inmigraciÓn el viaje hacia la ciudadanÍa britÁnica · el informe resaltaba la importancia de que...
TRANSCRIPT
INMIGRACIÓN
EL VIAJE HACIA LA CIUDADANÍA BRITÁNICA
Cristina Palomares, doctora en Historia (London School of Economics)
Desde el 1 de noviembre de 2005, y avalado por el “Nationality, Immigration and Asylum Act” de noviembre de 2002, el Gobierno británico adoptó una serie de medidas en materia de inmigración sin precedentes en el Reino Unido1. Aquellos residentes que
tuvieran intención de solicitar la ciudadanía británica debían, entre otros requisitos, demostrar un conocimiento “suficiente” de alguna de sus lenguas oficiales y también
de su sociedad. Para ello debían pasar un examen en inglés sobre temas relacionados con la vida en el Reino Unido, sus instituciones, sus costumbres, etc. El examen evalúa a la vez el conocimiento que el candidato tiene del idioma y del modo de vida británico. El examen se realiza en inglés, aunque también está disponible en escocés y galés. A
partir de abril de 2007, este requisito de examen previo se extendió también a aquellos que solicitaran la residencia ilimitada en el país. Y lo que es aún más importante, la ley añadió como requisito imprescindible para obtener la nacionalidad británica el
participar en una “Ceremonia de Ciudadanía”2. ¿Podríamos en España aprender de la experiencia británica y aplicar esas o similares medidas?
1 Según el diputado conservador y secretario de Estado de Interior en la sombra (2001-2005), Humphrey Malins, la situa-ción de los solicitantes de asilo político fue uno de los problemas más graves para el gobierno de Tony Blair a fi nales de los años 90. Aunque la Ley de 2002 proponía medidas para tratar dicha problemática, e insiste Malins en nuestra entrevista en que representaron el emblema de la ley, en este papel vamos a tratar únicamente las medidas relacionadas con los requisitos para obtener la nacionalidad británica.
2 El examen y la Ceremonia de Ciudadanía son requisitos esenciales para todos los que solicitan la nacionalidad británica incluyendo a ciudadanos de la Unión Europea y de los países de la Commonwealth.
AFP
PHO
TO/I
AN J
ON
ES/W
PA R
OTA
El Príncipe de Gales saluda a Sheela Newa en la primera Ceremonia de Ciudadanía en el Ayuntamiento de Brent, Londres, el 26 de febrero de 2004. También asistió el ministro de Interior David Blunkett.
15 /01/08Nº 61
2
El Reino Unido es uno de los países europeos con más experiencia en acogida de inmigrantes. Lleva recibiendo inmigrantes desde el siglo XVI, aunque es en los siglos XIX, con la llegada de un gran número de familias judías, y XX, especialmente tras la II Guerra Mundial, cuando el país tuvo una mayor oleada de inmigrantes, muchos de ellos llegados de los países de la Commonwealth. Hoy día, parte de la nueva inmigración proviene de los antiguos países de la órbita de la extinta Unión Soviética, ya integrados en la Unión Europea.
Algunos de estos inmigrantes se quedan durante un tiempo limitado mien-tras que otros solicitan la nacionalidad británica. De una u otra forma, con-vierten al Reino Unido en su nuevo país de residencia. Los nuevos patrones en el mercado laboral y las crecientes exigencias de la sociedad para una integración satisfactoria de la población inmigrante –sobre todo la que se queda de forma permanente en el país– han llevado a los dirigentes políticos británicos a buscar soluciones eficaces para incorporar a esa nueva pobla-ción.
La solución ha sido, por una parte, implantar un examen tipo test para eva-luar el conocimiento del inglés y del modo de vida británico a aquellos que quie-ran acceder a la nacionalidad británica y, por otra, celebrar su nueva condición con una Ceremonia de Ciudadanía. El manual en el que se basa el examen “ha sido el libro de no ficción más vendido en el Reino Unido en 2007”, según me comentó en una entrevista David Blunkett, que fue el ministro del Interior que impulsó esta nueva política.
“Acceder a la nacionalidad británica exige superar un examen para evaluar el conocimiento del inglés y del
modo de vida británico y celebrar una Ceremonia de Ciudadanía”
El Gobierno británico entendió que unos conocimientos básicos del idioma y las costumbres británicas contribuirían a un mejor entendimiento entre co-munidades y a un mayor respeto de los valores del país. Y que ello facilitaría la integración de los nuevos ciudadanos, pues mejorar la integración es el ob-jetivo principal de la ley. Además pretendía que la obtención de ciudadanía se celebrara como un hito en la vida del nuevo ciudadano.
