informe sobre el estado y calidad de las polÍticas
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INFORME SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO Y DESARROLLO EN PARAGUAY
SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
AUTOR: VÍCTOR VIDAL SOLER
MAYO DE 2012
“Con el apoyo financiero de Oak Foundation, Fundación AVINA y en colaboración con la
Plataforma Climática Latinoamericana (PCL) y la Fundación Futuro Latinoamericano como
Secretaría Ejecutiva de PCL”
INFORME SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE
CAMBIO CLIMÁTICO Y DESARROLLO EN PARAGUAY –
SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
Autor: Víctor Vidal Soler
Institución a cargo del Informe País: Fundación Moisés Bertoni
RESUMEN EJECUTIVO
Con la aprobación y ratificación, por parte del Congreso Nacional, tanto de la
Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático como del
Protocolo de Kyoto, el Estado paraguayo se obligó, como parte signataria, al
cumplimiento de los compromisos establecidos en dichos instrumentos
internacionales.
A partir de allí, las políticas públicas vinculadas, de manera génerica o específica, a la
temática referida, han venido generándose de manera lenta pero progresiva, aunque a
veces sin resultados prácticos en su implementación, como es el caso del Régimen de
Servicios Ambientales.
En el orden institucional, la creación en 2001 del Programa Nacional de Cambio
Climático (PNCC), dependiente de la Secretaría del Ambiente (SEAM), ha significado sin
duda el primer paso importante hacia la incorporación de un enfoque comprensivo y a
la vez especializado acerca de la problemática del cambio climático, en el seno de la
estructura estatal.
Además, la conformación del PNCC implicó no solo la creación de un órgano ejecutivo,
en este caso la Oficina Nacional de Cambio Climático, sino también de un órgano
consultivo y resolutivo que incluye en su composición a actores relevantes del ámbito
público y privado, como lo es la Comisión Nacional de Cambio Climático.
En efecto, durante el pasado 2011, se han podido constatar avances significativos en el
marco de las políticas públicas relativas a la materia, principalmente a partir de la
aprobación, en el seno de la Comisión Nacional de Cambio Climático y del Consejo
Nacional del Ambiente, de la Política Nacional de Cambio Climático, que incorpora los
principales ejes de acción en adaptación y mitigación, así como los lineamientos
estratégicos consensuados por los principales actores del sector.
Así también, en 2011, se ha suscrito el documento oficial del Programa Nacional
Conjunto ONU-REDD, que servirá no solo para instalar las capacidades nacionales
necesarias para implementar y desarrollar con éxito proyectos ONU-REDD en Paraguay
en el mediano plazo, sino que, en virtud del proceso de la instalación de dichas
capacidades nacionales, se realizarán también otros importantes avances sustanciales
para la materia en el corto plazo.
Entre esos avances esperados cabe mencionar, por ejemplo, la realización de un
Inventario Forestal Nacional, la instalación de un Sistema Nacional de Monitoreo
Forestal, y el desarrollo de un Sistema Nacional de contabilidad de carbono y manejo
de datos. Además, en el marco del referido Programa Nacional Conjunto de ONU-
REDD, se tiene prevista la capacitación de comunidades indígenas, para que estas
puedan acceder a los beneficios que se derivarán de la implementación de los
proyectos asociados al Programa.
No cabe duda, por otra parte, que el mayor desafío nacional, principalmente en lo que
al sector agropecuario y forestal se refiere, está dado por la situación de vulnerabilidad
que presenta el Paraguay ante los efectos del cambio climático. Al respecto, en lo que
concierne a la agricultura, fuente de importantes ingresos para la nación en su
conjunto, y sustento de vida para miles de familias campesinas e indígenas, las
cuestiones relacionadas a las medidas de adaptación requeridas para el sector y la
gestión del correspondiente financiamiento, ocuparán sin duda un lugar
preponderante en la agenda pública nacional de los próximos años.
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN: ALCANCES DEL INFORME 1
1. BREVE DESCRIPCIÓN DEL CONTEXTO 2
2. MAPA DE POLÍTICAS 6
2.1. Políticas que abordan la problemática del cambio climático en general 6
2.2. Políticas referidas al sector AFOLU 12
2.2.1. Políticas de mitigación 12
2.2.2. Políticas de adaptación 14
3. ANÁLISIS Y EVALUACIÓN DE LAS POLÍTICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO
Y AFOLU 17
3.1. El Programa Nacional y la Política Nacional de Cambio Climático 17
3.2. El Programa Nacional Conjunto de ONU-REDD 22
3.3. El Régimen de Servicios Ambientales 25
3.4. Las políticas de adaptación para el sector AFOLU 28
4. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 33
BIBLIOGRAFÍA
1
INTRODUCCIÓN: ALCANCES DEL INFORME
La consultoría dentro de la cual se enmarca el presente Informe Final ha sido
encomendada por la Fundación Moisés Bertoni a los efectos de la elaboración del
documento a ser presentado ante la Plataforma Climática Latinoamericana (PCL), en
carácter de informe nacional sobre el estado y la calidad de las políticas públicas en
Paraguay sobre cambio climático y desarrollo, con énfasis en el sector agropecuario y
forestal (conocido por sus siglas en inglés, AFOLU).
Al respecto, cabe señalar que el referido informe tiene como objeto servir de insumo,
a su vez, para la elaboración del informe regional sobre la materia que la PCL tiene
proyectado presentar en la Cumbre de la Tierra Rio+20.
En efecto, para el desarrollo del presente documento se han seguido los Lineamientos
Conceptuales y Metodológicos que fueron formulados por la PCL con el fin de
armonizar el trabajo de los grupos de investigación nacionales, de tal forma que el
objeto de estudio de los informes y las categorías de análisis utilizadas sean las
mismas.
En los referidos lineamientos, se indica que los informes nacionales deberán contener
cuatro partes fundamentales (Breve descripción del contexto; Mapa de políticas;
Análisis y evaluación de políticas; y Conclusiones y recomendaciones). Esas son las
partes que, precisamente, se desarrollarán en el presente documento.
Cabe señalar que, además de las correspondientes fuentes documentales, el consultor
ha hecho uso del recurso de las entrevistas en profundidad, dirigidas a determinados
actores claves de la materia, de tal modo a contar con diferentes puntos de vista sobre
el tema y enriquecer así las consideraciones vertidas en el presente informe.
En ese sentido, el consultor agradece la colaboración de las siguientes personas que
fueron entrevistadas: Lic. Diana Gauto (Punto Focal Alterno de ONU-REDD, SEAM), Ing.
Damiana Mann (Directora de Relaciones Internacionales del INFONA), Ing. Hugo Halley
(Coordinador Ejecutivo del Sistema MAG/SIGEST), Ing. Lilian Portillo (Especialista en
Cambio Climático del PNUD), y el Dr. Rafael Carlstein (miembro de la Comisión
Nacional de Cambio Climático en representación de la Unión Industrial Paraguaya).
2
Estado y calidad de las políticas públicas sobre cambio climático y
desarrollo en Paraguay
1. BREVE DESCRIPCIÓN DEL CONTEXTO
El Paraguay, país mediterráneo ubicado en el centro de América del Sur, posee una
superficie de 406.752 km2, en la cual, según datos oficiales de 20101, viven 6.381.940
personas, la mayoría de ellas en la denominada Región Oriental, en la cual se asientan
los principales centros urbanos de la República, incluida la capital Asunción y su zona
metropolitana.
En la estructura productiva paraguaya, escasamente industrializada, el sector
agropecuario tiene una participación protagónica, y esto, sumado a la aplicación cada
vez más extendida de técnicas de agricultura mecanizada a gran escala, ha provocado
que en las últimas décadas se observara un aumento de los territorios ocupados por
las grandes fincas rurales, lo cual se traduce en muchas ocasiones en cambios de uso
del suelo con una magnitud importante.
La situación descrita ha implicado, por otra parte, que creciera la población de las
áreas urbanas, principalmente a través de la formación de asentamientos que rodean
las principales ciudades, particularmente Asunción, lo cual ha provocado que, desde
aproximadamente inicios de los años noventa del siglo pasado, el número de
habitantes urbanos superara al número de habitantes rurales. En efecto, en la
actualidad, la población urbana representa el 59% de la población total del país2, índice
que no obstante es aún inferior al promedio de América Latina.
En términos sustanciales, el avance de la agricultura mecanizada a gran escala ha
implicado no solamente una fuerte presión para la migración de campesinos a las
ciudades, sino una disminución del número de las pequeñas parcelas rurales3 y, por
ende, un debilitamiento de la agricultura tradicional campesina, teniendo esto como
1 Encuesta Permanente de Hogares (EPH) 2010, efectuada por la Dirección General de Estadística,
Encuestas y Censos. 2 EPH 2010.
3 Según el Censo Agropecuario de 2008, las fincas de 500 ha o más ocupan el 85% de las tierras
agropecuarias del país.
3
consecuencia, además, un aumento de la pobreza y la extrema pobreza rurales, cuyos
índices son superiores a los de la pobreza urbana4.
Por otra parte, la expansión de la frontera agrícola ha provocado durante muchas
décadas una disminución progresiva e intensa de la superficie boscosa del país, de
manera aun más acentuada en la Región Oriental, proceso que solo pudo ser
disminuido sensiblemente a partir de la promulgación en 2004 de la ley conocida como
“Deforestación Cero”, cuya vigencia ha sido prorrogada en varias ocasiones5.
Por su parte, la Región Occidental asiste a un intenso proceso de conversión del uso de
sus suelos, a partir de la instalación de extensas unidades productivas ganaderas, que
ha implicado en los últimos años procesos de deforestación que se calculan en hasta
300.000 ha anuales6.
En lo referente a áreas silvestres protegidas, los avances de la última década han sido
alentadores, puesto que se ha pasado de cerca de 1.700.000 hectáreas de áreas
protegidas en 2001, a 6.000.000 en 20107, aunque permanecen los desafíos de lograr
la efectividad deseada en el control de los usos y actividades prohibidas en las áreas
silvestres, lo cual requiere necesariamente de un fortalecimiento de los componentes
que integran el Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas (Sinasip).
