instituto espaÑol de estudios estratÉgicosmandato y el despliegue de las fuerzas comprometidas. »...
TRANSCRIPT
CENTRO SUPERIOR DE ESTUDIOS DE LA DEFENSA NACIONAL
CUADERNOSde 82
ESTRATEGIA
INSTITUTO ESPAÑOL DE ESTUDIOS ESTRATÉGICOS
Estudios de investigación realizados porla Primera Sección: «Fines de la Defensa»
LOS CASCOS AZULESEN EL CONFLICTODE LA EX YUGOSLAVIA
ABSTRACT11VENGLISH
MINISTERIO DE DEFENSA 4
CENTRO SUPERIOR DE ESTUDIOS DE LA DEFENSA NACIONAL
° °‘
::L/’ CUADERNOSde
ESTRATEGIA
1
8
i
2
INSTITUTO ESPAÑOL DE ESTUDIOS ESTRATÉGICOS
Estudios de investigación realizados porla Primera Sección: «Fines de la Defensa»
LOS CASCOS AZULESEN EL CONFLIcTODE LA EX YUGOSLAVIA
Marzo, 1996
CATALOGACIÓN DEL CENTRO DE DOCUMENTACIÓNDEL MINISTERIO DE DEFENSA
Los cascos azules en el conflicto de la ex Yugoslavia /Instituto Español de Estudios Estratégicos, estudios deinvestigación realizados por la Primera Sección, «Fines de laDefensa», — [Madrid] : Ministerio de Defensa, SecretaríaGeneral Técnica, 1996. — 174 p. ; 24 cm. — (Cuadernos deEstrategia ; 82)Precede al tít.: Centro Superior de Estudios de la DefensaNacional. — Resumen en inglésNIPO 076-96-138-2. — D.L. M. -24446-96ISBN 84-7823-474-81. Instituto Español de Estudios Estratégicos. PrimeraSección, Fines de la Defensa II. Centro Superior de Estudiosde la Defensa Nacional (España) III. España. Ministerio deDefensa. Secretaría General Técnica, ed. IV. Serie
Edita: MINISTERIO DE DEFENSASecretaría General Técnica
NIPO: 076-96-138-2ISBN: 84-7823-474-8Depósito Legal: M-24446-96IMPRIME: Imprenta Ministerio de Defensa
C E S E D E N Instituto Español de EstudiosEstratégicos
PRIMERA SECCIÓN: «FINES DE LA DEFENSA»Grupo de Trabajo número 1
LOS CASCOS AZULESEN EL CONFLICTO DE LA EX YUGOSLAVIA
SUMARIO
Página
INTRODUCCIÓN . 9por Darío Va/cárcel
Cap ftulo /
LOS CASCOS AZULES Y EL PROCESO DE PAZ17por Vicente Garrido Rebolledo
Capítulo II
¿TIENE LA ONU CAPACIDAD PARA DIRIGIR MISIONES DE PAZ’?37por Antonio J. Candil Muñoz
Capítulo III
EFICACIA DE UNPROFOR EN EL MANTENIMIENTO DE LA PAZ55por Manuel Sordo Faraldo
Capítulo IV
FINANCIACIÓN DE LAS OPERACIONES DE PAZ75por Jesús A. Núñez Vi/laverde
Capítulo V
EL CONFLICTO DE LA EX YUGOSLAVIA Y SU INCIDENCIA EN LAPOLÍTICA EUROPEA DE SEGURIDAD COMÚN (PESC)99
por Belén Lara Fernández
Capítulo VI Página
EL CONFLICTO DE LA EX YUGOSLAVIA Y SU INFLUENCIA EN ELPROCESO ATLÁNTICO115
por Manuel Fernández Moriche
Capítulo VII
LA DEFENSA NACIONAL Y LAS OPERACIONES DE PAZ133por Ricardo Martínez Isidoro
COMPOSICIÓN DEL GRUPO DE TRABAJO163
ABSTRACT165
ÍNDICE167
INTRODUCCIÓN
INTRODUCCIÓN
Por DARÍO VALCÁRCEL
Al redactar unas páginas de introducción a este trabajo del CESEDENsobre las misiones de paz en la antigua Yugoslavia, reaparece un viejodilema: quizá los análisis teóricos resulten inútiles en una crisis en la quetodo cambia a la velocidad en que se suceden los giros en los Balcanes.Las operaciones béilcas, los actos de genocidio, la persecución y los desplazamientos de refugiados se han prolongado allí durante tres años, enun terreno moral cada vez más pantanoso. De pronto, un día, la situacióncambia y los acontecimientos toman otra dirección: dramática y radicalmente.
Durante tres años, las naciones occidentales han preferido la inte,venciónindirecta. Lo cual equivale a veces a la no intervención. En ocasiones hanintervenido de modo cosmético, en Operaciones de Paz (OPs), allí dondeno queda el menor asomo de paz. Un día, todo cambia, quizá porque losprotagonistas entran en contradicción consigo mismos: los serbios aceptan fronteras que se han encargado de violar reiteradamente. Los bosniosmusulmanes comprenden tardíamente que toda seguridad depende no delderecho sino de la fuerza militar. Los franco-británicos comprenden la inutilidad de su esfuerzo en UNPROFOR. Estados Unidos acaba con su política de no intervención después de mantenerla durante tres años.
Este trabajo está integrado por las aportaciones de dos militares pro fesionales, los tenientes coroneles Candil Muñoz y Martínez Isidoro, y los trabajos de Manuel Sordo Faraldo, Manuel Fernández Moriche, Belén LaraFernández, Jesús A. Núñez Villa verde y Vicente Garrido Rebolledo.
— 11 —
Manuel Fernández Moriche analiza la distancia que separa las declaraciones verbales de los gobiernos europeos y su determinación real, a la horade aplicar una solución —sin duda factible, quizá con costes moderados—en e! conflicto. Hasta el giro radical del verano-otoño de 1995, resultabaclaro que sólo las fuerzas encuadradas en la OTAN estaban capacitadaspara imponer la paz. Quizás por pereza intelectual se ha repetido la interpretación más cómoda: se trata de un conflicto insoluble, con raíces históricas inextricables. No es posible resolverlo por la vía militar hasta que elagotamiento de los contendientes permita una intervención de bajo riesgo.Esto se ha repetido en vez de reconocer lo que la palmaria realidad mostraba: nos hallamos ante la agresión de una fracción poderosa, contraotras más débiles, en una nación artificial, rota al desaparecer la estructuradel régimen totalitario que la mantenía agrupada. Conviene distinguir losplanteamientos claros de los resúmenes simplistas. Es un hecho que nohubiera existido guerra en los Balcanes sin la agresión serbia a sus vecinos eslovenos, croatas y bosnios. Por razones nunca bien explicadas —lainequívoca advertencia germana a Belgrado en e/invierno de 1991— losserbios dejaron de atacar a Eslovenia. Nadie les previno de lo que lespodría ocurrir si atacaban a los musulmanes de Bosnia. Nadie sentía quizála obligación de defenderlos.
Bajo los crímenes de guerra en la antigua Yugoslavia hay motivaciones desuma complejidad: desde los derechos, amenazados, de los serbios deBosnia, hasta e/justificado terror al recuerdo de los ustachis croatas, aliados de los nazis en las depuraciones de 1942. La locura colectiva que condujo a tantas poblaciones serbias a la depuración étnica, tiene posiblemente su origen en un pasado en el que no se ha conocido, durante siglos,un clima de verdadera paz. Pero las explicaciones históricas no justificanlos crímenes de los últimos tres años. La aparición reiterada de fosascomunes, la virtual desaparición de localidades enteras, el arrasamientocomo método de guerra han sido sistemas utilizados por el bando invasor:es decir, por los serbios.
La equidistancia deseada por la ONU durante los tres años de trabajos deUNPROFOR ha permitido confundir, en más de una ocasión, a víctimas yvictimarios. El Tribunal de Crímenes contra la Humanidad, con sede en LaHaya, no ha acusado a otros líderes más que a los líderes serbios de Bosnia. No se excluye que otras acusaciones puedan caer sobre la personade Slobodan Milosevic. Queremos decir que la práctica unanimidad de los
—12—
informes internacionales, gobiernos, observadores y medios de comunicación no ha sido e/fruto de una conjura mundial. Estas maquinaciones sólosuelen darse en los guiones cinematográficos. E/fondo de la cuestión salea la superficie una y otra vez, bajo enfoques y aproximaciones distintas, enlos siete trabajos agrupados en estas páginas. Aparte de/interés de lasinvestigaciones y de la calidad de los estudios, esta coincidencia comúnsobre la capa más oscura del conflicto presta a este estudio su mayor interés y utilidad.
Las conclusiones del teniente coronel Candil Muñoz están basadas en laexperiencia directa, vivida en los Balcanes. Son particularmente útiles por laclaridad del planteamiento. La ONU ha demostrado una capacidad limitada—en ocasiones muy limitada— para intervenir en conflictos y abordar con éxitoOPs. Lo ocurrido en la antigua Yugoslavia entre los años 1992-1996es un ejemplo. En la crisis de Irak, recuerda el autor, la ONU dio un mandatoa una alianza constituida al efecto, bajo impulso de Estados Unidos. En Bosnia, la ejecución directa de operaciones militares se ha saldado casi siempreen un fracaso.
El punto más díffcil de la crisis bosnia se alcanzó en el verano de 1995cuando las fuerzas irregulares serbias secuestraron unidades enteras decascos azules: una humillación para la organización y sus hombres. Vinoluego la derrota serbia en la ofensiva relámpago de la Krajina, la intervención de la fuerza especial franco-británica y la decisión norteamericana deintervenir.
Los Acuerdos de Dayton —quizá más frágiles en su contenido que en suapariencia— fueron ratificados solemnemente en París. La Alianza Atlánticacreó una fuerza de intervención de 60.000 hombres, que llegaba probablemente con tres años de retraso. El compromiso americano quedabapatente al situar a Estados Unidos a la cabeza de la expedición, con uncon tingente propio de 20.000 hombres. El trabajo del teniente coronel Candil Muñoz sienta algunos criterios generales, susceptibles de permaneceren e/tiempo. Uno de ellos tiene particular actualidad:
«No deberíamos comprometer fuerzas militares -escribe— en situaciones en las que no existe una solución militar, sino sólo el clamor yexigencia casi popular de hacer algo. »
Sin misión militar a la vista, no debe recurrirse a la fuerza militar. Es peligrosocon fundir insiste nuestro autor, los conceptos de intervención militar con los
— 13 —
de ayuda humanitaria o mantenimiento de la paz. La creación de la Implementation Force, escribe más adelante, significa el fracaso real de UNPROFOR, «aunque no se llegue a admitir abiertamente que ha sido así».
Las conclusiones de/teniente coronel Martínez Isidoro son esclarecedorasen dos aspectos distintos. Primero, el final de la guerra fría ha originado unretroceso en la voluntad de defensa de los europeos; las llamadas OPsson iniciativas, a veces irreales, para articular un orden internacionalnuevo, pero no hay en el/as una voluntad colectiva de defensa. En esteorden, se ha afianzado entre los europeos, especialmente después de laguerra del Golfo, la creencia difusa en el apoyo norteamericano, junto a lasvguridad de su respaldo y dirección en caso de crisis grave. El autorañade otra conclusión: la participación en estas operaciones de paz—carentes casi siempre de contenido militar— se centra habitualmente enfunciones complementarias (protección de convoyes y trabajo humanitario)que tienden a crear situaciones equívocas, en un terreno que no es militarni civil, con efectos negativos en muchos soldados. Este tipo de operaciones —se añade a modo de conclusión— precisan de fuerzas especificas. Sinellas los dispositivos resultan mal adaptados a la organización de lasNaciones Unidas.
Los últimos meses de 1995 han confirmado otras predicciones de este trabajo. Por ejemplo la formulada por Manuel Sordo Faraldo:
«Si los acontecimientos se precipitan de dicha forma, Europa sacarádel teatro sus contingentes y obligará a la ONU a reconsiderar elmandato y el despliegue de las fuerzas comprometidas. »
En otro aspectos esencial —la configuración de una política europea dedefensa— se pronuncia Belén Lara a/lamentar la ocasión perdida por laUnión Europea. La Comunidad de los Doce, luego de los Quince, hubierapodido alcanzar la condición de potencia internacional con capacidad dedecisión en materias de seguridad. Pero esa capacidad ha sido eludida porlos europeos en la crisis de la ex Yugoslavia. Asi la UEpermanece en unaposición marginal, incapacitada para tomar decisiones, después de haberrecurrido a una solución cómoda: el traspaso de su autoridad política a lasNaciones Unidas.
Este conjunto de siete trabajos tiene un complemento técnico particularmente útil en la aportación de Jesús A. Núñez Villa verde sobre los problemas de financiación de las operaciones de paz y el trabajo de Vicente
— 14 —
Garrido Rebolledo sobre los problemas jurídicos y políticos de esta crisis:el requisito de imparcialidad de las fuerzas de protección de Naciones Unidas, enfrentado al concepto de injerencia humanitaria. Las contradiccionessurgidas en esta confrontación, ideológica y jurídica, ha contribuido también, considerablemente, a la retirada de la ONU y al deterioro de su imagen en el escenario balcánico, medio siglo después de su fundación en elaño 1945.
EL COORDINADOR DEL GRUPO DE TRABAJO
— 15 —
CAPÍTULO PRIMERO
LOS CASCOS AZULES Y EL PROCESO DE PAZ
LOS CASCOS AZULES Y EL PROCESO DE PAZ
Por VICENTE GARRIDO REBOLLEDO
«En determinadas operaciones de pacificación es necesaria laintervención militar, porque a veces sólo con el uso de la fuerzase puede conseguir la paz.»
(Frase pronunciada por BOUTRUS GHALI el 13 de abril de 1994 conmotivo de la inauguración del «IV Fórum Internacional de la ONUy la Seguridad Global» en Badalona).
La guerra y la paz
El Derecho Internacional Público ha admitido durante siglos la guerracomo un medio de solución de los conflictos entre los Estados y con estepropósito, desarrolló un conjunto de normas específicas al respecto. Bastesimplemente recordar que hasta hace relativamente poco tiempo, el Derecho Internacional se dividía en dos grandes bloques: el Derecho de la pazy el Derecho de la guerra. El ius ad be/lum se encargaba de regular loscasos en los que los Estados podían recurrir a la guerra, mientras que elius in bello comprendía las normas, denominadas frecuentemente «leyesy costumbres de la guerra», que se encargaban principalmente de regularla conducta de los Estados beligerantes.
El reconocimiento que la propia Carta de Naciones Unidas hace en suartículo 51 del derecho que tienen los Estados a su legítima defensa, individual o colectiva, y la posibilidad que el Consejo de Seguridad, en loscasos de amenaza-quebrantamientos para la paz o actos de agresión,
— 19 —
adopte, de conformidad con el artículo 42 de la Carta, la acción que seanecesaria «por medio de Fuerzas Aéreas, Navales o Terrestres», demuestra que el sistema actual no ha descartado la posibilidad de que existanconflictos armados, que pese a todo, tendrán que desarrollarse de conformidad con las normas de Derecho Internacional.
La expresión «Derecho de la guerra» ha ido de este modo siendo sustituida en las últimas décadas por la de «Derecho de los conflictos armados’>, considerada preferible a nivel general por ser menos susceptible decalificaciones jurídicas y adaptarse mejor al sistema instituido a raíz de laconsagración del principio de la prohibición del uso de la fuerza y la obligatoriedad del arreglo pacífico de controversias.
Es precisamente el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales la finalidad básica que perseguirá la ONU y de ahí que ésta fuera concebida como un foro en el que plantear los conflictos internacionales, perosobre todo, como un sistema de seguridad colectiva entre los miembrospermanentes de su Consejo de Seguridad. No en vano, el artículo 1.1 dela Carta de San Francisco, consagrará como primer propósito de la ONU:
«La adopción de medidas colectivas eficaces para prevenir y eliminarlas amenazas a la paz, y para suprimir los actos de agresión u otrosquebrantamientos de la misma; y lograr por medios pacíficos, y deconformidad con los principios de la justicia y del Derecho Internacional, el ajuste o arreglo de controversias o situaciones nternacionales susceptibles de conducir a quebrantamientos de la paz.’>
Sin embargo, la idea de la «seguridad colectiva» tuvo que ser pronto abandonada por la incapacidad de la ONU de asegurar coercitivamente el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales (salvo excepciones,como por ejemplo las resoluciones 232, 253 y 277, respecto a Rodesia, ola resolución 418 respecto a Suráf rica, adoptadas por el Consejo de Seguridad en los años 1966, 1968, 1970 y 1977 respectivamente). La faltade voluntad política de las Partes en conflicto para solucionar sus diferencias por medio del arbitraje internacional también contribuyó a agravar lasituación.
Estas son en definitiva algunas de las dificultades para «imponer la paz»—de manera coercitiva o no—, pero sobre todo para «mantenerla». Sinembargo, este debate va a permitir la conciliación de dos conceptos, aparentemente opuestos, el de derecho a recurrir a la guerra, o ius ad-bellum,para mantener la paz y la seguridad internacionales.
— 20 —
Naciones Unidas y la paz
Los problemas de Naciones Unidas para mantener la paz sumieron alOrganismo en una profunda crisis —política y constitucional— de la que nosaldrá hasta el año 1965. El fracaso en la aplicación de medidas coercitivas concretas a Corea del Norte, durante la guerra que enfrentó a estepaís con su vecino del Sur en 1950, fue el hecho principal que condujo ala ONU a poner en práctica otros mecanismos distintos de las accionescoercitivas previstas en el capítulo VII de la Carta. De este modo, el sistema de prevención de conflictos y mantenimiento de la paz coercitiva-mente será sustituido por medio de dos mecanismos:— La resolución de la Asamblea General 377 (V) de 3 de noviembre de
1950, conocida con el nombre «Unión pro Paz» (1).— Las actuaciones concretas conocidas con el nombre de genérico de
Operaciones de Mantenimiento de la Paz (OMPs).
Frecuentemente se ha señalado que las OMPs se encuadran en lo que yava siendo habitual denominar «capítulo Vi y medio» de la Carta de Naciones Unidas, por entender que éstas se sitúan a medio camino entre elcapítulo VI, que se refiere al «arreglo pacífico de controversias’> y el VII,que hace alusión a las «acciones a adoptar con respecto a las amenazas
(1) En la resolución «Unión pro Paz», encontramos uno de los antecedentes legales y marcoconceptual más importantes para el establecimiento de las OMPs. Acordada como consecuencia de la ineficacia del Consejo de Seguridad en el conflicto de Corea, otorgaba ala Asamblea General, siempre que el Consejo no cumpliese con sus obligaciones (al estarbloqueado por el uso del derecho de veto de alguno de sus miembros permanentes), lafacultad de recomendar a los miembros de las Naciones Unidas medidas colectivas quepondrían llegar al uso de la fuerza armada (Documento anejo número 1). Al no poder llevar a la práctica la aplicación de las medidas coercitivas previstas en el artículo 42 de laCarta el sistema de seguridad colectiva de las Naciones Unidas quebró y el vacío resultante se llenó a través de actuaciones concretas, unas veces emanadas del Consejo deSeguridad y otras de la Asamblea General, y siempre con la participación directa delsecretario general de la ONU. Sin embargo, la resolución «Unión pro Paz» tendrá unasconsecuencias directas no deseadas. Al ser exclusivamente el Consejo de Seguridad yno la Asamblea General el órgano competente para poner en práctica las operaciones demantenimiento de la paz, los mandatos que el secretario general podía recibir al respectopor parte del Consejo conferían al primero unas competencias muy limitadas y siemprecontroladas por el Consejo de Seguridad, en dónde sus miembros permanentes haránuso reiterado de su derecho de veto. Por lo demás, la resolución no ha tenido mayoresconsecuencias en el desarrollo del capítulo VII de la Carta (ver resolución ES-6/2 sobreAfganistán, en cuyo preámbulo se invoca la resolución «Unión pío Paz».
— 21 —
y quebrantamientos de la paz u actos de agresión». Sin embargo, lasOMPs no tenían en un primer momento su fundamento jurídico en el capítulo VII de la Carta, ya que a través de ellas no se pretendía imponer sanciones, eventualmente militares, a quiénes quebrantasen la paz o perpetrasen un acto de agresión, sino que lo que se pretendía, como bien haseñalado el profesor Carrillo Salcedo era «rebajar la temperatura de losconflictos y amortiguar las crisis internacionales a través de la presenciapacificadora y preventiva de las Naciones Unidas» (casos de GOMNUIP,ONUVT, FNUOS/UNDOF, FPNUL/UNIFIL y UNFYCYP, entre otros). Endefinitiva, el Consejo de Seguridad dejó de lado sus funciones de peaceenforcing para poner en marcha acciones de peace-keeping.
Tras el fin de la guerra fría, el Consejo de Seguridad se empezará a replantear nuevamente la «legalización de las acciones militares» en casos deviolación de los principios de la Carta, y más en concreto, aquéllas acciones que supongan una amenaza para la paz o un quebrantamiento de lamisma. Con ello, se producirá nuevamente una institucionalización del iusad-bellum en el seno de la sociedad internacional y que no va a ser incompatible con el principio de resolución de controversias internacionales pormedios pacíficos (también enunciado en el artículo 2.3 de la Carta y queconstituye hoy en día norma de ius-cogens internacional, o de derechoimperativo).
La puesta en marcha de medidas coercitivas y por lo tanto, la autorizacióna los Estados del uso multilateral de la fuerza con fines concretos tendrálugar a través de dos resoluciones del Consejo de Seguridad de la ONU.Nos referimos a la resolución 678 de 29 de noviembre de 1990 —que tienea su vez la base y antecedentes más inmediatos en otra resolución, laresolución 665 de 25 de agosto de 1990—, que legalizó la acción militar deEstados Unidos y sus aliados en contra de Irak y por otra parte, la resolución 688, de 5 de abril de 1991, por medio de la cual el Reino Unido, Francia, Holanda y Estados Unidos enviaron tropas militares a Irak sin el consentimiento del Estado iraquí con el propósito de crear una serie deenclaves humanitarios. Si bien esta última resolución no autorizaba explícitamente a los Estados mencionados hacer uso de la fuerza, lo verdaderamente relevante será que el Consejo de Seguridad vinculará a partir deese momento de una forma determinante las violaciones de los derechoshumanos en el territorio de un Estado y la amenaza para la paz y seguridad internacionales, con la competencia que en esos casos tendrá el Consejo para autorizar el uso de la fuerza.
— 22 —
Las dos resoluciones referidas permitirán sin duda alguna el replanteamiento del nuevo papel que debía de desempeñar el Consejo de Seguridad de la ONU y que le confiere la Carta para recomendar o decidir unaacción colectiva en casos de amenazas para la paz, quebrantamientos deésta o actos de agresión en el marco del capítulo VII de la misma y en elque también tendrán cabida las intervenciones por motivos humanitariosque determine el propio Consejo de Seguridad. En definitiva, las OMPsserán, desde un punto de vista jurídico, un órgano subsidiario del Consejode Seguridad destinadas a la solución de conflictos y controversias y queno deben de entenderse nunca como un sustituto del objetivo final pretendido, es decir, un arreglo negociado y rápido del conflicto (2).
Obviamente, es el Consejo de Seguridad el que seguirá teniendo la prerrogativa de determinar el tipo de acciones a adoptar en cada caso(artículo 24 de la Carta) y sus decisiones al respecto serán además obligatorias para todos los Estados miembros (artículo 25). El Consejo determinará también si es necesario la aplicación de medidas de carácter coercitivo o de (peace-enforcing) que impliquen el uso de la fuerza armada, obien, acordar medidas que no impliquen el uso de la fuerza armada e instar a los Estados miembros a que las apliquen con vistas a la amortiguación de una crisis internacional (peace-keeping), o para pacificar un conflicto interno y contribuir a la creación de la paz (peace-making). Encualquier caso, el Consejo de Seguridad podrá ejercer por medio de Fuerzas Aéreas, Navales o Terrestres, la acción necesaria para mantener o restablecer la paz y seguridad internacionales (artículos 40 a 42), recurriendo,si ello fuera necesario, a acuerdos específicos con organismos regionalespara aplicar medidas de carácter coercitivo.
Todo ello da lugar a que estemos ante una nueva función de las NacionesUnidas, que supone una actitud y cambios muy importantes con respectoa la consideración de un principio tradicional de ius cogens internacional,ya que la ONU intervendrá en cuestiones y conflictos internos de los Estados, dando lugar a la aparición de nuevos problemas. Uno de ellos, es lajustificación de las intervenciones por motivos humanitarios sin el consentimiento del Estado territorial que se va a ver directamente implicado.Baste por ejemplo recordar que tanto China como la India se abstuvieronen la votación de la resolución 688 de 5 de abril de 1991 ante el temor que
(2) Naciones Unidas: declaración del presidente del Consejo de Seguridad, sobre las Operaciones de Mantenimiento de la Paz, 30 de mayo de 1990, Documento S/21.323.
— 23 —
las intervenciones por motivos humanitarios se utilizasen como una nuevaforma de neocolonialismo.
La respuesta de Naciones Unidas al respecto se ha materializado a travésde dos documentos que representan un intento del Organismo por redefinir las OMPs a saber:— Un informe preparado por el secretario general de la ONU, señor Bou
tros Ghali, en respuesta a la solicitud hecha por el Consejo de Seguridad en su reunión en la Cumbre de 31 de enero de 1992, más conocidocomo «Un Programa de Paz» (3). Este informe abordará por primeravez cuestiones tan importantes como la diferencia entre la diplomaciapreventiva de conflictos, el establecimiento y el mantenimiento de lapaz. En el informe se señala que el fin último de las operaciones deestablecimiento y mantenimiento de la paz será el de «consolidar la pazy crear una sensación de confianza y bienestar en el pueblo», a la vezque se distingue entre distintos conceptos de paz: «la autoridad del sistema de Naciones Unidas.., se basaría en el consenso de que la pazsocial es tan importante como la paz estratégica o política». En definitiva, se fundamenta la existencia y establecimiento en un territorio determinado de fuerzas militares de Naciones Unidas como una expresióninternacional de la teoría de la disuasión, basada en este caso en prevenir los conflictos antes de que estos estallen. Más adelante veremoslos problemas que ocasiona una concepción de esta naturaleza.
— Un documento de posición del secretario general de la ONU presentadocon ocasión del cincuentenario de las Naciones Unidas con fecha 3 deenero de 1995, conocido con el nombre de «Suplemento de un Programa de Paz>’ (4).
El documento de posición trata en definitiva de dar un mayor desarrollo aalgunas de las cuestiones que simplemente se mencionaban en el documento de base (es decir, «Un Programa de Paz»), a la vez que intenta definir cuál puede ser el papel futuro de la ONU en relación con el establecimiento de nuevas OMPs. Se parte del hecho que Naciones Unidas se havisto cada vez más involucrada en conflictos que se producen dentro delas fronteras de un Estado, a la vez que se señala: «En cambio, ya casi nohay guerras entre los Estados». Este hecho va a ser determinante a la
(3) Documento N47/277-S/24.111, de 17 de junio de 1992.(4) Documento Af50/60-S/1 995/1, de 3 de enero de 1995.
— 24 —
hora de poner en marcha nuevos tipos de OMPs que exigirán también uncambio en la estructura organizativa de la ONU, ya que en casos de desarticulación de las instituciones estatales encargadas de velar por el cumplimiento del orden interno en el territorio de un Estado, la intervención internacional deberá ir más allá de las acciones propiamente militares yhumanitarias para incluir también medidas como el restablecimiento de ungobieríio efectivo (caso del conflicto en la antigua Yugoslavia), como sereconoce en el propio «Suplemento de un Programa de Paz)’.
Los cascos azules y la paz
La Carta de Naciones Unidas no define expresamente lo que son lasOMPs (aunque como hemos señalado, el informe «Un Programa de Paz»aporta ya una definición de los términos establecimiento y mantenimientode la paz), ni tampoco contiene el Estatuto de las Fuerzas de Emergenciade la ONU, o más conocidas como cascos azules. Su fundamentación sehalla no obstante en los artículos 22 y 29 de la Carta, entendiendo por lotanto que se trata de organismos subsidiarios del Consejo de Seguridad.Como tales, se puede decir que gozarían, además de un estatuto propio,de privilegios e inmunidades, aunque los Estados participantes conservenla competencia disciplinaria y judicial penal exclusiva sobre el contingentede fuerzas que aportan estos a cada operación. Estas fuerzas se encuentran exclusivamente bajo las órdenes de la autoridad designada alcomienzo de cada operación por la Asamblea General, el Consejo deSeguridad o el secretario general de la ONU. Una cosa parece estar clara:el régimen estatutario de los militares que integran las fuerzas nacionalesque intervienen en OMPs deberá de ser regulado por el derecho internodel Estado que las aporta, a pesar de que estas se agrupen bajo banderade Naciones Unidas.
Respecto al Estatuto, tanto de las «misiones de observación» (gruposcompuestos por oficiales no armados con experiencia que actúan de modopasivo como meros monitores u oficiales de enlace para verificar la aplicación de los «acuerdos de cese el fuego» y que son parte integrante deuna organización ya existente) como de las «Fuerzas de Emergencia»(que suelen ser más amplias y que comprenden unidades militares armadas que deben de ser establecidas y autorizadas por el Consejo de Seguridad de la ONU), se suscribe un acuerdo entre el secretario general deNaciones Unidas y el Estado anfitrión o receptor de las fuerzas. En el casode que este no sea posible, el secretario general actúa basándose en
— 25 —
directivas o instrucciones concretas. Los problemas que pueden derivarsede esta situación han sido puestos de manifiesto en diversas resoluciones,como la resolución de la Asamblea General 48/42 de 10 de diciembre de1993, en la que se insta a todos los Estados miembros en cuyo territoriose estén realizando OMPs a que presten apoyo a todo el personal de lasoperaciones en el desempeño de sus funciones y a que tomen las medidas necesarias para garantizar su seguridad (5).
Las OMP5 fueron concebidas originalmente como una medida de desarrollo o aplicación de la «llamada diplomacia preventiva de conflictos», cuyoprimer objetivo era prevenir la intromisión competitiva de las grandespotencias en aquellas áreas de conflictos locales. Por todo ello, y salvoalgunas excepciones, las Fuerzas de Naciones Unidas se han venido ocupando tradicionalmente de desempeñar un papel de interposición entreellas mismas y las Partes beligerantes en aquellas operaciones concebidas como «acciones de mantenimiento de la paz», pendientes del restablecimiento y del éxito del diálogo político, sin que en ningún caso dichasfuerzas pudieran decantarse por alguna de las Partes en conflicto o haceruso de la fuerza. El caso del conflicto en la antigua Yugoslavia muestra sinembargo una realidad muy distinta, al alterarse sustancialmente estemarco.
Las Fuerzas de Interposición o de Emergencia de la ONU, o simplementecascos azules, solían actuar teniendo como base un acuerdo previo entrelos beligerantes, y cuando este no existía, la sola presencia de los cascosazules tenía una función mediadora. Los cascos azules trabajaban en esecontexto con el consentimiento legal —y por lo tanto con la cooperación— delas Partes enfrentadas, con los requisitos necesarios de imparcialidad y sinperjudicar los derechos y reivindicaciones de ninguna de éstas. Sinembargo, los cascos azules en UNPROFOR se han dado cuenta que estarelación tradicional se ha dejado de cumplir. Los acuerdos ad hoc suscritos entre Bosnia-Herzegovina han sido violados con la misma rutina y rapidez con la que estos eran firmados; las Fuerzas de la ONU nunca hanobtenido el consentimiento de los serbios de Bosnia en lo referente a sucomposición o actividades a su cargo, recibiendo por ello el más bajo nivel
(5) Dicha resolución lleva el nombre genérico «Examen amplio de toda la cuestión de lasoperaciones de mantenimiento de la paz en todos sus aspectos», y desarrolla de los artículos 67 a 83 algunas de las cuestiones relacionadas con el estatuto y seguridad del personal de las Naciones Unidas de mantenimiento de la paz.
— 26 —
de cooperación entre las Partes enfrentadas y los cascos azules de todala historia de las OMPs de la ONU, llegando incluso a obstruir su mandatoy considerarles en muchos casos como enemigos y no verdaderamentecomo fuerzas de pacificación.
Teniendo en cuenta estos condicionantes, resulta difícil hablar de imparcialidad de los cascos azules, al igual que resulta difícil hablar de imparcialidad cuando no hay paz que mantener y sobre todo, cuando el tipo deoperaciones que se encomienda a los cascos azules dejan de ser políticasy pasan a convertirse en humanitarias. Estos hechos van a ocasionar queUNPROFOR II mantuviese una «relación especial» con las Partes enfrentadas, que desde luego, no puede ser considerada como imparcial.
Los requisitos para mantener la paz
Tradicionalmente, la puesta en marcha de una OPM presuponía y exigía elcumplimiento de una serie de requisitos que, de forma más o menos constante, se han venido cumpliendo en las operaciones desplegadas porNaciones Unidas entre 1948 y 1988. Estos «requisitos de la paz» eran lossiguientes:— El consentimiento mutuo de todas las Partes en conflicto para el esta
blecimiento de una operación, especialmente en lo referente a su mandato, composición y al mando de la misma.
— La imparcialidad de las Fuerzas de Emergencia de Naciones Unidas.— Continuidad y apoyo que debía de otorgarse a la OMP a través de un
mandato claro y con posibilidades reales de éxito.— El no uso de la fuerza armada excepto en aquéllos casos de legítima
defensa (aunque como ya señalamos, el artículo 42 de la Carta deNaciones Unidas otorga al Consejo de Seguridad la prerrogativa de utilizar la fuerza armada en determinadas circunstancias).
— El aceptación o asunción por parte de los Estados que hacían una contribución de tropas a la ONU de su deber de facilitar personal militar altamente capacitado y del alto grado de riesgo que suponía la aplicacióndel mandato otorgado por Naciones Unidas y que la situación requería.
— Finalmente, y a veces menos tenido en cuenta por su alto grado deincumplimiento, el deseo de los Estados miembros, especialmente delos miembros permanentes del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, de poner a disposición de la ONU el apoyo financiero y logísticoque fuese necesario para el buen desarrollo de la OMP.
— 27 —
En el conflicto en la antigua Yugoslavia se han introducido importantesmodificaciones a la concepción genérica de las OMPs, sobre todo, en loreferente a los términos de consentimiento (principalmente respecto al usode la fuerza armada) e imparcialidad de los cascos azules.
Por lo que se refiere al «consentimiento», como requisito para que se puedahablar de OMP, su aplicación al caso yugoslavo no deja de ser contradictoria, ya que a pesar que la resolución del Consejo de Seguridad 743 de 21de febrero de 1992 contenía claras alusiones a dicho consentimiento, también es cierto que el Consejo de Seguridad señalaba que éste actuaba bajo«su exclusiva responsabilidad para el mantenimiento de la paz y seguridadinternacionales» —cuando lo lógico es que si existe consenso para consentir acerca de la puesta en marcha de una OMP, la responsabilidad sea también colectiva. La primera consecuencia de esta resolución —que otorga alConsejo de Seguridad poder discrecional para crear UNPROFOR— es queaun considerando el consentimiento como un elemento básico para el establecimiento de una OMP, éste ya no es imprescindible y que en el futuro,bastará un acuerdo en el seno del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas para establecer nuevas OMPs o incluso, para ampliar el mandato deuna OMP aún cuando las Partes en conflicto no estén previamente deacuerdo. Este principio marcará también la evolución futura del conflicto enla antigua Yugoslavia.
El propio secretario general de la ONU, reconocerá en el «Suplemento deun Programa de Paz», que la falta de consentimiento en el conflicto de laex Yugoslavia a la hora de hacer uso de la fuerza en casos al margen de lalegítima defensa, tuvo consecuencias positivas, al presionar sobre las Partes en conflicto para que lograsen la reconciliación nacional a un ritmo másrápido del que estaban dispuestas a aceptar (6) y es por ello, por lo que elmantenimiento de la paz y el recurso al uso de la fuerza (salvo en legítimadefensa) se deben de considerar también como técnicas alternativas y nopuntos adyacentes de una línea continua que permite un paso fácil de unoa otro (7).
Respecto al requisito de la «imparcialidad» de los cascos azules, está también directamente relacionado con el uso de la fuerza armada para favorecer a cualquiera de las Partes enfrentadas. Sin embargo, el uso de la
(6) Documento de posición del secretario general..., párrafo 34.(7) Ibídem, párrafo 36.
— 28 —
fuerza armada en OMPs trasformará también el tipo de operaciones, ocasionando no sólo problemas de índole legal (superación de los poderesque asigna el capítulo VII de la Carta de la ONU al Consejo de Seguridady especialmente los artículos 39 a 42) y político, sino que restará tambiénimparcialidad y credibilidad a las Fuerzas de la ONU (en Bosnia se replanteó en 1993 el debate acerca de la conveniencia o no de retirar las Fuerzas de protección de Naciones Unidas antes de que fuese adoptada cualquier acción militar). En último caso, estos cambios han sido la base paraque sea posible la evolución del término «OMPs», al de «operación deimposición de la paz», a cargo de organizaciones militares regionalescomo la OTAN en colaboración con el secretario general de la ONU.
Este último ha señalado al respecto que «a pesar de que en el capítulo VIIde la Carta se autoriza el uso de la fuerza, las Naciones Unidas siguensiendo neutrales e imparciales entre las Partes en pugna, sin mandato nipara obligar a detenerse al agresor, ni para imponer una cesación de hostilidades» (8). Sin embargo, ello no ha evitado las críticas hacia Naciones Unidas por parte de la opinión pública y de una buena parte de la doctrina internacionalista, que critican la distinción entre mantenimiento e imposición dela paz, al considerar que crea una confusión doctrinal innecesaria, ya que eluso de la fuerza en este tipo de conflictos no es sencillamente una técnicarelacionada con el mantenimiento de la paz (THAROOR, MALCOLM).
