III

Prólogo

Prólogo

La característica central de este InformeNacional de Desarrollo Humano es queofrece de manera sucinta un conjunto depropuestas de cambio, de políticas que elEstado y la sociedad podrían aplicar paraenfrentar los grandes problemas de Guate-mala. No contiene un amplio diagnósticode los problemas nacionales. Ello respondea una decisión meditada internamente y con-sultada en el entorno de quienes han cola-borado en su preparación estos años de fruc-tífero trabajo.

Actualmente existen diversas propuestasrealizadas por partidos políticos y organi-zaciones sociales y gremiales. En esta oca-sión el Informe Nacional de DesarrolloHumano, con el apoyo del PNUD, y acom-pañado por el conjunto de fondos, agen-cias y organismos del Sistema de las Na-ciones Unidas en Guatemala, ha tomadoestas propuestas como base para profundi-zar algunos temas directamente vinculadoscon el desarrollo humano. Se han tomadoen cuenta aquellas propuestas qué más de-sarrollan estos temas, sin hacer distincio-nes con base en criterios partidarios o ideo-lógicos. La propuesta que aquí se hace de-sea aportar la cooperación de Naciones Uni-das, en su mejor versión, al esfuerzo que

realizan las y los guatemaltecos por el de-sarrollo de su país. Lo hace desde la pers-pectiva que dan las Naciones Unidas, esdecir, con una visión internacional, neutralpor naturaleza, y que pretende ser impar-cial en sus juicios. Con los cinco informesnacionales de desarrollo humano publica-dos hasta ahora se cuenta con un acervode información y análisis que facilita hacerun nuevo Informe, de carácter propositivo,que destaca por sus características.

En primer lugar el PNUD tiene ya unalarga experiencia acumulada en la realiza-ción del diagnóstico de los problemas queaquejan a la sociedad guatemalteca. Loscinco informes anteriores constituyen la sín-tesis de un apreciable esfuerzo colectivo deanálisis, de naturaleza técnica y académi-ca, sobre aspectos sectoriales de la realidadnacional. Además, no solamente se hanconsiderado con profundidad los diversostemas problemáticos en los Informes, sinoque el PNUD ha organizado y estimuladoel debate público de los mismos, desde susCuadernos de Trabajo o por medio de otrosdocumentos públicos. Ello asegura la cali-dad del análisis del Informe y el seguimien-to continuo que su preparación implica,cumpliendo así con dos de los seis princi-

IV

Prólogo

pios básicos que el PNUD establece comogarantía del éxito de los Informes Nacio-nales de Desarrollo Humano.

En segundo término, se ha buscado pre-parar un informe con ideas que están ensintonía con las reflexiones que actualmentese realizan sobre el desarrollo en los ámbi-tos mundial y regional. Para ello se hanaprovechado los informes mundiales y cen-troamericanos del PNUD, así como uncúmulo grande de informes y estudios pro-ducidos por las Naciones Unidas y por di-versas instituciones que generan ideas so-bre los grandes desafíos del desarrollo hu-mano.

En tercer lugar, la metodología emplea-da en la preparación del presente Informetambién ha sido diversa y participativa, yavala la ecuanimidad. Los temas centralesfueron encargados a consultores especiali-zados y los documentos preparados porellos fueron discutidos internamente conla colaboración de profesionales naciona-les y de expertos y grupos interagencialesdel Sistema de Naciones Unidas en Guate-mala. Se hizo un esfuerzo especial porarticular las necesidades de cambio quesurgen del diagnóstico de la realidad na-cional con los mandatos y declaracionesuniversales de las Naciones Unidas, y tam-bién se tomaron en cuenta las propuestasnacionales que existen para resolver losproblemas más importantes.

Con los aportes así recibidos el equipocentral procedió a preparar los capítulos

correspondientes. Luego, estos capítulosfueron discutidos en Talleres especiales uti-lizando la Metodología de Dialogo Demo-crático que el PNUD viene desarrollandoa partir de la experiencia del Proyecto Vi-sión Guatemala. En estos talleres partici-paron más de 200 personas, incluyendo arepresentantes del Gobierno, de organiza-ciones sociales y de otras entidades. Porúltimo el texto, enriquecido con esa expe-riencia de participación por grupos, fue so-metido a su revisión final por un conjuntode lectores críticos, para darle unidad ycoherencia al texto. El conjunto de estasactividades contribuyó a cumplir con dosprincipios adicionales que plantea el PNUDcomo requisitos de éxito de los informesnacionales de desarrollo humano: la pre-paración participativa e incluyente, y lapropiedad nacional del Informe correspon-diente.

En cuarto lugar, existe una responsabili-dad técnica bien definida. Sumado al aus-picio del Sistema de las Naciones Unidas yal apoyo directo del PNUD, la conducciónde este proceso y la responsabilidad finalen la preparación del Informe la tiene elgrupo que dirige este proyecto, encabeza-do por Juan Alberto Fuentes K. y acom-pañado por Karin Slowing Umaña yEdelberto Torres-Rivas. Con ello se garan-tizó el quinto principio requerido por elPNUD, que consiste en que los Informescuenten con una completa independenciaeditorial. Esto asegura que los informes

V

Prólogo

presenten datos y análisis exactos e impar-ciales, sin justificar una posición del PNUDo una política determinada de un gobiernoo de un partido político.

Este trabajo técnico se ha beneficiadode un acompañamiento en el que se desta-ca la participación del Foro Nacional deRectores, representado por tres rectoresespecíficamente nombrados para darle se-guimiento a este tema.

Finalmente, el Informe proporciona enesta oportunidad una base de discusiónsobre la cual construir una nación solidariay menos desigual. El contenido del Infor-me de Desarrollo Humano 2003 ofrece unabreve revisión de los grandes desafíos delpaís y a continuación incluye una reflexiónoptimista sobre la Visión de Nación desdela óptica del desarrollo humano y la cons-trucción de la paz que los guate-maltecosdeben alimentar. Los capítulos siguienteshacen propuestas sobre los sensibles te-mas de la seguridad ciudadana y el respetoa los derechos humanos; sobre el creci-miento con equidad y luego, sobre políti-cas sociales, asignándole especial atencióna la educación, la salud y la seguridad so-cial.

Estos aspectos propositivos están pre-cedidos por un capítulo especial: el diseñode un poder público distinto, el perfil delEstado susceptible de enfrentar y propo-ner políticas de cambio en los próximosaños. Se concibe así la propuesta de unEstado de derecho, democrático, impulsor

del desarrollo, multicultural y eficaz en lagestión de los asuntos públicos. Esto serealiza con flexibilidad y creatividad, ajus-tando gran parte del contenido, la forma ylos requisitos analíticos al contexto nacio-nal. Con ello se cumple el sexto principiodel PNUD relativo a los informes naciona-les, que destaca la necesidad de flexibili-dad y creatividad en su presentación.

Este Informe incluye elementos que bus-can revitalizar el interés en implementar laspolíticas convenidas en los Acuerdos dePaz y del Pacto Fiscal. Se parte de unabreve identificación de los grandes desa-fíos de Guatemala para poder así centrar-se en las grandes soluciones, vislumbran-do un futuro inmediato con optimismo. Setrata de un texto de encuentro de ideas, depropuestas e iniciativas plurales en una vi-sión unitaria de esta nación multicultural.También se trata de un texto tentativo, quees base de discusión y no fuente de rece-tas. Busca estimular el debate y aclarar lasopciones de política que enfrenta Guate-mala. En síntesis, esta es una herramientapara formular política públicas, para im-pulsar el desarrollo humano y la paz, lo-grando así cumplir con las Metas delMilenio. Aporta insumos para la toma dedecisiones en el ámbito público y privado,nacional y local.

Adjunto al Informe Nacional de Desa-rrollo Humano del 2003 se incluye comoun Anexo Especial una evaluación del gra-do de cumplimiento del Acuerdo de Paz

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Reconocimientos

sobre Aspectos Socioeconómicos y Situa-ción Agraria. Esta evaluación se hace comoparte del proceso gradual de salida deMINUGUA del país, con vistas a delegar,al menos en parte, las funciones de segui-miento de los Acuerdos de Paz que hastaahora ha llevado a cabo esta misión. Enparticular, se trata de contribuir a que algu-nas de estas funciones, vinculadas al pro-ceso de monitoreo de los Acuerdos de Paz,sean asumidas de manera gradual por enti-dades nacionales y por las agencias, fon-

Juan Pablo CorlazzoliCoordinador Residente del Sistema de las Naciones Unidas

Representante Residente del PNUD

Roberto Moreno

En representación del Sistema de las Naciones Unidas en Guatemala:

En representación del Foro Nacional de Rectores:

dos y programas del Sistema de NacionesUnidas que trabajan de manera permanen-te en Guatemala. Congruente con lo ante-rior, el proceso de preparación de esta eva-luación ha sido diferente al proceso segui-do para preparar el Informe Nacional deDesarrollo Humano, ya que no ha estadosujeto al acompañamiento del Consejo Di-rectivo que orienta los trabajos del Informey es responsabilidad de MINUGUA y delconjunto de agencias, fondos y organismosde las Naciones Unidas en Guatemala.

Abel GirónRector de la Universidad Panamericana

Luis Alfonso Leal MonterrosoRector de la Universidad de San Carlos

de Guatemala

VII

Reconocimientos

Reconocimientos

La preparación de los Informes Nacio-nales de Desarrollo Humano supone siem-pre un proceso amplio de participación quecomprende la movilización de valiosos re-cursos humanos. Así ha ocurrido en el pa-sado, cuando a la tarea se han incorporadonotables grupos de personas e institucio-nes. Es un proceso que toma varios mesesy exige esfuerzos sostenidos a lo largo deese tiempo. En esta ocasión, en la prepa-ración de "Guatemala, una Agenda para elDesarrollo Humano" ha habido cambios enel método de trabajo, a tono con la distintanaturaleza del informe. Su carácterpropositivo explica la naturaleza de estanueva metodología. Por este medio quere-mos expresar nuestro reconocido agradeci-miento a las siguientes personas e institu-ciones cuya contribución ha hecho posibleel presente Informe.

Los temas centrales fueron encargadosa consultores especializados: Félix Alvara-do, Bienvenido Argueta, Maynor Cabrera,Carlos Camacho, Mildred López, Alejan-dro Rodríguez, Manolo Vela, Irma AliciaVelásquez Nimatuj, el equipo de IncidenciaAmbiental encabezado por Patricia Orantesy Claudio Cabrera, Carlos Mendoza, Ri-cardo Valladares y Otto Valle. El anexoque contiene la evaluación del Acuerdo so-bre Aspectos Socioeconómicos y SituaciónAgraria fue preparado por Nicté Ramírez,con el apoyo de funcionarios del Sistemade Naciones Unidas.

Los documentos preparados por los con-sultores fueron discutidos por expertos delSistema de Naciones Unidas, donde desta-ca la colaboración del equipo de la Oficinadel Alto Comisionado para los DerechosHumanos de Naciones Unidas, encabeza-do por Birgit Gerstenberg y AlfonsoBarragués, quienes colaboraron en la pre-paración y revisión de los contenidos dederechos humanos del Informe. Tambiéndestaca la colaboración de MINUGUA,OIM, OPS, PMA y UNICEF. Con losaportes recibidos el equipo central preparóla versión preliminar de los capítulos queforman este documento. A su vez, éstosfueron sometidos al conocimiento y discu-sión de un importante grupo de expertosconocedores de los temas, incluido los Gru-pos Interagenciales del SNU. Este debatese realizó en talleres, en los que se utilizó lametodología de Diálogo Democrático queel PNUD viene desarrollando a partir de laexperiencia del Proyecto Visión Guatema-la. Los talleres fueron facilitados por Ele-na Diez Pinto, con el apoyo de ScarlethGomar, Alicia Morales, Sonia González yCristina Dubón de Mancilla. Ana de Molinatambién contribuyó a que hubiera másinterlocución, especialmente fructífera conla Mesa Intersectorial de Diálogo sobreDesarrollo Económico y Social. Las siguien-tes personas participaron en los talleres:

Eduardo Aguirre, José Luis Albizú, Ce-cilia Alfaro, Miriam Alvarado, Félix

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Reconocimientos

Alvarado, Enrique Álvarez, EstuardoÁlvarez, Oscar Álvarez Gil, AlfredoAnckerman, Oscar H. Andrade, RobertoArdón, José Alejandro Arévalo, LindaAsturias, Sandra Barahona, AlfonsoBarragués, Carlos Barreda, Mayra Barrios,Ana Rosa Batres, Neftalí Bautista, AnaBerger de Castillo, Patricia Bezares, Fran-cisco Bonifaz, Andrés Botrán, Mario Buch,Ricardo Bustamante, Mario Caal, ClaudioCabrera, Jorge Cabrera, Norma CabreraMérida, Felipe de Jesús Calderón, CarlosCamacho, Rosenda Camey, Lily Ca-ravantes, Lucila Castañeda, Miguel Castro,Héctor Castro Monterroso, Blanca Cave-ro, Edgar Celada, Celso Chaclán, WalterChacón, Consuelo Chacón, Evilton ChigüilRobles, Odilia Chocojay Cortez, CarlosCifuentes, Nora Coloma, Felipe ColoradoChocojay, Sergio Iván Contreras, GuillermoContreras, Gloria Cordón, Juan Carlos Cor-dón, Mynor Cordón, Erick Coyoy, CarlosCristiani, María Cruz López, SantiagoCuxil, Luis Rodolfo Dávila, Karina de Batz,Adely de Bracamonte, Claudia de Del Agui-la, Rossy de Meléndez, Ana de Molina,Blanca de Santos, Claudia de Saravia,Zahída de Vásquez, Magaly de Villela,Héctor Antonio Donis Ramírez, GiovanniDuarte, Julián A. Duarte, Erick España,Rubén Aroldo Espinoza Farfán, RobertoEs-trada, Wendy Estrada, José Alberto Flo-res, Humberto Flores Alvarado, ClaudiaFlores de Rosales, Carlos Flores Ramírez,Ana Lorena Galindo, Juventino Gálvez,Iván Gar-cía, Pedro David García-Salas,Ana Garita, Mario Garrido, Diana Germán,Birgit Gerstenberg, Juan C. Godoy, CarlosE. González, Carlos Federico González,Jorán González, Edna E. González

Camargo, Lesvia Gudiel, Rosadelia GudielPérez, Gabriela Guido, Eduardo Gularte,Manuel Guillén, Miguel Gutiérrez, VivianGuzmán de Luarca, Solfrid Haugen, AnaíHerrera, Froilán Herrera, Edgar Hidalgo,Alexander Higueros, Andrés Huard, AnaLuisa Juárez M., Robert Klein, JorgeLavarreda, Hilda Leal, Juan Lee, SigfridoLee, Annabethsy Leonardo de Barahona,Luis Linares, Mildred López, Carlos López,Nestor López, Reina López, CarolinaLópez, Wotzbeli López Maldonado, RobertManuel, Luis Martínez, Ulises Martínez,Alfonso Martínez, Carlos Martínez, RamiroMartínez, Fernando Masaya, ClaudiaMaselli, Hugo Maúl, Caroline Meenagh,Erick Mejicanos, Noé Mencos, CarlosMendoza, Leticia Mendoza, Allan Mills,Mario Minera, Silvia Molina, JorgeEstuardo Molina, Roberto Molina, PatriciaMonge, Lidia Morales, Mario R. MoralesMorales, Estuardo Morán, VirginiaMoscoso, Efraín Moxín, Thelma Muñoz,Elizabeth Nash, Erwin Omego, PatriciaOrantes, Erwin Orrego, Edgar AugustoOrtiz, Juan Carlos Paiz, Irma Palma, Da-niel Pascual Hernández, Walter PaxtorGarcía, Rodolfo Payes, Sonia María Pelle-cer, Samuel Pérez, Carlos Pérez, Jaime R.Pérez M., Irma Pérez Pivaral, Julio Pine-da, María Silvia Pineda, Carlos Pinilla, Ma-nuel Pinzón, Mario Pivaral, Mario Polanco,Juan Polo Huacacolgui, Pedro Prado, LuisAlberto Prata, Nuria Puebla, Ramiro Que-zada, Claudia Quinto, Elizabeth Quiroa,Nicté Ramírez, Julio Ramos, Leonel Re-yes, Flora Reynosa, Henrik Riby, JuliaRichards, Luis Ríos, Ana Luisa Rivas, Fer-nando Rivera, Eugenia Rodas, DaríoRoldán, Tomás Rosada, María Luisa Ro-

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Reconocimientos

sal, Rina Rouanet, Anabella Sáenz, LuisRaúl Salvadó, Estuardo Samayoa, AngelSánchez, Anabella Sánchez, FranciscoSánchez, Leopoldo Sandoval, Rolando San-tiago, Raúl Romeo Segura, María Expecta-ción Sequé, Vitalino Similox, Enma Azuce-na Socoy, Jorge Solares, Ana Julia Solís,Ivonne Soto, Rafael Toledo, Carmen Leo-nor Tzoj, Manolo Ugalde, Santiago A.Urbizo, Pablo E. Urías, Carmen Urízar deRodríguez, Ricardo Valladares, Otto Valle,Carlos L. Valle S., Rodrigo Vásquez, Ma-nolo Vela, Estuardo Velásquez, MaritzaVelásquez, Helmer Velásquez, EduardoVelásquez, Alvaro Velásquez, MauroVerzeletti, Arnoldo Villagrán, JaneWerngreen Rosales, William Wiseman,Emilio Zabala, Otto Zeissig, Carlos Enri-que Zúñiga.

Ha sido importante el apoyo institucionalde la Universidad del Valle de Guatemala,de la Universidad Panamericana y de laUniversidad de San Carlos de Guatemala,que representan al Foro Nacional de Uni-versidades en el Consejo Asesor del Infor-me Nacional de Desarrollo Humano. Pormedio de la participación de sus rectoresen el Consejo y de sus expertos en los talle-res de discusión, las universidades brinda-ron valiosos aportes técnicos a las versio-nes preliminares de los capítulos, enrique-ciendo con ello sus contenidos.

Fueron revisores especiales del texto fi-nal Edgar Balsells, Jacqueline de De Leóny Carla Villagrán. Contribuyeron de mane-ra especial en la preparación del Anexo Es-tadístico y en diversos aspectos cuantitati-vos del análisis Pamela Escobar y GustavoArriola. Ana Julia Solís y Carlos Gonzálezapoyaron en las actividades de comunica-

ción que acompañan el proceso de prepa-ración del Informe. Brindaron asistencia téc-nica Iliana Peña de Barrientos, PamelaRodas, Cecilia Zúñiga y Yasha Mendizábal.Ana Maria Rodas editó el informe y OlgaMaría Vanegas lo diagramó.

Se agradece el aporte financiero del Go-bierno de Suecia, a través de la AgenciaSueca de Cooperación Internacional parael Desarrollo -ASDI-, y del Gobierno deNoruega por medio de la Agencia Noruegapara Cooperación al Desarrollo-NORAD-,cuyas contribuciones han permitido la ela-boración de este Informe. También se agra-dece la contribución de la FundaciónSOROS, cuyos recursos han permitidoampliar la difusión de los mismos. De igualmanera se agradecen los comentarios y opi-niones de las Agencias del Sistema de Na-ciones Unidas, y la colaboración del Insti-tuto Nacional de Estadística, de la Secreta-ría de Planificación y Programación de laPresidencia, de los Ministerios de Educa-ción y de Salud.

La preparación del Informe fue auspi-ciado por el Sistema de las Naciones Uni-das, con el apoyo directo del PNUD a tra-vés de su Representante Residente y Re-presentante Residente Adjunta. La conduc-ción de este proceso y la responsabilidadfinal en la preparación del Informe la tuvoel grupo que dirigió este proyecto, encabe-zado por Juan Alberto Fuentes K. y acom-pañado por Edelberto Torres-Rivas y KarinSlowing Umaña. Fernando Carrera, deUNICEF (Ecuador) contribuyó de maneradecisiva al trabajo del equipo, distin-guiéndose por su agudeza y sensibilidadfrente a los temas del desarrollo humano.

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Índice

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Índice

Prólogo............................................................................................................................................IIIIReconocimiento.............................................................................................................................VIIÍndice...............................................................................................................................................XIResumen ejecutivo.........................................................................................................................XVII

Capítulo I : Los grandes desafíos de Guatemala..................................................................1Introducción................................................................................................................ .....................3A. Seguridad y derechos humanos......................................................................... .....................5

1. La seguridad.................................................................................................... ......................82. Los derechos humanos.........................................................................................................9

B. La crisis económica...................................................................................................................15C. La crisis de la función social pública......................................................................................15

1. Educación.............................................................................................................................152. Salud......................................................................................................................................173. Seguridad Social................................................................................................................. 19

D. La debilidad del Estado..........................................................................................................211. El Estado de derecho..........................................................................................................212. El Estado democrático........................................................................................................233. El Estado para el desarrollo.....................................................................................................264. El Estado gerencial..............................................................................................................265. El Estado multicultural.........................................................................................................27

Capítulo II: La Visión de Nación..............................................................................................33Introducción....................................................................................................................................35A. La perspectiva del desarrollo humano y su contribución a la Visión de Nación................35B. Hacia una Visión de Nación para Guatemala..........................................................................38C. Principales ejes de una Visión de Nación para Guatemala...................................................40

1. Una Nación segura y respetuosa de los derechos humanos..............................................402.Una Nación próspera, competitiva y justa............................................................................413.Una Nación sin exclusiones sociales........................................................................................44

D.La concertación como base de la Visión de Nación.............................................................451.Un Estado democrático estratégico y concertador..........................................................452.Un sector privado empresarial competitivo y socialmente responsable..........................463.Una ciudadanía organizada con capacidad propositiva..................................................47

Capítulo III: El Estado................................................................................................................51Introducción....................................................................................................................................53A. Propuestas existentes sobre la reforma del Estado............................................................53

1.El Estado de derecho............................................................................................................53

Índice

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Índice

2.El Estado democrático.........................................................................................................553.El Estado multicultural............................................................................................................574.Un Estado para el desarrollo...............................................................................................585.El Estado gerencial..............................................................................................................59

B. La nueva propuesta de un Estado fuerte para el impulso del desarrollo humano.............611.Un Estado de derecho..........................................................................................................622.Un Estado democrático........................................................................................................653.Un Estado para el Desarrollo...............................................................................................684.Un Estado Gerencial..............................................................................................................735.Un Estado multicultural .........................................................................................................766. El Estado, las relaciones internacionales, la globalización...............................................787. La nación que puede construir un Estado fuerte..............................................................78

Capítulo IV: Seguridad y Derechos Humanos......................................................................81Introducción....................................................................................................................................83A. Análisis comparativo de propuestas........................................................................................84

1.Sistema judicial - Ministerio Público - Policía Nacional......................................................842.Atención a poblaciones en condiciones de riesgo...........................................................863.Control de venta de armas y de la oferta de seguridad privada......................................864.Fortalecimiento de la función judicial y del acceso a la justiciacomo mecanismo de protección de los derechos humanos.................................................87

B. Principios rectores.......................................................................................................................90C. Políticas......................................................................................................................................93

1. Modernización institucional......................................................................................................932. Regular el uso de armas y de la seguridad privada y fortalecer lacapacidad para detectar las amenazas a la seguridad..........................................................973. Fortalecimiento de la capacidad institucional del Ministeriode Gobernación y de la PNC para la prevención del delito....................................................994. Fortalecimiento de la función judicial y el acceso a la justicia.......................................1015. Acabar con la impunidad en todas sus expresiones yla creación de la CICIACS.....................................................................................................1046. Promover una cultura de paz y un proceso de reconciliación nacional..........................105

Capítulo V: Bases para un Crecimiento con Equidad.......................................................109Introducción...................................................................................................................................111I. Propuestas sobre economía y desarrollo rural..........................................................................111A. La variedad de propuestas......................................................................................................111B. Comparación de las propuestas ...........................................................................................112

1.Los principios generales .....................................................................................................1122.El crecimiento .......................................................................................................................1123.La competitividad......................................................................................................................113

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Índice

4.La equidad............................................................................................................................1145.La sostenibilidad ambiental...................................................................................................1166.El desarrollo rural y el acceso a la tierra..................................................................................1177.La movilización de recursos para impulsar el crecimiento con equidad............................1178.El papel del Estado................................................................................................................118

II. El impulso del crecimiento con equidad....................................................................................119A. Principios Generales.............................................................................................................119

1.El crecimiento económico como medio para impulsar el desarrollo humano...................1192.La base sistémica y territorial de la competitividad.........................................................1203.La equidad.............................................................................................................................1214.La sostenibilidad ambiental.....................................................................................................122

B. Políticas e instituciones........................................................................................................122I El impulso del crecimiento.......................................................................................................123

1. Antecedentes ......................................................................................................................1232. Estabilidad con tipo de cambio competitivo y Pacto Fiscal ............................................1233. La generación de confianza .................................................................................................1264. La política de comercio exterior .......................................................................................1275. El desarrollo de cuatro motores de crecimiento.................................................................130

II Equidad y sostenibilidad ambiental .........................................................................................1321. El crecimiento con equidad y sostenibilidad .......................................................................1322. La progresividad de la tributación y del gasto público. .....................................................1333. Política de competitividad y responsabilidad social empresarial ....................................1344. Hacia una política de fomento del empleo “digno” ............................................................1355. Políticas de redistribución de tierras....................................................................................1376.Política Pública de los Recursos Hídricos........................................................................1437. Política de ordenamiento territorial .......................................................................................1458. Política de fortalecimiento de la gestión pública ambiental.............................................146