A su vez, la silvicultura representa una actividad económica en relativo crecimiento.
Según datos del Banco Central del Paraguay (BCP), el sector forestal ha crecido en
2011 en una tasa del 3%, habiendo aportado el 0,04% al crecimiento del PIB8.
Existe un creciente interés en las inversiones en el sector forestal, reforzado a partir de
la promulgación de la Ley No 3.001/2006 “De valoración y retribución de los servicios
ambientales”, que incluye en su regulación a los servicios relacionados a la mitigación
de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI), aunque como se verá más
4 Según la EPH 2010, la pobreza total afecta al 48,9 % de la población rural. En la población urbana,
dicho índice es de 24,7 %. 5 El instrumento original es la Ley N
o 2.524/2004 “De prohibición en la Región Oriental de las actividades
de transformación y conversión de superficies con cobertura de bosques”. Mediante la Ley No
3.663/2008 se prorrogó la vigencia de la referida prohibición hasta diciembre de 2013. Es importante señalar que el ámbito geográfico de aplicación de dicha ley se circunscribe exclusivamente a la Región Oriental, no resultando aplicable a la Región Occidental. 6 “Objetivos de Desarrollo del Milenio 2010. Primer Informe de Gobierno”. Gabinete Social de la
Presidencia de la República. Pág. 122. 7 Ídem, pág. 117.
8 “Informe Económico Preliminar 2011”. Banco Central del Paraguay.
4
adelante, dicho marco normativo adolece aún de la falta de reglamentación integral
que lo haga efectivo en la práctica.
Cabe señalar, con respecto al mismo ámbito, que ya la Ley Forestal de 1973, aún
vigente, ha establecido una reserva legal de bosques naturales, fijada en el 25% de la
superficie de las propiedades rurales de más de veinte hectáreas ubicadas en zonas
forestales, disposición sobre cuyo cumplimiento se ha venido insistiendo con mayor
fuerza en los últimos años.
De acuerdo con la Primera Comunicación Nacional a la Convención Marco de las
Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC)9, formulada por el Estado
paraguayo en 2001, el sector correspondiente al cambio y uso de la tierra aportaba el
22% del total de las emisiones de GEI en el año 1994, mientras que el sector
agricultura contribuía con el 73,48%, sumando de esa manera el sector AFOLU más del
90% de los GEI producidos.
Sin embargo, los indicadores expuestos corresponden al ya lejano Inventario Nacional
de GEI de 1994, con lo cual habrá que esperar a la publicación de la Segunda
Comunicación Nacional, actualmente concluida en su proceso de elaboración y ya
presentada oficialmente ante la Secretaría de la CMNUCC10, para conocer datos
actualizados respecto de la contribución del sector AFOLU a la emisión de GEI11.
Desde el enfoque de los riesgos e impactos del cambio climático para el sector AFOLU,
cabe resaltar la gran vulnerabilidad que afecta a la agricultura familiar campesina,
principalmente por los factores de pobreza y falta de acceso a tierras adecuadas y
suficientes, a lo que se agregan las debilidades de los programas de crédito rural y de
apoyo técnico.
En efecto, los comportamientos climáticos de los últimos años, principalmente en sus
temporadas de sequía prolongada, han incluso colocado a los pequeños productores
9 El Estado paraguayo ratificó la CMNUCC a través de la Ley N
o 251 de 1993. El Protocolo de Kyoto, por
su parte, fue ratificado mediante la Ley No 1447 de 1999.
10 La presentación fue realizada por el representante de la SEAM en oportunidad de la realización de la
Décimo Séptima Conferencia de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático, realizada en Durban, Sudáfrica, en diciembre de 2011. No obstante, el documento aún está pendiente de ser publicado en el sitio de Internet de la CMNUCC. 11
El Inventario Nacional de GEI contenido en la Segunda Comunicación Nacional, tiene como año base de referencia el 2000.
5
rurales en situaciones de grave inseguridad alimentaria, lo que ha ameritado, por
ejemplo, que el Poder Ejecutivo declarara a inicios del presente 2012 una situación de
emergencia alimentaria para la agricultura familiar campesina e indígena, por un plazo
de 90 días inicialmente, luego ampliado por otros 90 días más12.
Cabe señalar que una de las causas de la vulnerabilidad de la agricultura en Paraguay
ante los efectos del cambio climático, radica en la escasa implementación de sistemas
de irrigación, lo que provoca que la mayor parte del sector –ya no solamente los
pequeños productores– dependa de las lluvias para la provisión de agua a los
cultivos13.
12
Ver Decretos del Poder Ejecutivo No 8.282 y N
o 8.896 de 2012.
13 Ver “Paraguay: Country Note on Climate Change Aspects in Agriculture”. Banco Mundial. 2009. En:
www.worldbank.org/lacagccnotes
6
2. MAPA DE POLÍTICAS
2.1 Políticas que abordan la problemática del cambio climático en general
La creación del Programa Nacional de Cambio Climático (PNCC)
Con la aprobación y ratificación, por parte del Congreso Nacional, tanto de la CMNUCC
como del Protocolo de Kyoto, el Estado paraguayo se obligó, como parte signataria, al
cumplimiento de los compromisos establecidos en dichos instrumentos
internacionales.
En efecto, tomando en consideración los compromisos del Estado sobre la materia de
cambio climático, fue creada, por Decreto del Poder Ejecutivo Nº 6.754 de fecha 15 de
diciembre de 1999, la Oficina Paraguaya de Implementación Conjunta (OPIC), para
atender y orientar acciones vinculadas con la CMNUCC, estando integrada por una
Comisión Nacional de Implementación Conjunta, una Secretaría Ejecutiva y un Cuerpo
Técnico Asesor.
Sin embargo, en el año 2000, se crea la Secretaría del Ambiente (SEAM), pasando esta
dependencia con rango ministerial a constituirse en autoridad de aplicación de los
principales instrumentos normativos de carácter ambiental, incluyendo la CMNUCC y
el Protocolo de Kyoto, conforme lo dispone la Ley Nº 1561/2000.
En virtud del nuevo marco institucional ambiental generado con la creación de la
SEAM, el Poder Ejecutivo integró primeramente a la OPIC a la estructura de dicha
instancia ministerial, a través del Decreto No 10.960 de fecha 27 de Octubre de 2000,
pero ya al año siguiente dispuso la supresión de la OPIC y la creación, en su sustitución,
del denominado Programa Nacional de Cambio Climático (PNCC), dependiente de la
SEAM.
En la actualidad, según disposición del Decreto No 14.943 de fecha 9 de Octubre de
2001 "Por el cual se implementa el Programa Nacional de Cambio Climático", el PNCC
está integrado por la Comisión Nacional de Cambio Climático y por la Oficina Nacional
de Cambio Climático.
Tanto la Comisión Nacional de Cambio Climático como la Oficina Nacional, tienen el
mandato de actuar en forma conjunta, armónica y ordenada, en la evaluación e
7
implementación de las acciones vinculadas las obligaciones asumidas por la República
del Paraguay dentro de la CMNUCC y el Protocolo de Kyoto.
La creación de la Oficina Nacional de Mecanismo de Desarrollo Limpio (ODL)
Profundizando el proceso de especialización institucional en materia de cambio
climático, se crea, en el año 2004, por Resolución SEAM Nº 150/04, la Oficina Nacional
de Mecanismo de Desarrollo Limpio (ONMDL), con el propósito de cumplir con los
objetivos del Protocolo de Kyoto.
La ONMDL, que depende del PNCC, cuenta con una Guía de Procedimientos, aprobada
por Resolución SEAM No 1.663/05, en la que se exponen los requisitos y trámites para
la presentación de proyectos de MDL en Paraguay.
El Plan Quinquenal 2008 – 2012: Paraguay ante el Cambio Climático El Plan Quinquenal 2008 - 2012 es un plan de adaptación al cambio climático que fue
elaborado por la Oficina Nacional de Cambio Climático de la SEAM, en el marco de la
hoja de ruta establecida en la XIII Conferencia de las Partes de la CMNUCC (COP13,
2007), denominada Plan de Acción de Bali.
Las Líneas Estratégicas trazadas abarcan los temas de Adaptación y Vulnerabilidad;
Mitigación, Investigación y Educación; así como Líneas Estratégicas Transversales que
permean las líneas de acción de todas las estrategias. Cada una de las líneas
estratégicas tiene sus objetivos institucionales, estrategias funcionales y resultados
esperados con sus correspondientes indicadores.
Los resultados más importantes esperados de las diferentes líneas estratégicas son:
- Identificación de áreas y sectores con alta vulnerabilidad al cambio climático.
Acciones de adaptación.
- Adaptación al Cambio Climático, principalmente sector agropecuario, mediante
tecnologías apropiadas.
- Mejoramiento de las capacidades nacionales para enfrentar los impactos negativos
del Cambio Climático.
- Establecimiento y funcionamiento de un Sistema de Alerta Temprana, para reducir
riesgos.
8
- Reducción de emisiones de Gases de Efecto Invernadero en diversos sectores y
generación de incentivos financieros a los propietarios de sumideros.
- Conservación, fijación y prevención de emisiones en el sector forestal.
- MDL fortalecido y con proyectos funcionando.
- Portafolio de proyectos de energía renovable elaborado y promocionado.
- Inventarios de GEI elaborados periódica y sistemáticamente.
- Proyectos de investigación concretados y funcionando.
- Mecanismos de articulación interinstitucional e intersectorial establecidos.
- Recursos humanos capacitados.
- Sitio de internet actualizado y funcionando.
El Plan de Acción Nacional para el Fortalecimiento de Capacidades en el Marco de la
Gestión Ambiental Global
El referido Plan de Acción, publicado en Enero de 2011, fue elaborado a partir de las
recomendaciones del proyecto de Auto Evaluación de las Capacidades Nacionales
(NCSA, por sus siglas en inglés) para la instrumentación de las Convenciones de Río en
el Paraguay, realizada en el marco de la Iniciativa Global de Desarrollo de Capacidades,
con el apoyo del Fondo para el Medio Ambiente Mundial (GEF por sus siglas en inglés),
de la Secretaría del Ambiente (SEAM), del Gobierno de Paraguay y del Programa de
Naciones Unidas para el desarrollo (PNUD).
