informe política de víctimas
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El distrito avanzó en la implementación
de la institucionalidad para la gestión de
la política de víctimas y en la garantía de
derechos como la salud, la participación
y la atención de emergencia. No
obstante, se requiere un mayor esfuerzo
en garantizar otros derechos,
especialmente los asociados a la
educación, la vivienda y la generación
de ingresos.
BALANCE DE LA POLÍTICA DISTRITAL DE ASISTENCIA, ATENCIÓN Y REPARACIÓN A LAS VÍCTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO EN BOGOTÁ 2012-2015
Autor: H. C. Antonio Sanguino Páez Equipo Unidad de Apoyo Normativo: Alexander Reina Otero Pablo Pacheco Lorena Castañeda Martha Tapia Mónica Casas Marelby Agattón Ricardo Santamaría Cristina Rodríguez Diego Clavijo
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Contenido
BALANCE DE LA POLÍTICA DISTRITAL DE ASISTENCIA, ATENCIÓN Y
REPARACIÓN A LAS VÍCTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO EN BOGOTÁ ........... 1
2012-2015 ............................................................................................................................... 2
I. PRESENTACIÓN ............................................................................................................... 2
II. LA POLÍTICA DISTRITAL EN CIFRAS ………………………………………………4
III. ESTADO DEL GOCE EFECTIVO DE LOS DERECHOS SEGÚN RESULTADOS
DEL PAD ............................................................................................................................... 6
1. El derecho a la vivienda............................................................................................... 6
2. El derecho al trabajo y al ingreso ................................................................................... 8
A. Feria de contratos ....................................................................................................... 9
B. Prórrogas Sospechosas ............................................................................................. 10
C. Sobrecosto en la conformación y asesoría de las Unidades Productivas ................. 11
3. Sobre los derechos a la Subsistencia mínima, la Reparación integral, la Rehabilitación,
la Satisfacción, Participación y la Alimentación y los Centros Dignificar ...................... 12
4. Sobre el derecho a la participación ............................................................................... 15
5. Sobre el derecho a la salud ........................................................................................... 15
6. El derecho a la Educación ............................................................................................ 16
7. El derecho a la alimentación ......................................................................................... 17
8. El derecho a la memoria y la reparación ...................................................................... 17
9. El derecho a la reparación y la indemnización ............................................................. 18
IV. SOBRE EL PLAN DE DESARROLLO, “BOGOTÁ PARA TODOS”. ................... 19
V. LA PERSONERÍA NO RINDIÓ CUENTAS SOBRE $2.546 MILLONES DE
PESOS. ............................................................................................................................. 19
VI. LA CALIFICACIÓN Y EL SEMÁFORO ................................................................. 20
CONCLUSIONES ............................................................................................................ 22
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BALANCE DE LA POLÍTICA DISTRITAL DE ASISTENCIA, ATENCIÓN Y REPARACIÓN A LAS VÍCTIMAS DEL
CONFLICTO ARMADO EN BOGOTÁ
2012-2015
I. PRESENTACIÓN
El informe de balance de la Política Distrital de Víctimas tiene como antecedente principal
el Acuerdo 379 de 2009 de autoría del Concejal Antonio Sanguino. Dicho Acuerdo
proponía, entre otras cosas, la creación del Sistema Distrital de Atención a las víctimas.
Luego fue sancionada la ley 1448 de 2011 o ley de víctimas y restitución de tierras.
Producto de estos cambios legislativos, el Concejo de Bogotá, nuevamente por iniciativa
del Concejal Sanguino, tramitó y aprobó el Acuerdo 491 de 2012, que actualizó y ajustó a
la luz de la ley de víctimas, los requerimientos institucionales para la asistencia, atención y
reparación a esta población.
En el marco de estos desarrollos normativos, el Concejo de Bogotá decidió conformar una
Comisión Accidental para hacer seguimiento al Plan de Acción Distrital -PAD- a las
víctimas que la ley exige a todos los entes territoriales, como política diferencial, que en el
gobierno de Gustavo Petro, fue compilado con base en las metas que quedaron incluidas
en el Plan de Desarrollo Distrital, Bogotá Humana 2012-2016.
El presente informe tuvo como fuentes principales los informes de la Comisión Accidental
de Seguimiento a la Política Distrital de Víctimas y la información oficial requerida
mediante Proposición de Control Político y la consignada en el informe de Seguimiento al
Plan de Desarrollo Bogotá Humana 2012- 2016, –SEGPLAN-.
El informe de balance corresponde a una lectura del periodo de gobierno del Alcalde
Gustavo Petro, razón por la cual se ausculta el impacto de las metas en perspectiva del
Goce Efectivo de Derechos -GED-. Esta perspectiva está contenida en la Sentencia C-
715/12, la cual considera que a la luz de las normas internacionales, reviste especial
relevancia a partir de la Resolución 60/147 de Naciones Unidas, que consagró una serie
de principios y directrices básicos sobre el derecho de las víctimas de violaciones
manifiestas de las normas internacionales de derechos humanos y de violaciones graves
del derecho internacional humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones, y el
numeral 1° del artículo 63 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos que
han reconocido que las víctimas de delitos en general, de graves violaciones de los
derechos humanos y del desplazamiento forzado en especial, tienen el derecho
fundamental a obtener una reparación adecuada, efectiva y rápida y proporcional a la
gravedad de las violaciones y a la entidad del daño sufrido.
También la ley 1448 de 2011, establece la necesidad de medir los resultados reparadores
en esta lógica de goce efectivo de un grupo de derechos específicos. Con base en esto, el
Concejo de Bogotá aprobó el Acuerdo 587 de 2015, el cual obliga a la Administración en
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cabeza de la Alta Consejería a hacer seguimiento a la política en torno a 16 derechos:
Subsistencia mínima, Salud, Educación, Vivienda, Trabajo y generación de ingresos,
Retorno y reubicaciones, Vida, Integridad, Libertad, Seguridad, Identificación,
Reunificación familiar, Reparación integral, Rehabilitación, Satisfacción y Participación.