III. La base territorial de la competitividad:nuevo fundamento del desarrollo rural y local..........................................................................147

1. El fomento del desarrollo local como base de lacompetitividad de los cuatro nuevos motores de crecimiento..............................................1472. Instrumentos concretos para impulsar el desarrollo rural y local con nuevos motores de crecimiento ...............................................................................1533. Política de seguridad alimentaria ....................................................................................1584. Política de infraestructura para el desarrollo local y rural.....................................................159

IV. Promoción de la innovación y el desarrollo tecnológico...................................................1601. La incorporación de tecnología para favorecer la industrialización....................................1602. Arreglos institucionales para favorecer la innovación y difusión de tecnología.............1603. Un Fondo mixto para promover inversiones pioneras....................................................1614. Sistema Nacional de control de calidad.............................................................................163

XIV

Índice

Capitulo VI: Políticas Sociales para el Desarrollo Humano...............................................169Introducción..................................................................................................................................171I.Educación....................................................................................................................................172A.Comparación de propuestas existentes.................................................................................172

1.Incremento de la cobertura educativa................................................................................1722.Mejoramiento de la calidad educativa y reforma curricular.............................................1733.Formación, capacitación y dignificación del personal docente,técnico y administrativo..........................................................................................................1754.Modernización, descentralización y participación ciudadana............................................1755.Incremento del financiamiento asignado a la educación.................................................176

B.Propuesta para el tema educación.......................................................................................1771.Reestructuración y descentralización del sistema educativo........................................1782.Incremento del Financiamiento para la educación, calidad del gastoy mecanismos de control.........................................................................................................1813.Acceso universal a la educación........................................................................................1834.Equidad étnica y de género..................................................................................................1855.Calidad de la educación.......................................................................................................1876.Desarrollo de la educación superior, la ciencia y la tecnología...........................................190

II. Salud..........................................................................................................................................191A. Comparación de propuestas existentes...................................................................................191

1. Extensión de cobertura de los servicios de salud...............................................................1922. Equidad y pertenencia étnica................................................................................................1943. Reforma sectorial de salud.....................................................................................................1944. Financiamiento de la Salud....................................................................................................1965. Acción sobre los determinantes de la salud.........................................................................1966. Estructura de la seguridad social en salud...........................................................................197

B.Propuesta para el tema salud.................................................................................................1981.Reestructuración integral del sector salud........................................................................1982.Reestructuración y ampliación de la base de financiamiento para la salud.................2013.Acceso universal a servicios básicos de salud con calidad................................................2054. Equidad étnica y de género en el acceso y la oferta de los servicios de salud............2075.Abordaje de los “determinantes de la salud”.....................................................................208

II.Seguridad Social.....................................................................................................................209A.Comparación de propuestas existentes...............................................................................209

1.Modelos de reforma aplicados en Latinoamérica...............................................................2102.La reforma de la seguridad social en Guatemala...........................................................213

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Índice

B. Propuesta para el tema seguridad social (en materia de pensiones)................................2151.Principios que orientan la propuesta.............................................................................2152.Políticas............................................................................................................................216

Anexo Estadístico..........................................................................................................................221Anexo Metodológico......................................................................................................................291Anexo de Glosario de Términos Estadísticos......................................................................296Anexo de Siglas............................................................................................................................299Bibliografía.....................................................................................................................................307Anexo Especial: Evaluación del estado de cumplimiento del acuerdo sobreaspectos socioeconómicos y situación agraria........................................................................315

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Resumen ejecutivo

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Resumen ejecutivo

I. Los grandes desafíos nacionales

En Guatemala se han dado progresosimportantes en los últimos 15 años en losámbitos económico, político y social. Noobstante estos avances, persisten grandesdesafíos que corresponde encarar. Estosson los que se identifican de manera sintéticaen el Informe de Desarrollo Humano del2003 con el objeto de proponer solucionesque podrían ser impulsados por un nuevogobierno a partir de 2004. Específicamente,y tomando en cuenta que los principalesproblemas que enfrenta Guatemala se danen materia de seguridad y derechoshumanos, de crecimiento económico y dedesarrollo social, corresponde impulsarpolíticas y acciones de la sociedad en suconjunto en esas tres áreas. Tambiénrequiere fortalecer al Estado comoinstrumento con la capacidad de concertary catalizar esfuerzos para avanzar en esesentido, lo cual es especialmente importantesi se toma en cuenta que Guatemalacontinúa teniendo un Estado débil.

En cuanto al primer grupo de problemas,referido a la seguridad y a los derechoshumanos, se constata que la inseguridad seha vuelto un flagelo de la convivencia socialen Guatemala, convirtiéndose en una de lasmayores limitantes de la libertad de laspersonas La tasa de homicidios, unindicador importante de la inseguridad, haaumentado en los últimos años. En estedeterioro inciden distintas causas, inclu-

yendo la cultura autoritaria, la pobreza y ladesigualdad, además del creciente poder delcrimen organizado y la ineficacia del Estadopara cumplir su misión de orden y justicia.

Además, no ha habido una trayectoriade mejoras continuas en materia de derechoshumanos, como se esperaba luego de lafirma de los Acuerdos de Paz. Aunque lasviolaciones que se registran no son elresultado de una política represiva delEstado, persisten como parte de una culturaheredada de la época de las dictadurasmilitares. Se reportan constantes violacionesa la vida, la justicia, la participación políticay los derechos sociales y en los últimos añosel incumplimiento al debido procesorepresentó el 40% de las violaciones a losderechos humanos. Finalmente, han rea-parecido grupos clandestinos, con vínculosal crimen organizado y a organismos delEstado, que acosan y atacan a orga-nizaciones y activistas de derechos huma-nos, creando condiciones de terror.

El segundo grupo de problemas se refierea los económicos y ambientales. Por unlado, la tasa de crecimiento del ingreso porhabitante se ha reducido continuamentedesde 1999, poniendo de manifiesto unaseria desaceleración económica. Por otrolado, la desigualdad continúa siendo uno delos problemas más importantes de Gua-temala, reflejado en el hecho de que ladesaceleración económica, resultado defactores internos y externos, estructuralesy coyunturales, incluyendo la crisis del café,

Resumen Ejecutivo

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Resumen ejecutivo

ha afectado en mayor medida a los máspobres. Así, aunque el porcentaje de pobresno varió significativamente en los últimosaños, el porcentaje de personas en unasituación de pobreza extrema aumentó en5 puntos porcentuales entre 2000 y 2002,lo cual fue especialmente agudo en el árearural. La inseguridad alimentaria, asociadaa un aumento de la desnutrición crónica deniños menores de 5 años, y resultante delestancamiento económico, de la crisis delcafé y de la sequía del 2001, es otramanifestación del mismo problema. Porotro lado, los problemas ambientales semanifiestan con mayor fuerza en relación ala tierra y al agua. Así, a la falta de accesoa la tierra se suma su erosión, y problemasde acceso y de contaminación del aguaamenazan con asumir dimensiones deconflictividad similares a las de la tierra.

Hay un tercer grupo de problemas, queson de naturaleza social. La cobertura deeducación primaria y de salud preventivaha aumentado en los últimos años, y seespera que Guatemala alcance la Meta delMilenio de cobertura primaria universal yde reducción de la mortalidad infantil y dela niñez si se da continuidad a los programasactuales. Pero se estima que sólo 4 niñosde cada 10 que entran a la primaria terminanel tercer año y solamente 3 son promovidosdel sexto grado, mientras que en los ciclosde educación básica y diversificada lacobertura no alcanza ni la tercer parte delos jóvenes que debieran asistir. Además,los indicadores de morbilidad y mortalidadde Guatemala están entre los peores de laregión, debido a enfermedades infecciosasy a problemas nutricionales tratables queafectan principalmente a las poblacionesmás vulnerables.

Tanto en salud como en educaciónexisten problemas de calidad, de paridadde género y de pertinencia del contenidode los servicios que se suministran.También se repiten las disparidades entreel área urbana y rural: en la primera loshabitantes tienen acceso a opciones tecno-lógicas y de personal mejor calificado; enla segunda la población pobre sólo accedea ‘paquetes básicos’ en el caso de salud ya educación de menor calidad, y se estimaque hasta un 20% de la población no tieneacceso a ningún tipo de servicio de saludinstitucional. La capacidad rectora delEstado sobre los sistemas privados deeducación y de salud es endeble, por lo queno se asegura la calidad y eficiencia.Finalmente los problemas de corrupciónreportados en el IGSS ponen de manifiestolos desafíos de gestión, transparencia yrendición de cuentas de este organismo.

La capacidad del Estado de enfrentarestos problemas depende de cinco dimen-siones: la vigencia del Estado de derecho;el Estado que obtiene legitimidad de sucarácter democrático; el Estado comoinstrumentos para impulsar el desarrollo; elEstado con capacidad gerencial; y el EstadoMulticultural, que refleje la diversidad étnicade Guatemala. En relación a cada uno deellos existen limitaciones que debensuperarse si se espera que el Estado sea uninstrumento efectivo para impulsar eldesarrollo humano. Sin embargo, paracontar con una orientación estratégica quesirva para orientar esta adecuación delEstado se requiere contar con una Visiónde Nación compartida por la sociedad,como base para darle un sentido dedirección y para identificar grandes prio-ridades del Estado.

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II. La Visión de Nación

La Visión de Nación que se propone sebasa en el paradigma de desarrollo humanoy los principios de las Naciones Unidas, ensu aplicación concreta a Guatemala con elfin de superar los grandes problemasidentificados previamente, y en la con-certación nacional como método paraconstruirla, tomando en cuenta los conte-nidos y compromisos reflejados en laConstitución de la República, los Acuerdosde Paz y el Pacto Fiscal.

El Desarrollo Humano constituye unproceso de fortalecimiento de las capa-cidades humanas para ampliar las opcionesy oportunidades de manera que todas laspersonas, sin exclusiones, puedan vivir unavida de dignidad y valor. Se trata de unproceso que permite a los seres humanosliberarse de la discriminación, de la pobreza,del temor, de la injusticia y de amenazascontra la seguridad personal. Significa poderasumir la libertad para desarrollarse y paraque cada persona pueda alcanzar supotencial, junto con participar en la tomade decisiones, expresar sus opiniones yacceder a un trabajo decente sin explotaciónni abuso. Partir del Desarrollo Humanopara definir la Visión de Nación enGuatemala significa que deben reconocersecomo principios básicos a la libertad, laequidad, el respeto a la diversidad y elreconocimiento de la pluralidad cultural. Loúltimo supone aceptar que la pluralidadcultural y la diversidad enriquecen eldesarrollo humano en la medida en que sebasan en el diálogo intercultural.

Para concretar la agenda de DesarrolloHumano los gobiernos de las NacionesUnidas acordaron en 2000 las Metas delMilenio a cumplirse en 2015, las cuales

contemplan reducir la pobreza extrema,mejorar la salud y la educación, preservarel medio ambiente y promover la equidadde género en el mundo. Para poder orientaruna agenda de desarrollo humano enGuatemala se sugiere una Visión de Nacióncon tres pilares: primero, una nación seguray respetuosa de los derechos humanos;segundo, una nación próspera, competitivay justa; y, tercero, una nación sinexclusiones sociales.

En cuanto al primer pilar de la Visión deNación, debe tomarse en cuenta querespetar los derechos humanos y mejorarla seguridad son dos caras de un mismoproceso: la consolidación del Estado deDerecho. Un Estado de Derecho efectivoestá asociado con una institucionalidad quegarantiza el respeto a la ley y protege losderechos humanos. Esto incluye promoverla equidad para los grupos tradicionalmenteexcluidos como las mujeres y los indígenas,además de fomentar la equidad de accesoa la educación, salud, otros servicios básicosy participación en la vida pública del país.

En relación al segundo pilar de la Visiónde Nación, referido a una Guatemala prós-pera, competitiva y justa, se requiere po-der competir tanto en el mercado mundialcomo en el interno, para lo cual correspon-de generar procesos económicos de alta pro-ductividad apoyada en inversiones en tec-nología, infraestructura y recursos huma-nos. Requiere que los actores públicos yprivados trabajen juntos para desarrollar es-trategias de competitividad y compartir res-ponsabilidades. Igualmente importante esla integración de las áreas rurales del paísarticulándolas con el desarrollo urbano me-diante el desarrollo ambientalmente soste-nible de cuatro nuevos motores de creci-miento regionales que incluyan la

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agroindustria, el turismo, los recursos fo-restales, y textiles y vestuario.

El tercer pilar de la Visión de Nación serefiere a contar con un país sin exclusionessociales. Requiere elevar el nivel, acceso ypertinencia de la educación y de la saludpara toda la población, asignándole especialatención a los grupos excluidos. Un paíscomo Guatemala debe aspirar a no menosde 9 años de escolaridad para todos losniños y niñas mayores de 15 años, y a queningún niño o mujer mueran de enfer-medades prevenibles o curables, así comoa eliminar el hambre y la desnutrición. Losmayores esfuerzos de educación y saluddeben enfocarse en los indígenas y lasmujeres, pues históricamente han sidoexcluidos del acceso equitativo a estosservicios.

La Concertación debe ser la base paraconstruir la Visión de Nación. Comoprincipales actores de este proceso debenestar el Estado, los ciudadanos organizados,incluyendo una sólida participación de lospartidos políticos en particular, y losempresarios. El Estado debe ser respon-sable de tener una visión estratégica y contarcon una capacidad catalítica para impulsarel proceso de concertación.

Será indispensable la participación de laciudadanía organizada. La calidad delDesarrollo Humano en Guatemala depen-derá siempre de la calidad de la democraciaque a su vez depende de la participación dela ciudadanía. Cabe mejorar la capacidadpropositiva de diversas organizaciones dela sociedad civil, tomando en cuenta lasasimetrías que pueden surgir debido adebilidades financieras y técnicas deaquellas organizaciones que representan asectores excluidos. Es indispensable que

la sociedad organizada también contribuyaa la consolidación de los partidos políticos,que son los foros por excelencia paradiscutir la conducción del Estado.

Finalmente, el sector privado debeparticipar imbuido por el afán de lacompetitividad combinado con una crecienteresponsabilidad social empresarial, reflejadaen el respeto de las obligaciones laborales,tributarias y ambientales derivadas de lalegislación nacional, y con una perspectivaamplia que tome en cuenta intereses desectores sociales externos a la empresa, quevan desde comunidades específicas hastael país entero.

III. El Estado

La transformación de la realidad actualsegún una visión deseable para una Guate-mala del futuro depende de varios facto-res. Algunos están relacionados con la acti-tud de la población en donde el papel de lasociedad civil y sus organizaciones y de lospartidos políticos es decisivo. Otros depen-den del desempeño de un nuevo Estado quehistóricamente ha sido débil, ineficiente, condéficit de legitimidad, con pocos recursos ycon baja capacidad de gestión. La magni-tud de las tareas a realizar en los próximosaños requiere de un poder político que ex-presado en el Estado no solo sea uno dederecho y democrático, sino también com-petente para impulsar el desarrollo, eficien-te en su acción gerencial y crecientementemulticultural.

Las funciones de este Estado son a)hacer de Guatemala un país en paz yseguro, combatiendo con éxito la crimi-nalidad y fortaleciendo las instituciones

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encargadas de perseguirlo, b) garantizar elejercicio y la expansión de las libertadespúblicas como una forma de fortalecer lademocracia, c) tener capacidad deconvocatoria plural y efectiva para enfrentarcon el diálogo los múltiples temas decontroversia y, de manera especial, parapactar acuerdos a favor de la seguridad yprotección de los derechos humanos, elcrecimiento con equidad y el desarrollosocial, d) promover el crecimientoeconómico y el desarrollo social conequidad en un ambiente de seguridadjurídica y política, e) adoptar políticasinspiradas en los principios del desarrollohumano a fin de disminuir la pobreza yreducir las desigualdades que debilitan lasolidaridad social y f) asegurar la proteccióndel medio ambiente y el uso sostenible delos recursos naturales.

Las propuestas de un Estado capaz deimpulsar el desarrollo humano comprendenvarias características y un conjunto depolíticas que se enmarcan en lo que es unEstado de Derecho, un EstadoDemocrático, un Estado para el Desarrollo,un Estado Gerencial y un EstadoMulticultural.

1. Un Estado de derecho

Debe asegurarse la existencia de unpoder regulado por la ley, por normasconstitucionales y ordinarias. Tresrequisitos son necesarios: el Estado comogarante de la seguridad del ciudadano y delejercicio de los derechos que le soninherentes; la subordinación de lainstitucionalidad del Estado y su fun-cionamiento a una normativa precisa ydictada en previsión del bien común; y laindependencia plena de los tres poderes que

forman el Estado -el ejecutivo, el legislativoy el judicial- y la autonomía del TribunalSupremo Electoral. Dada la historiaguatemalteca también debe destacarse queuna dimensión básica del Estado de derechoes la sumisión del poder militar al civil. Paraafianzar el Estado de Derecho se requierenimplementar las políticas que se identificana continuación.

a) Proteger la seguridad ciudadana y ase-gurar el control legal del uso de la fuerza

Es indispensable hacer frente a la delin-cuencia y acabar con la impunidad, fortale-ciendo con recursos humanos y financie-ros a la Policía Nacional Civil, el SistemaJudicial y el Ministerio Público, reformarleyes y formular políticas de prevención ypersecución del delito. Se requiere fortale-cer la calidad de la investigación de la PNC,las estadísticas y en general las funcionesdestinadas a la seguridad ciudadana.

b) Control civil de la seguridad

Se requiere un estricto control civil delmercado de armas y municiones y sobrelos servicios privados de seguridad. Esnecesaria una nueva Ley de Orden Públicoy la creación de la Dirección de InteligenciaCivil, desmilitarizando los cuerpos deseguridad.

c) Ampliar el acceso a la justicia

Se requiere crear condiciones y eliminarbarreras para asegurar un efectivo acceso ala justicia, sobre todo a favor de las mujeresy los indígenas, en las zonas rurales y paragrupos vulnerables.

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d) Promover alternativas de resolución deconflictos

Debe fomentarse la mediación, el arbi-traje y la conciliación, ampliando las fun-ciones de los jueces de paz y aplicando,donde corresponda, el derecho consue-tudinario.

e) Apoyar la independencia del poderjudicial

Hay que dotarlo de recursos financieros,despolitizando los nombramientos y forta-leciendo la implementación de la carrerajudicial. La objetividad de las decisionesjudiciales debe asegurarse.

f) Fortalecer la capacidad del sistemajudicial en la lucha contra la corrupción

Se requiere promulgar y aplicar con rigorinstrumentos legales, incluyendo las con-venciones internacionales, y apoyar eldesarrollo de sistemas de monitoreo de lasociedad civil y de los medios de comu-nicación social.

2. Un Estado democrático

Requiere una estructura inclusiva parael florecimiento de los derechos ciudadanos,especialmente para mujeres, indígenas ygrupos tradicionalmente marginados. Sulegitimidad se asegura con la participaciónplural de la ciudadanía en condicionescompetitivas, de igualdad y respeto a lasdiferencias. Lo plural tiene especial refe-rencia al carácter multiétnico de la nación ya las desigualdades en la distribución delpoder. Este, debe descentralizar y descon-

centrar sus actuales prácticas. Requiere devarias políticas.

a) Modernizar el sistema electoral yde partidos

Urge fortalecer en diversos ámbitos laorganización partidaria y hacer transparentela fuente de sus recursos financieros,asegurando más flexibilidad, capacidad derepresentación e independencia. Requiereel establecimiento del Documento Único deIdentidad por el Tribunal SupremoElectoral, facilitar la cedulización de lasmujeres, especialmente de indígenas y enlas áreas rurales, actualizar el PadrónElectoral y promover la participaciónelectoral, especialmente entre mujeres ygrupos étnicos.

b) Reforzar la capacidad institucionaldel poder legislativo

Es necesario mejorar sustancialmente laproducción legislativa, sus procedimientostécnicos, sus asesorías, incluyendo unregistro fiel de los debates y de lo aprobado,y mejorar los servicios de documentacióne información pública.

c) Fortalecer la transparencia, rendiciónde cuentas y lucha contra la corrupción

Se debe mejorar la capacidad e indepen-dencia de instituciones como la ContraloríaGeneral de Cuentas, el Ministerio Público,la Procuraduría de los Derechos Humanos.También es preciso asegurar la informa-ción pública de los actos de gobierno y ellibre acceso a la misma para asegurar laprobidad de la actuación de los funciona-rios en todos los niveles.

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d) Desarrollar procesos dedescentralización política, participaciónciudadana y democratización local

Estos son aspectos vinculados entre sí,que pueden lograrse a partir de la aplicaciónde la legislación existente y dando atencióna las consecuencias fiscales, a la eficacia ya la entrega efectiva del poder a escalaterritorial. Hay que fomentar la organizacióny participación local porque esta es lamanera en que el Estado democrático sevincula con la sociedad civil.

e) Fomentar la cultura democrática

Se debe fomentar la práctica cívica, laeducación formal con contenidos precisos:ética de servicio, solidaridad, tolerancia ydiálogo. El ciudadano interculural debe serportador de una amplia cultura demo-crática.

3. Un Estado para el desarrollo

Es necesario concretar los contenidos delos Acuerdos de Paz y facilitar la insercióndel país, en mejores condiciones, almercado global y a la revolución infor-mática. Se trata de construir un Estadofuerte para un mercado desarrollado, demanera que garantice un marco macroe-conómico y financiero estable y asegure elcrecimiento económico con equidad. Paraello se requieren varias políticas.

a) Fortalecer las instituciones quegestionan el gasto público y generarmayores recursos al Estado

La implementación de la Agenda para elDesarrollo Humano que aquí se propone

requiere contar con ingresos adicionalespara el Estado equivalentes al 2.5% del PIBen el 2004, 3.5% en 2005, 3.8% en el 2006,4.2% en el 2008 y 4.5% en el 2008.Aproximadamente el 71% de este montocorrespondería al financiamiento deldesarrollo social, 16% al desarrolloeconómico y 13% para seguridad yderechos humanos. Partiendo de la actualcarga tributaria, de 10.7%, cubrir ladiferencia entre ingresos y gastos requeriríacombinar exenciones, reasignar el gastopúblico y aumentar la carga tributaria a entre13.5 y 15 %.

Para asegurar la efectiva generación derecursos y su adecuado uso hay quefortalecer las funciones del Estado quecorresponden a generar información, asegu-rar transparencia, evaluar y descentralizarel gasto público y recaudar impuestos.Requiere fortalecer la capacidad técnica eindependencia profesional de la DirecciónTécnica del Presupuesto, de la SecretaríaGeneral de Planificación (SEGEPLAN) yde la Superintendencia de AdministraciónTributaria (SAT), además de asegurar estascapacidades y la autonomía para el InstitutoNacional de Estadística (INE). Requiereretomar el Pacto Fiscal para orientar lapolítica fiscal y otras medidas que incluyenimpulsar una reforma tributaria, eliminarexenciones y reducir el gasto militar paragenerar los recursos que requieren loscambios que esta Agenda propone, a tonocon los Acuerdos de Paz.

b) Dar prioridad a las grandesreformas sociales

Corresponde reformar y fortalecer –entérminos técnicos, presupuestarios ypolíticos- las instituciones responsables de

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la implementación de la Política Social(Ministerios de Educación, Trabajo, Culturay Salud, Fondos Sociales, Secretaría dePlanificación, Instituto de Seguridad Social,Secretaría Presidencial de la Mujer yentidades con responsabilidades de reducirla pobreza y las inequidades étnicas, degénero y geográficas del país, con el fin deasegurar que se pueden realizar las grandesreformas pendientes en educación, salud yseguridad social.

c) Aumentar la capacidad reguladora yconciliatoria del Estado

El Estado debe desarrollar la capacidadde regular los mercados de capital, trabajo,tierra y agua, y los servicios básicos –públicos y privados- de educación, salud,saneamiento, electricidad, telefonía yseguridad. Como parte de ello cabe tambiénfortalecer la gestión pública ambiental. Elloimplica reformar marcos normativos,desarrollar nuevos instrumentos de regula-ción, fortalecer la capacidad técnica delEstado en cada uno de estos temas, y asignarrecursos para cumplir con estas tareas.Dada la complejidad de estas políticas, y elalto grado de conflicto que pueden generar,lo anterior debe ir acompañado de meca-nismos de concertación que aseguren laconciliación, la transparencia y la rendiciónde cuentas.

d) Concretar la descentralización

Partiendo de las leyes de descentrali-zación existentes, es necesario reforzar lascapacidades financieras de los gobiernosmunicipales, profesionalizar la gestión

pública municipal, fortalecer la capacidadtécnica y asegurar la representatividadpolítica de los Consejos Departamentalesde Desarrollo, capacitar a líderes locales yfomentar la auditoría social y la trans-parencia.

