REVISTAde laC E P A L

NUMERO 63

DICIEMBRE 1997

SANTIAGO DE CHILE

OSCAR ALTIMIRDirector

EUGENIO LAHERASecretario Tcnico

NACIONES UNIDAS

R E V I S T A D E L A C E P A L 6 3

S U M A R I O

El papel del sector pblico en el desarrollo latinoamericano 7Ricardo Carciofi

La equidad en el presupuesto pblico 17Juan Martin

Reformas a los sistemas de pensiones, mercado decapitales y ahorro 29Andras Uthoff

Institucionalidad pblica y polticas ambientales explcitase implcitas 51Nicolo Gligo

La valoracin de recursos naturales y ambientales no basadaen el mercado en Centroamrica y el Caribe 65Steve Shultz

Un modelo macroeconmico integrado para el Caribe 77Lucio Vinhas de Souza

Virajes y derrapajes de la economa venezolana 85Jos Miguel Benavente

Cun no tradicionales son las exportaciones no tradicionales?La experiencia de siete pases de la Cuenca del Caribe 99Alberto Gabriele

Apertura comercial y cambio estructural en la industriaautomotriz brasilea 115Ruy de Quadros Carvalho, Sergio Robles Reis de Queiroz,Flvia Luciane Consoni, loriara Costa y Janana Pamplona da Costa

Historia evolutiva de una planta metalmecnica chilena 129Jorge Katz y Hctor Vera

La importancia de la produccin local y la pequea empresapara el desarrollo de Amrica Latina 147Francisco Alburquerque

Publicaciones recientes de la CEPAL 162

DICIEMBRE 1997

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Institucionalidad pblicay polticas ambientales

explcitas e implcitas

Nicolo Gligo

Experto Principalde Medio Ambiente,CEPAL

En los ltimos aos el tema ambiental ha acrecentado su pre-

sencia en los anlisis y propuestas sobre el desarrollo de los

pases de Amrica Latina y el Caribe. Los graves procesos de

desestabilizacin ecolgica en el mundo, unidos a numerosas

catstrofes y a la constante prdida de recursos naturales, han

contribuido a la toma de conciencia sobre esta dimensin. En

mayor o menor medida, los gobiernos de todos los pases de

la regin han procurado reforzar las polticas ambientales a

travs de diversas iniciativas legales, tcnicas, institucionales

y econmicas. No obstante, an falta mucho para superar los

dficit existentes y para que las nuevas medidas que se pongan

en prctica sean realmente eficientes y eficaces. Tras la inope-

rancia que se observa en relacin con el tema del medio am-

biente hay problemas mucho ms complejos que la mayor omenor voluntad poltica o el grado de eficiencia burocrtica de

las estructuras ambientales. Este ensayo tiene por objeto exa-minar la compleja generacin y aplicacin de las polticasambientales en los pases de la regin, analizando de partida la

evolucin de la estructura institucional pblica, para colegir

algunas recomendaciones que apunten a formas ms nove-

dosas y eficientes de encarar nuevas polticas ambientales y de

conformar una institucionalidad ambiental pblica que pueda

ayudar a generarlas.

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ILa evolucin de las estructuras institucionalesresponsables de las polticas ambientales

1. Desde el trmino de la segunda guerra mun-dial hasta fines de los aos setenta

Los problemas ambientales siempre han estado presen-tes en la historia de la regin (Gligo y Morello, 1982,pp. 112 a 148). Sin embargo, las categoras de anlisisambientales slo comenzaron a aplicarse hace algunasdcadas. Antes, el examen del medio ambiente se re-parta entre los anlisis de la calidad de vida de la gentey de la situacin de los recursos naturales y se incluatmidamente en algunas consideraciones sobre el dete-rioro de recursos derivado de los procesos de desarro-llo.

La preocupacin por los recursos naturales, espe-cialmente los renovables, se remonta a la poca de laColonia. Varias crnicas de la poca citan a gobernan-tes, naturalistas y clrigos que sealaron las desastro-sas consecuencias de la conquista sobre los recursosnaturales del territorio americano.

A comienzos del actual siglo, la explotacin exce-siva de algunos recursos naturales, la erosin de lossuelos, la deforestacin y la contaminacin de aguasfueron sealadas reiteradamente por sus efectos nega-tivos. Ya en ese entonces se afirmaba que los recursosnaturales de la regin no eran infinitos.

Sin embargo, fue a partir del trmino de la segun-da guerra mundial cuando la concepcin ms sistmicadel desarrollo empez a tomar fuerza y el tema am-biental comenz a preocupar a la gente y, por ende, alos estamentos polticos y los gobiernos. La prepara-cin de la Conferencia Mundial sobre el Medio Hu-mano, realizada en Estocolmo en 1972, y los posterio-res acuerdos, sirvieron para que la temtica ambientalfuese tratada y gestada globalmente.

Tras esa conferencia hubo una suerte de activismoambiental en instituciones gubernamentales y se gene-raron polticas, leyes e instituciones dedicadas al me-dio ambiente. La pionera creacin del Ministerio delAmbiente y de los Recursos Naturales Renovables(MARNR) en Venezuela marc un hito en los pases dela regin y durante varios aos, ms que de modelo,sirvi de argumento para que los grupos y sectores de

la institucionalidad pblica de otros pases lo mostra-ran como un ejemplo positivo.

No obstante los esfuerzos para darle al medio am-biente un tratamiento integral como lo intentaba elenfoque holstico presente en un amplio estudio deno-minado "Sistemas ambientales venezolanos" (Venezue-la, Ministerio del Ambiente y de los Recursos Reno-vables, 1982), en la mayora de los pases el temaambiental se abord a travs de la planificacin, o bienen forma sectorial, o bien en relacin con la investi-gacin de los recursos naturales.

Los enfoques basados en la planificacin fueronaplicados por ncleos u oficinas que dependan de al-gn organismo de planificacin, en una poca en questa todava segua siendo importante en la regin. Aslo hizo en Ecuador el Consejo Nacional de Desarrollo(CONADE), y en Paraguay la Secretara Tcnica de Pla-nificacin de la Presidencia de la Repblica. En algu-nos pases como Colombia y Mxico, no obstante ha-berse ubicado las funciones ambientales en organismossectoriales, los entes de planificacin ayudaron a defi-nir ciertas polticas ambientales, en particular referidasa regiones internas, sobre la base de programar la asig-nacin de recursos.

La mayora de los pases centraron sus polticasambientales en organismos sectoriales. La relacin delas polticas espaciales con los organismos de desarro-llo urbano hizo que algunos pases ubicaran su orga-nismo ambiental en el ministerio relacionado con eldesarrollo urbano y la vivienda. En Mxico, por ejem-plo, el ente ambiental es la Subsecretara de Ecologa,dependiente de la Secretara de Desarrollo Urbano yEcologa (SEDUE).