El Proyecto tuvo como objetivo general de trabajo la Convención Marco de las
Naciones Unidas sobre Cambio Climático, el Convenio de Diversidad Biológica, y la
Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación y la Sequía.
Respecto de cada una de las tres convenciones mencionadas, se formularon los
siguientes componentes orientados al fortalecimiento de la gestión para su
cumplimiento: Políticas públicas e instrumentos jurídicos, fortalecimiento institucional,
gestión integrada de recursos y ecosistemas, educación y comunicación ambiental y
financiamiento y cooperación.
Cabe señalar que dicho Plan de Acción ha servido de importante insumo para el
proceso, actualmente ya concluido, de construcción de la Política Nacional de Cambio
9
Climático, a través de la participación de los distintos actores de los sectores público y
privado, vinculados o interesados en la materia, con el liderazgo de la SEAM.
La Política Nacional de Cambio Climático
En noviembre de 2011, la Comisión Nacional de Cambio Climático aprobó el
documento borrador final de la Política Nacional de Cambio Climático (PNCC),
instrumento que tiene por objeto representar el marco que defina las actividades a ser
desarrolladas por los sectores público, privado y la sociedad civil en general, de
manera coordinada, en relación a la problemática del Cambio Climático, buscando
contribuir con la estabilización de los gases efecto invernadero, promover medidas de
adaptación y asegurar el desarrollo sustentable.
El documento, que luego fue analizado y aprobado por la instancia máxima en materia
de políticas ambientales, que es el Consejo Nacional del Ambiente (CONAM), tiene
como ejes transversales identificados: la perspectiva de género, el enfoque de
derecho, y la diversidad cultural.
Asimismo, se adoptan como áreas estratégicas de la Política, tanto a la adaptación
como a la mitigación, y como pilares estratégicos, a los siguientes: a) Fortalecimiento
de las capacidades institucionales; b) Financiamiento; c) Educación, comunicación y
participación ciudadana; y d) Gestión del conocimiento y la tecnología.
Otras políticas públicas sectoriales relevantes para el cambio climático
Además de la recientemente formulada Política Nacional de Cambio Climático,
corresponde mencionar la existencia de otras políticas públicas sectoriales que
resultan relevantes para la temática del cambio climático.
En ese sentido, cabe referir que la Política Ambiental Nacional es el instrumento más
importante de su tipo en materia de medio ambiente y recursos naturales. La misma
fue aprobada en la Primera Reunión Extraordinaria del CONAM, realizada el 31 de
mayo de 2005, haciendo uso de la atribución emanada de lo dispuesto por el Art. 3º de
la Ley No 1561/2000, que establece al CONAM como la instancia deliberativa,
consultiva y definidora de la política ambiental nacional.
10
La Política Ambiental se inicia con un diagnóstico de la situación ambiental en el que se
resaltan los crecientes problemas ambientales que viene afrontando el Paraguay en los
últimos años. Se menciona, entre otros, al mal uso de los recursos naturales que
compromete seriamente la sustentabilidad de los ecosistemas naturales, la calidad del
aire, del agua y de los suelos.
Seguidamente, el instrumento desarrolla los fundamentos y los principios de la política
ambiental. Entre estos últimos se encuentran: la sustentabilidad, la precaución, la
integralidad, la gradualidad y la responsabilidad.
En relación con los aspectos de interés relacionados al cambio climático, entre los
objetivos específicos de la Política Ambiental Nacional, pueden citarse los siguientes:
- Generar condiciones para el bienestar y el mejoramiento de la calidad de vida
de las personas.
- Optimizar el uso de los recursos naturales en los procesos productivos.
- Dinamizar la economía mediante la reconversión gradual de los procesos
productivos, introduciendo los principios de sustentabilidad en los sectores de
la producción y los servicios y promover la prevención de la contaminación.
- Propiciar el incremento de la eficiencia de los procesos productivos, a través
del uso sustentable del suelo, el agua, la energía y otros insumos, incentivando
su reutilización, recuperación y reciclaje, con la adopción de buenas prácticas
de gestión ambiental.
Las acciones que se implementen para el cumplimiento de estos objetivos específicos
de la política ambiental, sin dudas tendrán grandes beneficios para los procesos de
mitigación y/o adaptación a los efectos del cambio climático en el país.
Es oportuno mencionar también que una de las líneas estratégicas de la Política
Ambiental Nacional consiste en promover e inducir procesos de creación de mercados
y de financiamiento para el desarrollo sostenible, de modo a compatibilizar el
crecimiento económico con la protección ambiental.
11
Por otra parte, en el sector específico de la actividad forestal, se tiene aprobada la
Política Forestal Nacional, que es un instrumento elaborado y consensuado dentro del
ámbito de concertación de la Mesa Forestal Nacional y aprobado oficialmente por el
Consejo Asesor del Instituto Forestal Nacional (INFONA) en el año 2009.
En la Política Forestal Nacional se establecen los alcances y la visión país del futuro
desarrollo forestal sostenible del Paraguay, incluyendo las estrategias para su
implementación y los instrumentos necesarios para ejecutarlo, entre los que se
encuentra la legislación forestal como un instrumento clave para la implementación de
la política forestal.
El marco de estrategias de la política forestal se enfoca a lograr un balance adecuado
entre la conservación de los recursos forestales por un lado y por otra parte su uso
sostenible para beneficio de toda la sociedad.
Se considera como un aspecto primordial en la definición de objetivos del desarrollo
forestal a los diferentes sectores de la sociedad involucrados en el manejo sostenible
de los bosques, estimulando la generación de mayores beneficios económicos, sociales
y ambientales derivados de las actividades forestales y contribuyendo además a la
reducción de la pobreza rural.
Finalmente, en el ámbito específico de la agricultura y la ganadería, corresponde citar
la existencia del Marco Estratégico Agrario 2009-2018 (MEA), elaborado en el ámbito
del SIGEST14 y aprobado oficialmente por Resolución MAG Nº 320 de fecha 23 de junio
de 2009.
El MEA contempla 6 ejes estratégicos de desarrollo, compuestos por 5 ejes sustantivos
que son: a) competitividad agraria; b) desarrollo de la agricultura familiar y seguridad
alimentaria; c) desarrollo forestal sostenible y servicios ambientales, d) desarrollo
pecuario y granjero; y e) desarrollo de la energía; y un eje instrumental, consistente en
14
El Sistema Integrado de Gestión para el Desarrollo Agropecuario y Rural (SIGEST) fue creado por
Decreto Nº 169/08 y reglamentado por Resolución MAG Nº 356/08. El objetivo de la creación del
SIGEST, como instancia de participación interinstitucional, es asegurar la coherencia de contenidos y la
implementación orgánica y eficaz de las Políticas Sectoriales de Desarrollo Agropecuario y Rural,
atendiendo a las directrices del Marco Estratégico Agrario 2009-2018.
12
la adecuación institucional sectorial y la reingeniería del Ministerio de Agricultura y
Ganadería.
El propósito fundamental del MEA es que los planteamientos y prioridades, que fueron
establecidos consensualmente, puedan servir para el diseño de políticas públicas y la
adopción de medidas orientadas al desarrollo agrario y rural sostenible, por lo que es
un documento oficial importante que debe ser considerado en relación a la
problemática de los cambios climáticos asociados a la agricultura, silvicultura y otros
usos del suelo.
2.2 Políticas referidas al sector AFOLU
2.2.1 Políticas de Mitigación
ONU – REDD: El Programa Nacional Conjunto
El 19 de julio de 2011 fue suscrito el Documento del Programa Nacional Conjunto
(PNC) ONU REDD, cuyo objetivo principal es el de asistir al Gobierno de la República
del Paraguay para el establecimiento de un programa REDD+15 a nivel nacional
teniendo en cuenta las directrices de ONU REDD y las directrices de la FAPI16 que se
aplicarán para la implementación en territorios indígenas.
Para el cumplimiento del objetivo principal, el Programa apoyará el desarrollo de
capacidades a nivel nacional y local buscando lograr los siguientes tres resultados: 1)
Capacidad institucional y técnica mejorada de las organizaciones de Gobierno y de la
Sociedad Civil para gerenciar actividades REDD+ en Paraguay; 2) Capacidad establecida
para implementar REDD+ a nivel local; y 3) Aumento del conocimiento y generación de
capacidades para el tema REDD+ a las comunidades dependientes de los bosques, en
especial los pueblos indígenas y otros actores claves del país.
La estrategia de intervención seleccionada permitirá integrar e incorporar los
componentes REDD+ en los planes, los programas y presupuestos de las instituciones
15
El mecanismo de reducción de emisiones de la deforestación y la degradación de los bosques (REDD+) es una iniciativa de la ONU que busca motivar a los países en desarrollo con bosques a proteger los recursos forestales, mejorar su gestión y utilizarlos debidamente para contribuir a la lucha global contra el cambio climático. 16
La Federación por la Autodeterminación de los Pueblos Indígenas (FAPI) interviene como organización participante en el Programa Nacional Conjunto.
13
involucradas, al mismo tiempo de fortalecer sus capacidades, asegurando de esta
manera que Paraguay alcance el estado de preparación REDD+ dentro del plazo
previsto y posibilitando su sostenimiento en el tiempo.
Por parte de las Autoridades Nacionales, son varias las instituciones que asumieron
responsabilidades en el marco del PNC, entre las cuales corresponde destacar a la
SEAM, el INFONA y el MAG como las más estrechamente involucradas, tanto en
aspectos de coordinación como de participación en el proceso de implementación.
La duración del Programa está prevista en 36 meses, con fecha de culminación en julio
de 2014.
El Régimen de Servicios Ambientales
La figura de los servicios ambientales fue introducida al sistema jurídico paraguayo a
través de la Ley No 3.001/2006 “De valoración y retribución de los servicios
ambientales”, en la cual se los define como “los generados por las actividades
humanas de manejo, conservación y recuperación de las funciones del ecosistema que
benefician de forma directa o indirecta a las poblaciones”17.