4. Un Estado gerencial

El Estado requiere contar con losmejores recursos técnicos y humanos delpaís y poseer la racionalidad apropiada parale mejor asignación de prioridades. Laadministración pública debe convertirse enuna prestigiosa plataforma institucional ygarantía de formulación y desarrollo de lagestión oficial al servicio de todos, de laNación. Se requieren varias políticas paraavanzar en este sentido.

a) Modernización del empleo público concriterios objetivos

Es necesario profesionalizar el empleopúblico, asegurarlo con programas deselección y promoverlo con base en criteriosde mérito y calidad. Una ley de serviciocivil y su aplicación ajena a interesespolíticos es el mejor camino para moder-nizar los recursos humanos.

b) Mejorar la coordinación y evaluación deestrategias y políticas públicas

Ello constituye una exigencia para elevarlas capacidades de planeamiento, segui-miento y corrección de las decisiones yproyectos que el Estado se propone. Estoes particularmente importante en las áreasde la política social, fiscal y de descentra-lización.

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c) Modernizar la gestión de losservicios públicos

Puede lograrse tomando medidas internasde reforma, pero también con políticas decontratación, concesión o subcontratación,o fomentar a través de ONGs siempre quese aseguren calidad, costos y equidad.Algunos servicios pueden mejorar conmedidas de desconcentración de los mismos.Lo anterior debe ir acompañado de unaadecuada capacidad de regulación, espe-cialmente de mercados (tierra, trabajo,capital, agua) y servicios básicos estratégicos(educación, salud y saneamiento, seguridad,electricidad y telecomunicaciones).

d) Asegurar la neutralidad y objetividadde la administración pública

Implica, con el apoyo de una nueva Leyde Servicio Civil, aplicar los principios demérito e igualdad en el acceso y ascenso delos funcionarios, con independencia dejuicios políticos o ideológicos, y promoveruna ética de servicio y compromisos deobjetividad y servicio efectivo al público.

e) Combatir el clientelismo y las prácticaspatrimoniales

El clientelismo es el intercambio defavores entre un funcionario y una personaque ofrece casi siempre apoyo electoral y/o patrimonial, y se refiere a prácticas degobierno en provecho económico de familia-res y amigos. Correspondería definir ambascomo prácticas de corrupción, reflejándoloen la legislación y con las sancionescorrespondientes.

f) Aprovechar el potencial de lastecnologías de la información

El uso intensivo de información contri-buiría a mejorar sustancialmente la comu-nicación nacional y el servicio al público,así como los instrumentos disponibles parala modernización de la gestión y el manejode grandes bases de datos, contribuyendoa la toma de decisiones y el trazado depolíticas.

5. Un Estado multicultural

Como parte del desarrollo democráticode Guatemala es preciso reconocer al paíscomo una nación multiétnica. El Estadoya no puede ser monista, homogéneo omonolingüe y en su construcción debenparticipar de manera incluyente los pueblosindígenas. También se debe reconocer queen el pasado se cometieron excesos e injus-ticias contra los pueblos indígenas y que sedeben eliminar sus condiciones de exclusiónsocio cultural y económica.

a) Acciones inmediatas

Se requieren políticas para desarrollarlasen el próximo período de gobierno, sabiendoque la creación de un Estado multiculturalrequiere de tiempo y de grandes esfuerzos.En particular, está pendiente una ley sobrelas comunidades indígenas que establece laConstitución, y que debería hacer realidadlos aspectos sustantivos del Convenio 169,tales como la enseñanza bilingüe, la apli-cación del derecho consuetudinario indígenay el reconocimiento de derechos al suelo yal territorio, la actitud ante los sitios sa-grados, y las medidas para elevar los nivelesde vida de esta población.

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b) Aplicación positiva de la legislaciónya vigente.

Leyes como la de los idiomas indígenasy la ley contra la discriminación constituyenejemplos de legislación ya aprobada quefavorece la puesta en vigencia de un Estadomulticultural, y que requieren su traducciónen acciones concretas que las materialicen.

c) Foro de encuentro, discusión y negocia-ción interétnica

Es indispensable asegurar el encuentroentre indígenas y no indígenas cuyos inte-reses y demandas separan y unifican a lospueblos de la nación guatemalteca. El ob-jeto a alcanzar sería el desarrollo de un diá-logo intenso y permanente, convocado demanera plural y que pueda recomendar po-líticas vinculantes.

6. El Estado, las relaciones internacionalesy la globalización

La prioridad que actualmente tiene elTLC con los Estados Unidos, debe comple-mentarse con una estrategia de diversi-ficación de las relaciones políticas yeconómicas de Guatemala. Ello debe incluirel apoyo a la integración centroamericanacomo base fundamental para vincularse conel resto del mundo, y el apoyo a iniciativasde democratización de las instituciones queregulan las relaciones políticas y económicasinternacionales de manera que mediantenormas multilaterales equilibradas y unamayor cooperación internacional seatiendan mejor las necesidades de paísespequeños y en desarrollo como Guatemala.

7. La Nación que puede construirun Estado Fuerte

Una visión nueva de nación en laperspectiva del desarrollo humano y de lapaz, con respeto a los derechos humanos,seguridad, crecimiento económico, equidady desarrollo social, requiere un Estadofuerte, que derive su fortaleza de hallarsebasado en un efectivo Estado de derecho,democrático, impulsor del desarrollo, concapacidades gerenciales y multicultural.

8. Prioridades para el período 2004-2007

El conjunto de políticas propuestas conrelación al Estado es ambicioso y segura-mente tomará más de un período de gobier-no para completarse. Es necesario, enton-ces, establecer una ruta crítica que establez-ca las líneas de acción y políticas quedebieran constituir las prioridades deintervención para el próximo gobierno. Enparticular, se requeriría darle prioridad, entérminos de secuencia y de recursos, a lossiguientes temas:

a) Proteger la seguridad ciudadana y ase-gurar el control legal del uso de la fuer-za.b) Modernizar el sistema electoral y departidosc) Fortalecer las instituciones quegestionan el gasto público y generarmayores recursos para el Estadod) Dar prioridad a las grandes reformassocialese) Modernización del empleo público concriterios objetivosf) Convocar el foro de encuentro, discu-sión y negociación interétnica

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IV. Seguridad y Derechos Humanos

La eliminación de la inseguridad y de lasviolaciones a los derechos humanos consti-tuye el objetivo primario y la prueba de lafortaleza de la democracia en Guatemala.Para construir una nación segura se impo-nen como principios rectores la responsa-bilidad primaria del Estado de actuar en esteámbito, sujeto a la ley; la necesidad de con-tar con una visión multidimensional e inte-gral de los orígenes de la violencia y de lainseguridad; y la convicción de que el ac-ceso a la justicia es un medio esencial parasuperar la discriminación y la inseguridad ypara lograr una mayor realización de losderechos humanos.

Como principios adicionales están el ca-rácter civil de la seguridad ciudadana y laparticipación ciudadana como condición im-prescindible en materia de derechos huma-nos, justicia y seguridad, tomando en cuentael papel de vigilancia, promoción y denun-cia que las organizaciones sociales jueganen esta dimensión. Las políticas que serecomiendan se derivan de estos principios.

1. Modernización de la Policía NacionalCivil, del Organismo Judicial y delMinisterio Público

Es urgente y absolutamente prioritaria lamodernización de la PNC, del OrganismoJudicial y del Ministerio Público. En rela-ción con las tres instituciones debenimpulsarse reformas que incluyan la re-ca-lificación de todo el personal de la PNC ysu Academia, la reestructuración del orga-nismo de investigación criminal y, en gene-ral, el fortalecimiento profesional y finan-ciero de estos organismos al tiempo que se

asegura el robustecimiento e independen-cia del Organismo Judicial. A su vez, la cre-ciente evidencia de narcotráfico justificacontar con una decisión política del másalto nivel para combatirlo, lo cual debe re-flejarse en un cuerpo técnico nacional dealta calidad profesional, con suficientes re-cursos financieros y tecnológicos para en-frentar este desafío. Por su parte, el Insti-tuto de la Defensa Pública Penal debe am-pliar su cobertura para garantizar un efecti-vo respeto a los derechos humanos de losmás pobres y, finalmente, se requiere unareforma a fondo de toda la estructura peni-tenciaria, que comience por la imple-mentación de un plan para otorgar más se-guridad a los propios internos y para con-trolar fugas y motines.

El fortalecimiento institucional tiene comocomplemento funcional el establecimientode una necesaria coordinación interins-titucional, basada en aspectos tan variadoscomo contar con estadísticas ciertas, inter-cambio de informaciones de inteligencia es-pecializadas, colaboración técnica y profe-sional y participación ciudadana que con-tribuyan a hacer de un nuevo Consejo Na-cional de Seguridad el órgano máximo decoordinación en materia de persecución deldelito y seguridad.

2. Regulación del uso de armas yde la seguridad privada

En el tema del mercado de armas y deservicios privados de seguridad es indispen-sable establecer una efectiva regulación yuna supervisión estricta por parte del Esta-do a partir de una nueva realidad legal einstitucional, incluyendo el control civil de

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las oficinas implicadas en este asunto. Es-tos aspectos se relacionan con la necesidadde desarrollar la capacidad del Ministeriode Gobernación y de la PNC en la preven-ción del delito, lo que supone mejorar elsistema de recepción de denuncias y tiem-pos mínimos para atender reclamos de laciudadanía, entre otras medidas.

3. Atención a poblaciones en condiciónde riesgo

Las estrategias para atender a las pobla-ciones en condición de riesgo es otra mani-festación del otorgamiento de seguridad yprotección jurídica a grupos importantes,como los jóvenes (explotación infantil porejemplo); la atención a la violencia contramujeres y niños; la nueva realidad deinmigrantes que carecen de toda protecciónlegal; la prevención de la violencia contratravestis y trabajadoras del sexo y la aten-ción a los jóvenes drogadictos.

4. El acceso a la justicia y tutela efectiva de los derechos

Una propuesta vital es fortalecer y re-formar la administración de justicia, con elfin de lograr el respeto y la protección delos derechos humanos. Mejorar la funciónjudicial y el acceso a la justicia requiere crearcondiciones y asegurar la igualdad ante laley de todos los guatemaltecos, asunto muyimportante en una sociedad multiétnica cru-zada por desigualdades sociales persisten-tes y por profundas diferencias entre lo ru-ral y lo urbano. Hay que asegurar, por ello,la tutela efectiva de los derechos de todosy en esa medida acabar con la impunidad.

El respeto a los derechos humanos im-

plica una visión universal, unitaria e inte-gral. Así, la tipificación del delito de discri-minación como penalización de hechos queviolentan la igualdad es tan importantecomo la protección de los derechos políti-cos, cuyo irrespeto muchas veces no sedenuncia, y los derechos económicos, so-ciales y culturales que forman parte del fuerodel ciudadano. La pobreza, además, cons-tituye una negación de los derechos huma-nos. Las políticas dirigidas a favorecer uncrecimiento económico con equidad, juntocon el desarrollo social, están orientados arespetar los derechos, inspirados en laspremisas del desarrollo humano y la paz.

La justicia no sólo debe ser accesible sinotambién efectiva en la tutela de derechos eintereses legítimos. Los operadores de jus-ticia deben tener garantías para actuar ensu cometido pero ellos, a su vez, deben sertambién garantía de imparcialidad. No debeolvidarse el derecho de los pueblos indíge-nas a aplicar de forma complementaria supropia legalidad.

5. El fin de la impunidad y la promoción de una cultura de paz

En la búsqueda de la seguridad hay dosdimensiones claves. Una es combatir elnarcotráfico y sus efectos de inseguridad yviolencia. Otra es acabar con el funciona-miento de los grupos clandestinos de natu-raleza paramilitar que amenazan y asesi-nan activistas de los derechos humanos,creando un clima de temor e inseguridad.La creación de la CICIACS puede ser unacontribución para resolver ambos proble-mas, y constituye un paso importante en lalucha por la seguridad y la protección delos derechos humanos.

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Finalmente, conforme los Acuerdos dePaz, hay que promover una permanentepolítica de promoción de la cultura de pazy de valores fundamentales, para alcanzarla reconciliación de los guatemaltecos en elseno de una nación pacífica y democrática,partiendo de las recomendaciones de la Co-misión de Esclarecimiento Histórico e in-cluyendo la implementación del ProgramaNacional de Resarcimiento de las víctimasdel conflicto armado.

6.Prioridades para el período 2004-2007

El conjunto de políticas propuestas sobreseguridad y derechos humanos es ambiciosoy seguramente tomará más de un períodode gobierno para completarse. Es necesario,entonces, definir las líneas de acción y laspolíticas que debieran constituir lasprioridades de intervención para el próximogobierno. En particular, se requeriría darleprioridad, en términos de secuencia y derecursos, a los siguientes temas:

a) Modernización y fortalecimiento dela Policía Nacional Civil, del OrganismoJudicial y del Ministerio Público,b) Combate al narcotráficoc) Finalización de la impunidad y pro-moción de una cultura de paz

V. Bases para un crecimientocon equidad

Las propuestas de política para impulsarun crecimiento con equidad se basan en losprincipios básicos que señalan al creci-miento económico como un medio paraimpulsar el desarrollo humano; que confir-man los principios de equidad y soste-

nibilidad ambiental como parte del procesode desarrollo económico, y que reconocenla competitividad con una base sistémica yterritorial. Específicamente, se proponencuatro grupos de políticas dirigidas a: a)impulsar el crecimiento económico, b)favorecer la equidad y la sostenibilidadambiental; c) fomentar la competitividadtomando en cuenta su dimensión territorial;y d) inducir la innovación y el desarrollotecnológico.

1. Políticas para impulsar el crecimientoeconómico

Afrontar el desequilibrio externo y elestancamiento requiere asegurar la estabi-lidad y favorecer la competitividad con unapolítica macroeconómica basada en unapolítica fiscal sólida, sustentada en el PactoFiscal. Por un lado, debe asegurarse undéficit fiscal reducido para disminuir laspresiones tendientes a elevar la tasa deinterés debido a aumentos del endeuda-miento interno del Estado; y por otro, serequiere un tipo de cambio neutral. Estoúltimo significa que el quetzal deberíadevaluarse en la medida en que la inflaciónde Guatemala sea mayor que la inflaciónde sus socios comerciales, para evitar quelos bienes y servicios guatemaltecos tenganmayores precios –expresados en dólares-que los provenientes de otros países.

También requiere disuadir los ingresosde capital financiero de corto plazo, especial-mente aquellos de dudosa procedencia, loque constituye un desafío técnico y político.Exige fortalecer el combate al narcotráficoen general, incluyendo como parte de ellola creación de la CICIACS, aparte de unasmedidas para combatir el lavado de dineroy el uso de controles cruzados entre

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compras y pago de impuestos. Lo anteriordemanda el fortalecimiento institucional yla coordinación de la Superintendencia deBancos, del Ministerio Público, de la PolicíaNacional Civil y de la SAT.

El fortalecimiento de la política fiscal paramantener bajo control el déficit fiscal, ypoder contar a la vez con los recursos ne-cesarios para impulsar una agenda de desa-rrollo humano en Guatemala, exige que elgasto público sufra un aumento progresivo(de 2.5% del PIB a 4.7% del PIB en 2007,adicional al gasto del 2002). Ese monto sedestinaría a los tres ejes de desarrollo iden-tificados en esta propuesta: Seguridad yDerechos Humanos, Crecimiento con Equi-dad, y Políticas Sociales, además del forta-lecimiento del Estado. Lograr estas metasrequiere de más recursos y de sureasignación. Se proponen cuatro accio-nes en particular.

a) Eliminar las exenciones no contem-pladas en la Constitución, lo cual equivalea cerca del 1.25% del PIB;

b) Reasignar el gasto público, reducien-do el gasto militar y dando en concesiónobras de infraestructura pública, además deotras medidas que aumenten la eficiencia,lo cual podrá ser equivalente a otro puntoporcentual del PIB disponible para el desa-rrollo humano. La reducción de la asigna-ción presupuestaria para la defensa signifi-ca que habría que avanzar con una reduc-ción gradual de los miembros del Ejército,especialmente de los oficiales.

c) Reforzar el combate a la evasióntributaria, el contrabando y la defraudaciónaduanera mediante una mejor coordinación

y refuerzo de las actividades de la SAT,MP, PNC y OJ en esta materia, acom-pañado del establecimiento de la cuentacorriente tributaria y el fortalecimiento dela unidad de contribuyentes especiales; y

d) Reformar la tributación directa, inclu-yendo reformas del ISR, IUSI y IEMA –con posibilidades de eliminar este último enla medida en que sea sustituido por unafuente de ingreso igualmente efectiva-, asícomo introducir un nuevo impuesto pro-gresivo, aplicable a partir de un piso mínimo,sobre la herencia de bienes inmuebles, paraaumentar la carga tributaria en por lo menos1.5 puntos porcentuales.

La eliminación de exenciones y lareforma de la tributación directa debieranestar dirigidas a alcanzar una carga tributariade por lo menos un 13.5%, sin excluir otrasmedidas que pudieran contribuir a alcanzaruna carga de un 15%. En caso de que labrecha entre gastos e ingresos superara lameta de un déficit de alrededor del 1% delPIB, ello podría cubrirse con endeuda-miento externo obtenido de fuentes multi-laterales para atender a las necesidades deeducación y salud, preferentemente.

A lo anterior cabría agregar el forta-lecimiento de las finanzas municipales,introduciendo un nuevo Código TributarioMunicipal, y contribuir a la transparenciadel gasto y de la gestión pública en general.Ello requeriría fortalecer en términostécnicos, institucionales y presupuestariosal Instituto Nacional de Estadística (INE),continuar con la ampliación del SistemaIntegrado de Administración Financiera(SIAF) para extenderlo a municipalidadesy entidades autónomas, y consolidar el

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Sistema Nacional de Inversión Pública(SNIP), además de avanzar con otras pro-puestas contempladas en el Pacto Fiscal.

Junto con garantizar la estabilidad, untipo de cambio neutral, suficientes recursosy su utilización transparente, cabría generarconfianza como medio para constituir unclima de negocios favorable a la inversióny al crecimiento. En particular, cabríarealizar un número limitado de concesionesde proyectos de infraestructura, establecerun sistema de subsidios para la inversiónen vivienda popular, asegurar la efectivaimplementación de las nuevas leyes dereforma del sistema financiero, y avanzaren la unificación de normas en Centroa-mérica para favorecer las exportaciones depequeños y medianos productores guate-maltecos a este mercado.

Al finalizar la negociación del Tratadode Libre Comercio de Centroamérica conlos Estados Unidos corresponderá formulary aprobar una agenda legislativa derivadade la serie de compromisos a ser adoptadosen materia de comercio de bienes, servicios,normas laborales y ambientales, inversióny compras del sector público, entre otros.Habrá que asegurar el máximo de auto-nomía para evitar que algunas de esasnormas cierren las posibilidades de impulsarpolíticas para la promoción del desarrollohumano; y complementarlas con otra seriede políticas, especialmente en materia deinfraestructura (caminos, telefonía, elec-tricidad. agua), extensión tecnológica yorganización de pequeños y medianosproductores, para asegurar que se apro-vechen al máximo las oportunidades queabra el TLC. A su vez, la política comercialdebe insertarse dentro de una políticaexterior centrada en mejorar y diversificar

las relaciones económicas y políticas deGuatemala, como se señaló previamente.

Concentrar esfuerzos de inversión y,sobre todo, de servicios de apoyo ydesarrollo o adaptación tecnológica, requiereidentificar conglomerados o sectoresestratégicos que efectivamente tenganperspectivas de crecimiento y que requierande un apoyo concertado del Estado, delsector empresarial y de otras organizacionessociales. Estos conglomerados o “clusters”son a) el turismo, b) los recursos forestales,c) los textiles y vestuario y d) laagroindustria. Además de políticasterritoriales que se identifican más adelante,se requiere apoyos de política pública concuatro orientaciones: a) generar y difundirinnovaciones, b) conformar redes y alianzaspara reforzar la productividad de regioneso ciudades donde están los “clusters”, c)articular los nuevos motores de crecimientocon los servicios suministrados por centrosurbanos; y d) desarrollar institucionesformales e informales que contribuyan alintercambio de la información, laconcertación y la confianza.

2. Equidad y sostenibilidad ambiental

Promover la equidad y la sostenibilidadambiental requiere de nuevas políticas enmateria fiscal, laboral, de tierras, de agua yde ordenamiento territorial, junto con unfortalecimiento técnico, político y presu-puestario de la gestión pública ambiental.Para impulsar la equidad mediante lapolítica fiscal se requieren dos orientaciones.Primero, es preciso favorecer a los sectoresde menores ingresos mediante inversionesy servicios que, de acuerdo con susprioridades, los favorezcan, al tiempo que

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se establecen impuestos que aseguren quela carga tributaria sea mayor para aquellossectores con más ingresos. Segundo, laeliminación de exenciones (permitidas porla Constitución) y una adecuada capacidadde sanción ayudará a asegurar que aquellosque perciben el mismo ingreso paguen losmismos impuestos.

También se requerirá una política deempleo digno que promueva la produc-tividad y el aumento de los ingresos de laeconomía campesina e indígena, de los tra-bajadores del sector informal y de segmen-tos modernos del mercado laboral, al tiempoque se aumenta la cobertura del IGSS, seatiende a la mujer trabajadora y a la familia,se protegen los salarios mínimos y seestablecen programas de empleo en casosde emergencia.

Además, para romper con el círculovicioso de reproducción de la pobreza enlos hogares y de su transmisión intergene-racional, es necesario darle especial atencióne impulso a la incorporación de las mujeresa los mercados laborales, asegurar la calidadde su empleo y tomar en consideración susnecesidades y condición específica, particu-larmente el papel socialmente asignado deresponsable de la crianza de los hijos y delcuidado del hogar.

En este sentido, se debería, cuandomenos, considerar unas medidas de políticaen cuatro direcciones: Primero, darle unestímulo específico a la incorporación delas mujeres al ámbito laboral, particu-larmente en segmentos de ocupación noconsiderados “tradicionalmente femeninos”y cuidando de que los niveles deremuneración sean equiparables con los delos hombres insertos en la misma ocupación.Segundo, las políticas de empleo deberían

acompañarse de políticas y programas deformación para el trabajo que desarrollenlas capacidades y destrezas de las mujeres;que las preparen también para asumirposiciones en ocupaciones no tradi-cionalmente femeninas, además de ampliarsus opciones de trabajo en actividades comoturismo y servicios en los cuales laexperiencia del trabajo doméstico sea deutilidad. Tercero, se requiere tambiénimplementar paralelamente una políticanacional de apoyo a la crianza, que asegurey garantice el cuidado adecuado yresponsable de los niños y niñas, y suaprestamiento durante la edad preescolarmientras las madres y padres estánocupados en sus labores.

Finalmente, deberían aplicarse también,de manera paralela, unas políticas orientadasa cambiar la mentalidad, en la sociedadguatemalteca, respecto a cómo deberíanasignarse y compartirse las responsabi-lidades domésticas y de crianza dentro delos hogares. Es decir, debería promoversedesde el Estado un cambio cultural profundoen materia de equidad de género que creeun contexto propicio para que laincorporación de las mujeres al ámbitolaboral no venga a constituirse en una cargaadicional a las ya múltiples tareas querealizan en la esfera doméstica ycomunitaria.

En materia de tierras es precisofortalecer la capacidad regulatoria yfacilitadora del Estado, a la vez que sedinamiza el mercado de tierras. Lo primerose lograría ampliando la gama deinstrumentos de política del Estado, creandoel registro de información catastral,acelerando el proceso de modernización ydescentralización del Registro de Propiedad,

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fortaleciendo la tributación aplicable a latierra, reformando la ley de expropiación,creando tribunales agrarios y ambientales,y reformando a FONTIERRAS y CON-TIERRA, al tiempo que se sujetan a unamayor rendición de cuentas y a mayoresgrados de transparencia.

Lo segundo se fomentaría intensificandola titulación de tierras para otorgar seguridadjurídica; descentralizando la informaciónsobre tierras; exonerando las transaccionesde tierras del IVA y complementando lasotras acciones de fomento del desarrollorural y local con un programa masivo, yprioritario, de infraestructura y servicios deapoyo (información, comercialización yextensión)

El manejo del agua requeriría elestablecimiento, de manera concertada, deun marco legal e institucional, así como eldesarrollo de un inventario de recursoshídricos y programas de ampliación de lacobertura de agua potable y control de lacontaminación. El conjunto de temas degestión del ambiente y de los recursosambientales precisaría el fortalecer la gestiónpública ambiental con más recursosfinancieros, personal técnico y apoyopolítico para poder, efectivamente, ejecutarpolíticas en este campo.

3. Políticas territoriales para impulsar lacompetitividad en el ámbito rural y local

Los cuatro “clusters” (recursos fores-tales, turismo, agroindustria y textiles yvestuario) requieren de políticas territorialespara crecer en forma significativa, ademásde políticas macroeconómicas y sectoriales.Los instrumentos para avanzar en estesentido incluyen los planes locales de

desarrollo económico, aprovechando lo queya se ha avanzado con la formulación deplanes de reducción de pobreza a nivel local,el fortalecimiento de programas de apoyo alas PYMES y a la actividad empresarial yproductiva de mujeres, planes de desarrollourbano de ciudades secundarias, y laconstitución de fondos comunitarios pararealizar inversiones conjuntas entre vecinosy migrantes.

Estas actividades involucran unacompleja interacción de actividades econó-micas, políticas y sociales, con ampliosgrados de participación, y con proyectos yprogramas conjuntos del sector público ydel sector empresarial a nivel local,incluyendo inversiones públicas y privadascomplementarias. Las nuevas leyes dedescentralización, y los consejos dedesarrollo, constituirían la base institucionalpara favorecer estos procesos.