En otros pases, como Argentina, la responsabili-dad recay en el mbito de la salud, con la creacinde la Subsecretara de Ordenamiento Ambiental en laSecretara de Salud y Medio Ambiente. El predomi-nio del ordenamiento territorial y la ausencia del temade la salud ligado al medio ambiente incidieron paraque esta reparticin se manejara con un alto grado deautonoma dentro del ministerio.

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Varios pases optaron por reforzar o crear entida-des en el sector silvoagropecuario. En Colombia elInstituto Nacional de Recursos Naturales y del Am-biente (INDERENA), depende del Ministerio de Agricul-tura pero tiene un alto grado de autonoma. Chilemantuvo importantes funciones ambientales en la Cor-poracin Nacional Forestal, dependiente tambin delMinisterio de Agricultura. En Uruguay la responsabi-lidad ambiental correspondi al Ministerio de Agricul-tura y Pesca, principalmente a travs de la Direccinde Suelos y Fertilizantes. En Guatemala, El Salvadory Honduras la solucin tambin se centr en este m-bito. En Nicaragua, aunque el Instituto de RecursosNaturales y del Ambiente (IRENA) estaba definido comono sectorial, centraba sus acciones casi exclusivamen-te en la agricultura.

Los enfoques basados en la investigacin de losrecursos naturales se dieron en dos pases: en Per conla labor pionera de la Oficina Nacional de Evaluacinde Recursos Naturales (ONERN) y en Chile a travs delInstituto de Investigacin de Recursos Naturales (IREN).Ambas instituciones impulsaron investigaciones inte-gradas de recursos con planteamientos marcadamenteecosistmicos. En Bolivia, en esta etapa tambin secentr el examen del tema ambiental en la investiga-cin, llevada a cabo por su Consejo Nacional de In-vestigacin Cientfica y Tecnolgica.

La complejidad de Brasil hace muy difcil defi-nir sus improntas institucionales. En este pas se diouna combinacin de un ente centralizado, la Secreta-ra Especial del Medio Ambiente (SEMA), con organis-mos estaduales ubicados en diferentes esferas de laadministracin pblica de cada estado. Algunos orga-nismos federales ayudaron tambin a impulsar la in-corporacin explcita de la dimensin ambiental, en-tre otros, el Instituto Brasileiro de DesenvolvimentoForestal (IBDF), el Consejo Nacional de DesarrolloCientfico y Tecnolgico (CNPQ) y, en especial, el Ins-tituto Nacional de Investigacin de la Amazonia (INPA).

En la regin latinoamericana fue muy importanteel aporte de algunos proyectos con apoyo internacio-nal para investigar el medio, planificar el desarrollo oestudiar algn proceso de deterioro. Estos proyectos,muchos de los cuales se realizaron tambin en los aosochenta, contribuyeron a arrojar luces sobre la situa-cin ambiental. El Programa de Regionalizacin deEcuador (ORSTOM-PROMARG); el programa ERTS deGEOBOL en Bolivia; el proyecto PNUD/FAO/IBDF de inves-tigacin y desarrollo forestal en Brasil, que evalu ladeforestacin de la Amazonia, y el proyecto ILPES/CDGde desarrollo de la cuenca del Ro Guayas en Ecua-

dor, son ejemplos claros de acciones que dinamizaronla incorporacin del tema ambiental en algunos pasesde la regin.

Adems de estos proyectos, cabe destacar los es-tudios realizados por la Organizacin de los EstadosAmericanos (OEA) a travs de su Departamento de De-sarrollo Regional y Medio Ambiente, en especial losreferidos a la cuenca del Plata; los proyectos de reasprotegidas de la Organizacin de las Naciones Unidaspara la Alimentacin y la Agricultura (FAO) y los estu-dios sobre desarrollo y medio ambiente realizados porla CEPAL, a travs de su Unidad Conjunta CEPAL/PNUMAde Desarrollo y Medio Ambiente.

2. La dcada perdida

Si los aos ochenta fueron la dcada perdida para laeconoma de Amrica Latina y el Caribe, sin duda fuetambin una dcada muy negativa para la dimensinambiental.

Los ajustes derivados de la crisis econmica quegolpe a la regin repercutieron notoriamente en lasinstituciones ambientales, que en ese entonces estabanempezando a emerger, eran dbiles y carecan de re-cursos financieros a la altura de sus responsabilidades.La poca estatura poltica de estas nuevas estructurasllev a que se las tratara de manera concordante conla ausencia de presin para favorecerlas.

Las restricciones presupuestarias y la consiguientereduccin de los gastos gubernamentales afectaron laspartidas de gastos institucionales dirigidos a propsi-tos que, en la percepcin de las autoridades naciona-les, tenan baja prioridad econmica (Brzovic, 1989).Y casi sin excepcin las autoridades de los pases dela regin incluyeron el gasto ambiental entre los de bajaprioridad.

Los efectos ambientales desencadenados por losinstrumentos que buscaban reducir el gasto fueronmltiples y de diferente signo, lo que hace muy difcildeterminar las relaciones de causalidad. Sin embargo,los efectos directos sobre las instituciones ambienta-les pblicas fueron claramente identificables y negati-vos.

La restriccin de los gastos corrientes de las re-particiones ambientales que controlaban la inversinsectorial limit su capacidad de realizar o contratarestudios de impacto ambiental, o su capacidad de ne-gociar y dar seguimiento a estudios de preinversin ovinculados a la ejecucin de proyectos con consecuen-cias ambientales.

Todas las reducciones de gastos afectaron la ca-pacidad de la institucionalidad ambiental vigente. Pero

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lo que es muy difcil de medir son sus efectos negati-vos en el ritmo de expansin de esta institucionalidad,que se planteaba como urgente por la creciente impor-tancia del tema. No cabe duda de que los entes ambien-tales no gubernamentales, la opinin pblica con con-ciencia ambiental crtica y los sectores ambientales dela administracin pblica, en cada uno de los pasesde la regin, esperaban una notoria expansin en as-pectos como reforzamiento institucional, nueva legis-lacin, dotacin de personal, recursos financieros, etc.Esta expansin no slo no se obtuvo sino que, en lamayora de los casos, hubo reducciones. Por ello, losefectos de la "dcada perdida" persisten hasta hoy, puescon las restricciones presupuestarias actuales, a lospases les ha sido muy difcil superar este rezago.

A los problemas aludidos hay que sumar los efec-tos de una poltica de ajuste que en los pases de laregin, explcita o implcitamente, estableci que elmedio ambiente no poda ser obstculo para sus logros.As, la institucionalidad ambiental vigente en ese en-tonces pas a constituir una suerte de estorbo que de-ba ser en lo posible silenciado. En muchos pases sediluy la responsabilidad ambiental hasta el punto deno haber una autoridad clara; en otros, aunque staexista, era constantemente superada por acciones pa-ralelas de los ministerios de economa o de los secto-res productivos. Sin embargo, el peso de los procesosde deterioro, y tambin la preparacin de informesnacionales para la Conferencia de las Naciones Uni-das sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (Ro deJaneiro, 1992), contribuyeron a fines de los ochenta yprincipios de los noventa a modificar las polticas vi-gentes y dar un nuevo impulso a las polticas ambien-tales y sus organismos.