Respecto al resto de los requisitos a los que nos hemos referido, como lacooperación entre los Estados que participan en una OMP, la financiaciónconjunta de las operaciones, los problemas de unificación de mando y control o la disponibilidad de contingentes y equipo necesarios, el conflicto enla antigua Yugoslavia ha abierto también una profundo debate acerca decómo deben de concebirse las futuras OMPs de Naciones Unidas. Cuestiones de gran relevancia que no obstante son tratadas en otros trabajoscontenidos en la presente publicación.
El uso de la fuerza para imponerla paz en la ex Yugoslavia
A diferencia de lo que ha sucedido en otros conflictos en los que ha intervenido Naciones Unidas, en el territorio de la antigua Yugoslavia, la ONU
(8) Ibídem, párrafo 19.
— 29 —
ha tenido que hacer frente a situaciones de muy diversa índole que hanocasionado que no se pueda hablar de una única tipología de operacionesde mantenimiento de la paz. Al contrario, la participación de la ONU en elconflicto puede ser calificada, como más adelante se comprobará, comouna mezcla entre operaciones de diplomacia preventiva de conflictos, operaciones de establecimiento de la paz (peace-making), OMPs (peace-keeping), operaciones de imposición de la paz (peace-enforcing) y operaciones de ayuda humanitaria.
A su vez, dentro de esta última categoría, que es la más innovadora detodas, hay que diferenciar entre operaciones de ayuda humanitaria y lasintervenciones por motivos humanitarios con la ayuda de la fuerzaarmada. Finalmente, el informe del secretario general de la ONU «Un Programa de Paz» introduce también el concepto de «actividades o accionesencaminadas a la consolidación de la paz después de los conflictos».Estas actividades, tal y como indica el párrafo 55 de dicho informe, pueden abarcar:
«El desarme de las Partes anteriormente en conflicto y el restablecimiento del orden, la custodia y posible destrucción de armas, la repatriación de refugiados, el apoyo en materia de preparación y adiestramiento de personal de seguridad, la observación de elecciones yla adopción de medidas para proteger los derechos humanos, lareforma o el fortalecimiento de las instituciones gubernamentales y lapromoción de procesos tradicionales y no tradicionales de participación política. »
No obstante, para llegar a esta última etapa, que sería verdaderamente lade «mantenimiento o consolidación de la paz», es necesario que haya uncese absoluto de las hostilidades y que existan acuerdos firmados y voluntad política de cumplirlos.
Para que Naciones Unidas pueda hacerse cargo de la verificación de esosacuerdos y se encargue verdaderamente de poner en marcha medidasencaminadas a evitar la reanudación de un conflicto, es necesario otorgarde nuevo un mandato específico a las Fuerzas de Mantenimiento de laPaz, siempre basado en el consentimiento de las Partes implicadas y en elconsenso de los Estados para que sea posible aplicar los mecanismosadecuados de cooperación.
— 30 —
Haciendo un balance global de las acciones desplegadas por NacionesUnidas en el territorio de la antigua Yugoslavia podemos señalar que éstasse agrupan del siguiente modo:— Diplomacia preventiva de conflictos: UNPROFOR en la ex República
yugoslava de Macedonia.— Operaciones tradicionales de mantenimiento de la paz: UNPROFOR en
Bosnia Central y en Croacia.— Acciones destinadas a reducir-mitigar los conflictos: UNPROFOR en
Bosnia-Herzegovina. Se trata de acciones individuales destinadas alimitar el recurso a la utilización de medidas militares por parte de losbeligerantes —en este caso, interceptando el uso de aviones con propósitos de combate—, o ataques a determinadas áreas de seguridad; enambos casos, se cuenta con el apoyo de las fuerzas militares de organizaciones regionales de seguridad (OTAN).
— Misiones-operaciones de carácter humanitario: UNPROFOR en BosniaHerzegovina. UNPROFOR va a tener precisamente entre sus funcionesla de facilitar y vigilar el suministro de ayuda humanitaria a la poblacióncivil víctima del conflicto en diversas zonas de Bosnia—Herzegovina.
Por su trascendencia, merece la pena que hagamos algunas consideraciones con respecto a este nuevo tipo de misiones de las Fuerzas deNaciones Unidas.
Las OMPs son de naturaleza y finalidad muy distintas de las de ayuda humanitaria, o lo que es lo mismo, del derecho de asistencia humanitaria a las víctimas de un conflicto armado, como sería el caso del conflicto en la antiguaYugoslavia. Cuando la ayuda humanitaria pretende proteger a las víctimasde un conflicto armado o a los refugiados que se han visto obligados a abandonar un Estado en guerra, ésta es una tarea que se encomienda directamente al Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR), al Alto Comisionadode las Naciones Unidas para los Refugiados, (ACNUR), o a cualquier otroorganismo humanitario imparcial; estaríamos por consiguiente ante el concepto tradicional de «Derecho de asistencia». Pero si lo que se pretende eshacer llegar la ayuda humanitaria a las víctimas de ese conflicto prestandosu apoyo las mismas Fuerzas de Naciones Unidas encargadas del despliegue de OMPs (a través del uso de vehículos terrestres o aéreos, por ejemplo), entonces estaremos ya ante una nueva tipología de operaciones, quees precisamente la intervención por motivos humanitarios. Este tipo de operaciones sería ya una misión específica de un mandato de las Fuerzas deProtección de la ONU, que es el mantenimiento de la paz.
— 31 —
El máximo exponente de esta nueva tendencia han sido no obstante lasoperaciones de la ONU en Somalia. El Consejo de Seguridad destacó enrelación al conflicto interno en ese Estado, a través de la resolución 746(1992) de 17 de marzo:
«La importancia que atribuye a que las organizaciones internacionales, regionales y no gubernamentales, incluso el CICR, sigan prestando asistencia humanitaria y otra asistencia de socorro, en difícilescircunstancias, a los habitantes de Somalia.»
Con este fundamento se creó al mes siguiente por medio de la resolución751 (1992) una operación de la ONU en Somalia (ONUSOM), cuya principal misión era supervisar el cese del alto el fuego y los acuerdos para prestar asistencia humanitaria con urgencia. Dicho mandato será prorrogado yampliado en sucesivas ocasiones, hasta llegar a la adopción de la tambiéninnovadora resolución 794 del Consejo de Seguridad, adoptada el día 3 dediciembre y en la que se fundamenta el uso de la fuerza armada tras considerar que la situación en Somalia (hambruna y acción de «los señores dela guerra>’) era constitutiva de una amenaza para la paz.
Serán precisamente criterios basados en el Derecho Internacional Humanitario los que fundamenten y autoricen el empleo de la fuerza aérea paraproporcionar apoyo a la acción humanitaria de UNPROFOR por medio delas resoluciones del Consejo 836 y 844, de 4 y 8 de junio de 1993 respectivamente, y en las que se va a basar el ultimátum y la acción de la OTANdel primer semestre de 1994. A pesar de que el Consejo de Seguridadhabilitó especialmente a los cascos azules para llevar a cabo este tipo deacciones por medio de las resoluciones 770 (1992) y 776 (1992) (9) —habilitación que de nuevo va a ser confirmada por el Consejo de Seguridad pormedio de la resolución 844/1993—, el secretario de Naciones Unidas reconoció en el «Suplemento de un Programa de Paz>’ que la ONU no tienecapacidad propia para aplicar medidas coercitivas, por lo que esta labor,antes de encomendarla unilateralmente a sus Estados miembros se ericomendó a la OTAN.
(9) La resolución indica concretamente: «Se autoriza a los cascos azules a adoptar las medidas necesarias, incluido el recurso de la fuerza, en respuesta a los bombardeos por cualquiera de las Partes contra las zonas de seguridad, a las incursiones armadas o en casode que se opongan deliberadamente obstáculos a la libertad de circulación de UNPROFOR o de los convoyes humanitarios protegidos en esas zonas o sus alrededores.»
— 32 —
De este modo, la OTAN, como organización regional de seguridad, adquirirá un protagonismo decisivo a la hora la aplicación de medidas coercitivas de imposición de la paz. El problema es sin duda, como tambiénseñala el secretario general de la ONU, Boutros Ghali, que existe el peligro de que los Estados interesados sostengan que la comunidad internacional ha legitimado y aprobado la aplicación de medidas de carácter coercitivo que, en realidad, el Consejo de Seguridad no había previsto cuandoles dio su autorización.
Es por todo ello por lo que sería conveniente que este nuevo derecho deintervención humanitaria (que en realidad resulta una reformulación actualdel principio clásico de «intervención humanitaria») fuese formulado demanera detallada en el seno de Naciones Unidas y que esta Organizaciónfuera también la única encargada de aplicarlo para evitar en el futuro unuso abusivo del mismo.
Por último, hay que señalar que el conflicto que nos ocupa ha servido también para poner en marcha otro tipo de medidas y acciones innovadorasen el marco de Naciones Unidas, como la creación de un tribunal penalinternacional para el castigo de los crímenes internacionales cometidos enterritorio de la antigua Yugoslavia, a través de la resolución 827 del Consejo de Seguridad, de 25 de mayo de 1993.
Conclusiones
Hemos podido comprobar que las OMPs han oscilado, y de hecho losiguen haciendo, entre dos lógicas: la lógica de la sanción (en virtud de lospoderes coercitivos o sancionadores que las otorga el capítulo VII de laCarta de Naciones Unidas) y la lógica de la gestión (aquéllas operacionescentradas más en la asistencia humanitaria y en las acciones propias demantenimiento y consolidación de la paz).
También hemos constatado que existen diferencias importantes entre elconcepto clásico de OMP, es decir, las desplegadas entre los años 1948 a1988, y las que se van a poner en práctica a partir de 1988, con un puntode inflexión importante en 1990-1991, como consecuencia de la guerra delGolfo y la aplicación por primera vez en la historia de las OMPs de unaresolución de carácter coercitivo (la resolución 678/1990 de 29 de noviembre) que autorizaba el uso de la fuerza por motivos humanitarios en contrade Irak, dando paso a una segunda generación de OMPs. No podemosdecir que las actuaciones llevadas a cabo por los cascos azules en el terri
— 33 —
tono de la antigua Yugoslavia sean OMPs ajustándonos al sentido clásicodel término. Ello es así porque los propósitos de las Fuerzas»Multinacionales integradas por las aportaciones de contingentes de varios Estados ya no serán «estrictamente pacificadores», aunque el uso de la fuerzase haga invocando el principio de mantenimiento de la paz y seguridadinternacionales.
Por otra parte, es difícil hablar de OMPs cuando no se cumplen los siguientes requisitos:— No se puede mantener la paz, allí dónde esta ya no existe; la misión de
los cascos azules en operaciones de peace-keeping es la de respaldarlos esfuerzos de mantenimiento de la paz, ayudando a crear las condiciones necesarias en las cuales se van a desarrollar las negociacionespolíticas. Si no se respetan los acuerdos políticos no cabe por lo tantohablar de «mantener la paz». La única función que verdaderamente hasido de mantenimiento de la paz en el transcurso del conflicto en la antigua Yugoslavia, a través de la resolución 781/1992 de 9 de octubre, fuela de que encargaba a UNPROFOR la verificación y el control del cumplimiento de la prohibición de realizar vuelos militares en el espacioaéreo de Bosnia-Herzegovina
— Resulta problemático que la paz se pueda imponer por la fuerza (peaceenforcement). El uso de la fuerza armada para imponer la paz, aunquelegitimado por motivos humanitarios, puede entrar en contradicción conlos principios de imparcialidad exigibles a los cascos azules. Por otraparte, el uso de la fuerza para restablecer o imponer la paz requieretambién una serie de requisitos, como el alto el fuego, la desmovilización de las tropas armadas en el país, el establecimiento de un procesode reconciliación nacional y la reconstrucción de las estructuras políticasy administrativas, junto a otros de «segundo orden», como la rehabilitación de la economía nacional (Naciones Unidas llevó a cabo con éxito laaplicación de este tipo de medidas en el Congo, en la década de losaños setenta).
En este contexto, las operaciones de ayuda humanitaria han ido ganandoterreno a las de mantenimiento de la paz y con ello, la habilitación que elConsejo de Seguridad de la ONU otorga a sus Estados miembros paraintervenir en pro del mantenimiento de la paz, dando lugar a una nueva terminología que nada tiene que ver ya con el concepto «mantenimiento dela paz», es decir, la «intervención por motivos humanitarios» o el derechoa la injerencia por motivos humanitarios como últimamente se ha empezado a denominar.
— 34 —
Pero por otra parte, el propio secretario general de la ONU reconocía aprincipios de 1995 en el «Suplemento de un Programa de Paz» que de lasonce operaciones de paz desplegadas por Naciones Unidas desde 1992,nueve se referían a conflictos internos» (el 82%), lo que quiere decir quese trata en definitiva de conflictos intra-estatales, o dicho de una maneramás clara, «guerras civiles», y éstas pueden resultar algo totalmente diferente de lo que tiene que ser el papel neutral de las OMPs. En una guerracivil siempre hay por lo menos dos bandos, y llegado el momento, hay quedecidirse por uno u otro.
En el conflicto en la antigua Yugoslavia los cascos azules se han visto obligados a cumplir un mandato ambiguo y demasiado ambicioso otorgadopor Naciones Unidas. Este ha sido una mezcla entre diplomacia preventivade conflictos, establecimiento de la paz, mantenimiento de la paz e imposición de la paz, por una parte, y de asistencia humanitaria y protección enel envío de la ayuda humanitaria haciendo uso de la fuerza, por otra.
La falta de acuerdos políticos y la decisión de las Partes en conflicto de norespetar los acuerdos alcanzados a lo largo de más de tres años (y dadoel hecho que el éxito de las OMPs depende sobre todo de la cooperaciónentre los beligerantes), han debilitado también enormemente el papel delas Fuerzas de Protección de la ONU. Pese a que los cascos azules hayanlogrado algunos éxitos en el «frente humanitario», aún queda mucho porhacer en lo que respecta al logro de una paz, no sabemos si justa o injusta,pero sí duradera y que por lo menos sirva para prevenir futuros casoscomo el yugoslavo.
Bibliografía
ARTEAGA MARTíN, E «From the Mediterranean to the Baltic: Conf Iict Prevention and CrisisManagement in Europe’, Unisci Papers, número 3. Madrid, 1995.
BERDAL, M. »Whiter UN Peacekeeping?, Adelphi Paper, número 281, InstitutoInternacional de Estudios Estratégicos de Londres (IISS)-Brassey’s. Octubre de 1993.
BERDAL, M.»Peacekeeping in Europe», Adelphi Papar, número 284. Enero de 1994, pp. 60-78.BOUTROS-GHALI, B. Un programa de paz, 1995. Segunda edición, Naciones Unidas.
Nueva York, 1995.CARRILLO SALCEDO, J. A. El Derecho Internacional en perspectiva histórica, Editorial
Tecnos. Madrid, 1991.DÍEZ DE VELASCO, M. Instituciones de Derecho Internacional Público, décima edición,
Editorial Tecnos. Madrid, 1994. Las Organizaciones Internacionales, octava edición,Editorial Tecnos. Madrid, 1994.
EVANS, D. Peace Operations; Limitations vs. Aspirations, Special Report, BusinessExecutives for National Security, Washington, D. C. Abril, 1995.
—35—
GNEsouo, N. «Lessons of Yugoslavia’>, The Institute for Security Studies of WesternEuropean Union, Chaillot Papers, número 14. París. Marzo de 1994.
JAMES, A. «Mantener la paz interior. ¿Un callejón sin salida?”, Diálogo y Seguridad,número 1, edición en castellano, Comisión Sudamericana de Paz-Nueva SociedadPRIO. Diciembre1994, pp. 211-223.
LEUUDIJK, D. «Options for a Civil Authority of the UN: Protectorate, Transitional Authority,or Elese?», Internationale Spectator (Holanda). Volumen. 47. Noviembre,1993, número11, pp. 664-672.
MINISTERIO DE DEFEN5A-IEEE. «Evolución del Conflicto de Bosnia (1 992-1 993)», Cuadernosde Estrategia, número 73. Madrid. Diciembre de 1994.
0n, J. >‘Derecho Internacional y posibilidades de intervención en situaciones deemergencia” Convulsión y violencia en e/Mundo, Seminario de Investigación para la Paz-Centro Pignatelly (Ed.), Diputación General de Aragón. Zaragoza, 1995, pp. 103-115.
PALIN, R. «Multinational Military Forces: Problems and Prospects”, Adelphi Paper, número294, lEE-Oxford University Press. Abril, 1995.
PASTOR RIDRUEJO, J. A. Curso de Derecho Internacional Público y OrganizacionesInternacionales, Quinta edición, Editorial Tecnos. Madrid, 1994.
ROBERTS, A. Humanitarian War: Military lntervention and Human Rights». GOULDING, M.«The Evolution of United Nations Peacekeeping”. HIGGINS, R. «The New UnitedNations and former Yugoslavia», todos ellos en International Affairs, número 69, 3(1993), pp. 429-484.
ROBERTS, A. «The Crisis in UN Peacekkeping”. DOBBIE, Ch. «A Concpet for Post-ColdWar Pecekeeping”. MACKINLAY, J. «lmproving Multifunctional Forces», todos ellos enSurvival, IISS-Brassey’s, volumen. 36, número 3. Otoño, 1994.
RODRÍGUEZ-VILLASANTE, J. L. Problemática del empleo del personal militar en accionesfuera del territorio nacional. La utilización del personal de reemplazo en misiones demantenimiento de la paz y seguridad internacionales”, FERNANDEZ SEGADO, F.(Edit.): El Servicio Militar: Aspectos jurídicos y socio-económicos, Editorial DykinsonFundación «Alfredo Brañas». Madrid, 1994, pp. 185-297.
Speech by the Secretary General at the Seminar on Peacekeeping in Europe Organizedby the Spanisch Centre for International Relations, El Escorial. 29 octubre, 1993.
THAROOR, S. «United Nations Peacekeeping in Europe», Survival, volumen 37, número 2,IIEE-Oxford University Press. Verano de 1995, pp. 121 -1 34.
Artículos de prensa española y extranjera publicados en los años 1994-1995.
— 36 —
CAPÍTULO SEGUNDO
¿TIENE LA ONU CAPACIDADPARA DIRIGIR MISIONES DE PAZ?
¿TIENE LA ONU CAPACIDAD PARA DIRIGIR MISIONES DE PAZ?
Por ANTONIO J. CANDIL MUÑOZ
«Es un error pensar que podemos imponer una paz justa en cadaconflicto o desorden que tiene lugar mas allá de nuestrasfronteras.
Introducción
El final de la guerra fría ha supuesto para las Naciones Unidas el desempeño de un papel de primer orden en la resolución de conflictos de índoleregional. Sólo en los últimos cuatro años los cascos azules de la ONU hanintervenido en más de una docena de operaciones militares, una cifra quesupera el total de las acaecidas en los últimos 40 años. Sin embargomuchas de las operaciones que hoy tienen lugar tienen mucho mayoralcance y son mucho más complejas que las realizadas en el pasado,inclusas habiendo cambiado su naturaleza, que en algunos casos, estánllegando a ser más de «imposición de paz>’ que de «mantenimiento depaz».
Como consecuencia de ello el secretario general, señor Boutros Ghali,viene recomendando incrementar la capacidad militar de las Naciones Unidas. A pesar de ello, aunque la mayoría de los países occidentales parecen apoyar formalmente, y en este sentido se han producido declaracionesoficiales, una ONU mas fuerte y capaz, la realidad es que siguen sin materializarse los recursos necesarios para ello.
— 39 —
La necesidad más apremiante que se presenta es de una estructura deMando y Control (C2), que posibilite el empleo de contingentes multinacionales. A esta carencia se suma la dificultad que existe, sobre todo paralos propios países occidentales, en especial para las potencias europeasy para los propios Estados Unidos, para asumir que en hipotéticas operaciones en las que se pueda llegar a participar, el control de las mismascorresponda a las Naciones Unidas y no a los países participantes.
Consideraciones en torno a las misiones de paz
Merece la pena considerar el significado de los términos «mantenimientoe imposición de paz», ya que se dan ciertas dificultades en definir ambosde manera satisfactoria y mutuamente exclusiva. Recurriendo a la terminología admitida por las propias Naciones Unidas, ambos conceptos responden a:
«La utilización colectiva, por parte de la comunidad internacional, dela fuerza militar para contribuir a resolver tanto conflictos internoscomo internacionales entre las naciones, que afecten en algún modoa la seguridad del orden mundial» (1).
La diferencia entre mantenimiento de paz e imposición de paz aparecedefinida, por otra parte, en los capítulos VI y VII de la Carta de las Naciones Unidas, en los que se presenta a la ONU como una Organización a laque se le piden garantías completas de seguridad colectiva. Durante lo quehemos dado en llamar «época dorada» de las Naciones Unidas la mayoría de las diferencias y problemas se trataban en el marco de los procedimientos del capítulo VI, el capítulo VII fue invocado para hacer frente a lainvasión iraquí de Kuwait en 1990 (la guerra de Corea puede considerarseigualmente como un buen ejemplo del capítulo VII, como una acción deimposición de paz). En la actualidad, cuando se producen acciones de
(1) Agenda forpeace, United Nations, Boutros Ghali, 1992— Military Technology, 1994— Joint Forces Quarterly, 1994— Foreign Affairs, 1995— Royal United Services Institute:
— Europe and Yugoslavia-Lessons from a Failure, 1993— Vicious Circles-Security in the Balkans, 1992
— WEU Participation with Combat Forces in Peacemaking WEU. Planning Ceil. Enero, 1994
— 40 —
desafío a la autoridad de las Naciones Unidas, se está asimismo produciendo una situación muy particular que de hecho se superpone sobreambos capítulos, VI y VII.
Cualquier consideración que se haga sobre las operaciones de paz debetener en cuenta la evolución del panorama internacional en los últimoscinco años. Si volvemos la mirada atrás, veremos la caída del muro deBerlín, la reunificación alemana, la disolución del Pacto de Varsovia, y lomás importante de todo, que toda amenaza de agresión de la antiguaUnión Soviética sobre Europa Occidental se ha desvanecido por completo.
Todo esto ha sido realzado especialmente con la conclusión de unosacuerdos de desarme de la mayor trascendencia, —Tratados FACE, dereducción de armas convencionales, y START, sobre armas estratégicas.Por ello, no deben sorprender los primeros momentos de euforia, acompañados de lo que parecía una liberación de todas las tensiones acumuladas hasta entonces.
Desafortunadamente, esas primeras sensaciones han sido reemplazadaspor temores y preocupaciones muy diferentes en naturaleza, —y ciertamente menos apocalípticas— que aquellas que caracterizaron a la guerrafría, pero que no por ello son menos reales, y desde luego, mucho menossusceptibles de encontrar soluciones claras y directas.
Sin embargo, al menos en parte, el fin de la guerra fría ha llevado tambiéna proporcionar la posible herramienta para resolver los conflictos que hoynos aquejan, ya que ha sido precisamente la desaparición del antagonismo Estados Unidos-Unión Soviética lo que ha permitido que el Consejode Seguridad de la ONU funcione por primera vez, desde 1945, como originalmente había sido concebido, con la desaparición de las tensionesentre el Este y el Oeste, lo que finalmente ha permitido, de nuevo por primera vez, afrontar los problemas políticos del Viejo Continente.
Hasta 1988, las Naciones Unidas habían autorizado, desde 1945, 13 Operaciones de Mantenimiento de Paz (OMPs). Desde entonces hasta nuestros días, se han autorizado unas 14 más. Solamente durante 1992, elnúmero de efectivos militares comprometidos en operaciones de la ONUse ha incrementado de 12.000 a más de 50.000. Insistiré sobre el papel dela ONU como institución, al objeto de definir si tiene capacidad para dirigirmisiones de paz o no, pero se debe tener muy presente que esta transformación tanto en su capacidad como eficacia, es una característica esencial del nuevo orden mundial.
— 41 —
La ONU y la dirección de las OPs
La incapacidad del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas paraejercer un papel efectivo en el mantenimiento de la paz y la seguridadinternacional durante la guerra fría llevó a la ONU a orientarse hacia lashoy llamadas Operaciones de Paz (OPs). Este período puede considerarse como una época dorada para la Organización, durante la cual seevitó la rivalidad entre las superpotencias, recurriendo principalmente a laspequeñas naciones, sobre las que recayó el esfuerzo de contribuir militarmente a las OMPs, en todos los lugares en donde se estimó necesario.
Los procedimientos para la ejecución de tales misiones han evolucionadocon el tiempo, si bien las palabras «mantenimiento de paz» no aparecíanen la Carta de las Naciones Unidas. Al principio se limitaban a constituirmisiones de observadores internacionales con la finalidad de controlar laaplicación de órdenes de alto el fuego (1948-1956). Esto tuvo una continuación casi inmediata con la creación de lo que puede considerarse comoel origen de una moderna fuerza de pacificación, la Fuerza de Emergenciade la ONU en Egipto (1956), cuya misión era separar a las fuerzas militares de Egipto e Israel. Posteriormente, en 1960, fue enviada una fuerzamultinacionalal antiguo Congo Belga para llevar a cabo un papel de pacificación internacional. La inestabilidad reinante entre los bloques impidióque se llevasen a cabo más iniciativas entre 1967 y 1973. La guerra árabe-israelí de 1973 tuvo como resultado el despliegue de una fuerza de pacificación en el Sinaí y de un grupo de observadores en los Altos del Golán.Más tarde, en 1978, otra tuerza de separación más de las Naciones Unidas se estableció en el Sur del Líbano.
La misión genérica de toda fuerza de cascos azules en misiones de pazestaba claramente definida: supervisar las líneas de demarcación o acuerdos de alto el fuego, separar las fuerzas militares oponentes de acuerdocon las partes en litigio, y (en casos limitados) preparar el necesarioambiente político social para que la población desplazada pueda retornara sus quehaceres habituales. Las misiones de paz se organizaban siempre mediante acuerdo previo con las Partes enfrentadas (comprendiendoincluso la aceptación de la nacionalidad de la misión pacificadora). Por suparte, de los cascos azules se esperaba una estricta imparcialidad, unalimitación en el uso de armamento, que debía ser exclusivamente defensivo, así como el recurrir al uso de la fuerza lo menos posible y sólo antesituaciones extremas. En resumen, los cascos azules eran consideradosmás como un instrumento de la diplomacia de las Naciones Unidas, debían
— 42 —
ser militarmente no-provocadores ni agresivos, y debían estar dispuestosa retirarse, si la nación anfitriona, o afectada, así lo exigía.
El final de la guerra fría ha producido un marco de seguridad internacionalmucho más incierto y lleno de desafíos, caracterizado por el desencadenamiento de unas tensiones absolutamente destructivas y anuladoras dela identidad nacional y la ‘cohesión de muchos pueblos, que hasta ahorahabían venido siendo frenadas y contenidas por la propia rivalidadexistente entre las superpotencias, así como por la transformación delpanorama político internacional de bipolar a multilateral.
Todo esto ha llevado a que se ejerza una presión dramática sobre las organizaciones internacionales afín de que realicen una diplomacia preventivaque permita resolver los conflictos en su fase inicial o bien intervengan conla fuerza cuando los conflictos amenacen la paz y seguridad. Una complicación añadida resulta de la erupción de conflictos interesados que, a suvez, provocan migraciones de población y crean urgentes necesidadeshumanitarias.
Todos estos conflictos suelen provocar fallos y carencias de autoridad porparte de los gobiernos afectados, que, en última instancia, llevan a que seejerzan duras y enérgicas represiones contra las minorías étnicas o contrarias al sistema, que suponen incluso el bloqueo de la distribución deayudas humanitarias de emergencia, sean de alimentos o de medicinas.
El impacto de estos aspectos en el desarrollo de las operaciones de laONU es inmenso. Atendiendo a demandas externas las Naciones Unidasrealizaron un total de 14 OMPs entre 1988 y 1989, aproximadamente elmismo número que las ejecutadas durante todo el período anterior.
La escala y finalidad de estas operaciones han requerido el despliegue demas de 54.000 cascos azules, con un coste estimado de 3.000.000 dedólares durante el año 1992.
Por otra parte, estas operaciones han ido generalmente mas allá de lastareas tradicionales de mantenimiento de paz, incluyendo:— Ayuda a las víctimas de guerra, incluyendo acondicionamiento de refu
gios o campos de acogida.— Supervisión de las transferencias de poder y establecimiento de institu
ciones eficaces de gobierno.— Organización y celebración de elecciones.— Creación de las condiciones de seguridad necesarias para garantizar la
entrega de la ayuda humanitaria.
— 43 —
Las OMPs y la provisión de ayuda humanitaria resultan actividades que sehan visto ligadas íntimamente —como se ha puesto de manifiesto enSomalia— y que son un claro exponente de la integración que se requierepara la ejecución y el planeamiento en ambos casos, con el fin de poderafrontar cualquier eventualidad que pueda surgir.
Un problema añadido y que aún no ha sido tratado correctamente por lasNaciones Unidas lo constituye la responsabilidad de la Organización en larestauración de la seguridad y el orden en los Estados en conflicto, particularmente cuando la violación de los derechos humanos en los mismoses patente y la estabilidad regional se ve amenazada. Los casos de Liberia, Somalia y Haití son ejemplos que hablan por sí mismos.
Las crecientes demandas para que las Naciones Unidas ejerzan el papelde arbitro mundial en situaciones de crisis, han generado una multitud depropuestas para mejorar las capacidades militares de la ONU. Esto sepudo ya intuir, cuando tras la guerra del Golfo, el entonces secretario general, Pérez de Cuéllar, se expreso diciendo:
«Que la guerra, si bien legitimada por el Consejo de Seguridad, nopodía considerarse como una victoria de las Naciones Unidas, ya quepara ello la ejecución de las operaciones deberían haber sido «controladas y dirigidas» por las Naciones Unidas».
En cualquier caso, las Naciones Unidas constituyen, de hecho, la organización prioritaria mundial legitimada para actuar en casos de mantenimiento de paz y las resoluciones adoptadas por el Consejo de Seguridadproporcionan la cobertura diplomática necesaria para las iniciativas que setomen, sean de naturaleza simplemente preventiva, de intervención humanitaria, o de acción militar en el marco del capítulo VII.
Resulta muy claro el interés convergente de las Naciones Unidas y de losgobiernos occidentales en mantener la paz internacional y la seguridad,pero sus respectivas historias, los procedimientos burocráticos propios ysu cultura, así como el estilo particular del proceso de toma de decisionessugieren quizás lo contrario. De hecho, a menos que los obstáculos existentes al respecto, se negocien satisfactoriamente en un futuro próximo,todo indica que nos encontramos ante un rumbo de colisión inevitable. Laeficacia de la seguridad colectiva viene determinada por el mandato de laCarta, la voluntad política, los recursos disponibles y la legitimidadexistente. Desafortunadamente, los ejemplos recientes en las interrelaciones Estados Unidos-Europa-ONU revelan que no existe ni una posición
— 44 —
común de puntos de vista ni una acción coordinada respecto de las intervenciones en materia de OPs.
Hasta ahora lo expuesto ha incidido especialmente en la ejecución de lasOPs como actividades militares, sin mayor referencia al marco institucionalbajo el que tienen lugar. Este marco institucional es importante y no sedebe dudar en afirmar que, independientemente de cuales sean los problemas, las Naciones Unidas deben tener la prioridad para intervenir enellas y tratar-de aportar soluciones. La ONU es la única Institución con«verdadera vocación y participación mundiales»; es la única institución con«autoridad y medios para dotar de la legitimidad internacional necesaria atoda intervención militar» y finalmente es «la única Organización multinacional que posee la necesaria experiencia y profesionalidad» con la quecontar. La ONU, sin embargo, se enfrenta a problemas considerables,algunos de los cuales han sido expuestos por el secretario general, Boutros Ghali, en su informe, titulado «Agenda para la Paz», presentado anteel Consejo de Seguridad en el verano del año 1992.
Criterios operativos para la realización de misiones de paz
Es importante tener en cuenta que las OPs, en particular las de imposición de paz, persiguen el crear las condiciones necesarias para que sepueda lograr un acuerdo entre las Partes sin necesidad de recurrir a lafuerza, y por lo tanto no deben considerarse como acciones de guerra.Sin embargo, dadas las condiciones naturalmente hostiles en que, en lamayoría de las ocasiones, éstas van a desarrollarse, es importante teneren cuenta los principios operativos básicos por los que se rige la conducción de las operaciones militares en combate, y que se exponen a continuación.
Misión
Es esencial identificar claramente la misión y los objetivos a alcanzar, comprendiendo el alcance estratégico de la operación y asegurando la convergencia de esfuerzos con otras organizaciones internacionales que puedan operar en la zona.
Unidad de acción
La acción coordinada y unificada es esencial y debe recaer en las Naciones Unidas, si bien puede delegarse en otras organizaciones, de requerirlo
— 45 —
la propia naturaleza de la situación, como pueden ser la Unión EuropeaOccidental (UEO) o la OTAN.
Empleo de la fuerza
Las OPs pueden conllevar el uso de la fuerza, pero ésta deberá siemprelimitarse al objetivo fijado, y siempre dentro del grado autorizado. Los límites de empleo de la fuerza deberán fijarse en las Reglas de Enfrentamiento (ROEs) que se acuerden y la autorización para su uso deberá serclara y sin ninguna ambigüedad.
Legitimidad
Las OPs deben realizarse dentro de un claro marco de legalidad sobre elque no quepan dudas. Cuanto más se reconozca internacionalmente lalegitimidad de la operación, mayores serán las probabilidades de éxito.
Credibilidad
Las OPs exigen el empleo de una entidad de fuerzas lo suficientementecreíble y capaz para cumplir su misión. Esta credibilidad requiere la utilización de los recursos adecuados necesarios, la aplicación de una idea demaniobra realista y un conjunto equilibrado de fuerzas que puedan intensificar o desactivar sus acciones según convenga.
Flexibilidad
Considerando el amplio espectro de posibles misiones y teatros adondeuna fuerza de paz puede estar llamada a intervenir, la flexibilidad es unacaracterística esencial de toda fuerza de pacificación.
Acción de conjunto
Al objeto de garantizar el control de su zona de acción, aunque sea demanera discreta, y para obtener la credibilidad y efecto de disuasión necesarios, se necesita el máximo grado de acción de conjunto y de concentración de fuerzas sobre la zona de acción asignada.
Ello, sin embargo, no debe llevar a que pueda considerarse provocativa lapresencia de la tuerza de pacificación.
— 46 —
El planeamiento de las OPs
Las operaciones militares no deben considerarse como un fin por sí mismas, sino como un complemento a las actividades diplomáticas, económicas y humanitarias que, en su conjunto, constituyen la actividad política. Elplaneamiento de las OPs debe tener en cuenta, no obstante, el efecto quela subordinación de las mismas a la actividad política puede tener en lospropios objetivos militares a alcanzar.
El mecanismo de constitución de una fuerza de pacificación debe ser eficaz y debe materializarse por la posibilidad de contar con fuerzas que sepuedan desplegar lo antes posible, así como por la existencia de unaestructura y organización del mando suficientemente flexible, y por la disponibilidad de un adecuado cuartel general que pueda actuar en todas lassituaciones que una misión de paz exija a las Naciones Unidas.
Aunque no es fácil identificar todas las circunstancias y escenarios quese pueden presentar, hay ciertos factores comunes en toda OP, quedeben considerarse de antemano para poder llevar a cabo una direccióneficaz.
Mando y Control (C2)
Los procedimientos que se establezcan para el establecimiento de la necesaria estructura de C2 deben ser particulares y específicos para cada operación, según la misión a cumplimentar en cada caso, y deberán responder, en cualquier forma, a garantizar fundamentalmente el principio deacción de conjunto.
Comunicaciones y Sistemas de Información (CIS)
Dependiendo de los procedimientos que se hayan establecido de Mando,Control y Comunicaciones (C3), se deberán definir sistemas de información especiales para cada operación y aún cuando puedan utilizarse enlaces civiles, habrá que asegurar las comunicaciones mediante medios militares para garantizar la seguridad.
Reglas de Enfrentamiento (ROEs)
Las ROEs son directivas que deben definir las circunstancias y límites deempleo de la fuerza y serán reflejo de todas las obligaciones políticas,legales y diplomáticas que se hayan acordado. Considerando que diferen
—47—
tes fuerzas multinacionales pueden operar en la zona, bajo mandos operativos diferentes (OTAN, UEO, nacionales u ONU), es deseable que lasROEs se hayan armonizado tanto como sea posible.
Apoyo logístico
Dadas las particularidades que rodean a toda OP, no sólo será necesariauna gran flexibilidad en el planeamiento logístico, sino que habrá que asegurar un mantenimiento continuado, en especial del equipo pesado.
Asimismo el procedimiento de rotación de las unidades implicadas en laoperación, debe considerarse con detalle.
Además, factores geográficos y climáticos pueden ser de aplicación, especialmente si el apoyo de la nación anfitriona, o afectada en este caso, esescaso o no esta garantizado.
Financiación
Las modalidades de financiación deberán definirse claramente y seríadeseable el fijar un procedimiento preestablecido ya de forma acordadainternacionalmente, teniendo en consideración las experiencias obtenidas.
Inteligencia
El poseer información de interés militar, oportuna y fiable, es un aspectoque reviste la mayor importancia. Entre otros elementos esenciales deinformación se deben identificar las causas del conflicto, las capacidadesde las Partes en conflicto, el peligro potencial de que se produzca unaescalada, y la actitud de la población.
Información y relaciones públicas
Dado el alcance de las operaciones de paz en la opinión pública internacional, hay que considerar que los medios de comunicación podrán ejerceruna influencia considerable en la conducción de las operaciones.
Planes de evacuación
El prever una posible evacuación siempre será conveniente, lo que podríaproducirse si se llega a un grado de escalada del conflicto tal que seaimposible para la fuerza de pacificación el controlar la situación.