Adicionalmente, el informe utiliza la herramienta del semáforo para clasificar los
resultados de acuerdo a la gestión de las metas del PAD durante el cuatrienio, con base
en la siguiente escala, de 0% a 50% de ejecución, color rojo, ello quiere decir que el
cumplimiento fue deficiente o crítico y ya no hay posibilidad de alcanza el logro de las
metas propuestas; de 51% a 80% amarillo, ello quiere decir que el cumplimiento fue
regular, sin embargo, aún hay cosas por mejorar para alcanzar el propósito del PAD; y de
81% a 100% que indica que el resultado fue exitoso y que a las víctimas les fue restituido
sus derechos.
Pese a que la medida anterior es un dato importante, era preciso valorar dicho alcance de
acuerdo al peso que cada meta representaba en el presupuesto del PAD 2012-2016. Ello
nos daría una ponderación acerca de la importancia de cada meta en el Plan y así
podríamos calificar de mejor manera los resultados de gestión, ya que no es lo mismo el
impacto de una meta a la que le fue asignado un peso durante el cuatrienio, que una a la
que le fue asignado 1.000 pesos, pues con el cumplimiento del 100% de la primera, el
impacto es mínimo, mientras que con el cumplimiento del 100% de la segunda, el impacto
es muy superior.
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II. LA POLÍTICA DISTRITAL EN CIFRAS
El PAD 2012-2016 liderado por la administración Petro apropió $958.225 millones de
pesos, los cuales se distribuían en 11 instituciones del gobierno distrital, sin embargo, de
esas 11, 5 hacía parte del Sector Hábitat, ellas son la Secretaría de Hábitat,
Metrovivienda, Caja de Vivienda Popular y la Empresa de Renovación Urbana -ERU-, las
cuales destinaron en conjunto $752.318 millones de pesos, que equivalían
aproximadamente al 80% del total del presupuesto del PAD (ver gráfica 1).
Gráfica 1
Ahora bien, del total del presupuesto apropiado para el PAD, se ejecutaron $753.666
millones de pesos, con un promedio total de ejecución del 88% entre todas las entidades
(Ver gráfico 2). Hay que tener en cuenta que la ejecución del Plan de Desarrollo “Bogotá
Humana” 2012-2016 va hasta junio del 2016, razón por la cual, aún quedan por ejecutar
$142.968 millones de pesos, lo que equivale al 15% del total de los recursos, cifra que es
marginal frente al volumen de ejecución que debería tener cada meta para hacer
previsible su cumplimiento.
Fuente: Plan de Desarrollo Distrital
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Gráfico 2
Según el gobierno nacional, a través de la Unidad de Reparación Integral a las Víctimas -
UARIV-, en Bogotá se han realizado 662.375 declaraciones de víctimas, lo que no indica
que en la ciudad se encuentren localizadas en su territorio, el mimo número de personas.
Establecer con claridad este dato es muy importante, ya que éste define la línea base
para el diseño, ejecución y evaluación de la política pública.
Por esta razón, la UARIV puso en marcha un ejercicio de localización de las víctimas a
través de la información contenida en todas las bases de datos locales y nacionales,
concluyendo que a la fecha solo se encuentran localizadas en la ciudad de Bogotá
373.102 personas víctimas del conflicto armado.
Gracias al proceso de depuración, realizado por el DANE por encargo de la UARIV, hoy
sabemos que de las 373.102 víctimas localizadas en la ciudad, 185.679 son mujeres y
183.564 son hombres, 123 son LGBTI y 3.736 no informan su condición de género. Y del
total existen 9.909 personas en condición de discapacidad.
Como se muestra en la gráfica 3, 111.586 personas, que equivalen al 30%, son menores
de edad y 23.226 son adultos mayores, mientras que 208.702 personas, equivalentes al
56% se encuentra en condición de trabajar.
Fuente: Plan de Desarrollo Distrital
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Gráfica 3
Fuente: DANE- UARIV
Finalmente, de acuerdo a la identidad étnica podemos decir que 1,9% son indígenas; el
10% son Afrocolombianos; un 1,4% son Gitanos o pertenecen a la comunidad ROM; el
0,09% son Raizales, y solo 10 personas se consideran Palenqueros; el resto no
manifiesta ninguna identidad étnica.
III. ESTADO DEL GOCE EFECTIVO DE LOS DERECHOS SEGÚN RESULTADOS DEL PAD
1. El derecho a la vivienda
Como se mencionó arriba, el goce efectivo al derecho a la vivienda estaba a cargo de
cuatro instituciones del Sector Hábitat, ellas son: Secretaría Hábitat, Metrovivienda, Caja
de Vivienda Popular y la ERU.
Este sector apropió $752.318 millones de pesos para el cuatrienio, sin embargo, solo
ejecutó $530.580 millones de pesos, es decir, un 70%. Con estos recursos, el gobierno
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distrital se comprometió a entregar 40 mil viviendas para víctimas. Pese al nivel de
ejecución señalado, el Sector Hábitat solo construyó y entregó 3.716, lo que ubica su
meta de impacto o mejor de goce efectivo del derecho a la vivienda en un 9,2%.
Según la respuesta del Sector Hábitat, a la proposición de control político, la
Administración pasada alcanzó a gestionar 12.994 soluciones de vivienda, sin embargo,
solo pudo entregar 3.716, ya que el restante se encuentra en construcción, licenciamiento
o diseños. Según la propia Secretaria de Hábitat, la administración consignó en fiducias el
equivalente a 5.236 subsidios para vivienda, que permitirían construir VIP o VIS mediante
convenios interadministrativos entre las entidades del Sector, pero que por problemas de
rigurosidad técnica están detenidos en su construcción.
¿Pero cuántas soluciones de vivienda se requieren para garantizar el GED del 100% de la
población víctima localizada en Bogotá? Según el gobierno nacional, tenemos 373.102
víctimas, lo que puede representar unos 93.275 hogares (si se divide por 4). Ahora bien,
más o menos, según la caracterización realizada por la UARIV, 29.246 personas dicen
tener vivienda propia, es decir, 7.311 hogares. Y en el gobierno distrital pasado se le
asignó vivienda a 3.716 hogares, lo que nos da un total restante de 82.247 soluciones de
vivienda por construir.