3. El impulso de los aos noventa

La conciencia ambiental cada vez mayor a nivel na-cional y mundial impuls una readecuacin de losenfoques nacionales frente al tema. A la vez, la paula-tina globalizacin de la economa cre nuevas formasde comercio internacional, en las cuales las conside-raciones ambientales empezaron a tener un lugar in-sospechado.

La preparacin de la Conferencia de Ro deJaneiro tuvo variados efectos en los pases de la regin.En primer lugar, sirvi para que en distintos sectoresy estamentos dentro de cada pas hubiera una discu-sin profunda sobre los problemas del medio ambien-te y los recursos naturales. Notable fue la movilizacinde cientficos, acadmicos, personeros pblicos, orga-nismos ambientales no gubernamentales y otros que

hizo Brasil para preparar su informe nacional. No entodos los pases se dio esta discusin integral; algunosredujeron sus informes nacionales al solo aporte delorganismo ambiental central.

En segundo lugar, la preparacin de la conferen-cia sirvi para que se conceptualizaran las diferenciasentre el norte y el sur. Los pases de Amrica Latina yel Caribe en su conjunto, y unidos a otras naciones endesarrollo, pudieron hacer un frente comn para esta-blecer que las soluciones a los problemas ambientalespasan indiscutiblemente por la erradicacin de la po-breza (CEPAL, 1991; BID/PNUD, 1990).

Las nuevas relaciones comerciales entre los pa-ses del norte y los del sur ha sido uno de los factoresque ms ha pesado en la reaccin de algunos pases dela regin frente a la temtica ambiental. El caso deChile resulta ilustrativo. Es indiscutible que la moda-lidad de desarrollo adoptada por este pas no privile-gia esta dimensin. Sin embargo, la amplia apertura desu economa ha creado frecuentes demandas ambien-tales, mucho ms gravitantes que la posible presininterna desde los distintos estamentos de la sociedadchilena. Y no cabe duda de que la asociacin con lospases del MERCOSUR y el acuerdo de complementacincomercial firmado con Canad incrementarn estasdemandas.

El Tratado de Libre Comercio de Amrica delNorte y su Acuerdo Paralelo sobre Cooperacin Am-biental, compromete a Mxico a altos niveles de pro-teccin del medio ambiente. Una de las consecuenciasms importantes de este tratado fue la creacin de laComisin de Cooperacin Ambiental de Amrica delNorte, cuyo consejo debe opinar sobre la compatibili-dad de normas ambientales. La creacin de la Comi-sin de Cooperacin Ecolgica Fronteriza (CCEF) tam-bin fue establecida por el Acuerdo Paralelo (Mxico,Poder Ejecutivo Federal, 1996). El tratado ha ayuda-do a una mayor incorporacin del tema ambiental y,en alguna medida, ha influido en la creacin de unorganismo central ambiental ms fuerte; pero ha sidoel nico factor positivo para la dimensin ambiental enMxico. Los compromisos de este pas con la Organi-zacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmi-cos en relacin con el medio ambiente incluyen un n-mero importante de decisiones que habrn de aplicar-se.

En Centroamrica, los acuerdos de cooperacincentroamericana incrementaron en los aos noventa lapreocupacin por el medio ambiente. Se intensificaronlas acciones de la Comisin Centroamericana deAmbiente y Desarrollo y se firmaron protocolos sobredesarrollo sustentable.

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La puesta en marcha del Mercosur ha privilegia-do el aspecto comercial. Sin embargo, ha habido al-gunos avances ambientales que posiblemente se obser-ven sobre todo en los efectos de las nuevas infraes-tructuras fsicas de integracin. La evaluacin del im-pacto ambiental de la Hidrova de la Cuenca del Platase ha traducido en importantes avances en el conoci-miento integrado de esa cuenca y los efectos de susmodificaciones.

El Pacto Amaznico ha seguido su tradicin deprivilegiar el conocimiento del ecosistema amaznico,su integracin y los efectos de sus alteraciones.

Especial mencin merece lo que sucede con laAgenda 21, emanada de la Conferencia de Ro de Ja-neiro. Al evaluar lo que se ha hecho para aplicarla seobserva que los pases poco o nada la consideran. Si elpas tiene que evaluar su seguimiento, lo que hace esrecopilar informacin sobre el desarrollo que ha teni-do el tema ambiental con posterioridad a la Conferen-cia de Ro de Janeiro, considerando actividades que sehubieran realizado con o sin Agenda 21. La excepcinson algunos acuerdos internacionales inscritos en laAgenda 21, que por su dinmica han desembocado enacciones derivadas de los compromisos adquiridos. En-tre ellos se hallan los acuerdos sobre la capa de ozonoy el cambio climtico, amn de los avances en el Gru-po Intergubernamental ad hoc sobre Bosques, de laComisin sobre el Desarrollo Sostenible, de las Nacio-nes Unidas.

4. La nueva institucionalidad ambiental

Los cambios producidos dentro de los pases y la mo-dificacin del escenario mundial provocaron importan-tes transformaciones en la institucionalidad ambientalpblica, la que se fortaleci en los pases que crearono reforzaron ministerios de medio ambiente, y tambinen los que radicaron la mxima autoridad ambiental encuerpos colegiados, como comisiones o consejos.1 Enalgunos pases se ha estructurado un "sistema institu-cional ambiental" que abarca las distintas instancias,niveles y desagregaciones; pero no pasa de ser unaestructura configurada en el papel, ya que la temticasigue siendo abordada desde una institucionalidad cen-tral y, adems, en el caso de pases federativos, por ins-tituciones estaduales o provinciales.

Lo tradicional en los pases de la regin es que lamxima categora la otorga la condicin de ministerio.

1 Vase ms detalles en PNUMA, 1996.

Por lo tanto, los esfuerzos se orientaron a crear minis-terios que se hicieron cargo de los planteamientos so-bre desarrollo sustentable. En general, este tema no seha considerado una responsabilidad nacional compar-tida por todas las esferas; lo que ha predominado es latendencia a que lo aborden organismos ambientales.

De los nuevos ministerios creados, algunos cen-tran sus funciones no slo en los problemas ambienta-les, sino que tambin hacen hincapi en la situacinde los recursos naturales. Casi todos ellos tienen quever en forma muy amplia con los problemas de la con-taminacin, pero en lo que hace a los recursos natura-les, privilegian los renovables. Es el caso del ya tradi-cional Ministerio del Medio Ambiente y de los Recur-sos Naturales Renovables (MARNR) de Venezuela. Ca-sos similares son el Ministerio del Medio Ambiente yEnerga de Costa Rica; el Ministerio de Medio Am-biente y Recursos Naturales de El Salvador; la Secre-tara de Estado en el Despacho de Recursos Naturalesy Ambiente de Honduras, y el Ministerio del Ambientey los Recursos Naturales (MARENA) de Nicaragua.