— 48 —
A título de conclusión podemos establecer las siguientes consideraciones:— La OP, deberá finalizar, con una pronta evacuación, siempre que se pro
duzca un acuerdo estable, o se produzca una escalada del conflicto, queobligue a plantear los términos de la intervención en otra forma. (Es uncontrasentido el que una misma nación emplee fuerzas én un mismoconflicto, con cometidos diferentes).
— La complejidad de las OPs exige que se aplique la fuerza, pero con discreción y moderación.
— Las ROEs deben ser restrictivas ya que el objetivo de la operacióndeberá siempre perseguir el imponer la ley y el orden.
— El mando de la operación deberá ser capaz de equilibrar las exigenciaspolíticas, con el cumplimiento de la misión, y la protección de sus propias fuerzas.
— Se deberán atender especialmente todos aquellos aspectos de índolecívico-militar que puedan facilitar la operación y asegurar la libertad deacción de la fuerza de pacificación.
Conclusiones
En un mundo en el que cada vez se requiere con más insistencia unesfuerzo internacional en la gestión de OPs, las Naciones Unidas nodeben asumir toda la responsabilidad, —de hecho no pueden asumirla—, nipueden tampoco llevar a cabo todo el esfuerzo de gestión. La Carta de laONU contempla la posibilidad de algunas organizaciones multinacionalesque pueden actuar bajo la autoridad y por mandato de las Naciones Unidas, lo que es de especial interés en Europa, donde a diferencia de otraspartes del mundo, existen varios organismos regionales de seguridad muycapacitados para representar a las Naciones Unidas: la OTAN, la UEO y laOrganización sobre Seguridad y Cooperación en Europa (OSCE). LaOSCE, —antes Conferencia sobre Seguridad y Cooperación (CSCE)—, fuedeclarada como organismo regional integrado en la ONU, bajo el capítuloVIII de la Carta de las Naciones Unidas, en la Cumbre de Helsinki de juliodel año 1992, y en tanto perfecciona su papel en la gestión de crisis, cabeesperar que también perfeccione sus relaciones con las Naciones Unidas.Tanto la OTAN como la UEO pueden proporcionar apoyo militar sea a laONU como a la OSCE.
El problema reside, por consiguiente, en determinar que organización, —sies que hay alguna—, está mejor situada para afrontar problemas específicos. Desde un punto de vista militar, existen claros límites en cuanto al
— 49 —
nivel de intensidad y complejidad de las operaciones que la ONU puede odebe controlar de forma directa. Cuando estos límites se sobrepasan escuando existe motivo y razón suficiente para que la ONU autorice a otrasorganizaciones internacionales, mejor preparadas, para que ejecuten ydirijan operaciones militares de mayor alcance, como fue el caso de la operación Desert Storm, en Irak en 1991.
En Europa, el ejemplo más claro lo tenemos en la OTAN, y así hemospodido ver como recientemente, en el año 1993, se recurría a utilizar, dehecho, un Cuartel General de la Alianza Atlántica, procedente del ARRC,(Allied Command Europe Rapid Reaction Corps) como núcleo para elCuartel General de UNPROFOR en Bosnia. La UEO puede también representar un papel específico, si bien es evidente que está en condicionesinferiores a las de la OTAN, en lo que se refiere a proporcionar elementosde C2 que la propia Alianza.
Antes de responder a la cuestión planteada por este capítulo, convienetener en cuenta la diferente forma en que algunas de las consideracionesexpuestas se aplican en diferentes situaciones con resultados totalmenteopuestos, en algún caso con resultados desastrosos y en otros constituyendo un éxito aunque sea parcial. El primero de estos casos viene representado por el intento de fuerzas norteamericanas, francesas y británicas,por imponer algún tipo de acuerdo de paz duradero en Beirut durante la crisis de los años 1983-1 985.
El hecho de que más de 200 marines norteamericanos muriesen en unsolo ataque antes de que se hubiera procedido a una retirada, no habiendologrado sus objetivos, ilustra tanto el peligro como la inutilidad de intentarimponer una solución pacífica bajo una situación de violencia extrema, sindisponer de un mandato suficientemente claro y sin la adecuada coberturapolítica. De manera semejante, Chipre constituye un ejemplo de la dificultad que supone el retirarse de una operación comprometida ya con muylarga duración.
De hecho, la UNFICYP lleva desplegada desde 1964, y con los actualesplanteamientos desde 1974, sin que existan signos de que vaya a desaparecer. La misión es, sin duda, necesaria y la presencia internacional ha ayudado a estabilizar la situación, sin la cual, por otra parte, la crisis de 1974hubiera sido de mucha más gravedad. La longevidad de una OP es, sinembargo, una prueba de que hay poco que hacer, a pesar de todo, pararesolver una situación de crisis, cuando la misma tiene sus raíces profundamente afirmadas en un conflicto étnico y de naturaleza civil como es el caso.
— 50 —
Al final retornamos al punto de partida:«No deberíamos comprometer fuerzas militares en situaciones y circunstancias para las que no existe una solución militar, sino sólo elclamor y exigencia casi popular de hacer algo.»
Al final, son nuestros soldados quienes van a sufrir las consecuencias y noaquellos quienes deciden su participación. No deberíamos enviar a nuestras fuerzas a participar en situaciones conflictivas a menos que estemossatisfechos de que hay, para ellos, una verdadera misión militar a cumplir,posibilidades de obtener éxito en su ejecución y un grado de riesgo que nosea excesivamente alto. Mientras no asumamos estos parámetros, seráimposible para las Naciones Unidas el dirigir acertadamente OPs.
Cuando el presente trabajo toca a su fin, los recientes acontecimientosocurridos en Bosnia, refuerzan aun más la exposición realizada y ponen derelieve las carencias de las Naciones Unidas en cuanto a capacidad paradirigir operaciones militares distintas de la pura ayuda humanitaria o elmantenimiento de la paz. La materialización ahora, de esa Fuerza de Intervención Rápida, propugnada por Francia y Gran Bretaña significa el fracaso real y rotundo de la misión de UNPROFOR, aunque no se llegue aadmitir abiertamente que ha sido así. Lo que es más, y peor, es que el fracaso experimentado pueda suponer el fin de la capacidad de la ONU paradesarrollar cualquier tipo de misiones de paz en el futuro. Asimismo parala OTAN, los acontecimientos van a suponer una dura prueba de credibilidad, cohesión y solidaridad, que exigirá una dosis absoluta de decisióncolectiva para superarla.
Resumen y perspectivas
Cuando finalmente en Bosnia, tras los esfuerzos realmente extenuantesrealizados, no por las Naciones Unidas como tales, sino por uno de susmiembros, —Estados Unidos—, parece que, por fin, va a lograrse la paz, éstano llega de manos de la ONU, sino a través de las gestiones de mediaciónde una serie selecta de países occidentales implicados, o con intereses enla región, que han constituido el denominado Grupo de Contacto, unidotodo ello a unas medidas de disuasión puestas en práctica por la OTAN, esosí todo ello sancionado y aprobado, en alguna medida por la ONU.
El desenlace en Bosnia, haya finalmente paz o no, no puede ser más desilusionador, y el fracaso de la ONU, como tal, tampoco puede ser más patente.
— 51 —
El calendario del plan de paz prevé que un acuerdo estable pueda serfirmado en noviembre. Inmediatamente a continuación, una fuerza combinada de la OTAN reemplazará a las Fuerzas de UNPROFOR, lo cualde una manera efectiva viene a ser como una confirmación de la ineficacia de las Naciones Unidas en el empleo de fuerzas militares paraoperaciones como las que se han contemplado en el caso de la antiguaYugoslavia.
Según lo que hasta ahora se ha hecho público relativo a las condicionesbajo las que intervendrán las Fuerzas de la OTAN, en su nueva misión deinterposición e imposición de la paz (peace-enforCemeflt), éstas reflejan enalgún modo lo expuesto en el presente trabajo al hablar de los criterios quedeben regir el empleo operativo de Fuerzas en Misión de Paz y el planeamiento necesario para ello.
En principio, el mandato de la OTAN se prolongará durante un año, esdecir se ha fijado, en principio, un tiempo para el desarrollo de la misión,algo que si bien también se fijó para UNPROFOR, nunca tuvo validez. Noparece que ocurrirá lo mismo ahora.Entre el resto de condiciones acordadas destacan:— Las Fuerzas de la OTAN en misión de paz harán respetar, incluso por la
fuerza, el armisticio y las condiciones acordadas a lo largo de la línea dedemarcación.
— Antes de qúe expire el plazo de un año acordado, se llevarán a caboelecciones libres bajo la protección de las fuerzas de pacificación.
— Los fondos de reconstrucción destinados a la antigua Yugoslavia seránentregados de forma gradual y progresiva, sujetos al progreso y buenamarcha en la aplicación de los acuerdos.
— Se levantarán las sanciones económicas contra Serbia y asimismo elembargo de armas contra Bosnia, permitiendo esto último que losmusulmanes puedan asegurar por sí solos su defensa, cuando se llevea cabo la retirada de las fuerzas de pacificación.
Bosnia y el fracaso de que se acusa a las Naciones Unidas no está exentode enseñanzas y las condiciones que ahora se van a exigir para imponerla paz son de hecho las condiciones que la ONU debió haber exigido antesde intervenir.
Si en otras crisis incipientes que puedan presentarse no se actúa antes dealcanzar el nivel crítico, el resultado es que la comunidad internacional severá implicada y envuelta en conflictos de difícil, cuando no de imposible
— 52 —
solución, y será dudoso que puedan privar los criterios de justicia y ordensobre los puros y crudos de equilibrio de fuerzas.
En resumen, la ONU, hoy por hoy, no tiene capacidad, estructuras ni recursos para controlar fuerzas que puedan verse envueltas en misiones decombate. Las operaciones pueden efectuarse bajo la autoridad de la ONU,y con aprobación de la ONU, y con aprobación del Consejo de Seguridad,pero el control efectivo de las fuerzas debe delegarse en la organizaciónque disponga de las estructuras de mando y control adecuadas.
— 53 —
CAPÍTULO TERCERO
EFICACIA DE UNPROFOREN EL MANTENIMIENTO DE LA PAZ
EFICACIA DE UNPROFOR EN EL MANTENIMIENTO DE LA PAZ
Por MANUEL SORDO FARALDO
«La ONU ha sido un éxito» (1)BouTRos GHALI
La paz como objetivo de la ONU
En el año 1945, tras la amarga sensación dejada por las dos guerras mundiales, Europa inicia la reconstrucción de sus heridas y trata escarmentadade buscar otros caminos diferentes para solucionar sus futuras controversias. Desentierra la infeliz Sociedad de Naciones y sobre dicha base construye un moderno sistema internacional de paz y seguridad. Una Organización destinada a ser arbitro de las disputas internacionales fuertementerespaldada por los buenos deseos de las naciones y por una fuerza militardesarmada, aparentemente inviolable, de guante blanco y casco azul.
Desde un principio la ONU se impone la inmensa tarea de mantener la pazcomo camino alternativo para superar, tal como dice Ortega y Gasset (2):
«La guerra como enorme esfuerzo que hacen los hombres pararesolver ciertos conflictos».
(1) Revista Time, 23 de octubre de 1995, volumen 146, número 17.(2) ORTEGA y GASSET, J., La rebelión de las masas, 1938.
— 57 —
La Carta de las Naciones Unidas, documento político dispone los necesarios instrumentos para alcanzar su objetivo primordial: la diplomacia preventiva para los arreglos pacíficos y las acciones sancionadoras, coercitivas y militares como último extremo.
Una pequeña fisura, no obstante, queda abierta: la ONU no dispone ni dela autoridad internacional necesaria para imponer sus resoluciones, consecuencia de la lógica aspiración de los países a conservar intacta susoberanía, ni de los medios necesarios para emprender acciones sancionadoras y militares, resultado de una falta de unión entre ellos especialmente, cuando en plena época poscolonialista, el Consejo de Seguridad de la ONU se hallaba abrumadoramente dominado por las grandespotencias.
El compromiso material surgido no estaba en consonancia con el políticofirmado, y por ello, desde un principio la ONU no dejo de ser más que un«respetado intermediario» con incapacidad real para modificar la voluntadde los países miembros más belicosos.
La controversia, paz mediante o a través de la «guerra», referida al capítulo VII de la Carta no despertaba especial preocupación, porque en cadauno de los países miembros aún pervivia el recuerdo de las dos contiendas. La aplicación más dura de la Carta aparecía como una posibilidadmas bien remota.
La ONU fiel a su objetivo, arbitra políticas, que le permiten enarbolar unaimagen de eficacia. Acude cuando los países soberanos en contiendanecesitan un arbitro en sus disputas, aplicando los principios de: escrupuloso respeto a la voluntad de cada uno de ellos e imparcialidad.
El incremento de sus misiones corre paralelo al de su estructura y en consonancia al de su presupuesto de gastos anuales y burocracia. Las misiones de observadores desarmados, mediando en los conflictos y mostrandola imagen de una organización «pacífica» la sitúan ante la opinión mundialen un pedestal de sensatez cuando el mundo asiste con desesperanza alos vaivenes de una guerra fría.
Pero, ¿qué sucede cuando las naciones pierden la conciencia de supasado, cuando se rompe el firme compromiso de la paz o cuando seaboca al final, según Dostoyevski, del ciclo de una paz prolongada?
Inevitablemente surgen los intereses nacionales egoístas, amparando,provocando o desatando guerras que si en algunos casos tienen carácterregional, consecuencia de convulsiones en los centros de equilibrio, poder
— 58 —
y decisión, en el trasfondo de nuestro desarrollado siglo, tienen fuertesrepercusiones internacionales.
El final de la guerra fría, el incremento de conflictos regionales y en definitiva la quiebra del equilibrio existente propició un notable incremento demisiones, especialmente en los últimos años. Un fenómeno que nos inclinaa pensar con optimismo el papel fundamental de eficacia desarrollado poreste organismo, pero que, inevitablemente también corresponde pintarlocon una capa de pesimismo.
Ciertamente, la paz como conciencia de las naciones, surgida tras la firmade la Carta de las Naciones Unidas era un revulsivo contra el temor de lasguerras pasadas. Su garantía la Organización surgida. Su fortaleza elfirme acuerdo entre las naciones.
Ello explica el éxito obtenido por Naciones Unidas en los primeros años yen algunas misiones de la ultima década como El Salvador, Mozambiqueo Camboya, pero conforme se han ido sucediendo los conflictos la ONU haido perdiendo credibilidad y respeto, muestra de ello lo constituye el reciénfinalizado conflicto de Somalia o el irreductible conflicto de la antiguaYugoslavia.
La ONU en consecuencia ha pasado de ser garantía de paz y seguridad,a instrumento responsable de la resolución de los conflictos o en otraspalabras a «chivo expiatorio» de las vacilaciones, egoísmos e interesesdivididos de la comunidad internacional.
El reflejo de esta situación es una imagen de creciente ineficacia pararesolver los complejos conflictos existentes en la actualidad. Las causasque lo motivan son un conjunto de interdependencias negativas que afectan seriamente su existencia futura.
Incapacidad para «evolucionar» al ritmo que el mundo demanda. Una delas causas más determinantes de la crisis actual. Los conflictos cada díacargados de mayor intransigencia precisan algo más que «buena voluntad» y fuerzas desarmadas. La ONU necesita asumir otro papel diferenteen la resolución de conflictos. Un papel diferente al de mero intermediarioo arbitro. Un papel determinante que tenga el beneplácito de la comunidadinternacional.Ausencia de una firme voluntad de «acción común» entre todos los países.Consecuencia de un Consejo de Seguridad muy restrictivo en la participación del resto de países y poco ágil en la toma de decisiones.
— 59 —
Incapacidad para actuar con «oportunidad» en tiempo y en espacio confuerzas a disposición o con el firme compromiso de las organizacionesinternacionales.
Enorme «complejidad» de su actual organización. La ONU se ha transformado en una gigantesca máquina burocratizada, acusada de indecisión yderroche y cuyo presupuesto ha aumentado alarmantemente en los últimos años (durante el período de 1990 a 1995, 12.100 millones de dólaresha gastado cuatro veces más en operaciones de paz que en el período de1945 a 1989 3.600 millones de dólares.
Sin cuestionar el pasado ni la evidente necesidad de esta Organización enel mundo, todos estos factores negativos no solamente amenazan su propia existencia futura sino que inciden fuertemente en el presente y pasadoreciente como ha podido comprobarse en el actual conflicto de la exYugoslavia.
Eficacia de la ONU en la ex Yugoslavia
Tras varios años de lucha y con una masiva participación de la ONU en elconflicto, la situación ha sufrido tan escasos avances que en buenamedida permite constatar la poca eficacia de esta Organización para resolver en palabras de su secretario general Boutros Ghali,
«...el mayor compromiso de mantenimiento de la paz jamás adquiridopor Naciones Unidas...»
Las posibles causas de esta ineficacia no tienen relación coñ la gran entidad del conflicto sino que están en relación directa con los errores cometidos por la ONU para resolver el conflicto.
En primer lugar, no es del todo cierto, pensar que el conflicto de la exYugoslavia es el mayor reto al que se ha enfrentado la ONU, sino que éstecoincide con el manifiesto declinar de esta Organización y de su específicaforma de actuación a través de las denominadas Operaciones de Mantenimiento de la Paz (OMPs).
La ONU inició el mantenimiento de paz en los territorios de la antiguaYugoslavia con la experiencia propia de una Organización inexperta eindecisa para aquellos conflictos en los que no existe una manifiesta voluntad de paz por parte de los contendientes.
— 60 —
La solución para finalizar el conflicto, demandaba una solución enérgicadentro de la línea más dura del capítulo VII de la carta azul. No obstanteel temor político de la posible existencia de bajas nacionales unido a unaserie de circunstancias como la morfología del país el temible espíritu delucha del pueblo yugoslavo, dilataron las respuestas políticas occidentalesy cuando ello surge se genera un acervo inconexo de resoluciones al vaivén de las presiones de la opinión pública.
En efecto, los países occidentales no querían arriesgar sus propios efectivos, pero eran conscientes que debían enviar contingentes para tenerprestigio en la escena internacional y satisfacer la exteriorización emocional de sus opiniones públicas que continuamente demandaban una solución a la catástrofe.
Las resoluciones fueron numerosas y en muchos casos ineficaces y entodas ellas cabe distinguir tres etapas claramente diferenciadas:— Una primera, que bien podría llamarse de «autojustificación». La ONU
despliega observadores, establece un embargo a la ex Yugoslavia yaplica sanciones a Serbia y Montenegro, pero en realidad lo que intentaes evitar el despliegue de tropas armadas mientras se autojustifica antela opinión pública internacional.
— La segunda etapa surge cuando las atrocidades desatadas en Bosnia-Herzegovina despiertan definitivamente la memoria de los europeosbajo la forma de muertes indiscriminadas, hambre, limpieza étnica y lapresencia amenazadora de un duro invierno. En la resolución 770,actuando bajo lo que determina el capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas se hace un llamamiento a los Estados para que se tomentodas las medidas necesarias para facilitar ayuda humanitaria a Sarajevo y otras zonas de Bosnia-Herzegovina.
Una forma de acción poco habitual en Naciones Unidas se establece: eldespliegue de contingentes de tropas encuadradas orgánicamente conla misión de proteger los convoyes de ayuda humanitaria de Alto Comisionado para los Refugiados (ACNUR) y convoyes de civiles detenidos.
Una clara forma solapada de aplicar el artículo VII, evitando con ladisuasión que suponía la presencia de los contingentes en Bosnia el llegar a una imposición de la paz con métodos más expeditos. No obstanteestas fuerzas carecían de dos elementos muy importantes: material militar pesado para hacer efectiva la disuasión y unas reglas de enf rentamiento más eficaces.
— 61 —
Durante esta etapa, que abarca desde agosto de 1992 (resolución 770)hasta junio de 1993 (resolución 836) la ONU se ve desbordada, a pesardel amplio despliegue, para controlar una situación que se agrava con elnuevo conflicto entre bosnios y croatas.
Se establecen las áreas de seguridad de Naciones Unidas pero paradójicamente sin mecanismos disuasores para mantenerlas. Es en estaetapa donde se empieza a apreciar la vulnerabilidad de las fuerzas desplegadas.
— La última etapa, la comprendida hasta octubre de 1995, ha sido sin dudala etapa de la desesperanza, del desinterés de la indecisión y en la queNaciones Unidas ha tenido que pagar un alto precio en prestigio ante laopinión pública mundial.
En ella la ONU, estableció serias advertencias ante los bandos, aunquecasi nunca lo llevó a la práctica... se encontraba prisionera de su propiodespliegue. La estrategia diplomática como vía por la que apostaba laONU fue sustituida por las acciones militares resolutivas de la OTAN,que en última instancia se apuntó el éxito que durante varios años habíaperseguido incansablemente la ONU.
Otra de los errores cometidos por la ONU, estaba en relación directa conel principio que siempre ha acompañado a esta Organización en todas susmisiones:la imparcialidad».
Inicialmente y desoyendo las lecciones de la historia para esta zona geográfica tan peculiar, se permitió los desmanes de un ejército prepotente,sin actuar preventivamente cuando la situación así lo aconsejaba.
Esta indecisión permitió al Ejército serbio consolidar sus conquistas y Ile-var a cabo una dramática limpieza étnica. En dicho momento la ONU actuóen nombre de la imparcialidad sin conceder justicia a los agredidos, desposeídos de sus territorios. El supuesto cese de la guerra y la interposiciónde la ONU no hizo más que favorecer los afanes serbios, que vieron satisfactoriamente como en nombre de la paz podían consolidar unos territoriosconseguidos con la fuerza de las armas.
A partir de entonces, la ONU partiendo de esta solución inicial a todasluces injusta para los otros bandos, inició su particular búsqueda de la pazsin tener en cuenta que con ello generaba un nuevo conflicto.
¿Cómo se puede hablar de imparcialidad cuando uno de los bandos gozade una ventaja comparativa que el resto rechaza categóricamente?
— 62 —
Con esta imparcialidad no reconocida por ninguno de los bandos en ningún momento del conflicto la ONU perdió la credibilidad para negociaracuerdos de paz y el respeto de sus tropas desplegadas en la zona.
Algo que hubiera sido subsanable si en los objetivos iniciales se hubiera partido de una situación igual o similar a la anterior existente antes del conflicto.
Por último, otras de las causas que incidieron en la eficacia de la ONU,está en relación directa con las estrategias utilizadas por la ONU paraintentar alcanzar la paz.
La ONU ha buscado la paz de muy variadas formas. De todas ellas unasno implican el empleo directo de la fuerza militar y podrían denominarse«pasivas» mientras que el resto cuya aplicación exige el uso de la fuerzase podrán denominar «activas».
Existe una clara inclinación de la balanza en favor de las acciones pasivas,lógica consecuencia del temor generalizado en Europa en iniciar un conflicto cuyas repercusiones podrían extenderse a través de lo que fueron lasfronteras de la ex Yugoslavia.
Entre las «medidas pasivas», las acciones diplomáticas han sido desde elinicio de la guerra intensas y continuas. Es el camino hacia la paz deseadopor Europa y la ONU. Sin embargo todos los esfuerzos siempre han chocado con la insolidaridad de una de las Partes. Entre los éxitos más notables es obligatorio mencionar el acuerdo alcanzado en Washington en1994 por el que se pactó un alto el fuego entre los bosnios, croatas ymusulmanes.
El embargo de armas y equipos militares y sanciones económicas, hansido poco eficaces ya que únicamente han servido para acrecentar lasdiferencias entre los serbiobosnios, que siempre han violado el embargopor numerosas vías, mientras que los bosnios, encerrados en el corazónde Bosnia-Herzegovina y sin salida al mar, han encontrado verdaderas dificultades para obtener, material militar pesado.
El despliegue de fuerzas militares ligeras en la zona controlada por bosnios y croatas con el mandato de apoyo humanitario y con el deseo inicialde la ONU de ejercer un efecto disuasorio, no ha sido determinante paraalcanzar la paz en el conjunto del área de conflicto, pero si ha servido paradar importantes pasos para la paz, en la zona de despliegue, mediante elproceso de consolidación de la Federación entre bosnios y croatas.
— 63 —
Las «medidas activas», no fueron tomadas por la ONU para «imponer lapaz», sino en un intento de hacer valer sus resoluciones cuando otrasmedidas pasivas eran materialmente ignoradas por los Partes en coñflicto.Mientras que la operación Deny Flight trata de circunscribir el conflictoexclusivamente al escenario terrestre sin ventaja comparativa para ninguna de las Partes, la operación Blue Sword intenta dar seguridad a lastropas de UNPROFOR en el desempeño de sus cometidos.
En ambos casos, nunca han sido determinantes en manos de la ONU paraavanzar positivamente en la senda de la paz, por el escaso uso que dedichos medios hizo al enfrentarse con la terrible paradoja que al utilizarlospara salvaguardar la seguridad de los cascos azules podía generar unaescalada de violencia contra los mismos.
Como conclusión, no puede decirse que las estrategias utilizadas por laONU formen o hayan formado parte de un plan estratégico de conjuntosino que da la impresión que su utilización se ha dejado al arbitrio de laimprovisación.
La ONU en la ex Yugoslavia en conjunto se ha caracterizado por unaausencia de objetivos iniciales, una carencia de mandatos y resolucionesacordes con los objetivos y una escasa rentabilidad disuasoria en elempleo de los medios.
Eficacia de UNPROFOR en Bosnia-Herzegovina
No es lo mismo hablar de la labor de la ONU en el área del conflicto conla llevado a cabo por UNPROFOR en la zona de operaciones. Y esta diferenciación está en relación con los niveles de actuación en que actúancada una de ellas.
La ONU como Organización actúa al más alto nivel, aquel donde la diplomacia, la política y la estrategia se entremezclan y al que le correspondeel más alto grado de responsabilidad.
UNPROFOR actúa en los niveles subsiguientes, los que corresponderíanal nivel operacional y táctico en lenguaje militar pero que simplificandopodíamos asimilar en términos generales al nivel ejecutivo.
— 64 —
UNPROFOR fue creado por la ONU bajo los principios básicos de todaOMP. El libro The Blue Helmets editado por las Naciones Unidas defineestas operaciones corno:
«Medidas preventivas que se pueden tomar para impedir el agravamiento de una situación de conflicto. Pueden detener y contener lashostilidades, pero no pueden resolver los problemas políticos subyacentes. Pueden, y de hecho lo hacen, crear el clima, ganar tiempo ypromover el mínimo de buena voluntad necesario para un arreglo, através de negociaciones u otros medios pacíficos.»
En un principio UNPROFOR desplegó exclusivamente observadoresdesarmados, pero posteriormente UNPROFOR se nutrió de unidades militares orgánicas de diferentes países, algo inusual hasta la fecha si seexceptúa Somalia. Y el despliegue de estas unidades se estableció enBosnia-Herzegovina y concretamente en la zona dominada por los bosniosy los croatas.
La actuación de estas fuerzas a diferencia con lo anteriormente expresadofue de resultados muy positivos aunque no determinantes para la pacificación total del conflicto, al estar circunscritos a una parte muy concretadel territorio.
Los logros obtenidos ha pasado desapercibidos a la opinión pública quemantenía una visión más globalizada del conflicto pero no así para esteautor que tuvo la experiencia directa por haber estado destinado duranteseis meses en el Cuartel General del Sector Suroeste del despliegue deUNPROFOR en Gorjni Vakuf (Bosnia-Herzegovina).
Bosnia-Herzegovina despertó definitivamente la conciencia del Mundo,tras la guerra contra los serbios se añadió una guerra civil entre croatas ybosnios alimentada por el odio ancestral y las diferencias religiosas.Naciónes Unidas decidió desplegar de acuerdo con el capítulo VII de la«carta azul» un contingente multinacional encuadrado en unidades tipobatallón con el mandato implícito de apoyar los esfuerzos de ACNUR paraproporcionar ayuda a Bosnia-Herzegovina.
Este despliegue tuvo efectos importantes. Por el número desplegado aseguró la presencia activa de la ONU en cualquier lugar por alejado que estuviera. Por la organización de su despliegue y la estructura representativade mando permitió alcanzar acuerdos o resolver problemas con los dirigentes locales. Y por último por los medios utilizados, el uso de las armasdisuadió a las facciones locales y el empleo de medios de ingenieros ini
— 65 —
ció la reconstrucción de la infraestructura de servicios básicos y de comunicaciones.
Tras el acuerdo firmado 23 de febrero de 1994 en Washington, evidenteéxito de la diplomacia, entre los bosnios, croatas y musulmanes, se inicióen Bosnia Central el esfuerzo para alcanzar la paz en Bosnia-Herzegovina.El lema acuñado fue «retorno a la normalidad», sin mencionar el términopaz, pero dando a entender que la vuelta a unos condiciones políticas,sociales y económicas normales, traería consigo en última instancia la paz.
El primer paso alcanzado fue asegurar la ayuda humanitaria a un país quedependía para sobrevivir enteramente de la misma. Normalizada la distribución y ampliadas las comunicaciones, UNPROFOR se lanzo a ocuparsedel desarrollo de la paz.
Para llevar a cabo todo ello era necesario desarrollar la cooperación y elentendimiento entre las Partes a través de un efectivo y práctico mecanismo.
Este mecanismo fue el establecimiento en Bosnia Central de la llamadaJCPC (Jo/nt Commission Policy Committee) . Esta surgió en el sector suroeste del despliegue de UNPROFOR en Bosnia-Herzegovina, espacio geográfico donde convivían los croatas y musulmanes bosnios y en donde sehabía producido los mayores combates entre los mismos.
La estructura orgánica de la JCPC, permitía resolver asuntos en los ámbitos civil, a través de la JCCEC (Joint Commission Civil Executive Commitee), y en el ámbito militar, a través de la JCMEC (Jo/nt Commission Military Executive Committee). En un nivel orgánico inferior al Comite CivilJCCEC actuaban los subcomités locales con representantes de los municipios y las unidades de cascos azules desplegadas. Toda esta estructurafue creada para paliar las deficiencias o las carencias de una estructurapolítica sólida después de la guerra entre los croatas y musulmanes.
Estos y otros mecanismos permitieron progresos significativos en buscade la paz, progresos que por el nivel en el que se desarrollaron han pasadodesapercibidos a una opinión pública que critica la permanencia de loscascos azules en Bosnia-Herzegovina.
Progresos políticos
Desde el inicio de la «Federación de Bosnia-Herzegovina» el foro de discusión política fue la JCPC, actuando UNPROFOR como anfitrión, mode
— 66 —
rador e impulsor de iniciativas políticas. Uno de los grandes defectos de laJCPC era que las decisiones políticas que se tomaban entre los dos bandos raramente se ejecutaban en niveles inferiores principalmente debidoentre otros motivos a la carencia de una estructura política efectiva.
Transformar las antiguas estructuras políticas existentes, principalmente anivel municipal y acercarlas al nivel político de la Federación fue el principal objetivo de UNPROFOR. Se establecieron tres niveles de gobierno:— Pimer nivel: Federal— Segundo nivel: Cantonal— Tercer nivel: Municipal
El primer nivel venía a sustituir a la JCPC y era el verdadero nivel político.El poder Legislativo estaba representado por dos cámaras: Cámara deRepresentantes formada por 140 miembros y Cámara de los Pueblos formada por 30 musulmanes y 30 croatas. El poder Ejecutivo estaba presidido por un presidente y un vicepresidente (ambos de diferentes etnias) yun Gabinete formado por un primer ministro, viceprimer ministro y ministros correspondientes.
El segundo nivel dividía el territorio de Bosnia-Herzegovina en ocho cantones: cuatro musulmanes, dos croatas y dos mixtos.
El cantón disponía de una Cámara Legislativa llamada «Legislatura Cantonal» formada por 30-50 miembros. El gobierno de cada cantón estabaformada por un presidente elegido por la Cámara (los cantones mixtos disponían de un presidente y un vicepresidente) y la estructura variaba concada uno de ellos.
Por último el tercer nivel respondía aproximadamente a la antigua estructura municipal existente después de la guerra. Cada cantón estaba divididoen municipios o mbstina y como media los cantones estaban formados de6 a 12 municipios. Cada municipio disponía de un consejo de gobiernoelegido por elección y la estructura era determinada dentro del propiomunicipio.
Además dentro de la Federación había tres ombudsman o «defensores delpueblo», uno musulmán, otro croata y otro representando a otras etnias,con poderes independientes para «proteger la dignidad humana, derechosy libertades» y particularmente encargados de reparar las consecuenciasde la limpieza étnica.
— 67 —
Aún a pesar que este proceso está sin concluir, existe una división cantonal con sus representantes, y la vida política lejos de enrarecerse seacerca, aunque lentamente, a puntos comunes.
Otro de los puntos debatidos prácticamente desde el inicio de la JCPC fuela libertad de movimientos (freedom of movement). Uno de los mayoresesfuerzos iniciales de UNPROFOR en Bosnia Central fue provocar acuerdos que permitieran el libre movimiento de personas a través del territoriode la Federación. Algo básico para construir un nuevo orden políticopero difícil de llevar a la práctica por la lógica falta de confianza de los dosbandos.
Al finalizar la guerra de Bosnia Central, las carreteras estaban interrumpidas por un sinfín de puntos de control (check points) colocados sin ordenni concierto, algunos de ellos, respondían incluso a iniciativas particularesde despechados o ambiciosos. Tras los primeros acuerdos del JCPC,varias rutas se abrieron al libre movimiento, admitiéndose la presencia decascos azules en cada punto de control establecido legalmente.
Progresivamente este proceso fue avanzando a medida que la paz, aunque aún tensa, se adueñaba del país, se incrementaron las rutas de libremovimiento, disminuyendo el número de puntos de control, se rebajo elmargen de edad para circular libremente y la presencia de la ONU en lospuntos de control paso de ser plenamente activa a meramente testimonial.Paralelamente se incrementó el tráfico civil comercial y de pasajeros,especialmente en las comunicaciones troncales, que en el corto espaciode varios meses paso de tímido 10% a un 80%.
El siguiente paso de UNPROFOR, siempre a través del JCPC, fue intentarestablecer libertad de movimientos por áreas (freedom of movementáreas). Un proyecto más ambicioso que pretendía eliminar todos los puntos de control, dejando sólo el mínimo imprescindible a la entrada dedichas áreas y conjuntos. Un paso de gigante que perseguía otros aspectos como: la vuelta de los desplazados, derechos humanos, ley y orden,empleo y seguridad.
Sin embargo, UNPROFOR chocó frontalmente con las reticencias de unode los bandos que más que negarse pusieron los suficientes obstáculospara que el acuerdo pasara a dormir el sueño de los que esperan tiemposmás acordes.
No desanimado con lo anterior, UNPROFOR continua en la búsqueda delcamino de la paz y propone, siempre en el seno del JCPC, un acuerdo pro
— 68 —
visional para permitir a los desplazados volver a sus casas. A mediados denoviembre se firma un importante acuerdo que inicia el proceso, a travésde un experimento piloto, de la vuelta a casa de los desplazados.
A finales de septiembre el proceso de paz en Bosnia Central había obtenido resultados esperanzadores, se habían dado pasos significativos haciala normalidad y como consecuencia de ello en el seno del JCPC los asuntos de naturaleza militar habían dado paso a asuntos puramente civiles.Bosnia Central había evolucionado de un estado de guerra hacia unestado de casi completa paz. La JCPC se reestructura decidiéndose incluirdos representantes de cada uno de los cuatro cantones en detrimento delnúmero de representantes militares que en consecuencia disminuye.
Progresos militares
El acuerdo de Washington trajo el cese el fuego entre los bosnios, croatasy musulmanes pero no la paz. Tras el mismo se delimitaron los territoriosalcanzados por cada bando y se marcaron las líneas de confrontación.Para evitar la confrontación, controlar el armamento pesado y permitir laautodefensa de cada bando el acuerdo preveía la delimitación de zonas deexclusión próximas a las líneas de confrontación y el establecimiento deÁreas Activas, ASs, (Active Sites) y puntos de Acumulación de Armas,WCPs, ( Weapon Collection Points).
UNPROFOR se fijó como objetivo romper las barreras militares que aún semantenían en las líneas de confrontación ocupadas con objeto de potenciar el mando conjunto del Ejército de la Federación y evitar una escaladade tensión que generara un nuevo conflicto.
El primer paso fue la reducción de fuerzas desplegadas en la línea de confrontación y el establecimiento de puntos de observación (observationpoints) para controlar las violaciones del fuego.
El siguiente pretendía una total separación de fuerzas, eliminación de lasWCPs.
Se estableció como plazo para la total separación de fuerzas el 15 deagosto de 1994, aunque éste se dilató por la manifiesta intención de unode los bandos por ralentizar el proceso. Miles de soldados fueron retiradosdejando en su lugar grupos de aisladas tropas con la misión de observación. En algunas zonas las tropas fueron reemplazadas por personaldesarmado con el objeto de vigilar y proteger a la población civil del peligro de las minas.
— 69 —
El desmantelamiento de las WCPs fue sin embargo un tema más controvertido. El establecimiento de las mismas surgió como consecuencia de la faltade confianza entre los bandos. Separadas las fuerzas no había motivo paramantenerlos, pero la resolución de este problema no corrió pareja al de laseparación de las fuerzas. Entre argucias y artimañas el acuerdo se retrasohasta finales del año 1994 y los acontecimientos posteriores junto con la llegada del invierno retrasaron su resolución hasta finales del año 1994.
En definitiva un verdadero proceso de paz desde el punto de vista militarfue llevado a cabo por UNPROFOR, proceso que difícilmente hubiera existido si nadie hubiera mediado entre dos bandos tan dispares. Cabe citarpor último la desmilitarización de Mostar un esfuerzo atribuido a la UniónEuropea pero con la importante participación de UNPROFOR, especialmente del batallón español difícilmente se hubiera llevado a cabo.