Ahora bien, si contrastamos el resultado de la meta de viviendas construidas y entregadas
con el número de viviendas por construir para alcanzar el GED de toda la población
víctima, podríamos afirmar que el resultado de impacto solo alcanzó el 4,5%. Es
necesario aclarar que falta precisar que este dato supone que todas las familias requieren
vivienda nueva, ya que no tenemos datos sobre las familias que requerirán mejoramiento
de vivienda.
Otra estrategia para garantizar el GED por parte de la administración anterior fue la
gestión de vivienda a través de las Organización Promotoras de Vivienda -OPV-, en el
marco del artículo 2 del Acuerdo Distrital 15 de 1998, el cual permite “promover la
organización comunitaria de familias de bajos ingresos para facilitar su acceso al suelo
destinado a la vivienda de interés social prioritaria”.
En este marco Metrovivienda desarrolló una iniciativa denominada “Ruta de Priorización”
para la vinculación de OPV, como fórmulas organizativas constituidas por víctimas del
conflicto armado al proyecto en la “Ciudadela El Porvenir” en la localidad de Bosa.
Para ello realizó un concurso el 23 de septiembre de 2014 a través del cual se escogieron
6 OPV y 2 en lista de elegibles. Para alcanzar el cierre financiero se establecieron
múltiples fuentes: el subsidio de Hábitat, el subsidio del gobierno nacional, el recurso
proveniente de la indemnización a las víctimas, el subsidio en especie facilitando el lote
por parte de Metrovivienda y el ahorro programado de las víctimas.
El problema es que estas OPV no cuentan con el cierre financiero y la única salida es
conseguirlo mediante crédito, ahorro propio, recursos de la nación sujetos a requisitos
vigentes, indemnización administrativa, y/o subsidio de la Caja de Compensación
Familiar.
A la fecha del presente informe, el Gerente de Metrovivienda, el Dr. Wilben Palacios
informó que se habían resuelto los inconvenientes con las OPV, se habían saneado los
inconvenientes jurídicos con los lotes y se había acordado con éstas un rediseño de los
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proyectos para incluir más soluciones de vivienda. Según el funcionario, se ha logrado
que la Constructora C.G. y Coninza Ramón H. sea la encargada de rediseñar los
proyectos de las OPV y asumir la construcción de la totalidad de las viviendas. También
señaló que todos los proyectos incluidos en el concurso de OPV serían presentados el
próximo 29 de abril para solicitar el subsidio del gobierno nacional.
Aunque el retorno es una responsabilidad de la entidad territorial de donde provienen las
víctimas y el gobierno nacional, hay que señalar que los resultados son bastante bajos, ya
que aunque se aprobaron 214 subsidios para integrantes del pueblo Embera, y se
invirtieron $2.182 millones de pesos para su retorno, a la fecha solo se habían
desembolsado 65 subsidios.
El caso de la relocalización de las víctimas es diferente, ya que ésta es responsabilidad
de la entidad territorial receptora. Durante el cuatrienio en estudio, solo se lograron 167
relocalizaciones de la población indígena, que de cara al número total de esta población
ubicada en Bogotá (7.142 personas o 1.785 hogares), la meta solo alcanzó el 9%.
2. El derecho al trabajo y al ingreso
El goce efectivo del derecho al trabajo y al ingreso estaba a cargo del Instituto Popular
para la Economía Social -IPES-, que depende de la Secretaría de Desarrollo Económico
de Bogotá. Para esta meta se comprometieron $33.547 millones y solo se logró ejecutar
$25.770 millones de pesos.
Como en el anterior derecho, se puede observar que el IPES logró ejecutar el 76% de los
recursos, sin embargo, el resultado de lo obtenido no solo es de dudosa confiabilidad en
materia de impacto, sino también, de dudosa legalidad en la forma de ejecución de los
recursos, que incluso requiere de la intervención de los órganos de control ya que
encontramos irregularidades en la contratación de los operadores encargados de la
asesoría y conformación de las unidades productivas y del personal que se contrató por
parte del IPES en el 2015 para el acompañamiento de las unidades productivas
conformadas.
Una de las metas era formar 1.000 personas víctimas del conflicto armado para el
emprendimiento y el fortalecimiento de la economía popular. De ello solo se logró formar a
450 personas, es decir un 45%, que corresponde a $1.750 millones de pesos.
Otra meta, era formar 1.000 guías ciudadanos víctimas de la violencia armada en
competencias ciudadanas, laborales generales y específicas para el trabajo y/o el
emprendimiento, solo registra un cumplimiento del 29%, pese a haber sido informada
como terminada en el año 2013 y haber ejecutado el 62% del total de los recursos
programados, equivalentes a $2.648 millones de pesos. Lo que permite deducir que cada
persona víctima le costó al distrito un poco más de 9 millones de pesos, mientras que
para el mismo propósito, en la meta anterior, el costo de la formación de cada víctima
costó casi 4 millones de pesos.
La última meta buscaba incubar, crear o fortalecer 4.000 unidades productivas para
víctimas de la violencia armada. Para esta última meta se apropiaron $27.248 millones de
pesos, de los cuales se ejecutaron el 78%. Solo que de las 4.000 unidades productivas
96
3
1
1.980
52
3
1
10
100
1.000
10.000
2015 2014 2013
Comportamiento Contratación Por Órdenes de Prestación de Servicios entre 013 y 2015 en el IPES
para asesoría y acompañamiento a Unidades Productivas de Víctimas
No. Contratos Valor en millones
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proyectadas para su conformación o fortalecimiento, solo se alcanzó un 38%, es decir, un
resultado crítico, ya que este porcentaje permitió el goce efectivo de su derecho al ingreso
o al trabajo a tan solo 1.527 personas víctimas del conflicto armado localizadas en
Bogotá1.