A lo anterior se agrega la necesidad decontar con una política bien definida deseguridad alimentaria, centrada en garantizarque todas las personas tengan acceso asuficientes alimentos nutritivos, quesatisfagan sus necesidades dietéticas y suspreferencias alimentarias, y que puedantener una vida activa y saludable. Estapolítica no debe restringirse a fomentar laproducción de alimentos sino que debeinvolucrar acciones más amplias dirigidas aaumentar los ingresos familiares, asegurarel acceso a mercados, y aumentar losconocimientos y prácticas en materia dehigiene y nutrición. Ello plantea lanecesidad de tomar decisiones en materiade ordenamiento territorial, de apoyoinstitucional y de comercio exterior quedeben adoptarse con flexibilidad al tiempoque se toma en cuenta la dimensión cultural

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que los granos básicos tienen para lospueblos indígenas.

4. Promoción de la innovación y eldesarrollo tecnológico

Toca impulsar la industrialización,concebida en un sentido amplio comoincorporación de tecnología al procesoproductivo de bienes. Para hacerlo debefomentarse arreglos institucionales a escalalocal que logren articular fuentes y usuariosde tecnologías, incluyendo como parte deestos agentes a empresarios, serviciospúblicos, fuentes de financiamiento, ser-vicios de información, consultoría einvestigación, todo lo cual se puede articularmediante diversos arreglos que puedenincluir parques tecnológicos, centros denegocios, incubadoras de empresas yfondos de aval.

También se justifica crear un SistemaNacional de Control de Calidad, concapacidad de emitir normas y de verificarlas,estimulando al mismo tiempo una culturade calidad. Ello puede reforzarse apoyandola efectiva implementación de la nueva Leyde Protección del Consumidor, de maneraque se refleje en consumidores másexigentes que animen a los empresarios amejorar la calidad de los bienes y serviciosque producen.

Finalmente, se justifica la creación de unorganismo para financiar inversionespioneras, con una orientación de largoplazo, y que con base en criteriosterritoriales y tecnológicos pueda subsidiartasas de interés o alargar los plazos decréditos para inversiones en las áreascorrespondientes a los cuatro motores decrecimiento que se pretende impulsar, de

manera que se impulse una industrializacióndescentralizada. Con un nuevo arregloinstitucional o banco de segundo piso parafavorecer el crédito para inversiones delargo plazo se podría desencadenar procesosde inversión y superar el problema querepresentan las altas tasas de interés enGuatemala.

5. Prioridades para el período 2004-2007

El conjunto de políticas propuestas paraimpulsar un crecimiento económico conequidad es ambicioso y seguramente toma-rá más de un período de gobierno paracompletarse. Es necesario, entonces, deter-minar las líneas de acción y establecer laspolíticas que debieran constituir las priori-dades de intervención para el próximogobierno. En particular, se requeriría darleprioridad, en términos de secuencia y derecursos, a los siguientes temas:

a)Asegurar que exista un tipo de cambioneutralb) Aumentar la carga tributaria a entre13.5 y 15%, dentro del marco del PactoFiscal, mediante una reforma de latributación directa y la eliminación deexenciones no contempladas por laConstituciónc)Impulsar un programa masivo deinversión en infraestructura y serviciosde apoyo para impulsar el desarrollo ruraly locald) Realizar un esfuerzo amplio deconcertación descentralizada de acciones,políticas y movilización de recursos, conénfasis en políticas territoriales, paraestimular un desarrollo industrial y de

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servicios descentralizado, basado en elcrecimiento de los cuatro nuevos motoresde crecimiento, e incluyendo como partede ello la creación de una instituciónfinanciera de apoyo a las inversionespioneras de largo plazoe)Fortalecer la capacidad de regulacióndel Estado en materia de tierras, mercadode trabajo, mercado financiero, agua,recursos naturales y servicios básicosf) Impulsar la generación y distribuciónde información estadística y el esta-blecimiento de mecanismos que favorez-can la transparencia y la rendición decuentas, dentro del marco del PactoFiscal

VI. Políticas Sociales para elDesarrollo Humano

La educación, la salud y la seguridad so-cial son componentes esenciales del desa-rrollo humano, ya que amplían las oportu-nidades de las personas para lograr su ple-no potencial y sus libertades en otros ámbi-tos. Las políticas públicas deberían orien-tarse a resolver la falta de cobertura, equi-dad, calidad y pertinencia de los servicios,pero se requiere todavía alcanzar grandesacuerdos nacionales, o profundizar los queya existen, como lo convenido en torno ala Reforma Educativa, para enfrentar va-rios de los problemas estructurales que afec-tan la capacidad del Estado para asegurarestos servicios para la población.

Esta Agenda de Desarrollo Humano con-cede primera prioridad a la aplicación delas políticas sociales aquí enunciadas y porello más del 60% de los fondos que se re-quieren durante los próximos cinco añospara su implementación se destinan a estos

rubros. Dentro de la política social se hadado, además, la máxima prioridad a la in-versión y ejecución de la estrategia educa-tiva. Esta constituye el componente quedemanda mayor proporción de recursosadicionales de toda la propuesta (más de40% del total).

1. Educación

a) Contenidos básicos de la propuesta

La estrategia educativa contiene seisgrandes líneas de acción: a) reestructura-ción y descentralización del sistema educa-tivo; b) incremento del financiamiento parala educación, calidad del gasto y mecanis-mos de control; c) acceso universal a laeducación; d) equidad étnica y de género;e) calidad de la educación; y f) desarrollode la educación superior, la ciencia y la tec-nología.

En materia de reestructuración y descen-tralización del sistema educativo la estrate-gia incluye: a) fortalecimiento de los acuer-dos nacionales y existentes sobre la refor-ma y las políticas educativas con participa-ción de la sociedad civil, partiendo de loslogros ya existentes. b) reestructuración delsistema educativo nacional, donde la rees-tructura organizativa y funcional del Minis-terio de educación y el fortalecimiento desu capacidad rectora y reguladora son cla-ves; c) descentralización del sistema edu-cativo; d) fortalecimiento de la participa-ción ciudadana y e) mejora de las capaci-dades del personal técnico, directivo y ad-ministrativo del Ministerio de educación.

Con respecto al incremento del finan-ciamiento para la educación, la calidad delgasto y los mecanismos de control es nece-

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sario: a) elevar gradualmente el presupues-to público de educación, ciencia y culturadel 2.5% del PIB en el 2002 a 4.5% delPIB en el 2007; b) mejorar la calidad de lainversión y del gasto público por medio deun plan de inversiones a largo plazo para elsector educativo y c) fortalecer la vigilan-cia ciudadana de la inversión en educación.

Para universalizar la cobertura educati-va desde la educación inicial hasta el nivelmedio, corresponde crear un conjunto deprogramas que proporcionen atención inte-gral a la niñez menor de 5 años de edad,fortalecer la preprimaria, la primaria y laeducación básica, incorporar a programasformativos orientados al trabajo a aquellosjóvenes que no han tenido oportunidad deeducarse, y alfabetizar a la población adul-ta, con particular énfasis en las mujeres in-dígenas. Se propone, además, fortalecer losprogramas de asistencia complementariaque promuevan el acceso y permanenciade niñas y niños dentro del sistema escolar.

Con relación a la equidad étnica y degénero en la educación, se justifica genera-lizar la educación bilingüe, fomentar la edu-cación multicultural e intercultural, fortale-cer y ampliar la educación para niñas y lasmujeres, estimulando especialmente la for-mación para el trabajo con enfoque de gé-nero. Se requiere además contar con unprograma de apoyo a la crianza, que hagafactible la participación de las mujeres tra-bajadoras en programas formativos.

Para asegurar la calidad de la educación,se necesita vigorizar los programas de trans-formación y descentralización curricular enlos niveles preprimario, primario y medio,reforzar el PRONERE, y crear un progra-ma de formación, perfeccionamiento y acre-

ditación docente. Con respecto a la educa-ción superior, se requiere: a) reestructurarel sistema de educación superior del país, apartir del fortalecimiento de la relación en-tre desarrollo del conocimiento y el desa-rrollo humano; b) asegurar el acceso, difu-sión y utilización de la tecnología en losprocesos formativos y c) articular el siste-ma científico y tecnológico con el sistemaproductivo.

b. Prioridades de intervención eneducación para el período 2004-2007

El conjunto de políticas propuestas parael área social comprende un ambicioso pro-grama de trabajo que seguramente tomarámás de un período de gobierno para com-pletarse. Es necesario, entonces, estable-cer una ruta crítica que establezca las lí-neas de acción y políticas que debieran cons-tituir las prioridades de intervención para elpróximo gobierno. En el caso de la educa-ción se requiere:

a) Impulsar la reestructuración y descen-tralización del sistema educativo;b) Incrementar el financiamiento públi-co para la educación y los mecanismospara mejorar la calidad del gasto y el con-trol; yc) Universalizar la cobertura educativadando prioridad a la educación inicial,preprimaria y primaria, con calidad y conénfasis en el conocimiento de los debe-res y derechos asociados a la ciudada-nía, incluyendo temas asociados a las di-mensiones étnicas, de género y de parti-cipación.

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2. Salud

a. Contenidos básicos de la propuesta

Si bien los Acuerdos de Paz proporcio-nan el marco para proceder a una reformadel sector salud, no establecen la maneraespecífica en qué se habrá de materializareste compromiso. Es preciso, al igual queen el tema fiscal, establecer una plataformade diálogo y búsqueda de acuerdos míni-mos entre los distintos actores sociales aefecto que dicha transformación pueda con-cretarse.

En particular se requiere, como posiblebase de un Acuerdo Nacional, las siguien-tes líneas estratégicas: a) reestructuraciónintegral del sector salud; b) reestructuracióny ampliación de la base de financiamientopara la salud; c) acceso universal a servi-cios básicos de salud con calidad; d) equi-dad étnica y de género en el acceso y laoferta de los servicios de salud; y e) abor-daje de los determinantes de la salud.

La reestructura integral del sector saludexige una nueva definición y distribuciónde competencias y responsabilidades einvolucra tanto al subsector público comoal privado de la salud, si bien en una prime-ra etapa debiera dársele prioridad alsubsector público (Ministerio de Salud eInstituto Guatemalteco de Seguridad Social)así como a la incorporación del subsectorde salud indígena y de medicina tradicionala este proceso. Se requiere que la reestruc-turación se realice con base en el diálogo,una amplia participación ciudadana y el lo-gro de acuerdos entre sectores, sustenta-dos en un sólido apoyo técnico. Tambiénse requiere regular y monitorear el desem-peño del subsector privado lucrativo de lasalud y de las Organizaciones No Guber-

namentales que prestan servicios en esteámbito.

Con respecto a la reestructuración yampliación de la base de financiamiento,convendrá: a) incrementar gradualmente elpresupuesto actual de Salud y AsistenciaSocial del 1.3% del PIB en el 2002 al 2.3%del PIB en el 2007; b) coordinar la planifi-cación y ejecución presupuestaria entreMSPAS, IGSS, Fondos Sociales y otras ins-tancias públicas y, eventualmente, crear un“Fondo Único de Equidad en el Finan-ciamiento de la Salud”; c) mejorar la cali-dad de la inversión; d) descentralizar elfinanciamiento público en función de la re-organización integral de los servicios y e)explorar detenidamente la posibilidad decontar con esquemas complementarios deseguros médicos privados.

Para avanzar en materia de universali-zación del acceso a servicios básicos de sa-lud con calidad, habría que realizar una eva-luación independiente de los resultados ob-tenidos con el Sistema Integral de Atenciónen Salud –SIAS- en el primer nivel de aten-ción; fortalecer las capacidades institu-cionales del MSPAS y, en general, de lasunidades prestadoras de servicios; fortale-cer y ampliar el Programa de Acceso aMedicamentos y emprender un importanteesfuerzo para que el MSPAS regule y ase-gure la efectividad y calidad de los servi-cios de salud –públicos y privados- exis-tentes en el país.

Para lograr mayor equidad étnica y degénero, habría que reorganizar los serviciosde salud tomando en cuenta criteriosetnolingüisticos, de género y epide-miológicos, en el marco del impulso al pro-ceso de descentralización. Además, debe-ría asegurarse la coordinación de los siste-mas de salud indígena y tradicional y el di-

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seño de programas de salud con enfoquede género, que reflejen las necesidades di-ferenciadas de las mujeres y los hombres alo largo de las distintas etapas de su ciclode vida y en los diferentes niveles donde segeneran los procesos de salud – enferme-dad: individuo, familia y comunidad.

Para el abordaje de los determinantes dela salud, es decir, de problemas ambienta-les o sociales que se encuentran regular-mente fuera de la competencia tradicionaldel sistema de servicios de salud, se debe-ría dar prioridad a cuatro temas: saneamien-to del medio; seguridad alimentaria ynutricional; educación, en particular educa-ción de las mujeres; y el tema de pobla-ción, salud sexual y reproductiva. El MSPASdebería desarrollar un fuerte papel de inci-dencia política y cabildeo, monitorear laefectividad y la calidad de las intervencio-nes que realizan otros sectores en estos te-mas y, paralelamente, fortalecer los progra-mas de salud directamente relacionados conestos temas y que complementan y poten-cian el actuar de estos otros sectores.

b. Prioridades de intervención en saludpara el período 2004-2007

En el caso de salud, la propuesta da prio-ridad a la reestructuración integral del sec-tor. Implica fundamentalmente:

a) redefinir las responsabilidades y com-petencias entre los distintos actores e ins-tituciones vinculados al tema;b) reestructurar y ampliar la base delfinanciamiento de la salud yc) extender la cobertura de los serviciosbásicos, incluyendo en el proceso la re-organización de los servicios tomando encuenta criterios etnolingüísticos, de gé-

nero y epidemiológicos, y dando priori-dad a los departamentos que concentran75% o más de población indígena.

3. Seguridad Social

a. Contenidos básicos de la propuesta

Se requiere avanzar hacia la universali-zación del sistema de seguridad social en elpaís, tanto en sus componentes de previ-sión como en los de salud. A la vez, sedebería promover una mayor responsabili-dad individual en la protección de contin-gencias, facilitando mecanismos de ahorrocomplementario a las pensiones del IGSS.Para estos efectos, se requieren cuatro po-líticas que habría que impulsar en el próxi-mo período de gobierno: a) reestructura-ción interna del Instituto Guatemalteco deSeguridad Social; b) separación completade las funciones de previsión de las de sa-lud; c) instalación gradual de un compo-nente de capitalización plena individual(CPI) que se sume a la base de capitaliza-ción parcial colectiva del sistema públicoexistente (IGSS) y d) mantenimiento de laadministración pública del sistema de pen-siones, bajo la responsabilidad del IGSS.

b. Prioridades de intervención en seguridadsocial para el período 2004-2007

El próximo gobierno debería centrarseen la reestructura interna del IGSS, que in-cluye la separación del componente de sa-lud –con su plena articulación funcional yfinanciera con el MSPAS- del de previsiónsocial. Así también, debería concentrarseen sentar las bases (políticas, técnicas y fi-nancieras) para la instalación del compo-nente CPI, de administración pública.

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Los Grandes Desafíos de Guatemala

Capítulo I

IntroducciónEl desarrollo humano es el proceso que

amplía las libertades de las personas y delas comunidades y les ofrece diversas al-ternativas, para que con base en ellas se-leccionen y alcancen, según sus capacida-des y valores, vidas creativas y plenas.Constituye una amplia perspectiva parajuzgar los cambios que ocurren en la so-ciedad. Implica el mejoramiento de las ca-pacidades humanas para que todos ensan-chen sus opciones y oportunidades paragozar de una vida prolongada y saludable,adquirir conocimientos y destrezas y con-tar con los recursos materiales que les per-mitan llevar una vida de dignidad y valor.

El desarrollo humano se refiere a la po-sibilidad que las personas se vean libres dela pobreza, del hambre, de la discrimina-ción, del temor y de la injusticia, así comode asegurar que las personas y las comuni-dades tengan la libertad de participar en latoma de decisiones y de disfrutar de untrabajo decoroso. Esto significa que la li-bertad, considerada en este sentido amplio,debe extenderse al conjunto de la pobla-ción a fin de garantizar que los sectorestradicionalmente excluidos también se be-neficien de ella. En suma, se trata de am-pliar oportunidades y opciones para todos,tomando en cuenta el principio de la equi-dad.

Desde la óptica del desarrollo humano,un análisis objetivo de la sociedad guate-malteca sugiere de inmediato unas amena-zas a la libertad de muy amplios sectoresde la población, como resultado de la pre-sencia de debilidades, desigualdades y re-zagos en materia política, económica y so-cial. Estas amenazas se identifican a conti-

nuación. Hay que advertir que no se tratade un balance de situación, con un análisisde avances, retrocesos y rezagos, sino deuna visión resumida de los grandes proble-mas que existen en este momento, y queresultan de un cúmulo de factores estruc-turales y coyunturales, internos y externos,que no se analizan con detenimiento.

El propósito de identificar los grandesproblemas responde, más bien, a la nece-sidad de enfocar la atención en aquellostemas que, desde una perspectiva de polí-ticas, requieren atención prioritaria. Ellocorresponde al ánimo eminentemente pro-positivo de este Informe. También hay quetomar en cuenta que en los cinco informesnacionales de desarrollo humano publica-dos de 1998 a 2002 hay diagnósticos deta-llados que pueden servir de referencia paraprofundizar en algunos de los temas trata-dos en este capítulo.

Ciertamente, en los últimos años, el paísha experimentado algunos cambios impor-tantes. En el orden político, en 1985 seeligió el primer gobierno civil en muchosaños y empezó un proceso de construc-ción democrática. Diez años después se fir-mó el Acuerdo de Paz Firme y Duradera,que puso fin a más de tres décadas de con-flicto armado. En el orden económico seha logrado mantener la estabilidad ma-croeconómica, reflejada en una tasa de in-flación baja, y en un nuevo acuerdo deestabilización con el Fondo Monetario In-ternacional, alcanzado en junio de 2003.Finalmente, en el orden social se experi-mentó, entre 1990 y 2000, cierto progresoreflejado en avances relativos a las Metasdel Milenio, que se refieren a la pobrezaextrema, a la salud y a la educación.1

Sin embargo, unas funciones básicas delEstado, como lo son el garantizar la

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Los Grandes Desafíos de Guatemala

seguridad y el estado de derecho aún estánlejos de cumplirse. Persiste un sentido deinseguridad, asociado a diferentes formasde violencia y de crimen. Además, las viola-ciones de los derechos humanos han au-mentado sensiblemente.2

En el campo económico, la estrategia omodelo de desarrollo basado en lasexportaciones agrícolas tradicionales y enuna industrialización sustentada en laprotección del mercado centroamericanofue sustituida por un modelo cimentado enla apertura del mercado local a la com-petencia externa y en la desregulación delos mercados financieros y de servicios.Desde que esta nueva estrategia seestableció en Guatemala, a mediados de ladécada de los 80, existía la intención deimpulsar el crecimiento, pero a partir de1999 ha habido una tasa de crecimientodel PIB cada vez menor, siendo inclusomenor a la tasa de crecimiento demográficoen 2001 y en 2002.

Esa falta de dinamismo está asociadatanto a problemas con el modelo dedesarrollo que se ha impulsado como conla recesión de la economía internacional,evidente desde 2001 y que ha afectado ala región centroamericana de manerasevera.3 La brecha entre importaciones yexportaciones ha crecido, la concentracióndel ingreso empeoró y la pobreza extremaaumentó entre 2000 y 2002, como se verámás adelante. Las perspectivas negativasde la economía internacional en el futuroinmediato no presentan un panoramaalentador.

La crisis del café, fenómenos climáticosadversos y el estancamiento de la eco-nomía, aunado a la precariedad históricade la mayor parte de pequeños productoresagrícolas, explican la alta vulnerabilidad

nutricional de la población guatemalteca,con índices de desnutrición crónica entremenores de cinco años que son los máselevados de América Latina. Además, deacuerdo con las encuestas de salud maternoinfantil, los índices observados en el 2002(48.7%) apuntan a la interrupción de unatendencia a la reducción que venía presen-tándose desde 1987.4 La desnutrición dela niñez tiene profundas implicaciones parael desarrollo del país, pues compromete elcrecimiento y desarrollo de la productividadfísica e intelectual y la conducta social enla edad adulta.

En lo social, el gasto público aumentó apartir de 1996 para cumplir con las metasde los Acuerdos de Paz. Aunque el gastoen educación ha aumentado continuamen-te como proporción del PIB, no ha ocurri-do lo mismo con el gasto en salud, que seestancó e incluso se redujo entre 2000 y2002. Así, aún cuando se continuó cum-pliendo con las metas de los Acuerdos dePaz, quedó de manifiesto su insuficienciafrente a los desafíos del nuevo milenio.

El gasto en vivienda ha sido inestable y,durante casi todos los años desde 1996,insignificante, a pesar de que su aumentoconstituía un compromiso de los Acuer-dos de Paz. Además, en el Instituto Gua-temalteco de Seguridad Social se ha redu-cido, desde hace más de una década, elnúmero de personas afiliadas como pro-porción de la población económicamenteactiva. A lo anterior se agregó el fenóme-no de la corrupción, que ha conducido adiversos cuestionamientos del IGSS.5

La desigualdad en el ámbito económicoy social limita seriamente las opciones yoportunidades de la población rural, de lasmujeres y de los pueblos indígenas, enparticular. La importancia que aún reviste

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Los Grandes Desafíos de Guatemala

un patrón de desarrollo rural atrasado, conel predominio de trabajo en condicionesdeplorables en la agricultura, aunado al altogrado de concentración de la tierra, deter-mina en buena parte la desigualdad queexiste en Guatemala en su conjunto.

No obstante los avances institucionalesreflejados en las iniciativas del Foro de laMujer y de la Secretaría Presidencial de laMujer, las mujeres continúan siendo objetode discriminación y violencia, sin que susderechos sean respetados en igualdad decondiciones con el hombre.6 La culturapatriarcal y del machismo predomina yrestringe seriamente la libertad femenina.

A pesar de los avances que podríanlograrse si se implementara efectivamentela legislación contraria a la discriminacióny favorable al uso de los idiomas de lospueblos indígenas, persiste la condición dediscriminación de la población indígena,siendo el Acuerdo sobre Identidad yDerechos de los Pueblos Indígenas el quemenor cumplimiento ha tenido.7 Elreconocimiento a la multiculturalidad de lasociedad guatemalteca ha sido insuficientepara alterar la condición de subordinacióny marginalidad de los pueblos indígenas;tampoco ha servido para la creación de unEstado multicultural, capaz de asegurar queel conjunto de derechos de los pueblosindígenas se respeten. Un reflejo de ello esque los peores indicadores de desarrollohumano se encuentran entre la poblaciónindígena.

Guatemala cuenta con recursos huma-nos y materiales para salir de esta encruci-jada. Se vive una hora difícil, pero que lla-ma positivamente al cambio. No debe ol-vidarse que hay una estrecha vinculaciónentre el desarrollo humano, la libertad y laequidad, y que en torno a estas últimas

debe construirse una institucionalidad quelas asegure.

No habría que perder esta oportunidadhistórica, como ya ha sucedido varias ve-ces en el pasado. El diagnóstico que se pro-pone a continuación perfila con cierto de-talle los más visibles rasgos de la crisis quegolpea a la sociedad guatemalteca.

A. Seguridad y Derechos Humanos

1. La Seguridad

La inseguridad es uno de los mayoreslimitantes de la libertad de las personas, yes sin duda el rasgo más preocupante de laconvivencia social al inicio del milenio enGuatemala. Las cifras revelan diversasmodalidades, viejas y modernas, delcrimen.

De acuerdo con datos de la PolicíaNacional Civil, la tasa de homicidios sehabía reducido, de tasas superiores a 30pcmh (por cada cien mil habitantes) entre1996 y 1998, a una tasa de 23.7 pcmh en1999, pero luego se elevó a 25.2 en 2000,a 27.5 en 2001 y a 32.3 en 2002.8

Por otra parte, Minugua reportó un totalde 57 casos de linchamientos en contra de139 personas entre julio de 2001 y juniode 2002, resultando 21 de ellas fallecidas.La mayoría de estos linchamientosocurrieron en las zonas donde el conflictoarmado interno tuvo la mayor intensidad.9Se consideran una secuela del enfren-tamiento armado interno, en la medida enque se han producido en lugares carac-terizados por la destrucción de las formasancestrales de resolución de conflictos. Losmétodos tradicionales, utilizados porautoridades y líderes indígenas, han sido

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reemplazados por patrones de reacciónviolenta y represiva.

Finalmente, los casos de agresión en elinterior de la familia empiezan a ser objetode atención y de denuncia. Para el año2000, el Ministerio Público reporta 5,706denuncias por violencia intrafamiliar. En el88% de estos casos, las agredidas sonmujeres y niñas.10 Se hacen también cadavez más visibles los crímenes ocurridoscontra mujeres fuera del ámbito doméstico.Para el año 2001, se reportaron 1,116muertes violentas en mujeres en el país;40% eran en mujeres comprendidas entrelos 18 y los 39 años de edad.11 En general,el conjunto de la sociedad propiciacondiciones de inseguridad, temor ydiscriminación en las actividades feme-ninas, sea en el trabajo, en la calle, en elhogar o en la escuela.

