soberanía. La norma constitucional igualmente,orienta la tarea cultural del Estado, es decir,el papel rector que le corresponde en elproceso del desarrollo educativo y culturalde México, conforme al principio que hace
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de la democracia un sistema de vida fundadoen el constante mejoramiento económico,social y cultural del pueblo.
Entre las leyes y decretos que se desprenden del artículo tercero constitucional habría que hacer mención especial de la LeyOrgánica de la Administración PúblicaFederal,laLey Federal de Educaci6n,la LeyOrgánica del Instituto Nacional de Antropología e Historía,la Ley que creó el InstitutoNacionaIde Bellas Artes y Literatura, la LeyFederal sobre Monumentos y ZOnas Arqueológicos, Artísticos e Históricos, elDecreto que creó el Consejo Nacional parala Cultura y las Artes y el Reglamento Interior de laSecretaría de Educación Pública.
SITUACION ACTUAL
El sector cultura tiene ante sí una complejaproblemática que tiene que ver, entre otrosfactores, con el atraso y la marginación quesufren sectores importantes de la poblacióndel país, con la profunda transformación deque ha sido objeto la sociedad mexicana enlas últimas décadas y con la creciente independencia, debida al acelerado desarrollode los sistemas de comunicación, que caracteriza al mundo de nuestros días.
Así, la política cultural del gobierno de laRepública enfrenta el reto decolmar rezagosacumulados y de satisfacer las nuevas necesidades culturales, especialmente de losjóvenes, que han generado nuestros grandescambios demográficos y la mejor disponibilidad de tiempo libre, fruto del proceso demodernización. Se trata igualmente, de afamar la identidad cultural de la nación, sinperjuicio de ampliar los intercambios conotras culturas, de los que también se nutre lacreatividad de los mexicanos.
En el marco de esta problemática se advierte también, la necesidad de definir conprecisión las responsabilidades que en elámbito de la cultura y las artes han de
asumir,por unaparte, elEstado mexicanoy,por la otra, la comunidad artística y de loshombresde cultura, así como la sociedadengeneral, a partir del creciente pluralismo ydiversificación que caracteriza al Méxicode hoy. Tal diversificación se suma a lavariedad de formas de expresión, locales yregionales, que desde el inicio de nuestravida independiente, forman el mosaico cultural del país. Por eso, para fortalecer lacultura nacional, se requiere de un esfuerzoconsistentea fin de combatir el centralismoy la macrocefaliade los serviciosculturalesque presta el Estado mexicano, utilízansecada vez con mayor eficacia las ampliasposibilidades de los medios modernos decomunicación.
En definitiva, el Estado mexicano en elámbito de la cultura y las artes afronta undesafío de modernidad, es decir, el reto deasegurarque laculturaasumael papelque lecorresponde en el proceso de desarroUo integraldel país.Desde nuestraperspectiva,laposibilidadde crear ydisfrutar de losbienesartísticos y culturales es, para todos losmexicanos, elemento esencial de una vidadigna. Más aún, la pujanza de la culturanacional es supuesto imprescindible denuestro progreso político, económico ysocial.
A los problemas generales de que se hahecho mención se deben sumar,en un diagnóstico del sector, algunas cuestiones, talvez más restringidas que, sin embargo, revistenprimordial importanciaparaladefinición de las estrategias y de los programasque habrán de Uevar a cabo las distintasdependencias y organismos de la administración pública federal. Entre ellas debendestacarse:
- La insuficienciade losesfuerzos realizados para investigar, preservar ydifundir nuestro rico patrimonioarqueológico, artístico e histórico, noobstantela innegablelaborque eneste
campo hancumplidoel sectorpúblicoy también grupos organizados de lasociedad.
- El gobierno federal y, de maneracreciente, los gobiernos estatales ymunicipales, han procurado, pese alos escasos recursos disponibles, lamás ampliadifusiónde lascreacionesartísticasyelestímuloeficazalcreador.Empero, es preciso reconocer que enesta tarealosresultadostodavíanosonsatisfactorios. Son muchos losmexicanos, sobre todo en el interiordelpaís,queaún no tienenaccesoa lasmanifestacionesdel arteynumerosos,igualmente los talentos que carecendel aliento para la producción, propicien las obras que enriquezcannuestropatrimoniocultural.Para lograreste objetivo los organismos ydependenciasdel sectorculturase hanpropuesto desde hace anos lapreservación y difusión de diversasexpresionesde la cultura popular. Sinembargo, quizá no se ha prestadosuficiente atención a susmanifestacionesurbanas.Inclusiveenel ámbito rural falta aún una inmensatarea por realizar. Por lo que a loslibros y a la lectura, la red nacionaldebibliotecas públicas constituye unlogrode indudablesignificación,peroes innegable,igualmente,lanecesidadde enriquecer sus acervos y dediversificarlosserviciosculturalesquelas propias bibliotecas podríanproporcionar. Debe aceptarse que enla producción, distribución y comercialización del libro, el Estado y losparticulares enfrentan severosobstáculos.Ya que faltauna instanciacoordinadora que promueva eficazmente la industria editorial y, engeneral,el hábitodc la lecturaen todoslos sectores de nuestra población.
- En nuestropaís todavía no hemos utilizado a los medios audiovisuales de
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comumcacíén, en la medida de supotencial, como vehículos deeducaciónydifusión cultural.Además,resulta evidente la urgencia deemprenderuntrabajosistemáticoparaincrementar la productividad de laindustria cinematográfica,de la radioy la televisión,particularmentede lasempresasque el Estadooperaen cadauna de ellas y de transformar suscontenidosal ritmodel propiocambiosocial.En todos los niveles del sistema educativo nacionalson mayoreslos requerimientos de maestros yalumnos con respecto a la formaciónartística y, en general, en las diversasdisciplinas de la cultura. Por ello, lasnormasjurídicasquerigenlaactividaddel Estadoen el ámbitode la culturaylas artes requieren de actualización ysistematización para asegurar unaeficaz acción de las institucionesculturales.
OBJETIVOS
Desde el inicio de la actual administración, el gobierno federal propuso a losmexicanos un nuevoacuerdo sociala fin deque, mediante un mayor esfuerzo conjuntodel Estado y la sociedad, para promover eldesarrollo y el bienestar de todos los habitantes de la República. Se trata, en deñnitiva, de mejorar la calidad de vida de losniños.jóvenes,hombresymujeresdelcampoy la ciudad. Para ello es necesario brindar atodosloscompatriotaslasgarantíasmaterialesde unaexistenciadigna,pero se requiere,también, de una acción eficaz, participativay solidariapara alentar la creatividadde losmexicanos y ampliar las oportunidades deacceso de los más diversos sectores de lasociedad al disfrute y la recreación de losbienes artísticos y culturales.
Los objetivos generales de la política culturaldel gobiernofederalson los siguientes:Estimular la creatividad de la población
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mexicanaen suconjuntoyenparticulara losartistasy hombresdecultura,cuyascreaciones ertriquecen y son parte esencial del patrimonio cultural de la nación; lo anterior,naturalmente, en el marco del más plenorespetoa las libertadesque el ordenjurídicogarantiza a individuos y grupos. De igualforma se requiere ampliar y descentralizarlos serviciosculturales que presta el Estadomexicano para procurar el acceso de todoslos mexicanos al disfrute de las creacionesartísticas y culturales.
Se requiere de igual manera promover lamás amplia participación de la comunidadartística e intelectual,y de la sociedaden suconjunto,en la tarea corresponsablede preservar y enriquecer el patrimonio cultural ehistóricodeMéxico.Así,a partirdel reconocimiento de las múltiples voces de una sociedad eminentemente plural. y de la diversidadde nuestras culturas regionales, sefortaleceel perfil cultural del país y la identidad de la nación.