La medida del Gobierno laborista, aplaudida por muchos ciudadanos y por la oposición conservadora, ha tenido como resultado una reducción en la petición de nacionalizaciones. Quizá porque la petición de ciudadanía se ha convertido en un verdadero compromiso y no en un mero trámite. Además, los nuevos ciudadanos están mejor preparados y tienen un conocimiento del país y de su idioma suficiente como para ayudarles a una mayor participación y una mejor integración en su nueva sociedad.
Veremos los pasos que el Gobierno británico tomó para transformar en me-didas prácticas los requisitos expresados en la Ley de 2002 para la obtención de la ciudadanía británica y la residencia ilimitada en el país.
3
Ley de Nacionalidad, Inmigración y AsiloSegún la Oficina Nacional de Estadística Británica, de 2001 a 2005 la mi-gración neta (entradas menos salidas de personas) en el Reino Unido fue de 755.000 personas, un promedio de 151.000 por año. Más recientemente, a mediados de 2006, la migración neta ya alcanzaba las 189.000 personas (a saber, 574.000 personas llegaban al Reino Unido mientras que 385.000 deja-ban el país). Y aunque el porcentaje de peticiones para adquirir la ciudadanía británica es bastante menor que el número total de inmigrantes, la llegada de nuevos nacionales y, en especial, la falta de integración de muchos han sido tema de controversia en los últimos años.
“Países como Francia, Australia, Alemania y Canadá también exigen un conocimiento de su lengua
para optar a la ciudadanía”
El cambio llegó con el “Nationality, Immigration and Asylum Act” de no-viembre de 2002, aprobado por el Gobierno de Tony Blair tras largos meses de negociación. El espíritu de dicha ley ya había sido manifestado en el Libro Blanco sobre Inmigración, Nacionalidad y Asilo titulado Fronteras Seguras, Refugio Seguro. Integración con diversidad en una moderna Gran Bretaña, publicado en febrero de 2002. En dicho informe, el Gobierno reconocía la necesidad de mano de obra especializada a corto plazo, así como menos especializada a largo plazo, en una sociedad envejecida y con baja natalidad, como lo es la del Reino Unido. También hacía pública su intención de celebrar con una ceremonia la obtención de la ciudadanía y de ayudar a mejorar la integración del recién nombrado ciudadano fomentando el conocimiento del idioma y del sistema democrático del país. Países como Francia, Australia, Alemania y Canadá también exigen un conocimiento de su lengua para optar a la ciudadanía.
En septiembre de 2002, en pleno proceso de negociación de la ley, el mi-nistro del Interior David Blunkett (2001-2004) daba luz verde a la creación del Grupo Asesor “Vida en el Reino Unido”. El grupo, que tenía carácter inde-pendiente, iba a estar formado por expertos en el campo de la inmigración y de la enseñanza de la lengua inglesa a extranjeros e iba a estar presidido por Sir Bernard Crick, catedrático emérito de Política del Birkbeck College y, a la sazón, tutor universitario de Blunkett. Este grupo, según me explicó el ministro Blunkett, tenía el encargo de proponer la mejor forma de poner en marcha los planes del Gobierno para fomentar los conocimientos de la len-gua y civismo británico entre aquellos que habían solicitado la obtención de la ciudadanía.
Las recomendaciones finales del grupo fueron presentadas en el informe El Nuevo y el Viejo, que fue publicado en septiembre de 2003. Sin embar-go, según el diputado conservador y secretario de Estado de Interior en la sombra (2001-2005), Humphrey Malins, esas recomendaciones fueron asu-midas por el Gobierno sin antes haber sido discutidas en la Cámara de los Comunes.
4
El informe resaltaba la importancia de que el nuevo ciudadano aprendiera las costumbres del que iba a ser su nuevo país con afirmaciones como la si-guiente:
“Ser británico nos parece que significa que respetamos las leyes, las estructuras parlamentarias y políticas democráticamente elegidas, los valores tradicionales de tolerancia mutua, respeto por los derechos hu-manos y preocupación mutua; y que ofrecemos nuestra lealtad al Estado (comúnmente simbolizado por la Corona) a cambio de su protección”.
El informe añadía que el ser británico no debía llevar implícito la pérdida de la identidad original, aunque advertía sobre el peligro de crear comunidades con vidas paralelas, ya que “las vidas paralelas, como las líneas paralelas, sólo se encuentran en el infinito”.