Progresos económicos
No cabe hablar de una actuación directa de UNPROFOR aunque su contribución ha sido decisiva a través de:— Mantenimiento, perfeccionamiento y construcción de la infraestructura
de comunicaciones.— Restablecimiento del comercio en áreas situadas próximas o alrededor
del despliegue de UNPROFOR.— Puesta en funcionamiento de la infraestructura de energía.— Restablecimiento de los servicios básicos de agua, gas y electricidad.
Durante y después de la guerra el país se sumió en un caos económicototal. Los mercados estaban desabastecidos, muchas comunicaciones porcarretera estaban cortadas o incluso el acceso a determinadas zonas noexistía dado que la distribución geográfica entre los tres bandos habíacambiado drásticamente.
UNPROFOR aportó unidades especializadas de ingenieros que desde unprincipio iniciaron la tarea de reconstruir las carreteras, construir nuevascomunicaciones para adaptarse al nuevo plano impuesto especialmentepor los serbiosbosnios y perfeccionar carreteras de baja capacidad de trafico.
Todo ello tenía como objetivo, abrir el país al paso de los convoyes deayuda humanitaria para solventar principalmente el problema del hambre,pero posteriormente sirvió para que los convoyes civiles transportaranmercancías y pasajeros.
— 70 —
Se instalaron nuevos puentes en zonas cortadas por la guerra, se construyeron pistas afirmadas en zonas incomunicadas.
Los casi 1.800 km cubiertos por unidades de ingenieros de las FuerzasMultinacionales financiados por ACNUR, no sólo abrieron las comunicaciones a una incipiente economía sino que en el ejercicio de sus cometidos promovieron numerosos contratos de trabajo con compañías localesque pronto empezaron a aumentar en número y entidad.
El resultado fue un incremento notable del tráfico civil, porque si antes demayo de 1994 el porcentaje de vehículos civiles en las carreteras troncales no suponía más del 10% (el resto correspondía a UNPROFOR,ACNUR y organizaciones no gubernamentales), a finales de julio los porcentajes de trafico civil se incrementaron hasta el 80% en algunos puntos.
La economía local se benefició de la presencia del despliegue de la ONU,dado que todos los lugares elegidos para situar unidades de UNPROFORse concertaban con los dueños o autoridades locales mediante un contratode arrendamiento, contrato de suministro agua, a veces a precios quesuperaban la racionalidad de los mercados. No hay que desdeñar la movilidad del personal de ONU que propicio un grado de ocupación más queelevado en numerosos hoteles.
Todo lo anterior pasa desapercibido para el espectador pasivo que desdesu país conoce de la guerra a través de lo medios de comunicación, peropara un espectador activo destinado en la zona se puede apreciar el iniciode una economía incipiente, reflejada en la apertura de pequeños localesde comercio tipo bares, cafeterías pequeños restaurantes, para pasarposteriormente a supermercados, tiendas de ropa, pequeñas industrias delsector de la construcción, etc.
El restablecimiento de la infraestructura de energía constituyó un temaespinoso no sólo porque su restablecimiento suponía una inversión importante, que el país no se podía permitir, sino que en todos los casos dichasinfraestructuras tenían un importante valor estratégico que enfrentaba amusulmanes y croatas.
No obstante se iniciaron esfuerzos en dicha dirección y de esta forma primero a través de la ECTF (European Community Task Force) y posteriormente continuado por la ODA (Overseas Deve/oppement Agency) se consiguió poner en funcionamiento y iniciar los trabajos de varias centraleseléctricas situadas en Bosnia Central.
— 71 —
Progresos sociales
Quizás sea en este apartado donde no cabe hablar eutóricamente. Lostemas de educación, sanidad y religión en comunidades radicalizadas precisamente por la religión no permite augurar grandes avances.
Desde un principio UNPROFOR y ACNUR lucharon por el establecimiento deescuelas mixtas consecuencia de una declaración conjunta en materia deeducación, pero pronto surgieron las primeras discrepancias, aparecieronpanfletos influenciados y la situación se radicalizó. Y es en esta materiadonde es muy difícil avanzar, por ello los resultados han sido ínfimos. Será eltiempo y los esfuerzos de la recién creada Federación quienes lo resuelvan.
Conclusiones
UNPROFOR y sus despliegue en Bosnia-Herzegovina contribuyó eficazmente al mantenimiento y consolidación de la paz a través de el amplioapoyo humanitario y la intermediación entre los bandos.
Pero su acción debe circunscribirse exclusivamente a las zonas bajo dominio bosnio y croata, principalmente Bosnia Central y Meridional, coincidentes con el despliegue de mayor entidad de UNPROFOR.
El resultado en el resto de los territorios de la ex Yugoslavia dondeUNPROFOR mantiene globalmente un importante contingente, ha sidomás que escaso, nulo si se exceptúa lo que corresponde a Macedonia.
Las causas más probables han estado motivadas por el desigual despliegue adoptado por UNPROFOR, con fuerte presencia en unas zonas yescasa en otras, por la poca implantación de esta operación en la zonaserbia de Bosnia y por la diferente capacidad de ejecución de los elementos de UNPROFOR.
Sin embargo y con relación a los resultados obtenidos conviene hacer lassiguientes puntualizaciones:— El amplio despliegue y el enorme coste realizado hasta la fecha no com
pensa los resultados obtenidos.— Mientras que para Bosnia-Herzegovina Central y Meridional el bajo
cociente de la relación coste/eficacia ha justificado con creces la presencia numerosa de cascos azules, la misma relación y su alto cocientealcanzado para el conjunto de la ex Yugoslavia desacredita la estrategiay medios empleados por ONU.
— 72 —
Estrategias
La ONU desde un principio adoptó, junto con los países europeos, la diplomacia como única vía de solución al conflicto, rehuyendo el uso de lafuerza en demanda de la «estrategia de coste cero>’ que exigían las opiniones publicas occidentales.
La estrategia OTAN encabezada por la postura de Estados Unidos combinaba la diplomacia con las acciones coercitivas (embargos, etc.) y de castigo (ataques aéreos) dentro de lo que podía denominarse «violencia racional>’ definida como el conjunto de ataques selectivos realizados comoimposición ante una actitud intransigente para alcanzar una situación justay equitativa para el conjunto.
Esta estrategia de igual forma tampoco rehusaba la acción militar indirecta,o a través de uno de los bandos en conflicto para desbloquear unas negociaciones claramente estancadas.
El tiempo y la situación en el área de del conflicto ha proporcionado larazón a esta última estrategia, la defendida por la OTAN.
La diferencia entre ambas estrategias sin duda es bien clara, mientras quela primera necesita mucho tiempo y firmeza para obtener resultados diplomáticos y políticos (se lleva a cabo mediante reiteración de esfuerzos) lasegunda lo alcanza globalmente en poco tiempo si la presión coercitiva eseficaz.
Medios empleados
Los medios utilizados por la ONU han sido excesivamente elevados, desigualmente desplegados con una relación coste/eficacia para el conjuntomuy alta.
Por otro lado, estos medios que inicialmente deberían ejercer una accióndisuasoria sirvieron.al contrario, como elementos de amenaza de los bandos, especialmente el serbio, para presionar en el ánimo de la ONU yretardar o evitar por esta acciones mas coercitivas o de castigo.
La OTAN preconizaba el empleo de medios en dos fases: la primera paraforzar un acuerdo de paz sólido mediante acciones resolutivas coercitivasy la segunda como Fuerzas Terrestre de interposición para mantener yconsolidar los acuerdos alcanzados.
— 73 —
Sin prejuzgar la validez de los métodos empleados los resultados másfavorables se decantan por los acciones últimamente emprendidas por laOTAN.
Objetivos
La ONU se estableció como único objetivo la consecución de la paz, aunpartiendo de una situación de evidente desigualdad.
La OTÁN eliminó los puntos de fricción mediante el beneplácito de unaacción militar indirecta por parte de las fuerzas croatas y bosnias que permitió alcanzar una situación inicial más favorable a la pretendida por laONU.
La estrategia, el empleo de los medios y los objetivos mas eficaces hansido sin duda los que representan la postura de OTAN, demostrando serineficaces los defendidos por ONU.
Con estas conclusiones es inevitable hacerse la siguiente pregunta: ¿tienecapacidad la ONU para emprender misiones como la que actualmente selleva a cabo en la ex Yugoslavia? La repuesta evidente es negativa salvoque modifique su estructura y estrategias se le dote de medios o descargeparte de la responsabilidad de estas misiones en organizaciones regionales como la OTAN.
— 74 —
CAPÍTULO CUARTO
FINANCIACIÓN DE LAS OPERACIONESDE PAZ
FINANCIACIÓN DE LAS OPERACIONES DE PAZ
Por JESÚS A. NÚÑEz VILLAVERDE
Los problemas económicos de la ONU contrastan con la evolución de losgastos militares nacionales: en el año 1991 los gobiernos del planeta dedicaron 1.877 dólares a gastos militares propios, por cada dólar que gastaron en Operaciones de Mantenimiento de la Paz (OMPs) de la ONU (1).Esos problema se traducen en que «la escasez de tondos, en particularpara actividades de reconocimiento y planificación, para iniciar las operaciones y contratar el personal, limita considerablemente la capacidad de laOrganización para desplegar, con la rapidez deseada, las operaciones quese acaban de aprobar» (2). El problema es de tal magnitud que su secretario general, que expresivamente se denomina a sí mismo como «elsupermendigo universal», ha solicitado la apertura de un período extraordinario de sesiones de la Asamblea General, aprovechando el cincuentaaniversario de la Organización, para tratar monográticamente la crisisfinanciera.
Frente al exagerado optimismo que el final de la guerra fría proyectó sobrelas ilimitadas capacidades de la ONU para garantizar la paz y la seguridadmundiales (que alcanzó su máxima cota en el año 1988 con la concesión
(1) RENNER, M. y otros, Critical Juncture: the future of peacekeeping, Worldwatch Institute,Washington DC, 1993, p. 51.
(2) BOUTROS CALI, B., Memoria del secretario general sobre la labor de la Organización,Naciones Unidas,1995, p. 25.
— 77 —
del Premio Nobel de la Paz a los cascos azules), los datos mencionadosanteriormente transmiten una imagen de crisis, paralización y recelossobre el papel que la institución puede y debe jugar en la escena internacional. Junto a las acusaciones más o menos veladas de corrupción e ineficacia se destaca la necesidad de llevar a cabo reformas profundas tantoen su organización (ampliación del Consejo de Seguridad, competenciasdel secretario general,...) como en su funcionamiento.
Dentro de este segundo apartado las páginas que siguen tienen comoobjetivo ahondar en el conocimiento del sistema de financiación de lasOMPs (3) y analizar las principales vías que se están planteando en laactualidad para su reforma, utilizando la experiencia de UNPROFOR comomodelo paradigmático. En primer lugar se analizan sus características ysus limitaciones, para pasar a continuación a un estudio sobre las reformasdel sistema, centrado fundamentalmente en los planes impulsados porEstados Unidos, principal contribuyente de la Organización. Como ejemplode aplicación práctica se incluye la participación de España en UNPROFOR, tanto desde el punto de vista de las contribuciones financieras comodesde el de las compensaciones. Por último, se destacan, a modo de conclusiones, aquellos elementos que se consideran más significativos a lahora de orientar el curso de las reformas.
Características del sistema de financiación de las OMPs
«No hay una OMP típica, desde el punto de vista financiero» (4). Sinembargo, es posible identificar una serie de procedimientos y de rutinascomunes a todas las OMPs (en sus dos modalidades de misiones de
(3) No están definidas en la Carta de la ONU, aunque se consideran como medidas provisionales recogidas en su artículo 40. El profesor REMIRO, A., (Derecho Internacionalpúblico. Principios fundamentales, Tecnos, Madrid, 1983, p. 200) las define como ‘medidas de índole militar o paramilitar desarrolladas en el territorio y con el consentimiento deuno o más Estados miembros cuyo propósito esencial, en una circunstancia de tensióninternacional altamente peligrosa para la paz y seguridad internacional, es contener ycontrolar un conflicto o una situación crítica, preservando o restableciendo la paz física yfacilitando la atmósfera para que a través de la negociación o cualesquiera otros mediosde arreglo pacífico los interesados traten de salvar con las palabras, no con las armas,sus diferencias’.
(4) DURCH, W. J. Paying the tab: financial crises en The evolution of UN peacekeeping.Case studies and comparative analysis, DURCH, W. J. (ed.), St. Martin’s Press, NuevaYork, 1993, p. 39.
— 78 —
observación y de Fuerzas de Mantenimiento de Paz) desde su puesta enmarcha en 1948. Esto permitirá determinar el grado de coherencia mantenido por parte de la ONU y de los Estados miembros y, al mismo tiempo,comprobar hasta que punto los problemas y las críticas detectados en laactualidad son nuevos o están asociados a su historia desde el principio.
Las primeras OMP-UNTSO (Palestina) y UNMOGIP (India), como misiones de observación desplegadas en el año 1948 —se financiaron con fondos del presupuesto ordinario. Dado que este presupuesto era aprobadopor la Asamblea General se plantearon problemas por parte de algunosmiembros permanentes del Consejo de Seguridad (Francia y la UniónSoviética fundamentalmente), que trataban de evitar verse arrastrados afinanciar acciones decididas por una Asamblea con orientación creciente-mente «tercermundista» que no podían controlar.
Esta situación llevó a la ruptura del consenso sobre el sistema de financiación con ocasión de la intervención de la ONU en el Congo (1960) (5).La Unión Soviética —que no deseaba ver a la Organización operando en laregión— vetó las resoluciones del Consejo, pero el secretario general logróla aprobación de la Asamblea, lo que permitió finalmente la organizaciónde la operación. Aquí aparece ya uno de los elementos de fuerte debateque acompañará a la ONU durante años: la responsabilidad en la aprobación y dirección de las OMPs.
Los condicionantes impuestos por la guerra fría impidieron que la ONUpudiese actuar de manera eficaz en el mantenimiento de la paz y seguridad mundiales con los instrumentos de los que había sido dotada en suCarta Fundacional. El capítulo VI de la Carta hace referencia a los mecanismos de arreglo pacífico de las diferencias, mientras que el VII recogelas acciones de la Organización para responder a las amenazas a la paz (6).Las acciones derivadas del capítulo VII son responsabilidad del Consejode Seguridad y de ahí derivan los problemas de unas OMPs aprobadaspor la Asamblea General. En la Asamblea no existe derecho de veto por
(5) Anteriormente se había inaugurado ya la modalidad de Fuerzas de Mantenimiento de Pazcon la Fuerza de Emergencia de las Naciones Unidas (UNEF 1), tras la crisis de Suez en1956.
(6) El artículo 41 se refiere a las sanciones económicas y diplomáticas, que no suponen usode la fuerza armada (bloqueo económico, embargo de armas, sanciones económicas,-..),y el artículo 42 se refiere a las medidas coercitivas de tipo militar.
— 79 —
parte de los cinco países miembros permanentes del Consejo y esto hahecho que tradicionalmente éstos últimos hayan tratado de identificar lasOMPs con acciones encuadradas en el citado capítulo. A pesar de que laCorte Internacional de Justicia emitió un dictamen en el año 1962 en elconcluía que las OMPs no eran responsabilidad exclusiva del Consejo, enla práctica todas ellas han sido aprobadas finalmente en el restringidonúcleo dirigente de la Organización. De esta forma los cinco grandes sehan reservado esa competencia, evitando verse envueltos en operacionesno deseadas o contrarias a sus ¡ntereses en la región en conflicto.
La referencia básica para la financiación de las OMPs es la resolución dela Asamblea General 3.101 (XXVIII), de 11 de diciembre de 1973, por laque se establecieron los criterios para financiar los costes de la Fuerza deEmergencia ONU encargada de garantizar la separación de las fuerzasegipcias e israelíes en el Sinaí. Aunque nació con carácter provisional elhecho es que su vigencia se ha mantenido hasta el presente, conservándose los mismos principios filosóficos:— La financiación de las OMPs debía realizarse de modo diferente a lo
estipulado para cubrir el presupuesto ordinario de la ONU.— Los países más débiles económicamente tienen dificultades especiales
para contribuir a estos gastos.— Los miembros permanentes del Consejo de Seguridad tienen una res
ponsabilidad especial en el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales.
— Sin perjuicio del principio de responsabilidad colectiva, materializado enel sistema de financiación obligatorio, deben estimularse las contribuciones voluntarias como un elemento muy importante para permitir eldesarrollo de las OMPs.
Esto llevó a que la citada resolución estableciera las siguientes categoríasde contribuyentes a las OMPs, en función de su capacidad económica ysus responsabilidades internacionales:— Grupo A. Reúne a los cinco países miembros del Consejo de Seguridad.
Por sus especiales circunstancias tienen una cuota mayor a la asignadacomo contribución al presupuesto ordinario ONU, absorbiendo el remanente de las cuotas de los países de los Grupos C y D (lo que suponeuna media de un 22% por encima de su cuota regular (7).
(7) HENRIKSON, A. K. «Liderazgo, cooperación y principio de contribución» en Revista de laOTAN, número 6, diciembre, 1995, p. 18.
— 80 —
— Grupo B. Constituido por un conjunto de 23 países económicamentedesarrollados (8). Su aportación es igual a la que tienen establecida enel presupuesto ordinario.
— Grupo C. Países en desarrollo (todos los que no estaban incluidos enlos demás grupos; entre ellos figuraba España hasta 1989). Unicamentepagan un 20% de la cuota que les corresponde en el presupuestoordinario.
— Grupo D. Formado por los 25 países menos desarrollados, que únicamente pagan el equivalente al 10% de su cuota en el presupuestoordinario.
Los frecuentes retrasos en el pago de las cuotas, tanto del presupuestoordinario como de las OMPs, podrían llevar a la aplicación de sancionessegún lo acordado en la propia Carta de la ONU (artículo 19). Los paísesque acumulen deudas por una cantidad que exceda a la contribución delos dos últimos años pueden ser privados del voto en la Asamblea General (el primer antecedente importante fue la decisión soviética, apoyada porFrancia, de no pagar sus cuotas a raíz de la citada operación en el Congo).En esta situación se encontraban 25 Estados miembros en enero de 1995,sin embargo, nunca hasta ahora se ha llegado a la sanción.
Esta acumulación de deudores no es en absoluto la consecuencia de unpresupuesto elevado para las OMPs, o de unas cuotas insoportables parala mayoría de los Estados miembros. Cuando se analiza la evolución dedicho presupuesto el primer rasgo a destacar es la modestia de su cuantía: la estimación efectuada para el año 1994 por el secretario general (9),con fecha 16 de diciembre de 1994, era de 3.610 millones de dólares. Esemismo presupuesto fue de 1.689,6 en el año 1992 y de sólo 230,4 en elaño 1988.
Por lo que se refiere a las cuotas, basta con mencionar que Estados Unidos aporta aproximadamente el 31% de las cantidades citadas con
(8) Australia, Austria, Bélgica, Bielorrusia, Canadá, Checoslovaquia, Dinamarca, Finlandia,República Federal Alemana, República Democrática Alemana, Islandia, Irlanda, Italia,Japón, Luxemburgo, Holanda, Nueva Zelanda, Noruega, Polonia, Portugal, Suráfrica,Suecia y Ucrania.
(9) BOUTROS GALHI, B., op. cit., p. 4, 1995.
— 81 —
anterioridad y, para la mayoría de los países miembros, es inmediato comprobar la insignificancia de esas cantidades en comparación con cualquiercapítulo de gastos de sus presupuestos nacionales. En la actualidad estereparto de cuotas supone que un total de 125 países (entre los que estánlos que realizan proporcionalmente los mayores gastos militares nacionales) aportan, en conjunto, un 2% de los costes de financiación de lasOMPs.
La puesta en marcha de una OMP desde que ha sido autorizada es un proceso largo, en ocasiones dramáticamente extenso, que implica numerosospasos previos al despliegue efectivo de los observadores o de las fuerzasdesignadas. En términos generales es necesario cumplimentar las siguientes etapas:— Presentación del concepto de la operación al Consejo de Seguridad
para su aprobación.— Directiva del Consejo al secretario general para que éste desarrolle el
plan de la OMP (tamaño, estructura, misiones, calendario,...).— Creación del plan por el Office of Special Political Affairs, con asistencia
de la FOD (Field Operations Divísion) en la Oficina de Servicios Generales.
— Aprobación del plan por parte del Consejo.— Creación del presupuesto para la misión por parte de FOD.— Revisión de la justificación de los costes por la Special Peacekeeping
Unit, en la PPBP (Office of Planning, Programming, Budgeting andFinance).
— ACABO (Administrative and Budgetary Questíons).— Recomendaciones de la ACABO al V Comité (que engloba a todos los
Estados miembros).— Aprobación por consenso del V Comité y paso a la Asamblea General
para su aprobación final (por consenso).— Envío de las comunicaciones particulares a cada Estado miembro, con
la cuota que le corresponde pagar.
Hasta ese momento el secretario general, que además ha tenido que concrétar la aportación de los diferentes contingentes nacionales a la OMP, nopuede contratar equipo, servicios de transporte o cualquier otra necesidadque exceda del límite anual acumulativo de 10 millones de dólares, de losque puede disponer libremente. También se incluye entre las labores a realizar por el secretario, con repercusiones de tipo económico, las negociaciones para la firma con el/los Estado/s receptor/es de un Acuerdosobre el Estatutos de la Fuerza (SOFA) que garantice la situación de los
— 82 —
cascos azules, especificando la jurisdicción civil y penal competente, elrégimen fiscal, la libertad de circulación, el uso de infraestructuras,...
Por último, cabe destacar que la OMP se mueve en una inseguridad financiera permanente, puesto que es necesario renovar cada seis meses lapetición de fondos. Esta situación pone en entredicho la capacidad y ladecisión de la ONU para organizar operaciones de gran entidad, quesupongan la movilización de recursos humanos y materiales considerables, cuando no existe garantía de continuidad del esfuerzo para un horizonte más allá del siguiente semestre.
Este proceso que en el caso de la UNTAG (Namibia, 1989) necesitó seismeses impide evidentemente adelantarse al estallido de la crisis —distintasa las medidas de diplomacia preventiva, que se habrían aplicado conanterioridad y que no encajan en el marco de las OMPs con un despliegueinmediato de misiones de observadores o de fuerzas de pacificación. Seniega así la posibilidad de desactivar los conflictos en sus fases iniciales,permitiendo su escalada, al mismo tiempo que se facilita un incremento delos costes humanos, materiales y financieros que acabará repercutiendonegativamente en los Estados miembros.
Es evidente que siendo Estados Unidos el mayor contribuyente a las cargas financieras de la ONU —tanto al presupuesto ordinario (25% del total)como al de las OMPs (31%)— cualquier cambio en su actitud repercute demanera decisiva en las actividades de la Organización, poniendo inclusoen cuestión su viabilidad económica (10). De hecho el estallido de la crisisfinanciera que actualmente sufren las Naciones Unidas, iniciada en 1985,es debido en gran parte a la enmienda Kassebaum-Solomon, aprobadapor el Legislativo norteamericano para controlar sus problemas con el déficit presupuestario. De manera explícita se recogía en dicha enmienda lareducción de las aportaciones norteamericanas a organismos internacionales como la ONU y la necesidad de presionar para aplicar reformasque pusieran fin a algunos aspectos de la resolución 3.101, que no habíasido cuestionada desde su puesta en marcha.
Si se tiene en cuenta el sustancial incremento de OMP puestas en marchapor la ONU desde la segunda mitad de la década pasada, con el conse
(10) El análisis detallado del caso norteamericano será tratado en el siguiente apartado.
—83—
cuente aumento de las necesidades de financiación, es evidente que elclima de recelos y crisis económicas nacionales no ha hecho más queaumentar la gravedad de los problemas. A este respecto es convenienteseñalar que mientras que la Asamblea General dedicaba al final de la guerra fría una media anual de 1.000 millones de dólares a la financiación desus 500 programas (presupuesto ordinario), el Consejo sólo gastaba unos100 millones para cubrir los gastos de las OMPs. En 1994 la situaciónhabía cambiado drásticamente, con unos gastos de la Asamblea en tornoa la misma cantidad frente a los casi 4.000 millones del Consejo.
Por lo que se refiere al cumplimiento de los compromisos adquiridos enrelación con las OMPs sólo el 25% de los compromisos financieros aprobados para cubrir las OMPs en marcha habían sido efectivamente desembolsados en junio de 1992 (11). Por otra parte, el secretario general denunciaba, con ocasión del discurso de conmemoración del 50 aniversario dela Organización (San Francisco, 25 de junio de 1995), que de los 185miembros únicamente 48 países estaban al corriente en sus pagos. Deacuerdo con los datos de la propia Organización (12), con fecha 15 deagosto de 1994, los Estados miembros tenían pagos pendientes a OMPpor un importe de 2.600 millones de dólares (frente a los 360 del año1989), incluyendo las cantidades impagadas de años anteriores, sobre unpresupuesto global para ese año de 3.795 millones de dólares. Esto haprovocado el retraso de los pagos a los Estados con contingentes desplegados, siendo necesario recurrir a anticipos con cargo al Fondo de Reservas para el Mantenimiento de la Paz (13). En consecuencia, se ha idogenerando un clima que no facilita la aprobación de nuevas operacionesde paz, como lo demuestra el hecho de que, a pesar de que no puedehablarse de una reducción de la conflictividad internacional, únicamente seha aprobado una en 1994, UNASOG, frente a las 21 que habían sido puestas en marcha desde 1992.
Esta situación de desequilibrio financiero, que dificulta extraordinariamenteel desarrollo eficaz de las OMP y cuestiona la posibilidad de emprendernuevas acciones, se ve agravada además por las limitaciones impuestas
(11) DURCH, WILLIAM J.: op. Cit.(12) Recogidos por: lglesias,»Los nuevos rumbos de la ONU en el mantenimiento de la paz
internacional» en Naciones Unidas, diciciembre 1994, p. 14.(13) Establecido por la Asamblea General en la resolución 47/217, de 23 de diciembre
de 1992.
— 84 —
por los Estados miembros a la Organización (y sobre todo a su secretariogeneral):1. Incapacidad para ende udarse en los mercados financieros interna
cionales.2. Escasez de recursos de libre disposición por parte del secretario (los ya
citados 10 millones de dólares).3. Imposibilidad de exigir intereses de demora a los países que se retra
sen en sus pagos.
Entre los problemas que plantea el retraso de los pagos al sostenimientode las OMPs se ha mencionado ya el que afecta al sistema de compensaciones (unos 900 millones de dólares a finales de 1994) a los países quecontribuyen con medios humanos y materiales a las OMP5. Se generaaquí un círculo vicioso entre los contribuyentes que no pagan con puntualidad y los receptores de los reintegros, que en ocasiones coinciden conlos anteriores, que deben esperar incluso años para recibir lo que se lesdebe. La importancia de las compensaciones (14) es desigual; mientrasque para los países desarrollados constituye un factor secundario, para losmenos desarrollados —que frecuentemente envían a sus contingentes encondiciones muy precarias— se trata de una forma más o menos encubiertade subvención a sus Fuerzas Armadas, que reciben no sólo ayuda económica sino también equipo y material, por una cuantía superior a su aportación, de indudable importancia para sus maltrechas economías. En elaño 1990 los gastos por compensaciones alcanzaban una media del 59%del presupuesto total de cada OMP.
Dentro de las dificultades de pago que pueden adivinarse en una situacióncomo la descrita la máxima prioridad la constituyen los suministradoresprivados de las fuerzas desplegadas, seguidos por el personal civil y militar de la OMP y, por último, los gobiernos con fuerzas desplegadas en lazona.
(14) En este capítulo se incluyen: 1. Reembolsos. Gastos que se originan sobre el terreno(alimentación, combustible,...), en función de las cifras de personal y material autorizadopor ONU. 2. Compensaciones fijas al contingente autorizado. Se estipulan unos baremos fijos por cada componente, con un suplemento para el personal especialista, y porel mantenimiento del armamento individual y la munición. 3. Cartas de crédito. Para laprovisión de repuestos de material de comunicaciones y vehículos. 4. Relevos de contingentes. Para financiar las rotaciones del personal, cuando la estancia del contingentesupera los seis meses. 5. Compensaciones por material y equipo. Para compensar ladepreciación por el uso del equipo y material propiedad del contingente.
— 85 —
Dentro del esquema general descrito hasta aquí UNPROFOR, activadapor la resolución 743 (21 de febrero de 1992), no se separa de las pautasya conocidas, aunque por su envergadura constituye un caso singular queha funcionado como catalizador del debate que se está produciendoacerca de la necesidad de reformar globalmente el sistema de financiacióny dirección de las OMPs. De las 76.612 personas procedentes de 76 países que, según las fuentes oficiales de la ONU, componían tas OMPs activadas a finales de agosto de 1994, entre civiles y militares, un total de36.367 (procedentes de 44 países) estaban encuadradas en UNPROFOR.El presupuesto anual de la operación, con variaciones en la medida en queha ido ampliando sus efectivos y misiones, se mueve en torno a los 1.900millones de dólares anuales (15), que equivalen al 52% del presupuestoanual de las OMPs.
En un informe del secretario general a la Asamblea, de 17 de junio de1993, ya se llamaba la atención sobre los desequilibrios que se estabanproduciendo con relación a la aportación de cuotas por parte de los paísesmiembros. A 24 de mayo de 1993 se habían prorrateado cuotas por untotal de 716,7 millones de dólares (para cubrir el período del 12 de enero1992 al 30 de junio 1993) y únicamente se habían recibido efectivamente469,4 (16). Por otra parte, el volumen de las contribuciones voluntariasrequeridas por el secretario general era prácticamente irrelevante, lomismo que las aportaciones al fondo fiduciario para los gastos comunesdel mando de Bosnia-Herzegovina. Esta tendencia al desequilibrio presupuestario se ha ido acrecentando desde entonces como recordaba conamargura la propia Organización el pasado 20 de diciembre de 1994, enreferencia a los 600,5 millones de dólares que Estados Unidos acumulabacomo pagos pendientes a UNPROFOR.
Tiempos de cambio en Estados Unidos
Como principal contribuyente al presupuesto ordinario y al de OMP de laONU (cuadro 1) las relaciones entre Estados Unidos y la Organización tie
(15) A Report on the Third Annual Peacekeeping Mission, United Nations Association of theUnited States of America, Nueva York, febrero 1995, p. 6.
(16) Financiación de la Fuerza de Protección de las Naciones Unidas, Informe del secretariogeneral a la Asamblea General, XLVII período de sesiones, 17 de junio de 1993, p. 7.
— 86 —
Cuadro 1.— Aportación a los presupuestos ordinario y de mantenomientocinco miembros pertenecientes del Consejo, en porcentaje*.
de /a paz de los
Año 1974Países
Presupuesto Presupuesto
Año1994
Presupuesto Presupuestoordinario OMPs ordinario OMPs
China 5,0 6,35 0,77 0,97Francia 5,86 6,77 6,00 7,61Unión Soviética/Rusia 12,97 14,99 6,71 8,51Gran Bretaña 5,31 6,13 5,02 6,37Estados Unidos 25,0 28,89 25,00 31,73
‘Datos extraídos de: LAURENTI, J. Nafional Taxpayers, International Organizations. Sharing the Burden of Fínancingthe United Nations, United Nations Association of USA. Nueva York, 1995, p. 30.
nen una trascendencia vital para la propia viabilidad de las acciones deésta última.
Esta situación y el hecho de que Estados Unidos sea actualmente el únicopaís con capacidad real para organizar y desplegar fuerzas militares decierta entidad en cualquier lugar del planeta, otorga a este país un podersignificativo a la hora de tratar de imponer sus criterios.
En relación con la ONU, la historia de sus relaciones se ha ido salpicandoen las últimas décadas de diversos desencuentros, en los que se adivinaba la tensión entre los intereses generales de la Organización y las pretensiones norteamericanas. Desde los años setenta se detecta una intensificación de las críticas de Estados Unidos contra una maquinaria que nocontrola plenamente, y a la que acusa de ineficiente y corrupta, y en la quese adoptan decisiones contrarias a sus intereses. Esto se tradujo en unaserie de medidas de protesta, con implicaciones presupuestarias evidentes, con las que Estados Unidos trataba de forzar un cambio de rumbo enel proceso de toma de decisiones de las Naciones Unidas. Entre ellas destacan:1. La decisión, como respuesta a la creación de la Oficina de Protección
a los Refugiados Palestinos, de deducir de su aportación global, a partir de 1980, el 25% del presupuesto global de dicha oficina.
2. En el año 1974, cuando la UNESCO rechazo la petición de incluir aIsrael en el grupo de países europeos y criticó la política israelí de educación en los Territorios Ocupados, el Congreso norteamericanorechazó pagar al citado organismo hasta 1976.
— 87 —
3. En 1984 se opuso de igual forma cuando la ONU decidió crear una Oficina de Apoyo a la SWAPO (Namibia).
4. En el año 1984 se retiró de la UNESCO, sin haberse reincorporadotodavía hasta la actualidad.
5. Finalmente, en el año 1985, estableció que, a menos que la AsambleaGeneral adoptara un sistema de voto acorde a la contribución económica de cada miembro, Estados Unidos reduciría unilateralmente suaportación al 20% del presupuesto total de la ONU.
Se entiende de esta manera que los actuales planes de reformulación delas relaciones entre Estados Unidos y la ONU no son producto de unadecisión de última hora. Responden a un proceso prolongado en el que,junto a la presión ejercida por influyentes círculos de opinión norteamericana tendentes al aislacionismo o al unilateralismo, se ponen de manifiesto diversos factores objetivos de desequilibrio como las escasas aportaciones de China y Rusia dentro del grupo de miembros permanentes ola permanencia en el Grupo C de países como Arabia Saudí, Qatar, Emiratos Árabes Unidos y Corea del Sur.
El debate actual parte de las promesas asumidas en el año 1992 porel actual inquilino de la Casa Blanca durante su campaña electoral centradas en:1. Creación de una fuerza permanente de despliegue rápido de la ONU
(actualmente abandonada).2. Cancelación de las deudas con la Organización (aunque se ha reducido
su cuantía no ha llegado a cumplirse en su totalidad (17)3. Reducción de la contribución norteamericana al presupuesto de man
tenimiento de la paz hasta un techo máximo del 25% del total.
Este último objetivo se mantiene plenamente vigente y fue reiterado posteriormente por el presidente Clinton (18) y concretado en una PresidentialDecision Directive. Entre los elementos más destacados de dicha directivacabe citar (19):
(17) El día 26 de agosto de 1994 Estados Unidos enunció su intención de pagar, en conceptode retrasos, un total de 956,2 millones de dólares al presupuesto OMP antes de finalizar el año fiscal. Recogido por el secretario general en su Memoria sobre la labor de laorganización, op. cit., p. 31.
(18) «Conf ronting the challenges of a broader world», discurso pronunciado en la AsambleaGeneral el 27 de septiembre de 1993.
(19) Recogidos en el documento «The Clinton Administration’s policy on reforming multilateral peace operations» (Executive Summaiy), publicado en mayo de 1994.
— 88 —
— Una reducción de seis puntos porcentuales (desde el 31,73 %) de lacontribución al presupuesto de mantenimiento de la paz, hasta situarloal mismo nivel de las aportaciones al presupuesto ordinario (25%) parael 1 de enero de 1996.
— Una reforma del sistema de dirección y financiación de las OMPs en lasque participe Estados Unidos, con la idea de lograr una mayor coordinación y eficiencia internas. Se establece un concepto de «responsabilidad compartida» dentro de la propia Administración norteamericana,según el cual el Departamento de Defensa será el responsable en labores de dirección y financiación de aquellas OMP5 en las que participenfuerzas nacionales y el Departamento de Estado hará lo propio en aquellas sin participación de fuerzas norteamericanas.
— Con la idea de corregir la ineficiencia, fraude y abuso que, según susanálisis caracterizan a la ONU, tratarán de establecer una oficina de inspección general, de carácter permanente e independiente. Al mismotiempo se persigue la unificación de todos los presupuestos de OMP, asícomo otras medidas que incluyen: a) designación de expertos permanentes en temas presupuestarios para desarrollar unos planes financieros creíbles (particularmente de los países que más contribuyen a lasOMPs); b) ampliación del Fondo de Reserva para el Mantenimiento dela Paz hasta los 500 millones de dólares (con contribuciones voluntarias); c) establecer acuerdos con el/los país/es anfitrión/es para asegurar un apoyo preferencial a las fuerzas desplegadas; d) prohibir la utilización de fondos asignados a OMPs para solucionar problemasfinancieros en otros capítulos; y e) revisar la escala de contribuciones aOMP5, que permita establecer una base trianual para calcular el promedio de ingresos nacionales y racionalizar la composición del Grupo C.
— Por último, Estados Unidos tratará con su voto en el V Comité de contener los gastos globales de las OMPs.
En el terreno de los hechos la decisión más importante adoptada hastaahora ha sido el compromiso acordado por las dos Cámaras del Legislativo norteamericano, en 1994, de que a partir del 1 de octubre de 1995 lacontribución al presupuesto de mantenimiento de la paz se reducirá alanunciado 25%.
Más recientemente, el 16 de febrero de 1995, el Congreso aprobó lareducción de dicha contribución al 20%, al mismo tiempo que determinabaque debían deducirse de las deudas pendientes con la ONU la cantidad de1.700 millones de dólares (equivalentes a las aportaciones voluntarias queEstados Unidos había efectuado en períodos anteriores a diversas OMPs).
— 89 —
Dado que la contribución anual de Estados Unidos se eleva a 1.100 millones de dólares anuales, esto significaría que, de aprobarse definitivamentela medida por el Senado, en el presente año fiscal no se produciría ningúningreso por parte norteamericana a las arcas de la ONU, y que en elsiguiente sólo aportaría unos 400 millones. Además del efecto que estopodría tener sobre otros contribuyentes «el efecto de esta medida sería ladestrucción de las Fuerzas de Paz como un instrumento de nuestra política exterior» (20).