ESTRATEGIAS
El logro de los objetivos generales de lapolítica cultural del gobierno de la República exige una redefinición de las relacionesentreelEstadoylasociedadparaatenderlas demandas que, en ese campo, formulanlos diversosgrupos de la población mexicana.
El Estado mexicano, durante más de seisdécadas, tanto en el ámbito de la culturacomoen las más variadasáreas de la actividad social. creó instituciones y desempeñóun papel rector de las iniciativas de losgruposorganizados. Al mismo tiempo,asumió múltiples tareas que los particulares.debido al incipiente desarrollo de la sociedad civil, no tenían la posibilidad de cumplir.
Empero.en laactualidad.unasociedadcadavezmásmadura,diversificadaypluralrecla-
ma con urgencia una mayor participación enla adopción y puesta en vigor de las decisiones que encauzan y marcan la vida social.Enfrentar y dar respuesta a ese reclamo esahora premisa básica del desarrollo deMéxico.
Por eso, la corresponsabilidad debe ser elsigno distintivo de la política cultural quehabrá de prevalecer en el periodo 19891994. Ella implica, en primer término, elcompromiso de respetar la indispensablelibertad de los creadores y de asegurar lavigencia efectiva de esa libertad. El Estadocon respecto a la creación cultural yartística,no puede cumplir otra labor que la de unainstancia de aliento y promoción. Más aún,para que el Estado lleve a cabo una tareaeficaz de estímulo a la creación, es necesarioestablecer nuevos mecanismos y fórmulasinstitucionales que permitan a los propioscreadores contribuir a la formulación de laslíneas básicas de las acciones gubernamentales.
El nuevo diálogo que el Estado se proponeestablecer a fin de conseguir los objetivos dela política cultural, supone más ampliasresponsabilidades para la sociedad en suconjunto. Por definición, en la tarea de estimular y alentar a los mexicanos que sedistinguen por su talento y creatividad, lossectores privado y social tienen tambien unalabor que desempeñar. El Fondo Nacionalpara la Cultura y las Artes, de reciente establecimiento, propiciará esa indispensableparticipación social, allegando mayoresrecursos, nosólo parapromover la creación,sino también para la preservación y difusiónde las múltiples muestras del patrimoniohistórico, artístico y cultural de México.
En todo caso, para conservar y protegerdicho patrimonio, se necesita movilizar laconciencia social de todos los sectores de lapoblación mexicana. Han de ser las propiascomunidades las que asuman la labor primordial de preservar nuestras zonas arqueo-
lógicas, los centros históricos de las ciudades coloniales, los múltiples monumentos yobras de arte que forman parte del acervocultural de todos los mexicanos. Para investigar, catalogar y preservar tal acervo, elEstado mexicano no habrá de escatimaresfuerzo alguno. El éxito, sin embargo, reclama la responsabilidad del conjunto de lasociedad.
Por supuesto, el Estado no podria soslayarsu responsabilidad primordial en lo que hacea las crecientes demandas de los mexicanos,sobre todo a los que menos tienen, de acceder a los bienes artísticos y culturales.Para ello, nos proponemos ampliar la red deservicios culturales que presta el gobiernofederal, a la vez, se profundizará el empeñopor descentraiizarlos, siempre a partir de lasnecesidades y de las aspiraciones de lascomunidades que habitan en los diversosrincones del territorio nacional.
La descentralización es instrumento idóneo para fortalecer las culturas regionales ylocales de las que en última instancia senutre la propia cultura nacional. Es indudable que la riqueza de nuestro patrimoniohistórico y artístico, la identidad cultural deMéxico y, en definitiva, la posibilidad deafirmarnos como nación independiente ysoberana son indisolubles de la variedad deculturas urbanas y rurales que nos proponemos alentar. Las fronteras, en este sentido, serán objeto de la más alta prioridad.
La tarea a cumplir exige también una revisión a fondo de las instituciones que elEstado ha creado para promover y difundirla cultura y las artes. Estas han de tenerpresencia propia en los planes de desarrollonacional, estatal y regional, actualizando losordenamientos jurídicos que rigen, en este'campo, las actividades de la administraciónpública. Además, se requiere prestar unamayor atención a la educación cultural yartística en los diversos niveles del sistemaeducativo nacional. Es urgente, asimismo.
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un mayor aprovechamiento de las nuevastecnologías para la promoción y difusióncultural.enespecialde lasposibilidadesquebrindan los medios audiovisuales decomunicación.Es imprescindible.en últimotérmino.una instanciade gobiernoque en elámbitode laculturaasegure lacoordinacióneficaz de lasdependencias y entidades delgobierno federal.
Para darrespuesta a todasesas exigenciasse ha establecido el Consejo Nacional parala Cultura y las ArteB y se ha dispuesto quela propia Secretaria de Educación Pública,por conducto de dichoConsejo. desempellela funciónde coordinara lasentidadespara-
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estatales que promueven la cultura y lasartes. inclusive a través de los mediosaudiovisualesde comunicación.
Finalmente. es preciso destacar que en lainterdependencia de nuestros dlas la originalidad de la cultura nacional supone lacondición de ser universa1. Nada de lo queocurre fuerade nuestrasfronterasnospuedeser ajeno. De ahí el esfuerzo que habrá deemprender el Estado para incrementar losintercambios culturales. sobre todo conaquellas regiones. como América Latina,con la que nos une una estrecha afinidaddehistoria y tradición.sin soslayar las necesidades culturales de laspoblaciones de orillen mexicanoen el extranjero.
COMISION NACIONAL DEL DEPORTE
Por: RAUL GONZALEZ RODRIGUEZ*
Eljuego, es una de tantas manifestacionesdel la conducta humana que ha acompaliado a! hombre desde hace mucho tiempo.En el juego, encontramos el antecedentelógico e inacabado del deporte; éste encuentra siempre su soporte en una actividadlúdica. Si bien en un principio el deporte sevinculaba más con aspectos religiosos, actualmente su relación mayor se enlaza con elcontenido educativo y el desarrollo físico ymental, lo que contribuye a! equilibrio persona!. El deporte proporcionaba en lasculturas antiguas, no sólo una armonía entreel cuerpo y el espíritu, sino que a! mismotiempo, era un medio para capacitarse antelas batallas. Hoy se concibe a! deporte comouna estrategia para hacer aptos a sus practicantes ante la diaria batalla que significa laevolución y el ascenso intelectual y físicodel hombre.
El reto, la superación y el anhelo, fueronsin duda los elementos que sirvieron de
"Presidente de la Comisión Nacional del Deporte dela Secretaría de Educación Pública.
enlace entre el juego como ocio y distracción, y el deporte como actividad trascendente. Aquellos factores de impulso paraconsolidar un sistema y una organización:una actividad humana que ascendió delpasatiempo cotidiano y se incrustó en elrango de las necesidades.
El deporte es así una actividad humanacorporal que requiere de habillidad, agilidad, fuerza y resistencia, realizada encomparación, basada en un conjunto dedisposiciones reglamentarias aplicadas poruna autoridad, y supervisado todo ello poruna instancia superior, a la que voluntariamente se someten los participantes.
Esta supervisión, que tiene a su cargo unainstitución deportiva, originó en el mundoel surgimiento de comités, consejos, federaciones,ministerios, comisiones, instituciones y otros órganos, gubernamentales o no,con el objeto de ya no sólo ejercer la supervisión, sino de conseguir la organización yestructuración del deporte. En consecuencia,la existencia de organismos deportivos,
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respondeahora más a una política integralde beneficio social y la coordinación deesruerzosdispersos.
Esen este tenorque debe concebirsea lanacienteComisiónNacionaldel Deporte.
JUVENTUD
Es una etapa de la vida humana, que sepresentacon gran fuerzay con un poder deasimilación y en ocasiones,de intransigencia, característica de este ciclo vital. Respectoa este tema no se ha logrado un consenso en torno a la edad; se precisa que lajuventud, como secuencia de la niñez, seinicia alrededorde los 170 18añosdeedad,acompañada por una serie de cambiosbiológicosy psicológicos que repercuten en losocial. La juventudaparececomo un cambio de personalidad, de actuacióny de pensamiento.