Frente al número total de Unidades Productivas hay que señalar que a pesar de que el
IPES incluye en su balance total, lo alcanzado durante el 2012, consideramos que éstos
deben excluirse ya que lo que hicieron fue promocionar a través de ferias productivas las
unidades productivas creadas durante el periodo 2008-2012. Así lo informaron los
representantes del IPES ante la Comisión Accidental del 2012, como reposa en el informe
de esta comisión para ese año.
Ahora bien, según el Gobierno Nacional, existen en Bogotá 208.702 víctimas en
condiciones de trabajar, dato que resulta de excluir niños entre 0 y 17 años, mayores de
60 años y 29.588 personas sin información. También señala el Gobierno Nacional que
120.628 personas víctimas se encuentran vinculadas a ofertas institucionales de
generación de ingresos, quedando un total de 88.074 personas sin ingresos. Lo que nos
permite señalar que el resultado de 1.527 personas que pudieron conformar una unidad
productiva en el cuatrienio anterior solo representa un impacto del 1.7%.
Queda solo preguntarse si las 120.628 personas de las que habla el Gobierno Nacional,
son personas con ingresos estables, o son subsidios por ayudas humanitarias para
subsistencia, si es así, la situación es mucho más grave de lo demostramos con los datos
anteriores.
A. Feria de contratos
Los informes de la Comisión Accidental de seguimiento a la política de víctimas del 2014,
ya habían alertado a la ciudadanía sobre los malos manejos de los recursos de las
víctimas para la generación de ingresos. Por esta razón, se revisaron los contratos y los
resultados de cada operador para verificar qué tipo de irregularidades se habían
presentado.
El primer hallazgo de esta pesquisa fue la “feria de contratos” que se desató durante el
2015 para vincular personal al seguimiento de las unidades productivas conformadas
durante los años anteriores, en el marco del proceso electoral de autoridades locales.
Como se observa en la gráfica 4, entre el 2013 y el 2015 hubo un incremento del 3.100%
en el número de personas contratadas y un incremento presupuestal del 3.745%, ya que
pasamos de gastarnos 51 millones 500 mil en el 2014, a gastarnos 1.980 millones de
pesos en el 2015.
En síntesis se gastaron $5.000 millones de pesos en el 2015 en asesoría y
acompañamiento a través de convenios y casi $2.000 millones con contratos de
prestación de servicios. Es decir, $7.000 millones de pesos para 1.518 unidades
1 En la tabla 1 se indica de acuerdo a cada operador, el número real de unidades productivas incubadas durante el periodo 2012-2015 con relación al presupuesto invertido en cada una de ellas.
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productivas, según el propio IPES, que a un promedio optimista de 10 millones de pesos
por unidad productiva conformada, hubiese alcanzado para garantiza el goce efectivo del
derecho al ingreso a otras 700 víctimas del conflicto armado.
Gráfica 4
Fuente: Respuesta proposición de Control Político No. 097 de 2016
B. Prórrogas Sospechosas
Otro de los hallazgos encontrados fueron las adiciones y prorrogas en casi todos los
contratos (ver tabla 1). Las primeras significaron el giro de recursos adicionales por un
18.2%, las segundas un 56% más en los plazos para la ejecución de los contratos. Estas
particularidades, por lo menos, demuestran una falta de planeación por parte de la entidad
para la ejecución de la política de empleo para las víctimas, e indican probablemente
malos manejos presupuestales debido a que se asignaron recursos adicionales a los
inicialmente estipulados por una suma de $ 2.663.151.132, que significa asignación sin el
cumplimiento de todos los estándares contractuales.
Es de anotar que en la respuesta a la proposición No. 097 de 2016 no se informó sobre
las adiciones y prorrogas a los contratos.
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Tabla 1
Inversión de recursos por convenio y/o contrato para la incubación de unidades
productivas para víctimas 2012-2015
Se debe tener presente, que a excepción del convenio No. 542-2014 con la Asociación
ALQUIS el cual se hizo mediante contratación directa, en los demás se utilizó la
modalidad contractual de “Selección Abreviada”, que es un proceso simplificado que por
sus características requiere mayor transparencia por parte de la entidad contratante para
la escogencia del contratista. Adicionar recursos por un 18.2% más de los inicialmente
contratados no resulta lo más transparente.
C. Sobrecosto en la conformación y asesoría de las Unidades Productivas
Otro de los hallazgos tiene que ver con los sobrecostos en la creación y asesoría de las
Unidades Productivas, ya que como se puede ver en la Tabla 1, durante el 2013 en
promedio una Unidad podría costarle al Distrito entre 3 y 4 millones de pesos, sin
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embargo, el Convenio Cultiva presentó en promedio un costo por unidad de 29 millones
de pesos, es decir, 9,8 veces más del establecido.
Para los años 2014 y 2015, el costo de estas unidades deberían estar en promedio entre
10 y 15 millones, sin embargo, los costos se elevaron tres y hasta siete veces más, como
ocurrió con el Convenio con Alquis y Proseder, ¿a qué se debió esta variación?
3. Sobre los derechos a la Subsistencia mínima, la Reparación integral, la
Rehabilitación, la Satisfacción, Participación y la Alimentación y los Centros
Dignificar
Para la satisfacción de estos derechos, la ley 1448 de 2011 estableció como instrumento
fundamental los Centros Integrales de Atención, que en el caso bogotano se denominan
Centros Dignificar. Según el parágrafo del artículo 168, de la Ley 1448 de 201,
“Los Centros Regionales de Atención y Reparación de que trata el
presente artículo, unificarán y reunirán toda la oferta institucional para la
atención de las víctimas, de tal forma que las mismas solo tengan que
acudir a estos Centros para ser informadas acerca de sus derechos y
remitidas para acceder de manera efectiva e inmediata a las medidas de
asistencia y reparación consagradas en la presente ley, así como para
efectos del Registro Único de Víctimas. Para este fin, la Unidad
Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas
podrá celebrar convenios interadministrativos con las entidades
territoriales o el Ministerio Público, y en general celebrar cualquier tipo de
acuerdo que garantice la unificación en la atención a las víctimas de que
trata la presente ley. Estos centros regionales de atención y reparación se
soportarán en la infraestructura que actualmente atienden víctimas, para
lo cual se coordinará con el organismo a que se refiere el artículo 163 de
la presente Ley” (Congreso de la República, 2011).