Entre estos servicios, se incluyen aquellos relacionados con la mitigación de las
emisiones de gases de efecto invernadero: fijación, reducción, secuestro,
almacenamiento y absorción de carbono y otros GEI.
Las actividades humanas a retribuir o financiar por dicho servicios específico incluyen
la protección y el manejo de bosques, los proyectos de reforestación, la arborización
urbana, el componente forestal de los proyectos o sistemas agroforestales, la
reforestación de orillas de ríos y nacientes, entre otros.
El referido cuerpo legal, crea además el Régimen de Servicios Ambientales, cuyo
objetivo es establecer un mecanismo técnico y administrativo que permita la
valoración o tasación integral de los diversos servicios ambientales brindados por un
terreno o finca, y su retribución conforme con éstos.
17
Art. 2º de la Ley No 3.001/2006.
14
El objetivo operativo de la ley es que los propietarios o poseedores de elementos de la
naturaleza que contribuyan a la generación de servicios ambientales, tengan derecho a
la correspondiente retribución por los servicios prestados.
La correspondiente retribución debe operarse, según la ley citada, a través de la
emisión de Certificados de Servicios Ambientales, que en su carácter de títulos-valor
libremente negociables, podrán ser obtenidos ser obtenido por personas físicas o
jurídicas que, en virtud del proyecto que vayan a ejecutar o la actividad que realicen,
estén obligadas a invertir en servicios ambientales; así como por cualquier otra
persona física o jurídica, nacional o extranjera, que tenga interés en prestar dichos
servicios o a pagar para que un tercero lo preste, en las condiciones previstas en la Ley.
2.2.2 Políticas de Adaptación
La Dirección de Apoyo a la Agricultura Familiar del MAG (ex PRONAF)
El Programa Nacional de Apoyo a la Agricultura Familiar (PRONAF) fue un programa
diseñado y ejecutado por el Ministerio de Agricultura y Ganadería, que tuvo como
objetivos específicos, entre otros: a) Promover la diversificación de rubros de renta
acorde a la conveniencia de las familias dedicadas a la agricultura familiar; b) Asegurar
la producción de rubros de consumo de las familias incorporadas al programa; c)
Incrementar el nivel implementación de tecnologías agropecuarias y forestales
sostenibles; d) Proveer apoyo financiero a las unidades productivas familiares
mediante criterios técnicos establecidos; y e) Desarrollar un sistema de apoyo directo a
las fincas familiares afectadas por contingencias climáticas.
Uno de sus componentes de mayor relevancia en relación con la temática de cambio
climático, consistió en el apoyo para la reposición de semillas de cultivos afectados por
fenómenos climáticos y compensación por contingencia climática, durante el período
2008/2009, que incluyó el soporte financiero de compensación por contingencia de
fenómenos climáticos.
Recientemente, la denominación del PRONAF ha sido cambiada por la de Dirección de
Apoyo a la Agricultura Familiar, la cual, en virtud de lo dispuesto por el Decreto No
8.700 de fecha 4 de abril de 2012, pasa a sustituir en sus funciones al antiguo
programa nacional, con una nueva estructura y reasignación presupuestaria.
15
Por otra parte, cabe mencionar también la existencia del Programa denominado
“Fomento de la Producción de Alimentos por la Agricultura Familiar” (PPA), manejado
asimismo por el MAG, y que tiene como objetivo ordenar bajo un marco unificado los
servicios institucionales de asistencia técnica en organización, producción y
comercialización; educación rural; y transferencia de incentivos, focalizando sus
acciones en grupos de personas dedicadas a la agricultura familiar.
La creación del Sistema de Información y Soporte para la Toma de Decisiones (SISTD)
En Paraguay se tiene instalado y funcionando el Sistema de Información y Soporte para
la Toma de Decisiones (SISTD) desde el año 2005.
Dicho sistema, que depende de la Unidad de Gestión de Riesgos (UGR) del Ministerio
de Agricultura y Ganadería (MAG) apunta a generar información sobre rubros
relacionados con la producción agropecuaria y forestal, con el objetivo de evaluar la
variabilidad y riesgos en la producción tomando en consideración el tiempo, el clima,
riesgo de aparición de plagas y enfermedades, informes de mercado, entre otros.
El SISTD/UGR posee la zonificación agroecológica de 15 rubros en la Región Oriental
del Paraguay, como también mapas de zonas asociadas a riesgos climáticos severos.
La creación del Instituto Paraguayo de Tecnología Agraria
El Instituto Paraguayo de Tecnología Agraria (IPTA) fue creado a través de la Ley No
3.788 del año 2010, como entidad autárquica de derecho público, y tiene como
objetivo general la generación, rescate, adaptación, validación, difusión y transferencia
de la tecnología agraria, y el manejo de los recursos genéticos agropecuarios y
forestales.
Su objetivo específico es el desarrollo de programas de investigación y de tecnologías
que permitan elevar la productividad de los productos de origen agropecuario y
forestal, a fin de potenciar su competitividad para el mercado interno como de
exportación.
Corresponde considerar a la creación del IPTA, sumada a la existencia previa del ya
referido SISTD/UGR, como un avance en la construcción de un marco de políticas y de
16
acciones públicas que, como parte de sus componentes, apunten a disminuir la
vulnerabilidad de la agricultura en Paraguay frente a la variabilidad climática.
Cabe señalar en ese sentido que, recientemente, también el Servicio Nacional de
Calidad y Sanidad Vegetal y de Semillas (SENAVE), ha procedido a implementar
acciones relacionadas a la investigación agrícola, al diseñar un proyecto de
conservación y producción de semillas nativas de importancia para la agricultura
familiar campesina.
17
3. ANÁLISIS Y EVALUACIÓN DE LAS POLÍTICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO Y AFOLU
3.1 El Programa Nacional y la Política Nacional de Cambio Climático
A los efectos de la correspondiente evaluación, hemos decidido considerar en conjunto
tanto la institucionalidad creada al interior del Estado para atender directamente las
cuestiones referidas al cambio climático, como el instrumento de política de carácter
general, adoptado recientemente, que es precisamente fruto de los trabajos
desarrollados en el marco de la institucionalidad previamente referida.
Con respecto al primer aspecto, tomaremos como referencia central los resultados
producidos en el marco del ya citado Proyecto de Auto-Evaluación de Capacidades
Nacionales para el Cumplimiento de los Compromisos Ambientales en el Paraguay
(NCSA), cuyo proceso fue encabezado por la SEAM, con el impulso del GEF y el apoyo
del PNUD.
Si bien el cumplimiento de los compromisos derivados de la CMNUCC no constituyó el
único componente para la evaluación practicada, las necesidades que fueron
detectadas responden a un diagnóstico general que incluye dicho componente, y por
lo tanto sus resultados le son perfectamente aplicables.
En ese sentido, en el documento del Plan de Acción Nacional para el Fortalecimiento
de Capacidades en el Marco de la Gestión Ambiental Global, que surgió como corolario
de las actividades del proyecto mencionado, se mencionan 13 necesidades de creación
y/o fortalecimiento de capacidad, en tres niveles (sistémico, institucional e individual).
Dichas necesidades son las siguientes:
- A nivel sistémico: gestión de recursos financieros nacionales e internacionales para
la implementación de las Convenciones; descentralización de la gestión y ejecución
de proyectos ambientales; fortalecimiento del marco legal, político y normativo;
fortalecimiento institucional y aplicación de estrategias para el cumplimiento de la
Legislación ambiental; creación de un sistema de incentivos e instrumentos
económicos; mejorar los niveles de coordinación interinstitucional e intersectorial; y
desarrollo o fortalecimiento de sistemas de recolección, manejo e intercambio de
información.
18
- A nivel institucional: desarrollo de mecanismos de coordinación al interior de la
SEAM; fortalecimiento de organizaciones locales; apoyo a instituciones de
investigación; y fortalecimiento de los gobiernos locales en gestión ambiental.
- A nivel individual: capacitación de recursos humanos y retención del personal
capacitado; y mejorar el nivel de educación, sensibilización y concienciación
ambiental.
Si bien las necesidades detectadas en el nivel institucional son las más relevantes para
el objeto de este apartado, la mención de las otras esferas guarda sin embargo su
correspondiente importancia en el sentido de que, al hablar de la “capacidad
nacional”, no se puede centrar el enfoque exclusivamente en las dependencias
estatales pertinentes, sin considerar los aspectos sistémicos.
Ahora bien, analizando la naturaleza del Programa Nacional de Cambio Climático,
creado por el Decreto No 14.943 de 2001, cabe señalar que su diseño responde a un
intento de otorgar a la temática del cambio climático la jerarquía y la dedicación
institucional que amerita.
El PNCC depende directamente de la Dirección de Planificación Estratégica de la SEAM,
y tiene una estructura dual, compuesta, por un lado, de la dependencia propiamente
ejecutiva y encargada de la implementación de la política nacional sobre cambio
climático, que es la Oficina Nacional de Cambio Climático; y por otro lado, una
instancia colegiada, de carácter deliberativo, consultivo y resolutorio, que es la
Comisión Nacional de Cambio Climático, integrada por representantes de distintos
sectores, tanto gubernamentales como de la sociedad civil.
En efecto, son integrantes de la Comisión Nacional de Cambio Climático: a) La
Secretaria del Ambiente (SEAM), que ejerce la Presidencia de la Comisión; b) El
Ministerio de Relaciones Exteriores (MRE), que ejerce la Vicepresidencia; c) El
Ministerio de Industria y Comercio (MIC); d) El Ministerio de Obras Publicas y
Comunicaciones (MOPC); e) El Ministerio de Hacienda (MH); f) El Ministerio de
Agricultura y Ganadería (MAG); g) La Secretaria Técnica de Planificación (STP); h) La
Oficina Nacional de Meteorología (ONM); i) La Administración Nacional de Electricidad
(ANDE); j) La Red de Organizaciones Ambientales (ROAM); k) La Facultad de Ciencias
19
Químicas de la Universidad Nacional de Asunción (FCQ); l) La Facultad de Ingeniería de
la Universidad Nacional de Asunción (FI); m) La Facultad de Ciencias Agrarias de la
Universidad Nacional de Asunción (FCA); n) La Facultad de Ciencias Exactas y Naturales
de la Universidad Nacional de Asunción (FACEN); o) La Facultad de Ciencias y
Tecnologías de la Universidad Católica Nuestra Señora de la Asunción (FCT – UCA); p)
La Unión Industrial Paraguaya (UIP); y q) La Asociación Rural del Paraguay (ARP).