Mxico cre hace dos aos el Ministerio de Me-dio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, que no slotiene la responsabilidad ambiental tradicional, sino queabarca tambin sectores productivos o muy estrecha-mente ligados con stos, a travs de su Comisin Na-cional de Aguas y su Subsecretara de Pesca, y de pro-gramas productivos forestales de la Subsecretara deRecursos Naturales.

Otros pases que le han dado rango ministerial a laautoridad ambiental del pas han llegado a similar so-lucin, pero con algunas variantes. Brasil cre un Mi-nisterio de Medio Ambiente y Amazonia Legal, que,adems de abordar la problemtica ambiental del pas,privilegia el territorio amaznico que incluye los esta-dos agrupados en la Amazonia Legal.

Para crear su Ministerio de Medio Ambiente,Colombia aprovech las estructuras preexistentes decorporaciones autnomas de desarrollo regional, con-virtindolas en corporaciones ambientales. El Minis-terio recogi la experiencia del Instituto de los Recur-sos Naturales Renovables y del Ambiente (INDERENA),institucin que ha entregado a Amrica Latina y elCaribe aportes pioneros.

Algunos pases de la regin han encomendado eltema a un ministerio asociado a una actividad tradicio-nal: en varios pases del Caribe de habla inglesa sonministerios asociados a la salud y en otros al del turis-mo. En Centroamrica, Belice tiene un Ministerio deTurismo y Medio Ambiente.

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En Uruguay se ha seguido la antigua tradicin derelacionar el tema ambiental con la planificacin ur-bana y territorial; por ello se cre el Ministerio deVivienda, Ordenamiento del Territorio y Medio Am-biente. En Cuba se le lig a la ciencia y a la tecnolo-ga en el Ministerio de Ciencia, Tecnologa y MedioAmbiente.

Dos pases han tratado de hacer cambiosinstitucionales para introducir el complejo tema deldesarrollo sustentable. Bolivia fue pionero al crear elMinisterio de Desarrollo Sustentable y Medio Ambien-te. Argentina transform en 1997 la Secretara de Re-cursos Naturales y Ambiente Humano en la Secretarade Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable.

Los pases que optaron por comisiones o conse-jos privilegiaron las funciones de coordinacin ms quelas de ejecucin. Por ejemplo Ecuador, Guatemala yChile tienen una Comisin Nacional de Medio Am-biente y Per un Consejo Nacional de Medio Ambien-te. Panam ha centrado las funciones ambientales prin-cipalmente en el Instituto de Recursos Naturales Re-novables (INRENARE).

El reforzamiento de la estructura institucionalpblica para el medio ambiente no se ha traducido enmayor eficiencia. En varios pases de la regin, lascontradicciones ambientales propias de la modalidadde desarrollo predominante, que est en expansin, sehan traducido en falta de voluntad poltica para impul-sar el tema. A veces, el elevarlo al nivel de ministerioo de comisin nacional ha sido una operacin cosm-tica. Para varios gobiernos el medio ambiente es unobstculo, un personaje no invitado a la fiesta del cre-cimiento econmico con el que hay que compartir re-cursos a regaadientes, al que hay que aislar o arrin-conar usando formas elegantes. Y una de ellas puedeser un ministerio que debe ajustarse a leyes ineficacese ineficientes o que tiene muy pocos recursos.

No obstante, existen gobiernos en los cuales ladimensin ambiental empieza a ocupar un lugar deimportancia, y las decisiones de sus organismos am-bientales comienzan a tener la fuerza necesaria comopara modificar seriamente la poltica ambiental de suspases.

IIPolticas ambientales explcitas ypolticas ambientales implcitasen las polticas econmicas

1. Las contradicciones del reforzamientoinstitucional

Si se analizan las variadas medidas que se han toma-do en los ltimos aos en relacin con el medio am-biente y los recursos naturales, especialmente ligadasal reforzamiento institucional del tema ambiental en elaparato pblico, habra que concluir que se ha avan-zado en la incorporacin de la dimensin ambiental enel quehacer de los pases. A los notorios cambios dela estructura pblica antes descritos hay que sumar,entre otras medidas, nuevas legislaciones y reglamen-tos, mayores controles y normas, planes de restaura-cin ambiental, ampliacin de las reas protegidas yreforzamiento de su gestin, programas para mitigar elimpacto de grandes proyectos, programas de capacita-cin y de educacin ambiental y compromisos ambien-tales internacionales.

Sin embargo, y las cifras as lo confirman, noexiste hoy ningn indicador o estadstica que sealeque la situacin ambiental en la regin ha mejorado.Por el contrario, todas las estadsticas muestran que eldeterioro ha continuado (Gligo, 1995, pp. 107 a 122;PNUMA, 1997, pp.80 a 95).

Todo parece indicar que los esfuerzos desplega-dos en la regin para revertir las tendencias negativas,que han sido muchos, slo han servido para que de-terminados procesos deteriorantes atenen sus pendien-tes negativas, sin modificar sus signos.

Esta situacin suele atribuirse a la ineficiencia delaparato burocrtico pblico, a la falta de compromi-sos de los sectores empresariales, o, en forma msgenrica, a la insuficiente conciencia ambiental de lapoblacin.

Sin embargo, las causas son mucho ms comple-jas: la interaccin de diversos factores como las con-

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tradicciones ambientales del modelo econmico enparticular de los horizontes de planificacin y losconflictos entre los bienes sociales y privados; las dis-tintas racionalidades de los actores sociales, especial-mente de los productivos; la coexistencia de distintosgrados y tipos de conciencia ambiental en la poblacin(desde difusa a crtica), y la tarda maduracin polti-ca de los estamentos tradicionales de los podereslegistativos.

Existe un aspecto clave que debera, de algunamanera, integrar y jerarquizar factores que redundenen una gestin capaz de provocar un cambio de signoen los procesos ambientales deteriorantes: la forma enque se generan las polticas ambientales pblicas deri-vadas de la aplicacin de la legislacin vigente y de losprogramas de gobierno. Hasta ahora no se ha recono-cido debidamente la importancia de este factor paraimpulsar la incorporacin del tema ambiental.

La poltica ambiental explcita se origina en losorganismos centrales ambientales de la administracinpblica: los ministerios de medio ambiente o las comi-siones o consejos ambientales. Pero hay polticas am-bientales implcitas que surgen de los ministerios o delpoder central, relacionadas casi todas con el crecimien-to econmico y cuya trascendencia no ha sido debida-mente sopesada. Las polticas de crecimiento econ-mico y las polticas sociales son las que mandan en lospases y como suelen privilegiar el corto sobre el lar-go plazo, generan polticas ambientales implcitas designo negativo.