Tras estas controversias y propuestas norteamericanas se adivina unmodelo de implicación en las OMPs que —en la medida en que se consolide en el próximo futuro la corriente republicana de recortes de gastos,reequilibrio presupuestario y concentración en los asuntos nacionales endetrimento de los de la agenda internacional— probablemente se plasmaráalrededor de los siguientes ejes.1. No poner Fuerzas Armadas propias bajo mando extranjero.2. Participar como cascos azules cuando no haya otra alternativa.3. En circunstancias normales, mantener a las fuerzas propias como
reserva para enfrentarse a amenazas militares a la paz internacionalserias y de entidad considerable, dejando a otros países las labores demantenimiento de la paz de menor rango (probablemente esto supondría una reducción sustancial de la presencia de tropas norteamericanas en muchas de las 15 operaciones en las que están implicados enla actualidad).
España en UNPROFOR
Desde su ingreso en la ONU, en diciembre de 1955, España se mantuvoal margen de las OMPs prácticamente hasta finales de los años setenta,aunque ya formaba parte del Comité Especial de Operaciones de Mantenimiento de la Paz, desde su creación en 1965. Por lo que respecta alcapítulo financiero nuestro país estaba incluido en el Grupo C (20% de lacuota correspondiente al presupuesto ordinario).
(20) En opinión del secretario de Estado Warren Christopher reseñada en El País, 17 defebrero de 1995.
— 90 —
La primera oferta de participación no se produjo hasta 1982, cuando sepuso en marcha la operación de asistencia a la transición en Namibia(UNTAG) —aunque hasta 1989 no se desplegó efectivamente. A partir deese momento se sucede la participación de observadores y de fuerzasespañolas en diversas OMPs como ONUCA (Centroamérica), UNAVEM 1y II (Angola), ONUSAL (El Salvador), ONUMOZ (Mozambique), UNEM(Nicaragua), UNPROFOR (ex Yugoslavia), UNAMIR (Ruanda), UNAVEM(Haití) y MINIGUA (Guatemala).
La plasmación del cambio operado con relación a la implicación españolaen las OMPs, en consonancia con el proceso de incorporación a los organismos internacionales y de búsqueda de un mayor protagonismo acordecon el potencial de un país desarrollado (España es el noveno contribuyente a los presupuestos ONU con el 1,95% del total), tiene una fecha con-creta: 1989. En ese momento España solicitó voluntariamente su inclusiónen el Grupo B (21), al mismo tiempo que un general español fue designadoa la cabeza de ONUCA. Esta decisión de incremento de la cuota suponíauna elevación escalonada en tres años para llegar a la cota del 1,95% delpresupuesto global de las OMPs en 1992 (debido a los recortes presupuestarios de los primeros años de esta década no se han podido cumplirlos plazos previstos en su totalidad, acumulando ciertos retrasos en lospagos (22).
Por otra parte, la diplomacia española inicia alrededor de ese año un proceso que se orienta al objetivo de lograr el nombramiento como miembrono permanente del Consejo de Seguridad. Una meta que se logra finalmente durante el período 1992-1 994 y para cuya consecución era importante implicarse más estrechamente en las actividades de la Organización (23).Aquí puede encontrarse, por tanto, una de las principales razones paraexplicar el salto cualitativo y cuantitativo de la participación española a lasOMPs durante estos últimos años.
(21) Confirmada por la resolución 44/1 92 B 1989.(22) IGLEsIAs, A., op. cit., registra unos retrasos de 2.700 millones de pesetas a finales de
1992, «que se convertirán en 7.700 en 1993», p. 35.(23) Según el artículo 23 de la Carta uno de los criterios para la designación será en primer
lugar el volumen de la contribución de los miembros de las Naciones Unidas al mantenimiento de la paz y seguridad internacionales y otros fines de la Organización, y también la distribución geográfica equitativa».
— 91 —
La experiencia acumulada y el propio desarrollo de la política exteriorespañola, crecientemente ligada a la marcha de los asuntos internacionales desde diversas plataformas, ha permitido fijar una serie de criteriosbásicos que faciliten la decisión del empleo de personal nacional en lasOMPs; entre los que destacan:a) La existencia de una solicitud expresa de participación por parte del
secretario general.b) La certeza de que la intervención no afecte a los imperativos de la
seguridad nacional.c) El análisis del contexto político y militar en el que se va a desarrollar la
operación.d) Los intereses de la política exterior española en la zona.e) El carácter profesional de los componentes de la misión y la volunta
riedad de su participación.f) Otros elementos de juicio como las facilidades de transporte del con
tingente,... (24).
En este contexto la contribución financiera española a UNPROFOR, desdeel año 1992, sigue las pautas de aquellas operaciones que, aunque seanpatrocinadas por la ONU, se financian con cargo a los Estados participantes en la misión. De esta forma, es el Ministerio de Defensa, y no el deExteriores, el que debe correr con la práctica totalidad de los gastos deldespliegue y mantenimiento del contingente nacional desplegado en lazona.
El análisis de los gastos y compensaciones derivados de la participaciónespañola en UNPROFOR permite comprobar el alto nivel de implicaciónactual de nuestro país en las labores de mantenimiento de la paz y, almismo tiempo, confirmar la importancia de esta operación para la propiaONU. Como se decía anteriormente, el volumen de personal y de recursoseconómicos comprometidos en la ex Yugoslavia representa una prueba defuego para la capacidad de la ONU en labores de mantenimiento de la pazy un punto de arranque para el debate sobre el futuro papel de la Organización.
(24) Recogidos por: IGLEsIAs, A., Mantenimiento de la Paz» en Cuadernos Jurídicos,número 6, p. 30, 1992.
— 92 —
Cuadro 2.— Gastos en UNPROFOR por Ejércitos y por tipo, en millones de pesetas.
Ejércitos Persona! Viday funcionamiento Operativos TOTAL
Tierra 7.769,8 1.135,8 7.587,0 16.492,7Armada 2.213,8 37,1 3.617,8 5.868,8Aire 766,8 6,6 1.747,8 2.521,3Órgano Central 95,4 — — 95,4EMAD 78,5 — 0,5 79,1
TOTAL 10.924,3 1.179,5 13.153,1 25.057,3
En el caso español las cifras que se reseñan a continuación, que reflejanla situación a 31 de octubre de1994, han sido dadas a conocer por elMinisterio de Defensa, con ocasión de la respuesta de su titular a una pregunta planteada en el Congreso de Diputados. En la citada fecha los gastos totales de España en UNPROFOR se elevaban a 25.057,5 millones depesetas (2.332,2 en 1992, 9.504 en 1993 y 13.221,1 en 1994), lo querepresenta un 88,282% del total de gastos derivados de la participación entodas las OMPs con presencia española (28.383,5 millones de pesetas).
Por Ejércitos (cuadro 2) destaca la partida del Ejército de Tierra con16.492,7 millones de pesetas, lo que supone un 65,8% deI total.
En cuanto a las compensaciones recibidas por los diferentes conceptosque se han señalado anteriormente, para todas las OMPs con presenciaespañola, la cantidad percibida hasta la fecha se elevaba a 6.867,7 millones de pesetas, a los que habría que añadir 661 ,3 pendientes de cobro.En total, de los 7.529 millones resultantes la parte correspondiente aUNPROFOR alcanzaba los 6.135,6. Esto supone que en términos globales las compensaciones equivalen al 26,52% de los gastos efectuados enesas mismas OMPs, o al 35% una vez que se reciban los retornos pendientes. Su desglose por capítulos ofrece el resultado siguiente:— Reembolsos, 627,7 millones de pesetas correspondientes a gastos
efectuados sobre el terreno y sufragados en principio con fondosnacionales.
— Compensaciones fijas en función del contingente autorizado, un total de3.110,9 millones recibidos automática y directamente de ONU, a travésde la misión permanente española.
— Cartas de crédito, 513,9 millones de créditos disponibles en el CuartelGeneral de Naciones Unidas en Zagreb, para provisión de repuestosrealmente consumidos de material de comunicaciones y vehículos
—93—
(hasta ahora sólo se han justificado documentalmente 364,1 millones depesetas).
— Relevos de contingentes, 178,5 millones por gastos realizados inicial-mente por España para el transporte de los contingentes a la zona.
— Compensaciones por material y equipo, se han recibido 1.704,6 millones por desgaste y amortización de material (siguiendo un plan deamortización de cuatro años con plazos de depreciación anuales del30%, 30%, 20% y 20%).
En definitiva, se trata de un esfuerzo considerable concentrado en un cortoperíodo de tiempo, que ha permitido situar a España entre el grupo de países más activos en el ámbito de las ONPs. Una vez consolidado este nivel,que se corresponde con nuestro potencial militar y económico, no cabenesperar incrementos sustanciales de la participación nacional a las OMPs,por lo que la tarea deberá concentrarse en la contribución al actual debatesobre el futuro de la ONU y su labor en el mantenimiento de la paz y laseguridad internacionales.
Conclusiones
La situación de crisis financiera de la ONU, tanto para atender a los gastos derivados de su presupuesto ordinario como del correspondiente a lasOMPs, tiene un carácter estructural como reflejo de la indefinición y faltade determinación sobre su configuración y misiones futuras.
La decisión manifestada por Estados Unisdos de reducir su contribuciónfinanciera no sólo responde a un intento por reformar ciertos aspectos,manifiestamente mejorables, de la dirección y gestión de la Organización,sino que conecta con una tendencia creciente entre su opinión pública ysignificativos segmentos de la clase política norteamericana por concentrarse prioritariamente en sus asuntos internos. Aún en el caso de que elresultado del debate actualmente en marcha no se incline radicalmente porel aislacionismo, cabe esperar un mayor unilateralismo en decisiones queafecten a sus intereses nacionales, todo en detrimento del protagonismode la ONU.
Cuando se compara el nivel de gastos militares nacionales con las aportaciones a las OMPs (cuadro 3) se comprueba como las diferencias no sóloson enormes, sino que el discurso por el cual se trata de enfatizar el papelde la ONU como el mejor garante de la paz y la seguridad mundiales sequeda en poco más que un mero pronunciamiento formal. No se pretende
— 94 —
Cuadro 3.— Comparación entre gastos militares nacionales y aportaciones al presupuestopara mantenimiento de la paz, en millones de dólares, año 1991*.
AportacionesPaises Gastos militares
nacionalesal presupuesto
para mantenimientode la paz
Ratio
Checoslovaquia 723 3,2 223:1Japón 32.100 55,9 574:1Francia 41.400 37,8 1.096:1Gran Bretaña 42.300 29,4 1.441:1Estados Unidos 304.500 151,0 2.016:1* RENNER, M. op. cit., p. 50, 1993.
como objetivo inmediato la transferencia automática de partidas presupuestarias nacionales hacia la ONU, reforzando su capacidad para actuara nivel mundial con eficacia en las labores que tiene reconocidas por lacomunidad internacional. Previamente será necesario reformas muchosaspectos que afectan a sus imperfecciones actuales y clarificar su papelen el nuevo orden mundial, pero sí podría pensarse, al menos, en ir dandolos primeros pasos en esa dirección.
Entre las reformas concretas a plantear de manera inmediata, si se decideapostar finalmente por una ONU capaz y eficaz, cabe mencionar:— La necesidad de aumentar la autonomía del secretario general para ini
ciar una OMP cuando ya ha sido autorizada, simultáneamente a la discusión sobre el presupuesto final de la operación. Esto supone tambiénaumentar el volumen de recursos financieros de libre disposición enmanos del secretario.
— Dotar a las OMPs de una seguridad financiera que vaya más allá de losseis meses actuales. Esto implica una mayor dotación del Fondo deReserva. En caso contrario será muy difícil en el futuro organizar OMPde entidad considerable y suficiente a los retos que se planteen.
Una alternativa a la inseguridad financiera del modelo actual de OMPpasa por la plasmación práctica de alguna de las sugerencias planteadas por el secretario general en su documento programático «Un Programa para la Paz» (documento 5/24.111, 17 de junio de 1992): 1. Unafuerza permanente ONU (ha sido rechazada por última vez en el Consejo de Seguridad en febrero de 1995). 2. Fuerzas nacionales perma
— 95 —
nentes a disposición de ONU (cada país pondría un número determinado de personal y equipo bajo esa categoría, comprometiéndose a instruir, financiar y mantener su capacidad de empleo). Respecto a estasegunda opción el propio secretario general se ha embarcado en un proyecto de comprometer a unos 20 países que «prestarían» unos 2.000hombres cada uno, para poder ser empleados por ONU en un plazo de48 horas.
En esta misma línea se defiende la creación de un presupuesto unificado de mantenimiento de la paz, financiado mediante un solo prorrateoanual de cuotas.
— La reforma de los criterios de contribución a las OMPs con el objetivo demodificar al alza la situación de ciertos países del Grupo A (China) y delGrupo C, Organizacion de Países Exportadores de Petróleo (OPEP),Corea del Sur,...
Por otra parte, la reducción norteamericana obligará a un aumento enlas cuotas de otros países (especialmente de la Unión Europea), quedebe ser aceptado y fijado simultáneamente para evitar mayores desequilibrios. Por último, si el Consejo de Seguridad modifica su estructura,admitiendo nuevos miembros permanentes (Alemania, Japón,...), seránecesario igualmente determinar sus compromisos financieros a un nivelsuperior al actual.
Resulta chocante, por otra parte, comprobar como en los Grupos C y Dfiguran muchos de los países que porcentualmente más dedican a gastos militares nacionales. Quizás la existencia de una ONU fuerte y creíble, con capacidad de acción y disuasión, permitiría la disminución deesos gastos y su reorientación hacia el presupuesto de mantenimientode la paz de la Organización.
La utilización del sistema actual de compensaciones a los países que participan con personal y medios en las OMPs, como un medio de subvenciones encubiertas a ciertos países menos desarrollados, no redunda enbeneficio de la eficacia de la propia operación y detrae recursos quepodrían ser mejor empleados para cumplir las misiones encomendadas alos cascos azules.
Este sistema permite que un país mal equipado envíe contingentes a unaOMP con la idea de recibir equipo, material y fondos financieros que le permitirán aumentar la capacidad de combate de esa fuerza, repitiendo laoperación en la próxima OMP en la que participe (a la que enviará otro
— 96 —
contingente distinto e igualmente mal equipado). En definitiva, la ONU nose aprovecha de ese incremento de capacidad militar de los contingentesnacionales (como ocurriría si esas tropas estuvieran previamente «asignadas» a ONU) y se ve obligada a mantener un gasto que, de manera indirecta, contribuye al rearme de unos países que en el futuro pueden crearproblemas que exijan la creación de una OMP.
En el debate actual sobre el futuro de la Organización se aprecia una tendencia clara a congelar, e incluso a disminuir, los gastos dedicados aOMPs. No se contempla la idea de volver a organizar operaciones de largoalcance, que impliquen una gran cantidad de efectivos y medios demuchos países. La opción será, dentro de una política de austeridad generalizada, reorientar los escasos fondos hacia la «diplomacia preventiva»(apoyo a la democratización, desarrollo económico sostenible, educación,labores de mediación,...).
Entre las alternativas abiertas se contempla el aumento de la cooperaciónentre la ONU y algunos organismos regionales Organización sobre Seguridad y Cooperación en Europa (OSCE), Organización para la Unidad Africana (OUA),... El desarrollo de este modelo de relaciones permitiría darcuerpo a la idea de recrear el concepto de «preposicionamiento de material y equipo’> que la OTAN ya desarrolló en el ámbito de la guerra fría. Laexistencia de instalaciones permanentes en territorio africano, en las quese almacenaría y mantendría pertrechos y armamento, a disposición decontingentes bajo el mando de la OUA para la realización de OMPs es unproyecto a considerar desde el punto de vista del ahorro, la rapidez y la eficacia.
Dada la indefinición sobre el modelo de ONU que se va a configurar en elpróximo futuro es difícil pronosticar cual de las tendencias señaladas acabará plasmándose en una realidad. Mientras tanto, sólo cabe apuntar laslimitaciones del modelo actual, sistematizar las alternativas planteadas yconfigurar diversas hipótesis sobre la conveniencia de cada escenarioresultante. En este sentido, los elementos a retener, desde el punto devista económico-financiero, se centran en la consecución de una seguridad presupuestaria que garantice el sostenimiento de las OMPs y que nodisuadan a la Organización de emprender una acción por falta de recursos.
En esa misma línea, la existencia de fuerzas militares puestas a disposición de ONU por parte de un conjunto de Estados miembros (reservándose la decisión final sobre su asignación concreta a cada OMP) sería un
— 97 —
instrumento eficaz para lograr una respuesta rápida, que evitara la escalada del conflicto y, por tanto, mayores perdidas y costes. Al mismo tiempogarantizaría una mayor eficacia de la misión, como resultado de la aplicación de planes de instrucción coordinados de manera permanente, ypodría reducir los costes financieros en la medida en que los Estadosmiembros se corresponsabilizaran de su sostenimiento.
Lo que será de todo punto imposible es realizar una labor diplomática y depacificación sin recursos financieros acordes con las tareas encomendadas. En ese sentido, no basta con que la ONU tenga la voluntad, quesólo podrá serle conferida por los Estados miembros, y la legitimidad paraactuar en aras de la paz y la seguridad mundiales, necesita estar dotadaademás de los suficientes recursos económicos y materiales. Mientras nose cumplan esas condiciones el análisis de la eficacia de los cascos azules en UNPROFOR, o en cualquier otra operación, estará afectado por laslimitaciones y la incapacidad del organismo que ha creado y dirigido lamisión.
— 98 —
CAPÍTULO QUINTO
EL CONFLICTO DE LA EX YUGOSLAVIAY SU INCIDENCIA EN LA POLÍTICA EUROPEA
DE SEGURIDAD COMÚN (PESC)
EL CONFLICTO DE LA EX YUGOSLAVIA Y SU INCIDENCIAEN LA POLÍTICA EUROPEA DE SEGURIDAD COMÚN (PESC)
Por BELÉN LARA FERNÁNDEZ
El final de la guerra fría hacía suponer que un país europeo no podía caeren la barbaridad de un guerra sin cuartel. Craso error. Pero, por contra, elfinal de la guerra fría abría la posibilidad de concebir Operaciones de Mantenimiento de Paz (OMPs) sobre territorio europeo, y supuso la constatación de que la seguridad colectiva en Europa simplemente no existía,mientras que las presiones diplomáticas se mostraban totalmente ineficaces. El sentimiento colectivo de amenaza que durante 40 años había provenido de la Unión Soviética, había creado un reflejo de respuesta común.Después, enfrentados a amenazas parciales y a riesgos de diferente naturaleza, las respuestas europeas se han mostrado parciales y divergentes.No existe una política de seguridad europea coordinada, ni existen los instrumentos que permitan vislumbrar una próxima coordinación.
En el momento en que surgió el conflicto de Yugoslavia, la Unión Europea(entonces Comunidad Europea) fue la primera «tercera parte» que intentóintervenir como mediadora. Era a principios del año 1991. La sola idea deque Naciones Unidas interviniera directamente en problemas de seguridadeuropea resultaba incongruente. Cuando estalló la guerra, el papel de laUnión Europea como principal y único mediador fue reafirmado por otrosorganismos internacionales, especialmente por la ONU y por la entoncesConferencia sobre Seguridad y Cooperación Europea (OSCE), luegoOrganización sobre Seguridad y Cooperación en Europa (OSCE). Este«monopolio» se mantuvo durante todo ese año, para pasar posteriormente
— 101 —
a compartirlo con Naciones Unidas. A partir de entonces, la Unión Europeano ha dejado de perder protagonismo a través de los años y los acontecimientos que se han ido desarrollando en ese trozo de Europa.
Una de las causas de que los primeros intentos de mediación resultaraninfructuosos es que la Unión Europea no contaba con expertos sobreYugoslavia y tuvo que guiarse por juicios de segunda mano e interpretaciones personales. Luxemburgo, que presidía el Consejo durante el primersemestre del año 1991, no tenía ningún experto sobre la zona; Holanda,que ostentó la Presidencia en la segunda mitad, encargó a una personaque se documentara sobre Yugoslavia un mes antes de comenzar su mandato; Portugal, que continuó en el primer semestre del año 1992, pudoaportar muy poco; el Reino Unido, que sucedió a Portugal, era el únicopaís que contaba con unos recursos considerables para asesorar a suministro de Asuntos Exteriores y, por tanto, el único país capaz de dar unaopinión sopesada y contrastada a aquéllos que tenían que tomar las decisiones. Dinamarca, que ejerció la Presidencia en el primer semestre delaño 1993, traspasó a un miembro del Servicio de Inteligencia para queasesorara a su ministro de Asuntos Exteriores.., y así sucesivamente. Existen un gran número de declaraciones, valoraciones y acciones que revelan una considerable ignorancia sobre la complejidad de la situaciónyugoslava por parte de los gobiernos europeos. Con este escaso nivel deconocimiento y con los juicios erróneos sobre las consecuencias quedeterminadas acciones podían acarrear, era difícil que el papel mediadorde la Unión Europea tuviera éxito.
En su intento de mediación en Yugoslavia, la Unión Europea perseguía unobjetivo fundamental: conseguir la estabilidad, procurando que los actoresllegaran a acuerdos que preservaran la unidad de Yugoslavia, bien en laforma en que estaba configurada, o bien adoptando un modelo de confederación que evitara una escalada del conflicto. Para lograr este objetivo,la Unión Europea debería haber amenazado con una intervención militar ocon una sanción económica de efectos disuasorios. En cualquier caso,debería haber efectuado una amenaza lo suficientemente convincentecomo para persuadir a las partes de que sus propuestas eran ineludiblesy de que no tenían más remedio que suavizar sus posiciones. Deberíahaber optado por un alto grado de ingerencia, como hizo posteriormenteNaciones Unidas.
Una vez que el conflicto estalló, la más alta prioridad para los europeospasó a ser parar la guerra. Objetivo que tampoco se logró debido al insu
—102—
ficiente análisis sobre la situación para conocer qué acciones serían lasmás adecuadas para conseguirlo.
En el camino, la Unión Europea se dejó su relativa neutralidad y comenzóa aplicar sanciones únicamente contra los serbios. Gradualmente fue cambiando de facto su papel de mediador por otro de árbitro, sin que hubierasido mandatada para ello por todas las partes en conflicto. La Unión Europea debería haber sopesado cuidadosamente si iba a ser capaz de mantenerse en el papel de mediador. Tampoco realizó ninguna evaluaciónsobre si podría ejercer de mediador y árbitro autoimpuesto al mismotiempo.
Ahora bien, no podemos desvincular los hechos de su contexto global; nopodemos pasar por alto que la irrupción del conflicto yugoslavo coincidíaen el tiempo con el desmembramiento de la Unión Soviética (se temía quela desintegración de Yugoslavia pudiera sentar un precedente para laUnión Sovietica en un momento en que Gorbachov trataba de mantener laautoridad central de Moscú) y con el acuñamiento del concepto nuevoorden mundial que, no obstante, tenía un contenido poco claro y estabafalto de definición y objetivos. En ese momento no se podía saber si Estados Unidos asumiría el papel de potencia hegemónica o se consolidaría enuna posición de primus ínter pares. Así pues, y para el tema que nosocupa, se interpretó que el nuevo orden mundial consistía en que lasbases para una intervención militar, a fin de mantener o restaurar la pazdescansan en el derecho internacional, cuyo primer sujeto es, evidentemente, Naciones Unidas.
Otra de las causas del fracaso mediador europeo se debe a que, de ningún modo, la carencia de cohesión de la Unión Europea durante la crisisdel Golfo debía repetirse, lo cual era difícil de evitar, y el proceso de Maastricht se encontraba en una fase muy delicada. Europa tenía que afrontarsu problema de credibilidad en Yugoslavia y se hizo hincapié en la necesidad de adoptar un comportamiento común. Comportamiento que dependióen gran medida de una negociación interna entre los países miembros y,por ende, de lo que se derivaba de las políticas y de los intereses domésticos de cada país (sobre todo de Alemania), más que de las circunstancias que se daban en Yugoslavia.
La efectividad del compromiso de la Unión Europea en el conflicto deYugoslavia en el año 1991, cuando se pensó en enviar una fuerza de laUnión a Croacia, fue rechazada por la percepción local de que los Estadosmiembros individualmente considerados, por razones históricas y políticas,
—. 103 —
eran partes en el conflicto. No se percibió a la Unión Europea como untodo homogéneo. Y es que dos importantes limitaciones pesan sobre lasorganizaciones regionales, en función de si actúan bajo los auspicios deNaciones Unidas o lo hacen de forma independiente, y las dos se hanpuesto en evidencia ante los hechos acontecidos en la antigua Yugoslavia.La primera deriva de las limitaciones inherentes a la Organización en símisma. Por ejemplo, la OSCE es una comunidad diplomática, que aunquetiene identificada como una de sus funciones el mantenimiento de la paz,carece de instrumentos para llevarla a cabo y no tiene estructurado elmecanismo de toma de decisiones. La segunda limitación es de naturalezapolítica y deriva de la dificultad de los poderes regionales para mantener laimparcialidad a los ojos de las partes beligerantes.
A todo ello hay que añadir que la complejidad de la situación yugoslavadificultaba conocer cómo responder adecuadamente, lo cual provocóserias divergencias en el seno de la Unión Europea. El Gobierno alemáninterpretaba el conflicto como una agresión de los serbios, y a medida queestrechaba sus lazos con Croacia demostraba una clara impaciencia porla inactividad de la Unión. Una vez que la Unión Soviética se hubo desintegrado, Alemania decidió reconocer internacionalmente a Croacia y Eslovenia para —según palabras del ministro alemán de Asuntos Exteriores,Hans Dietrich Genscher— evitar que el Ejército serbio atacara a las dosnuevas naciones. Los franceses y británicos (con el respaldo de los norteamericanos) se mostraron en desacuerdo con esa decisión, argumentandoque el reconocimiento resultaría prematuro y no resolvería el conflicto, queantes bien lo expandiría a Bosnia-Herzegovina. Efectivamente, el reconocimiento de Croacia se demostró altamente irresponsable. Los croatas sehicieron cómplices de la destrucción de Bosnia y los serbios —que habíansido correctamente denunciados por sus acciones— comenzaron a acusara la Unión Europea, muy acertadamente, de haber adoptado una políticade doble rasero hacia serbios y croatas. Los serbios mantuvieron susenclaves en el territorio de Croacia y la ONU envió su Fuerza de Protección (UNPROFOR), que sirvió para mantener el statu quo.
El 7 de septiembre de 1991 tuvo lugar en La Haya la Conferencia dePaz presidida por lord Carrington, quien, tras varias sesiones que no llevaban a ningún lado, propuso un plan de paz, advirtiendo a aquéllos queno lo aceptaran que serían objeto de sanciones comerciales sobre ciertas importaciones por parte de la Unión Europea. Milosevic rechazó elplan. El propio lord Carrington y el enviado especial de la ONU, CyrusVance, advirtieron que la independencia eslovena y croata se había pro
— 104 —
ducido a costa de Bosnia-Herzegovina. En abril del año 1992, ante laopción de elegir entre una Yugoslavia residual dominada por los serbiosy la independencia, el Gobierno bosnio optó por la independencia, aunque fue incapaz de defenderla. Se había hecho caso omiso a su anterior petición de que se desplegase una fuerza internacional de paz paraevitar la guerra.
Cuando a principios del año 1992 comenzó el conflicto en Bosnia-Herzegovina, la Unión Europea también realizó infructuosas labores de mediación, a fin de conseguir acuerdos entre las tres partes. Se rechazó la posibilidad de intervenir militarmente (»no añadir guerra a la guerra» enpalabras de Miterrand) y se inició una política de «damage control» con laintención de parar la matanza de Bosnia y evitar que la cooperación y lacohesión de la Unión Europea se vieran afectadas por la expansión delconflicto. Como alternativa a una acción militar directa se eligió una opciónmucho menos polémica: la imposición de sanciones.
Se decretó un embargo contra Serbia y todo lo que hicieron los ministrosde Defensa europeos fue llegar al acuerdo de que una operación aérea ynaval vigilaría, aunque no impondría, el cumplimento del embargo en elAdriático; no así en el Danubio que era precisamente donde menos se respetaba. Finalmente, las normas de actuación acabaron haciéndose másestrictas: Los buques sospechosos comenzaron a ser detenidos y registrados y se pasó a vigilar el Danubio.
En el Consejo de Ministros de Petersberg (junio de 1992), los paísesmiembros de la Unión Europea Occidental (UEO) decidieron que si eranecesario realizarían OPMs bajo la autoridad de la CSCE o de la ONU.Este primer paso también permitió que los miembros de la UEO pudierancontrolar el embargo decidido por Naciones Unidas contra Serbia y Montenegro. Claramente los europeos delegaban la toma de iniciativas enNaciones Unidas.
Mientras tanto, los cascos azules, que habían comenzado a llegar a Croacia a principios del año 1992, tuvieron que ser desplegados también enBosnia-Herzegovina y en Macedonia. En Croacia su objetivo principal consistía en controlar el alto el fuego acordado entre las Partes; en BosniaHerzegovina tenían el mandato de apoyar al ACNUR, para que pudieraproporcionar ayuda humanitaria; en Macedonia se desplegó un contingente como medida preventiva para evitar que el conflicto se expandiera aesa República.
— 105 —
En total llegaron a desplegarse unos 24.000 cascos azules provenientesde 35 países. De los quince Estados miembros de la Unión Europea, aunque en número muy desigual, diez aportaron contingentes: Bélgica, Dinamarca, España, Finlandia, Francia, Holanda, Irlanda, Portugal, ReinoUnido y Suecia. Italia, en un principio, no fue autorizada a enviar cascosazules por su proximidad a la zona de conflicto, pero en marzo de 1994,ante la necesidad de contar con más hombres, se les autorizó a participar.Alemania tuvo que esperar a una sentencia del Tribunal ConstitucionalFederal, de 12 de julio de 1994, que eliminó cualquier obstáculo constitucional a la participación alemana en misiones de paz de la ONU, OTAN oUEC. bajo la autoridad del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas.
Es decir, que una vez que los europeos hubieron desaprovechado su oportunidad de protagonizar la solución del conflicto, se desplegó UNPROFORbajo el mandato de Naciones Unidas y a instancias de la entonces Presidencia de Yugoslavia, con unas condiciones que, en principio, se aproximaban a las tradicionales de mantenimiento de paz. La lección que se haido aprendiendo con el tiempo, es que debe establecerse claramente cuales la misión a realizar y no pretender imponer la paz con medios o unidades sólo preparadas para el mantenimiento de la misma. UNPROFOR noera el instrumento adecuado para la situación dada en la ex Yugoslaviaporque cuando se aprobó su despliegue no había ya ninguna paz quemantener.
En el verano del año 1993 se cometío un nuevo error. Se abandonó lasolución confederal y unitaria contenida en el Plan de Paz Vance-Owen,antes de que éste pudiera ser reemplazado por el Plan Owen-Stoltenberg.En ese espacio de tiempo se les dio a los serbios una oportunidad de oropara seguir distribuyéndose el territorio en función del resultado de loscombates: unas cuantas ciudades musulmanas fueron asediadas.
A lo largo de 1994 surgió una nueva preocupación: además de evitar queel conflicto se convirtiese en origen de divisiones en el seno de la UniónEuropea, había que evitar que produjera enfrentamientos entre los paísesmiembros de la OTAN y que fuese el principio de un antagonismo haciaRusia. La búsqueda de una solución llevó a que Alemania, Estados Unidos, Francia, Reino Unido y Rusia formasen el Grupo de Contacto, aunquecontinuó prevaleciendo la necesidad de conseguir una política comúnsobre la necesidad de conseguir una política eficaz en los Balcanes. Elplan del Grupo de Contacto proponía la división de Bosnia-Herzegovina endos zonas.
— 106 —
Una, la Federación bosnio-croata creada por los Acuerdos de Washingtony en constante peligro de colapso, que podría controlar el 51% del territorio de Bosnia. Otra, la zona serbia, que recibiría el 49% restante. Los croatas y los bosnios aceptaron dicho Plan. Los serbo-bosnios lo rechazaron.El Grupo de Contacto tuvo que eanudar tortuosas negociaciones en unintento de hacer el plan aceptable para todas las Partes. El frágil consensomantenido por el Grupo de Contacto siempre estuvo amenazado por laincapacidad de ejercer una influencia decisiva sobre los acontecimientosen los Balcanes. A veces, el Grupo parecía mantenerse únicamente gracias a la reticencia compartida a admitir un fracaso total.
Después, el 14 de noviembre de ese mismo año, los nueve miembros dela UEO, reunidos en Noordwijk (Holanda), decidieron mantener el embargode armas contra Bosnia, a pesar de la retirada de Washington de la operación, ya que entendían que la posición norteamericana implicaba la búsqueda de una solución militar para Bosnia, mientras ellos seguían apostando por los procedimientos pacíficos.
El Consejo Europeo, reunido en Essen a principios de diciembre de 1994,realizó una declaración sobre la antigua Yugoslavia en la que se mostrabaalarmado por la renovada intensificación del conflicto en Bosnia-Herzegovina y condenaba la violación de la zona de Bihac por las fuerzas serbobosnias y de la frontera internacional por las fuerzas serbias de la Krajina.Asimismo, expresó su pleno apoyo a UNPROFOR para que prosiguiera ensu labor de facilitar ayuda humanitaria y salvar vidas humanas. En dichadeclaración, el Consejo ponía de manifiesto un análisis según el cual sóloun arreglo negociado podría conducir a la paz, por lo que instaban a losserbobosnios a aceptar el plan para Bosnia-Herzegovina presentado por elGrupo de Contacto. Finalmente se subrayaba la necesidad de que todoslos Estados de la antigua Yugoslavia procedieran a un pronto reconocimiento mutuo dentro de sus fronteras reconocidas internacionalmente.
A mediados de ese mismo mes, debido a los buenos oficios del expresidente norteamericano Jimmy Carter, comenzaba una frágil tregua y losrepresentantes de los contendientes se sentaban en la mesa de negociaciones. Cuando aún no habían transcurrido cuatro meses, la tregua serompió definitivamente y Sarajevo volvió a vivir el drama cotidiano de losfrancotiradores. Después la violencia estalló en tres frentes claves, perocon mayor violencia en Tuzla, un enclave bajo protección internacional,que sufrió un bombardeo serbio, respondido por un violento contraataquemusulmán. El jefe de UNPROFOR en Bosnia, el general británico Rupert
— 107 —
Smith, denunció que carecían de libertad de movimientos. Esta situaciónse repitió, con mayor o menor intensidad, en el resto de los enclaves bajoprotección de UNPROFOR: Bihac, Srebrenica, Zepa y Gorazde.
A este recrudecimiento del conflicto se unió la amenaza de Croacia deexpulsar a los 12.000 cascos azules desplegados en su territorio entre lasFuerzas Armadas de Zagreb y los separatistas serbios. Su objetivo erapoder recuperar la Krajina, y entendían que la presencia de UNPROFORconsolidaba el mantenimiento de la secesión serbia. La perspectiva de retirar los cascos azules auguraba una acción militar que situaría a los Balcanes al borde de una crisis de resultados impredecibles. Tras una acciónconcertada entre Estados Unidos y la Unión Europea —con un especial protagonismo de la diplomacia alemana— se llegó a un acuerdo con el presidente croata Tudjman, quien cedió ante la eventualidad de deteriorar susrelaciones con Occidente y provocar una congelación de las inversionesextranjeras.
Los cascos azules se reducían a 6.000, y 500 de ellos se desplegarían enla frontera internacional de Bosnia-Herzegovina en calidad de observadores. Esta circunstancia representaba un cambio radical en la misión deUNPROFOR, pues hasta entonces los cascos azules se limitaban a servirde muro de contención en las fronteras militares surgidas tras la ocupaciónserbia de la Krajina y parte de la Eslavonia Oriental, pero no desde lasfronteras internacionales. Esto motivó la reorganización de UNPROFORen tres operaciones distintas para Croacia, Bosnia y Macedonia con mandos militares independientes.
En abril del año 1995 tuvo lugar un encuentro entre los ministros de Asuntos Exteriores de la Unión Europea y de los países de la Europa Central ydel Este. Los «Veintiuno» debatieron principalmente sobre la situación enYugoslavia, ante el deterioro que se estaba produciendo, y se congratularon de que se mantuviera la presencia de UNPROFOR. Asimismo expresaron su profunda preocupación ante el riesgo de una escalada generaldel conflicto en la antigua Yugoslavia e hicieron un llamamiento a las partes para que extendieran el acuerdo de alto el fuego y comenzaran un proceso de reconocimiento mutuo entre los Estados emergentes de la exYugoslavia. Unos días después obtenían la respuesta: los francotiradoresasesinaban a dos cascos azules franceses en Sarajevo.
Radovan Karadzic continuó desafiando a la comunidad internacional, arrebatando piezas de artillería de los depósitos de los cascos azules yhaciendo caso omiso al ultimátum para que las devolviese. A requerimiento
— 108 —
de Naciones Unidas, la OTAN bombardeó un depósito de municiones enlas cercanías de Pale. La represalia serbo-bosnia contra el ataque aéreode la OTAN consistió en desencadenar una ofensiva en cinco de las seiszonas de seguridad, demostrando así que estaban dispuestos a enfrentarse a la comunidad internacional.
Las denominadas zonas de seguridad se convirtieron en zonas de máximopeligro, pasando a ser auténticas trampas mortales para los cascos azulesallí desplegados. Además, entre observadores de la ONU y cascos azules,374 personas fueron hechas prisioneras por los serbios de Bosnia, quienes utilizaron a algunas de ellas como escudos humanos para impedirnuevos ataques de la OTAN. El chantaje dio resultado, porque se abortóun tercer bombardeo aliado que estaba previsto.