Según este parágrafo los centros Dignificar, tienen como funciones principales: a) Unificar
y reunir la oferta institucional para la atención; b) Informar sobre los derechos de las
víctimas; y c) Remitir para garantizar el acceso de manera efectiva e inmediata a la
asistencia y reparación.
Para cumplir con este propósito, la Administración se propuso en el Plan de Desarrollo la
puesta en marcha de 7 Centros Dignificar, para lo cual se apropiaron $6.549 millones de
pesos, de los cuales, se ejecutaron $5.464 millones, para un 83%. En materia de impacto,
realizamos un trabajo de campo y se visitaron 6 Centros Dignificar y 2 puntos Dignificar de
atención a las víctimas, para un 100% de cumplimiento, o un resultado bueno en materia
de gestión. Para mayor información sobre la ubicación de los Centros Dignificar, ver
gráfico 5.
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GRÁFICO 5
UBICACIÓN DE CENTROS DIGNIFICAR EN BOGOTÁ
Fuente: Alta Consejería para las Víctimas.
Pese a este importante logro, luego del trabajo de campo pudimos concluir que terminado
el cuatrienio, se presentan los siguientes problemas en los Centros Dignificar, que los
hemos resumido en un top 10 de dificultades:
1. Personal insuficiente en los Centros, lo que demora la atención y por ende genera
aglomeraciones y colas.
2. Ausencia de Instituciones para la atención por la no renovación de contratos del
personal (Salud, Hábitat, ICBF, SENA, Educación), lo que afecta la atención unificada
y la remisión efectiva de las víctimas para el acceso a sus derechos.
3. Demoras o no cumplimiento de las soluciones planteadas, lo que genera frustración y
agresividad por parte de las víctimas.
4. Demoras por parte de la Unidad para las Víctimas mayores a 9 meses en el
reconocimiento de la condición como víctima, lo que retrasa el acceso de éstas a sus
derechos y genera sobrecargas fiscales a la ciudad de Bogotá.
5. La incapacidad del operador nacional contratado por la Unidad Nacional para las
Víctimas para actualizar el PAARI está generando dificultades a las víctimas para
acceder a sus derechos.
6. Carencia de sistema de turnos electrónico, lo que obliga a repartir turnos manuales en
la mañana, haciendo poco dignificante la atención, ya que las víctimas deben hacer
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colas desde las 3 de la mañana y estar entre las 300 o 400 personas que se atienden
en promedio por centro.
7. Falta de divulgación de la ubicación de los Centros Dignificar y los servicios que
prestan, lo que genera congestiones y largos desplazamientos de las víctimas.
8. Se carece de un sistema de información que garantice un registro idóneo de la
atención recibida por las víctimas, evitando el doble conteo en la atención o que a
través de dichas personas se está verdaderamente atendiendo al núcleo familiar.
9. Falencias infraestructura tecnológica: El sistema de registro de información presenta
fallas en algunos Centros como el de Chapinero, el cual, cuando fue visitado, no se
encontraba en servicio.
10. La infraestructura es insuficiente para la demanda presentada, en especial en los que
no son Centros, sino Puntos Dignificar.
El GED se ha conseguido a través de los Centros Dignificar a través de la atención que
allí se ha brindado a 46.655 hogares de una meta propuesta de 40 mil en el Plan de
Desarrollo, lo que quiere decir, que dicha meta también está en una escala de muy buena
ejecución con un 116% de indicador de logro. Sin embargo, llama la atención que a pesar
de haber apropiado $57.926 millones de pesos, solo se ejecutaron el 66% del total, es
decir, $38.314 millones. ¿Cuáles fueron las razones? ¿Por qué el servicio se está
desmejorando si existen recursos para tenerlo en buen estado?
De acuerdo a La Alta Consejería para las Víctimas, estos 46.655 hogares equivales a
186.620 personas aproximadamente, si se multiplican las familias por 4 personas, las
cuales ha recibido atención en torno los siguientes derechos: a) Información y orientación;
b) Caracterización; c) Ayuda Humanitaria Inmediata – AHI-; d) Entrega de documentos de
identidad; y e) Acompañamiento Psicosocial; e) Remisión para acceso a la salud y
educación.
Si bien estos datos son proveídos por la administración, nunca ha sido posible verificar
que no haya personas repetidas en la atención, lo que hace dudar sobre la cifra. Ahora
bien, si tenemos en cuenta que son 40 mil hogares, debemos decir que la meta se acercó
al 50% de total de hogares que deben ser atendidos en la ciudad. ¿Cómo hacer para
llegar al 100%? ¿Dónde y en qué localidades se ubican?
Otro de los buenos logros de la Administración fue la puesta en marcha del Sistema
Distrital de Atención y Reparación Integral a las víctimas del conflicto armado -SDARIV-,
como lo demandaba el Acuerdo 491 de 2012.
Podemos resaltar la puesta en marcha del Comité de Justicia Transicional –CDJT–
mediante el Decreto 083 de 2012. Se realizaron durante todo el cuatrienio 8 sesiones
ordinarias y 1 extraordinarias, bajo lineamientos del respectivo Reglamento operativo. Se
aprobó el Plan de Acción Distrital de Víctimas – PAD – y los ajustes anuales
correspondientes. Y Se creó el Sistema de Información de Víctimas – SIVIC –.
15
4. Sobre el derecho a la participación
Aunque este es uno de los 16 derechos que el distrito estaría comprometido a garantizar
su goce, es llamativo que durante el cuatrienio anterior no se apropiaron recursos directos
en el Plan de Desarrollo Distrital. No obstante, la Alta Consejería para las Víctimas destinó
$1.846 millones de pesos de los $15.867 que se utilizaron para fortalecer el Sistema
Distrital de Atención a las víctimas.
Algunas de sus actividades se centraron en la implementación de las Mesas locales de
participación, de formar y capacitar a personas que representan las víctimas, y apoyar y
promover los procesos organizativos de las víctimas.