No hay que confundir las polticas ambientalesimplcitas en las polticas de desarrollo con los impac-tos ambientales de ellas. Cuando se habla de polticasambientales implcitas se plantea que stas son media-namente conocidas y que requieren una decisin pre-via de carcter poltico o tcnico derivada de las pol-ticas de desarrollo.

2. Las polticas ambientales explcitas

Las polticas ambientales explcitas son por lo generalreactivas. Tratan de disminuir los efectos negativos quese generan en los procesos de produccin y en el con-sumo, debido a los efectos de la modalidad de desa-rrollo prevaleciente.

Casi todos los organismos pblicos ambientalesde los pases de la regin son reactivos en sus polti-cas ambientales. Responden a las urgencias que sederivan principalmente de la contaminacin produci-da por la expansin urbana e industrial, la deforesta-cin, la erosin de los suelos, el deterioro de los re-

cursos del mar y la contaminacin por la actividadminera.

Existen fuerzas subyacentes que van mucho msall de la voluntad poltica de los gobernantes, la ideo-loga de stos o la conciencia ambiental de la pobla-cin, por causas que se arrastran desde hace siglos.

Uno de los factores subyacentes de ms peso esel incremento de la poblacin. Aunque la regin esten una etapa definida como de "transicin demogrfi-ca", el incremento poblacional incide en el aumento delas demandas econmicas y sociales, con el consiguien-te impacto ambiental.

El otro factor subyacente es la persistencia histri-ca de la inequidad y de la pobreza. La persistencia dela pobreza crea una mentalidad de sobrevivencia y staa su vez condiciona una racionalidad de muy corto pla-zo que no lleva a invertir para las futuras generacio-nes.

Las iniciativas ms novedosas de las polticas am-bientales explcitas son las que tienen que ver con lossistemas de evaluacin del impacto ambiental que casitodos los pases han puesto en funcionamiento. Aun-que la evaluacin del impacto ambiental podra apare-cer como no reactiva, su aplicacin claramente lo es.Normalmente no se evalan polticas y programas, sinoproyectos decididos previamente en algn sector de laeconoma que no se define como ambiental. Estas eva-luaciones slo buscan aminorar los impactos; son po-cas las ocasiones en que logran modificar sustancial-mente un proyecto y menos an las de rechazarlo.

Otras polticas ambientales explcitas dicen rela-cin con la conservacin de los recursos naturales re-novables. Estas son claramente reactivas. Un ejemploclsico son las polticas destinadas a reducir la defo-restacin, que en la regin no han tenido xito. Casitodos los pases cuentan con legislacin e institucio-nes para la proteccin forestal, las que deberan defi-nir las polticas ambientales explcitas. No obstante, losfactores que inciden en la deforestacin escapan alcontrol de estas polticas explcitas. As, los procesosde expansin de la frontera agropecuaria generan el usode sistemas de tumba, roza y quema, que tienen unaltsimo costo ecolgico. Por otra parte, las polticas deprecios de la energa repercuten en una menor o ma-yor presin para producir lea proveniente de los bos-ques nativos.

Tambin han fracasado las polticas de conserva-cin del suelo, ya que la erosin, el agotamiento de nu-trientes y la salinizacin estn presentes en todos lospases de la regin.

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Las polticas de conservacin de los recursos delmar derivan de las amenazas de crisis sociales por dis-minucin de la actividad pesquera y de las adverten-cias de los cientficos que estudian los recursos mari-nos. Como es difcil que la opinin pblica tome con-ciencia de los problemas de disminucin de estos re-cursos, la reactividad es menor que en los casos ante-riores.

Las polticas ambientales explcitas referidas a lacalidad de vida de la poblacin, especialmente las rela-cionadas con la salud (como la contaminacin), ema-nan de los problemas cotidianos que enfrentan laspersonas en cuanto al consumo y en el trabajo. Posible-mente son las ms reactivas, por la presin que ejercela poblacin; desafortunadamente, an falta muchopara que sta exija polticas preventivas ms estructu-radas.

En trminos generales, se aprecia que las polti-cas ambientales explcitas han tenido poco xito. Peseal reforzamiento institucional de los organismos am-bientales del sector pblico, concebidos como organis-mos ambientales reactivos, stos han navegado casi sinexcepcin en aguas muy difciles y en su mayora hanenfrentado serios conflictos con otras instancias de laburocracia estatal y tambin con la sociedad civil, es-pecialmente los grupos empresariales y los organismosno gubernamentales ambientalistas.

Las funciones otorgadas a estas estructuras guber-namentales han sido claramente limitadas y no han po-dido permear en los sectores de la economa ligados ala actividad productiva.

3. Las polticas ambientales implcitas en laspolticas pblicas

El poco xito de las polticas ambientales generadas enlos organismos ambientales centrales se ha debido en-tonces a su condicin de reactivas frente a modalida-des de desarrollo con altos costos ambientales.

Los organismos ambientales de los pases de laregin muestran preocupacin cuando el producto in-terno bruto crece, ya que una tasa alta se traduce enms automviles, ms actividad industrial y ms resi-duos. Pero no slo les preocupa el incremento delconsumo sino tambin las modalidades de produccin.As, una tasa de inversin alta se puede convertir enuna amenaza para los recursos del mar, para los bos-ques nativos o para los recursos hdricos.

Es obvio que las decisiones que se toman en otrosmbitos de la poltica pblica o en los sectores produc-tivos significan medidas que influyen en la transfor-

macin del medio ambiente y constituyen polticasambientales implcitas. Desafortunadamente, hasta lafecha se ha reflexionado poco sobre este tipo de polti-cas.

La crisis econmica de los aos ochenta y las me-didas de ajuste que ella gener crearon una suerte depoltica ambiental implcita que, en trminos globales,trata de minimizar la problemtica ambiental. Si seanaliza la aplicacin de los tratamientos de shock uti-lizados en diversos pases de la regin, se compruebaque cuanto ms severos han sido menos importancia sele ha dado al medio ambiente. Para los gobiernos quehan aplicado las recetas anticrisis, el tema ambientales molesto y slo se le incorpora al debate cuando es unfactor de negociacin en un acuerdo comercial bilate-ral o multilateral, o cuando interfiere con la comercia-lizacin de algn producto.