UNPROFOR ha sido casi rehén permanente de los serbios. Ya a finalesdel año 1994 había 300 cascos azules retenidos por los serbios en variospuntos del territorio de Bosnia, a pesar de las intensas negociaciones y delas declaraciones que calificaban de intolerable la toma de cascos azulescomo rehenes. Ante esta situación comenzó a barajarse la posibilidad deevacuar a estos hombres de forma coordinada y unitaria, pero no se tomóninguna decisión al respecto porque su retirada aumentaba la probabilidadde que la guerra se extendiera a otras zonas. La retirada, además, era técnicamente difícil y necesitaba del estudio de unos complejos planes deevacuación.
Además de los problemas técnicos, se valoraba que la decisión de retirara los cascos azules supondría una catástrofe humanitaria porque miles deciviles quedarían expuestos al hambre, al frío y a las armas; quedaríanexpuestos a la limpieza étnica y a la impunidad de los atacantes. La evacuación imposibilitaría el transporte de alimentos y medicinas, ya que losmiembros del ACNUR quedarían indefensos ante los saqueos, y conllevaría el cierre de aeropuertos vitales para la distribución.
Tras estos sucesos, que suponían el primer enfrentamiento directo entrelas fuerzas de pacificación de la ONU y los serbo-bosnios desde que estalló la guerra, los países implicados en el mantenimiento de la paz en Bosnia ofrecieron todo un ejemplo de impotencia y desconcierto sobre cómoresponder al nuevo desafío de los serbo-bosnios. Nadie sabía si dar unpaso adelante y atacar a los serbios, o dar un paso atrás y retirarse. La dificultad residía en cómo afrontar la ofensiva serbia contra los cascos azulessin convertir a las fuerzas de paz en fuerzas de guerra.
— 109 —
Francia dio el primer paso y pidió en el Consejo Atlántico que se abordaraun redespliegue de los cascos azules con un nuevo mandato que es posibilitase el uso de la fuerza, simplificando la cadena de mando y permitiendo una respuesta más rápida a las provocaciones. Unánimemente seapoyó esta petición, que también fue suscrita por la Unión Europea, y sele transmitió al Consejo de Seguridad de la ONU una triple reivindicación:1. Reagrupar UNPROFOR. Medida válida en caso de evacuación, así
como para reforzar la defensa o iniciar una ofensiva.2. Establecer un nuevo mandato claramente definido.3. Dotar a la Alianza de unos medios adicionales.
Además Francia, que en ese momento presidía la Unión Europea, desempeñaría un renovado papel en las gestiones diplomáticas, que estaríanencaminadas a presionar a Rusia, para que, a su vez, presionase a losserbios para que liberasen a los rehenes. El Reino Unido, por su parte,decidió enviar 1.400 soldados más a Bosnia con la misión de proteger alos cascos azules allí desplegados. El Gobierno británico se mostró dispuesto a reforzar su presencia militar en la zona hasta llegar a un total de5.500 soldados. España decidió no enviar más tropas, aunque sí másarmas para mejorar la capacidad defensiva de las ya enviadas. ElGobierno alemán mostró su disposición a apoyar con fuerzas militares unreagrupamiento o una eventual retirada de UNPROFOR.
El 19 de mayo del año 1995 se reunía el Grupo de Contacto, con Españacomo un miembro más, reconociéndose así el compromiso español, tantoen el terreno humanitario como en el militar. En la reunión se aprobó, apetición de la Unión Europea y con la reticencia de Rusia, la creación y elenvío de una Fuerza de Intervención Rápida. Esta iniciativa de la UniónEuropea, refrendada por la OTAN y por el Grupo de Contacto, escapaba alcontrol de Naciones Unidas, a la que se criticaba implícitamente por haberdirigido las tropas de manera lenta y burocrática. No obstante, fue necesaria una resolución de la ONU para dar validez legal a esta fuerza deintervención, que quedó enmarcada como un contingente más de UN PROFOR.
La Fuerza de Intervención Rápida se desplegó, bajo mando francés, enla zona de Tomislavgrad, dentro del Sector Suroeste, con 4.000 soldadosprofesionales, británicos y franceses, equipados con cañones y modernomaterial de guerra y adiestrados en técnicas de lucha, prestos a entraren combate para salvar a los soldados encargados de prestar ayudahumanitaria.
— 110 —
La respuesta de los serbios a esta iniciativa volvió a ser contundente, inequívoca y devastadora: intensificaron los bombardeos en diversos puntos(Sarajevo, Bihac, Gorazde, Maglaj...) y provocaron enfrentamientos armados con los croatas en la Krajina. Por su parte, los bosnios decidierondesencadenar una intensa ofensiva sobre Sarajevo a fin de romper, o almenos aliviar, el cerco que padecía la capital ante —en palabras de lzetbegovic— la incapacidad mostrada por la comunidad internacional.
Después, las tropas serbias ocupaban la ciudad de Srebrenica, teóricazona protegida por la ONU, capturando a los cascos azules allí desplegados, mientras los aviones de la OTAN atacaban simbólicamente los blindados serbios concentrados en las puertas de la ciudad. La misión de pazen Bosnia tenía los días contados y Ja retirada de los cascos azules erainevitable. Los países europeos, sin el apoyo de soldados norteamericanos, no estaban dispuestos a liberar Srebrenica.
Los ministros de Asuntos Exteriores de la Unión Europea, reunidos el 17de julio del año 1995, dieron por perdidas Srebrenica y Zepa, y sólo semostraron dispuestos a defender Sarajevo. No hubo acuerdo sobre sidebían defender Gorazde. Días después, los miembros de la Alianza Atlántica decidieron amenazar a los serbo-bosnios con bombardeos aéreosmasivos si atacaban Gorazde (la Unión Europea quedaba de nuevo enentredicho) y dieron el visto bueno a Croacia para atacar la Krajina, provocando el verdadero punto de inflexión de esta guerra.
A partir de entonces, asistimos a una escalada de ataques que dieron lavuelta totalmente al conflicto. Por primera vez, las fuerzas serbias en Bosnia comenzaron a vislumbrar la posibilidad de que la suerte de la guerrahubiera cambiado. La pérdida de la Krajina en favor de los croatas lessupuso un verdadero trauma. Su liderazgo se dividía y se produjo elenfrentamiento entre Karadzic y el general Mladic, hombre de confianzadel presidente Milosevic.
La decisión de intervenir militarmente en Bosnia-Herzegovina no se tomóen nombre de la ONU, como en la guerra del Golfo, ni en nombre deEuropa. Se tomó en nombre de la OTAN, es decir, sobre todo de EstadosUnidos, aunque la Fuerza de Intervención Rápida participara en las operaciones. Estados Unidos tomaba así la iniciativa en los Balcanes y llevabaa los serbios a la mesa de negociaciones, convirtiéndose el equipo negociador norteamericano en el encargado de presentar y defender el últimoplan de paz para la antigua Yugoslavia.
-111-
En la cumbre europea que, bajo la Presidencia de Felipe González, tuvolugar en Formentor a finales de septiembre del año 1995, se respiraba eloptimismo de la perspectiva cierta de llegar a un acuerdo de paz, quesupondría la sustitución de los cascos azules por una fuerza multinacionalarticulada en torno a la OTAN, condición impuesta por Estados Unidospara enviar hombres a apuntalar la paz. El optimismo y la alegría de loseuropeos se veían matizados por un sentimiento de frustración ante sudébil protagonismo y la constatación de que la Unión Europea es aún incapaz de poner en marcha una auténtica política exterior común.
Cuando la paz aún estaba fraguándose, la Unión Europea pretendía protagonizar la puesta en pie de la región, para lo que elaboró un plan fijandolas prioridades de la reconstrucción, aunque sin aportar más allá de un tercio de la cantidad necesaria para lograrlo. Según este plan, la reconstrucción tendría tres ejes: la reparación física, la ayuda a los refugiados y lasfuturas relaciones económicas y comerciales de los tres Estados implicados con la Unión Europea.
Ahora, cuando se puede hablar del final de esta tercera guerra balcánicaen lo que va de siglo, aunque la fragilidad de la paz más que años durarádécadas, podemos concluir que el desarrollo y la evolución de este conflicto tendrán consecuencias a la hora de dotar de contenido una políticade seguridad y defensa común en Europa, en un momento en que se estáproduciendo una revisión de estrategias que afecta a las Fuerzas Armadasnacionales y a las instituciones de defensa, en base a que el papel de lasarmas nucleares en la disuasión global ha perdido importancia y en basea que la prioridad absoluta es conseguir exportar un mínimo de estabilidad.Es más, el fracaso de los europeos a la hora de controlar la crisis de losBalcanes, ha restado credibilidad a todos los proyectos existentes paracrear una nueva estructura de seguridad europea.
Pero es que, además, enfrentados a operaciones del tipo de las de Yugoslavia, cada uno de los países comunitarios ha redecubierto sus propias yparticulares limitaciones. Sirvan como ejemplo Alemania y sus FuerzasArmadas con constricciones constitucionales, y Grecia e Italia (vecinos dela antigua Yugoslavia) que por razones estratégicas e históricas han vistonegada la posibilidad de tener una presencia militar en Bosnia. Si analizamos detalladamente las actuaciones europeas en la ex Yugoslavia, doshechos emergen ineludiblemente: el primero es el desequilibrio en términos de recursos y riesgos asumidos por España, Francia y Reino Unidopor un lado, y el resto de los países comunitarios por otro lado. El segundo
— 112 —
es que, juntos o individualmente, los «Quince» no son hoy todavía capaces de reunir los requisitos militares que demandan las OMPs.
Asimismo, la disposición de los gobiernos europeos a actuar en Yugoslavia en respuesta a un mandato de Naciones Unidas, confiere la primacía ala ONU y reduce la autonomía de los países comunitarios en contra de loque se postula en el Tratado de la Unión Europea. En otras palabras,transferir la autoridad a Naciones Unidas significa, de facto, dar a tres países que no son miembros de la Unión Europea (China, Estados Unidos yRusia) el derecho a opinar sobre una decisión común, en el ámbito de laseguridad, tomada en el seno de la Unión Europea y que afecta a un territorio europeo. La Unión Europea se queda en una posición marginal a lahora de tomar decisiones, por haber transferido su autoridad política a laONU.
Cuando los europeos hubieran podido alcanzar el status de potencia internacional, con poderes de decisión en materias de seguridad, cuando tienen la primera oportunidad de asumir esa responsabilidad, la eluden. Siposteriormente la Unión Europea hubiera decidido ir a la guerra contra Serbia, no hubiera podido hacerlo sin el respaldo de Naciones Unidas: paradesplegar su Fuerza de Intervención Rápida también ha necesitado la«bendición » de Naciones Unidas.
En la Conferencia de revisión del Tratado de la Unión Europea, habrán detenerse en cuenta todos estos hechos, a la hora de establecer los mecanismos que han de llevarnos a consolidar una política de seguridad ydefensa común. Los errores cometidos a lo largo de todo el proceso de crisis y conflicto en la antigua república de Yugoslavia, y también los aciertos, incidirán, sin duda, en la configuración de la futura política de seguridad y defensa de la Unión Europea.
Bibliografía
ASSEMBLY OF WEsTERN EUROPEAN UNION, United Nations operations-interaction with WEU,documento 1.366. 19 de mayo, 1993.
ASSEMBLY OF WESTERN EUROPEAN UNION, Political relations between the United Nations andWEU and their consequences for the development of WEU, documento 1 .389. 8 denoviembre, 1993.
BERDAL, M. »Peacekeeping in Europe», Adelphi Paper, número 284. Enero, 1994, pp. 60-78.
CLARK, B. «WEU piedge on Bosnian arms embargo», The Financial l7mes. 15 denoviembre, 1994.
CONSEJO EUROPEO, Conclusiones de la Presidencia, reunión de 9 y 10 de diciembre de1994 en Essen, SN 285 de febrero, de 1994.
— 113 —
CONSEJO EUROPEO, Declaración de la Unión Europea sobre la antigua Yugoslavia, reuniónde 26 y 27 de junio de 1995, SN 211. 1995 parte B.
COWEL, A. «Un Cuts Aid to Croatian Serbs», The International Herald Tribuna. 9 de marzode1995.
FETHERSTON A., RAMSBOTHAM O. y WOODHOUSE T. «UNPROFOR: Sorne Observations from aConflict Resolution Perspective», International Peacekeeping, volumen 1, núrnero 2.Verano 1994, pp. 179-203.
FREEDMAN, L. «Por qué fracasó Occidente», Polftica Exterior, volumen IX, número 44. Abril-mayo 1995, pp. 154-168.
«FRENCH LEAVE BINAC», UNPROFOR News, Issue número 13. Noviembre, 1994, p. 7.GLENNY, M. «Yugoslavia: The Great Fail», The New Yorker Review. 23 de marzo, 1995.GNESOUO, N. «Lessons of Yugoslavia», Alençon, The Institute for Security Studies of
Western European Union, Chaillot Papers número 14. Marzo, 1994.HERNÁNDEZ, V. «Paz fría en Bosnia’>, Revista Española de Defensa, número 83. Enero, 1995,
pp. 16-23.KINKEL, K. «Alemania y las misiones de mantenimiento de la paz», Revista de la OTAN.
Octubre, 1994, pp. 3-7.McEvoY M. «Spanish group creates new home for children», UNPROFOR News, lssue
número 14. Diciembre, 1994, p. 16.NORTH ATLANTIC ASSEMBLY DEFENCE AND SECURITY COMMITTEE, NATO, the UN and
Peacekeeping: New context; new challenges, informe realizado por Henk Vos y JamesBilbray, noviembre 1994, AL 207 DSCIDC(94)3.
«Presencia reforzada en los Balcanes’>, Revista Española de Defensa. Febrero, 1995.RIEFF, D. Slaugtherhouse: Bosnia and the Failure of the Wast, Nueva York, Simon and
Schuster, 1994.Ruiz, R. «En la cuerda floja», Revista Española de Defensa, número 86. Abril, 1995, pp. 56-59.UNITED NATIONS, The United Nations and the situation in the former Yugoslavia. Reference
Paper. 15 de marzo de 1994.WIBER, H. «Making Peace in Former Yugoslavia: Problems and Lessons», Eurobalkans.
Invierno 1994-1995.
— 114 —
CAPÍTULO SEXTO
EL CONFLICTO DE LA EX YUGOSLAVIAY SU INFLUENCIA
EN EL PROCESO ATLÁNTICO
EL CONFLICTO DE LA EX YUGOSLAVIA Y SU INFLUENCIAEN EL PROCESO ATLÁNTICO
Por MANUEL FERNÁNDEZ MORICHE
Tras la reunión ministerial del Consejo del Atlántico Norte celebrada enBruselas el 17 de diciembre de 1992, la Alianza Atlántica emitió un comunicado que en su cuarto punto señala la disposición de la Organizaciónpara respaldar caso por caso, y según sus propios procedimientos, lasOperaciones de Mantenimientos de Paz (OMPs) que se llevan a cabo bajola autoridad del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, máximo responsable de la paz y seguridad internacionales.
Igualmente expresaba su disposición a responder de forma positiva a aquellas iniciativas que el secretario general de la ONU previera adoptar recabando la ayuda de la Alianza para la puesta en práctica de las resolucionesdel Consejo de Seguridad. Con este fin se solicitó del secretario general dela OTAN el establecimiento, de acuerdo con las directrices dictadas por elConsejo en sesión permanente, de los contactos necesarios con el secretario general de la ONU respecto a la ayuda que la Alianza pudiera prestar.
El quinto punto del mismo comunicado señala la contribución de la Alianzaa la puesta en práctica de las resoluciones adoptadas por el Consejo deSeguridad de la ONU con respecto al conflicto en la antigua Yugoslavia.Por vez primera en su historia, la Alianza participa en operaciones de laONU encaminadas al mantenimiento de la paz y al control en el cumplimiento de las sanciones económicas impuestas por la ONU a Serbia yMontenegro y el embargo de armas a todas las repúblicas de la antiguaYugoslavia. En el Cuartel General operativo de UNPROFOR se utilizan
— 117 —
medios del mando NORTHTAG de la Alianza y los aviones de alerta temprana AWACS de la OTAN vigilan diariamente la zona de prohibición devuelos ordenada por la ONU sobre Bosnia-Herzegovina.
Instituciones interrelacionadas
Este concepto desarrollado por la OTAN se basa en la creencia por partede la Organización, de que cuentan con los elementos necesarios, enforma de organismos o alianzas internacionales, para construir un nuevo yduradero orden de paz y seguridad en Europa. Además, es claro que noexiste alternativa real a esta idea dado que ninguna potencia, ni tansiquiera Estados Unidos, puede enfrentarse por sí sola a estos desafíos.
Así pues la OTAN ha de jugar el papel que le corresponde para superar losobstáculos que se levantan en el camino hacia una correcta acción institucional. La Alianza habrá de establecer relaciones más estrechas con laONU, ya que esta tiene demasiados cometidos y pocos fondos para hacerles frente. Sus responsabilidades en el Tercer Mundo aumentan másincluso que en Europa, por lo que paulatinamente habrá de apoyarse enestructuras regionales. En su «Agenda por la Paz» y su Carta a la Conferencia sobre Seguridad y Cooperación en Europa (CSCE), el secretariogeneral de la ONU, Boutros Ghali, acogió de buen grado el papel de lasorganizaciones regionales a la hora de apoyar las decisiones de NacionesUnidas; sin embargo, estas organizaciones han de acostumbrar a trabajaren estrecha relación entre ellas.
En definitiva, si antes del conflicto balcánico no lo percibíamos con la suficiente claridad, hoy resulta que la tarea de preservar la seguridad, en concreto en Europa, es demasiado compleja para que la pueda desempeñaruna sola organización.
Apoyo a las Naciones Unidas en la ex Yugoslavia
El viernes 2 de abril de 1993, el Consejo del Atlántico Norte acordó, por elprocedimiento normal de consenso, que el secretario general de la OTAN,Manf red Woerner, comunicara urgentemente al secretario general deNaciones Unidas, Boutros Ghali, la disposición de la Alianza para apoyarla puesta en práctica de la resolución 816 del Consejo de Seguridad parahacer respetar la zona de exclusión aérea previamente decretada sobreBosnia-Herzegovina.
— 118 —
Aquel fin de semana, las autoridades militares de la Alianza cumplimentaron las instrucciones del Consejo para desempeñar nuevas medidas quegarantizasen la capacidad de la OTAN para hacer respetar eficazmente lazona de exclusión a partir de la fecha fijada en la resolución 816: 12 deabril de 1993.Asimismo, y desde su creación a comienzos de marzo, el Comité Políticode Alto Nivel, celebró frecuentes reuniones con el fin de realizar consultasy negociaciones sobre planes de contingencia para apoyar el plan de pazde Naciones Unidas sobre Bosnia-Herzegovina que debería aplicarse unavez alcanzado el acuerdo.Pues bien, a las doce horas del citado día 12 de abril, la OTAN inició laoperación militar para hacer respetar la zona de exclusión aérea, dandoasí cumplimiento a la resolución del Consejo de Seguridad de la ONU.El Comandante Supremo Aliado en Europa (SACEUR), general JohnShalikasvili, ordenó tomar las medidas necesarias para su cumplimiento alComandante en Jefe de la Región Sur (CINSOUTH) y al Jefe de la VFuerza Aérea Táctica Al iada. Además de la Fuerza AWACS de la OTANen la fase inicial participaron aviones franceses, holandeses y estadounidenses.Simultáneamente a la celebración de múltiples reuniones en la que pocasveces se iba más allá de interminables discusiones teóricas, los acontecimientos internacionales empujaban a la OTAN a prestar ayuda práctica alos esfuerzos de la ONU por mantener la paz en la antigua Yugoslavia.
En esta línea, meses antes de que se decidiera en la reunión ministerial dediciembre de 1992 que la OTAN podía ayudar a la ONU en OMPs, laAlianza ya había comenzado a prestar apoyo a dicha Organización por primera vez en su historia.Así pues, la contribución activa de la OTAN se manifiesta de diferentesmaneras que mencionaremos a continuación:— Desde agosto del año 1992, y junto con las Fuerzas Navales de la Unión
Europea Occidental (UEO), la Alianza ha dirigido operaciones de vigilancia en aguas del Adriático y desde finales del mes de noviembre delmismo año puso en marcha operaciones para hacer cumplir las resoluciones del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas que imponían unembargo de armas a todas las repúblicas de la antigua Yugoslavia aménde un embargo político contra Serbia y Montenegro.
— 119 —
— A finales de abril del año 1993, la resolución 820 deI Consejo de Seguridad, autorizó a extender las operaciones a las aguas territoriales de laantigua Yugoslavia (Serbia y Montenegro) para hacer cumplir elembargo. Poco tiempo después, la Alianza modificaba su misión navalpara poder llevar a cabo un bloqueo total. Es más, se llegó a un acuerdocon las autoridades albanesas para que la OTAN pudiera realizar operaciones en aguas territoriales de Albania. Para mediados del mes dejunio se había realizado el seguimiento de más de 12.000 buques, delos cuales 803 fueron detenidos, siendo 176 desviados de su ruta yposteriormente inspeccionados, detectándose nueve violaciones delembargo.
— Los aviones AWACS patrullan dos zonas, una sobre el Adriático y otrasobre Hungría, en apoyo de la resolución 781 del Consejo de Seguridadque estableció una zona de exclusión aérea en la región. Los datosobtenidos de estas operaciones se envían de manera oportuna y regular a las autoridades pertinentes de Naciones Unidas.
En la reunión celebrada por el Consejo en Atenas el 10 de julio, los ministros apoyaron la creación de zonas de seguridad en Bosnia-Herzegovinapara proteger a la población civil en virtud de las resoluciones 824 y 836del Consejo de Seguridad. En respuesta a esta última y a la ampliación delmandato de UNPROFOR relativo a las zonas de seguridad, la OTAN ofreció protección aérea a dicha fuerza, previa petición, si es atacada en elcumplimiento de su mandato global.
Además de estas medidas operativas de apoyo a la ONU, las autoridadesmilitares de la Alianza elaboraron, a petición del Consejo de la OTAN, planes de contingencia para:1. Supervisar el armamento pesado en Bosnia-Herzegovina por si el Con
sejo de Seguridad adoptase una decisión en este sentido una vez firmado el alto el fuego.
2. Proteger las operaciones de ayuda humanitaria de la ONU por tierra yaire.
3. Crear zonas de seguridad y adopción de las medidas necesarias paraimpedir que el conflicto se extendiese en Kosovo.
Además, se realizó una evaluación militar del conjunto de medidas destinadas a proteger a UNPROFOR y al resto del personal perteneciente a laONU que se encontraba en territorio croata y de Bosnia-Herzegovina.
Los aspectos más importantes de este plan fueron comunicados al secretario general de la ONU y, en aquellos casos en los que fue solicitado, tam
— 120 —
bién a la CSCE y a los socios de cooperación de Europa Central y Oriental. Conviene señalar en este punto que, de acuerdo con los principios dela CSCE —hoy Organización sobre Seguridad y Cooperación en Europa(OSCE)— relativos al mantenimiento de la paz, los planes de contingenciade la OTAN se llevaron a cabo de modo que otros miembros de la CSCEpudieran, si era ese su deseo, participar en ellos.
Factores decisivos
Existen determinados factores que impulsan a la Alianza a participar en elmantenimiento de la paz que son, al mismo tiempo, valiosas oportunidadespara instaurar la paz y la estabilidad en Europa. Veamos algunos de ellos:1. La abundancia de problemas que requieren una solución, pues si
continúan sin resolverse supondrían un riesgo para la seguridad de loaaliados.
2. El hecho en si de constituir una organización política de defensa colectiva muy experimentada, con una estructura militar acostumbrada aadiestrarse y operar de manera conjunta y, sobre todo, con una capacidad de mando y control que garantizan el éxito en cualquier OMP.
3. El que las estructuras de fuerza y mando se hayan adaptado al entornosurgido tras la guerra fría aumentando la flexibilidad y la movilidad,características fundamentales para el mantenimiento de la paz.
Sin embargo existen obstáculos importantes, como por ejemplo las reservas que siguen manifestando, algunos círculos de la ONU con respecto aun papel explícito de la OTAN, lo que ha disminuido considerablemente suvalor, si bien resulta cada vez más evidente que sólo la Alianza dispone decapacidad para llevar a cabo determinadas operaciones y que la ONU estásobresaturada.
Asimismo resulta molesta la necesidad de realizar coaliciones puntualesentre aquellos que desean actuar incluso cuando existe un acuerdo entrelos aliados de que la OTAN debe respaldar una operación de la ONU o laCSCE. La contribución a las OMPs son siempre voluntarias, tanto si nosreferimos a UNPROFOR como a los aliados que han prestado avionespara hacer respetar la zona de exclusión aérea sobre Bosnia. No todos seencuentran en disposición de contribuir, lo que nos lleva a considerar elproblema que supone que las cargas no se comparten de modo equitativo.
— 121 —
Finalmente, otro importante obstáculo es la necesidad de contar con elmínimo necesario de fuerzas. El acuerdo para poder aplicar el plan de pazen Bosnia es un buen ejemplo de ello. Además el problema se ve incrementado por los tradicionales obstáculos políticos que plantea cualquierOMP.
Conclusiones
A pesar de la firmeza demostrada por los jefes de Estado y de Gobiernode la OTAN a través de las declaraciones finales de las sucesivas cumbresy reuniones del Consejo del Atlántico Norte, han sido muy frecuentes lascríticas respecto de una falta de voluntad de las naciones de la Alianzapara llevar a cabo las acciones necesarias y resolver la situación cada vezmás deteriorada que atraviesa la antigua Yugoslavia. La existencia deestas críticas demuestra que no se ha llegado a comprender del todo elalto grado de compromiso que ha demostrado la OTAN respondiendo demanera positiva a todos los llamamientos de apoyo a Naciones Unidasbasadas en las resoluciones del Consejo de Seguridad.
Todas las posibles respuestas militares vienen lógicamente determinadaspor los términos y condiciones de los mandatos pertinentes de la ONU queconstituyen la base legal y fundamental a partir de la cual se están llevando a cabo todas las operaciones en la ex Yugoslavia. La Fuerza Aéreade la OTAN, amen de efectuar acciones disuasorias, ha cumplido misionesde apoyo a UNPROFOR, cuyas operaciones terrestres son de naturalezaesencialmente humanitaria. Al mismo tiempo, y junto a la UEO, se llevó aefecto un embargo marítimo, de eficacia probada, para hacer cumplir laresolución 820 del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas. Además laAlianza ha manifestado en repetidas ocasiones su voluntad de respaldar lapuesta en práctica de un acuerdo de paz firmado libremente y de buena fepor todas las partes y siempre bajo un mandato aceptable de la ONU.
La realidad es que las fuerzas integradas en la OTAN han supuesto lamayor contribución al esfuerzo internacional para resolver la crisis de losBalcanes. Si exceptuamos las fuerzas directamente bajo mando de Naciones Unidas, ha habido unos 100 aviones, más de una docena de buquesaltamente equipados y unos 10.000 hombres y mujeres de las nacionesque integran la Alianza llevando a buen término operaciones marítimas yaéreas integradas de la OTAN en apoyo del esfuerzo de la ONU, 24 horasal día, siete días a la semana. Estas son tan sólo las cifras comprometidas
— 122 —
directamente en un momento concreto, triplicándose las mismas al mantenerse este nivel de manera prolongada en el tiempo, y permitiendoel relevo de personal y material. A estos han de añadirse los 15.000 hombres más que las naciones de la Alianza han puesto a disposición deUNPROFOR.
En definitiva, no cabe duda alguna de que son muchas las lecciones quese pueden desprender de esta experiencia tan trágica y difícil, pero desdeluego, la falta de compromiso por parte de las fuerzas de las naciones dela Alianza, en modo alguno es una de ellas.
El papel de Estados Unidos de América
Si las primeras reflexiones plasmadas en estas páginas hacen referenciaa la actuación que la Alianza Atlántica ha venido desarrollando en el conflicto que nos ocupa durante los años 1994 y 1995, a continuación nosdetendremos a comentar la participación que en el mismo ha tenido la queen la actualidad es la única nación que se hace acreedora al calificativo desuperpontencia tal y como hasta el día de hoy lo hemos entendido: losEstados Unidos de América.
Aunque el papel de las grandes potencias fue, en el trabajo del año 1994 (1),objeto de análisis similar por quien suscribe para una obra de características análogas, el trabajo que nos ocupa exige un enfoque más concretoaunque, por supuesto, sin olvidar ni contradecir lo ya expuesto en el referido volumen; así pues nos centraremos en la valoración de lo que los cascos azules han supuesto en el proceso atlántico, aunque, eso sí, en lo concerniente al conflicto de la antigua Yugoslavia.
Como en todo proceso histórico, hay determinados momentos muy concretos que tienen por sí solos la capacidad de marcar, ya sea en uno u otrosentido, lo que hasta entonces venía siendo una trayectoria suficientemente lineal. No hay duda alguna de que dicho momento álgido en el temaal que nos referimos se produce como consecuencia de los resultadoselectorales acontecidos en los Estados Unidos de América que significaranuna espectacular victoria republicana y la consiguiente puesta en marchadel denominado «Contrato con América».
(1) Cuaderno de Estrategia, número 73 «Evolución del Conflicto de Bosnia 1992-1993»,C ES E DEN
— 123 —
Sin pretender extenderme en efectuar un repaso histórico, resulta ociososseñalar que la existencia de las Naciones Unidas, y por ende de los cascos azules como dependientes de la misma, están indisolublemente unidos a la voluntad participativa de Estados Unidos de América, desde susorigines hasta nuestros días, pasando por el largo, muy largo período dela guerra fría. Tanto desde el punto de vista teórico (no hay que olvidar queEstados Unidos de América fue uno de los países inspiradores de lasNaciones Unidas, allá por las postrimerias de la Segunda Guerra Mundial),como desde el meramente crematístico, la incidencia de los postuladosnorteamericanos respecto de la ONU ha de considerarse sencillamentevital; y este no es un calificativo retórico, como se comprenderá, si recordamos como ejemplo que del total del presupuesto que maneja UNPROFOR, algo más del 30% es aportado por Estados Unidos de América. Sirvaesto pues como primer elemento de reflexión.
Las consecuencias de lo que anteriormente calificaba como punto álgido,o quizás sería más exacto calificarlo de inflexión, tras la mayoría del Partido Republicano en la Cámara de Representantes, no se han hecho esperar. Así, el pasado 16 de febrero de 1995, dicho Órgano Legislativo aprobóuna ley que obliga a reducir de manera drástica el presupuesto que Estados Unidos de América desatinan para las Fuerzas de Naciones Unidascascos azules, lo que a la larga, y sin pecar de pesimistas, dejaría las operaciones de las fuerzas internacionales de la ONU al borde de la desaparición. Dicho proyecto de ley forma parte de una muy profunda reforma dela política exterior y de defensa de Estados Unidos.
No obstante el futuro se presenta incierto, dado el diferente punto de vistaque sobre el tema expresan la Casa Blanca y la Administración demócrataque la sustenta. Por ello, el secretario de Estado, Warren Chistopher, y elsecretario de Defensa, William Perry han recomendado el presidente BiliClinton que haga uso de su derecho de veto para impedir la entrada envigor de una ley que desvirtuaría el papel de las Naciones Unidas en losconflictos internacionales, ya que privaría a esa Organización de su principal instrumento de paz.
La ley, que fue aprobada por la Cámara de Representantes con 241 votosa favor, frente a 181 negativos, exige al Gobierno reducir su contribuciónal presupuesto de las Fuerzas de Paz de la ONU, pasando del 31%, comoya se citó anteriormente, que tiene en la actualidad y dejarlo en un escaso20%. Si a esto se añade la obligación de deducir de las deudas norteamericanas pendientes con la ONU, la cantidad de 1 .700 millones de dóla
— 124 —
res (unos 220.000 millones de pesetas), que Estados Unidos de Américaaportó voluntariamente el pasado año para distintas misiones de los cascos azules, convendremos en que el panorama no puede ser más desalentador. Dado que la contribución norteamericana es de 1.100 millones dedólares, esto significa que Washington no pagaría un solo dólar para elejercicio de 1994 y sólo unos 400 millones para el año 1995.
Por si esto no fuera suficientemente inquietante, quizás lo que más preocupe sea el hecho de que una decisión de este calibre empujaría de formainmediata a otros países a replantearse su contribución a las Fuerzas dePaz, con lo que este instrumento que de por sí atraviesa en la actualidadun período de máxima incertidumbre, dado el importante retraso de lospagos de los países miembros de la ONU, quedaría virtualmente eliminado. Como bien ha señalado el propio Warren Chistopher:
«El efecto de esa medida sería la destrucción de las fuerzas de pazcomo instrumento de nuestra política exterior.»
En el polo opuesto, el argumento de los republicanos es que el dinero queEstados Unidos ha empleado en el mantenimiento de los cascos azules hasido en detrimento de las propias Fuerzas Armadas norteamericanas; dela misma manera, los líderes republicanos manifiestan su completa oposición a la posibilidad de poner soldados estadounidenses bajo mando deoficiales extranjeros, dentro de una fuerza de paz de carácter multinacional, acusando a su vez a la ONU de ser una institución burocratizadaque devora el presupuesto que tan gustosamente recibe.
La postura de la propia Casa Blanca quedó plasmada en los declaracionesde su portavoz, Michael McCurry, quién manifestó que las Fuerzas de Paz,al contrario de lo que dice la oposición republicana, sirven para que Estados Unidos pueda compartir sus responsabilidades de seguridad con otrospaíses sin cargas, sin costos de manera exclusiva en el contribuyente norteamericano.
Conviene en este punto recordar que la ONU tiene en la actualidad 15misiones de paz desplegadas en el Mundo, desde Liberia a Georgia. Sinduda, la más costosa con un montante anual de 1.600 millones de dólares,es la que nos ocupa en estas páginas, es decir, la de la antigua Yugoslavia, y cuyo destino puede estar en serio peligro, si como pretenden Estados Unidos deja de efectuar su aportación anual en las cantidades en lasque hasta ahora lo venía haciendo. La misión de Somalia, que sigue a laya citada en la escala como segunda más costosa, tiene visos de finalizaren breve.
— 125 —
Dado que todas las cosas han de contemplarse en un contexto con el finde no precipitarnos en conclusiones erróneas, pasaremos a continuacióna efectuar algunas consideraciones sobre la política exterior de EstadosUnidos en su conjunto.
Ya en la campaña electoral que culminó con la victoria del Partido Demócrata, el entonces candidato, prometió una dedicación preferente a cuestiones de política interior.
Es probable que este sea el motivo por el que cualquier observador medianamente objetivo haya echado en falta un línea de actuación definida conclaridad de la primera potencia mundial, lo que ha contribuido de maneradecisiva a una ulterior desestabilización general. En concreto es obvio quela dudosa política de las democracias occidentales en la ex Yugoslavia seha debido en muchos casos a la debilidad de los gobiernos europeos, perotambién y de forma fundamental a la postura de Washington.
A juicio de numerosos observadores el problema yugoslavo se podríahaber resuelto mucho antes si se hubiera efectuado una actuación adecuada. La debilidad que occidente en su conjunto, ha mostrado ante losagresores serbios es, entre otras cosas, lo que ha provocado el trágicodesarrollo de los acontecimiento y la situación actual.
La reforma de la política exterior y de seguridad nacional
Esta Ley, The National Security and Revitalization Act, a la que ya se haaludido con anterioridad en estas mismas páginas es hoy por hoy, el ejesobre el que gravita el futuro inmediato de las Fuerzas de Paz de Naciones Unidas; es una ley que según la Secretaría de Estado y Defensa deEstados Unidos, adolece de muchos defectos y pondría en peligro la seguridad nacional en los próximos años.
Si analizamos su contenido podremos llegar a las siguientes conclusiones:1. Supone comprometerse de forma prematura al despliegue de un sis
tema de defensa de misiles caro y de dudosa eficacia, a costa de losfondos dedicados a mantener las Fuerzas Armadas norteamericanaspreparadas para entrar en acción.
2. Se acelera temerariamente lo que en la actualidad se puede calificar deun proceso sensato, deliberado y responsable: la ampliación de la OTAN.
3. La Ley asesta un golpe mortal a las Fuerzas de Paz de la OTAN, lo queobligará a Estados Unidos a actuar unilateralmente ante cualquier crisis o a abstenerse de toda acción.
— 126 —
El primer defecto de la Ley es que exige a Estados Unidos realizar un despliegue contrarreloj deun sistema de Defensa Nacional de misiles intercontinentales; dicho despliegue trae consigo el desvío de miles de millonesde dólares de los fondos destinados a defensa y de recursos que debíanser utilizados para satisfacer necesidades más acuciantes, como en particular un sistema de misiles de corto alcance.
En otro orden de cosas hay que decir que la Ley conlieva la creación deuna comisión que duplicaría sin necesidad las funciones que en la actualidad cumplen el Departamento de Defensa y el Congreso, que invadiría elterreno que compete al presidente y al secretario de Defensa, y que podríaentorpecer el diálogo que sobre temas de defensa mantienen el poder Ejecutivo y el Legislativo. Asimismo la Ley impone una serie de restriccionesinnecesarias e inconstitucionales al poder de que dispone el presidente desituar las tropas estadounidenses bajo el mando de cualquier otro país enuna operación de la ONU. Las Fuerzas Armadas de Estados Unidos siempre actúan bajo las órdenes del presidente, y sólo cuando se cumplen losestrictos criterios que se imponen, se permite su puesta a las órdenes deun comandante extranjero competente.
Pero el comandante en jefe de las tropas norteamericanas, ha de seguirobstentando el poder de enviar provisionalmente a sus soldados a actuarbajo el mando de una nación extranjera cuando es en favor de sus propiosintereses. Al limitarse este poder presidencial, se verá limitada la capacidad de movilizar a la comunidad ¡nternacional para que responda en unasituación de emergencia. Esta Ley, pues, aboga la obligación de EstadosUnidos de financiar una parte del costo de las misiones de paz de lasNaciones Unidas que siempre han sido apoyadas como país miembro delComité de Seguridad.