Siguiendo las recomendaciones del grupo, se puso en marcha la prepara-ción del examen de inglés para más tarde combinarlo con temas sobre las instituciones, costumbres y modo de vida británico. Para ello, el informe suge-ría la creación de un consejo asesor que estableciera “el proceso inicial y la evaluación final del entendimiento de la lengua y las estructuras civiles” del Reino Unido.
No sólo un examenEn noviembre de 2004 nacía el Consejo Asesor para la Naturalización e In-tegración (ABNI, en inglés), de nuevo con Sir Bernard Crick a la cabeza. Y siguiendo sus recomendaciones, el Gobierno dio luz verde a una medida sin precedentes en el Reino Unido: a partir del 1 de noviembre de 2005 todos aquellos que solicitaran la nacionalidad británica debían antes pasar un exa-men de conocimiento del país y de su lengua.
Justo después de la creación del ABNI, el Ministerio del Interior publicaba el manual Vida en el Reino Unido: un viaje hacia la ciudadanía, sobre el cual iba a basarse finalmente el examen. En el anuncio de la presentación del manual, que tuvo lugar el 15 de diciembre de 2004 en Londres, Crick explicaba su pro-pósito con estas palabras:
“Los recién llegados a nuestro país, también aquellos con permisos de trabajo o refugiados (los que representan la exitosa minoría de solicitan-tes de asilo), necesitan conocer toda clase de cosas sobre nuestro país: las humildes cosas diarias para establecerse; el conocimiento de las leyes que afectan la vida diaria; las fuentes de ayuda e información; el sistema educativo; los derechos y responsabilidades del trabajador; el papel de los concejales y diputados y las principales diferencias en las administraciones autónomas; y un resumen de la Historia de cómo se creó el Reino Unido”.
Blunkett enfatiza que el objetivo del manual y, por tanto, del examen “no es dar lecciones de moral, sino dar a conocer el Parlamento, las leyes, las insti-tuciones… a los nuevos nacionales. Hemos introducido clases equivalentes
5
en la escuela secundaria. Por lo tanto, es lógico pedir a los que llegan al país conocer lo mismo, especialmente si lo haces con tus propios ciudadanos”.
El entonces secretario de Estado para la Inmigración, Tony McNulty, insis-te en que éste no es “un test para conocer la habilidad de alguien para ser británico o un test de ‘britanidad’. Es un test para evaluar su preparación a la hora de llegar a ser ciudadanos [británicos] y su conocimiento de la lengua también”. Con el examen, afirma NcNulty, se pretende facilitar la integración y participación del nuevo ciudadano en la amplia y compleja comunidad que ya representa el Reino Unido.
El examen está destinado a aquellos candidatos con un buen nivel de inglés. Los que tengan un nivel de inglés por debajo del mínimo requerido deben asistir a cursos de “lengua con contenido cívico” en cualquiera de los más de noventa centros de enseñanza que el Gobierno ha habilitado en todo Reino Unido. La asistencia a estos cursos tiene como recompensa la obtención de un certifica-do que servirá como requisito para solicitar la nacionalidad británica.
“El Gobierno británico decidió ampliar la obligación de pasar el examen también a aquellos que solicitaran la residencia indefinida en el país”
Como reconoce el mismo Blunkett, el examen ha reducido considerablemen-te el número de peticiones de nacionalización. Según el segundo informe del ABNI, en 2005 las solicitudes de ciudadanía fueron 219.115 mientras que en 2006 bajaron a 149.035. En abril de 2007, la cifra era de 121.109. El au-mento del precio de los trámites, se queja el ministro Blunkett, quizás también ha contribuido a reducir el número de peticiones. El solicitar la ciudadanía ha pasado de costar 200 libras esterlinas (unos 300 euros) durante el mandato de Blunkett a 655 libras esterlinas (unos 980 euros) en diciembre de 2007. Aparte hay que pagar 34 libras esterlinas (unos 50 euros) que cuesta el exa-men. Este incremento en los precios ha sido criticado incluso por el ABNI. El convertirse en ciudadano británico ahora es, por tanto, “un verdadero compro-miso”, dice Blunkett.
A pesar del descenso en peticiones de nacionalización, los niveles de inmi-gración han seguido creciendo en Reino Unido. Por ello, el Gobierno decidió ampliar la obligación de pasar el examen también a aquellos que solicitaran la residencia indefinida en el país. La medida, que afectará a un abanico mucho más amplio de personas, entró en vigor el pasado 1 de abril de 2007. En esa fecha también veía la luz una edición revisada y aumentada del manual Vida en el Reino Unido: un viaje hacia la ciudadanía que es, también a partir de abril, el texto en el que está basado el examen.