La existencia de la Comisión Nacional de Cambio Climático como instancia
permanente, le otorga al PNCC el respaldo de contar con un foro calificado y
representativo de todos los actores relevantes de la materia, de tal modo a cooperar
con el trabajo de la Oficina Nacional, y otorgar una validación por consenso a la política
nacional de cambio climático.
Ahora bien, precisamente en relación con la referida Política Nacional de Cambio
Climático, cabe señalar como una debilidad institucional en el funcionamiento de la
Comisión, la excesiva dilación para haber aprobado dicho instrumento, puesto que, si
se considera la distancia de tiempo entre el decreto que crea el PNCC (2001), y el
momento de la aprobación de la Política Nacional en el seno de la Comisión (2011), se
constata un período de una década sin haber contado con tan valioso instrumento,
cuya formulación es además un mandato contenido en el decreto de creación del
PNCC18.
En ese sentido, no cabe duda de que la notoriedad pública que fue ganando
progresivamente la temática del cambio climático a nivel nacional, en sintonía con la
tendencia a nivel global, como también el acompañamiento más decidido emprendido
por el Gobierno y por los diversos actores relevantes del sector privado en los últimos
años, sumado esto al aporte técnico y financiero de importantes organismos
internacionales de cooperación, han permitido que fuera posible consensuar
finalmente un instrumento marco de política pública en la materia.
18
Existieron, con anterioridad a la Política Nacional de Cambio Climático, otros instrumentos de planificación para el sector, como el ya referido Plan Quinquenal 2008 – 2012: Paraguay ante el Cambio Climático, aunque sin la jerarquía ni la naturaleza atribuible a una política pública sectorial.
20
En un sentido similar, y atendiendo en este caso al funcionamiento interno de la
Comisión, fue aprobado también recientemente por el Pleno de dicho órgano, en
fecha 18 de julio de 2011, el respectivo Reglamento Interno de Funciones.
La aprobación de los dos instrumentos previamente referidos, constituye una señal de
fortalecimiento y maduración institucional por parte de la Comisión Nacional de
Cambio Climático, que durante muchos años vio dificultada su labor, ya sea por la
ausencia del debido impulso por parte del Estado, o bien por la falta de un
entendimiento adecuado entre los diversos sectores allí representados.
Ahora bien, otra muestra de aspectos institucionales a ser mejorados, en este caso
atribuibles al PNCC y a la SEAM como entidad, tiene que ver con la implementación y
el seguimiento de los compromisos internacionales que el Estado paraguayo ha
asumido en materia de cambio climático.
Como es sabido, la CMNUCC establece en su Art. 12, en carácter de mecanismo de
transmisión de información relacionada con la aplicación de la Convención, la remisión
de comunicaciones nacionales por parte de los Estados signatarios, actividad que debe
ser actualizada periódicamente.
Al respecto, el Paraguay ha remitido oficialmente la Primera Comunicación Nacional en
el año 2001. La Segunda Comunicación Nacional fue presentada recién a finales de
2011, en ocasión de la realización de la 17ª Conferencia de las Partes de la CMNUCC
(COP 17) en Durban, Sudáfrica, aunque continúa pendiente aún de su publicación
oficial en el sitio de Internet de la CMNUCC19. Dicha situación, naturalmente, dificulta
el seguimiento, por parte de los actores interesados y la ciudadanía en general, de los
avances en términos de mitigación y adaptación al cambio climático, a partir de
indicadores oficiales.
En lo que se refiere específicamente a la Política Nacional de Cambio Climático, habrá
que esperar el transcurso de una mayor cantidad de tiempo para poder evaluar sus
resultados e impactos, puesto que su adopción es bastante reciente, datando de
finales de 2011.
19
Cabe señalar que varios países latinoamericanos ya han remitido en los últimos años su segunda comunicación nacional, y algunos incluso han presentado una tercera.
21
Al respecto, resulta ilustrativo tomar como parámetro lo que fue planteado en su
oportunidad a través del ya referido Plan Quinquenal 2008 – 2012: Paraguay ante el
Cambio Climático, puesto que, en efecto, la Política Nacional de Cambio Climático lo
toma expresamente como una de sus fuentes y, lo que es aun más importante, incluye
en su estructura muchos de los objetivos estratégicos ya enunciados en dicho
instrumento, la mayoría de ellos, por cierto, pendientes de una realización
satisfactoria.
A tal efecto, pueden señalarse algunas líneas estratégicas de la referida Política
Nacional, que cobran una importancia clave para la implementación de todas las
demás; ejemplo de ello es el aspecto relativo al fortalecimiento institucional.
En ese sentido, dentro del Pilar Estratégico del financiamiento, ha sido incluida la línea
del potenciamiento financiero y estructural del PNCC, a través de, entre otras acciones,
la promoción de su inclusión expresa en el Presupuesto General de la Nación, a los
efectos de contar con una estructura presupuestaria permanente, teniendo en cuenta
que, en la actualidad, el PNCC no figura en el Presupuesto institucional de la SEAM con
un programa presupuestario propio. Así también, se ha incluido la acción de promover
las acciones normativas y de carácter administrativo que generen tasas u otras formas
de ingreso al PNCC.
Por último, resulta oportuno señalar en este apartado que, al interior del PNCC
funciona también otra importante dependencia administrativa que es la Oficina
Nacional de Desarrollo Limpio (ONMDL), creada en el año 2004, por Resolución SEAM
Nº 150/04, con el propósito de cumplir con los objetivos del Protocolo de Kyoto. Esta
oficina cuenta con una Guía de Procedimientos, aprobada por Resolución SEAM No
1.663/05, en la que se exponen los requisitos y trámites para la presentación de
proyectos de MDL en Paraguay.
Como es sabido, el MDL permite a las Partes del Anexo I de la CMNUCC la compra de
Reducciones Certificadas de Emisiones (CER) provenientes de proyectos de desarrollo
sostenible en países no incluidos en el Anexo I, como un medio para cumplir con sus
metas vinculantes de reducción de emisiones.
22
En el caso paraguayo, la posibilidad de desarrollar proyectos de MDL, especialmente
en el ámbito forestal, ha pasado a tener relación, a partir del año 2006, con la Ley que
establece la valoración y retribución por servicios ambientales, razón por la cual
abordaremos dicha temática específica en el apartado dedicado a dicha política.
No obstante, resulta importante señalar que, a la fecha, y según datos del sitio oficial
de Internet del MDL-CMNUCC, el Paraguay tiene registrados solamente dos proyectos
en curso: uno, de reforestación de tierras de cultivo y pastizales en comunidades de
bajos ingresos del departamento de Paraguarí, registrado en 2009 bajo el número de
referencia 2694, y con participación del INFONA; y otro, de producción de aceite
vegetal para su uso en vehículos, registrado en 2010 bajo el número de referencia
329120.
3.2. El Programa Nacional Conjunto de ONU-REDD
Como ya se señaló en el capítulo anterior, el 19 de julio de 2011 fue suscrito el
Documento del Programa Nacional Conjunto (PNC) ONU-REDD, que tiene como
objetivo principal asistir al Gobierno de la República del Paraguay para el
establecimiento de un programa REDD+ a nivel nacional teniendo en cuenta las
directrices de ONU-REDD y las directrices de la FAPI que se aplicarán para la
implementación en territorios indígenas.
Por parte de las organizaciones pertenecientes al Sistema de Naciones Unidas,
suscribieron el documento el Representante Residente del PNUD en Paraguay, el
Representante Residente de la FAO en Paraguay, y la Directora y Representante
Regional del PNUMA.
Entre las Autoridades Nacionales, intervinieron con su firma el Ministro de Relaciones
Exteriores, el Ministro de la Secretaría del Ambiente, y el Presidente del Instituto
Forestal Nacional. En representación de los pueblos indígenas, suscribió el documento
el Presidente de la Federación por la Autodeterminación de los Pueblos Indígenas
(FAPI).
El recuento de instituciones intervinientes resulta oportuno para dimensionar la
magnitud con la que fue diseñado el referido Programa Nacional Conjunto, cuya
20
Cfr. http://cdm.unfccc.int/Projects/projsearch.html (Fecha de última consulta: 30/04/2012).
23
ejecución, que deberá estar finalizada en julio de 2014, representará enormes avances
en cuanto a la capacidad nacional se refiere, no solo para la futura implementación de
un Programa REDD, sino para la implementación de políticas públicas referidas al
cambio climático, particularmente en lo concerniente al sector forestal y de otros usos
del suelo.
En el marco del Resultado 1 esperado para el PNC, “Capacidad institucional y técnica
mejorada de las organizaciones de Gobierno y de la Sociedad Civil para gerenciar
actividades REDD+ en Paraguay”, cabe resaltar:
- El Producto 1.1, que se refiere a la elaboración de un Plan de Acción para la reducción
de emisiones debidas a la deforestación y la degradación de bosques (Programa
REDD+), que incluye el establecimiento de un Comité Nacional REDD+, componente
que se encuentra en fase de preparación, bajo la coordinación de la SEAM y el INFONA,
y la participación de la FAPI.
- El Producto 1.2, que consiste en la instalación del Sistema Nacional de Información
Forestal (INFONA) y el Sistema de Información Ambiental (SEAM) para medir y evaluar
la reducción de emisiones provenientes de la deforestación y degradación de bosques.
