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Infraestructura pública y participación privada: Conceptos y experiencias en América

y España

José Manuel Vassallo

Rafael Izquierdo

PARTICIPACIÓN PRIVADA EN NUEVOS

SECTORES DE INFRAESTRUCTURA:

UNA AGENDA PARA CONSTRUIR

Bogotá, 13 octubre 2010

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Origen de la idea

• Interés de la CAF en poner experiencias en conjunto

– Integración transnacional de la infraestructura

– Participación público-privada en infraestructuras

– Crear una guía de buenas prácticas

• Experiencia del grupo de la UPM en:

– Publicaciones de este tipo

– Investigación en integración de infraestructuras y PPPs

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Finalidad del libro

• Contrastar la experiencia Latinoamericana y Europea

en materia de integración de la infraestructura

• Dar a conocer la experiencia Americana de PPPs en

el mundo

• Facilitar que los países Latinoamericanos se

conozcan entre sí

• Aprender de errores y aciertos pasados

• Dar recomendaciones sobre buenas prácticas

• Promover una mayor cooperación entre países

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Indice del libro: capítulos

1. Sin infraestructuras no hay desarrollo

2. Las infraestructuras en la integración regional

3. El desafío de financiar infraestructuras: aplicación al

caso español

4. Modelos de financiación de infraestructuras

5. El modelo de Participación Público-Privada

6. La concesión de infraestructuras

7. La concesión de obras públicas en España

8. Experiencias en América

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1. Sin infraestructuras no hay desarrollo

Efectos durante la fase de construcción

– Efectos macroeconómicos a corto plazo

– Efectos sectoriales

– Efectos sobre el ciclo económico

Efectos durante la fase de utilización

– Efectos sobre la productividad del sector privado

– Efectos regionales

Otros efectos

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1. Sin infraestructuras no hay desarrollo

Yt = At.(Lt)α.(Kt)

β.(Gt)γ

Yt : producción del sector privado

(Lt) : empleo del sector privado

Kt) : stock de capital privado

Gt) : stock de capital público

At : productividad total de los restantes factores de producción

α, β y γ : elasticidades de la producción con relación al trabajo, al capital privado y al capital público.

• Efectos sobre la productividad del sector privado

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• Correlación inversión infraestructuras-nivel de vida

1. Sin infraestructuras no hay desarrollo

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2. Las infraestructuras en la integración regional

Red Transeuropea de Transportes (TEN-T)

– Orientaciones comunitarias para el desarrollo de la

Red TEN-T

– Ayudas comunitarias destinadas a la financiación

– Necesidad de instaurar financiaciones innovadoras

Red Transuramericana de Infraestructuras

– Desarrollo de la Red Transuramericana

– El problema de la financiación y la búsqueda de

soluciones innovadoras

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• Red Transeuropea (TEN-T)

• Red Trasuramericana de Infraestructuras (IIRSA)

2. Las infraestructuras en la integración regional

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2. Las infraestructuras en la integración regional

• Ayudas de la UE destinadas a la financiación

– Fondo de Cohesión (países con PIB<90% de la media UE)

– FEDER (Fondo Estructural de Desarrollo Regional)

– Línea Presupuestaria TEN

– Préstamos, garantías y bonificaciones en los tipos de interés

del BEI (Banco Europeo de Inversiones)

– Otras ayudas puntuales

– Necesidad de desarrollar financiaciones innovadoras

– Impulso a la financiación privada (Asociaciones Público-

Privadas: PPP)

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3. El desafío de financiar infraestructura:aplicación al caso español

Crisis de los modelos presupuestarios

Incidencia de las inversiones y endeudamiento en

las cuentas nacionales

– Inversiones realizadas y gestionadas por la

administración pública

– Inversiones realizadas y gestionadas por entidades

públicas empresariales o empresas públicas

– Inversiones realizadas y gestionadas por empresas

concesionarias o asociaciones público-privadas

Participación del sector privado

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3. El desafío de financiar infraestructura:aplicación al caso español

• Evolución de las inversiones en infraestructuras

INVERSIÓN EN IN

FRAESTRUCTURAS EN

TERMINOS REALES (Miles de €de 2000)

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3. El desafío de financiar infraestructura:aplicación al caso español

• La crisis del modelo presupuestario español (1996)

– Déficit público: 7% PIB

– Deuda pública: 90% PIB

– Elevados tipos de interés

– Disminución de la inversión pública en términos del PIB

– Exigencia de la UE de cumplir con los criterios de

convergencia económica para entrar en la Unión Monetaria

• Necesidad de un nuevo modelo de financiación

– Mantenimiento el ritmo de inversión

– Cumplimiento de los criterios de convergencia

– Participación de la iniciativa privada en la financiación

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3. El desafío de financiar infraestructura:aplicación al caso español