Historia, instituciones e información útilEl nuevo manual es “una recopilación única de información útil”, que aunque inicialmente estaba destinado sólo a profesores de inglés y tutores de inmi-grantes con poco conocimiento del idioma, ha despertado interés incluso entre
6
ciudadanos de a pie que quieren conocer de una forma concisa aspectos de su país. La información recopilada sobre la vida en el Reino Unido es tan com-pleta y amena que el texto se recomienda incluso a profesores de instituto.
El manual comienza con un capítulo dedicado a la creación del Reino Unido. A través de sus primeras dieciocho páginas, el texto describe de forma objetiva y en breves pinceladas los momentos más relevantes de la Historia del Reino Unido, desde la conquista romana hasta los Gobiernos de Margaret Thatcher y Tony Blair, ya que “para entender un país es importante conocer algo de su historia”. El manual repasa, por ejemplo, los orígenes y cambios del Parlamen-to Británico en la Edad Media, los conflictos religiosos, los reinados de Enrique VIII e Isabel I, la Guerra Civil, la llegada de la Monarquía Constitucional, la Ilustración, la Revolución Industrial, la guerra con América, el segundo Imperio Británico, y otros temas relevantes como el derecho al voto, la partición de Irlanda, la Primera y la Segunda Guerra Mundial, el Estado de Bienestar y los últimos Gobiernos conservadores y laboristas.
La evolución del Reino Unido a través de los años sirve como trasfondo para explicar el papel que la inmigración ha tenido en su Historia. Aunque el Reino Unido lleva recibiendo a inmigrantes desde el siglo XVI, es en los siglos XIX y XX cuando la isla experimenta una mayor afluencia de extranjeros. De esta forma, se afirma en el manual, “el Reino Unido es [hoy] una sociedad más plural que hace cien años, tanto en términos étnicos como religiosos, [en la que] los padres o abuelos de casi el 10% de la población han nacido fuera del Reino Unido”.
El manual dedica un apartado a las familias, a los problemas de la juventud y a la contribución de la mujer en la transformación de la sociedad británica. Y resalta que, aunque hoy día el 51% de la población y el 45% de la mano de obra es femenina, la mujer continúa sufriendo discriminación laboral y conti-núa cargando con el peso principal del cuidado de la casa.
“El manual describe de forma objetiva y en breves pinceladas los momentos más relevantes de la Historia del Reino Unido, desde la conquista romana hasta los
Gobiernos de Margaret Thatcher y Tony Blair”
Tras estos datos, el manual ofrece un perfil del Reino Unido. Explica la divi-sión política del país, el número de la población, su distribución geográfica y su composición étnica, así como las costumbres y tradiciones y la religión oficial del país. Expone que el Estado sigue estando constitucionalmente unido a la Iglesia Anglicana, cuya cabeza ocupa la Reina Isabel II como Jefa del Estado. Añade que, “aunque el Reino Unido es históricamente una sociedad cristiana, todo el mundo tiene el derecho legal a practicar la religión que elija”. Según el informe, el 71% de la población se confiesa cristiano (con un 10% católico), alrededor de un 6% pertenece a otras religiones (lo que incluye un 2,7% musul-mán, un 1% hindú, un 0,6% sikh, un 0,5% judío y un 0,3% budista), y el resto o se declara no religioso o no hace pública su fe.
7
El siguiente capítulo explica la forma de gobierno del Reino Unido. El país, que es una democracia constitucional con pleno sufragio universal desde 1928 (cuando las mujeres lograron votar a los veintiún años como los hom-bres), está gobernado no por un documento único sino por “una amplia gama de instituciones, muchas de las cuales controlan el poder de la otra”. Dichas instituciones incluyen la Monarquía, el Parlamento (compuesto de la Cámara de los Comunes y de los Lores), la oficina del Primer Ministro, el Consejo de Ministros, la Magistratura, la Administración Pública y el Gobierno local. En el mismo capítulo, el manual trata el papel de la oposición en el sistema parla-mentario, y relata los derechos y obligaciones de los ciudadanos británicos incluyendo, por supuesto, a los nuevos nacionales. Por último, explica el papel del Reino Unido en organismos internacionales. Sorprendentemente, no inclu-ye un apartado especial dedicado al papel de las Fuerzas Armadas, que están muy vinculadas a la sociedad británica.