Ms atrs se hizo referencia a los efectos de laspolticas de reasignacin del gasto y de reduccin dela demanda agregada en las instituciones ambientalespblicas. Es importante analizar cules fueron las po-lticas ambientales implcitas en esas polticas econ-micas.

a) Polticas macroeconmicasLas polticas macroeconmicas repercuten en la

situacin ambiental al mantener o extender una moda-lidad de desarrollo abiertamente perjudicial para elmedio ambiente. No existen anlisis a fondo de laspolticas ambientales que derivan de ellas. Tres son laspolticas que, desde una perspectiva global, los pasestienen inters en profundizar.

i) Poltica de fomento de las exportaciones. Has-ta la fecha no se aprecia en este mbito una preocupa-cin por conservar los recursos naturales. Al contra-rio, dada la creciente globalizacin de las economas,los pases de la regin tratan de fomentar sus exporta-ciones a toda costa, con medidas de estmulo y apoyo atravs de instituciones encargadas del fomento expor-tador. Si existen consideraciones ambientales ellas sedeben a las demandas de los pases importadores.

ii) Poltica de captacin de inversiones extranje-ras. Para captar esos capitales casi todos los pasestratan de dar una imagen de estabilidad econmica ydestacar lo baratos que son sus recursos naturales. Elconcepto de baratura se debe, por lo general, a que nose incorporan los costos ambientales y, a veces, al ofre-cimiento de desgravmenes. Hay pases que al dar aconocer las facilidades que se otorga a la inversinextranjera destacan entre ellas los escasos controles

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ambientales. En ciertos casos la publicidad ha ido msall de lo que se poda ofrecer conforme a restriccio-nes legales vigentes, lo que ha generado conflictosserios una vez que la inversin se ha hecho.

iii) Poltica de fomento de la ocupacin del es-pacio. Muchos de los territorios de Amrica Latina seconsideran an no ocupados y aptos para tener activi-dades econmicas. En varios pases, por necesidadeseconmicas o por razones geopolticas, se ha impul-sado deliberadamente la ocupacin masiva de sus te-rritorios. Los estmulos han sido econmicos: desgrav-menes para actividades productivas como la ganade-ra; creacin de reas de radicacin industrial con ven-tajas fiscales; construccin de infraestructura de trans-porte para posibilitar la incorporacin territorial, yotros. Todas las polticas ambientales implcitas quehan derivado de estos estmulos han tenido un fuerteimpacto negativo.

b) Las polticas econmicas sectorialesEstas polticas generan polticas ambientales im-

plcitas de la mayor importancia. Los sectores produc-tivos de la economa condicionan la inversin, el cre-cimiento econmico y la transformacin del medio am-biente. Son ellos sectores que tienen responsabilidadespor los residuos que se generan en las actividades pro-ductivas que fomentan, o en el consumo de los produc-tos.

i) Las polticas de desarrollo industrial, que enla regin tienen diversos grados de eficacia, generanun conjunto de polticas ambientales implcitas deri-vadas de varios factores (insumos utilizados, procesosde transformacin, generacin de residuos, destino delos productos, etc), las que en muchos casos tienensigno negativo. En temas como la bodegradabilidadde los productos, sus vidas tiles y el reciclaje existesin duda un notorio dficit en la poltica ambientalreferida a la industria.

ii) Las polticas de desarrollo energtico han in-corporado en alguna medida el tema ambiental. Latemprana maduracin de los problemas ambientales de-rivados de las fuentes energticas, como los efectosglobales del consumo energtico en la atmsfera, hanllevado en la regin a incorporar en cierto grado ladimensin ambiental en la planificacin y gestin dela produccin de energa. Desde hace varias dcadasse estudian los impactos ambientales de los grandesemprendimientos hidroelctricos, configurando polti-cas ambientales explcitas (por ejemplo, en los casosde Salto Grande, Itaip y Yaciret-Apip, donde selogr implementar ciertas medidas mitigantes). Des-

afortunadamente, las decisiones de incluir el aspectoambiental suelen tomarse despus de definir el lugarde construccin, la capacidad instalada y el diseomacro, lo que genera altos costos ecolgicos que po-dran haberse evitado. Por otra parte, a las preocupa-ciones tradicionales por el impacto de fuentes energ-ticas como la biomasa, las represas hdricas y la ener-ga nuclear, cabe aadir las relacionadas con la eficien-cia energtica y los patrones de consumo, que debe-ran rescatarse.

iii) Las polticas agrcolas tienen gran importan-cia ambiental porque la agricultura transformaecosistemas vivos. La expansin de la frontera agro-pecuaria (proceso apoyado por varios pases mediantemedidas como desgravmenes, apertura de carreterasy crditos agrcolas), as como el fomento del desmonteque hacen algunos pases con subsidios para el uso demaquinaria o con crditos para los cuales se exige unporcentaje del predio deforestado y limpio, tienenimplcito un alto costo ecolgico en deforestacin,prdida de biodiversidad, empobrecimiento de suelos,erosin y embancamiento de cursos y espejos de agua.Por su lado, la modernizacin agrcola, entendida comola aplicacin de tecnologas de artificializacin gene-ralmente alta del ecosistema, conlleva polticas ambien-tales implcitas. Las polticas de modernizacin tien-den a ser de corto plazo, ya que crean agrosistemas debaja estabilidad natural. El objetivo de lograr una altaproductividad en el corto plazo plantea contradiccio-nes ambientales de muy difcil solucin. Las polticasambientales implcitas en un porcentaje importante deplanes y programas de desarrollo agrcola son de sig-no negativo, ya que en ellas se externalizan los costosecolgicos de los principales procesos de deterioro queafectan al agro, como la erosin y el agotamiento ysalinizacin de los suelos.

iv) Las polticas de reforestacin y explotacin fo-restal, dadas a travs de crditos, subsidios u otras vas,no obstante la exigencia de que, a travs de las polti-cas ambientales explcitas de regulacin y control seles exige que sean sustentables, generan polticas am-bientales implcitas negativas. El caso ms ilustrativoson las polticas de reforestacin que provocan una sus-titucin del bosque nativo por plantaciones. El bosquenativo tiene funciones: de regulador hdrico, habitat dela biodiversidad, freno a la erosin del suelo, aporte alpaisaje, etc, las que se pierden irremediablemente, yaque las plantaciones slo aportan una mnima parte deellas.

v) Las polticas de obras pblicas conllevan po-lticas ambientales implcitas importantes. Los cami-

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nos, puentes, embalses, canales de riego, muelles ypuertos, se traducen en transformaciones significativasdel medio ambiente y, aunque muchas de ellas se rea-lizan con estudios de impacto ambiental, stos son slocorrectivos. Cuando la ingeniera transforma el medioambiente persigue que las modificaciones sean bene-ficiosas y sustentables en el tiempo. Generalmente estose logra, pero en algunos casos la artificializacin esnegativa. En efecto, con frecuencia se producen pr-didas de infraestructura, en particular caminos y obrasanexas, debidas a polticas de expansin que contie-nen implcitas polticas ambientales de signo negati-vo, porque dan baja ponderacin a factores climticos,movimientos telricos, etc.