Con todoslos riesgosque implica,tal vezsepueda,bajoesteparámetro,indicarqueseinicia en determinado momento, pero esmás dificil subrayar su duración. No obstante, nos parece que, para los efectos quebuscamos, es convenienteunperiodode 15a 20 añosa raíz de que comienza. Es decir,abarcariadesdeel términode laniñez,hastael comienzo de la edad adulta; estamoshablandode los 170 18años a los 30 o 35.
Si aceptamosesta conceptualización, aunenelentendidodequedebesermásflexible,loque importaresaltares quelajuventud nosolamente se mide en función de tiempo,sino, a la vez, y quizá antes, en relación avivencias. a circunstancias inmersas en unespaciopolítico-social; en suma,a unaactitud ante la vida. La juventudasí entendida,exige una atención precisa acorde a susneccsidadcs y deseos, dentro dc los cualesestán la participación, el bienestar y lapromociónsociales.
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Estosrangosdeespecificación nosecubrenexclusivamente en una esfera; es menesterunarespuestaamplia,queabarquelosvariados campos de la propia actuación de losjóvenes. En este orden,uno de los ámbitosde participación, bienestar y promoción,donde Iajuventud puedeencontrarun lugarespecífico es el deporte; no en tanto catalizador,sino receptáculode energíay coraje, de lucha constante en búsqueda de untriunfo.
Paralosjóvenesqueasí conciban sucaudalde esfuerzo, la Comisión Nacional delDepone es la instanciagubernamental adecuada,quelespermitiráconsolidarseen unode los rubros de la actividad humana quemás constanciae ímpetu requieren.
También, ofrece una serie de oportunidades que no única y exclusivamente losencaja en la práctica deportiva. La Comisión Nacional del Deporte es una entidadpúblicaqueen unióndelrestodelsectorydelasotrasdependencias quetambién hacenlopropio, cumple un cometidorico en expresionesdiversasal serviciode Iajuventuddelpaís.
COMISION NACIONAL DELDEPORTE
El día 13de diciembrede 1988,se publicóen el Diario Oficial de la Federacián, eldecretode creaciónde la Comisión Naciónal del Deporte, como organismo deseoncentrado de la Secretaría de EducaciónPública,conelobjetodepromoveryfomentar el deporte y la cultura física. Durante lacampañadelLic. CarlosSalinasdeGortarí,se hizoevidente la necesidadde atenderenforma primordial el deporte, como factordecohesiónsocialyelementointegradordela participación ciudadanaen el desarrollodel país.
Una vez que Carlos Salinas de Gortaritomó posesión como Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, el propósito deapoyar al deporte, significado por un compromiso presidencial, se ve cristalizado enesta decisión.
Así, el ámbito formal de este órgano oficial inicia un esfuerzo sin precedente parapromovereldeporteen México, con la puestaen marcha de la Comisión Nacional delDeporte, se abre el canal necesario para quela población haga deporte en forma organizada y habitual. Se responsabiliza a lanaciente Comisión, para atender el desarrollo del deporte popular, la superación delestudiantil y poner especial cuidado en el dealto rendimiento.
Dentro de este contexto, reafirma queparalelamente, se debe conservar y ampliarla asesoria, orientación y servicios para lajuventud, que faciliten su integración productiva a la vida de la nacion. Aquí debeabrirse un paréntesis, para aclarar que laComisión Nacional del Deporte no sólovelará por el deporte.
Otra de las funciones del organismo es larelativa a la atención a la juventud, tarea dela que se encargaba el extinto ConsejoNacional de Recursos para IaAtención de laJuventud. Así es como, laComisión quedóestructurada de una manera dual, para ellocuenta con una Dirección General de Desarrollo del Deporte y con una DirecciónGeneral de Atención a la Juventud.
Sabemos que la participación deseada porel núcleo juvenil no se concreta a la prácticadel deporte; éste no es una actividad exclusiva de la juventud: por lo mismo, el organigrama.las funciones y los objetivos de losdos vértices de la Comisión se encuentranbien diferenciados, pero se complementan,porque tenemos la convicción de que la
juventud y el deporte no se excluyen, sinoque bien pueden conjugarse rindiendo frutos positivos.
PROPOSITOS
Una vez que hemos mencionado el bínomio participativo de la Comisión, nos referimos a las principales razones que sustentan el origen del organismo. No eraextraño escuchar durante la campaila presidencial de Carlos Salinas de Gortari, que losjóvenesexigieran saber qué papeljugaban yno que otros les indicaran 10 que debíanhacer, sin consultarlos; reclamaron siempreparticipación, acción y estímulos y posibilidades de desarrollo. En igual sentido,solicitándole acciones, se manifestaron losdeportistas. Cada uno en su espacio pareceria que estaban de acuerdo. Lo estaban:era-y es---necesaria una mayor participación. y aquí se encuentra el principal motivo del origen de la Comisión.
Hacía falta, en lo relativo al deporte, acabar con la anarquía, presenciada durantemás de SO años, por políticas desarticuladasen elfomento deportivo; buscar una dcfinición concreta y una vinculac ión teóricometodológica entre los organismos desvinculados entre sí. Indiscutiblemente, lopropuesto tiende a eliminar lo superfluo y aconsolidar la simplificación, para que losdeportistas, reciban un verdadero apoyo,que sea directo y los estimule. Al mismotiempo, se busca que cuenten con respaldomédico y científico en general, que puedanaprovechar las instalaciones existentes ytengan la opción de desarrollarse física ymentalmente.
Ninguno de los planteamientos anterioresse desarticula de los requerimientos de losjóvenes, entendemos que desean participar,que buscan apoyo y aspiran a un desarrollointegral, como entes biopsicosociales.
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Garantizar loscaucespara sus aspiracionesydesenvolvimiento,esel motivoy haciaesepuntose dirige laestrategiade la Comisión:buscamosque los deportistasse consolidena nivelinternacionalyque nuestrosjóvenesse caractericen por su actuar dentro de losespacios ilimitadosque tienen en la vida.
ORGANIZACION
Nuestra estructura, nuestros proyectos ynuestras metas, se sustentan en dos ejesfundamentales: El desarrollo del deporte yla atencióna lajuventud. Cada uno de estosesquemas tiene en su interior un soporteinterdisciplinario,que lepermiteunamayorretroalimentación con las característicasexteriores,porello,el áreade desarrollodeldeporte, se basa en las siguientes líneas:Deporte estudiantil; deporte popular; deporte de alto rendimiento; formación ycapacitación de recursos humanos; medicina yciencias aplicadasal deporte;e instalaciones deportivas.
Por su parte, la dirección de atención a lajuventud, encuentra su soporte funcionalen: organización y participación juvenil;promociónsocial: villas deportivas y juveniles; y bienestar económico.
MARCO JURIDICO
Como se indicó líneas arriba, el 13 de diciembre de 1988 se publicó en el DiarioOficial de la Federación, el decreto por elque se creó la Comisión Nacional del Deporte, como un organismo administrativodesconcentrado de la Secretaría de Educación Pública
Las atribuciones de la institución, atendiendo a la acción generadora que administrativamentedebe cubrir, son:Formular,proponer y ejecutar la política del deportey
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la cultura física, así como la estructuracióndel correspondienteprogramanacionalqueabarqueestos rubrosy establecerel SistemaNacional del Deporte mediante una participación tripartita, la de los sectores público, social y privado. Generar los lineamientos en la materia y la normatividadenla participaciónoficialde deportistasrepresentantes de México en las competencias,tanto nacionales como internacionales. Asu vez tendrá a su cargo la integración ypreparación técnica de preselecciones yseleccionesnacionales,y la intervencióndelas federaciones deportivas en tales competencias. Y de los mecanismospara coordinar las actividades que sobre programasde investigación y en ciencias y técnicasdeportivas se desarrollen dentro de lasinstituciones sociales y privadas.