La niñez y la juventud constituyentambién víctimas importantes de laviolencia y su exposición no se daúnicamente en el ámbito doméstico sinotambién en la calle. En el año 2001, sereportó un total de 1,030 muertes violentasde menores de 18 años, de los cuales el70% fueron niños. El número más alto demuertes violentas se registró en los adultosjóvenes con 3,535 hechos en el año 2001,de los cuales el 88% correspondieron ahombres.12 Un fenómeno cada vez másnotorio, y que sugiere la intervención denuevos elementos y dinámicas sociales enla génesis de la violencia en el país, es quecada día hay más jóvenes y niños que sonactores de hechos de violencia.

La combinación de expresiones de laviolencia y la inseguridad tiene múltiplescausas. Por una parte, existen factores queempujan a la desmoralización de lo público;por otro, concurren procesos de des-

composición social en términos del debi-litamiento de la fuerza moral y legal de losvalores y normas culturales que organizanla vida en sociedad. En este ámbito, lo queocurre al interior de las familias y loscambios suscitados en las últimas décadasen la dinámica familiar y en la relaciónfamilia-sociedad-Estado reclaman unexamen minucioso.

Inciden también remanentes de lamilitarización de la sociedad, la cultura dela violencia propia de la tradición autoritariaguatemalteca, las privaciones del bienestarde muchos en una sociedad donde lasdesigualdades son muy visibles y provocanfrustraciones, y el efecto que ejerce uncrimen bien organizado y visible. Elproblema es grave por la inseguridad queproviene tanto de la existencia de poderosasorganizaciones criminales como de lacriminalidad “informal”, así como de las“maras” y otras formas no instituciona-lizadas del crimen.

Este abundante escenario de causascontrasta con las carencias institucionales,en cuyo centro se encuentra la figura deun Estado ineficaz para cumplir su misiónde conservar el orden y la seguridad. Así,la violencia que surge desde los másvariados espacios de la sociedad se hallafrente a un Estado incompetente paraejercer la prevención y el castigo. Enparticular, las instituciones estatales comoel Ministerio Público, la policía, el sistemajudicial y el penitenciario, han sidoincapaces de reaccionar adecuadamente.En síntesis, la criminalidad aumentó y laviolencia se acrecentó en relación con laincapacidad del Estado democrático paraimponer el orden con recursos legales.

Hay que reconocer los esfuerzos delEstado democrático. En 2002, en

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Guatemala había 22 Salas de Apelacionesubicadas únicamente en el departamentode Guatemala; 137 Juzgados de PrimeraInstancia y 365 Juzgados de Paz. En 2002,funcionaban 566 órganos jurisdiccionalesfrente a 367 que operaban en 1997. Deltotal mencionado, todos los Juzgados dePaz, nueve de Primera Instancia y unTribunal de Sentencia han sido creados enel área rural.13

El Congreso de la República redujo lasasignaciones presupuestarias al OrganismoJudicial y al Ministerio Público en 2002,frenando la ejecución de los proyectos demejora del sistema judicial, que estásobrepasado por la criminalidad.14

Una señal, tanto de la falta de recursoscomo de un proceso de reforma ins-titucional aún incipiente, es que cada fiscalera responsable, en 2001, de un promediode 1,500 casos; además existían más de200,000 denuncias y al ritmo de trabajode los tribunales de instancia del RamoPenal en 2001 sólo tenían capacidad pararesolver uno de cada diez expedientes.15

El retardo de justicia se reflejó en losCentros de Detención. Estos centrosalbergaban en mayo de 2003ª unapoblación penal de 7,675 personas, de lascuales el 58% estaba en situación de prisiónpreventiva, a la espera de juicio. Pordeficiencias institucionales y recursosinsuficientes, sus derechos estaban siendoignorados.16

En relación con la Policía Nacional Civil,se ha cumplido con la meta establecida porlos Acuerdos de Paz de contar con 20,000policías que cubren todo el país. Pero elreciclaje de este cuerpo no se ha realizadode la forma prevista: la inclusión en la PNCde jefes de la antigua Policía de Haciendacon el mismo grado que tenían antes, generadesmoralización.

La Academia de la PNC no ha contadocon fondos suficientes para cumplir consus deberes. Hacia julio de 2002, el 40%de los vehículos estaban varados por faltade mantenimiento y el servicio telefónicoera constantemente suspendido por faltade pago.17 Por otro lado, Minugua denuncióque, en el período de junio de 2001 a juniode 2002, la PNC fue la principal violadorade varios de los derechos humanos,especialmente del derecho a la integridadpersonal.18

Además, no está claramente regulada laintervención del Ejército en cuestiones deseguridad interna. Por ejemplo, durante2002 las comisarías de la PNC debíanremitir copias de sus denuncias a las zonasmilitares, y la forma en que debía llevarsea cabo el patrullaje combinado del Ejércitoy la PNC estaba sujeta a diversasinterpretaciones.

Contrasta con lo anterior la “justiciaprivada”, frecuente aunque pocopublicitada. Además, la permanencia de losliderazgos contrainsurgentes en muchascomunidades ha significado la perpetuacióny permanencia de patrones de violenciaimpune, que producen graves condicionesde inseguridad y temor.

Entre la población indígena la inseguri-dad es generalizada, más intensa y provie-ne de mucho tiempo atrás. Las iniciativasde capacitación en el derecho indígena alos operadores de justicia son aún escasas:muchos operadores de justicia se mues-tran indecisos, desconfiados y reticentes enaceptar la resolución de conflictos por par-te de autoridades indígenas. En algunoscasos esta intolerancia se ha traducido enla negativa a homologar en la práctica lasdecisiones de las autoridades indígenas; enotros, en la persecución penal de los líde-

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res comunitarios con base en una supuestausurpación de funciones que competen alos operadores de justicia. En general, elciudadano indígena tiene dificultades ma-teriales y culturales para acceder al servi-cio judicial, como el monolingüismo caste-llano de los operadores de justicia.

La debilidad institucional del Estado esnotable cuando se trata de enfrentar lainseguridad que afecta a las mujeres,especialmente en la forma de violencia deque es objeto en diversos niveles de suexistencia social.

Las cifras disponibles en el OrganismoJudicial revelan que en 1997 solamente 81de un total de 497 magistrados y jueceseran mujeres (16%) pero una políticaorientada a la capacitación profesional hapermitido que hacia octubre de 2001, deun total de 753 operadores de justicia,hubiera 203 mujeres (25%).19 Así, con elmejoramiento del sistema de concursos enla selección, en igualdad de condiciones, laproporción de mujeres escogidas ha sidomayor.

El Ministerio Público ha creado variasfiscalías especiales, incluyendo la querecibe denuncias de violencia contra lamujer. Sin embargo, persisten deficienciasimportantes. Al 30 de noviembre de 2001,la Fiscalía de la Mujer había recibido 8,989denuncias pero de todas ellas solamente 3se tradujeron en sentencias condenatoriasy se dio la apertura de un proceso contraun violador en serie.20 Aunque las quejashan aumentado, han sido numerosos loscasos que se mantienen en el ámbitoprivado sin llegar a ser conocidos por laautoridad. Además, a una importanteproporción de denuncias no se les daseguimiento. Entre 1998 y 2000 casi lamitad se archivó y muy pocos llegaron adebate.

2. Los derechos humanos

El ejercicio de los derechos humanosconstituye una condición ineludible para eldesarrollo humano, y su omisión coarta elproceso de expansión de las libertades per-sonales y las de los colectivos. En este cam-po no ha habido una trayectoria ascenden-te, como era de esperarse a partir de lasuscripción los Acuerdos de Paz. Aunquelas violaciones a los derechos humanos yano son el resultado de una política delibe-rada del Estado, son parte de una inerciarepresiva que practican agentes o funcio-narios públicos y que se explica como par-te de una cultura heredada de la época delas dictaduras militares que prevalecieronen Guatemala.

Persisten las violaciones en cuatro áreasbásicas de los derechos: el derecho a lavida, a la justicia, a la participación políti-ca y a los derechos sociales. El área dederechos humanos más violentada es la quese refiere a la más débil de las institucionesde la naciente democracia guatemalteca: elsistema judicial, es decir, el derecho a laprotección jurídica y a la justicia inmedia-ta, gratuita y efectiva. No obstante los es-fuerzos de reforma del poder judicial, el40% de violaciones a los derechos huma-nos durante 2001-2002 fue el incumpli-mientos al debido proceso,21 hecho que se-ñala una grave falta al respeto de un im-portante derecho ciudadano.

Las violaciones de los derechos a laintegridad, la libertad y la seguridadpersonales referidos a casos de tortura,crueldad o degradación en el trato,detención arbitraria, secuestros, toma derehenes y reclutamiento forzado o discri-minatorio, constituyeron una proporciónimportante de la violación de los derechos

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humanos. Destacan en este conjunto deviolaciones las prácticas de la nueva PolicíaNacional Civil, algunos de cuyos miembrospersisten en el uso de métodos ilegales,violentos, ajenos a un esperado respeto alciudadano.22

Recientemente han reaparecido aparatosclandestinos que amenazan y castigan a suantojo, y que están asociados a organi-zaciones criminales, y vinculados con orga-nismos del Estado. Estos cuerpos clan-destinos operan con impunidad y susataques se dirigen claramente a fustigar alas organizaciones y a los activistas de losderechos humanos, creando gravescondiciones de temor. Estas razonesmotivaron al Procurador de los DerechosHumanos a solicitar la creación de laComisión para la Investigación de losCuerpos Ilegales y Aparatos Clandestinosde Seguridad (CICIACS).

Según el último Informe de la ComisiónInteramericana de Derechos Humanos,23

se ha producido en los últimos años un“grave deterioro del Estado de Derecho” yse muestra preocupación por la ineficaciade algunas instituciones formales einformales relacionadas con los derechoshumanos. El debilitamiento en laadministración de justicia se relaciona conla insuficiencia de sus recursos financierosy humanos y con las intimidaciones hacialos jueces y los operadores de justicia.Además, también es importante señalar lalentitud del Ministerio Público en el manejode sus fiscalías especializadas y en lostrabajos de investigación.

La histórica vulneración de los derechoshumanos en el área rural ha contribuido aunos crecientes conflictos sin que el Estadoaparezca con suficiente capacidad deresolverlos. Esta conflictividad degenera a

menudo en violencia y muerte, y tiene suorigen en los numerosos litigios políticosmunicipales, en los conflictos de tierras,en los enfrentamientos por cuestioneslocales, y por el incremento de la crimi-nalidad. Estos hechos estarían directamenterelacionados con las deficiencias en laprestación de una justicia pronta y eficaz,lo que hace que las personas busquen hacerjusticia por sus propias manos, llegando alextremo de los linchamientos.

Finalmente, se manifiesta una claravinculación entre la violación de losderechos cívicos y políticos y la falta derespeto hacia los derechos sociales yeconómicos. Lo anterior refleja, en parte,el hecho de que la pobreza es una condiciónque equivale a la negación de los derechoshumanos.24 También pone de manifiestoque la falta de respeto a los derechospolíticos y sociales, en un proceso de con-solidación de la democracia, constituye unimportante desafío para la institucio-nalización del sistema político, el cumpli-miento de los Acuerdos de Paz, el desa-rrollo humano y la ampliación de libertadespara todos, especialmente para aquellosgrupos de población con mayor desventaja:niñez, juventud, mujeres, adultos mayores,pueblos indígenas y minorías.

B. La crisis económica

El inicio del siglo XXI en Guatemala hacoincidido con una evidente crisiseconómica y ambiental, reflejada en el es-tancamiento, la desigualdad y la depre-dación de los recursos naturales. No hayperspectivas inmediatas de que el crecimie-nto de los ingresos y la reducción de lapobreza puedan contribuir a la ampliaciónde las libertades y oportunidades quesupone el desarrollo humano.

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Habiéndose abandonado la antiguaestrategia de sustitución de importaciones,y luego de casi 15 años de contar con unaestrategia de desarrollo basada en la aper-tura comercial, la desregulación de losmercados financieros y de servicios, y unapolítica macroeconómica centrada en ase-gurar el control de la inflación, aún no sevislumbra un proceso sostenido de creci-miento y de reducción de la pobreza.25 Loanterior se ha dado dentro de un contextoeconómico internacional recesivo, reflejadoen una reducción del valor de las expor-taciones e importaciones para el conjuntode América Latina, fenómeno que no seobservaba desde 1982.

La inversión ha sido castigada por variosfactores. En primer lugar ha habido unatasa de interés tradicionalmente alta, conun amplio margen de intermediaciónbancaria, es decir, entre la tasa de interésque perciben los ahorrantes y las tasas alas que el sistema financiero coloca loscréditos. Esto aumenta el costo del créditoy dificulta financiar proyectos de inversióncon una rentabilidad razonable.

Segundo, la inseguridad ciudadana, ladesigualdad y la exclusión, la confrontaciónentre el sector público y privado y entreterratenientes y campesinos y, en general,la falta de cohesión social y de normasinformales compartidas, explica la ausenciade una visión conjunta sobre el desarrollofuturo, así como de un ambiente deconfianza o un “clima de negocios” queestimule la inversión.

Tercero, la debilidad del capital físico yhumano que se requiere para acompañarestas inversiones ha dado lugar a debili-dades “sistémicas” que impiden que lasinversiones incorporen nuevas tecnologías

y que se caractericen por una alta compe-titividad para enfrentar los desafíos de laglobalización. Ello también ha afectado alas exportaciones, desalentadas adicional-mente por un tipo de cambio que las haencarecido frente a bienes y serviciosproducidos en el exterior. A lo anterior seagrega la reducción de los precios del caféy la desaceleración de la economía mundial.

Además, persiste la incapacidad de hallarnuevos motores de crecimiento parasustituir a los ya obsoletos, asociados a lasexportaciones tradicionales. En el caso delcafé, la reducción de sus precios en losmercados internacionales apunta a un de-senlace similar al del algodón y la carne,que dejaron de ser fuente de divisas hacealgunos años. Lo anterior se agrava al com-probarse que las alternativas, ya sea debienes o de servicios exportados, inclu-yendo a la maquila y al turismo, aún nohan podido convertirse –a diferencia deotros países de Centroamérica y el Caribe–en fuentes de un crecimiento mayor.

Todo lo anterior se refleja en la tasa decrecimiento del PIB por habitante que entre1997 y 1998 creció a tasas del 1.6 y del2.3%, respectivamente, pero que luego seredujo a 1.1 % en 1999, 0.9 % en el 2000,-0.3 % en el 2001 y -0.6 % en el 2002.26

En ello incidieron un lento aumento de lainversión, que creció sólo en 1.6% por añoentre 1999 y 2002, y la caída de lasexportaciones, cuyo valor en dólares seredujo en promedio un 2.6% por añodurante el mismo período.27 Lo anteriorha sido parcialmente compensado por elingreso cada vez mayor de remesas,generadas por aproximadamente 1.1millones de guatemaltecos que viven en elextranjero, y equivalentes a cerca del 5%del PIB.28

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La incapacidad de las exportaciones decrecer al mismo ritmo que las impor-taciones ha dado lugar a una crecientebrecha externa, equivalente al 5% del PIBen los últimos años.29 Se ha logrado cubriresta brecha con capitales de distinta índole,pero se sospecha que en parte puedan estarasociados a actividades ilegítimas quecontribuyen a un patrón de consumosuperior al que justifica la capacidadproductiva y exportadora del país. Estasactividades ilícitas serían fuente de desin-tegración social y de incentivos perversosque no estimulan la inversión productiva yque son totalmente contrarios a laampliación de libertades y a la dignidad quesupone el desarrollo humano. Además, laposibilidad de que los ingresos de capitalse reduzcan en el futuro es fuente devulnerabilidad y de potencial inestabilidad.

A lo anterior se suma la debilidad de lapolítica fiscal en Guatemala, cuya cargatributaria aún no alcanza la meta mínimadel 12% establecida por los Acuerdos dePaz, puesto que al año 2002 la carga fiscalalcanzó el 10.7 % del PIB. Los intentospor incrementar la recaudación enfrentaronuna fuerte oposición por parte del sectorempresarial organizado, lo cual tiene comotrasfondo las actitudes e incumplimiento enque incurrieron los distintos sectoressociales y de gobierno de los acuerdosalcanzados con la firma del Pacto Fiscalen el año 2000.30

A la falta de crecimiento se une unacaracterística más persistente en laeconomía y en la sociedad guatemalteca:la desigualdad. Guatemala se mantieneentre los países con un mayor nivel deconcentración del ingreso en el mundo.31

Así, en el 2002 el 1 % de la población conmayores ingresos recibía el 13.9 % del

ingreso total de Guatemala y el 10% deaquellos con mayores ingresos recibían casila mitad de los ingresos totales del país. Encontraste, el 20% de la población demenores ingresos, en su mayor parte enuna situación de extrema pobreza,percibían solo el 1.6% del ingreso total.32

Ello está asociado a la existencia de unaalta proporción de la población que viveen el área rural, donde aún prevalece unaestructura agraria anticuada, en que seemplea a la mayor parte de la población, yque se caracteriza por una alta con-centración de la tierra y, con algunasexcepciones como la caña de azúcar, poruna baja productividad laboral y un empleoprecario. Ello explica, en buena parte, elalto nivel de pobreza en el área rural.

Después de Belice y Haití, Guatemalaes el país latinoamericano con el porcentajemás alto de población rural (61%)33 y, apesar de que el universo rural es crecien-temente heterogéneo como resultado de losprocesos de diferenciación económica ysocial de los últimos años, en 2002 el 60%de la población rural ocupada se dedicabaa la agricultura.34 Cuando a lo anterior seune el bien conocido problema del accesoa la tierra, se puede explicar la situación dedesigualdad que existe.

Por un lado los hogares rurales sin accesoa la tierra pasaron de un 23% en 1978/79a un 29% del total de hogares en 2000,aumentado así la proporción de familiasque trabajan como arrendatarios o consalario.35 Por otro lado, el número de parce-las menores de una manzana (microfincas),totalmente insuficientes para la super-vivencia de una familia de cinco personas,aumentó dramáticamente de 31.4 a 54.5%del total de fincas entre 1979 y 2000, y elnúmero de grandes fincas, superiores a las

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64 manzanas de extensión, disminuyeronde 2.6 a 1.4% del total durante el mismoperíodo, manteniendo casi la mismasuperficie, lo que sugiere un aumento de laconcentración de la tierra.36

En Guatemala la mayor parte del empleoha sido de baja productividad, en el sectorinformal (en empresas de menos de 5empleados) y en la agricultura. En el 2002la proporción de hombres ocupados en elsector informal alcanzaba un 66% y el demujeres 73% y en el área rural alcanzaba76 y 84%, respectivamente.37 Esto significaque, aunque el salario mínimo, expresadoen dólares, aumentó entre 1999 y 2002 encerca de un 40%, ello tendió a favorecer aun sector relativamente menor de lapoblación.38

El mayor aumento de personas ocupadasdurante la década de 1990 se dio entremujeres empleadas en el área rural y en elsector informal, con un incremento muyfuerte de mujeres que a pesar de haberingresado al mercado de trabajo con-tinuaron en una situación de pobreza, auncuando lograron salir de la pobrezaextrema.

La pobreza da origen también al trabajoinfantil que, a su vez, reproduce y perpetúala pobreza, la desigualdad y la discri-minación. Es además, un fenómeno enascenso: entre 1998 y el año 2002, casi seduplicó la proporción de niños entre 10 y14 años que formaban parte de la PoblaciónEconómicamente Activa. En 1998, éstosrepresentaban el 20.3% de la PEA y en2002 constituían el 33.3%, con unacreciente incorporación de niñas, ya quese incrementó su participación en la PEAde 11.3% a 24.3%.39 La definición que seemplea para clasificar a la población econó-

micamente activa y a la inactiva, subestimalos datos, pues no reflejan el trabajo do-méstico que realizan las niñas en sushogares en apoyo a las mujeres adultas.Con todo, se estima que para el año 2000el 2.8% de las niñas de 5 a 6 años de edad,el 10% de las que tienen entre 7 y 14 añosy el 41% de las adolescentes entre los 14 ylos 18 años realizaban estas labores. Estaconstituye también una de las principalescausas por las cuales éstas no asisten alsistema educativo.40

Lo anterior tiene varias manifestaciones.Primero: contrasta el Índice de DesarrolloHumano del área rural (0.512 en 2000) conel del área urbana (0.705).41 Los contrastesaumentan cuando se compara el área rural,con la región Metropolitana (ciudad deGuatemala y su entorno) que concentraprácticamente todas las ventajas deldesarrollo y que tenía un IDH de 0.719 en2000.42

Segundo: la extrema pobreza, despuésde una leve tendencia descendente durantela década de 1990, volvió a aumentar entre2000 y 2002 como resultado del estan-camiento económico, la sequía de 2001 yla crisis del café, todo ello aunado a laincapacidad del Estado para responder antelas situaciones de crisis. La pobreza ex-trema aumentó del 16 al 21% entre 2000 y2002, siendo ello especialmente notable enel área rural, donde aumentó de 24 a 31%.

Aunque la proporción de la poblaciónen una situación de pobreza no extremano se alteró significativamente, estas cifrasmuestran cómo la crisis golpeó en mayormedida a los sectores más vulnerables, yconstituyen un serio revés en el tema delcumplimiento de las Metas del Milenio, queplantean reducir la pobreza extrema a la

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mitad de lo que era en 1990.43

Tercero: en el año 2000, tres de cadacuatro guatemaltecos del área rural vivíaen pobreza, y uno de éstos en pobreza ex-trema. Además, en 2002 la mitad de losniños de las áreas rurales estaba en situaciónde desnutrición crónica (con una talla muybaja para la edad).44 La desnutriciónafectaba de forma particular a los niñosindígenas, de los cuales el 69% presentabaun cuadro de desnutrición crónica.45

Evidentemente las opciones y márgenes delibertad de la mayor parte de la poblaciónen el área rural están seriamenterestringidos.

Cuarto: a pesar de que algunos indi-cadores sociales mejoraron durante ladécada de 1990, la desigualdad aumentó.Los datos más precisos sobre la evolucióndel consumo durante esos años sugierenque, junto con la desaceleración económica,se han agudizado sus consecuencias. Elloha impedido que el crecimiento reportadose haya traducido en una reducciónproporcional de la pobreza, porque lossectores con mayores ingresos se bene-ficiaron más del crecimiento económico queel resto de sectores.

Pueden identificarse distintos escenarios,dependiendo de la posibilidad de que elcrecimiento económico se hubiera dadocon equidad o sin ella. Así, si el crecimientoeconómico de la década de 1990 hubierabeneficiado igualmente a todos los sectores,con el mismo grado de equidad, la pobrezase hubiera reducido de 18 al 12%, en vezde haberse reducido a sólo el 16%.

Es más, si la desigualdad se hubierareducido en un 5% con igual crecimientoen el consumo, se estima que la pobrezaextrema habría sido sólo un 9%,46 es decir,se habría reducido a la mitad, alcanzándose

la meta propuesta en la Declaración delMilenio. Ello pone de manifiesto cómo lamayor equidad puede ser decisiva parareducir la pobreza extrema.

Lo anterior significa que para alcanzarla meta de reducir la tasa de pobrezaextrema en el año 2015 a la mitad de loque era en 1990, se requiere combinar elcrecimiento económico con una mejordistribución del ingreso.

Vinculados estrechamente al desarrollorural, aparecen los problemas del medioambiente y de los recursos naturales, queamenazan con reducir las opciones degeneraciones futuras en particular. Lospatrones del ordenamiento territorial y dela explotación inapropiada de los recursosnaturales, asociados a una estrategia depromoción de exportaciones tradicionalessin regulaciones ambientales efectivas,−como el algodón, la caña de azúcar y lacarne en el pasado−, ha causado la pérdidade la mitad de la cobertura forestal en losúltimos cincuenta años y contrasta con lapropuesta de convertir los recursos fo-restales en un sólido motor de crecimientoen Guatemala.

La ausencia de regulaciones trajo comoconsecuencias la erosión y la posteriordesertificación del suelo, dejándolo no sóloinútil para soportar alguna cobertura vege-tal utilizable, sino también incapaz deinfiltrar el agua pluvial, hecho que traecomo consecuencia una mayor vulne-rabilidad a desastres naturales, especí-ficamente a inundaciones.

Factores importantes de este ago-tamiento de los recursos boscosos y delsuelo son la explotación madererainapropiada, e inclusive ilegal en muchoscasos, la ganadería extensa y el antiguosistema de cultivo rotativo, cuya sosteni-

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bilidad no es factible ante el uso cada vezmás intensivo de la tierra.

Otra manifestación de una libertad eco-nómica mal entendida y de la ausencia deregulaciones y de arreglos institucionales,es la escasa disponibilidad de agua potabley de uso agrícola, consecuencia de la cre-ciente contaminación y reducción de cau-dales de ríos, sistemas lacustres y de lacapa freática.

Son incalculables los costos humanos,económicos y físicos de la grave situaciónen que se encuentran los ríos Polochic yMotagua, el agotamiento del lago de Ama-titlán, y el acelerado deterioro de los lagosde Izabal y Atitlán.