Al respecto, cabe señalar que el INFONA ya se encuentra en proceso de ejecución del
proyecto de Inventario Forestal Nacional, con financiamiento de fondos
correspondientes al PNC ONU-REDD. Dicho inventario permitirá contar con
información cuantitativa y cualitativa sobre los recursos forestales, discriminados por
categorías de bosques para todo el país, disponible y accesible a los tomadores de
decisión. También es importante referir que ya se cuenta con un sitio de Internet (en
versión beta) que muestra el esquema de lo que será el Sistema Nacional de
Monitoreo Forestal de Paraguay21. Dicho sistema, estará vinculado al sistema de
información ambiental nacional, lo cual contribuirá al monitoreo de bosques y cambios
de uso de suelo, el sistema de contabilidad de carbono así como con otros sistemas de
información y bases de datos relevantes, más concretamente los del Ministerio de
Agricultura y Ganadería; la Dirección General de Estadística, Encuestas y Censos; y la
Secretaría de Acción Social, con el fin de establecer sinergias de las actividades REDD+
con las políticas de lucha contra la pobreza y las iniciativas de desarrollo social y rural.
21
Cfr. el sitio: http://paraguay-smf.org
24
- El Producto 1.3, consistente en el desarrollo de un Sistema Nacional de contabilidad
de carbono y manejo de datos.
- El Producto 1.4, que aborda los mecanismos de pagos y canalización de los mismos a
nivel local. En este punto, cabe señalar que se analizarán los aspectos legales, políticos,
e institucionales de la tenencia del recurso forestal y el carbono; como también los
mecanismos de pago existentes y los propuestos, de relevancia para REDD+, entre los
cuales debe mencionarse a los pagos por servicios ambientales. También, en lo
referente a un aspecto muy relevante para las comunidades indígenas, se analizará la
tenencia de la tierra, incluyendo los territorios indígenas, recursos naturales, datos
desagregados por sexo y requerimientos para REDD+, y preparación de una propuesta
de plan para la delimitación, demarcación, titulación de las mismas, y la restauración
ambiental de las tierras indígenas.
En el marco del Resultado 2, “Capacidad establecida para implementar REDD+ a nivel
local”, se espera establecer un Proyecto Piloto REDD+, como también identificar
nuevos sitios con potencial REDD+ de acuerdo con las características locales y los
criterios de selección.
Finalmente, dentro del Resultado 3 “Aumento del conocimiento y generación de
capacidades para el tema REDD+ a las comunidades dependientes de los bosques, en
especial los pueblos indígenas y otros actores claves del país”, se incluye el diseño de
una campaña nacional REDD+ dirigida a tomadores de decisión, pueblos indígenas,
actores locales y público en general; la capacitación y consulta sobre REDD+ con
Pueblos Indígenas; y la capacitación y consulta sobre REDD+ con pequeños, medianos
y grandes productores, y otros actores.
Por otra parte, en cuanto a su estructura organizacional, el PNC comprende las
siguientes instancias:
- El Comité Político de Alto Nivel: Conformado por el Ministro de la SEAM, el
Presidente del INFONA, el Presidente de la FAPI y el Coordinador Residente de las
Naciones Unidas en Paraguay, que tendrán la potestad de asignar representantes
cuando ellos no estén disponibles. El Comité Político podrá incluir otras organizaciones
e instituciones que se consideren pertinentes.
25
- El Equipo Técnico Nacional REDD+: Conformado por la SEAM, INFONA y FAPI.
Tendrá funciones directivas y técnicas del programa. Este equipo se encargará de
facilitar el nombramiento del/la Coordinador/a del programa REDD+, quien contará
con apoyo financiero y administrativo para efectos de consolidación de información y
reporte a nivel nacional e internacional.
- El Comité Nacional REDD+ (en fase de implementación): Que estará conformado
por las instituciones que hacen parte del CONAM y del Consejo Asesor Forestal del
INFONA. Dicho Comité Nacional tendrá la responsabilidad de proveer orientación y
recomendaciones para la implementación del PNC y tendrá funciones de monitoreo de
la ejecución del mismo. En el marco del PNC, el Comité Nacional REDD+ elaborará y
adoptará sus reglamentos de funcionamiento, incluyendo aspectos como la
membresía, roles y responsabilidades, frecuencia de reuniones, protocolo de
reuniones, entre otros puntos.
Cabe señalar finalmente que el monto total presupuestado para el Programa Nacional
Conjunto ONU-REDD asciende a US$ 4.720.001, que incluye los costos del Programa y
los costos indirectos22.
3.3. El Régimen de Servicios Ambientales
El Régimen de Servicios Ambientales fue creado en Paraguay a través de la Ley No
3.001/2006 “De valoración y retribución de los servicios ambientales”, con la finalidad
de que los denominados “prestadores” de dichos servicios pudieran acceder a
mecanismos de retribución por la prestación de aquellos, y que, de eso modo, se
estableciera un factor más de incentivo para la conservación y el uso sostenible de los
recursos naturales.
En lo que a la temática del cambio climático se refiere, es importante señalar que la
Ley No 3.001/2006 considera al cumplimiento de los compromisos emanados de la
CMNUCC como uno de sus objetivos principales y, en efecto, entre los servicios
ambientales específicos contemplados por la ley, figuran los relacionados con la
mitigación de las emisiones de gases de efecto invernadero: ya sea a través de la
22
Cfr. Documento oficial del PNC ONU-REDD, suscrito en fecha 19 de julio de 2011.
26
fijación, reducción, secuestro, almacenamiento y absorción de carbono y otros gases
de efecto invernadero.
Las actividades a retribuir o financiar por este servicio incluyen protección y manejo de
bosques, proyectos de reforestación, arborización urbana, componente forestal de los
proyectos o sistemas agroforestales, reforestación de orillas de ríos y nacientes,
palmares, independientemente del tamaño o magnitud del proyecto de que se trate23.
En el marco de referida ley, se ha establecido la Oficina Nacional de Servicios
Ambientales (ONSA), que cuenta con un procedimiento operativo y una
reglamentación normativa en proceso de revisión.
En efecto, la Ley de Servicios Ambientales fue reglamentada en su momento mediante
el Decreto Nº 10.247 de fecha 20 de marzo de 2007, aunque de manera parcial. Dicho
decreto, tomando en consideración las disposiciones de la Ley Forestal (Ley No
422/1973) y de la denominada Ley de Deforestación Cero, estableció que los
propietarios de inmuebles rurales de la Región Oriental de más de veinte hectáreas,
que hubieran mantenido más del veinte y cinco por ciento del área de bosques
naturales, que se hubieran inscripto en el Registro Especial de Bosques Naturales
creado por medio de la Resolución MAG N° 84 del 22 de febrero de 2007 y que
cumplieran con los demás requisitos establecidos en la legislación vigente, podrían
certificar los servicios ambientales que produzcan sus bosques y luego negociar los
Certificados de Servicios Ambientales que en consecuencia se emitan, según las
condiciones que al efecto establezca la Comisión Nacional de Valores.
Con posterioridad, la SEAM dictó a su vez resoluciones reglamentarias de la referida
ley y el decreto, que son la No 531 de 2008 y la No 1.564 de 2009, pero no obstante, el
esquema reglamentario de la ley continuó siendo insuficiente y ello ha motivado la
prácticamente nula aplicabilidad práctica de los mecanismos establecidos.
Cabe mencionar, entre las dificultades que han influido en la falta de operatividad del
régimen establecido, el hecho de que su eficacia final no depende solamente de la
institución rectora en materia ambiental, en este caso la SEAM, o del instituto rector
en materia forestal, el INFONA, sino que intervienen también con un rol muy
23
Ley No 3.001/2006, Art. 2º, inc. a).
27
importante otros organismos públicos, como el Ministerio de Hacienda y la Comisión
Nacional de Valores.
Esto es así porque el mecanismo específico para que la retribución se haga efectiva a
los prestadores de servicios ambientales, consiste en la emisión de los denominados
“Certificados de Servicios Ambientales”, con naturaleza de títulos-valor libremente
negociables, lo cual requiere de la reglamentación e intervención pertinente por parte
de los organismos mencionados, proceso de involucramiento institucional que ya ha
sido iniciado, pero cuyos avances no han derivado aún en un resultado concreto.
Por último, debe señalarse que uno de los aspectos específicos de la Ley de Servicios
Ambientales que ha merecido recientemente un análisis en el seno de la Comisión
Nacional de Defensa de los Recursos Naturales (CONADERNA), del Congreso Nacional,
ha sido la necesidad de reglamentar el Art. 11 de la referida ley, que dispone que los
proyectos de obras y actividades definidos como de alto impacto ambiental, tales
como construcción y mantenimiento de caminos, obras hidráulicas, usinas, líneas de
transmisión eléctrica, ductos, obras portuarias, industrias con altos niveles de emisión
de gases, vertido de efluentes urbanos e industriales u otros, según el listado que al
efecto determine el Poder Ejecutivo, deben incluir dentro de su esquema de
inversiones la compensación por servicios ambientales por medio de la adquisición de
Certificados de Servicios Ambientales, sin perjuicio de las demás medidas de
mitigación y conservación a las que se encuentren obligados.
Dicha disposición del Art. 11, que incluso involucra a los proyectos ejecutados por los
organismos y entidades estatales, tampoco fue cumplida en la práctica hasta la fecha,
por la falta de una reglamentación específica que aclare el procedimiento a seguir. Al
respecto, sería importante que se realicen las gestiones pertinentes para que las
instituciones públicas sobre cuyo ámbito de acción resulta potencialmente aplicable la
obligatoriedad de adquisición de los referidos certificados, tomen el conocimiento
detallado y la conciencia institucional requerida para que la reglamentación señalada
cobre el debido impulso.
28
3.4. Las políticas de adaptación para el sector AFOLU
En lo concerniente a las políticas de adaptación a los efectos del cambio climático para
el sector AFOLU, uno de los aspectos que se han venido trabajando con mayor fuerza
en los últimos años ha sido el del fomento y apoyo a las actividades de la agricultura
familiar campesina, y a los pequeños y medianos productores rurales en general.