POLITICAS y PROGRAMAS
En cuanto al deporte se refiere, la Comisión entiende que es un medio de integración familiar y social; que contribuye aldesarrolloarmónicodelosindividuos,sobretodo en la niñez y en la juventud; que supráctica genera actitudes y conductas decohesión y de fortalecimientonacional; yque debe basarse en una planeación.
Respecto a la juventud, esta instituciónparte de la premisa de que aquellaconstituye un factorde transformación;quees necesario que los jóvenes participen en el proceso de modernizacióndel país; paraello elestadodebebrindarlaoportunidadde que lajuventud intervenga activamente en las tareas nacionales;y que su energía, entusiasmo y capacidad creadora, pueda vincularsea laprácticadeportiva,aunqueestonosignificareducirlaal ámbitodeldeporte,sinoqueéste es sólo un espacio más en el que losjóvenes tienenla posibilidadde manifestarse.
Atendiendo a los programas que ya seencuentran en marcha, en lo que atañe a 1
deporte, los objetivos son: incentivar aldeporte estudiantil para contribuir al desarrollo integral del estudiantado, a través dela educación y las prácticas deportivas: asícomo conformar el sistema nacional decompetencias para los estudiantes. De igualforma es necesario fomentar al deportepopular, cuyo objetivo central es la promoción y organización del grueso de la sociedad en las actividades deportivas.
Con relación al deporte de alto rendimiento, se persigue elevar la calidad deldeporte competitivo nacional para integrarcomo consecuencia representaciones demayor calidad, que logren una mejor clasificación internacional.
Formación y capacitación de recursoshumanos, con el objetivo de unificar e integrar los modelos académicos para que losespecialistas en cultura física y deporterespondan a las exigencias de la educaciónsuperior, así como otorgar a los profesionales en la materia.programas de actualización científica, que permitirán su desarrolloprofesional en docencia, investigación ydifusión de la cultura.
Dentro de las políticas y programas.lamedicina y ciencias aplicadas al deporte,tienen como fin el de obtener un diagnósticodel estado de la salud, capacidad física, ynivel de entrenamiento de los deportistas.
Respecto a la juventud, los objetivos delos programas que abarca son: La organización y la participación juvenil, se abocan aestimular y orientar la formación e integración de los jóvenes a través de una prácticaorganizada, crítica analítica de tareas nacionales. La promoción social brindará servicios y apoyos de orientación integral a losjóvenes para fomentar el desarrollo y laparticipación juvenil en beneficio de lacomunidad con el fin de propiciar formas ymecanismos de solidaridad entre los jóve-
nes. Las v illas deportivas y juveniles, proporcionarán atención a los deportistas y alos jóvenes de manera coordinada con losinstitutos estatales del deporte y juventud.
El bienestar económico, proporcionará laincorporación de los jóvenes a la vida productiva, a través de canales laborales adecuados a los perfiles educativos y de capacitación.
ESTRATEGIAS
Con base en los objetivos que cada programa persigue, la Comisión Nacional delDeporte ha estructurado estrategias de acción. Mismas que deben considerarse demanera dual: las que persiguen la consolidación del fomento deportivo, y las que aspiran a estimular la participación de losjóvenes en la vida nacional. No obstante seha considerado que las estrategias, comoejes de operación, deben estar íntimamentevinculadas, de tal suerte que su desarrollo demanera separada repercuta directamente enel de las otras, consiguiéndose así una interacción que favorezca los dos ámbitosprimordiales que competen a la ComisiónNacional del Deporte.
Deben darse como estrategias fundamentales la instalación de centros municipalesde iniciación deportiva y módulos municipales de recreación y de fomento a lasalud. Por otra parte se tendrá que diseñar yoperar el subsistema nacional del deporteperteneciente al sistema educativo nacional, teniendo especial énfasis el deporteextraescolar. En este sentido es necesarioampliar la cobertura y calidad de los juegosdeportivos escolares nacionales, infantiles,de educación media y superior, e integrar asu desarrollo a las autoridades estatales,municiapaJes, educativas, a los padres defamilia y a la iniciativa privada. Por otraparte, es fundamental detectar y canalizar a
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los prospectos deportivos de las justas delsector estudiantil para concertar con lossistemasdel deporteestatales y del DistritoFederal, el establecimiento de centros dedetección y seguimiento de prospectosdeportivos.
Para lograr estas estrategias se requiereestablecer un contacto permanente con losresponsables técnicos de cada federacióndeportiva,para valorar los nivelesde rendimiento de preselección nacionalesy determinar medios, tiempos, métodosy técnicasde entrenamiento, prestación de apoyosmúltiples a los deportistas seleccionados.Para cumplir con estas estrategias prioritarias se propone:
-La formación de un centro deinformaciónbibliohemerográñca yderecursos audiovisuales.
- Lapublicacióndeunarevistaperiódicade divulgación técníco-científica deldeporte.
-Concertar con las instituciones formadorasde docentesen cultura físicaydeporte,suparticipaciónenelsistemanacional deformación deprofesionalesen el área.
- Elaborar y desarrollar el programanacional de capacitación.
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-Coordinar con las institucionespúblicas autónomas, programas deformación, actualización, investigacióny difusiónde la cultura.
- Concertación y coparticipación congobiernos estatales y del DistritoFederal; con dependencias públicas,sociales y privadas.
- Optimizar lastareas deserviciosocialy de trabajo voluntariode los jóvenesy deportistas.
- Incentivar la descentralización paracubrir toda la República en los tresniveles de gobierno, con especialatención a los municipios.
- Estructuración de comités juvenilesdelegacionales.munícipales.estatalesy nacionales,Apoyar la modernización
de organizaciones y asociaciones y elaprovechamiento de los espaciosnaturales de reunión juvenil.
- Promover el desarrollo de cursos. encuentros, congresos, certámenes,diálogos, talleres, tianguisy circuitosculturales.
- Reclutamiento, inducción y aprovechamientodejóvenesprofesionalesy prestadoresde servi cío social.
DISPOSICIONES JURIDICAS EN LA MODERNIZACIONDE LA ADMINI8TRACION PUBLICA
6 de diciembre de 1988-ACUEROO porel que secreala Comisióndel ProgramaNacional de Solidaridadcomoórgano de coordinación y definición de laspolíticas, estrategias y acciones que en elámbito de la administración pública seemprendan.
7 de diciembre de 1988-ACUERDO porel que se crea la Oficinade Coordinación de la Presidencia de laRepública.
7 de diciembre de 1988-DECRETO por el que se crea el ConsejoNacional para la Cultura y las Artes, comoórgano administrativo desconcentrado de laSecretariadeEducación Públicaque ejercerálas atribuciones de promoción y difusión dela cultura y las artes.
12 de diciembre de 1988-ACUERDOque dispone que la SecretaríaGeneral Adjunta que atenderá las actividadesde Coordinación Metropolitana estará
adscritaaljefe del Departarnentodel DistritoFederal.
13 de diciembre de 1988-DECRETOpor el que se crealaComisiónNacional del Deporte, como un órganoadministrativo desconcentrado de laSecretaría de Educación Pública.
13 de diciembre de 1988-ACUERDO por el que se crea el ConsejoConsultivo de la Procuraduría General deJusticia del Distrito Federal.
26 de diciembre de 1988-REGLAMENTO de la Ley Orgánica dela Procuraduría General de la República.
4 de enero de 1989-DECRETO por el que se reforma yadiciona la Ley Federal de Protección alConsumidor.
6 de enero de 1989-ACUERDO por el que se crean losComités Delegacionales de SeguridadPública, como órganos de análisis, consulta
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y opinión de las Delegaciones delDepartamento del Distrito Federal, enmateriadeprocuracióndejusticia y seguridadpública.