La estructura orográfica del país permi-te que Guatemala tenga unos recursos hi-drológicos de gran potencial. Sin embargo,la disponibilidad de agua sigue siendo muylimitada. En 2002, más de medio millónde hogares en el país no estaban conecta-dos a una red de distribución de agua, loque significa que utilizan el recurso direc-tamente de los ríos y sistemas lacustres,acelerando su deterioro.47

Existen otras manifestaciones dedeterioro ambiental, como la contami-nación del aire, −principalmente en el áreametropolitana y en las otras áreas urbanas,y la ausencia de plantas de tratamiento dedesechos sólidos y de aguas servidas. Parael año 2002, más de 20,000 hogares delárea urbana metropolitana no estabanconectados a una red de drenajes. Más aún,sólo el 30% de los hogares rurales contabacon inodoro o fosa séptica.48

En cuanto a las políticas, en el tema delmedio ambiente subsisten tres problemas:a) existen importantes iniciativas de políticasa seguir en estos temas, pero no se han

concretado en políticas aprobadas y ejecu-tadas por parte del Estado; b) las políticasestatales en marcha no cuentan con sufi-cientes recursos humanos y financieros paraejecutarse satis-factoriamente, y c) persisteuna débil administración de justicia en loque se refiere a la dimensión del castigopara los múltiples delitos medioambien-tales, en donde priva −como en otras áreasde la vida− una total impunidad. Tienen encomún un referente obligado: el papel queel Estado debe desempeñar para atenderla solución de tales problemas.

En síntesis, actualmente se manifiestanlos resultados de un crecimiento económicocada vez menor, que durante la década de1990 estuvo basado en aumentos modestosde la inversión e incrementos fuertes deempleo informal, sin mejoras en la produc-tividad y en un clima de negocios seria-mente deteriorado por las desigualdades,la inseguridad y la confrontación.

La brecha entre el área rural y el áreaurbana se ha agudizado en los últimos años,habiendo aumentado la pobreza extremaen el área urbana de 2.8 a un 4.9% entre el2000 y el 2002, mientras que en el árearural aumentó de 23.8 a 31.1%.49

A esto se agregan el deterioro de lasituación ambiental asociada al corte decafetos y al abandono de fincas de café,−consecuencia de la crisis de este produc-to−, más la debilidad institucional yfinanciera de las políticas necesarias parala gestión de los recursos naturales y delmedio ambiente, especialmente evidente enel caso del agua. Ciertamente, éste no hasido un contexto favorable para la amplia-ción de opciones y de libertades.

Finalmente, se deterioró la seguridadalimentaria, entendida como una situación

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en que el conjunto de la población, sinexclusiones, tiene acceso continuo a sufi-cientes alimentos de manera que puedatener una vida activa y saludable. En elloincidió una menor disponibilidad dealimentos producidos en el país aunquecompensados por mayores importacionesy, sobre todo, un deterioro del acceso dealimentos debido a reducciones del ingresode las personas, que afectó en mayormedida a los más pobres.50 La mani-festación más dramática de este fenómenofue, como se indicó, el aumento de la des-nutrición crónica entre niños menores de 5años.

Impulsar un crecimiento económico conequidad, y superar el estancamiento de lainversión y de las exportaciones plantea ungran desafío para enfrentar los riesgos yaprovechar las oportunidades que puedaofrecer el TLC con los Estados Unidos. Aesa inmovilización se agregan tres agra-vantes: la persistencia e incluso aumentode la desigualdad, las perspectivas inciertasacerca de cuáles serán los motores delcrecimiento futuro de Guatemala, y la de-bilidad institucional y financiera del Estadopara impulsar acuerdos y políticas queestimulen el crecimiento sostenible y laequidad como bases para el desarrollo hu-mano de todos los guatemaltecos.

Superar estos obstáculos requiere ungran esfuerzo conjunto y un proceso deconcertación de la sociedad y del Estado,con base en una visión compartida, comose sugiere en el próximo capítulo. Esfuerzosya realizados, incluyendo el Pacto Fiscalen el pasado y, más recientemente, lasMesas intersectoriales de Diálogo, permitensuponer que estos avances son posibles enel futuro inmediato.

C. La crisis de la función social pública

Después de décadas de estancamientoe incluso de retrocesos en materia dedesarrollo social, con la Firma de losAcuerdos de Paz se estableció un marcode carácter nacional, que ofrece la opor-tunidad de abordar y superar los grandesrezagos sociales que afectan a la poblacióny, al mismo tiempo, de crear unascondiciones que conduzcan a la reformaprofunda de los sistemas educativo, desalud y del IGSS.51

A la fecha se han implementado algunosprocesos orientados en esta dirección,principalmente en los ámbitos de educacióny salud. En el caso del IGSS no ha sidoposible iniciar procesos de reforma insti-tucional destinados a consolidar y univer-salizar el sistema de seguridad social comolo plantean los Acuerdos de Paz.

Los resultados del proceso histórico yacumulativo de debilidad estatal para hacerfrente a su función social pública, se reflejanen problemas como bajas coberturas, pocaefectividad y baja calidad de las inter-venciones, así como falta de pertinenciacultural y de género en el otorgamiento delos servicios. Estas debilidades son comu-nes a los tres temas, tal como se expone acontinuación:

1. Educación52

Durante la última década se han hechoesfuerzos importantes en materia edu-cativa. Sin embargo, los avances son toda-vía insuficientes y ocurren a un ritmo máslento del que el país requiere. No obstantelos acuerdos que existen en relación a lanecesidad de una Reforma Educativa, el

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sector de educación carece todavía de unavisión a largo plazo en relación con el tipode personas que se requiere formar y decómo su formación se articula con el pro-ceso de desarrollo nacional.

Los compromisos adquiridos por el paísen la Cumbre del Milenio de las NacionesUnidas establecen que, para el año 2015,Guatemala debería alcanzar la enseñanzaprimaria universal. Siendo que para el año2001 el 85% de los niños entre los 7 y los12 años de edad tuvo acceso a educaciónprimaria, análisis recientes establecen quesería posible alcanzar dicha meta siempreque el país haga esfuerzos mayores paracubrir la población faltante, pues ésta tiendea ser la más apartada y dispersa.53

Las Metas del Milenio también señalanla necesidad de alcanzar una tasa del 100%de alfabetismo en personas entre los 15 y24 años para 2015, situación que se estimadifícil de lograr si se toma como base elesfuerzo nacional realizado a la fecha enesta materia.54

Existen además otros problemas decobertura pendientes de resolver: sola-mente 4 de cada 10 niños entre 5 y 6 añostuvieron acceso a educación preprimariaen el año 2001. En los otros ciclos lasoportunidades fueron todavía menores:únicamente 28.4% de los jóvenes entre 13y 15 años están en el ciclo de educaciónbásica y 15.8% de los jóvenes entre 16 y18 años en el ciclo diversificado. 55 Ello daríalugar, nuevamente, a restringir seriamentelas opciones o márgenes de libertad deamplios sectores de la población. Limitaseveramente las perspectivas de un creci-miento económico con equidad, espe-cialmente porque el contexto económicomundial exige, cada vez más, recursohumano altamente calificado y competitivo.

La calidad de la educación dejatambién mucho que desear. La deserciónsigue siendo un problema crítico en todoslos niveles, así como la repitencia, parti-cularmente en primaria (14.7%). Por otrolado, a pesar que 8.5 de cada 10 niñosentran a la escuela primaria, solamente 4terminan el tercer grado y menos de 3 sonpromovidos del sexto grado, siendo lasituación más grave en el área rural y en elcaso de las niñas.56

Aun si se mantuviera la tasa de progresolograda por Guatemala en los últimos añosen materia de incorporación de las niñas ala enseñanza primaria y secundaria, seríapoco probable alcanzar la paridad degénero en estos ciclos, con vista hacia2005, como lo establecen las Metas del Mi-lenio. Lo mismo ocurre con la posibilidadde alcanzar la meta de paridad en tasas dealfabetización por género para el año2015.57

La falta de calidad existe también en elsubsector privado de la educación.58 Así,a la insuficiencia de recursos técnicos yfinancieros requeridos para garantizar unaeducación pública de calidad se une la li-mitada capacidad del Ministerio de Educa-ción para orientar, supervisar y sancionarla oferta privada, a fin de asegurar que laeducación que ofrece se oriente a la ex-celencia.

La educación superior tiene sus propiasdebilidades y problemas, que reclaman conurgencia un examen profundo que permita,entre otras cosas, la formación de personasque ejerzan una ciudadanía responsable, yse incorporen con eficacia a la actividadproductiva nacional.

Es evidente la débil vinculación entre laeducación y las exigencias del mercadolaboral actual, más aún si se toma en cuenta

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que el país está urgido de replantear sumodelo de desarrollo económico, si deseainsertarse con éxito en la economía global.

Grave es también la brecha entre loscontenidos educativos y la realidadhistórica, social, cultural y económica delpaís, aun cuando se observan algunosavances como resultado de la introducciónde nuevos textos recientemente. Laeducación tampoco contribuye de maneraefectiva a la construcción de una culturade paz y de respeto por el medio ambiente,ni a la transformación de la cultura ma-chista y excluyente de las mujeres, quepredomina en el país.

De esta manera, los problemas de bajacobertura y calidad educativa, de pocapertinencia, y la falta de visión acerca delfuturo de la educación en el país, se vantransfiriendo de ciclo en ciclo y de gene-ración en generación, limitando con ello lasoportunidades de romper el círculo viciosodel subdesarrollo.

2. Salud59

Se han registrado progresos importantes,principalmente en lo que se refiere a contarcon tasas de vacunación infantil para el año2002, por arriba del 90% para tuberculosis(BCG) y para la aplicación de la primerasdosis de las vacunas Triple, y Polio.60

También se ha registrado la reducción dela mortalidad infantil y de la niñez, queinclusive han llevado a estimar queGuatemala podría cumplir hacia el año2017 con las Metas del Milenio en estostemas si se mantiene la tendencia actual.59

Sin embargo, el país continúa presentandouna de las situaciones de salud másprecarias de América Latina, con indi-

cadores que califican entre los peores de laregión.

Persiste en el país un patrón deenfermedad y muerte que se caracterizapor la preeminencia de enfermedadesinfecciosas y nutricionales, que si bienafectan principalmente a la niñez y a losadultos mayores, continúan presentándoseen todos los grupos de edad, entre la po-blación en situación de pobreza, los in-dígenas y las personas que viven en el árearural.

Aún no se ha logrado librar a importantessectores de la población del hambre y dela desnutrición. Guatemala continúa siendouno de los países más atrasados de AméricaLatina en cuanto a la situación nutricionalde sus habitantes.62 La desnutrición seconcentra además en la población indígena,el área rural y en las regiones de Nor y Suroccidente y la región Norte del país.63

Otro problema en el que el país enfrentaun profundo rezago es el de la reducciónde la mortalidad materna. Recién para elaño 2000 pudo establecerse una cifra fi-dedigna respecto a la magnitud del problema(153 muertes maternas por cada 100,000nacimientos), que afecta principalmente alas mujeres indígenas y del área rural.62

En cuanto al ejercicio de sus derechos se-xuales y reproductivos, las mujeres guate-maltecas han tenido también escasasoportunidades, ilustrado por el hecho deque, en promedio, las mujeres de menoresingresos están teniendo 2 o 3 hijos más delos que hubieran deseado tener.65

Por otra parte, la promulgación de la Leyde Desarrollo Social, de la política depoblación y la puesta en marcha del pro-grama de salud reproductiva representanavances importantes. Constituyen un

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Los Grandes Desafíos de Guatemala

marco para enfrentar el persistente desafíode asegurar la ampliación y sostenibilidaden el acceso de las mujeres a la informacióny los servicios apropiados de salud sexualy reproductiva.

Además, como consecuencia de loscambios graduales en la estructura demo-gráfica de la población, y las variacionesen los hábitos y los estilos de vida de losgrupos sociales, las enfermedades queafectan a la población adulta y adulta mayoradquieren creciente importancia. Destacanlas enfermedades crónicas y degenerativastales como diabetes, obesidad, hipertensióny cáncer así como la gama de problemasderivados de las distintas formas deviolencia: homicidios, violaciones, acci-dentes, suicidios, afecciones psicosociales.

Dadas las profundas debilidades delsistema estadístico nacional, es difícildocumentar de forma sistemática la maneraen que se ven afectados los distintos gruposde población por estos problemas de salud.

A este cuadro se suman las epidemiasde nuevas enfermedades infecciosas, queafectan principalmente a la población adultajoven como el VIH/SIDA, y epidemias“antiguas” como la tuberculosis y lamalaria. Según las estimaciones disponibles,difícilmente cumpliría el país con las metasestablecidas en la Cumbre del Milenio parala reducción de la incidencia de estasenfermedades.66

El sistema de salud no tiene aún lacapacidad para asegurar un accesouniversal −ni siquiera en servicios básicos−a la población. Se estima que persiste pocomenos del 20% de los habitantes del paíssin acceso a ningún tipo de apoyoinstitucional en este tema.67

También persisten profundas desi-gualdades en el acceso a la oferta de ser-

vicios, como en el caso de la educación:mientras los grupos de población conmayores recursos económicos tienen muydiversas opciones, tanto tecnológica comoprofesionalmente, así como el apoyo derecursos humanos calificados, la poblaciónpobre, principalmente la indígena y del árearural, prácticamente sólo tiene la opciónde acceder a “paquetes básicos de salud”,suministrados generalmente por personalvoluntario o por personal de baja califi-cación profesional, y con recursos tecno-lógicos mínimos.

Es decir, existe una “ciudadanía diferen-ciada” en materia de salud en el país,determinada fundamentalmente por lasoportunidades económicas que tienen laspersonas y los hogares, y donde la cuestióndel bajo financiamiento histórico del sectorpúblico de salud juega un papel importantepara mantener esa desigualdad de opor-tunidades.

No es posible establecer de manerasistemática la calidad y efectividad de losservicios de salud que se prestan a lapoblación, pues no hay mecanismos ade-cuados para regular, asegurar y sancionarla calidad de los servicios públicos y/oprivados que se ofrecen.

Los servicios de salud prestan pocaatención a las características culturales, degénero y territoriales del país. Comoresultado, la oferta de servicios eshomogénea, y no refleja las diversasconcepciones de salud coexistentes en lapoblación. Tampoco incorpora losconocimientos, experiencias y prácticas delas poblaciones indígenas, ni las prácticastradicionales de salud de la población ladina.No distingue entre las necesidadesespecíficas de mujeres y hombres a lo largode todas las etapas de su ciclo de vida.

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En el caso de las mujeres, a pesar deque los servicios de salud se concentranen la atención materna, dejando las otrasnecesidades de salud de la mujer en unplano secundario, se considera pocoprobable que el país logre cumplir con lameta de reducir, para 2015, la mortalidadmaterna en tres cuartas partes de la razónconocida para el año 1990 (219 por100,000 nacidos vivos a 55 por 100,000).68

Lo anterior constituye un importanteindicador de la capacidad de los serviciosde responder de manera integral y efectivaa las necesidades más básicas de salud dela población.

El sistema tampoco responde a lasdinámicas locales y territoriales en lasdiversas regiones del país. Así, se reducenlas oportunidades reales de la poblaciónpara acceder a los servicios de salud, sobretodo en el caso de quienes viven másdispersos en el área rural.

Finalmente, siendo el Estadoguatemalteco, −por medio del Ministerio deSalud Pública y Asistencia Social−, elgarante del derecho de la población a lasalud, es imprescindible reconocer comoparte del problema su debilidadinstitucional, tanto para ejercer su funciónrectora, reguladora y orientadora de lasacciones de salud, como para la prestacióndirecta de servicios a la población.

Su debilidad financiera, de recursoshumanos, tecnológica y de gestión; susinsuficiencias en cuanto a la calidad de lasalud en el país; sus evidentes fallas en losservicios que otorga y otras carencias seconjugan con su incapacidad para incidiren el conjunto de factores y procesos quecondicionan la salud de la población, y paraabordar, −en forma coordinada con otrossectores−, el estado de cosas que

condicionan la salud de la población.Es así como, en las cuestiones sobre agua

y saneamiento del medio o en seguridadalimentaria, temas esenciales paratransformar el perfil de salud de lapoblación, el Ministerio de Salud poseepoca capacidad eficaz para incidir en lasacciones y recursos que otras institucionesdel Estado y organismos privados destinana estos asuntos.

Las limitadas facultades de gestiónpolítica de este ministerio le impidenmovilizar recursos financieros adicionalespara salud −ni públicos ni privados−.Tampoco está en capacidad de generarunas corrientes de opinión pública queconduzcan a cambios en las políticas deotros sectores para favorecer la salud.

A lo anterior se suma la poca capacidadde prever los desafíos que se ciernen sobrela población y que se reflejan en el aumentode la complejidad de los patrones deenfermedad y muerte ya esbozadospreviamente, y que imponen gravesdemandas, presentes y futuras, sobre elsistema de salud.

3. Seguridad Social

El descenso de la tasa de mortalidadinfantil que ha experimentado la poblaciónde manera continua durante las últimasdécadas, aunado al lento pero sostenidodescenso en la tasa de fecundidad estánproduciendo cambios importantes en laestructura demográfica de la población. Loanterior propicia un incremento gradual dela proporción de personas que sobrevivenmás allá de los 60 años.

Tomando en cuenta que la posibilidadde vivir una vida prolongada constituye unode los elementos del desarrollo humano, el

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envejecimiento de la población deberíarepresentar un importante avance. Peroaquel, por sí solo, no implica el aumentode la calidad de vida, pues en la vejez seconjugan una serie de factores limitantesde las libertades, que tornan a las personasmás vulnerables a situaciones de riesgosocial, económico y de salud.

En el país, el envejecimiento de lapoblación también significa el incrementosustancial del número de personas conmenos recursos para enfrentar exito-samente y por sí mismas, los desafíos dela sobrevivencia. Aquí radica la importanciade la seguridad social, entendiéndola como“un mecanismo de solidaridad humanacon el cual se contribuye al bienestar socialy se sientan las bases para la estabilidad, eldesarrollo económico, la unidad nacionaly la paz”.69

El único esfuerzo en esta materia datade la década de los cuarenta, cuando secreó el Instituto Guatemalteco de SeguridadSocial –IGSS. Su campo de acción secircunscribe a los trabajadores del sectorformal de la economía y a sus familias, enel caso de quienes se encuentran afiliadosal sistema. El IGSS se sustenta en la contri-bución de empleadores, trabajadores y delEstado, aunque este último no ha cumplidodurante años sus obligaciones con el IGSS.

El IGSS otorga servicios en dos ámbitos:el de servicios de salud por medio de susprogramas de Enfermedad, Maternidad yAccidentes –EMA– y el previsional,mediante el programa de Invalidez, Vejezy Sobrevivencia –IVS. Desde la perspectivadel desarrollo humano, ambas dimensionestienen importancia, aunque ha sido elsistema previsional el que ha recibido mayoratención.70

Aparte del IGSS, no se han creado a lafecha sistemas públicos de protección queproporcionen beneficios complementariospara enfrentar problemas como el de-sempleo o la falta de vivienda.

En salud, el IGSS constituye junto conel MSPAS la fuente principal de serviciospúblicos. Ambos coexisten con diversossistemas de provisión de servicios privados.La fragmentación y la falta de separaciónclara de funciones entre las institucionesson de los principales problemas que pre-senta el sector.

El IGSS tampoco ejerce su funciónrectora sobre las redes privadas deaseguramiento de la salud, por lo quehay poco control y capacidad para asegu-rar la calidad y eficiencia de esos sistemas.

Al igual que el MSPAS, el IGSS enfren-ta retos por la baja cobertura de atenciónen salud. Muestra poca pertinencia en susservicios cuando se toman en cuenta cri-terios de etnia, género y la distribuciónterritorial de la población, y enfrenta cues-tionamientos profundos acerca de la calidadde servicios que ofrece. En particular, existeuna brecha entre la oferta de servicios desalud del IGSS, concentrados cada vezmás en atender la demanda del áreametropolitana, y la demanda de serviciosde familias indígenas, rurales y de jefaturafemenina, que acuden más al IGSS quelas familias urbanas, no-indígenas y dejefatura masculina.71

El programa EMA, financiado esen-cialmente por las contribuciones de losafiliados, había presentado hasta el año2000 un superávit de recursos. Sinembargo, recientemente los gastos hanvenido creciendo a una tasa superior quela mostrada por los ingresos totales, por lo

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que hacia el año 2002 se previó un déficitde sus operaciones.72

De igual manera, el IGSS presentaproblemas significativos en materiaprevisional. Para empezar, a pesar de quela cobertura del programa IVS es obligato-ria para los trabajadores asalariadosprivados y para los empleados públicospagados por medio de planillas, la coberturaha venido decreciendo. Así, la proporciónde la población económicamente activacubierta por el IGSS se redujo del 31.6%en 1990 al 28.6% en 1995 y luego al 24.6%en el 2001.73

En segundo término, si bien la pensiónpromedio del programa IVS ha venidoganando valor desde 1991 como resultadode la evolución del salario reportado alseguro social y del conjunto de medidasadoptadas por la institución, la pensiónpromedio mensual en 2000 era deQ.311.10.74 Esta cifra es insuficiente paraasegurar un nivel de vida digno a laspersonas pensionadas.

En tercer lugar se encuentra el programaIVS, que arroja todavía estados financierospositivos y que según los estudiosactuariales estiman, puede mantenerseequilibrado hasta 2019, cuando comenzaríaa manifestarse un déficit de operación quepodría ser financiado hasta 2032 con lareserva técnica. Esa provisión se estaríaagotando por esas fechas de no introducirsemodificaciones en las políticas vigentes.

Por último, los problemas de corrupciónencontrados en el IGSS también ponen demanifiesto serios retos en materia degestión, transparencia y rendición decuentas en este organismo.

Al exponer la situación que viven lastres esferas –educación, salud y seguridadsocial- se hace evidente que la misma

obedece a un proceso de agudización de lacrisis histórica en que esos sectores hanvivido inmersos. Existe, por consiguiente,la necesidad urgente de impulsar procesosde transformación profunda que modi-fiquen de fondo la estructura y la forma dehacer las cosas en materia educativa, desalud y de seguridad social en el país.

El resultado final debería llevar alconjunto de la población –y no sólo a unospocos− a satisfacer las necesidades másbásicas en materia educativa y de salud ya contar con un sistema de seguridad socialque le provea tranquilidad, confianza yrespuesta segura frente a las incertidumbreslaborales y de salud y, con ello, le garanticela libertad que significa desarrollar ple-namente el potencial humano que cada in-dividuo, comunidad y nación llevan dentrode sí.

Para avanzar se requiere acompasar laspolíticas de desarrollo social con las políticaseconómicas, de seguridad ciudadana y dederechos humanos, a fin de que las mismasfavorezcan el desarrollo humano y la am-pliación de las libertades de todos lossectores de la población.

Parte vital de ese proceso es reconfigurarel Estado para que ejerza una funciónampliada y fuerte en materia de políticassociales y cuente con los recursos finan-cieros suficientes para ello. La situaciónactual del Estado y sus capacidades paracontribuir a este proceso se analizan acontinuación.

D. La debilidad del Estado

1. El Estado de Derecho

Es en el terreno de la institucionalidaddonde se revelan más claramente las

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Los Grandes Desafíos de Guatemala

dificultades y problemas que integran lacrisis de la sociedad guatemalteca. En elcentro de las carencias, referidas tanto alas normas formales como a las orga-nizaciones que aseguran su vigencia,aparece el Estado.

Cumple normalmente funciones deorden y cohesión en la vida en sociedad,es ámbito de negociación de interesessociales y políticos, enfrenta y resuelveconflictos, promueve el desarrollo de la vidaen comunidad y como poder soberano serelaciona en el ámbito de la comunidadinternacional.

Sin embargo, lo que justifica al Estadoes su capacidad de crear condiciones parala libertad, la justicia social y la seguridadde los ciudadanos. La capacidad de hacerlodepende de la manera en que se ejerce elEstado de Derecho, el Estado Democrático,el Estado para el Desarrollo, El EstadoGerencial y el Estado Multicultural.

El Estado de Derecho se refiere a unfuncionamiento acorde con la Constitucióny las leyes que lo organizan. De ahí losobjetivos de garantizar la legalidad, laindependencia de poderes y el asegurar alos ciudadanos el respeto de sus derechos.Todo ello ocurre de manera sumamentedébil en Guatemala. El problema es doble.Por una parte, el Estado no tiene la capa-cidad de garantizar la seguridad ciudadana,como se explicó en una sección previa. Porotra, también se vuelve fuente deinseguridad en la medida que no se sujetaa las leyes y abusa de su poder en distintosámbitos.

Es decir, el Estado vulnera frecuen-temente su propia normatividad, al pro-mulgar leyes o aplicar políticas incon-

stitucionales. Además, e igualmente grave,se observan comportamientos personalesque se efectúan sin acatar las leyes, dandolugar a un ambiente de ilegalidad eimpunidad.

El poder judicial no tiene plena auto-nomía por motivos financieros o porprácticas políticas. La justicia todavía noes pronta, gratuita y eficiente; no obstantelos esfuerzos realizados por extender lacapacitación a los operadores de justicia,muchos de ellos aún tienen una limitadacalificación profesional, además de ser víc-timas de amenazas o sujetos de corrupción.

Ha sido denunciada en el pasado la faltade transparencia y la politización de laelección de los Magistrados del OrganismoJudicial, que se extiende a otros funcio-narios que deben ser designados por elCongreso, como los Magistrados delTribunal Supremo Electoral y de la Cortede Constitucionalidad.