Entre otras acciones, el Estado ha venido implementando, a través del Ministerio de
Agricultura y Ganadería, el Programa Nacional de Apoyo a la Agricultura Familiar
(PRONAF), que fue creado a través del Decreto No 10.547 de fecha 7 de julio de 2007.
El referido programa incluía entre sus objetivos: la promoción de la diversificación de
rubros de renta acorde a la conveniencia de las familias dedicadas a la agricultura
familiar; el aseguramiento de la producción de rubros de consumo de las familias
incorporadas al programa; el incremento del nivel de implementación de tecnologías
agropecuarias y forestales sostenibles; la provisión de apoyo financiero a las unidades
productivas familiares mediante criterios técnicos establecidos; y lo que es más
relevante a los fines del presente informe: el desarrollo de un sistema de apoyo directo
a las fincas familiares afectadas por contingencias climáticas.
Actualmente, el PRONAF ha cambiado su denominación por la de Dirección de Apoyo a
la Agricultura Familiar, en virtud de lo dispuesto por el Decreto No 8.700 de fecha 4 de
abril de 2012, y ha adquirido en consecuencia una nueva estructura y reasignación
presupuestaria.
Otro programa que ha cobrado mucha notoriedad recientemente, en el ámbito del
MAG, es el Programa de Fomento de la Producción de Alimentos por la Agricultura
Familiar (PPA), que tiene como objetivo ordenar, bajo un marco unificado, los servicios
institucionales de asistencia técnica en organización, producción y comercialización;
educación rural; y transferencia de incentivos, focalizando sus acciones en grupos de
personas dedicadas a la agricultura familiar.
Entre las acciones más recientes atribuidas al PPA, resalta por ejemplo la instalación de
varias parcelas de semilleros de abonos verdes de verano, en asentamientos y
comunidades rurales del distrito de San Pedro del Paraná. En ese sentido, si la
experiencia se amplía luego a otras zonas, permitiría un desarrollo de la producción de
29
semillas de abonos verdes por parte de las comunidades campesinas, lo que
representa un elemento fundamental para la sostenibilidad de la aplicación de la
tecnología conservacionista.
A través del PPA, se organizan también ferias de intercambio de semillas nativas,
conocimientos y experiencias por parte de productores de asentamientos rurales. En
este aspecto específico del fomento al uso de semillas nativas, resulta importante
también el componente de la investigación científica de carácter nacional sobre la
materia.
En ese sentido, se ha producido un avance en términos de la institucionalización de la
investigación científica para fines agropecuarios, a través de la creación del Instituto
Paraguayo de Tecnología Agraria (IPTA), que se produjo a través de la promulgación de
la Ley No 3.788 del año 2010.
También el Servicio Nacional de Calidad y Sanidad Vegetal y de Semillas (SENAVE), por
su parte, ha diseñado recientemente un proyecto de conservación y producción de
semillas nativas de importancia para la agricultura familiar campesina.
El enfoque holístico de la adaptación de la actividad agrícola al fenómeno del cambio
climático es aún incipiente en el seno del MAG, aunque debe señalarse que en una de
las reuniones plenarias más recientes del SIGEST fue tratado específicamente el tema
de los efectos climáticos sobre la producción agraria24.
En relación con dicho punto, se acordó la generación de un sistema de difusión de
información, respecto al comportamiento del clima y pronósticos de impactos
esperados en la producción agraria, a todas las entidades componentes del SIGEST y a
los gobiernos departamentales y municipales.
En esta acción esperada cobra un protagonismo central la Unidad de Gestión de
Riesgos (UGR), dependiente del Gabinete del Ministro de Agricultura y Ganadería, que
es en efecto la oficina del MAG más vinculada a la cuestión del cambio climático, al
menos desde el punto de vista de los riesgos agroclimáticos.
De la UGR depende el funcionamiento del Sistema de Información y Soporte para la
Toma de Decisiones (SISTD), instalado desde el año 2005. Dicho sistema sirve para
24
Cfr. Acta MAG/SIGEST No 28/2012, de fecha 19 de enero.
30
generar información sobre rubros relacionados de la producción agropecuaria y
forestal, con el objetivo de evaluar la variabilidad y riesgos en la producción tomando
en consideración el tiempo, el clima, riesgo de aparición de plagas y enfermedades,
informes de mercado, entre otros.
La UGR, en el marco de dicho sistema, posee la zonificación agroecológica de 15 rubros
en la Región Oriental del Paraguay, como también mapas de zonas asociadas a riesgos
climáticos severos.
Una novedad de relevancia, en el marco de la gestión de riesgos para la agricultura,
guarda relación con el proyecto que está siendo trabajado por el MAG, aún en fase de
diseño, para generar mecanismos de seguro agrícola, basado en índices agroclimáticos
y orientado principalmente a los pequeños productores rurales, y que contempla
también la creación de un fondo de riesgos de carácter estatal.
En ese sentido, fue organizado en noviembre de 2011, a cargo del MAG, un seminario
sobre seguro agrícola y riesgo agropecuario, que contó con la presencia de
representantes de distintos países de la región. En dicha oportunidad, se reflexionó
acerca de un conjunto de iniciativas y propuestas concretas que podrían contribuir a
una mejor gestión de los referidos riesgos, reduciendo así la vulnerabilidad de la
producción agropecuaria en el Paraguay y demás países integrantes del Consejo
Agropecuario del Sur (CAS).
En otro sentido, debe mencionarse también, como un importante enfoque de política
pública vinculada a la adaptación al cambio climático, lo referido a las denominadas
“buenas prácticas agrícolas”.
En Paraguay, el concepto ha sido fortalecido a partir de la promulgación del Decreto No
3.579 de fecha 9 de diciembre de 2009 “Por el cual se crea la Comisión de Buenas
Prácticas de Producción Agrícola, Pecuaria y Forestal”.
Dicha Comisión es definida como la instancia sectorial de coordinación
interinstitucional para la implementación orgánica y sostenible del régimen de buenas
prácticas de producción en el sector agropecuario y forestal.
Entre los objetivos de la Comisión figura el impulso a la adecuación de los sistemas y
procesos productivos agrarios a los requerimientos de calidad, inocuidad y manejo
31
ambiental establecidos en la normativa nacional e internacional relativa a las Buenas
Prácticas de Producción. Al respecto, dicho concepto necesariamente involucra
también un correcto manejo, por parte de los productores, de las prácticas pertinentes
de gestión del riesgo agroclimático.
Por último, debe tenerse en cuenta que, pese a los avances operados en términos del
enfoque de gestión de riesgos para la agricultura, la realidad presenta no obstante
determinadas situaciones en la que las previsiones no resultan suficientes, y debe
considerarse a la categoría de “emergencia” como la más adecuada para una acción
rápida y efectiva del Estado.
Así se tiene, por ejemplo, la situación aún en curso de los efectos generados por la
sequía a finales de 2011 y comienzos de 2012 en la producción de las comunidades
campesinas e indígenas, que ameritó la promulgación del ya referido Decreto del
Poder Ejecutivo No 8.282 de fecha 17 de enero de 2012, que declaró la situación de
emergencia alimentaria para dichos sectores vulnerables por un plazo de noventa días,
a los efectos de hacer posible la asistencia pública correspondiente.
En estos casos, cobra importancia también la Secretaría de Emergencia Nacional, una
secretaría ejecutiva dependiente de la Presidencia de la República, que fue creada en
virtud de la Ley No 2.615/2005.
En el marco de la ayuda alimentaria a ser provista en cumplimiento de la emergencia
declarada por el Decreto No 8.282/2011, quedó en evidencia la insuficiencia de los
recursos públicos presupuestados específicamente para estas situaciones. Tal es así,
que la SEN tuvo que recurrir a pedir apoyo de recursos tanto a la Entidad Binacional
Yacyretá como a la Entidad Binacional Itaipú.
Esto hace que se instale el debate público acerca de si es necesario prever
taxativamente más recursos de financiamiento para las acciones de intervención
pública en los casos de emergencia nacional, que generalmente están asociados, en
razón de las características físicas y geográficas del Paraguay, a fenómenos de
inundaciones o de sequías, todos ellos de gran afectación para determinadas franjas
vulnerables de la población y para sectores claves de la economía nacional, como por
ejemplo la actividad agrícola y ganadera.
32
Además, se presenta el desafío de la construcción de un verdadero paradigma integral
de gestión de riesgos, de alcance interinstitucional y coordinado de manera efectiva en
todos los niveles: nacional, departamental y local. Este paradigma, que es formulado
como un esquema de superación del enfoque simple de respuesta ante emergencias,
involucra no solo a las instituciones públicas, sino también, de manera muy
determinante, a la sociedad civil, ya sea a través de las redes comunitarias como
también por medio de las organizaciones, nacionales e internacionales, que trabajan
en la materia.
33
4. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
1. La problemática relacionada al cambio climático, en sentido general, adquiere
cada vez más importancia en el Paraguay, principalmente en relación con los
riesgos ambientales potenciales que se plantean para la población y la economía
nacional, entre los que deben considerarse las cada vez más periódicas sequías,
lluvias excesivas y temperaturas extremas, todo lo cual tiene un alto impacto en
sectores como el de la salud, la conservación y el manejo forestal, el uso de suelos
y recursos hídricos, y la actividad agrícola en todas sus dimensiones, aunque
principalmente la desarrollada por la agricultura familiar campesina e indígena.
2. En efecto, se plantea como el principal desafío para el sector AFOLU la
implementación de las medidas de adaptación necesarias para, por un lado
perfeccionar el manejo de suelos, el uso eficiente del agua y la aplicación de los
conocimientos tradicionales de cultivo, en combinación con la introducción de las
tecnologías apropiadas, y por otra parte, mejorar los sistemas de respuestas
frente a las emergencias climáticas de tal modo a enfocarse hacia un modelo
eficaz de gestión de riesgos y reducción de la vulnerabilidad.
3. En ese sentido, resulta auspicioso el hecho de la reciente adopción de la Política
Nacional de Cambio Climático (PNCC, 2011), fruto de un proceso participativo y
plural, y que viene a llenar un vacío importante, en su carácter de instrumento
marco de política pública para la materia.