12 de enero de 1989-REGLAMENTO de la Ley Orgánica dela Procuraduría General de Justicia delDistrito Federal.
13 de enero de 1989-FE de erratas del Reglamento de la LeyOrgánica de la Procuraduría General de laRepública, publicado el 26 de diciembre de1988.
16 de enero de 1989-DECRETO por el que secrea la ComisiónNacional del Agua como órganoadministrativo desconcentrado de laSecretaría de Agricultura y RecursosHidráulicos.
16 de enero de 1989-REGLAMENTOInterior, de la Secretariade la Contraloría General de la Federación.
17 de enero de 1989-REGLAMENTO Interior de la Secretariade Hacienda y Crédito Público.
17 de enero de 1989-ACUERDO del procurador general dejusticia del Distrito Federal por el que secrean las delegaciones regionales comoórganos desconcentrados por territorio.
24 de enero de 1989-ACUERDO porelque secrea la SecretariaEjecutiva del Consejo Consultivo deCiencias, como unidad de asesoría y apoyotécnico del Ejecutivo Federal.
24 de enero de 1989-FE de erratas al Reglamento Interior de laSecretaria de Hacienda y Crédito Público,publicado el 17 de enero de 1989.
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24 de enero de 1989-REGLAMENTO Interior de la Secretaríade Programación y Presupuesto.
25 de enero de 1989-ACUERDO por el que se crea laProcuraduría Social del Departamento delDistrito Federal.
26 de enero de 1989-REGLAMENTO Interior de la Secretariade Relaciones Exteriores.
3I de enero de 1989-ACUERDO por el que en el ámbito delSistema Nacional de PlaneaciónDemocrática, la Secretaria de Programacióny Presupuesto, por conducto de su Titular,promoverá la instalación del ConsejoNacionalde Concertación Económicaconlarepresentaciónquecorrespondaa lossectoressocial y privado.
9 de febrero de 1989-ACUERDO por el que se establecen lasbases para la ejecución, coordinación yevaluación del Programa General deSimplificación de laAdministración PúblicaFederal.
I3 de febrero de 1989-REGLAMENTO Interior de la Secretaríade Gobernación.
14 de febrero de 1989-REGLAMENTO Interior de la Secretariade Pesca.
15 de febrero de 1989-REGLAMENTO Interior de la Secretaríade Turismo.
28 de febrero de 1989-ACUERDO por el que se reforma lafracción I del artículo cuarto del Acuerdoporel que se crea laOficina de Coordinaciónde la Presidencia de la República.
2 de marzo de 1989-FE de erratas al Reglamento Interior de laSecretaria de Gobernación, publicado el día13 de febrero de 1989.
3 de marzo de 1989-ACUERDO por el que se crea el Consejode Fomento de Inversiones en el DistritoFederal.
3 de marzo de 1989-REGLAMENTOInterior de la Secretariade Marina.
9 de marzo de 1989-REGLAMENTO Interior de la Secretariade Energía, Minas e Industria Paraestatal,
15 de marzo de 1989-FE de erratas al Reglamento Interior de laSecretaria de Marina, publicado el 3 demarzo de 1989.
16 de marzo de 1989-REGLAMENTO Interior de la Secretariade Comercio y Fomento Industrial.
17 de marzo de 1989-FE de erratas al Reglamento Interior de laSecretaria de Pesca, publicado el 14 defebrero de 1989.
17 de marzo de 1989-REGLAMENTO Interior de la Secretaríade Educación Pública.
5 de abril 1989-ACUERDO por el que se crea el Consejoparael DesarrolloSocialenel DistritoFederalcomo un órgano deconsulta y asesoramiento,en asuntos relacionados con la definición depolíticas y elaboración, ejecución yevaluación de programas concernientes aldesarrollo social, reordenación urbana yprotección ecológica.
7 de abril de 1989-REGLAMENTO Interior de la Secretaríade la Reforma Agraria.
10 de abril de 1989-REGLAMENTO Interior de la Secretariade Agricultura y Recursos Hidráulicos.
10 de abril de 1989-ACUERDO por el que se constituye elComité Técnico de la Administración deDocumentos de la Procuraduría de Justiciadel Distrito Federal.
11 de abril de 1989-REGLAMENTO de la Escuela Militar deGraduados de Sanidad.
12 de abril de 1989-REGLAMENTO del Colegio de DefensaNacional.
18 de abril de 1989-ACLARACION al Reglamento Interiorde la SecretariadeEnergía, Minas e IndustriaParaestatal, publicadoel9 de marzo de 1989.
18 de abril de 1989-FE de erratas al Reglamento Interior de laSecretaria de Energía, Minas e IndustriaParaestatal,publicadoel9 de marzo de 1989.
19 de abril de 1989-ACUERDOpor el que las dependencias yentidadesdelaadministraeión públicafederalincluidas las Sociedades Nacionales deCréditos, Fideicomisos y Fondos deFomento, en ejercicio de las atribuciones yfunciones que lescompeten, deberán adoptarlas medidasquepermitanel aprovechamientointegral y óptimo de los recursos,infraestructura, equipos, bienes y materialesde oficina de que disponen.
21 de abril de 1989-DECRETO que adiciona el Reglamentodel Código Fiscal de la Federación.
25 de abril de 1989-FE de erratas al Reglamento Interior de laSecretaria de Educación Pública, publicadoel 17 demarzo de 1989.
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26 de abril de 1989-FE de erratas al Reglamento Interior de laSecretaría de Agricultura y RecursosHidráulicos, publicado el 10 de abril de1989.
16 de mayo de 1989-REGLAMENfOdelaLeyparaPromoverla Inversión Mexicana yRegular la InversiónExtranjera.
19 de mayo de 1989-ACUERDO del procurador general dejusticia del Distrito Federal por elque se creala Agencia Central Investigadora delMinisterio Público.
22 de mayo de 1989-ACUERDO del procurador general dejusticia del Distrito Federal por el que secrealaUnidad de Inspección Interna de laPolicfaJudicial y la Comisión Disciplinaria de lapropia corporación.
29 de mayo de 1989-REGLAMENTO Interior de la Secretaríade Salud.
5 de junio de 1989-MANUALGeneral de Organización de laSecretaríadeComercio yFomentoIndustrial.
8 de junio de 1989-DECRETO que establece la organización
y funciones de la Comisión de ArancelesyControles al Comercio Exterior.
8 de junio de 1989-ACUERDO que reforma y adiciona laautorización general otorgada a las sociedades nacionales de crédito para recaudarimpuestos federales.
21 de junio de 1989-RESOLUCION general número 2 queestablece criterios para la aplicación de
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diversas disposiciones del Reglamento de laLey para Promover la Inversión Mexicana yRegular la Inversión Extranjera.
22 de junio de 1989-ACUERDO por el que se reforma eldiversoporelque seadscribenorgánicamentelas unidades administrativas de la Secretaríade Hacienda y Crédito Público.
26 de junio de 1989-REGLAMENTO Interior del AlbergueTemporal de la Procuraduría General deJusticia del Distrito Federal.
28 de junio de 1989-ACUERDO por elque secrea laComisiónpara laPreservación del Patrimonio Cultural.
7 de julio de 1989-REGLAMENTO para el AutotransporteFederal de Carga.
7 de julio de 1989-REGLAMENTO para el TransporteMultimodal Internacional.
10 de julio de 1989-ACUERDO por el que se delegan en eldirector general de Programación yPresupuesto Regional las facultades que enel mismo se mencionan.
10 de julio de 1989-DECRETO por el que se reforma la tarifade la Ley del Impuesto General deImportación.
11 de julio de 1989-ACUERDO que establece el calendariocinegético correspondiente a la temporada1989-1990.
12 de julio de 1989-CONVENIO Unico de Desarrollo 1989,que suscriben el Ejecutivo Federal y elejecutivo del estado de Nuevo León.