• Política seguida desde 1996

– El Manual de la norma SEC(95) de la UE sobre la incidencia

de las inversiones en el déficit y deuda públicos constituye

el marco de referencia de la política seguida

– Incrementar el ritmo de inversión de forma que tenga la

menor incidencia posible en contabilidad nacional

– Posibilidades de realizar y gestionar las infraestructuras

• Por la administración pública

• Por entidades públicas empresariales o empresas públicas

• Por empresas concesionarias

• Por asociaciones público-privadas (PPP)

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4. Modelos de financiación deinfraestructuras

Clasificación de sistemas de financiación

– Modelos basados en la financiación pública

– Modelos basados en la financiación privada

– Modelos basados en la financiación mixta

Razones que justifican el pago del usuario

– Visión histórica

– Criterios para el establecimiento de precios por el

uso de las infraestructuras

– Problemas de aplicación de precios

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4. Modelos de financiación deinfraestructuras

• Modelos de financiación en España

PúblicaPública con aplazamiento

de pagoPrivada Mixta

GESTIÓN

MODELOS

Método AlemánContrato de obra con abono de certificaciones

Peaje SobraArrendamiento

FINANCIACIÓN

Directa

IndirectaConcesión Tradicional

Fórmulas Mixtas

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5. El modelo de Participación Público-Privada (PPP)

Concepto de PPP

– PPP contractuales e institucionales

– Algunas confusiones relativas a los proyectos PPP

Razones que justifican su aplicación

– Ganancias de eficiencia

– Limitaciones fiscales

– Mejoras de calidad

Ejemplos de aplicación de PPP en el mundo

– Private Finance Iniciative (PFI) (Reino Unido)

– Privatización de redes (Francia, Italia, Japón)

– Concesión de obra pública (España, América Latina)

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5. El modelo de Participación Público-Privada (PPP)

• Características que deben cumplir los proyectos PPP

(Libro Verde sobre PPP de la UE)

– Larga duración de la relación entre el sector público y el

sector privado

– Participación del sector privado en la financiación

– Papel fundamental del sector privado en el mantenimiento

y explotación de las infraestructura

– Adecuada distribución de riesgos entre el sector público y

el sector privado

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Relación agente

principal

administración

concesionario

• Mayor exigencia en calidad de servicio

• Mayor transparencia en la información

• Mejor asignación de papeles

Ganancias de

eficiencia

técnica

• Participación del privado en el diseño

• Integración del ciclo de proyecto

• Introducción de competencia

• Acometer proyectos necesarios

• Trasladar pago al usuario

• Potenciar la productividad económica

Evitar

restricciones

presupuestarias

5. El modelo de Participación Público-Privada (PPP)

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5. El modelo de Participación Público-Privada (PPP)

• Características generales de las concesiones en España

– Estricta separación de los papeles Gobierno-sector privado

(no existen sociedades de economía mixta)

– Fuerte competencia en el proceso de adjudicación

– Proceso de licitación abierto basado en las ofertas

presentadas (no negociación)

– Transferencia del riesgo al concesionario en su mayor parte

– Implicación de las entidades financieras en el negocio

– Extensión del modelo a América Latina

Ranking de empresas

promotoras de concesiones

y PPP en el mundo

5. El modelo de Participación Público-Privada (PPP)

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6. La concesión de infraestructuras

Características

Aspectos preparatorios de una concesión

– Participación de la iniciativa privada en la

proposición de ideas

– Estudios de viabilidad y proyectos

Adjudicación de concesiones

– Precalificación

– Mecanismos de adjudicación

– Variables de licitación

– Algunas variables económicas empleadas

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6. La concesión de infraestructuras

Regulación de la calidad

– Concepto de calidad

– Incentivos a la calidad en los contratos de concesión

Asignación de riesgos en concesiones

– Planteamiento conceptual

– Principales riesgos en una concesión

– Mecanismos para mitigar el riesgo de tráfico

Renegociación de concesiones

– Definición del término

– Renegociaciones oportunistas

– Estudios empíricos

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6. La concesión de infraestructuras

• Características fundamentales de las concesiones

– Transferencias de los riesgos de disponibilidad y demanda

al sector privado (pueden ser mitigados)

– Transferencia de activos del concedente al sector privado

pero no la cesión de la propiedad que sigue en manos de la

administración

– Establecimiento de un plazo límite, fijo o variable, a partir

del cual el derecho de gestionar los activos revertirá de

nuevo al concedente

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7. La concesión de obra pública en España