vi) Especial mencin se debe hacer de las polti-cas de desarrollo cientfico y tecnolgico. Por unaparte, la investigacin cientfica de nuestro territoriotiene serios rezagos, sobre todo en materia de biodiver-sidad. Por otra parte, la investigacin tecnolgica re-lacionada con el medio ambiente tiende a hacerse slorespecto de tecnologas limpias, sin explorar a fondolos impactos ambientales de las tecnologas de uso co-rriente. Adems, se ha descuidado el anlisis de nue-vos tipos de tecnologas que permiten cosechas cadavez mayores de recursos naturales.

vii) Las polticas de desarrollo urbano muestranla complejidad de un tema con serios rezagos en la re-gin. En ella se entremezclan polticas de ordenamientourbanstico, de vivienda, de transporte, de industria, decentros de recreacin, servicios y consumo, y de par-ques y jardines. Todas envuelven planteamientos am-bientales y su aplicacin tiene notables repercusionesen el medio ambiente. Las polticas regulatorias que

adoptan las ciudades generan polticas ambientalesimplcitas que se articulan en distintos grados con laspolticas ambientales urbanas explcitas. En algunoscasos la articulacin es adecuada, pero en otros exis-ten francas contradicciones (por ejemplo, entre la po-ltica de enajenacin de parques para ampliacin vialo construccin de viviendas y la poltica de creacin ymejoramiento de parques y jardines). Como la evolu-cin de las grandes ciudades est estrechamente liga-da a los procesos de desarrollo industrial la polticaambiental implcita derivada de la localizacin indus-trial debera ser debidamente jerarquizada en funcindel ordenamiento ambiental del territorio. Desafortu-nadamente, en la regin las polticas de localizacinambiental suelen ser un subproducto de los planes re-guladores de las ciudades y responder poco a conside-raciones ambientales, salvo en lo que se refiere a ladisponibilidad de ciertos recursos naturales como elagua y en los planes de localizacin ambiental sue-len privilegiarse los costos de transporte, la disponibili-dad de servicios, el acceso a mano de obra calificada,etc. Por lo dems, la ciudad articula bienes antrpicosen un medio natural dado. La complejidad de las es-tructuras y de los flujos de materiales, energa e infor-macin con frecuencia lleva a minimizar la importan-cia del medio natural, y a generar polticas urbanasimplcitas de alto costo ambiental. As, muchas de laspolticas de expansin urbana en la regin no obede-cen a criterios ambientales, sino a presiones por ladisponibilidad de terrenos baratos y por la especula-cin con el suelo urbano; asimismo, la construccin devas para automviles en desmedro de las vas prefe-renciales para la locomocin colectiva genera conges-tin y contaminacin.

IIIHacia polticas ambientales eficaces

El hecho de que se rescate la importancia de las pol-ticas ambientales implcitas en las polticas econmi-cas, y en general en las polticas de desarrollo, noquiere decir que ellas sean alternativas a las polticasambientales explcitas generadas por los organismosambientales. Al contraro, ambos tipos de polticas secomplementan.

De partida hay que suponer que las polticas ge-neradas en los organismos ambientales son reactivas,debido al alto costo ambiental que tiene la aplicacinde las modalidades de desarrollo predominantes en la

regin. Para lograr la solucin ideal se requerira trans-formar esas modalidades de desarrollo para hacerlassustentables, pero como esta utopa est an bastantelejos, hay que tratar en forma pragmtica de avanzarlo ms posible con soluciones intermedias para modi-ficar la tendencia actual.

Lo ideal sera lograr que las polticas ambienta-les implcitas en las polticas pblicas fuesen de signopositivo y contribuyesen as a una gestin del desarro-llo ambientalmente sustentable. Este logro, hoy utpi-co, debera ser la condicin esencial para estructurar

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el sistema ambiental de un pas sobre la base de comi-siones o consejos solamente coordinadores. Su ausen-cia explica los fracasos y tropiezos de varias comisio-nes nacionales. Por esta razn, se recomienda buscarsoluciones realistas que crucen las polticas explcitase implcitas, buscando su complementariedad y unaexpresin institucional referida al sector pblico quesea coherente con este cruzamiento.

Veremos a continuacin cules seran entonces losaspectos que es ms importante reforzar en la matrizderivada del cruce entre polticas implcitas y explci-tas.

1. El cruce de las polticas ambientales implcitascon las explcitas

En la matriz mencionada, el casillero que aparece casivaco en la mayora de los pases de la regin es el quecruza el ordenamiento ambiental territorial (poltica ex-plcita) con el desarrollo regional (poltica implcita).La expresin espacial de la imagen-objetivo del terri-torio de cada pas, y su consecuente cuantificacin, per-mite proyectar desagregadamente las transformacionessociales y ambientales y facilita el tratamiento de con-flictos sociales y ambientales. Adems, a fin de confi-gurar esta imagen-objetivo, el ordenamiento ambien-tal territorial no slo se cruza con el desarrollo regio-nal, sino que para lograr ms eficacia debe cruzarsetambin con todos los sectores productivos.

Otro cruce que es necesario efectuar es el de lapoltica de fomento de las exportaciones (poltica im-plcita) con la de evaluacin del impacto ambiental(poltica explcita), dada la presin sobre ciertos recur-sos, en especial los renovables, en una economa queprivilegia las exportaciones.

Los procesos que se dan en el espacio rural sonbsicos para la conservacin de los recursos naturalesrenovables. Por esta razn, las polticas ambientalesimplcitas en las polticas de desarrollo rural debierantener mayor jerarqua. Entre ellas tiene especial rele-vancia la expansin de la frontera agropecuaria, la quese debe cruzar con varias poltica explcitas, a saber:las polticas de lucha contra la deforestacin, la ero-sin y la desertificacin, adems de las de conserva-cin de la biodiversidad.

En cuanto a los sectores econmicos, se reitera laimportancia de sus polticas implcitas y la necesidadde incorporar ms la dimensin ambiental en ellas. Espreciso que los distintos sectores de la economa seincorporen a los intentos de ordenamiento ambientalterritorial y que junto con intensificar las evaluaciones

de impacto ambiental (en la mayora de los casos seanalizan slo los grandes proyectos), se consideren losimpactos de los programas y las lneas de accin.

La bsqueda de soluciones para abordar el proble-ma ambiental, ms all de estas consideraciones gene-rales, debe ser una empresa de cada pas. Aunque haycaractersticas comunes a todos los pases, ellos presen-tan diferencias derivadas no slo del grado de madu-racin del tema ambiental sino de la diversidad de lasestructuras econmicas y las especificidades de susecosistemas.

2. La reorganizacin de las instituciones pblicaspara dar ms eficacia a las polticas ambien-tales

La evaluacin de las experiencias de organizacin insti-tucional pblica en materia de medio ambiente ha pues-to de manifiesto que el ya tradicional dilema entre unainstitucin sectorial (un ministerio) y una institucintransversal (una comisin o consejo) corresponde a undebate superado. Por lo dems, en la prctica este de-bate ha sido mal planteado, porque varias comisionesse han convertido en organismos sectoriales, diferen-cindose de los ministerios slo por no haber tenidoel peso poltico de stos.