12 de julio de 1989-CONVENIO Unico de Desarrollo 1989,que suscriben el Ejecutivo Federal y elejecutivo del estado de Querétaro,
13 de julio de 1989-ACUERDO que consigna la equivalenciade las monedas de los diversos países con elpeso mexicano, para efectos fiscales.
14 de julio de 1989-CIRCULAR que señalalos márgenes deoperación de las instituciones de finanzasfacultades para operar en la República.
14 de julio de 1989-ACUERDO número 152, por el que seadscriben orgánicamente las UnidadesAdministrativas de la Secretaría deEducación Pública.
I7 de julio de 1989-MANUAL de Organización de laProcuraduría Social del Departamento delDistrito Federal.
18 de julio de 1989.-REGLAMENTOparaelGobiernoInterior
de laAsambleadeRepresentantesdelDistritoFederal.
25 de julio de 1989-ACUERDO por el que se modifica elartículo tercero del Acuerdo que crea laComisión de Estudios Jurídicos de laSecretaría de Agricultura y RecursosHidráulicos.
25 de julio de 1989-MANUALde Organización General de laSecretaría de Turismo.
27 de julio de 1989-DECRETO que crea la Comisión Mixtapara la promoción de las Exportaciones yEstablece su Organización y Funciones.
27 de julio de 1989-FE de erratas al Reglamento Interior de laSecretaría de Salud, publicado el 29de mayode 1989.
27 de julio de 1989-REGLAMENTO para el Servicio deLimpia en el Distrito Federal.
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ESTADO MODESTO, ESTADO MODERNO
Por: RAUL OLMEDO CARRANZA
Un tema fundamental de nuestro tiempo esel de la transformación del Estado y de laadministraciónpública.El sociólogofrancésMichel Crozier publicó recientemente unlibro lleno de reflexiones, sugerencias eindicaciones para investigar más aspectosde este tema apasionante: Etat modeste,Etat moderne. Stratégie pour une autrechangement. (Estado Modesto, EstadoModerno, Estrategia para un CambioDiferente), editado por Fayard, París, enabril de 1987.
¿Por qué los ciudadanos parecen perdercada vez más interés en la política, comopretendería demostrarlo el crecienteabstencionismoelectoral?Seculpa.alascensodel individualismo y del egoísmo, a laausencia de solidaridad, al debilitamientodelos valores, a la falta de combatividad, a laincapacidaddelapoblaciónparacomprenderlos verdaderos problemas y los verdaderosterrenos de lucha. Siempre se culpa, ensuma, a la sociedad y, se busca cómocambiarla para que recupere su interés y suentusiasmo por la política.
Pero en realidad -es la tesis de Crozierno es la sociedad a la que hay que cambiarpara adaptarla a los modos de acción y decomportamiento del Estado, de los políticosy administradores públicos. Por el contrario,son éstos los que tendrán que cambiar suestilo centralizador y megalomaniaco paraadaptarse y servir modestamente a lasociedad.
"La política está en crisis-diceCrozierporque se ha convertido en una actividadmegalomaniaca. Los políticos se creenresponsables de todo y de todos, creennecesitar saber todo y tener la respuesta paratodo".
La política y los políticos,el estado,elgobiernoy laadministraciónpúblicadeberánabandonar su megalomanía y volversemodestos, adaptarse a la sociedad,escucharla, servirla: "abrir gradual peroseriamente el campo de las decisionescolectivas a los ciudadanos, sin cuyoconcurso ninguna modernización, ningúnproyecto de reforma, será posible jamás".
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La primera condici6n para lograr esteobjetivo fundamental es "la transfonnaci6ndel Estado y del comportamiento de susagentes", señala Crozier. "Un Estadoarrogante, omnipresente yomnicompetente,es por necesidad impotencial, pues no sabemás que mandar y ordenar a partir deprincipios abstractos y visiones generales.S610 un Estado modestopuede ser verdaderoy activo, pues es el único capaz de escuchara lasociedad,decomprendera losciudadanosy, por lo tanto, de servirlos ayudándolos arealizar por ellos mismos sus objetivos".
Pero ello implica que los políticos yadministradores públicos estén dispuestos ala autocrítica y a la posibilidad de cambiarsus comportamientos y sus maneras detrabajar. "Hoy en día nuestros tecnócratas ypolíticos confunden el hecho de que estándemasiados ocupados, con lo que seríatrabajar sobre lo real. Dedican demasiadashoras al juego fascinante del poder y de lareconstrucción del mundo en los planes.Pero nunca analizan seriamente el terrenosobre el que aplican sus políticas, nuncapreparan con el cuidado necesario la reformaque pretenden llevar a cabo para el bien delos administrados que van a rechazarla o adesviarla.Ciegos y sordos respecto al mundoreal, deciden en funci6n de principios yvisionesapriori, ynos mantienen endebatesde pura retórica.
"Es tiempo de reconocer-concluyeCrozier- que esta política de 'proyectos desociedad', socialistas o liberales, esfantasmag6rica, que nuestros tecnócratasestán rebasados por la sociedad actual, yaquéllos que pretenden guiarla están a lazaga de ella. Nuestro Estado debe ser,finalmente, desacralizado. Capaces de seradultos, es tiempo de que bajemos a tierra yexijamosuna políticamodestaparaunEstadomodesto, al servicio de una sociedad máslibre, más activa y más rica",
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Crozier aborda el análisis del Estadomoderno como Estado modesto, a través decuatro capítulos: Diagn6stico (Lasocasionesperdidas. Francia se asfixia. La crisis de lagesti6n pública.La imposible modernizaci6na la francesa). Problemas (El Estado y lasregulaciones de la economía.El Estado y lasregulaciones de lo social. El problema de lacalidad). Estrategias (Un método intelectualdiferente. Un sistema de evaluaci6n diferente. Restaurar oficio y liderazgo).Conclusión (por una política modesta).
Una transformación del Estado y de lapolítica como la propone Crozier, sólo seráposible si los políticos y administradorespúblicos cambian de actitud y dejan de creerque son ellos los encargados por el diosEstado y el dios-Sociedad de definir cuál esla raz6n del Estado y cuál es el bien socialpara luego querer imponerlos a la sociedad."El bien de la sociedad, la justicia social, sonf6rmulas tan vagas como la Providencia.Nadie tiene derecho de querer cambiar alhombre en nombre de un dios o de unprincipio soberano. La política modestaconsiste, a final de cuentas, en admitir quenosotros nunca podremos realizar el reinode Dios sobre la Tierra". La sociedad hamuerto. La razón del Estado ha muerto.Quedan los hombres reales y las intitucionesque le ayudarán a realizar sus propiasfinalidades concretas. "La indispensabledesinflaci6n de lapolíticaexige que seaceptedesacralizar lavida colectiva.Es laesperanzareligiosa trascendental la que corrompe a lapolítica, no el empleo de malos medios",dice Crozier. "Hay que tener la valentía deadmitir que el dios-sociedad ha muerto".
La tentación planificadora equivale a latentación del político y del administradorpúblico de sentirse un ser superior, o almenos el intermediario del dios-Sociedad yla sociedad real: "Los más atenuadosplanificadores 'indicativos' en busca de la
salvación dela sociedadsesienten investidosdela misiónsagradadefabricarelporvenir",advierteCrozier.
La transformación del Estado exige uncambiode moral. "Es imposible e inmoralquerer cambiar al hombre, pero se puedeayudarloparaquecambieporsímismo". "Elproblemade la política no es decirle a loshombres lo que deben hacer, sino crear uncontexto que les permita a ellos mismosencontrarlo que tienenque hacerparacrearmás.Nosetratadeimponerfinalidades, sinocrear otras nuevas", propone Crozier. yhaciendo analogías, concluye: "El tiempode losmédicos de la políticay de susrecetasse ha ido. Ya no hay pacientes, sino sereshumanos libresalosqueel médicoaconseja.