Exige asimismo la reducción dólar a dólar de las cuotas tijas que se pagana la ONU, como modo de compensar los gastos ocasionados por las misiones en las que Estados Unidos participa de manera voluntaria y endefensa de sus propios intereses. Entre ellas cabe citarse la vigilancia dela zona de prohibición de vuelos sobre Bosnia, la aplicación de sancionescontra Serbia e Irak y la ayuda humanitaria a la comunidad kurda del nortede Irak.
Si se deduce el costo de las operaciones voluntarias de la aportación norteamericana a Naciones Unidas, su contribución a las Fuerzas de Paz Multinacionales será nula, con el riesgo añadido de que otras naciones reanuden el ejemplo (véase Japón o los países aliados de la OTAN). Esta
— 127 —
medida supondría en la práctica acabar con las misiones de paz de laONU, siendo el efecto inmediato una retirada de los cascos azules de lugares estratégicos como los Altos del Golán, la frontera entre Irak y Kuwait,la antigua República yugoslava de Macedonia y Chipre. En resumidascuentas, esta Ley eliminará el instrumento con el que han contado todoslos presidentes desde Harry Truman hasta George Bush y dejará al presidente una única e inaceptable opción de o bien actuar unilateralmente oabstenerse de intervenir ante cualquier posible situación de emergencia.
Finalmente se observa que para que Estados Unidos mantenga su liderazgo internacional es necesario que se respalden las iniciativas diplomáticas con la amenaza creíble y eficaz del uso de la fuerza haciendo sabera quien corresponda que se está decidido a actuar de forma unilateral. Dehecho esta voluntad de actuar de manera independiente constituye frecuentemente la clave para conseguir una eficaz acción conjunta.
La movilización de otras naciones con el fin de recabar su apoyo potencialos logros de importantes objetivos sin que las propias tropas tengan queasumir todos los riesgos y sin que los contribuyentes, que tan decisivo einfluyente papel desarrollan en la vida política norteamericana, deban cargar con todo el coste.
Hasta aquí una visión crítica de la ya famosa HR 872, que nos permiteentrar a considerar seguidamente lo que será el colofón del presente estudio y que no es sino analizar la actuación norteamericana en el conflicto deBosnia.
Bosnia
Cuatro son los principios básicos que podemos enumerar y que configuranlo que ha sido, es y probablemente será la política de Estados Unidos respecto del conflicto de Bosnia:— No enviar a las tropas norteamericanas a combatir bajo un mando que
no sea norteamericano.— Participar de manera plena en las iniciativas diplomáticas con el único
objetivo de conseguir finalmente una paz negociada que asegure deforma indefinida la continuidad como tal del Estado bosnio, así como elreconocimiento internacional de sus fronteras.
— Impedir que la guerra se extienda a otros países.— Mitigar el sufrimiento de la población civil tan castigada por los incalifi
cables actos de barbarie desde el inicio de las hostilidades.
— 128 —
Como ya se desprendió de las conclusiones extraídas de un anterior estudio efectuado por este mismo Instituto Español de Estudios Estratégicos,lo primero que hay que resaltar es la carencia de intereses vitales que puedan afectar a la seguridad de Estados Unidos. Es éste un asunto de singular importancia y que se esgrime con reiteración a la hora de justificaruna actitud un tanto relajada y distante como la que se viene manteniendopor parte de la Administración Clinton; es cierto que hoy por hoy la mayoría de la población no apoyaría una implicación militar en el conflicto quesupusiera la presencia masiva de jóvenes estadounidenses en un conflictotan lejano para ellos.
Es verdad igualmente que Estados Unidos no ha considerado en ningúnmomento una retirada absoluta del conflicto, dado que desde el punto devista de la seguridad, la posible extensión del conflicto no les resultaba enabsoluto favorable a sus intereses, y desde el punto de vista humanitarioy ante las atrocidades a las que hemos tenido acceso gracias a los mediosde comunicación no hubiera resultado mínimamente defendible el no colaborar a aliviar el sufrimiento de la población civil.
Es también cierto que siempre ha sido meridianamente claro el concepto deque los agresores son los serbios de Bosnia y que las víctimas son elGobierno y el pueblo bosnio; hasta aquí todo en orden. Verdad es, asimismo,que en momentos concretos de máximo deterioro de la situación, la Administración Clinton ha amagado con un posible levantamiento del embargo dearmas que pesa concretamente contra los bosnios, entre la certeza de quela otra parte en el conflicto está violando de muy distintas formas el citadoembargo. Pues aunque todo esto es cierto, la Administración norteamericana, al no considerar que la guerra en Bosnia suponga una amenaza parala seguridad de Estados Unidos que justifique arriesgar la vida de sus soldados, ha desestimado tajantemente esta posible intervención.
Únicamente se contemplan tres situaciones muy concretas en las que seemplearían las tropas norteamericanas, obviamente tras la pertinente consulta al Congreso:1. Como parte de un contingente de la ONU para ayudar a mantener cual
quier acuerdo de paz, si es que éste se alcanza alguna vez.2. Bajo mandato de la ONU con el fin de cubrir una más que hipotética
retirada de UNPROFOR tras la pertinente petición a la OTAN de asistencia en el repliegue. Esta es la ya planeada operación conocida conel nombre de Oplan 401040.
— 129 —
3. Estados Unidos estaría dispuesto, en principio, a enviar tropas a Bosnia en apoyo de UNPROFOR ante cualquier movimiento de tropas deemergencia, siempre y cuando este sea inevitable.
Paralelamente hay que decir que en el frente diplomático Estados Unidosse manifiestan comprometidos con la búsqueda de una paz negociada, sibien es cierto que hasta hace poco no había muchos motivos para el optimismo a la vista del escaso éxito obtenido en las múltiples rondas negociadoras que se han llevado a cabo. Sin embargo, el acuerdo entre croatas y musulmanes firmado el pasado año gracias a la mediación delsecretario de Estado, W. Christopher y del embajador Redman, dejaban unresquicio al éxito de una futura negociación de paz.
En definitiva, hasta los acontecimientos producidos el pasado verano, laparticipación norteamericana en el conflicto de la antigua Yugoslavia seha materializado a través del conjunto de naciones aliadas que conf iguran la OTAN. Las actuaciones llevadas a cabo por ésta no han bastadopara poner fin al conflicto armado; y esto ha provocado no pocas frustraciones y miradas escépticas hacia el conjunto de organizaciones intergubernamentales involucradas de una manera u otra en esta guerra. Nopodemos decir que Naciones Unidas, OTAN y la Unión Europea, hayandado una lección de eficacia y solvencia en este caso. Sin embargo,siempre es necesario un mayor esfuerzo para corregir errores y ponercoto a los desmanes aunque sea a costa de pagar un precio mucho máselevado del que hubiera resultado de haber actuado en su justo tiempoy manera.
Tras todo lo expuesto con anterioridad resultará fácil deducir al lector queel ambiente internacional presenta un aspecto de cierto pesimismo y estupor ante el hecho de ver como lo que nunca debió ocurrir no sólo no secorrige sino que ha estado a punto de convertirse en un foco endémico deviolencia y genocidio para vergüenza permanente de los más desarrollados y civilizados países de la Tierra.
Los últimos acontecimientos
Cuando el presente estudio se encontraba en el tramo final de su elaboración, los acontecimientos tanto de carácter político como militar, hansufrido cambios de tal trascendencia que resulta obligada su referenciaaunque sólo se a título de enumeración.
— 130 —
Es a partir del pasado día 29 de agosto cuando las reiteradas amenazasque hasta entonces había venido efectuando la OTAN tuvieron una pIas-mación en la realidad. Aunque no sea del todo correcto afirmar que estasea la primera vez que aviones de la Alianza atacan posiciones serbias enBosnia, silo es que por su magnitud ha supuesto un punto de favorableinflexión en un conflicto que parecía totalmente enquistado.
En el año y medio precedente a esta fecha se produjeron hasta ocho ataques siendo dos de ellos de cierta envergadura; se realizó un doble bautismo de fuego siendo el primero de ellos en el aire el pasado 28 de febrerode 1994, cuando dos F-16 estadounidenses derribaron cuatro de los seisGaleb serbios que atacaron Novi Travnik. El día 10 de abril del mismo año,la OTAN llevó a termino el primer ataque terrestre desde su fundación.Otros dos F-16 norteamericanos atacaron objetivos serbios en el enclaveprotegido de Gorazde, en Bosnia Oriental.
Así pues la Alianza Atlántica llega a la fecha clave del día 29 de agostohabiendo realizado algunas intervenciones armadas pero de carácter pocoresolutivo. Es en esto días cuando los serbios de Bosnia perciben con claridad que la situación no va a continuar de la misma manera.
Tras el aldabonazo que suponen los bombardeos citados, las accionesdiplomáticas van a tomar tuerza renovada siempre bajo la égida de Estados Unidos quien envía un mediador de la total confianza de Washington,quien tras una frenética carrera de encuentros con las partes en conflictova a conseguir lo que hasta ese momento parecía casi imposible: unaesperanza de paz.
Las ulteriores negociaciones han desembocado en la celebración de unacumbre a realizar en las próximas fechas en la base de la Fuerza Aéreaestadounideçnse de Wright Patterson en Dayton (Ohio), donde esde desear se ponga el punto final al sangriento conflicto de la antiguaYugoslavia.
— 131 —
CAPÍTULO SÉPTIMO
LA DEFENSA NACIONALY LAS OPERACIONES DE PAZ
LA DEFENSA NACIONAL Y LAS OPERACIONES DE PAZ
Por RICARDO MARTÍNEZ ISIDORO
Introducción
El análisis del impacto en la Defensa Nacional de las Operaciones de Paz(OPs) tiene por objeto profundizar en las consecuencias que para ladefensa tradicional tienen este tipo de dedicaciones de los ejércitos.
No se trata, a priori, de buscar direcciones de análisis negativos, ni siquierade plantear ninguna discrepancia a este tipo de actividades. Se trata, sí, detener una visión clara de como inciden en el conjunto de la estructuradefensiva, de un país de potencia media, estos esfuerzos «semibélicos»de proyección internacional.
Las líneas de este esfuerzo de reflexión se centran en los posibles planosde investigación, que han aparecido como más plausibles para llegar aalgo concreto.
La modificación o permanencia de la voluntad de defensa de los europeosaparece como concepto importante, que podría definir silos occidentalescansados, o relajados, de la época de la guerra fría quieren proyectarse ala consolidación de un orden nuevo internacional por muy efímero y abstracto que parezca.
Es posible también que la citada relajación, posterior a la caída del murode Berlín, del esfuerzo exigido a los países de la OTAN tenga en la actualidad su contrapunto de contenido económico y que, en definitiva, no goce
— 135 —
de la prioridad presupuestaría, constituyendo las OPs un mero gesto desolidaridad internacional.
Desde el interior de los propios dispositivos de Defensa Nacionales puedehaber discrepancias sobre la validez de la concepción organizativa tradicional de los ejércitos aplicada a este nuevo tipo de actividades seudobélicas, en el sentido de que los países potentes, económicamente, o conamplia tradición de conservación de la defensa en unos límites de fluctuación aceptables, tienen grandes posibilidades de mantener intacta suherramienta militar, aspecto que no está claro para las potencias medias.
Los resultados obtenidos, tanto en su aspecto de repercusiones externas,los más conocidos, como en el plano de su incidencia en los métodos yfines de las Fuerzas Armadas, menos analizados, podían constituir otro delos factores de este problema.
Finalmente, la experiencia adquirida por los países occidentales que hanparticipado en OPs, supone ya un «bagaje» de conocimientos que dibujanun futuro para las actividades militares adaptadas a este tipo de acciones.
La voluntad de defensa en la época de las OPsen la ex Yugoslavia
Concepto: voluntad de defensa y OPs
La cuestión clave a analizar es clara: ¿la nueva etapa de la posguerra fríamantiene un cierto nivel deseable de voluntad de Defensa Nacional en lospaíses participantes?
En los momentos más duros del enfrentamiento Este-Oeste, y sobre todoen la década de los años ochenta, las organizaciones de seguridad colectiva euroatlánticas solían acudir al concepto «voluntad de defensa» comoel más indicativo del nivel de salud defensivo de un Estado con respecto alo que se venía a llamar «amenaza nuclear, convencional y química delPacto de Varsovia>’.
De esta forma se venía midiendo este aspecto y se concretaban los problemas de permeabilidad pacifista que podían tener ciertas naciones, enespecial las que estaban sometidas en primer grado a los riesgos de lamaterialización de aquellos peligros. La antigua República Federal Alemana, Italia y los países nórdicos eran entonces los blancos de dichasencuestas, como lo eran también de la propaganda soviética.
— 136 —
A partir del año 1990, con la caída del muro de Berlín y la reunificación alemana, la referencia defensiva occidental se difumina hasta el umbral de supráctica desaparición. Este aspecto, de cierta confortabilidad conceptual,basado sobre todo en su simplicidad, no ha sido reemplazado por ningúnotro. La aparición del nuevo concepto estratégico de la OTAN constituyesin duda una referencia, aunque no definitiva para alumbrar y mantener lavoluntad de Defensa Nacional, que en épocas pasadas era participativa enla finalidad de mantener un estilo de vida y principios de desarrollo económico y político.
Los Estados que participaban en las OPs después de la Segunda GuerraMundial sabían que lo hacían mediante el despliegue, bajo los auspiciosde la ONU, de una fuerza militar dotada de armamento ligero y encargadade preservar la paz después de la obtención de un alto el fuego. Las condiciones de despliegue de los cascos azules eran, también, claras: necesidad de consentimiento y cooperación de las Partes en conflicto; totalimparcialidad de la Fuerza de Intervención; recurso a la fuerza, únicamente en caso de legítima defensa; mandato político y militar claro.
En el nuevo contesto internacional, «el mantenimiento de la paz» se haconvertido en una expresión que incluye un amplio abanico de actividadespor las que el personal militar se despliega en condiciones muy diversas ycon objetivos muy variados, como la prevención de conflictos, la protecciónde la ayuda humanitaria, la asistencia a las actividades civiles y la imposición de la paz en situaciones de conflicto.
Además, fruto del consenso alcanzado en el Consejo de Seguridad, las intervenciones militares de la ONU son cada vez más solicitadas y menos contestadas, en los casos de amenazas contra la paz y la seguridad internacionales, en el marco de un apoyo a la democracia o para misiones deencuadramiento de la acción humanitaria. En consecuencia, parece probableque se multipliquen y se extiendan las zonas de intervención de las Fuerzasde las Naciones Unidas así como las que se serán llamadas a intervenir.
Se puede admitir, por tanto, que el concepto «mantenimiento de la paz» hacoexistido con el de voluntad de defensa colectiva, sin que prácticamenteestuvieran relacionadas, en lo que se refiere a la aplicación de aquel alconflicto Este-Oeste, que era el que prevalecía.
Se infiere también que, en la actualidad, el mantenimiento de la paz, seantoja como un esfuerzo de solidaridad internacional, más en relación conun ideal preconcebido de conservar un statu quo sobre el que se basa la
—137—
seguridad colectiva, que con la antigua pretensión, más nítida, de llegar oconseguir un estadio de paz deseable.
La voluntad de defensa de un Pueblo, Nación o Estado, es un sentimientogeneral que impulsa a los diferentes actores nacionales a aportar suesfuerzo a la seguridad colectiva, organizada nacional e internacional-mente, por los poderes públicos competentes.
Se puede también establecer que los Estados Occidentales, tal y como seconcibe la voluntad de defensa, pasan por un período de cierta relajación,fundada en la inexistencia de una amenaza superior, terminante y, si sequier , definitiva, como lo fuera antaño. En estas condiciones no se perciben esfuerzos defensivos importantes en Occidente, ni dedicaciones presupuestarías excesivas.
La voluntad de defensa individual, con la excepción de países en los quela formulación de su política de defensa es muy clara y está introducida enlas fases más tempranas de la educación (Francia por ejemplo), atraviesauna etapa de baja intensidad.
En algunos Estados de cierta tradición neutral en los conflictos mundialesrecientes, la voluntad de defensa individual ha alcanzado cotas verdaderamente alarmantes por su debilidad, coincidente con un anormal nivel deobjeción de conciencia e insumisión al Servicio Nacional, como exponentes de esa carencia.
Sin embargo, la falta de conexión tradicional entre la voluntad de defensay el mantenimiento de la paz, durante la etapa en que prevalecía la guerrafría, parece tornarse a la inversa, existiendo una gran relación a partir dela desaparición del Pacto de Varsovia.
Otro aspecto a resaltar en esta nueva fase es la irrupción de una serie deEstados que relevan y/o complementan a las potencias que tradicionalmente cumplían misiones de mantenimiento de la paz, como eran Francia,Gran Bretaña, los países nórdicos, los no alineados, etc. Se antoja queexiste un nuevo impulso europeo, fundamentalmente, que se activa desdeque la Conferencia de París de 1990 instaurara un orden nuevo.
En estas condiciones, es necesario admitir que existe la posibilidad de quese produzca un cierto relevo conceptual en estos países, en el sentido deque, si en el pasado una bien estructurada defensa producía un efecto deseguridad, en la actualidad el orden internacional alcanzado es la base dela seguridad y el objetivo de todos los esfuerzos defensivos.
— 138 —
Como corolario hay que establecer lo significativamente diferentes que sonlos conceptos de mantenimiento de paz del pasado y actual.
Antes de la guerra fría las OPs se ubicaban en la periferia de los conflictos principales y coexistían de forma independiente con éstos. Actualmente se introducen factores nuevos, como son el restablecimiento de lademocracia, la prevención de conflictos, el encuadramiento de la acciónhumanitaria, etc., siendo el escenario donde se desarrollan las accionesvital para la consolidación de un nuevo orden internacional.
A niveles altos de la Defensa Nacional de un país, la participación en lasfuerzas de cascos azules, como así se ha producido en el conflicto de laex Yugoslavia, constituye sin duda un esfuerzo claro de voluntad dedefensa colectiva de los valores sobre los que se asientan la seguridadinternacional.
En definitiva, se puede admitir que la voluntad de defensa no es percibidaen la actualidad con la intensidad de antaño, dado que no existe una amenaza tangible. Por el contrario, a nivel de los expertos, surge un nuevopotencial defensivo, basado en la necesidad de defensa del orden internacional nuevo, que es percibido como una garantía de paz. Paradójicamente este nuevo impulso, con una gran gama de objetivos intermedios,es bien aceptado por las capas y partidos más populares, que ven en elmantenimiento de la paz una alternativa a la conflictividad tradicional, sibien los aspectos más atractivos y aceptados de aquél, sean los que secentran en la ayuda humanitaria.
¿La supremacía de Estados Unidos ha hecho bajar la guardiade los europeos en vísperas del conflicto de la ex Yugoslavia?
La fase de guerra fría, vivida bajo el síndrome de la «doble llave»nuclear norteamericana, ha tenido sus consecuencias sobre la voluntadde defensa de los europeos, confiados en el «paraguas» del aliadoatlántico.
La desaparición progresiva del glacis europeo supone la disminución delesfuerzo defensivo de Estados Unidos, y con él su presencia en el ViejoContinente, tanto menos necesario cuanto la disgregación de la ex UniónSoviética se hace más profunda. La emergencia de una voluntad dedefensa europea, versión Comunidad Europea de Defensa, pilar europeode la defensa de Europa, de la OTAN, etc., no ha decantado hasta elmomento una voluntad de defensa colectiva.
— 139 —
Los Estados participantes en los contingentes de cascos azules en el conflicto de la ex Yugoslavia, aún estando en marcha el proceso de Maastricht,y por tanto la creación de una Política Europea de Seguridad Común(PESC), no han reaccionado de forma unánime ni del todo coordinada.
Se puede admitir que existía, sobre los europeos, el antecedente de laintervención en la guerra del Golfo, en la que la componente diplomática ymilitar norteamericana fue abrumadora. En aquel conflicto, a pesar deunos tímidos momentos iniciales de cierto particularismo nacional de algunos Estados, se puso en evidencia una alineación prácticamente solidariay unánime con las tesis del aliado atlántico, aspecto que suponía un reconocimiento tácito de las dificultades estratégicas del resto de los componentes de la coalición para poner en marcha una operación similar.Este aspecto de las Operaciones de Mantenimiento de la Paz (OMPs), enuna faceta de peace-enforcement, suponía también la aceptación, por víade resultados, de la consagración del derecho a la injerencia, que traeríaconsigo operaciones menores como la de Somalia, Haití, etc.Los países más tibios hacia estos procederes de arreglo de los conflictos,como puede ser Francia, o la misma España, reconocieron o asimilaroncon mayor o menor disposición, que en la etapa de posguerra fría la supremacía norteamericana era indudable, en todos los campos.
Corresponde este momento con la aparición del nuevo concepto estratégico de la OTAN, dedicado a marcar un viraje de la defensa de Europahacia la preservación de un orden de paz y cooperación.La realidad reciente de este escenario, en la víspera del conflicto de la exYugoslavia, tiene influencia en las voluntades de defensa de los paísesparticipantes en el mantenimiento de la paz.En lo que se refiere a la relación Defensa Nacional-OPs, se asiste a unmomento álgido de cierto privilegio de este tipo de acciones/intervencionesinternacionales, habida cuenta de los costes reducidos en bajas de losaliados, el prestigio conseguido, el peligro evitado, de amplia repercusiónen las economías europeas.Este aspecto tiene una desigual repercusión según países, en futurosescenarios, como podría ser el de la ex Yugoslavia:— En España, se pasa de una fase de cierto recelo social por las «aven
turas militares exteriores», a otra del mismo origen, en la que se puedeincluso justificar la existencia de las Fuerzas Armadas, si se proponen yemplean para mantener la paz internacional.
— 140 —
— En Francia, con más costumbre de intervenciones fuera del hexágono,se acepta la supremacía americana con un espíritu resignado, aunquese adecuan las estructuras de defensa para paliar alguno de los problemas más flagrantes, como lo fue el de la falta de información autóctona.
— En Inglaterra, fiel a Estados Unidos, no se produce ninguna reacciónespecial, si bien se afronta esta situación de intervencionismo exteriorcon un gran pragmatismo y aprovechamiento de la situación para unamejor presencia global en zona.
— En Estados, como Italia, Bélgica y Holanda, se producen reaccionessimilares, aunque de gran conformismo con la supremacía americana.
Estos procesos van acompañados de recortes en los gastos de defensa,disminución de las Fuerzas Armadas (que en el caso de Bélgica es espectacular), formulaciones nacionales, al mayor nivel, sobre la nueva etapa decooperación por la paz que debe presidir los esfuerzos defensivos, acompañados de renuncia, o rebaja de objetivos, de los programas de armamento, nacionales y de cooperación internacional. Es perceptible, en losEstados europeos, un reconocimiento general sobre la envergadura delesfuerzo norteamericano realizado, en liderazgo, en influencia sobre la exUnión Soviética, y una indiscutible capacidad para arreglar los conflictosinternacionales.
Paralelamente no se producen ningún logro tangible en la defensa europea, fuera del marco de las ideas. El reconocimiento de la identidad de ladefensa europea, en el marco de la OTAN, no deja de ser más que un finaldeseado, en lugar de un principio desde el que continuar con más fuerza.
Francia, algo perturbada por la rapidez y volumen, como problema, de lareunificación de Alemania, no tiene ya soluciones fluidas, y la revitalizaciónde la defensa europea no tiene prioridad.
En definitiva, no existen avances en la voluntad de la defensa colectivaeuropea, que obviamente tampoco avanza en unidad política.
La víspera de la asistencia a la ex Yugoslavia se produce en un ambienteen el que se superponen los efectos de los factores siguientes:— Confianza en el «papel» de Estados Unidos, como «gendarme de la
paz», en los ámbitos diplomático y militar.— Parón en el proceso de unidad europea.— Reducciones de los recursos nacionales asignados a la Defensa
Nacional de los Estados europeos, y como consecuencia reducción deprogramaé de armamento y cooperación.
— 141 —
— Ausencia de una voluntad de defensa colectiva europea, en el sentidotradicional, emanante de una unidad política todavía lejana.
— Proliferación de un sentimiento de caducidad del concepto de disuasiónnacional, en beneficio de la creación de un orden nuevo internacional,de arquitectura difusa, e incierta.
— Consagración del derecho a injerencia, como base de las OPs, más propio de escenarios en los que los países objeto no puedan defender lavulneración de aquel.
— Irrupción de los intereses nacionales de ciertos Estados, (Alemania,Austria, etc.) en relación con el conflicto de la ex Yugoslavia, que modifica cualquier intento inicial de coordinación colectiva sobre solucionesglobales.
Se puede admitir que los cascos azules europeos se introducen en el conflicto de la ex Yugoslavia con poca convicción global, y a la espera de unaintervención norteamericana paliativa de las carencias militares que sepuedan presentar.
Las OPs y los principiosde la voluntad de defensa de las fuerzas militares
Algunos autores consideran a las Fuerzas Armadas como las únicas organizaciones capaces de realizar el conjunto de acciones que se puedan presentar en una OPs. A veces esta reflexión, que no deja de halagar a losejércitos, puede esconder otro sentido, el de que es la Organizaciónmenos incapaz de adaptarse a la variedad de aquellos requerimientos.
Si se tiene en cuenta el conflicto de la ex Yugoslavia, y la experiencia delos años transcurridos, una OP supone las siguientes actividades:
ACTIVIDADES MILITARES
— Despliegue preventivo de observadores o de fuerzas militares.— Medidas en relación con el capítulo VII de la Carta de las Naciones Uni
das, en especial, la vigilancia y respeto de zonas.— Negociaciones de alto el fuego locales.— Vigilancia y verificación de un alto el fuego yio de una tregua.— Vigilancias de zonas desmilitarizadas, supervisión de un intercambio de
prisioneros de guerra.— Interposición, vigilancia y verificación de la separación, retirada y del
repliegue definitivo de las fuerzas.
— 142 —
— Asistencia, verificación, vigilancia o supervisión sobre un reagrupamiento, acantonamiento, una reducción, desarme, desmovilización detropas regulares e irregulares o modernización de fuerzas militares.
— Actividades de control de armamento y desminado (incluyendo la formación, sensibilización, vigilancia del cese de un apoyo militar exterior).
— Actividades ligadas a la seguridad:— Control de fronteras y de movimientos.— Protección del personal de la ONU y de sus instituciones.— Instauración y mantenimiento de la seguridad de puertos, aeropuer
tos y líneas de comunicación necesaria para la proyección de laayuda humanitaria.
— Protección de convoyes humanitarios.— Ayuda para la demarcación de fronteras.
ACTIVIDADES POLICIALES
— Vigilancia y encuadramiento de la policía local.— Establecimiento de una fuerza de policía.— Vigilancia de la formación de la policía.— Vigilancia de la neutralidad de la policía.
ACTIVIDADES DE AYUDA HUMANITARIA
— Aprovisionamiento o coordinación del aprovisionamiento de agua, electricidad, ayuda médica de urgencia, alimentos y correo.
— Denuncia de la violaciones importantes del derecho humanitario internacional.
— Repatriamiento y readaptación.— Asistencia económica y ayuda al desarrollo.
ACTIVIDADES EN MATERIA ELECTORAL
— Observación, vigilancia y verificación del desarrollo de un escrutinio.— Asistencia técnica para la organización de una elección.— Identificación y registro de los electores.— Organización de elecciones libres y regulares.
ACTIVIDADES EN MATERIA CIVIL
— Control de la Administración Civil.— Ayuda al restablecimiento de las actividades civiles.
— 143 —
ACTIVIDADES EN MATERIA DE DERECHOS DEL HOMBRE
— Vigilancia de la situación de los derechos del hombre.— Investigación sobre las alegaciones de violaciones de los derechos del
hombre.— Creación de antenas especializadas en los derechos del hombre y los
programas de educación al respecto.— Supervisión de las estructuras administrativas en el plano de los dere
chos del hombre.— Recomendación de medidas destinadas a eliminar las violaciones de los
derechos del hombre.
ACTIVIDADES POLÍTICAS Y DIPLOMÁTICAS
— Misión de buenos oficios.— Mantenimiento de contactos entre las Partes.— Papel de mediación en los litigios.— Recurso a la influencia política para resolver un conflicto.— Conducción de negociaciones.— Instauración de la transparencia.
Como puede verse, la lista podría incrementarse con más actividadescomplementarias, sin embargo conviene analizar en qué acciones lasFuerzas Armadas pueden tener capacidades para desarrollar una labor yen que medida se benefician para sus misiones tradicionales, descartandopor el momento la hipótesis establecida sobre el hecho de que la participación en OPs forma parte de la Defensa Nacional.
A efectos de tipificar las actividades mas frecuentes de una OP en correlación con actividades específicamente militares, se apunta como metodología la posibilidad de establecer la siguiente clasificación:
ACTIVIDADES MILITARES FUNDAMENTALES:
— Ofensivas-defensivas, dentro de la acción táctica.— Lógicas, en ambas hipótesis del apartado anterior.— Estratégicas, cuando producen un efecto estratégico.
ACTIVIDADES MILITARES COMPLEMENTARIAS:
— Vigilancia, seguridad, verificación, supervisión, control de situaciones demúltiple origen, sin que implique entrar en combate a la fuerza militaractuante.
— 144 —
— Acciones logísticas en relación con la población civil, en especial abastecimiento, asistencia sanitaria, personal, asuntos civiles, etc.
Si se analizan las actividades presentadas en la primera parte de estepunto, se puede concluir aceptando que, con mucho, las acciones que seintegran en una operación de paz tienen la siguiente correlación:
ACTIVIDADES MILITARES
En general todas las actuaciones militares son complementarias con laexcepción, quizás, de la protección de convoyes de acción humanitaria yla vigilancia y respecto de las zonas militares de exclusión aérea de unembargo, etc., que pueden derivar en una intervención.
ACTIVIDADES POLICIALES
Para una fuerza militar, estas actuaciones son complementarias de carácter logístico, en relación con personal y administración.
ACTIVIDADES DE AYUDA HUMANITARIA
Se trata de acciones militares complementarias de carácter logístico, enrelación con personal, administración y obras, fundamentalmente.
ACTIVIDADES EN MATERIA ELECTORAL, EN MATERIA CIVIL,Y EN DERECHOS DEL HOMBRE
Por su carácter son eminentemente acciones militares complementarias,de tipo logístico, en relación con personal y administración.
ACTIVIDADES POLÍTICAS Y DIPLOMÁTICAS
La participación militar puede materializarse en casos muy concretos, conla actuación individual de personas y/o Estados Mayores, dentro de uncontexto amplio de participación múltiple y con límites de extensión tempo ral.
En el aspecto fundamental del fondo que implica una operación militar, lasactividades de las OPs suponen únicamente acciones militares complementarias, de carácter prácticamente logístico, donde ciertas formas deacción típicas (fuego, movimiento-choque) no tienen gran impacto en lafinalidad perseguida, aumentando otras su peso específico (el trabajo).Surgen, sin embargo, otras formas de actuación que ponen a prueba laorganización militar, muy amenudo de forma satisfactoria, como es la ges
— 145 —
tión en su aspecto mas amplio, en todo lo referente a sistemas de Mando,Control, Comunicaciones e Inteligencia (C31).
En lo que se refiere a principios del arte de la guerra, no cabe duda quesufren de una vigencia embrionaria, dado que las fuerzas militares actuantes en OPs no sólo no participan en el conflicto como combatientes sinoque tratan de poner fin al mismo.
En 1990, para los americanos, las OMPs pertenecían al Grupo de «conflictos de baja intensidad”, actualmente responden a «operaciones distintas a las de guerra», y ello es debido a que existe una verdadera dificultadpara definirlas como operaciones militares.
En un marco de referencia doctrinal, los principios fundamentales, sonalcanzados en su esencia, dado que a pesar de que en este fin de siglo elsentido de la guerra ha evolucionado enormemente, continúa vigente lanecesidad de conservar la necesaria voluntad de vencer, o de obtener lavictoria:
«Como firme propósito del mando militar y de sus tropas de imponerse al adversario en cualquier situación, por desfavorable queéestasea. Implica fe en el triunfo, tenacidad para alcanzarlo y actividadinsuperable en la ejecución. Supone una acendrada identificacióncon los ideales patrios, un arraigo, un perfeccionamiento y una exaltación de cuantos valores animan y conducen al logro de la victoria.Inherente unos al propio individuo; conseguibles otros por una adecuada instrucción, y perfeccionables todos, constituyen el primordialexponente de la valía de un ejército’>, como reza la Doctrina del ET0-0-0-1 de 1980.
El resto de principios, tanto fundamentales como derivados, se desarrollande alguna forma en las OPs aunque en sentidos muy amenudo diferentesa los de la acción bélica. Sin embargo, la voluntad de victoria parece totalmente desvirtuada e incapaz de adaptarse a las nuevas misiones.
Las Unidades, Agrupamientos y Grandes Unidades que se envían comocontingentes nacionales a la ex Yugoslavia, tienen una orgánica acordecon un enemigo inexistente, aspecto que atenta contra la coherencia de laadecuación organización operativa/terreno-enemigo, aproximándose mása un techo de participación nacional preconcebido.
Sin el apoyo de los principios, sin la organización planeada metódicamente, y con el desarrollo de misiones diferentes a las tradicionales, ¿quéaportan las OPs a la eficacia militar de los participantes?
— 146 —
Los aspectos sociológicos de las OPs
Siempre teniendo en cuenta la incidencia de las OPs en la eficacia de lasfuerzas combatientes, se trata de plantear el problema inherente al soldado que participa en los dispositivos de paz, que está sometido a responsabilidades graves, frente a la generación de violencia por parte de loscontendientes, a la que se debe de renunciar, a pesar de su formación, porimperativo de su misión, fruto de una decisión política.
La moral del combatiente, su formación y su capacidad para desarrollar lasnuevas misiones, son aspectos constitutivos del problema planteado.
Las nuevas misiones, diferentes a la defensa del territorio nacional, o a laproyección de fuerzas exterior contra un enemigo concreto, implican lalimitación de la acción militar y la renuncia a la iniciativa en manos delos contendientes, produciendo una frustración del militar ante la pérdidade sus cualidades bélicas como consecuencia de la contención de la violencia.
A menudo las fuerzas participantes en las OPs se encuentran voluntariamente peor armadas que los contendientes, acatan leyes ajenas a éstos,que pesan sobre ellos de forma diferente. El riesgo que corre el combatiente reside en un eventual alejamiento de la finalidad para la que ha sidopreparado, con repercusiones sobre su preparación psicológica.
La participación en las OPs plantea el problema de la frustración, cuyoextremo más peligroso es la humillación que produce la impotencia, quepuede traer consigo pérdida del espíritu combativo y un debilitamiento dela moral del soldado, afectando a la capacidad operativa de la unidad aque pertenece.
Al parecer, y según ciertas investigaciones, en las OPs se dan los siguientes efectos:— Estrés de situación (aislamiento, monotonía, etc.).— Estrés profesional (por la actitud pasiva de las fuerzas).— Estrés estructural (por la inadecuación de la organización operativa).— Estrés moral (por la dicotomía entre la posición neutral y el compromiso
en la defensa del territorio nacional propio).
Siguiendo con las mismas fuentes, procedentes de un reciente coloquiosobre el tema, desarrollado en Francia el pasado año 1994 bajo el patrocinio de François Léotard, ex ministro de Defensa, esta situación personaldel combatiente tiene paliativos, y por ello es frecuente y mayoritario los
— 147 —
buenos comentarios que provocan en los expedicionarios su asistencia aestas misiones.
En este sentido tras el análisis de encuestas realizadas a participantes enlas OPs en la ex Yugoslavia y Somalia, se obtuvieron las siguientes conclusiones:— El profesionalismo, la cohesión, la solidaridad del grupo, un mando firme
y la legitimidad de la lucha, percibida como causa justa, son las condiciones para evitar el estrés del soldado participante.
— Hay más satisfacción que frustración en el militar.— Las unidades modulares no son menos eficaces que las demás, siem
pre que exista cohesión y no se descienda de compañía en el desarraigo orgánico y se realice un buen adiestramiento previo.
— La formación militar tradicional sigue siendo fundamental para las OPs,pero no suficiente por su carácter específico.
Se puede admitir, por tanto, que la participación del militar en este tipo deoperaciones es indispensable, dado que no existe otro instrumento quepueda aportar las virtudes necesarias, aunque hay riesgos que asumir enlos comportamientos del militar, se precisa una adecuada formación y deuna dosificación orgánica cuidadosa para resolver el problema del desarraigo, vital en estas operaciones.
Las OPs: ¿contribuyen a la Defensa Nacional?
Conceptos previos
Antes de realizar un análisis sobre esta contribución conviene situar claramente algunos conceptos que pueden servir de apoyo o referencia.
La Defensa Nacional tipo en cualquier Estado, es la integración de todoslos esfuerzos nacionales, militares y no militares, para hacer frente a cualquier tipo de agresión y para conseguir los objetivos fundamentales y vitales de aquélla.
La Defensa Nacional exige unos componentes, militares y civiles, instrumentalizados y coordinados para los fines citados.
Antes del fin de la guerra fría, la seguridad de un país era resultado de suesfuerzo defensivo de todo orden. A partir del año 1990 los datos del problema se complican y surgen conflictos para los que la Defensa Nacioanaltradicional no está preparada y mucho menos estructurada. Es más, la
— 148 —
defensa se articula conforme a intereses que amenudo dependen de laposibilidad de alcanzar un orden internacional nuevo; este período, en elque nos encontramos, se caracteriza por la cooperación y la solidaridadinternacionales para llegar a ese nivel de estabilidad deseado.
La mayoría de los Estados occidentales pertenecen o quieren pertenecera este orden, para buscar en él una «cuota-parte» de seguridad, conscientes de que por sí solos es imposible alcanzarla.