Aplicación del método concesional en España

Legislación sobre concesiones

Modelo de concesión de obra pública en España

– Ámbito de aplicación

– Ingresos comerciales para financiar infraestructura

– Financiación cruzada

– Cláusula de iniciativa de los particulares

– Cláusula de progreso e indicadores de calidad

– Principio de riesgo y ventura y equilibrio financiero

Proyectos de concesión desarrollados en España

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7. La concesión de obra pública en España

• El modelo español de concesión de obra pública

– No incorpora la gestión de servicios públicos

– El contrato incluye construcción, explotación, conservación,

modernización, reposición y grandes reparaciones

– Puede incluir la construcción de una nueva infraestructura

(financiación cruzada)

– Admite que el concesionario explote zonas comerciales

– Introduce la cláusula de iniciativa de los particulares

– Introduce la cláusula de progreso e indicadores de calidad

– Introduce un mecanismo para mitigar el riesgo de tráfico

– Incluye el diálogo competitivo como mecanismo adjudicación

– Plazo máximo de 40 años

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7. La concesión de obra pública en España

• El modelo español de concesión de obra pública

– Regula nuevos mecanismos de financiación privada• Peaje (tarifas máximas con posibilidad de revisión)

• Peaje sombra (paga la administración según utilización)

• Ingresos comerciales de zonas de explotación

• Aportaciones públicas (modelos PPP)

– Introduce un nuevo contrato de colaboración entre el sector

Público y el sector Privado (CPP)• Para la provisión de servicios complejos e indeterminados de la

administración pública

• Incluye construcción de obras, instalaciones, etc. y la gestión integral y

mantenimiento de las instalaciones

• Es un contrato de contratos (hospitales, cárceles, etc.)

• Su adjudicación por el método del diálogo competitivo

• La contraprestación del contratista es un precio que abona la

administración vinculado a determinados objetivos

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8. Experiencias en América

Chile, Perú, Colombia, Argentina, Brasil

Méjico, Estados Unidos,

México 1989

Brasil 1995Perú 1999

Chile 1991

Argentina 1989

Colombia 1993

Inicio de los programas de concesiones de carreteras en Latinoamérica

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8. Experiencias en América

Análisis comparado

ESPAÑA CHILE MÉXICO COLOMBIA

Historial de aplicación de PPPs

Muy largo Medio Largo Medio

Importancia de las PPPs en la inversión pública

Alta Creciente

Muy alta Estable

Alta Creciente

Alta Estable

Infraestructuras de transporte en la que se ha invertido mayoritariamente

Carreteras Infra. Urbana Equip. Público

Carreteras Aeropuertos Infra. Urbana Equip. Público

Carreteras

Carreteras Ferrocarriles Aeropuertos Puertos

Mayoritariamente proyectos Greenfield Brownfield Greenfield

Brownfield Brownfield

Ley específica de concesiones o PPPs

SI Integrada en la Ley

de Contratos

SI Ley propia

NO NO

Plazo de concesión medio Máx. legal 40 años Máx. legal 50 años Plazos variables

Máx. legal 30 años Plazos variables ingreso esperado

Concepto de pago principal Usuarios

Aportes públicos Peaje sombra

Usuarios Usuarios

Peaje sombra Usuarios

Sistema de adjudicación Abierto (variables

técnicas y económicas)

Abierto (variable económica)

Abierto (menor aporte público)

Abierto (variable económica)

Riesgo de demanda Mitigado en los contratos

Mitigado en los contratos

Mitigado en los contratos

Mitigado en los contratos

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MODELOS DE LICITACIÓN

DBFO en el Reino Unido

Concesiones en España

1.Precalificación Cerrada

2.Negociación

Concesiones en

Chile

1.Requisitos de

experiencia

2.Combinación de

variables técnicas

y económicas

1.Precalificación

abierta

2.Evaluación

Técnica

3.Subasta

económica

8. Experiencias en América

Análisis comparado

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Sugerencias para hacer eficaces las PPP

1. Voluntad política para impulsar las PPP– Buena planificación (ágil, rápida, etc.)

– Negociación con entidades regionales y locales

– Realismo financiero

2. Racionalizar la organización y procedimientos– Organización de todas las fases del proyecto

– Optimización de los recursos financieros

3. Disponer de un marco jurídico propio– Ley de concesiones

4. Disponer de buenos proyectos antes de iniciar el proceso

5. Clarificar los criterios de expropiación

6. Abrir el mercado a las empresas – Introducir la competencia

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Recomendación final

• Creación de un Foro Latinoamericano de PPPs

que permita actualizar información e

intercambiar experiencias en el ámbito de las

PPPs en Latinoamérica