El psicoanálisis mismoya no analiza, sinoque está para ayudaral analizado".
La sociedadsehadado cuentade todoestoy ha comenzado a actuar en consecuencia."Los franceses no se están apartando odesviando de la política,simplemente estáncomenzando adesacralizarla",diceCrozier.
LeyendoEstadoModesto,EstadoModernopodremoscomprendermejoreldebateactualquese desarrollaen todoel mundosobrelasrelaciones entreelEstadoyla sociedadysustransformaciones.
Crozier,Michel,EstadoModesto, EstadoModerno, Fayard,París, 1987.
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RECUERDOS DE LA REVOLUCION DE 1848
Por: ROBERTO MORENO ESPINOSA
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Alexis de Tocqueville es autor de obrasclásicas que apuntan a la explicación yconocimiento de los regímenes políticoscontemporáneos, en las cuales campea untratamiento ampliodelasraíceshistóricas, yde las condiciones sociales en que se incubanydesarrollan, así,sepercibeensusobrasun enlace entre el antiguorégimen,correspondientea la épocade la monarquía absoluta y el modernoEstado de Derecho.
Quizálas obrasmásconocidasdeTocqueville, sean, sin duda, La Democracia enAmérica y.El AntiguoRégimen y la Revolución. ambos fundamentales para internarnosen losrinconesde losregímenes quecaracterizan al Estado moderno. Otra obrade gran relevancia de nuestro autor laconstituyeLosRecuerdos dela Revoluciónde 1848, de quien J. P. Mayer, gran conocedorde la obra tocqueviUana ha dichoquerepresenta la interpretación más pertinentede larevolución de 1848,obraqueahoranosproponemos reseñar.
Ciertamenteen la obrade Tocqueville sepercibeelentramadohistóricoquevadandolugara losnuevosacontecimientos sociales,que a su vez se toman en premisas queanuncianelfuturo inmediato. EnLosRecuerdosdela Revolución de1848. da unamuestra másde su fina apreciación de la historiay de su olfato prospectivo.
Convienesubrayarque LosRecuerdos...y su trabajosobre la Revolución Francesa,representan la obra póstumade nuestro autor, en este sentido,estamosfrentea una desus obras de plena madurez, en la que sesintetizasuexperienciacomocultivadordelarte de la plumay, comopolítico,en virtudde sunocortatrayectoria comomiembro dela diputación francesa, a la que perteneciódesdesueleccióncomodiputadoporValognes en 1839,puestoque conservahastaqueabandonadefinitivamente lavidapolíticaen1851.
-11-
Podemossituarel momento histórico queabarcaenlofundamental Tocqueville ensus
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Recuerdos... ,entrefebrerode 1848 ydiciembre de 1851, coincidente con la corta duración de la Segunda República Francesa.Rodríguez Züñiga, encargado de la preparación de la edición que ahora reseñamossintetiza el periodo: "En febrero de 1848cae, casi inesperadamente, la monarquía deLuis Felipe de Orleans. A partir de ahí, seabre en Francia un proceso político y socialde ritmo vertiginoso. Revueltas socialistasen París, agitaciones agrarias, desplazamientos rapidísimos de centros de poder. El golpede Estado de Luis Bonaparte, instaurador deuna dictadura militar, será, en 1851, el desenlace".
El periodo aludido ha sido analizado desdedistintas perspectivas por múltiples autores,existe, sin embargo un consenso en que dosobras son fundamentales para el estudio delperiodo: El Dieciocho Brumario de LuisBonaparte de Carlos Marx y los Recuerdosde la Revolución de 1848 de Alexis deTocqueville.
Tocqueville vivió el periodo desde posiciones protagónicas fundamentalísimas:como integrante de la Cámara y miembrodestacado de la comisión redactora de laConstitución de la Segunda República y,como Ministro de Asuntos Exteriores desdeel 3 de junio hasta el 29 de octubre de 1849.
"El tipo de análisis puesto en práctica enlos Recuerdos ilustra muy claramente conceptos toequevillanosclaves. Laimportanciade la ideología, de los intelectuales y de laagitación ideológica; el sentido de la propiedad privada en la sociedad democrática; losefectos de la centralización y de la burocratización; la opción metodológica por hacerinteligible el proceso histórico... ; lo problemático de la subsistencia de libertad enperiodos revolucionarios; el peso de lamaquinaria estatal y la imposibilidad de queun Estado funcione si es el patrimonio deuna sola clase social -añade RodríguezZúi'liga".
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-ID-
La primera de las tres grandes partes enque se divide la obra está dedicada a lareflexión acerca del origen y carácter de losRecuerdos, del ambiente que precedió a laRevolución y a los signos que la presagiaban. Asimismo a reseñar los primerosdisturbios de lo que se conocería como lasjornadas de febrero de 1848, al plan deresistenciade los ministros, la guardia nacional y, al gobierno provisional instaurado a lacaída de Luis Felipe, quíen encabezaba ladenominada Monarquía de Julio.
Refiriéndose a los antecedentes de laRevolución, destaca que desde 1830 enFrancia la burguesía no sólo fue la únicadirigente de la sociedad, sino que puededecirse que se convirtió en su arrendataria.Se colocó en todos los cargos, aumentóprodigiosamente el número de estos, y seacostumbró a vivir tanto del Tesoro Públicocomo de su propia industria, más aún, enfatiza que la administración de entonceshabía adoptado, al final, los procedimientosde una compañía industrial, en la que todaslas operaciones se realizan con VIstas albeneficio que los socios pueden obtener deellas.
Lo anterior llevó a Tocquevílle a snaconclusión que siempre tuvo presente, en elsentido de que en Francia, "un gobierno seequivoca siempre al tomar como punto deapoyo únicamente los intereses exclusivos ylas pasiones egoístas de una sola clase".
-IV-
La segunda parte es la más extensa y,constituye el núcleo de los Recuerdos...Tocquevílle historiador, sociólogo, politólogo y publiadminístrativista subyace aplenitud, encontramos asíagudos análisis encada uno de los once apartados en que seencuentra dividida aquella.
Se parte por el análisis de las causas querematanel 24 de febrero-fecha enque caedefinitivamentela Monarquía de Julio- yde sus consecuencias, Tocqueville se detiene a pasar revista a los regímenes políticos que sucesivamentehabía presenciadoFrancia desde la época de la monarquíaabsoluta:
En efecto, la monarquía constitucionalhabía sucedidoal antiguo régimen: la república, a la monarquía; a la república, elimperio;al imperio,larestauración; después-afiade nuestro autor-, había venido laMonarquía de Julio. A la que sucedería laSegunda República y a esta última nuevamente el imperio, se diría que la obra de laRevolución Francesa aún no acababa porterminar su obra. Una sucesión de regímenes políticos que colocaban a la cabezaya al legislativoyaal ejecutivo, pero en loscuales la centralización administrativa sepercibía como telón de fondo.
Una cosa distinguió a la revolución de1848:su caráctersocialista, las impresionesasentadasporelmismoTocqueville, nodejanlugar a dudas -vagando por París el 24 defebrerode aquel lejanoafio,apunta-: "Doscosas me impresionaron, sobre todo, aqueldía.La primerafueel carácter,nidiréprincipalmente, sino única y exclusivamentepopular de la revolución que acababa deproducirse:la omnipotenciaque habíadadoal pueblo propiamente dicho, o sea, a lasclases que trabajaban con las manos, sobretodo las demás.
La segunda fue la poca pasión rencorosa,e incluso,a decir verdad, las pocaspasionesvivas, de cualquier tipo, manifestadas, enaquel primer momento, por el bajo pueblo,convertido, de pronto, en único dueño delpoder".