Hay nombramientos y destitucionesdiscutibles en el Ministerio Público, en elcaso de fiscales que investigan denunciassobre la corrupción de funcionarios delGobierno o diputados. En general, la faltade recursos financieros impide que tantojueces como fiscales reciban adecuadaprotección para ellos y sus familiares, sobretodo en los casos de combate al crimenorganizado. De esta manera la igualdadpolítica y legal de los ciudadanos no secumple y los agentes del Estado tienen laposibilidad de actuar en la impunidad.

Además, a menudo la legislación pierdeefectividad al chocar con normas o modelosmentales informales que predominan en lasociedad guatemalteca. Estos incluyen lacultura del honor, que explica la violencia

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Los Grandes Desafíos de Guatemala

privada como reacción ante la ausencia delEstado; la cultura machista, que excluye alas mujeres de la vida política y económi-ca; o la cultura del botín, que incentiva lacorrupción.

La falta de correspondencia entre lasleyes, por un lado, y las normas informales,por otro, es una de las principales causasdel fracaso de las reformas legales en todoslos ámbitos.

2. El Estado Democrático

En Guatemala el Estado de Derecho nosiempre aparece acompañado por el EstadoDemocrático. En el ejercicio cotidiano, ycomo parte de la crisis que se vive, ambosse disocian olvidando que se requiere laexistencia funcional de un poder público,legal y legítimo. En este sentido, el Estadoguatemalteco ha sido históricamente frágilcomo representante de los intereses de laNación, no sólo por sus vicios de origen alser un Estado homogéneo que no refleja ladiversidad étnica de Guatemala sinotambién por la falta de mecanismos ver-daderamente representativos, que le per-mitan a las mayorías identificarse con elEstado como instrumento que favorece sudesarrollo.

La relativa legitimidad del Estado seve constantemente puesta a prueba, tantopor la naturaleza incompleta del sistemapolítico, como porque no ha tenido laautonomía del caso frente a los grandespoderes corporativos, como los gremiosempresariales o las fuerzas armadas y másrecientemente, frente a los poderes ma-fiosos vinculados a las actividades ilegales.Este rasgo corporativo, que aún existe, tieneefectos antidemocráticos porque las

decisiones importantes que afectan a todosse toman en provecho de minoríaspoderosas. La influencia pertinaz de esasfuerzas corporativas en las políticas degobierno restringe la capacidad del Estadopara cumplir con su función de atender losintereses universales de la nación.

La crisis que se vive como sociedadglobal, y la contraparte corporativa de lagestión del poder en Guatemala, tienenuna de sus mayores causas en los déficitdel sistema político. Es bien conocido elfenómeno de la ausencia de partidospolíticos estables, nacionales, orgánicos,con liderazgo y programas consolidados.Que los partidos de gobierno se quiebrenen la función pública y que los de oposiciónno lo intenten de forma constructiva, revelaserias carencias en materia de un capitalsocial que agrupe a las diversas fuerzaspolíticas y sociales, asegure acuerdosduraderos, y promueva la comunicaciónabierta.

Prevalece en la vida ciudadana, másbien, una aguda crisis de confianza en elEstado, en los partidos y en todo lo públicoen general. El Estado viene siendo dirigidopor partidos políticos de reciente fundación,con políticos de reducida experiencia, conserias limitaciones para aplicar políticas delargo plazo, y en el contexto de una culturay normas informales en que la actividadpolítica a menudo se interpreta comorecompensa personal y no como debercívico, de servicio público.

Como parte de este panorama de normasinformales, la mayoría de los partidospolíticos ha sido indiferente ante lasnecesidades y demandas de los indígenas,a quienes se percibe como “otro sector”, oun “grupo de interés” más. Esto ocurre

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Los Grandes Desafíos de Guatemala

porque se identifica a los indígenas comocampesinos, gente del mundo rural sinpoder ni educación. Paradójicamente,subyace un cierto temor a una eventualrebelión indígena al lado de actitudesracistas y discriminatorias que mantienena los líderes indígenas lejos de posicionesimportantes en los partidos políticos. Dehecho, se estimula su participación enlos comités cívicos que únicamente tienenun ámbito local o regional. Se acude apersonalidades indígenas como estrategiade mercadeo político, una cierta “folklo-rización” de los partidos en tiempos elec-torales.

Algo similar ocurre en el caso de lasmujeres. Su escasa presencia en puestosimportantes de los partidos políticos, delCongreso, del Organismo Judicial y delEjecutivo75 es el resultado de una culturamachista, según la cual el ámbito naturalde acción de la mujer es el hogar —esferaprivada—, en tanto al hombre le corres-ponde estar en la arena política —esferapública—. Esta ideología sobre distintosdesempeños permite al hombre, comoproveedor, ser el “jefe del hogar” y, por lotanto, quien toma todas las decisionesimportantes de cara a la comunidad política.Esto ocurre sobre todo en las comunidadesindígenas más tradicionalistas donde laparticipación electoral de las mujeres esmínima. En general, las mujeres queparticipan en la vida pública se venmarginadas por esta sociedad de hombresque no quiere cambiar y que coartan lalibertad de cambio de los demás.

Ha habido algunos avances, por ejemploel surgimiento de varios movimientosfemeninos y su participación en el debatepúblico, la creación de la SecretaríaPresidencial de la Mujer y las actividades

surgidas del Foro de la Mujer. Un largocamino resta por recorrer para que lasmujeres, especialmente las indígenas,contribuyan a darle más legitimidad alEstado y volverlo así más democrático.

Igualmente ocurre con la participaciónde la niñez y la juventud. La transfor-mación de la cultura jerárquica y autoritariaque domina dentro de los hogares y en elpaís limita las posibilidades reales de formarel concepto de la ciudadanía desde muytemprana edad. Es común no considerar alos niños como sujetos de derecho, conposibilidades reales y efectivas de parti-cipación en la construcción del desarrolloy la democracia. Parecido es el caso de laspersonas adultas mayores, de las quepresentan discapacidades y de las personascon orientación sexual distinta a laheterosexual.

La corrupción se manifiesta como unaenfermedad del Estado pero también de lasociedad, y del mercado. En esta época sehan acentuado sus múltiples rostros, en laforma de quiebras bancarias fraudulentas,juegos financieros especu-lativos, retenciónde recursos fiscales, evasión, malversación,prevaricatos, extorsiones y otros manejosilegales con dineros del Estado.

El problema de la corrupción se vieneagravando porque se extiende por toda laestructura jerárquica administrativa,comprometiendo los mandos altos ymedios, por la frecuencia con que ocurrey por el monto de los dineros transados. Elcontrol interno y externo, el monitoreo dela conducta de los funcionarios y lassanciones fraudulentas está prevista enleyes y reglamentos obsoletos, y en laexistencia de varias Instituciones como laCorte de Constitucionalidad, la Contraloría

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Los Grandes Desafíos de Guatemala

de Cuentas, el Ministerio Público, y lasque ejerce frente al Ejecutivo el Congresode la República. Pero nuevamente chocanlas normas formales con las informales yes común que las leyes se interpretan sinrespetar el espíritu con que fuerondiseñadas.

Una forma particular de corrupción yun verdadero cáncer de la democracia esel clientelismo, que puede pervertir elcomportamiento de los funcionarios ylegisladores, −incluyendo sus relaciones conel Organismo Ejecutivo−, y el grado decohesión de los partidos políticos en elCongreso.

Cuando −como ocurre en Guatemala yotros países de América Latina− losparlamentarios buscan su reelección ofre-cen bienes o favores públicos, con lo cualdependen más del apoyo del Ejecutivo ode grupos corporativos con acceso a re-cursos, y descuidan la agenda legislativa yla disciplina partidaria.

El clientelismo, que tiene como base elmonopolio de los políticos sobre cierto tipode bienes o recursos valiosos para loselectores en el corto plazo, también reduceel interés de los candidatos más serios queplantean políticas de más largo plazo. Elclientelismo se relaciona con la pobreza,pues de hecho los electores pobres sepreocupan más por recibir bienes privadosen el corto plazo o proyectos concretos afavor de su comunidad (bienes públicoslocales), que por plataformas de políticasque podrían no producirles ningún beneficioreal inmediato. Entonces la misma pobrezaincentiva la demanda por estrategiaselectorales clientelistas, generándose así uncírculo vicioso.

El diagnóstico sobre el funcionamientodel Estado no se satisface suficientemente

sin analizar el papel que el Ejército cumpleen la construcción de la democracia enGuatemala. Su función está acotada por loque establece en su dimensión general laConstitución de la República y, de maneramas específica, los Acuerdos de Paz y/oleyes como la de Orden Público (XI/1965),la Ley Orgánica del Ejército y la Ley deApoyo a las Fuerzas de Seguridad Civil (40/2000).

La función constitucional del Ejército esla defensa de la soberanía nacional, y laletra y la intención del Acuerdo de Pazcorrespondiente recomienda su recon-versión en el nuevo ambiente de paz ydemocracia. Aparte de que el Acuerdo sóloha sido cumplido parcialmente, loimportante son las situaciones de hecho queocurren como resultado de la intersecciónde dos momentos históricos: el que tratade organizar la seguridad para la de-mocracia y la poderosa inercia que seorienta por la Doctrina de la SeguridadNacional.76

La tradición del poder contrainsurgentedetermina que las fuerzas armadas esténpresentes en la vida nacional de diversasmaneras, tal como ocurre con el desplieguetáctico territorial que todavía mantiene yque solo se explicaría si el país estuviera alborde de una insurrección. El número detropas, el presupuesto de gastos, el man-tenimiento de un grupo de inteligencia yaltas cuotas de reclutamiento conducen aidentificar brechas entre los recursos conque cuenta y las responsabilidades que lecorresponden en una situación de paz.

De hecho, y con apoyo en unanormatividad contradictoria, el Ejército seocupa por períodos, o en ciertos lugares,del cuidado de la seguridad interior, in-cluyendo el cuidado de carreteras y calles,

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Los Grandes Desafíos de Guatemala

vigilancia en el perímetro de los centros dedetención, control o del seguimiento de de-litos de secuestro, contrabando, medio am-biente y del patrimonio nacional.

El Estado Democrático, en las presentescondiciones, necesita una institución militarajustada a los contextos nacional e in-ternacional actuales. Al mismo tiempo, loque sin duda hace falta es el desarrollo yprofesionalización de instituciones civilesresponsables de la seguridad interior y delfortalecimiento de la democracia.

3. El Estado para el Desarrollo

Otro aspecto del Estado débil semanifiesta en su incapacidad de reducirdrásticamente los rezagos y brechassociales, y de impulsar el desarrolloeconómico. Aunque desde la firma de losAcuerdos de Paz ha aumentado laasignación de recursos para impulsar eldesarrollo social, especialmente eneducación, y se ha avanzado en algunosprogramas de descentralización yampliación de cobertura de servicio, lasdeficiencias del Estado en esas áreas sonabismales.

El gasto público ha crecido de maneravacilante y nunca hasta el monto necesario.La capacidad del Estado para fomentar elempleo y articular esfuerzos productivos,−privados y públicos−, como parte de unaclara política integral de desarrolloeconómico y social ha sido mínimahistóricamente. Los servicios socialespúblicos han sido exiguos para asegurar unacceso universal a servicios básicos. Lasfacultades gerencial y financiera del Estadoque permitirían echar a andar, en casos deemergencia, programas de transferenciaspara los sectores de menores ingresos son

precarias, y muy dependientes de lacooperación internacional.

En general, frente a las agudas desi-gualdades existentes, contrasta la debilidaddel Estado para reducirlas. De hecho, sonviejos problemas descuidados durante elconflicto armado, que en parte la explican,y que el Estado de la época democráticano ha enfrentado con vigor.

Las consideraciones anteriores apuntana otro rasgo estatal: su raquitismo finan-ciero. La debilidad de un Estado pobre im-pide el fortalecimiento de las políticassociales, tampoco permite aumentar el gas-to para que una eficaz producción de bienespúblicos disminuya los niveles de pobrezay desigualdad.

Los bajos índices del gasto social sedeben a las limitaciones financieras quepadece el Estado. Aparece aquí su ancestralincompetencia tributaria, caracterizándosecomo un poder sin recursos económicossuficientes. Esto ha sido documentado porel Informe Nacional de Desarrollo Humanode 2001, donde se muestra cómo el Estadoguatemalteco ha sido incapaz de estableceruna estructura impositiva que le permitaalcanzar una carga tributaria del 12% omás, como lo establecen los Acuerdos dePaz y el Pacto Fiscal.77 Es, pues, un poderpúblico que a su poca sensibilidad socialañade la pobreza, con debilidades fiscalesque no le permiten actuar eficazmente enpro de la cohesión e integración de la colec-tividad.

4. El Estado Gerencial

La capacidad administrativa y de gestióndel Estado, que es la garantía de que susfunciones se cumplen, también ha sidodébil y, por momentos, caótica. No ha sido

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Los Grandes Desafíos de Guatemala

eficaz en el ejercicio cotidiano de laspolíticas públicas; no ha satisfecho lasmetas anunciadas; ha habido una ampliarotación de personal; ha sido frecuente quelos presupuestos asignados no se ejecuten;y las evaluaciones han sido ocasionales yno sistemáticas.

No se ha alcanzado la modernizacióndel servicio civil y, por el contrario, privanlas prácticas tradicionales de reclutamientopartidista o por razones de parentesco yamistad, lo que en numerosos casos se tra-duce en improvisación, informalidad, len-titud e improcedencia de muchas de reso-luciones de la autoridad.

La gestión pública se ha resentido nosólo de las extendidas prácticas tradiciona-les del clientelismo sino de la baja calidadde los recursos humanos y de la falta deprobidad. El público padece de excesos detrámites, de lentitud e ineficacia en losprocedimientos; de actos de arbitrariedad,personalismo, y de una extendida corrup-ción en los diversos niveles de la jerarquíaadministrativa.78

5. El Estado Multicultural

Con el reconocimiento oficial de queGuatemala es una sociedad multiétnica, elEstado y los guatemaltecos en generalenfrentan una nueva realidad que implicamúltiples desafíos. Dos de ellos son im-portantes y están establecidos en losAcuerdos de Paz, especialmente en elAcuerdo sobre Identidad y Derechos delos Pueblos Indígenas y en la suscripcióndel Convenio 169 sobre Derechos de losPueblos Indígenas y Tribales en EstadosIndependientes.

Esos retos son: primero, construir unEstado plural que refleje y se acomode a

la realidad de una sociedad habitada porgrupos étnicos diversos; y segundo, mejorarsustancialmente los niveles de vida de lospueblos indígenas que hoy día experimen-tan los mayores índices de pobreza yexclusión del desarrollo.

La multietnicidad de la sociedad no essólo un problema del reconocimiento legaly real de las diferencias culturales de loshabitantes del país. Es que ese reconocimientodel indígena finalmente vuelve ‘visible’, comorealidad humana y como necesidad política, laexistencia de derechos y reivindicacionesespecíficas que le son propias. Los ladinoso mestizos aún no se han hecho cargo deesta realidad que implica la asunción devivir en una nación plural y tener concien-cia de todas las consecuencias que produciráel reconocimiento y la construcciónpráctica, política, social y simbólico-culturalde la multietnicidad en la vida de todos.

Hay que reconocer que muy poco seha hecho para enfrentar los desafíosmencionados. Pero lo importante es quese empieza a tener conciencia de ello.Grupos pertenecientes a las diversas etniasindígenas han venido apareciendo en elescenario político desde hace más de tresdécadas.

Primero fue una elite indígena que surgióorganizando una promoción cultural (losaños 70), con énfasis en los estudioslingüísticos. Luego fueron grupos máspolíticos haciendo la denuncia y defensade los derechos humanos (los años 80) araíz de groseras violaciones en medio delconflicto armado. Sin abandonar losanteriores objetivos, desde mediados de losaños ochenta cobró impulso la promociónde derechos sociales, económicos ypolíticos como parte de una ciudadaníaactiva en proceso de definición de una

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Los Grandes Desafíos de Guatemala

identidad multiétnica. Las dimensionescultural y política resumen, hacia elcomienzo del milenio, el estado de ánimoorganizativo de los movimientos indígenas(los años 90), aún débiles y fraccionados.

En estos resultados han influido algunoshechos que han ido definiendo un escenariofavorable al desarrollo de la concienciapolítica maya, a pesar de la brutalidadcometida por el Ejército contra losindígenas con ocasión del conflictoarmado. Así, ha sido influyente el adve-nimiento de la democracia política, auncuando los derechos de los pueblosindígenas no siempre han sido vinculadoscon el tema de la democracia, a pesar delos compromisos de los Acuerdos de Pazen este campo. Otro factor ha sido elambiente internacional propicio alsurgimiento de reivindicaciones de lospueblos indígenas con ocasión del QuintoCentenario, asociado en general a un des-pertar de identidades nacionales locales alimpulso de la globalización.

Se está aún muy lejos de cumplir conotras demandas indígenas cuya puesta enmarcha se habría facilitado de haberseganado la Consulta Popular sobre lasReformas Constitucionales.79 Además, elcumplimiento de los Acuerdos en la parterelativa a los pueblos indígenas se ha hechode manera desigual. Se ha legislado sobreel derecho a los sitios espirituales y de cultoreligioso, se acepta de hecho la utilizaciónsupletoria del derecho consuetudinario, yse promulgó una Ley sobre la Discri-minación Racial (Decreto 57.02). Tambiénse ha impulsado la educación bilingüe enlas áreas donde se hablan los cuatroidiomas mayoritarios.

Sin embargo, la Campaña Nacional deAlfabetización que se impulsó en 2002 sehizo solamente en español. Además, sehan creado Juzgados de Paz en todos losmunicipios pero en pocos de ellos el juezhabla el idioma local.

Pasar de un Estado homogéneo a unoplural, que refleje la diversidad de Guate-mala, es un desafío aún pendiente. El gradoy la forma en que puede resolverse estedesafío se relacionan con una profun-dización de la identidad, la autonomía, losidiomas, el territorio y la tierra, y el derechoconsuetudinario de los pueblos indígenas.

La mayoría de las instituciones públicasy privadas mantienen su actitud de vedar alas mujeres indígenas el derecho deautoidentificarse y expresar con libertad susrasgos culturales, su cosmovisión y suidioma, a pesar de la legislación contraria ala discriminación que se ha aprobado. Enmuchas escuelas, sobre todo en lasprivadas, no se les permite a las niñas usarsus trajes.80

Las condiciones de vida de la poblaciónindígena constituyen el otro problema graveque atañe a toda la sociedad guatemalteca.Como lo han documentado los Informesde Desarrollo Humano, los peores indi-cadores de pobreza, desigualdad, des-protección legal e inseguridad en general,se encuentran entre las familias indígenas.El índice de desarrollo humano de lapoblación indígena era, en 2000, catorcepuntos más bajo que el de la no-indígena.81

Los pueblos indígenas experimentancondiciones de exclusión, marginalidad ydiscriminación. Las políticas del Estado yde las organizaciones de la sociedad civilhacen esfuerzos aún precarios, insuficientespara cambiar esta situación.

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Los Grandes Desafíos de Guatemala

Notas

1 En el año 2000, los gobiernos de los países que integranlas Naciones Unidas se pusieron de acuerdo sobre unaserie de metas a cumplirse en el año 2015. Estas plan-tean siete objetivos básicos para el desarrollo de los paí-ses: a. Erradicar la pobreza extrema y el hambre; b. Lo-grar la enseñanza primaria universal; c. Promover la igual-dad entre los género y la autonomía de las mujeres; d.Reducir la mortalidad de la niñez; e. Mejorar la salud ma-terna; f. Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfer-medades; g. Garantizar la sostenibilidad del medio am-biente. (SNU, 2003)

2 Minugua (2002)

3 PNUD (2003)

4 De acuerdo con las encuestas de salud materno infantilla desnutrición crónica (talla para edad) aumentó de 46.4%(niños menores de 5 años) en 1998/9 a 48.7% en el 2002.Veáse cuadro Sa_01 del Anexo Estadístico. La desnutri-ción aguda (peso/talla) se redujo de 2.5 a 1.6% y la des-nutrición global (peso/edad) de 24.2 a 21.9% durante elmismo período.

5 Antes de los señalamientos de corrupción ya se habíanplanteado varias propuestas de reforma al IGSS. En elcapítulo VI se hace una propuesta sobre un sistema pro-visional para Guatemala en el futuro y se incluye un aná-lisis comparativo de propuestas referentes a la seguri-dad social.

6 Véase el Informe Nacional de Desarrollo Humano del2002, que contiene un análisis amplio de la situación delas mujeres en Guatemala.

7 Minugua (2001).

8 Véase CIEN (2002: 14, c. 1.1.3) y Anexo Estadístico,cuadro Dh 07.

9 Minugua (2002: 10).

10 SNU (2002a: 415, c. 54).

11Cálculo propio a partir de datos provenientes de la basede datos de muertes violentas de las Estadísticas de He-chos Vitales correspondientes al año 2001, INE. Paramás información véase cuadros Se_02 y Se_03 del anexoestadístico.

11 Cálculos propios a partir de la base de datos de muertesviolentas, de las estadísticas de hechos vitales correspon-dientes al año 2001 del INE. Para más véase cuadros Se_02y Se_03 del anexo estadístico.

13 Véase, para estos datos, SNU (2002a) p. 151 y Anexoestadístico, cuadro Dh_04.

14 Véase Anexo Estadístico, cuadro Ec 12.

15SNU (2002a) p. 152

16 Véase Anexo Estadístico, cuadro Dh 05.

17 El presupuesto (vigente) de la APNC se redujo de Q 45.3millones en 2001, a Q 20.6 millones en 2002. Véase Minu-gua (2003) p. 6

18Minugua (2002) p. 11

19 SNU (2002a) p.161

20 Ibíd.

21 Véase Anexo Estadístico, cuadro Dh 02.

22 Minugua (2002) p. 10 S

23 OEA (2003) cap.V

24UNDP (2003)

25 Para un análisis más amplio de este tema véase el capítu-lo V del Informe Nacional de Desarrollo Humano del 2002,SNU (2002).

26 Véase Anexo Estadístico, cuadro Ec 01.

27 Véase Anexo Estadístico, cuadros Ec 01 y Ec 04-05.

28 Para un análisis detallado de la emigración de guatemalte-cos, así como del uso de remesas, véase OIM (2003).

29 Anexo Estadístico, cuadro EC 01.

30 Para una reflexión más amplia sobre este tema y el papelque jugaron los distintos sectores de la sociedad con res-pecto al Pacto Fiscal, véase SNU (2001) capítulo 3.

31 El coeficiente de Gini de la concentración del ingreso esde 0.555 con lo cual Guatemala ocupaba el lugar 13 de 111evaluados en 2000. PNUD (2001) pp. 186-189

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32 Datos de ENEI (segunda fase). Véase para 1998 /9datos similares en SNU (2201) p.75

33 PNUD (2002) pp.162-165

34 Según datos de ENEI 2002, segunda fase (INE).

35 SNU (2002a) p. 109

36 Ibíd. El tema del acceso a la tierra se analiza en elcapítulo VI del Informe Nacional de Desarrollo Humano,SNU (2002).

37 Hombres y mujeres de 15 a 64 años de edad, véaseAnexo Estadístico, cuadro Em 08.

38 Anexo Estadístico, cuadro Lb 10

39 Véase anexo estadístico, cuadro Lb_01.

40 ONU (2002) pp.192-193.

41 Anexo Estadístico, cuadro DP 01.

42 Ibíd.

43 Véase Anexo Estadístico, cuadro DHP 02, y SNU(2002b) p. 5ss

44Según datos de la ENSMI 2002.

45 El incremento de la pobreza y la desnutrición, conse-cuencia de la crisis del café y de la sequía del 2001, semanifestó en casos extremos con la muerte por hambrede niños de varios municipios de Chiquimula, Santa Rosa,San Marcos y Alta Verapaz.

46 Estimaciones del INDH.

47 Según datos de hogares de ENEI 2002.

48 Ibíd.

49 Estimaciones del INDH.

50 Para un análisis más amplio de la inseguridad alimentaria,que se profundizó en 2001 en particular, véase SNU(2002), pp. 61-68.

51 Los retrocesos en materia económica y social fueronespecialmente notables durante los momentos más álgidosdel conflicto armado interno, especialmente durante laprimera mi-tad de la década de 1980. Véase, en particular,CEH (1999) p.203

52 Para un análisis más amplio de la educación véase elcapítulo III del Informe Nacional de Desarrollo Humano,SNU (2002).

53 SNU (2002b) p.10

54 SNU (2002b) p. 12

55 Información proporcionada por la Unidad de Informáticadel Ministerio de Educación.

56 Ibíd.

57 SNU (2000b) p.14

58 En el año 2000, en alumnos de sexto grado, en lectura,existía una diferencia de 8 puntos a favor de los colegiosprivados. Sin embargo, en matemática, la diferencia erade 3. Así también, los resultados de los exámenes deadmisión que las universidades realizan a los egresadosdel ciclo diversificado muestran que tanto la educaciónpública como la privada son mediocres, UVG / MINEDUC(2001).

59 Para un análisis más amplio del tema de la salud véaselos capítulos XIII al XVI del Informe Nacional de DesarrolloHumano, SNU (2002).

60 Los porcentajes de niños vacunados descienden deforma importante si se considera el criterio de esquemacompleto (tres dosis de triple y tres de polio). Para unexamen completo de los datos véase Anexo Estadístico,cuadro Sa_04. Cálculos efectuados por la ENSMI 2002con base en porcentaje de niños de 12-23 meses deedad, con carné de salud visto por la entrevistadora yporcentaje que recibió cada vacuna en cualquier momento,según el carné de salud o el informe de la madre.