Si bien esto ha redundado en el fortalecimiento de instancias como la Mesa Distrital de
Participación y las Mesas Locales, es necesario llamar la atención sobre las demoras que
presentó la Administración para implementar los espacios locales, como resultado en
parte de los retrasos de la UARIV para aprobar el protocolo que regularía este asunto.
Queda el reto de convertir estos espacios en verdaderos canales de recepción de las
necesidades de las víctimas y de consolidar actores organizados con capacidad logística
para la movilización de las víctimas en pro de sus necesidades y a su vez como
interlocutores cualificados ante el gobierno distrital y local para conseguir avances
concretos en materia de asistencia, atención y reparación.
Aunque se demoró en asumir esta labor, es preciso exigir a la Personería un papel más
protagónico en las localidades para fortalecer estos procesos de participación, a través de
sus Personeros Delegados.
Definir metas concretas en esta materia, es uno de los retos del nuevo Plan de Desarrollo.
La Administración deberá concretar cómo va a fortalecer las Mesas Locales de
Participación, cómo va a fortalecer la Mesa Distrital y cómo va a fortalecer las
organizaciones sociales de víctimas.
5. Sobre el derecho a la salud
Según informe de la Secretaría de Salud, se atendieron 136.044 personas a través del
Régimen Subsidiado y 3.503 a través del Régimen Contributivo, para un total de 139.547
personas. Hay que recordar que el indicador de logro se define por demanda, es decir,
que se cumplió el 100%. Pero de cara a una lectura de impacto, éste se encuentra en el
37%, si tenemos en cuenta que el reporte de caracterización, “Víctimas del Conflicto
Armado para Bogotá”, del gobierno nacional, señala que el número total de personas
víctimas sujetas de atención en salud es de 373.102 personas.
Si bien la atención en salud se hace a través de la cobertura por demanda, esto no deja
de responder a un enfoque remedial en materia de salud pública, menospreciando el
enfoque preventivo de la misma. Según los datos de la Secretaria de Salud, en cuatro
años solo atendieron un total de 54.303 víctimas en los programas de Territorios
Saludables, que de cara a al total de víctimas solo corresponde al 14,5%. También
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reportó la Secretaria de Salud, atención psicosocial para 4.475 personas víctimas, lo que
corresponde solamente al 1,19%.
Sobre la atención de la población indígena, al igual que en el tema de la afiliación al
régimen subsidiado o la atención en salud, la administración atendió el 100%, o mejor
1.530 integrantes de estas comunidades, ya que se califica por demanda, sin embargo, el
Reporte Caracterización, Víctimas del Conflicto Armado para Bogotá, del gobierno
nacional, establece que tenemos una población indígena de 7.142 personas, lo que ubica
el logro en materia de impacto solo en un 21%.
Otra de las metas era la afiliación de 89.106 personas al régimen subsidiado, pero solo se
alcanzó afiliar a 34.021 personas, lo que nos arroja un indicador de gestión del 38%. Sin
embargo, a la fecha, si tenemos en cuenta que a diciembre de 2015 aun 194.731
personas no se encuentran vinculadas al sistema, podríamos destacar que el impacto en
lo alcanzado solo llegó al 17%.
En síntesis las cifras nos arrojan una alerta que a su vez se convierte en un reto más para
el nuevo plan de desarrollo. La administración debe establecer muy bien la línea base que
facilite acciones preventivas en materia de salud y de mayor cobertura en torno al régimen
subsidiado. Por el momento, el GED en esta materia se encuentra en un estado crítico
frente a la prevención y la cobertura, que exige que la institucionalidad de la salud, salga
en búsqueda de la población y en un estado de gestión buena en el enfoque remedial de
atención a quienes buscan el acceso al sistema.
6. El derecho a la Educación
De acuerdo a las estadísticas presentadas por el reporte de caracterización sobre Bogotá,
del gobierno nacional, tenemos 67.001 niños y niñas víctimas del conflicto entre 0 y 11
años. En consecuencia, o hay un subregistro del sistema educativo, o tenemos 44.720
niños y niñas perdidos en las calle, pues la Secretaría reportó solo la atención 22.281
niños y niñas en educación básica.
Si bien se reportan como cumplimiento del 100% de la meta, ya que se mide por la
demanda, deja un gran interrogante sobre el impacto de la misma, pues solo se encuentra
en un 33% del acceso a la educación de este grupo poblacional.
Sobre la cobertura de la educación media para niños y niñas entre los 12 y los 17 años, la
cosa no es más alentadora. Según datos de la propia Secretaría, otorgaron cupos para
2.940 niños niñas, que solo alcanzan a representar el 6,5% de un total de 44.585 que dice
el informe, se encuentran en la ciudad.
La situación en torno a la educación superior es dramática, ya que de los 80.097 jóvenes
víctimas entre los 18 y 28 años que se encuentran en la ciudad, el distrito solo otorgó una
oferta educativa a 233, es decir, al 0,2% del total.
La educación se convierte así en otro de los frentes claves de la nueva administración.
Además de la vivienda y el empleo, es claro que en materia de cobertura educativa,
estamos lejos de garantizar el GED a la población víctima que se encuentra en la ciudad.
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7. El derecho a la alimentación
La Secretaría de Integración Social no reportó atención diferencial a victimas esta materia
en la respuesta a la proposición de control político 097 de 2016, razón por la cual, es
difícil establecer un impacto real en materia de política pública.
Dejan de lado las dos metas que se encuentran en el Plan de Desarrollo:
• Atender 904 personas diferencialmente, víctimas de conflicto armado en los servicios
sociales de la Secretaría, la cual se reporta en el SEGPLAN como finalizada en el 2012.
• Y Atender integralmente 8.000 niños y niñas víctimas del conflicto armado, participantes
de los servicios de primera infancia con enfoque diferencial y de género.