Al afirmar que la revolución de febreroparecía hecha totalmente al margen de laburguesía y contra ella y, explicar que a
pesar de que el pueblo era dueño de lasituaciónello no se concretóen ungobiernoestable,extraemosdelpensamientotocquevillanopartede loquesedesprendede aquelestadode cosas:laburguesíapierdela facultad de gobernar,en tanto que la clase trabajadora aún no la adquiere,quedan así creadas las condiciones para el desarrollode laautonomía del Ejecutivo y del Estado respecto de las clases sociales.
Marx denominó a este fenómeno comobonapartismoy, lo refirió a las condicionespolíticas prevalecientes durante el mismoperiodoanalizadoporAlexisdeTocqueville.Queimplicatambiénel triunfodel ejecutivosobre el legislativo.
Ante la nueva condiciónproducidapor larevolucióndefebrero,Tocquevilleseapresta a refrendar su candidaturaa la diputaciónpor el Departamentode la Mancha, la cualgana con un margen bastante holgado devotos,despuésde una singularcampaña.Seiniciaentoncesla fasecorrespondientea lostrabajosde la AsambleaConstituyentede laque es integrante conspicuo, y cuya tareaconsisteen dar a Francia una nuevaConstitución, la de la SegundaRepública.
Igualmentees iniciada la secuela que llevará a Alexisde Tocquevillea formar partede la ComisiónConstituyente. Los trabajosde esta última son vivamente relatados pornuestro autor, dándonos muestra una vezmásdesuexperienciapolíticaydesuampliaformación socio-histórica.
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La elaboración de la Constitución de laSegundaRepública francesa encomendadaa la Comisión Constituyente, abren un espacioapasionanteenlahistoriadelasmodernas repúblicas,en aquelentonces, la Comisión era urgida por la Asamblea Nacionalparaqueapurarasus tareasydieraa Francialas bases sobre las cuales apoyar su gobier-
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no, sobre todo por lo que el mismo Tocqueville apunta:
No hay nación menos adicta a quienesgobiernan que la nación francesa. ni quemenos sepa prescindir de un gobierno. Encuanto se ve obligada a marchar sola, sufreuna especie de vértigo que le hace creer, acada instante, que vaa caeren un abismo. Enel momento de que hablo,la nación deseaba,con una especie de frenesí, que se llevase acabo la obra de la Constitución, y que elpoder alcanzase un asentamiento, ya que nosólido, al menos permanente y regular.
Todo apunta a afirmar que el anteriorfenómeno se deriva en lo fundamental de latradición centralista prevaleciente en Francia y, en las agudas y detalladas relacionesdel Estado con la sociedad, tal es la fuerza dela centralización que aun en las discusionespreliminares de la Comisión Constituyente,existía unpunto de coincidencia entre conservadores y radicales: atacar el poder delgobierno central, ciertamente no en su aplicación, sino en sus principios. ''Podía tenerse la seguridad de que inmediatamente searrojarían el uno en brazos del otro". En talcontexto y con tales antecedentesTocqueville nos da una lección d~centralización político-administrativa:
Así,cuando sedicequeentre nosotrosno hay nada que seencuentre al abrigodelas revoluciones, yoafirmo queno escierto y que la centralización seencuentra. EnFrancia, sólo hay una cosaque no se puede hacer-un gobierno libre-, y sólohayuna institución que no se puede destruir-la centralización-o ¿Cómo va a perecer? Los enemigos de los gobiernos laaman, y los gobernantes la adoran.Esverdad que, de cuando en cuando, aquellosse dan cuenta de que los exponea desastres repentinose irremediables, pero estono los indispone con ella. El placer quelesproporciona de mezclarse en todo y detener a todos en susmanoslespermitesoportar sus peligros. Prefieren una vidatan
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agradable a una existencia más segura ymáslarga, y dicencomolos licenciosos dela Regencia: «Corta y buena».
El peso de la centralización en los trabajosde la Comisión Constituyente fue definitivo,tanto que la parte más delicada y polémicafue la correspondientea laelección del poderejecutivo sus atribuciones y relaciones deéste con el legislativo. Las observaciones deAlexis de Tocqueville sobre este particularson de granrelevancia, veamos:
Hacia 1848 Francia salía de la monarquía,y hasta los hábitos republicanos eran todavíamonárquicos. La centralización, por otraparte, bastaba para hacer incomparablenuestra situación. Deacuerdo con sus principios, toda la administración del país, tantoen los asuntos menores como en los másimportantes, no podía corresponder más queal presidente. Los millares de funcionarios,que tienen en sus manos a todo el país nopodían depender más que de él: esto era así,según las leyes y también según las ideasvigentes, que el 24 de febrero había dejadosubsistir, porque habíamos conservado elespíritu de la monarquía, aunque hubieradejado de gustamos.
En talescondiciones, ¿quépodíaserunpresidenteelegido por el pueblo,más queun pretendiente a la corona?... Me parecia cIaro entonces -agrega Tocquevilley también hoy me parece evidente, que,si se querfa que el presidentepudiera serelegidopor el pueblo, sin peligropara laRepública, era necesario restringir enormementeel círculo de sus prerrogativas,y ni siquiera sé si esto hubiera sido suficiente, porquela esfera del poderejecutivo,así reducida por la ley, habría conservado su dimensión, tanto en los recuerdoscomo en las costumbres. Si, por el contrario, sedejaban sus poderesal presidente, era necesario que no lo eligiese elpueblo.
Al momento de escribir estos pasajesTocquevi1le, Luis Napole6n Bonaparte aún
no había sido electo por el pueblo presidentede la Segunda República Francesa, lo seríaen breve, merced a los antecedentes napoleónicos y a la centralización que, se tradujeron en una popularidad ascendente. Lostrabajos de la Comisión Constituyente, aúnno acababan de defmir ni la forma de elección del ejecutivo, sus atribuciones y relaciones con la Asamblea, más aún, se temíaque si la elección del ejecutivo se dejaba alpueblo, muy pronto se vería al príncipe LuisNapoleón encabezando la República.
Recuerdo que, -nos dice Tocquevilledurante todo el tiempo que la Comisión seocupó de aquella materia, yo me afané pordescubrir de qué lado debía inclinarse habitualmente la balanza del poder en unaRepública, como la que yo veía que se estabahaciendo, y tan pronto creía que sería dellado de la asamblea única, como del lado delpresidente elegido: esta incertidumbre mecausaba una gran inquietud. La verdad esque aquello era imposible de decir de antemano. La victoria del uno o del otro deaquellos dos grandes rivales dependería delas circunstancias y de las disposiciones delmomento. Lo único seguro era la guerra quese haría y el hundimiento de la República,que sería su consecuencia.
Finalmente Tocqueville falla por que laelección del ejecutivo sea encomendada alpueblo, al cual se le habían negado muchasprerrogativas, igualmente vota por la noreelección de aquel. El desenlace es de todosconocido hoy día: Luis Napoleón es electo
presidente de la Segunda República Francesa por la abrumadora mayoría, al pocotiempo de haberse efectuado dicha elecciónse prepara y se consuma el golpe de estadode Luis Bonaparte y se transforma en Napoleón III emperador de Francia. El ejecutivoha triunfado sobre el legislativo.
·VI·
La tercera parte de LosRecuerdos••.,estádedicada a plasmar las experiencias deTocqueville como Ministro de NegociosExtranjeros del presidente Luis Napoleón,cuya permanencia va del 3 de junio al 29 de,octubre de 1849.
En suma, las aportaciones de Tocquevilleal estudio y práctica de la administraciónpública y de los regímenes políticos a lolargo de su obra, son abundantes, en ElAntiguoRégimenyLa Revolución recrea laley de la centralización de la administraciónpública y con ello la preeminencia del poderejecutivo; en LosRecuerdos••• una vez máspresenciamos el ascenso irresistible deaquel, como producto las condicioneshistóricas labradas en Francia desdeL'ancien réllime.
Toqueville, Alexis de, Recuerdos de laRevolución de 1848, Madrid, EditoraNacional. 1984.
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