4. La PNCC, además de fundarse en los principios rectores de la sustentabilidad, la
precaución, la integralidad, la gradualidad, la subsidiariedad, la transparencia, la
solidaridad, la equidad y la responsabilidad, establece además las dos grandes
áreas estratégicas para la intervención de política pública en materia de cambio
climático: la adaptación y la mitigación.
5. A su vez, como pilares estratégicos que deben sustentar la pertinente acción
estatal, la PNCC contempla tanto los aspectos del fortalecimiento de las
capacidades institucionales; el financiamiento de las políticas; la educación,
comunicación y participación ciudadana; como también la gestión del
conocimiento y la tecnología. Precisamente, en relación con el último pilar
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mencionado, aparecen líneas estratégicas de mucha relevancia para el sector
AFOLU: la gestión de riesgos, la observación sistémica, la transferencia de
tecnología, y el relevamiento del conocimiento tradicional, en referencia con la
adaptación; y la consideración de opciones como los MDL y REDD+ en el marco de
la mitigación.
6. Ahora bien, en relación con las políticas públicas específicas desarrolladas o
proyectadas para el sector AFOLU, cabe mencionar con principal relevancia al
Programa Nacional Conjunto ONU-REDD, cuyo documento oficial fue suscrito el 19
de julio de 2011. La importancia de dicho programa radica no solo en el objetivo
final de instalar las capacidades nacionales necesarias para implementar y
desarrollar con éxito proyectos ONU-REDD en Paraguay en el mediano plazo, sino
que, en virtud del proceso de la instalación de dichas capacidades nacionales, se
lograrán importantes avances sustanciales en el corto plazo para la materia, como
por ejemplo la instalación del Sistema Nacional de Información Forestal (a cargo
del INFONA) y del Sistema de Información Ambiental (a cargo de la SEAM), lo que
permitirá medir y evaluar la reducción de emisiones provenientes de la
deforestación y degradación de bosques. En el mismo sentido, cabe celebrar el
inicio de los trabajos para la elaboración del largamente esperado Inventario
Forestal Nacional, que permitirá contar con información cuantitativa y cualitativa
sobre los recursos forestales, discriminados por categorías de bosques para todo
el país, disponible y accesible a los tomadores de decisión.
7. No debe soslayarse tampoco el importante hecho de la participación de una
federación que aglutina a pueblos indígenas (la Federación por la
Autodeterminación de los Pueblos Indígenas, FAPI) en el Programa Nacional
Conjunto ONU-REDD. Este hecho, permite asegurar la inclusión del componente
de consulta con los pueblos indígenas para la implementación de los proyectos de
ONU-REDD, como también desplegar acciones de capacitación para que dichos
pueblos puedan acceder a los beneficios que se derivarán de la implementación
de los referidos proyectos, todo ello asociado al objetivo conjunto de la
conservación de los bosques nativos en concordancia con el mejoramiento de las
condiciones de vida de los pueblos indígenas.
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8. En el eje de mitigación, en relación con el sector AFOLU, debe mencionarse
también la existencia de otras políticas que implementan mecanismos para el
estímulo a la conservación de los recursos forestales o al desarrollo de cultivos
capturantes de carbono, como es el caso del Régimen de Servicios Ambientales
(RSA) y el Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL), este último según el marco
establecido por el Protocolo de Kyoto.
9. No obstante, en ambos casos, la implementación de los mismos ha resultado casi
nula. En lo que se refiere al MDL, el Paraguay tiene registrados solamente dos
proyectos en curso en la actualidad. Por otra parte, el Régimen de Servicios
Ambientales requiere aún de la promulgación de la reglamentación integral de la
Ley No 3.001/2006 “De valoración y retribución de los servicios ambientales”, que
lo convierta en un régimen efectivamente aplicable. Cabe resaltar que el diseño de
dicha reglamentación implica la participación en dicho proceso no solamente de la
SEAM y del INFONA, sino también del Ministerio de Hacienda y la Comisión
Nacional de Valores.
10. En el eje de adaptación, aunque a veces no con ese objetivo expreso, el sector
AFOLU ha visto aparecer en los últimos años una serie de acciones y programas
destinados a fortalecer la agricultura familiar campesina, principalmente en la
órbita de acción del Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG). Además, el
Marco Estratégico Agrario 2009-2018, el principal instrumento marco de política
pública del sector, incluye consideraciones acerca de los desafíos que impone el
cambio climático para la agricultura y la ganadería.
11. En el marco de la línea referida, se ha incorporado a la estructura del MAG una
dependencia denominada Unidad de Gestión de Riesgos, de la cual depende el
funcionamiento del Sistema de Información y Soporte para la Toma de Decisiones
(SISTD), instalado desde el año 2005. Dicho sistema sirve para generar información
sobre rubros relacionados de la producción agropecuaria y forestal, con el objetivo
de evaluar la variabilidad y riesgos en la producción tomando en consideración el
tiempo, el clima, riesgo de aparición de plagas y enfermedades, informes de
mercado, entre otros.
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12. Además, se está estudiando en el seno del MAG, aún en carácter de iniciativa pero
con el respaldo de importantes organizaciones campesinas, la posibilidad de
implementar mecanismos de seguro agrícola, basado en índices agroclimáticos y
orientado principalmente a los pequeños productores rurales, contemplándose
también la creación de un fondo de riesgos de carácter estatal para la agricultura
familiar.
13. Por otra parte, en el eje institucional del abordaje del cambio climático, deben
señalarse principalmente los siguientes aspectos que ameritan ser fortalecidos: a)
las capacidades internas institucionales (tanto del Programa Nacional de Cambio
Climático, como de las oficinas y órganos que dependen de él); b) la coordinación
intra e interinstitucional de las entidades públicas con competencia en la materia
(SEAM, INFONA, MAG, entre otras); c) un mayor empoderamiento de los
gobiernos departamentales y locales en lo que a la temática se refiere; y d) una
adecuación del marco legal y reglamentario de las políticas, programas,
mecanismos y acciones referidos al cambio climático.
14. Finalmente, cabe destacar el aspecto de la gestión de recursos financieros
nacionales e internacionales como de fundamental importancia para la
implementación de todas las demás áreas de política pública referidas al cambio
climático. En ese sentido, se ha calculado que solo el sector agropecuario
requerirá, para el período 2010-2030, la suma de US$ 115,5 millones de dólares
americanos constantes de 2005, en concepto de financiamiento adicional para la
implementación de medidas de respuesta al cambio climático, de los cuales, más
del 99% corresponde al subsector agricultura familiar25. En este punto,
corresponde mencionar también la necesaria gestión de los recursos financieros
que impulsen efectivamente las actividades forestales; sector que dispone a la
fecha de un marco jurídico e institucional propicio para su crecimiento, pero
carente del financiamiento requerido para tal efecto.
25
PNUD/SEAM, Paraguay: Evaluación de flujos de inversión y financiamiento en los sectores agricultura, salud y forestal. Pág. 7. Asunción, 2011.
BIBLIOGRAFÍA
Publicaciones e instrumentos consultados:
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sobre Cambio Climático (CMNUCC). 2001.
- Construyendo la Política Nacional de Cambio Climático. PNUD/SEAM. 2011.
- Política Nacional de Cambio Climático. Documento Borrador Final aprobado por
la Comisión Nacional de Cambio Climático el 17 de noviembre de 2011.
- Política Ambiental Nacional, aprobada en la Primera Reunión Extraordinaria del
CONAM, realizada el 31 de mayo de 2005.
- Política Forestal Nacional, aprobada oficialmente por el Consejo Asesor del
Instituto Forestal Nacional (INFONA) en 2009.
- Marco Estratégico Agrario 2009-2018, aprobado oficialmente por Resolución
MAG Nº 320 de fecha 23 de junio de 2009.
- Reglamento Interno de Funciones de la Comisión Nacional de Cambio Climático
aprobado en fecha 18 de julio de 2011 por el Pleno de la Comisión.
- Paraguay: Evaluación de flujos de inversión y financiamiento en los sectores
agricultura, salud y forestal. PNUD/SEAM. Asunción, 2011.
- Documento del Programa Nacional Conjunto (PNC) ONU-REDD, suscrito el 19
de julio de 2011.
- “Paraguay: Country Note on Climate Change Aspects in Agriculture”. Banco
Mundial. 2009. En: www.worldbank.org/lacagccnotes
- Principales Políticas sobre Cambio Climático en los Países del Consejo
Agropecuario del Sur (CAS). REDPA-IICA-CAS. Santiago, 2010.
- Autoevaluación de las Capacidades Nacionales (NCSA) del Paraguay - Reporte
Final. SEAM. Asunción, 2011.
- Plan de Acción Nacional para el Fortalecimiento de Capacidades en el Marco de
la Gestión Ambiental Global. Proyecto Auto-Evaluación de Capacidades
Nacionales para el Cumplimiento de los Compromisos Ambientales en el
Paraguay (NCSA). SEAM – PNUD – GEF. Asunción, 2011.
- Informe Final del Examen Especial realizado por la Contraloría General de la
República a la Secretaría del Ambiente (SEAM) sobre el cumplimiento del
Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático y el Protocolo
de Kyoto, Programa Nacional de Cambio Climático, correspondiente al periodo
2005-2008. (Resolución CGR No 353/2009).
- Guía para la Elaboración de Proyectos MDL Forestales. SEAM – FAO – IDEA.
Asunción, 2009.
- Encuesta Permanente de Hogares 2010. Dirección General de Estadística,
Encuestas y Censos. Asunción, 2010.
- Objetivos de Desarrollo del Milenio 2010. Primer Informe de Gobierno. Gabinete
Social de la Presidencia de la República. Asunción, 2011.
- Informe Económico Preliminar 2011. Banco Central del Paraguay. Asunción,
2011.
- La economía del cambio climático en Paraguay. Síntesis. Estudio Regional de la
Economía del Cambio Climático. Comisión Económica para América Latina y el
Caribe (CEPAL). 2009.