“La ceremonia incluye el tradicional juramento a la figura de la Reina y, como novedad, la promesa de lealtad hacia
los valores democráticos del país”
Los siguientes cuatro capítulos están dedicados a cuestiones prácticas que pueden ser útiles al recién llegado. Se habla de la vivienda, la sanidad pública, la educación, el transporte y el tiempo libre. Se trata sobre temas laborales, derechos y obligaciones de los trabajadores, sobre el sistema legal y los dere-chos humanos, entre otras cosas. Hay incluso un apartado dedicado a centros de atención e información, desde las bibliotecas públicas hasta la policía.
El último capítulo, “Construyendo mejores comunidades”, comienza dicien-do que “aunque el Reino Unido es una de las sociedades más diversas del mundo, la mayoría de la gente cree que debería haber una serie de valores co-munes con los que todo el mundo esté de acuerdo”. Por ejemplo, destaca que “existe un principio general de que todo el mundo debe respetar la ley y los derechos de otros”; un principio imprescindible si se quiere que la convivencia entre distintas culturas y religiones sea posible.
El manual cierra con un útil glosario de términos habituales para ayudar al nuevo ciudadano a manejarse en su nueva sociedad.
Ceremonia de CiudadaníaY tras el examen, la celebración. Como hemos mencionado anteriormente, la Ley de 2002 también requería la celebración de una Ceremonia de Ciudadanía o Citizenship Ceremony para hacer efectiva la nueva condición de los recién aceptados ciudadanos británicos. La medida, celebrada por la oposición con-servadora pero inicialmente, según el ministro Blunkett, no por el público en general, entró en vigor el 1 de enero de 2004.
Este tipo de ceremonias también se celebran en los Estados Unidos, Austra-lia y Canadá, entre otros países, y, aunque a primera vista pudieran parecer un ejercicio superficial, tienen un doble objetivo. En primer lugar se pretende que
8
FAES Fundación para el Análisis y los Estudios Sociales no se identifi ca necesariamente con las opiniones expresadas en los textos que publica. © FAES Fundación para el Análisis y los Estudios Sociales y los autores. Depósito Legal: M-42391-2004
la obtención de la ciudadanía británica se celebre como “un evento significativo en la vida” del nuevo ciudadano. En segundo lugar, y lo que es más importante, se pretende crear lazos de unión con su nuevo país, ya que la ceremonia incluye el tradicional juramento o afirmación de lealtad a la figura de la Reina y, como novedad, la promesa de lealtad hacia los valores democráticos del país3.
De esta forma, para registrarse o nacionalizarse como ciudadano británico uno debe prestar el siguiente juramento:
“Yo [nombre], juro en nombre de Dios Todopoderoso/afirmo solemne-mente y sinceramente que, al convertirme en ciudadano británico, seré fiel y portaré verdadera lealtad a su Majestad la Reina Isabel II, Sus He-rederos y Sucesores según la ley”.
Y la siguiente promesa:
“Daré mi lealtad al Reino Unido y respetaré sus derechos y libertades. Defenderé sus valores democráticos. Cumpliré sus leyes lealmente, y mis deberes y obligaciones como ciudadano británico”.
Según el informe Crick, hablar de “valores democráticos” supone “no sólo un símbolo corporativo […] sino sobre todo la voluntad colectiva, los intereses y valores de todos los ciudadanos”.
La primera Ceremonia de Ciudadanía se celebró a bombo y platillo el 26 de febrero de 2004 en el distrito londinense de Brent y fue seguida por 19 nue-vos ciudadanos británicos (incluyendo tres niños) procedentes de diez países. Dada la importancia del acto, la ceremonia contó con la presencia de su Alteza Real el Príncipe de Gales y del ministro del Interior David Blunkett. No faltó en la celebración la bandera y el himno nacional, que fue cantado por el coro juve-nil del distrito de Brent. Según el ABNI, de enero de 2004 a abril de 2007, un total de 306.416 nuevos ciudadanos participaron en las ceremonias de ciuda-danía. Hoy día, se congratula Blunkett, nadie se queja de dichas ceremonias.
Los requisitos del conocimiento del idioma y de la vida en el Reino Unido y de las ceremonias de ciudadanía para obtener la nacionalidad británica han sido ampliamente aceptados por la población británica. Deberíamos estudiar si en España estas nuevas medidas pueden también contribuir al éxito de la integración de la población inmigrante.
3 Desde el 1 de junio de 2007, el juramento y la promesa se pueden decir en galés.