Frente a esta situación solo se puede formular interrogantes. ¿Qué tanto afectó el
desmonte de la política de Comedores Comunitarios a las víctimas en su derecho a la
alimentación? ¿El programa de bonos mejoró o desmejoró la nutrición de las poblaciones
más vulnerables dentro del grupo de víctimas? ¿Qué pasó con la atención de 8.000 niños
y niñas que debían atenderlas en coordinación con la Secretaría de Educación, máxime
cuando ésta Secretaría afirma haber atendido a solo 1.074 niños y niñas y que en el
primer informe de la Comisión Accidental de Víctimas se reseñó como un “pimponeo"
entre estas dos Secretarías, que incluso tuvo como sustento una carta en el que la
Secretaria de Integración Social de la época, la Secretaria Teresa Muñoz, se negaba a
atender?; ¿Qué balance tienen sobre la atención de las 904 personas que se atendieron
en el 2012 desde la Secretaría de Integración Social?
Todas estas preguntas cobran importancia a la luz de los 3.675 millones de pesos que el
gobierno se gastó justificando el cumplimiento de estas metas.
8. El derecho a la memoria y la reparación
Frente a esta meta, la ACDVPR ha beneficiado a 5.180 familias con asesoría y
acompañamiento jurídico en las siguientes líneas de intervención:
1) Exigibilidad de inclusión en el Registro Único de Víctimas – RUV – ante la UARIV.
2) Exigibilidad ante la UARIV de la indemnización por vía administrativa.
3) Exigibilidad de exención de prestación del servicio militar obligatorio y
desacuartelamiento.
4) Exigibilidad de exención del derecho al alivio de créditos y pasivos.
5) Representación judicial en casos de violaciones a DDHH o DIH ante la justicia
penal ordinaria.
6) Representación judicial en los procesos adelantados en el marco de la Ley de
Justicia y Paz.
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7) Representación en casos de restablecimiento de derechos territoriales ante la
Unidad Administrativa Especial para la Gestión de Restitución de Tierras
Despojadas – UAEGRTD – y/o ante las/os Jueces del Circuito o Magistradas/os de
los Tribunales Superiores del Distrito Judicial Sala Civil, especializados en
Restitución de Tierras.
Esta fue quizás una de las políticas arriesgadas de la administración y que debería
continuar su desarrollo. Su ejecución terminó en un estado medio, ya que de los 8.000
hogares por atender, se logró asesorar 5.180 para un 64% de logro.
En el marco del Comité Distrital de Justicia Transicional -CDJT-, para el periodo 2012 –
2015, se aprobaron tres (3) Planes Integrales de Sujetos de Reparación Colectiva –
PISRC- para los siguientes Sujetos: a) Asociación Afro de Mujeres por la Paz –
AFROMUPAZ–; b) Asociación Nacional de Mujeres Campesinas, Indígenas y Negras de
Colombia – ANMUCIC- ; y c) el Grupo De Seguimiento al Auto 092 - GDSA 092 -, para un
logro del 60% si tenemos en cuenta que la meta eran 5 procesos.
También informa la administración que en materia de memoria, el Centro de Memoria
superó su labor en un 375%, ya que tenía la meta de vincular 40.000 personas a las
actividades del Centro y alcanzó en el cuatrienio 150.142. Si bien estos datos son
halagadores, cabe preguntarnos qué impacto en el ámbito simbólico se obtuvo con ello,
sobre todo cuando se sabe que el rescate de la memoria en procesos de reconciliación
debe propiciar cambios culturales en la percepción alrededor de las víctimas y de las
causas que generaron su victimización.
Es importante preguntar a la Alta Consejería, si es cierto que esta labor se la van a
delegar al gobierno nacional, teniendo claro que éstas son iniciativas que podemos
desarrollar desde el gobierno distrital, más aún cuando sabemos la importancia de
avanzar en esta materia para alcanzar un postconflicto que garantice la no repetición.
9. El derecho a la reparación y la indemnización
Es importante aclarar que el goce efectivo de estos derechos no corresponde al gobierno
distrital, más sí al gobierno nacional, y los datos al respecto generan preocupación. Según
la Encuesta de Goce Efectivo de Derechos EGED 2013 -2014, solo el 6,8% de las
víctimas han recibido alguna medida de satisfacción. Mientras que luego de 4 años de
implementación, solo un 16% de las víctimas, han recibido alguna indemnización.
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IV. SOBRE EL PLAN DE DESARROLLO, “BOGOTÁ PARA TODOS”.
Hay que llamar la atención sobre la precariedad en cuanto a metas concretas que
presenta el proyecto de Plan de Desarrollo “Bogotá para todos”, el cual solo expresa
intención de conseguir 4.000 retornos y alcanzar un 90% de ejecución del PAD.
Ahora bien, los 4.000 retornos son posibles en un alto porcentaje, si se logra una muy
buena coordinación entre la nación y los entes territoriales a los que retornarían dichas
víctimas, de ahí que es difícil alcanzar dicha meta.
Frente al 90% de ejecución del PAD, debemos recordarle a la nueva administración que el
PAD es la síntesis que resulte de las metas que cada entidad se comprometa a ejecutar
en el Plan de Desarrollo Distrital, de ahí que dicha meta es supremamente insuficiente, en
tanto mide es la gestión fiscal o administrativa, más no el goce efectivo de los derechos.
También informarle al Secretario de Planeación, encargado de la compilación del Plan y
los jefes de sectores, que el PAD es una obligación de ley, así como garantizar que el
principio de Goce Efectivo de los Derechos, se logre. En consecuencia, es preciso que
definan con claridad en el Proyecto de Plan de Desarrollo las metas a las que cada
entidad está obligada para con las víctimas.
V. LA PERSONERÍA NO RINDIÓ CUENTAS SOBRE $2.546 MILLONES DE
PESOS.