El concepto estratégico de la OTAN, desarrollado en 1991 y vigente actualmente, indica lo siguiente en:— «En tiempo de paz, los aliados podrían ser invitados a contribuir a la
estabilidad y paz mundiales proporcionando fuerzas para misiones deNaciones Unidas». (Parte IV. Directrices para la defensa).
— «Ante los retos a los que tiene que hacer frente la Alianza, se imponeuna concepción más amplia de la seguridad, basada en el diálogo, lacooperación y el mantenimiento de la capacidad de defensa colectiva,que sigue siendo esencial». (Parte III. Una concepción de la seguridad).
La Cumbre Extraordinaria de la OTAN, en enero del año 1994, decantó laposibilidad de que la OTAN, con mandato de la ONU, pudieran interveniren misiones al servicio de OPs, que se han hecho realidad en el escenario balcánico.
La Unión Europea Occidental (UEO) tiene una experiencia algo mayor,como consecuencia de la guerra del Golfo, mantenimiento del embargo enel Adriático y Danubio, etc., en la participación en ese tipo de operaciones,aunque su fuerza política es mucho más reducida.
Los Estados occidentales participan en estas OPs y las incluyen dentro desus principios programáticos de Defensa Nacional. Así Francia, por ejemplo, se refiere al respecto de la forma siguiente:— El concepto de defensa sólo se articula hoy alrededor de tres compo
nentes:— La disuasión.— Las intervenciones exteriores de carácter militar.— Intervenciones «del tercer tipo», que van desde las operaciones de
policía internacional hasta el ámbito humanitario.— En lo que respecta a misiones, medios, la Ley de Programación, indica
que Francia debe estar en condiciones de participar en acciones internacionales, para hacer respetar el derecho, la justicia y la paz, bajo laégida de la ONU.
—149—
En Estados Unidos, bajo la Administración Clinton, se aprecia una voluntad creciente por desmarcarse de la actitud de la Administración precedente para con Naciones Unidas y sobre su participación en OPs. LaDirectiva Presidencial 25 estipula claramente que Estados Unidos no apoyarán a ningún ejército permanente de la ONU y no destinarán ningunaunidad militar americana para participar en operaciones de la ONU.
En España, el criterio es el siguiente (CE 93):— Adopción de una estrategia estrictamente defensiva compatible con la
participación de sus fuerzas en operaciones humanitarias y de mantenimiento de la paz.
— Concepción de la seguridad en el marco de las relaciones Este-Oeste,a través de la cooperación y el diálogo y el principio de la corresponsabilidad en la defensa de Europa.
— Las misiones de las Fuerzas Armadas incluyen las «actividades de mantenimiento de la paz» mediante fuerzas que se pongan a disposición deNaciones Unidas.
— Las Fuerzas Armadas españolas actuarán allí donde sea preciso paragarantizar la salvaguarda de los intereses nacionales y de la seguridadcolectiva, tanto en el marco ONU como en el de otros organismos internacionales.
Defensa Nacional y OPs dificultades para su inclusión
En un reciente artículo en el Armed Forces Journal, en el pasado mes deseptiembre de 1994, John G. Ross, enunciaba el problema con la siguientefrase:
«Ayude a la humanidad pero no toque la defensa.))
El razonamiento que aplicaba es sencillo; si cada año el Congreso deEstados Unidos aquilata con meticulosidad el mínimo imprescindible parala Defensa Nacional, lo que de ello se destine a otros menesteres está perjudicando’ y disminuyendo la capacidad de defensa.
En una pregunta del Congreso al anterior JEME, general Vuono, se leplanteó si estas operaciones dejaban soldados suficientes para formar unafuerza de proyección «robusta», en caso de emergencia seria. La respuesta fue negativa. Ocho meses más tarde, un grupo de estudiososdenunció que el Ejército norteamericano estaba corriendo el riesgo de quedarse «hueco».
— 150 —
La solución que recomienda el autor del artículo es la de crear un Cuerpode Asistencia Humanitaria compuesto por ex militares de los tres Ejércitos,equipado con material militar innecesario, y estacionado en una base quevaya a cerrarse. Sería interesante comparar su coste con el que se pagaahora en reducción de la operatividad militar.
Para François Léotard, ex ministro de Defensa francés, las OPs, o del «tercer tipo», tienen varios puntos en común. Son difíciles de integrar en elconjunto de una política de defensa; además las condiciones de las intervenciones de las tropas galas, en especial en Somalia y en la ex Yugoslavia, no están bien definidas, puesto que una Organización como la ONUno tiene los recursos humanos, la experiencia, ni el tipo de mando queconvendrían para hacer frente a los retos que allí se plantean.
Continua el ex ministro indicando que en la ex Yugoslavia, Francia sitúa asus fuerzas bajo estructuras de mando aceptadas para las operacionesaéreas y marítimas, estructuras que están incluidas en los procedimientosOTAN.
El papel de garantizar el orden jurídico de las Naciones Unidas es considerado como un papel precioso que es preciso preservar, y al que se debeFrancia como miembro permanente del Consejo de Seguridad. No obstante, su organización está frecuentemente inadaptada, en el terreno, a lasmisiones de las tropas que sirven bajo sus colores. Es una organización enla que sus Estados permanecen soberanos y que deberá mejorar su eficacia.
El general Favin Leveque, director de Enseñanza Militar Científico Técnica,se hace eco de estos problemas de impacto de las dedicaciones francesasa las OPs, en relación con la Defensa Nacional, en estos términos:— La participación en este tipo de operaciones puede conducir insensi
blemente, pero seguramente, hacia un conflicto mayor cuyos límitestendrían su epicentro en la ex Yugoslavia.
— Francia ha hecho de su política de defensa una cruzada mundial quebrande el estandarte de los derechos del hombre en el tercer círculo desu defensa.
— El país galo ha pasado de enviar una compañía de paracaidistas aalguna capital africana, para proteger a los súbditos franceses, a comprometer cerca de 15.000 hombres en condiciones de seguridad de lasmás precarias, más de un tercio de su Flota de alta mar y de la Aviación embarcada.
— 151 —
— A base de querer desempeñar el papel de «gendarmes mundiales» y demoralizadores universales, se arriesga gravemente la posibilidad deasistir a un aumento de la actividad terrorista sobre Francia, como sucedió en los años ochenta con la intervención en Oriente Medio.
— Sin que se tenga que llegar a crear un «Ministerio de la Paz», ¿no es yael momento de concebir la estrategia de la no-guerra?
— Se trata por tanto, de construir una teoría de disuasión, que se podíacalificar de dual, selectiva y bien dirigida hacia algún conflicto de ordenregional o mundial, que descansaría en la inteligencia, el análisis de lafinanciación oculta y las líneas de entrega de armamento. El átomo, entodo caso, puede ayudar especialmente sobre vectores tipo crucero, dedoble capacidad.
— La ONU recuperaría su verdadera vocación en la difícil tarea de lasolidaridad humana, devolviendo a los ejércitos la capacidad de esgrimiruna amenaza, específica y adaptada, contra los jefecillos o dictadoresmegalómanos, que exaltando el deseo de potencia, los odios raciales oel integrismo religioso, crean las condiciones de una huida hacia adelante en la violencia.
Según la Comisión de Defensa y Seguridad de la Asamblea del AtlánticoNorte, en un trabajo al respecto de las OMPs, otra de las carencias existentes es la falta de una doctrina adecuada, dado que los manuales existentes sólo se refieren a los aspectos tácticos de supervivencia individualo de la unidad, y dejan sin tocar los siguientes puntos, de difícil consensoentre países:— Autorización del recurso a la fuerza para cumplir un mandato.— Importancia del consentimiento en la ejecución de un mandato.— Noción de imparcialidad en conjunción con la necesidad de credibilidad.— Integración de las misiones civiles y humanitarias en los aspectos mili
tares de una misión.
Para Estados Unidos las OPs, a pesar de lo que diga el FM 100-23, laforma de intervención militar es concebida como masiva, como solución,dado que:
«El éxito desempeña un papel fundamental en su reflexión políticamilitar.»
Este aspecto sería mas discutible para otros países, como Gran Bretaña,Francia, Holanda y España, que se adaptan mejor y más rápidamente a laevolución de la situación en la ex Yugoslavia.
— 152 —
Se pueden, ya, contabilizar varios problemas que dificultan la inclusión delas OPs en el concepto de Defensa Nacional, que a modo de pequeñasalarmas se han puesto en funcionamiento.
La posibilidad de que las OPs precisen fuerzas específicas, especialmentepreparadas y dotadas para ello, evitando el efecto «contaminante» quesufren los efectivos participantes con estas misiones. De hecho, las unidades norteamericanas que vuelven de las OPs pasan por una fase dereciclaje, a efectos de corregir todo desviacionismo teórico y práctico padecido en zona.
Es conocida, también, la preparación en Dinamarca del batallón lituano,especialmente organizado e instruido para participar en OPs.
La cuestión de la especificidad de las unidades para estos cometidos tienetambién una componente eminentemente económica dado que, el recursoa las OPs parece que tiende a incrementarse y con ello la necesidades deobtener los recursos humanos y materiales de los Ejércitos, cuyas dimensiones de por sí ya reducidas por la aplicación de los criterios derivados delos «dividendos de la paz», están establecidas para los riesgos y amenazas derivadas del planeamiento.
De hecho, para algún país, incluido Estados Unidos, la organización deunidades para realizar OPs es considerada como negativa para otroscometidos de sus Fuerzas Armadas.
El aspecto disuasivo de estas soluciones parece superado ampliamenteen los acontecimientos que se desarrollan en la ex Yugoslavia. Para losresponsables galos, la necesidad de la función de «mantenimiento de paz»está por encima de cualquier discrepancia, pero los dispositivos que seintegran en Naciones Unidas están inadaptados, e incluso las acciones deeste tipo pueden desencadenar conflictividad general, hacia una espiral deintervencionismo muy peligrosa.
Para los mismos analistas, la paz es necesario imponerla, a base de unsistema de disuasión adecuado, que sólo se conseguiría a través de unaadaptación de aquél a las nuevas necesidades.
Las propias reflexiones del ex ministro francés de Defensa llevan a ladeducción de que no hay conformidad con la situación actual, calificandoa las OPs como «de tercer tipo» como lo hiciera Estados Unidos al denominarlas «de baja intensidad».
— 153 —
Finalmente la ausencia de una doctrina multinacional para este tipo deoperaciones hace del conjunto un potencial foco de discrepancias, en losaspectos fundamentales, y sobre todo parece abrirse una brecha entreEstados Unidos y el resto de aliados en busca de la paz.
Consecuencias para la OTAN
Desde el año 1992, en la Cumbre de Oslo, la OTAN decidió prestar suapoyo a las resoluciones del Consejo de Seguridad de la ONU y a susacciones para el mantenimiento de la paz en la ex Yugoslavia, mediante laintegración de estructuras, procedimientos y fuerzas militares de laAlianza. (Asesoramiento y formación, recursos materiales e infraestructuray fuerzas militares).
La OTAN se ha comprometido, desde entonces con operaciones de granenvergadura y de gran complejidad:
— Proporcionando un Estado Mayor de División en Bosnia-Herzegovinapara FORPRONU. (Resolución 776).
— Vigilando el embargo comercial y de abastecimiento de armamento a laspartes en conflicto. (Resoluciones 713, 757 y 787).
— Operando sistemas de observación AWACS y aparatos de combatepara hacer respetar las zonas de exclusión aérea. (Resoluciones 781 y820).
— Ataques aéreos y con misiles crucero para defender Sarajevo y otraszonas.
— Planes de operaciones para apoyo a las tropas de FORPRONU y paraun posible repliegue de los cascos azules de Bosnia-Herzegovina.
La experiencia de la cooperación ONU-OTAN ha sido variable en cuanto aeficacia. En efecto, ambas Organizaciones no han llegado a coordinardebidamente un esfuerzo y el problema de su imbricación permaneceprácticamente sin resolver. Al parecer es muy difícil conciliar dos culturastan diferentes en las complicadas condiciones de la ex Yugoslavia, produciéndose fricciones tanto a nivel Nueva York como en zona, entre elcomandante en jefe de las Fuerzas de Naciones Unidas y el representantede la ONU, Yasushi Akashi.
Inversamente, la OTAN, cuando precisa aumentar la presión militar en elconflicto, decenas de miles de cascos azules corren el peligro de convertirse en objetivo de represalias, iniciándose un círculo vicioso de implicaciones:
— 154 —
— Una vez decididas unas medidas coercitivas, la OPs puede arriesgarse.— Como reacción, los propios cascos azules pueden ser tomados como
rehenes, hostigados o privados de libertad de desplazamiento.— Sin medidas coercitivas, es frecuente que el más fuerte obtenga los
resultados específicos que se proponga.
Se da la paradoja, a veces, de que los propios efectivos de Naciones Unidas pertenecientes a países europeos que tienen grandes contingentes enla zona, se oponían a la política de represalias aéreas, a pesar de ser víctimas de amenazas y malos tratos, dada la extrema vulnerabilidad de lasfuerzas neutrales; es algo que los analistas conocen como «el dilema dela presencia».
Sin embargo, a medida que avanza el conflicto, hacia posiciones sinretorno, comienza a dibujarse un panorama en el que las represalias de laOTAN constituyen una herramienta insustituible al servicio de la diplomacia. En este contexto habría que situar la creación de la Fuerza de Intervención Rápida y los recientes bombardeos de la OTAN contra objetivosserbobosnios del verano de 1995.
Tal es la magnitud del problema que han existido iniciativas para crear unaescuela de formación de la ONU (Canadá y Noruega, año 1994), e inclusoEstados Unidos aboga por un mayor protagonismo en este sentido en lacreación de un programa de doctrina en el Departamento de Operacionesde Mantenimiento de la Paz de Naciones Unidas (DOMP).
Hay coincidencia en que el desacuerdo fundamental resulta de la coexistencia en zona de un concepto estratégico diferente en OTAN y ONU sobreel recurso a la fuerza (imponer la paz/mantener la paz), con estructuras yequipos diferentes.
Se da por aceptado que existen serios problemas de coordinación envarios niveles, que completan los desacuerdos doctrinales sobre la finalidad de las operaciones. Entre el Consejo del Atlántico Norte y el Consejode Seguridad, entre el, secretario de la OTAN y el de la ONU, ambos anivel político, y entre el SHAPE y los consejeros militares de la ONU en losniveles estratégico y operacional.
Finalmente, cabe resaltar el hecho de que la ex Yugoslavia es el verdaderobanco de pruebas de una de las nuevas misiones fundamentales que seha asignado la Alianza, y que los resultados no han sido muy alentadores,a pesar de los recientes efectos, sobre el último plan de paz, de los bombardeos contra objetivos serbobosnios.
— 155 —
En primer lugar, el conflicto ha mostrado los límites de la intervención militar en los diferendos étnicos y nacionalistas.
En segundo lugar, es absurdo proferir amenazas de intervención aérea,cuando éstas no son efectivas.
En tercer lugar, existe una diferente interpretación de las medidas coercitivas. Para la ONU son un instrumento de negociación. Para la OTAN sonconcebidas en términos de estrategia militar y demostración de fuerzacomo Organización independiente, con el riesgo de que sean interpretadospor la Federación Rusa como un apoyo unilateral a una de las partes enlitigio y se polarice el conflicto internacionalmente.
En cuarto lugar, las misiones de gestión de crisis hacen aparecer fisurasen la política de defensa, de naturaleza colectiva, de la OTAN, perdiendosu intervención el automatismo inherente a la noción de integración militarpráctica para la defensa colectiva.
En quinto lugar, planea sobre la OTAN la incertidumbre sobre una eventualretirada de Estados Unidos de las OP5.
Como conclusión, cabe decir que la OTAN, como Organización internacional de defensa, básica para la seguridad de los países de Europa Occidental, se encuentra enfrentada a problemas similares a los descritos paralas unidades militares que realizan estas nuevas misiones, aunque habríaque resaltar las siguientes consecuencias para la Alianza:— Discrepancias generales sobre el empleo de la fuerza, aspecto que a
efectos disuasivos de la organización es especialmente nocivo para sucredibilidad.
— La dificultad de su adaptación en general a la organización de las Naciones Unidas, produciéndose una largas cadenas de decisiones que noson consustanciales con los procedimientos OTAN.
— Pérdida o deterioro de la cohesión interna en la Alianza sobre las consecuencias de la aplicación de las medidas de fuerza.
— Dificultad frecuente de adaptación de cuarteles generales y fuerza, antelo fluido de la situación, con pérdida de organización y estructuras tradicionales.
— Posibilidad de reavivar conflictos típicos de la guerra fría, ante el antagonismo de ciertos países, en especial de la Federación de Rusia.
— Éxito de la Alianza cuando esgrime su capacidad disuasoria con decisión.
156 —
Las OPs.¿un medio para revitalizar la defensa?
Sin embargo, los responsables de la defensa de ciertos países de EuropaOccidental insisten en que, a pesar de todos los problemas enunciados,las OPs son una vía conveniente y beneficiosa para los componentes delas Fuerzas Armadas que participan.
Esto no es sólo así, sino que los propios participantes en misiones de pazse sienten muy satisfechos de su participación, a pesar de sus restricciones como combatientes.
Al parecer, es el Ejército de Tierra en donde se descubre nuevamente laimportancia del hombre, del soldado en el terreno y de sus necesidades,principalmente psicológicas, frente al estrés y a la legitimidad de la acción.
Para los militares, según un sondeo realizado entre unidades francesas,estas misiones constituyen un retorno a la esencia y a los valores fundamentales de la profesión militar y el redescubrimiento de la cultura de laintervención exterior. Se extiende a la totalidad de las unidades sustituyendo afortunadamente los conocimientos prácticos básicos del soldado.
Cabe distinguir, no obstante, dos tipos al menos de Fuerzas Armadas participantes en la ex Yugoslavia. En primer lugar el de aquellos Estados europeos en los que la intervención constituye una prolongación de su actividad en la Defensa Nacional, consolidada, equilibrada y aceptadaenteramente por la opinión.
Se trata de Ejércitos en los que el Servicio Nacional, el presupuesto dedefensa, el militar profesional, la necesidad de existencia de sus FuerzasArmadas y los conceptos básicos de su utilización como garantes últimosde la seguridad del Estado, no están difuminados ni cuestionados, sinodonde estos valores, junto con los de la sociedad en la que se inscriben,son considerados básicos.
Por motivos históricos y en algunos casos, coyunturales, otros Estadoshan conseguido que la participación de sus Fuerzas Armadas en las OPssea un medio importante, y a veces el único, para prestigiarles y emergeren la opinión pública como valedores de respeto y consideración.
Es quizás este segundo caso en el que tiene un mayor interés para el análisis ya que en el primero, aun considerando que las OPs son intervencionesde bajo períil militar, la participación es un paréntesis para el planeamientooperacional, en la gestión de recursos, en la carrera del personal, etc., ofre
— 157 —.
ciendo también la ocasión de proyectar cierta influencia en los espacios conflictivos en los que intervienen.
La participación en el conflicto en la ex Yugoslavia, fundamentalmente, harepresentado para España la posibilidad de que sus Fuerzas Armadastuvieran sus primeras experiencias exteriores en un conflicto en el que sedesarrollan acciones de guerra de una gran violencia, y ello ha producidouna cadena creciente de efectos positivos, ganados con una tenacidadencomiable por los efectivos implicados.
Los ejércitos han podido planear su intervención en un escenario concreto,adecuar refuerzos, disponer de elementos de juicio sobre la bondad delmaterial y equipo, evaluar la preparación del personal en situaciones criticas, participar en operaciones y núcleos de gestión conjunto/combinados,valorar el necesario equilibrio entre las Unidades de Maniobra y los deApoyo al Combate, en especial los zapadores, e incluso a canalizar lossentimientos encontrados y extremos que producen las bajas propias.
Varias agrupaciones de cascos azules han dejado su nombre, para siempre, entre las ruinas de las ciudades de la ex Yugoslavia, debido a su bienhacer, elevando el prestigio internacional del soldado y favoreciendo larecuperación de su imagen en la opinión pública nacional.
Se considera que estos aspectos han sido positivos para la DefensaNacional, y que quizás, en la mente de muchos mandos que han intervenido esta consideración pueda y podía tener una gran importancia, eincluso para aquellos otros componentes del ejército que impulsan lasOPs.
Mantener estos efectos beneficiosos, recuperarlos para el conjunto de lasFuerzas Armadas, aprender las lecciones, consolidar los cambios recientes en la Organización, estabilizar presupuestos adecuados y desarrollarel resto de los componentes de las Fuerzas Armadas, hacia una defensacon credibilidad frente a los riesgos actuales, podría ser el beneficio másvalioso que haya producido la intervención en las OPs.
Conclusiones
Analizados los aspectos que tienen una mayor incidencia en la interacciónDefensa Nacional-OPs, se pueden extraer las siguientes conclusiones.
— 158 —
Carácter general
— El final de la guerra fría supone una pérdida evidente de potencialidaden la voluntad de defensa de los europeos.
— En la actualidad no se perciben en los Estados de Europa Occidentalesfuerzos importantes de defensa.
— La voluntad de defensa individual atraviesa una etapa de baja intensidad.— Los conceptos que animan las OPs, antes y después de la caída del• muro de Berlín, son substancialmente diferentes. En la actualidad las
participaciones nacionales son iniciativas para materializar un ordeninternacional nuevo, mas que indicadoras de un esfuerzo de voluntadcolectiva de defensa.
— El concepto actual de OPs se centra en el restablecimiento de la democracia, en la prevención de conflictos, en el encuadramiento de la acciónhumanitaria, etc., cuando en el pasado se limitaba a «administrar» unalto el fuego aceptado por las Partes.
— Los aliados europeos concurren al conflicto de la ex Yugoslavia bajo elsíndrome del escenario de la guerra del Golfo, y de la capacidad americana desplegada en la zona.
— En el período posterior a la Conferencia de París del año 1990 no seaprecian avances significativos en el refuerzo de un concepto de voluntad de defensa europea.
Carácter especifico
— Las actividades que se producen en las OPs son complementarias delas de tipo militar, con la excepción de la protección de convoyes y laslogísticas, en relación con la función de personal y administración.
— Ciertas formas de acción, como el fuego, movimiento/choque, etc., notienen gran impacto en las OPs, aumentando el peso específico deotras, como el trabajo. Sin embargo otras actividades de este tipo deoperaciones ponen a prueba, con éxito, la organización militar.
— Los principios del arte de la guerra son afectados por las OPs, algunosde los derivados son de aplicación en éstas, aunque no en el sentidoque marca la doctrina. La organización operativa de los contingentesnacionales no está adaptada a un concepto integrado terreno/enemigo.Sin el apoyo moral de los principios, sin una orgánica adaptada, las OPsaportan poco a la eficacia militar de los dispositivos participantes.
— La participación en estas operaciones producen en el soldado efectos negativos que es necesario conocer, evitar y paliar. La formación militar tradicional sigue siendo fundamental para el participante, aunque no suficiente.
— 159 —
— En la mayoría de los Estados de Occidente, las directrices de DefensaNacional incluyen la participación en OPs, como colaboración a la creación de un nuevo orden de seguridad internacional.
— Las OPs son difícilmente integrables en la Defensa Nacional de ciertosEstados y en la Política de seguridad de la OTAN.
— Este tipo de operaciones precisan de fuerzas específicas, sin ellas, losdispositivos actuales están mal adaptados a la Organización de Naciones Unidas.
— La participación militar en las OPs detraen recursos de otras fuerzas,necesarios para la disuasión nacional.
— La ausencia de doctrina específica sobre OPs potencia las discrepancias en la Alianza Atlántica y abre una brecha entre Estados Unidos y elresto de los aliados.
— La cooperación, el funcionamiento operativo y la cadena de decisionesONU-OTAN no están bien adaptadas, produciéndose distorsiones envarios niveles.
— La OTAN se encuentra enfrentada a problemas similares a los que seexponen las unidades militares:
— Empleo de la fuerza.— Credibilidad como organización— Largas cadenas de decisiones.— Dilema de la acción-reacción.— Polarización internacional en torno a la significación de sus represalias.— Mejora de rendimiento cuando se emplea como organización militar.— Las OPs constituyen un medio, a veces el de mejor resultados, para
revitalizar la Defensa Nacional de ciertos países, cuya participación enel conflicto de la ex Yugoslavia aporta beneficios evidentes en organización, procedimientos, logística y cooperación internacional, así comouna mejora en la relación Fuerzas Armadas-Sociedad.
Es muy probable que el mayor beneficio de la intervención en las OPs seael de recuperar para la defensa las enseñanzas recibidas, analizar comointegran otros Estados estas operaciones en sus dispositivos globales militares, consolidar los cambios recientes, estabilizar presupuestos adecuados y desarrollar todos los componentes de las Fuerzas Armadas, a efectos de dar credibilidad al útil militar frente a riesgos actuales.
Bibliografía
WHITHER UN PEACE KEEPING. Adelphi Paper 281.
ESTDO MAYOR DEL EJÉRCITO. Boletín de Inteligencia número 1, 1995.
— 160 —
CONSEJO SUPERIOR DEL EJÉRCITO. Boletín Informativo 3-1995.COMISIÓN DE DEFENSA Y SEGURIDAD (AAN). La OTAN, la ONU y el mantenimiento de la paz:
nuevos contexto: nuevo desafíos. (Al 207, DSC/DC (94)3). Noviembre, 1994.DEFENSA NACIONAL.
• FAVIN LEVÉQUE J. Si Ion inventait une stratégie de la paix? Mayo, 1993.• FRANÇOIS LÉOTARD, M. Leffort de défense: une volonté polítique. Octubre, 1993.
G. Ross, J. «HeIp Humanity-Dont Hurt Dod, Referencia a Armed Forces Journal». RevistaEjército. Septiembre, 1994,
INSTITUTE FOR NATIONAL STRATEGIC STUDIES. MILITARY IMPLICATION OF UNITED NATIONS.Peacekeepnig operations. Junio, 1993.
MINISTERIO DE DEFENSA. Manual de operaciones de la Paz. Julio, 1993.THE TRILATERAL COMMISSION:Report número 43. Keeping the Peace in the Post-CoId War
Era: Strengthening Multilateral peace keeping.
— 161 —
COMPOSICIÓN DEL GRUPO DE TRABAJO
Coordinador: D. DARÍO VALCÁRCEL LEZCANODirector de la revista Política Exterior.
Secretario 1 D. GONZALO PARENTE RODRÍGUEZCoronel de Infantería de Marina (DEM).
Secretario 2 D. RAFAEL NIETO MARTÍNEZCoronel de Infantería (DEM).
Vocales: D. ANTONIO JESÚS CANDIL MUÑOZTeniente coronel de Infantería (DEM).
D. MANUEL FERNÁNDEZ MORICHELicenciado en Ciencias Políticas.
D. VICENTE GARRIDO REBOLLEDOLicenciado en Ciencias Políticas
D.5 BELÉN LARA FERNÁNDEZDoctora en Ciencias Políticas.
D. RICARDO MARTÍNEZ ISIDOROCoronel de Ingenieros (DEM)
D. JESÚS ANTONIO NÚÑEZ VILLAVERDELicenciado en Ciencias Económicas.
D. MANUEL SORDO FARALDOComandante de Ingenieros (DEM).
Las ideas contenidas en este trabajo son de responsabilidad de sus autores, sin querefleje, necesariamente el pensamiento del IEEE, que patrocina su publicación.
— 163 —
ABSTRACT
Recension on the essay of the 1995 WG#1 The Blue Helmets in the Former Yugoslavia Conflict. Perhaps, theoretical analysis are rendered useless in a crisis such as the Baikan conflict, in which everything changes asrapidly as the turn of events.
Over the Iast three years, Western countries have chosen indirect overdirect intervention, which at times has meant no intervention at ah. However, they have taken part in complex peacekeeping operations when peaceno longer existed. One day, everything changes, possibly due to the inconsistency of actors: Serbs accept those borders they have violated repeatedly. Muslims have learnt that their security depends on mihitary force rather than on the force of Iaw. The French and British acknowledge theusellessness of the effort made in UNPROFOR. After three years, the United States decides to fin ish with the non-intervention policy. But in the summer-fali of 1995 it became clear that only NATO was capable to enforcepeace in the area. That was the peak in the Bosnian crisis, just when irregular Serb Forces kidnapped entire «Blue Helmets Units»: a true humiliation for the UN and its men. Afterwards, Serbs were defeated in Krajina, theFranco-British Special Force was sent and the US decided to intervenemihitarily. Keeping ah this in mmd, the WG analyses the contradictions thathave emerged from the ideological and legal conf rontation which have ledto the withdrawal of the UN and the deterioration of its image in the BalkanScenario, half a century since its foundation in 1945.
— 165 —
ÍNDICE
Página
SUMARIO7
INTRODUCCIÓN9
Cap (tu/o /
LOS CASCOS AZULES Y EL PROCESO DE PAZ17
La guerra y la paz19Naciones Unidas y la paz21Los cascos azules y la paz25Los requisitos para mantener la paz27El uso de la fuerza para imponer la paz en la ex Yugoslavia29Conclusiones33Bibliografía35
Cap (tu/o II
¿TIENE LA ONU CAPACIDAD PARA DIRIGIR MISIONES DE PAZ’)37
Introducción39Consideraciones en torno a las misiones de paz40La ONU y la dirección de las OPs42Criterios operativos para la realización de misiones de paz45—Misión45— Unidad de acción45— Empleo de la fuerza46— Legitimidad46
— 167 —
Página
— Credibilidad46— Flexibilidad46— Acción de conjunto46
El planeamiento de las OPs47— Mando y Control (C2)47— Comunicaciones y Sistemas de Información (CIS)47— Reglas de Enfrentamiento (ROEs)47— Apoyo logístico48— Financiación48— Inteligencia48— Informaciones y realizaciones públicas48— PIanes de evacuación48
Conclusiones49Resumen y perspectivas51
Cap ítulo III
EFICACIA DE UNPROFOR EN EL MANTENIMIENTO DE LA PAZ55
La paz como objetivo de la ONU57Eficacia de la ONU en la ex Yugoslavia60Eficacia de UNPROFOR en Bosnia-Herzegovina64— Progresos políticos66— Progresos militares69— Progresos económicos70— Progresos sociales72
Conclusiones72— Estrategias73— Medios empleados73— Objetivos. 74
Cap ítulo IV
FINANCIACIÓN DE LAS OPERACIONES DE PAZ75
Características del sistema de financiación de las OMPs78Tiempos de cambio en Estados Unidos86España en UNPROFOR90Conclusiones94
— 168 —
Cap ftulo y Página
EL CONFLICTO DE LA EX YUGOSLAVIA Y SU INCIDENCIA EN LAPOLÍTICA EUROPEA DE SEGURIDAD COMÚN (PESC)99
Bibliografía113
Capítulo VI
EL CONFLICTO DE LA EX YUGOSLAVIA Y SU INFLUENCIA EN ELPROCESO ATLÁNTICO115
Instituciones interrelacionadas118Apoyo a las Naciones Unidas en la ex Yugoslavia118Factores decisivos121Conclusiones122El papel de Estados Unidos de América123— La reforma de la polftica exterior y de seguridad nacional126—Bosnia128— Los últimos acontecimientos130
Cap ftulo VII
LA DEFENSA NACIONAL Y LAS OPERACIONES DE PAZ133
Introducción135La voluntad de defensa en la época de las OPs en la ex Yugoslavia 136— Concepto: voluntad de defensa y OPs136— ¿La supremacía de Estados Unidos ha hecho bajar la guardia de los
europeos en vísperas de! conflicto de la ex Yugoslavia9139— Las OPs y los principios de la voluntad de defensa de las fuerzas
militares142— Los aspectos sociológicos de las OPs147
Las OPs: ¿contribuyen a la Defensa Nacional’?148— Conceptos previos148— Defensa Nacional y Ops, dificultades para su inclusión150— Consecuencias para la OTAN154— Las OPs ¿un medio para revitalizar la defensa’?157
Conclusiones158— Carácter general159— Carácter especifico159
Bibliografía160
— 169 —
Página
COMPOSICIÓN DEL GRUPO DE TRABAJO163
ABSTRACT165
ÍNDICE167
— 170 —
CUADERNOS DE ESTRATEGIA DEL CESEDEN
TÍTULO
01 La industria alimentaria civil como administradora de las FAS y sucapacidad para la defensa estratégica.
02 La ingeniería militar de España ante el reto de la investigación y eldesarrollo en la Defensa Nacional.
03 La industria española de interés para la defensa ante la entrada envigor del Acta Unica.
04 Túnez: su realidad y su influencia en el entorno internacional.
05 La Unión Europea Occidental.
06 Estrategia regional en el Mediterráneo Occidental.
07 Los transportes en la raya de Portugal.
08 Estado actual y evaluación económica del triángulo España-Portugal-Marruecos.
09 Perestroika y nacionalismos periféricos en la Unión Soviética.
10 La batalla del año 2000 (las operaciones en el espacio estratégico deinterés nacional).
11 La gestión de los programas de tecnologías avanzadas.*12 La batalla del año 2000 en el espacio.
13 Cobertura de la demanda tecnológica de las necesidades de laDefensa Nacional.
14 Ideas y tendencias en la economía internacional y en la española.*15 Identidad y solidaridad nacional.
16 Implicaciones económicas del Acta Única 1992.
17 Investigación de fenómenos belígenos. Método analítico factorial.
18 Las telecomunicaciones en Europa en la década de los 90.*19 La profesión militar desde la perspectiva social y ática.
20 El equilibrio de fuerzas en el espaçio sur europeo y mediterráneo.
*Agotado
N° TÍTULO
21 Efectos económicos de la unificación alemana y sus implicacionesestratégicas.
*22 La política española de armamento frente a la nueva situación internacional.
23 Estrategia finisecular española. México y Centroamérica.*24 La Ley Reguladora del Régimen del Militar Profesional.
25 Consecuencias de la reducción de los arsenales militares negociadaen Viena.
26 Estrategia en el área iberoamericana del Atlántico Sur.
27 El espacio económico europeo. Fin de la guerra fría.
28 Sistemas ofensivos y defensivos del espacio (1).
29 Sugerencias a la Ley y Reglamento de Ordenación de las Telecomunicaciones (LOT).
30 La configuración de Europa en el umbral del siglo XXI.*31 Estudio de inteligencia operacional.
32 Cambios y evolución de los hábitos alimenticios de la población española.
33 Repercusiones en la estrategia naval española de aceptarse las propuestas del Este de la CSBM.
34 La energía y el medio ambiente.*35 Influencia de las economías de los países mediterráneos del norte de
Africa en su política de defensa.
36 La evolución de la seguridad europea en la década de los 90.
37 Análisis crítico de una bibliografía básica de sociología militar enEspaña. 1980-1990.
38 Recensiones de diversos libros de autores españoles editados entre1980-1 990 relacionados con las FAS.
39 Las fronteras del mundo hispánico.
40 Los transportes y la barrera pirenaica.
*Agotado
N2 TÍTULO
41 Estructura tecnológica e industrial de Defensa ante la evoluciónestratégica del fin del siglo XX.
42 Las expectativas de la 1+0 de Defensa en el nuevo marco estratégico.
43 Costes de un ejército profesional de reclutamiento voluntario. Estudiosobre el Ejército profesional del Reino Unido.
44 Sistemas ofensivos y defensivos del espacio (II).*45 Desequilibrios militares en el Mediterráneo Occidental.
46 Seguimiento comparativo del presupuesto de gastos en la década1982-1 991 y su relación con el de Defensa.
*47 Factores de riesgo en el área mediterránea.
*48 Las Fuerzas Armadas en los procesos iberoamericanos de cambio
democrático (1980-1990).*49 Factores de la estructura de seguridad europea.
*50 Algunos aspectos del régimen jurídico-económico de las FAS.
51 Los transportes combinados.*52 Presente y futuro de la Conciencia Nacional.
*53 Las corrientes tundamentalistas en el Magreb y su influencia en la
política de defensa.
54 Evolución y cambio del este europeo.
55 Iberoamérica desde su propio sur.
56 La función de las Fuerzas Armadas ante el panorama internacionalde conflictos.
57 Simulación en las Fuerzas Armadas españolas, presente y futuro.
58 La sociedad y la Defensa Civil.
59 Aportación de España en las Cumbres Iberoamericanas: Guadalajara 1991-Madrid 1992.
60 Presente y futuro de la política de armamentos y la l+D en España.
61 El Consejo de Seguridad y la crisis de los países del Este.
*Agotado
N9 TÍTULO
62 La economía de la defensa ante las vicisitudes actuales de las economías autonómicas.
63 Los grandes maestros de la estrategia nuclear y espacial.
64 Gasto militar y crecimiento económico. Aproximación al caso español.
65 El futuro de la Comunidad Iberoamericana después del V Centenario.
66 Los estudios estratégicos en España.67 Tecnologías de doble uso en la industria de la defensa.
68 La aportación sociológica de la sociedad española a la DefensaNacional.
69 Análisis factorial de las causas que originan los conflictos bélicos.70 Las conversaciones Norte-Sur sobre los problemas del Mediterráneo
Occidental.71 Integración de la red ferroviaria de la península Ibérica en el resto de
la red europea.72 El equilibrio aeronaval en el área mediterránea. Zonas de irradiación
de poder.73 Evolución del conflicto de Bosnia (1992-1 993).74 El entorno internacional de la Comunidad Iberoamericana.
75 Gasto militar e industrialización.76 Obtención de los medios de defensa ante el entorno cambiante.
77 La Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) de la Unión Europea (UE).
78 La red de carreteras en la penísula Ibérica, conexión con el resto deEuropa mediante un sistema integrado de transportes.
79 El derecho de intervención en los conflictos.
80 Dependencias y vulnerabilidades de la economía española: su relación con la Defensa Nacional.
81 La corporación europea en las empresas de interés para la defensa.
PUBLICACIONESL,K47i23474i I)cIjColección Cuadernos de Estrategia DE DEFENSA