La discusin debe centrarse entonces en cmoreadecuar la institucionalidad para que sta respondaa un conjunto de polticas, debidamente priorizadas, ylas polticas ambientales implcitas en las polticas eco-nmicas se modifiquen a travs de su cruce con las po-lticas ambientales explcitas. En otras palabras, se hacenecesario encontrar la manera de modificar la institu-cionalidad para minimizar el impacto ambiental nega-tivo de determinadas polticas y disminuir as el carc-ter reactivo de las polticas ambientales explcitas,coordinndolas con las implcitas.

Para que la solucin institucional contribuya coneficiencia a incorporar la dimensin ambiental se re-quiere la voluntad poltica del poder legislativo y, enespecial, del ejecutivo. Y ante la necesidad de ser prag-mticos en relacin con las polticas ambientales, larespuesta institucional debe ser tambin pragmtica.

Tres aspectos bsicos aparecen cuando se trata demodificar las estructuras referidas a las polticas am-bientales del sector pblico. El primero dice relacincon un quehacer ms complejo derivado de la necesi-dad de hacerse cargo de alguna de las polticas ambien-tales implcitas, en especial las vinculadas al crecimien-to econmico; este es el desafo fundamental para losprximos aos. La complejidad creciente del tema

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ambiental y la amenaza de que ste se convierta en eltaln de Aquiles de las economas de la regin obli-gan a superar la etapa de instituciones pblicas querespondan a los problemas del momento, es decir, quesean meramente reactivas. Hay que enriquecer el de-bate sobre las funciones de las instituciones ambienta-les de coordinacin, por un lado, y las de ejecucin,por otro, y abordar seriamente el cruce de las polticasambientales implcitas en las polticas de desarrollo,especialmente econmico, con las polticas ambienta-les explcitas.

El segundo aspecto se refiere a procesos en loscuales influyen factores exgenos que podran "obli-gar" a tomar medidas, aunque no hubiese la voluntadpoltica de hacerlo. Estos factores exgenos son losasociados al comercio internacional y a algunos com-promisos internacionales asumidos por cada pas. Cadavez ms la dimensin ambiental de la gran minera dela regin est siendo regulada por las demandas del co-mercio internacional, y algo similar sucede respecto dealgunas importaciones industriales y empieza a apare-cer con fuerza en el sector forestal, con la explotacinde los bosques nativos.

El tercer aspecto es el de la conciencia de la ciuda-dana y la presin poblacional. La creciente contami-nacin hdrica, atmosfrica y de los suelos ha creadoconciencia de sus efectos nocivos para el bienestar, loque se traduce en una presin cada vez mayor de lapoblacin por lograr que se resuelvan tales problemas.Por esta razn, los procesos de desarrollo urbano y losde desarrollo industrial estn sujetos a exigencias am-bientales crecientes. No sucede lo mismo con el espa-cio rural y el martimo, donde los procesos son difu-sos en extensin y algunos de ellos difcilmente per-ceptibles por ser muy prolongados. Estos procesosdeberan recibir una atencin preferencial, tanto a tra-vs de polticas como de una institucionalidad ambien-tal especial.

No obstante las consideraciones anteriores, hastaahora la necesidad de reforzar los organismos ambien-tales ha llevado en casi todos los pases de la regin acrear un organismo ambiental central y multifuncional.Normalmente este organismo debe generar polticas yestrategias, y tambin enfrentar los problemas tcnicoscotidianos: es decir, debe cumplir una labor poltica yuna de ejecucin de trabajos estrictamente tcnicos. Laexperiencia ha mostrado que en estos casos no se hacebien ni lo uno ni lo otro. Las funciones polticas impul-san a las autoridades de estos organismos a plantearsoluciones negociadas que no necesariamente tienen elaval tcnico; as, en algunos organismos los informes

tcnicos son slo antecedentes que se ponen a disposi-cin de la autoridad ambiental poltica, la que decidecon parmetros obviamente polticos. En consecuen-cia, pensar en dividir claramente las responsabilidadespodra favorecer la incorporacin de los aspectos am-bientales en los niveles ms altos.

Tanto las polticas de ordenamiento ambientalterritorial como las relacionadas con las exportacionesy otras de rangos similares son muy difciles de gene-rar desde un organismo ambiental central como el quese concibe en la mayora de los pases. Convendra en-tonces que emanaran de una instancia generadora deestrategias ubicada al ms alto nivel posible, orienta-da a incorporar la dimensin ambiental y hacerla par-te intrnseca de la modalidad de desarrollo que el pasdesea impulsar. Es tambin recomendable que estainstancia no caiga en largas discusiones sobre el desa-rrollo sustentable, ya que este concepto tan amplio yflexible al que han adherido todos los estamentos dela sociedad suele convertirse en una trampa inmovilista.

La generacin de instancias que crucen las polti-cas implcitas con las explcitas se vera favorecida conuna institucionalidad que incluya i) una instancia alms alto nivel para abordar las polticas de desarrollointegral y las polticas ambientales; ii) una instanciatcnica independiente de los poderes polticos y de gru-pos de intereses privados, y iii) una instancia ambien-tal que incluya a parte de los sectores productivos liga-dos a los recursos naturales renovables.

Un caso ilustrativo es el de la institucionalidadambiental pblica de Mxico, citada anteriormente.All la Secretara del Medio Ambiente, Recursos Na-turales y Pesca tiene unidades relacionadas con la ac-tividad productiva, como la Subsecretara de Pesca, laComisin Nacional del Agua y los distintos programasde desarrollo forestal. Y tiene adems la Subsecreta-ra de Planeacin, encargada de la articulacin inter-sectorial e intrasectorial, el Instituto Nacional de Eco-loga y la Procuradura del Medio Ambiente.

La experiencia mexicana es sin duda un aporte aldebate sobre la eficacia de las polticas. El hecho deradicarse en la Subsecretara de Recursos Naturales laautorizacin para el manejo de los bosques y las lneasde fomento productivo, permite apoyar y fomentarprogramas y proyectos realmente sustentables. Pese alos avances logrados, se necesita tiempo para inculcarun sentido ambientalistas a tcnicos que en muchoscasos han actuado por largo tiempo con sentido produc-tivista de corto plazo. La tarea pendiente de la Secre-tara mexicana mencionada es la de infundir las ideasambientales en los niveles ms altos de los sectores tra-

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dicionales de la economa, y ya en la ejecucin del pro-grama de medio ambiente de Mxico para los aos1995-2000 se ha progresado al respecto. Lo expuestolleva a concluir que soluciones como la mexicana, que

no puede encasillarse en ninguno de los moldes tradi-cionales, constituyen interesantes avances hacia la via-bilidad de polticas ambientales de reales proyeccio-nes.

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