Es grave que la Personería Distrital entidad responsable del control disciplinario de la ciudad, no rinda informe ante una proposición de control político presentada por el Concejo de Bogotá, incumpliendo las normas que como institución debe velar que se cumplan. Dentro del PAD, la Personería tenía como responsabilidad, la ejecución de tres metas: a) Formalizar 3 convenios interadministrativos o de cooperación internacional para el estudio, orientación, control y seguimiento a las acciones estatales dirigida a la población víctima; b) Realizar 4 seguimientos a las políticas distritales de atención y reparación a víctimas en las entidades distritales responsables de la atención y reparación integral de víctimas del conflicto armado interno; y c) Sensibilizar y capacitar 200.000 personas entre víctimas, servidores públicos y ciudadanos en normas que consagran los derechos y deberes de la población víctima del conflicto armado interno. Estas tres metas dentro del Plan de Desarrollo “Bogotá Humana” le permitieron la Personería apropiar $2.546 millones de pesos, de los cuales ejecutó $1.604 millones para un 79%. Lo grave de esta situación es que durante cuatro años, los funcionarios de esta entidad se negaron a entregar informes con sus debidos soportes a los resultados informados en el SEGPLAN como cumplidos. El Concejo, ni la ciudadanía conoce a la fecha una sola hoja de los cuatro informes que debían producir como balance de la política de víctimas, ni los resultados obtenidos con
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los convenios, ni el perfil de funcionarios formados ni capacitados, ni los contenidos impartidos en esta materia. Este dinero en materia de GED relacionados con el ámbito productivo hubiese servido para que 254 familias víctimas de la violencia hubiesen tenido un capital semilla para conformar una Unidad Productiva.
VI. LA CALIFICACIÓN Y EL SEMÁFORO
La calificación de la política se calculó de otra manera, ya que se verificaron las metas
cumplidas de acuerdo a los resultados finales de operación, y de acuerdo al goce efectivo
de derechos, que servían de indicador de logro. En consecuencia, la calificación del
semáforo, el cual establece una escala de la siguiente forma: Entre 0% y 50% de
ejecución, el nivel es malo; entre 51% y 80% la ejecución es regular; y entre 81% y más
de 100% la ejecución es buena.
En consecuencia, el balance en el cuarto año de la ejecución de la política es crítica, ya
que solo obtuvo el 21,7%. Lo anterior como consecuencia del bajo cumplimiento de la
meta de vivienda, ya que el sector Hábitat concentraba el 80% de los recursos de la
ejecución total de la política distrital de víctimas.
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TABLA 2
CUADRO COMPARATIVO DE CALIFICACIÓN DE LA GESTIÓN POR ENTIDAD Y
SECTOR
Fuente: Proposición 097 de 2016 y SEGPLAN 2016
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CONCLUSIONES
1. La política logró poner en marcha la infraestructura. Creó el sistema y sus instancias,
logró ejecutar un poco menos de 800 mil millones de pesos, sin embargo, ahora tiene el
reto de sostenerlo y crecer en su capacidad de gestión para resolver las demandas de
las víctimas.
2. Las cifras son importantes. Hoy no tenemos 600 mil víctimas, sino 372.132 como lo
define la caracterización del gobierno nacional. Esto puede reducir los recursos que
podamos percibir, pero quizás lo más importante es que nos coloca en una dimensión
más real para entender las necesidades de las víctimas que se encuentran localizadas
en la ciudad.
3. La política de vivienda de la ciudad sigue presentado un nudo gordiano que impide el
goce efectivo de este derecho por parte de las víctimas. No solo por la mala gestión,
sino porque los instrumentos con los que cuenta la ciudad para ponerla en marcha son
insuficientes. Es necesario repensar para el próximo plan de desarrollo el enfoque y
los instrumentos que nos permitan avanzar en la reducción del déficit habitacional de
vivienda para víctimas que hoy está por encima de las 82 mil.
4. Los Centros Dignificar han sido una buena alternativa para atender a las víctimas, sin
embargo, comienzan a mostrar deterioro la atención integral a las víctimas, es urgente
que el actual gobierno los repotencie y fortalezca.
5. El goce efectivo de derechos a la salud, la educación, la alimentación exige de las
instituciones distritales la adopción de las líneas base que acá expusimos y que fueron
elaboradas por el Gobierno Nacional, ya que así podremos realmente cumplir con este
principio, de lo contrario, los esfuerzos seguirán siendo muy pobres.
6. El Plan de Acción Distrital de Asistencia, Atención y Reparación a las Víctimas es un
obligación de todas las dependencias y entidades de la Administración Distrital. Es
necesario definir metas concretas que permitan establecer recursos ciertos para
resultados concretos.
7. El gobierno distrital le debe a las víctimas vinculadas a las OPV, una salida digna y
acorde a los derechos adquiridos por éstas, ya que lo que se demostró en esta
exposición es que el impase en el que se encuentran es más negligencia del gobierno
anterior que por las propias víctimas. Además, conminamos al gobierno nacional a
apoyar estas iniciativas y a contribuir a una salida coherente con el principio de
confianza legítima al que tienen derecho se les reconozca.
8. Es necesario que el gobierno nacional, agilice las resoluciones mediante las cuales se
reconoce la condición de víctima de una persona. Además, que exija del operador
encargado de la actualización del PAARI mayor y mejor capacidad institucional para
evitar retrasos y por ende dificultades de las víctimas para continuar con su proceso
de restauración de derechos.
9. Conminamos a los órganos de control para que investiguen la forma como fueron
asignados, durante el gobierno anterior y bajo la administración de los directores de
turno, los contratos, convenios y órdenes de prestación de servicios para la creación
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de Unidades Productivas en el IPES, el cual está bajo la responsabilidad de la
Secretaría de Desarrollo Económico de la ciudad.
10. El IPES fue en durante el cuatrienio anterior, el hoyo negro en materia del
cumplimiento o goce efectivo de derechos. Es necesario que la Alta Consejería e
incluso la misma Secretaría de Desarrollo, se dote de sendas evaluaciones de impacto
sobre los recursos invertidos, ya que dudamos mucho de la estabilidad económica y
organizativa de estas unidades productivas.
11. El seguimiento y evaluación de la política de víctimas debe centrarse en indicadores
de goce efectivo de derechos -GED- y no solo en criterios de eficiencia administrativa
como lo muestra el SEGPLAN. Para este caso, combinamos el cumplimiento de las
metas de acuerdo al GED y el papel que cada entidad tenía de acuerdo al peso
porcentual del presupuesto que le fue asignado para el cuatrienio. De acuerdo a este
criterio la calificación global de este cuatrienio fue del 21%.