61 La meta a alcanzar de mortalidad en la niñez para el año2015 es la reducción de esta tasa en dos terceras partescon respecto al valor registrado para 1990. Con relacióna mortalidad infantil, la meta a alcanzar es de 17defunciones de menores de un año por cada mil nacidosvivos. SNU (2002b) p. 20. Según la ENSMI 2002, lamortalidad infantil actual es de 44 por 1,000 nacidos vivosy la de la niñez es 59 por 1,000 nacidos vivos.

62 PNUD (2002) pp.171-173

63 ENSMI (2002) Vése cuadro Sa_05 del anexo estadístico.

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64 Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (2003)“Línea basal de mortalidad materna para el año 2002”.Véase cuadro Sa_07 del anexo estadístico.

65 SNU (2002) capítulo XIV, página 286. Datos calculadospor FNUAP en 2002 a partir de las ENSMI 1995 y 1998/99.

66 SNU (2002b) p. 29

67GSD (2001) p.20

68 SNU (2002b) p.25

69 Acuerdo Socioeconómico y de Situación Agraria,numeral II, inciso C, suscrito en mayo de 1996.

70 Mesa-Lago, et al. (1997) p.7

71 SNU (2002), pp. 326-327.

72 Durán, et al. (2001) p.44

73 SNU (2002), p. 326. Para una análisis de las políticasque afectan la salud y la seguridad social véase el capítuloXVI del Informe de Desarrollo Humano (SNU 2002).

74 Durán, et al. (2001) p.13, c. 4

75 A título ilustrativo, actualmente se cuenta con solo 7mujeres en el Congreso, 3 alcaldesas y 2 Ministras.

76 Rosada, H. (2003) p.59

77 SNU (2001), Capítulos 1, 3 y 7.

78 Todo esto refiere al conocido “síndrome de la ventanilla”donde no sólo se pone a prueba la paciencia del públicosino el respeto a los derechos ciudadanos a encontrarsolución a sus problemas.

79 Véase Minugua (2001).

80 Minugua (2001) n.26

81 SNU (2002) p.351

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La Visión de Nación

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Capítulo II

Introducción

Guatemala entra en el siglo XXI con lanecesidad de concretar una Visión deNación que conduzca a la construcción deuna sociedad incluyente, plural y equitativa,y al establecimiento de un EstadoDemocrático, conciliador y dotado de vi-sión estratégica para guiar al país pornuevos derroteros de progreso, justicia ylibertad.

Esa Visión de Nación debe surgir delreconocimiento de los grandes problemasde desarrollo humano que existen enGuatemala (Capítulo I), y debe constituirla génesis de un espacio donde puedanmaterializarse los acuerdos socialesmanifestados en las últimas dos décadas,que se reflejan en la Constitución de 1985,en los Acuerdos de Paz y en el Pacto Fiscal.También debe establecer el paradigma deldesarrollo humano como base para definirlo que requerirá atención prioritaria en lospróximos años, a fin de superar la situaciónde inseguridad, estancamiento y desi-gualdad en que se encuentra ahoraGuatemala.

El desafío de construir colectivamenteuna Visión de Nación tiene un carácterpolítico, aunque con implicaciones cultu-rales, sociales y económicas. Esto significaque es en la arena de la institucionalidadpolítica donde debe debatirse y hacerserealidad la Visión de Nación. Es decir, enel seno los poderes del Estado, de lospoderes locales, de los partidos y movi-mientos políticos, y de las organizacionesde la sociedad civil que buscan incidir demanera diversa en las decisiones de políticapública.

Partiendo de lo anterior, en el presentecapítulo se ofrecen algunos elementos paraconstruir esa Visión de Nación que permitaorientar el desarrollo de Guatemala durantelos próximos años del nuevo siglo.

A. La perspectiva del desarrollohumano y su contribución a la Visión

de Nación

El desarrollo humano es un enfoque queenfatiza la necesidad de fortalecer y elevarlas capacidades humanas para “ampliar lasopciones y oportunidades de manera quecada persona pueda vivir una vida derespeto y valor”.1 Desde este punto devista, el desarrollo humano persigue ampliarlas libertades de las personas, al mismotiempo que se interesa en que tal ampliaciónde las libertades, de acuerdo con el principiode equidad, se dé para todos los sereshumanos y no sólo para una minoría. Laequidad en la ampliación de las libertadesestablece un vínculo fundamental entre eldesarrollo humano y los derechos humanosy, en un sentido más general, entre eldesarrollo humano y la construcción de unasociedad democrática.

Hace algunas décadas la mayor parte delos expertos coincidían en que el desarrolloera esencialmente un proceso deincremento en la riqueza material de unasociedad, como fundamento para lograralcanzar mayores niveles de bienestar. Loque separaba a una sociedad desarrolladade una subdesarrollada eran, princi-palmente, los ingresos que percibían sushabitantes y la riqueza total producida poresas sociedades. Esos diferenciales deingresos y riqueza explicaban pri-mordialmente las brechas en cuanto abienestar.

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La Visión de Nación

Esta noción del desarrollo empezó a sercuestionada desde mediados de los años70, cuando se pudo constatar que no entodas las naciones que incrementaban suriqueza se producían resultados positivospara todos los segmentos de la población.De hecho, se observaba que en varios delos países más exitosos para aumentar suriqueza, los habitantes carecían de servi-cios básicos como vivienda, agua limpia,saneamiento, servicios de salud o educa-ción.

De esta manera se demostró que losaumentos en la riqueza podían no produ-cir automáticamente mejoras en las condi-ciones de vida de la población y, por lotanto, el desarrollo debía ser visto no sólocomo un proceso de incremento de ingre-sos, sino también de satisfacción de nece-sidades básicas, pues son estas últimas lasque permiten las mejoras en el bienestarde una sociedad.

Las preocupaciones y los cues-tionamientos de los años 70 fueronopacados en gran parte durante la siguientedécada, cuando se generalizó nuevamentela idea de que los rápidos incrementos enla riqueza constituyen la principal razón queexplica las mejoras en el bienestar. Así, seargumentó que el rápido crecimiento delSudeste Asiático había sido el factor clavepara el mejoramiento de una serie deindicadores sociales y económicos, y quelo que hacía falta era emular el desarrollode esos países y sus políticas. Se enfatizabala orientación de apertura hacia la economíamundial, en vez de un crecimiento basadoen el mercado interno y en un marcoproteccionista.

Esta reiterada fe en el crecimientoeconómico como variable principal queexplica el desarrollo de los países, fue

nuevamente cuestionada a inicios de ladécada de los 90, al aparecer el primerInforme sobre el Desarrollo Humano.1 Enaquel primer informe se planteaba que eldesarrollo humano es básicamente unproceso de construcción de capacidades delas personas para que alcancen un ingresodigno, una vida larga y saludable, y unconocimiento adecuado del mundo y de lasociedad en que vivimos.

A raíz de este concepto se formuló unÍndice de Desarrollo Humano, que permi-te comparar los países y reconocer cuálesestán más avanzados y cuáles se hallan re-zagados en materia de desarrollo humano.

A lo largo de los últimos 15 años tantola noción de desarrollo humano como elÍndice han sido revisados para mejorarlos.Quizás uno de los mayores avances en estesentido ha sido la vinculación entre eldesarrollo humano, la libertad y la equidad.En esta línea, la construcción de lascapacidades −preocupación central deldesarrollo humano− ha sido vista como unproceso que le permite a los sereshumanos:2

• Liberarse de todo tipo de discriminaciónpor género, raza, nacionalidad o etnia yreligión;• Liberarse de las carencias materiales ydisfrutar de un nivel de vida decoroso;• Asumir plenamente su libertad paradesarrollarse y para hacer realidad lapotencialidad humana de cada uno;• Liberarse del temor, de las amenazascontra la seguridad personal, de la tortura,de la detención arbitraria y de otros actosviolentos;• Liberarse de la injusticia y de lasviolaciones al imperio de la ley;• Asumir plenamente su libertad paraparticipar en la toma de decisiones, para

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La Visión de Nación

expresar sus opiniones y para organizarse;• Asumir plenamente la libertad de tenerun trabajo decoroso, sin explotación niabuso.

Esta visión del desarrollo humanocomo un proceso que amplía la libertad3

va más allá del concepto resumido en elprimer Informe de Desarrollo Humano.Más aún, esta visión establece un vínculoclaro entre el desarrollo humano, losderechos humanos y la equidad. El procesode ampliación de la libertad puede ser vistocomo el desarrollo del reconocimiento delos derechos políticos, económicos, socialesy culturales establecidos en diversos pactosinternacionales, y derivados de laDeclaración Universal de los DerechosHumanos de las Naciones Unidas4

El reconocer esas libertades para todoslos seres humanos significa un proceso, nosólo de ampliación de la libertad sino,además, de construcción de la equidad. Eldesarrollo humano debe ser visto como laestrategia de aumento de las libertades paratodos los seres humanos que habitan esteplaneta, y no sólo como la ampliación dela libertad para una minoría privilegiada,mientras la inmensa mayoría de lapoblación aún sufre la opresión del hambre,de la ignorancia, de la explotación, de larepresión política, de la discriminación ode la violencia.

El hecho de que el desarrollo humanose plantee como un proceso de ampliaciónde libertades para todos y, por lo tanto,como un proceso de concreción de losderechos humanos, también sugiere que eldesarrollo humano guarda una conexiónestrecha con la democracia como sistemapolítico. Una sociedad que se plantea eldesarrollo humano desde el punto de vista

del incremento de la libertad de todos sushabitantes, es una sociedad que esdemocrática en sí misma, tanto en sus finescomo en sus medios.

Los fines son democráticos porquepermiten fortalecer la participación de todosen la toma de decisiones. Los medios sondemocráticos porque la expansión de lalibertad sólo es posible en un régimen delibertades públicas, integrado porinstituciones respetuosas de esas libertadespúblicas. De esta manera, la democraciase convierte en un sistema político esencialpara hacer posible el desarrollo humano.

A fin de concretar la agenda deldesarrollo humano, los gobiernos de lasNaciones Unidas acordaron en 2000 unaserie de metas a cumplirse en el año 2015.Estas metas han sido denominadas lasMetas del Milenio5 y se han convertido enun consenso mundial en cuanto a los logrosque en materia de desarrollo humano debenalcanzar todos los países del mundo.

Las Metas del Milenio no proponenúnicamente incrementos en los ingresos delas personas para reducir la pobreza, sino,sobre todo, mejorar la calidad de vidamediante unos avances en la salud, en laeducación, en el medio ambiente, y en laequidad en general. Las metas se plantean,además, como metas para todos y por lotanto se constituyen en una base paramejorar la equidad en el ámbito mundial.

En síntesis, el paradigma del desarrollohumano permite identificar elementos paraorientar la visión de un país a futuro. Enprimer lugar, le asigna prioridad al procesode ampliación de las libertades y a laconstrucción de la equidad, y no sólo alcrecimiento de la riqueza y de los ingresos.En segundo lugar, se vincula estrechamenteel desarrollo humano con el cumplimiento

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La Visión de Nación

de los derechos humanos −políticos,sociales, económicos y culturales−, lo quesignifica que el desarrollo humano requierede un Estado y de una sociedad demo-cráticos en donde se reconozcan y serespeten esos derechos humanos.

B. Hacia una Visión de Nación paraGuatemala

Los grandes problemas de inseguridad,estancamiento y desigualdad, así como unEstado con limitada capacidad para enfren-tar estos desafíos y una democracia aúnno consolidada, como se señaló en el capí-tulo anterior, son el punto de partida paraasegurar una convergencia entre la propues-ta general del desarrollo humano y la vi-sión de Nación que se requiere en Guate-mala.

Ante los enormes problemas que exis-ten también hay que reconocer que, desdeel inicio del proceso de transición hacia lademocracia a mediados de los años 80,Guatemala ha sido testigo de una serie deesfuerzos por construir una Visión de Na-ción que oriente el desarrollo del país.

A los esfuerzos de concertación refle-jados en la Constitución de 1985, en losAcuerdos de Paz firmados en 1996, y enel Pacto Fiscal suscrito en 2000, se unenahora una serie de propuestas de diversoorigen y contenido. Algunas iniciativas hanrecibido más resonancia que otras, perodentro de ellas cabe destacar el esfuerzociudadano condensado en Visión Guatema-la, en los Informes de Desarrollo Humanode los años 2000 y 2001, y en las propues-tas emanadas desde diversas institucionesde investigación como el CIEN, ASIES yAVANCSO, hasta propuestas de cámarasempresariales u otras organizaciones de lasociedad civil.

Aunque con diferencias, estas iniciativascomparten una preocupación común porhallar alternativas creativas que fortalez-can la democracia, impulsen el desarrolloeconómico, superen las exclusiones queprevalecen en el país, reconozcan el ca-rácter multicultural de la sociedadguatemalteca, y garanticen la seguridad detodos sus miembros.

Tomando en cuenta los antecedentesanteriores, la Visión de Nación deberíapartir de una serie de principios básicos quesirven de pilares de la propuesta. El primerprincipio sugerido se vincula con el objetivoúltimo del desarrollo humano: la libertad.Toda propuesta de Visión de Nación debesurgir de la necesidad de ampliar laslibertades en Guatemala; particularmentedebe tomar en cuenta la exigencia desuperar la opresión que no es sino unproducto de la pobreza y de la miseria, dela enfermedad, de la ignorancia y del temorfrente a la represión, la violencia y lainseguridad. El proceso de desarrollo afuturo debería ser visto como un procesode liberación frente a todas esas formas deopresión que han causado tantos daños einjusticias a los guatemaltecos.

Estrechamente vinculado a lo anteriorse encuentra el segundo principio: laequidad. En el Informe de DesarrolloHumano de 20006 se hacía hincapié encómo las exclusiones han constituido laseñal distintiva del desarrollo guatemalteco.Lograr superar esas exclusiones debe ser,por lo tanto, uno de los orientadoresestratégicos de la Visión de Nación.

Como se ha mencionado en este mismocapítulo, la superación de la inequidad debegenerar un proceso de ampliación delibertades para todos los guatemaltecos. Laexpansión de libertades debe garantizar que

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La Visión de Nación

desaparezcan las desigualdades preva-lecientes tanto en el ámbito socioeconómicocomo en el cultural y político, incluyendola discriminación y la exclusión étnica y degénero.

Un tercer principio que debe fun-damentar el desarrollo futuro del país es eldel respeto a la diversidad y el re-conocimiento de la pluralidad cultural.Como se establece en los Acuerdos de Paz,Guatemala es un país multicultural porqueen su territorio conviven diversos pueblosy etnias portadoras de idiomas, cono-cimientos y tradiciones distintas.

Ningún pueblo es en sí mejor que otro,y todos aportan elementos valiosos paraconstruir una Nación democrática, en laque se logre el cumplimiento de losderechos humanos para todo guatemalteco.Se trata de fortalecer un proyecto socialincluyente, partiendo del reconocimiento dela diversidad cultural, en el entendido deque dicha diversidad es una inmensaventaja que enriquece el desarrollo humanoen la medida en que se promueve un diálogointercultural.

Sobre la base de los principios men-cionados, la Nación debe plantearse unobjetivo estratégico hacia el cual marchar.En esencia, ese objetivo estratégico seresume en la construcción de una naciónplural, justa e incluyente, con movilidadsocial ascendente y donde la mayor partede la población pertenezca a las clasesmedias.7

Si el país se compromete por la sendadel desarrollo humano, el resultado nopodría ser otro que el mejoramiento de lacalidad de vida de la mayor parte de sushabitantes; para ello se debe superar laexclusión que ha prevalecido hasta estosdías y se debe asumir la pluralidad cultural

del país como una característica desuperioridad, como una virtud agregada enel proceso de desarrollo.

Aún no se ha mencionado un corolariode ese mismo proceso: la necesidad deestablecer mecanismos permanentes demovilidad social y de asegurar, medianteesos mecanismos, que la mayor parte dela población guatemalteca pertenezca a laclase media. En cierto modo, esta es unalectura similar a la de las Metas del Milenio,en el sentido de que para ampliar las capasmedias es ineludible reducir la pobreza.

Pero el énfasis en la construcción de unaclase media amplia y mayoritaria va másallá del objetivo de reducir la pobreza. Másque un cambio socioeconómico, lo que sepretende es un cambio cultural y políticoque permita desarrollar un conjunto denormas informales y formales que se unanen su objetivo de favorecer el desarrollohumano.

La idea de construir un país con unaclase media mayoritaria busca, desde unaperspectiva cultural y política, fortalecer laparticipación ciudadana. Las capasmedias, que se caracterizan por una mayoreducación y cultura, tienden a participar yopinar más a menudo en los asuntospúblicos. Esta intervención se traduce enel fortalecimiento de la democracia y enun mejoramiento de la gestión pública engeneral.

El fortalecimiento de la participacióndemocrática genera, asimismo, unas políti-cas y unos resultados que robustecen laequidad y la ampliación de las libertadesde la ciudadanía. Así se puede establecerun círculo virtuoso entre sociedades conclases medias amplias, participación demo-crática y desarrollo humano.

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C. Principales ejes de una Visión deNación para Guatemala

Para que Guatemala pueda generar esasociedad de capas medias amplias, y losmecanismos de ascenso social permanentenecesarios para sostener la existencia detales capas, es preciso establecer una seriede compromisos fundamentales. Estoscompromisos son los pilares o columnasque permitirían avanzar hacia una naciónplural, justa y equitativa. En la presentepropuesta se sugieren tres ejes de estavisión.

En primer lugar es preciso construir unanación donde se garantice la seguridadciudadana y jurídica a todos los habitantes,y en la que los derechos humanos seanplenamente respetados. Segundo, debe de-sarrollarse una nación competitiva y justa,que participe tanto en el mercado mundialcomo en el mercado interno, y que integreen ese esquema de competencia a todaslas regiones del país, y a todos los gruposde población, asegurando un crecimientoeconómico cuyos beneficios se distribuyanequitativamente. Tercero, cabe crear unanación sin exclusiones sociales, donde todosposean una educación básica de calidad,ninguno sea analfabeto, y nadie muera deenfermedades prevenibles, hambre o des-nutrición.

1. Una Nación segura y respetuosa de losderechos humanos

El temor de la ciudadanía frente a lainseguridad se ha convertido en uno de losfactores principales que restringen lalibertad de los guatemaltecos. Peor aún,el temor genera actitudes desconfiadas entrelos habitantes, que dan pie, en muchoscasos, a la falta de solidaridad y al con-

secuente rompimiento de los lazos arti-culadores sociales. En ese sentido esposible afirmar que la inseguridad es unode los mayores obstáculos para avanzar enel desarrollo humano del país.

En los últimos tiempos se ha generalizadouna percepción errónea entre la ciudadaníaen el sentido de que la inseguridad se debe,en gran medida, a la exigencia de respetarlos derechos humanos. Desde ese falsopunto de vista, el respeto de los derechoshumanos sería el principal factor quealimentaría la impunidad en Guatemala.

En oposición a esa percepción inexacta,es importante enfatizar que el respeto delos derechos humanos y el alza en losniveles de seguridad son dos caras de unmismo proceso: la consolidación del Estadode Derecho en el país. Tras décadas deautoritarismo y después de un proceso dedemocratización que ha sufrido importantesavances, pero que se encuentra inconcluso,es necesario pensar en una política deseguridad cuyo principal objetivo sea hacercumplir el Estado de Derecho para todos.

Desde esta perspectiva, la impunidad esel resultado del otorgamiento de privilegiosa grupos específicos, acuerdos derivadosde un Estado incapaz de hacer cumplir laley para todos y que, por el contrario,estimula esa impunidad al estigmatizar aquienes buscan fortalecer la democracia yel cumplimiento de los derechos humanos.

Relacionado con los problemasanteriores, se hace preciso redefinir el papeldel Ejército y de sus funciones en unescenario donde se construye la demo-cracia, y no hay peligro exterior que ame-nace la soberanía nacional. La recon-versión militar implica una reducción enhombres, armas y presupuesto, y regularsu funcionamiento bajo pleno control civil.

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Combatir la impunidad también significafortalecer las entidades del Estadoresponsables de garantizar el respeto a laley. Esto entraña el fortalecimiento yprofesionalización de la policía, de loscuerpos de investigación judicial, de laadministración de la justicia y del sistemapenitenciario. Estas instituciones deben sertransformadas en correspondencia con losAcuerdos de Paz, y con una visión modernade lo que significa combatir al crimenorganizado.

La lucha contra las inseguridades jurídicay ciudadana se convierte, desde estaperspectiva, en parte del proceso dedemocratización de la sociedad y del Estadoguatemaltecos. Debe atacarse la impunidadpara que los derechos humanos de losguatemaltecos sean respetados. Combatirla impunidad significa retirar los privilegiosa grupos privados y funcionarios públicosque operan en la sociedad sin el menorrespeto a los derechos de los demás.

Pero si bien la lucha contra la inseguridady la impunidad es parte de la batalla por elcumplimiento de los derechos humanos, elobtenerlos implica otras tareas tambiénrelevantes.En primer lugar, el cumplimientode los derechos humanos enfatiza lanecesidad de lograr la equidad jurídica yreal de las mujeres, los indígenas y, engeneral, de todos los grupos y estamentossociales cuyos derechos han sido pocoreconocidos en el pasado.

El cumplimiento de los derechoshumanos de las mujeres, por ejemplo, sig-nifica asegurar a las guatemaltecas la equi-dad económica, social, jurídica y política,así como la erradicación de toda forma deviolencia dirigida específicamente contra lasmujeres. Para velar por la consecución deesas metas, deben robustecerse las

instituciones que velan por el cumplimientoy defensa de los derechos humanos de lasmujeres; además, debe asegurarse laequidad en la elección de cargos públicosy en el acceso en general a las opor-tunidades laborales, así como garantizar laequidad en el acceso a servicios socialesbásicos, particularmente la educación y lasalud.8

En el caso de los pueblos indígenas, elcumplimiento de los derechos humanosconlleva el reconocimiento, en condicionesde equidad, de su tradición cultural, parteesencial de una nación plural como lo es laguatemalteca. Lo anterior se traduce tam-bién en la debida protección a los idiomas,los conocimientos y las tradiciones de lospueblos indígenas mediante la educación,la administración de la justicia, el respeto alas reivindicaciones de tierra y territorio, ylas políticas públicas en los ámbitos local ynacional.

El cumplimiento de los derechos de lapoblación indígena implica el reconocer yestimular el desarrollo de su capacidadorganizativa y de su incidencia en las polí-ticas públicas, como parte esencial de suincorporación activa al proceso de demo-cratización del Estado y de la sociedadguatemalteca.

2. Una Nación próspera, competitiva y justa

Guatemala debe convertirse en unanación capaz de competir tanto en elmercado mundial como en el mercadointerno, y que busque integrar en eseesquema de competencia a todas las re-giones del país y a todos los grupos de po-blación, asegurando un crecimiento eco-nómico cuyos beneficios se distribuyanequitativamente.

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La Visión de Nación

Los avances sociales y en materia deseguridad y de derechos humanos debenconsolidarse desde el campo económicopara asegurar su posibilidad política ehistórica. La economía guatemalteca,lamentablemente, no ha establecido unvínculo claro con el desarrollo social, ni hasido, tampoco, un factor coadyuvante paraalcanzar el cumplimiento de los derechoshumanos y la eliminación de la inseguridad.

Basada en patrones de inversión muypoco dinámicos, y en formas de apro-piación excluyentes, hasta el presente laeconomía guatemalteca ha sido incapaz degenerar un progreso material que se sos-tenga aun con el paso del tiempo y quecontribuya al mejoramiento de la calidadde vida de la mayor parte de los gua-temaltecos. Por el contrario, esos mismospatrones económicos han reforzado lastendencias hacia la parcialización de la so-ciedad y han profundizado, por lo tanto, lapobreza de la población.

Afortunadamente, revertir ese procesohistórico no solamente es una necesidad,sino una posibilidad.

De cara al siglo que se inicia, Guatemaladebe prepararse para enfrentar un mercadointernacional que resulta cada vez másintegrado y más competitivo, y que almismo tiempo que demanda eficiencia enlos costos, también exige respeto al medioambiente y a la legislación social.

La única forma de resolver esta aparentecontradicción es mediante la generación deunos procesos económicos de alta pro-ductividad, los que dependen, a su vez, desustanciales inversiones en tres campos;desarrollo tecnológico, infraestructura, yformación de recursos humanos.

La gran transformación económicasugerida es válida tanto para la producción

que se destina al mercado externo comopara la que se dedica al mercado interno.El hecho de trabajar en mercados másintegrados hace que la división experi-mentada en el pasado sea cada vez mástenue. Competir en un mercado requierelas mismas destrezas necesarias paracompetir en el otro.

La competitividad debe ser asumidacomo una tarea que merece ser planificada.La competitividad en el mundo modernono puede ser generada automáticamentepor el mercado. Por el contrario, requieredel concurso consciente y estratégico delos actores privados y de los actorespúblicos.

El desarrollo tecnológico, la creación dela infraestructura básica y la formación derecursos humanos, necesitan inversionestanto de parte de los empresarios como departe del Estado. Así se establece un nuevomarco de relación que rompe con la lógicade competitividad anterior, donde el rol delEstado era asegurar la reproduccióneconómica en condiciones de falta derespeto a los derechos laborales, al desgastedel medio ambiente y caracterizada porun control social represivo a fin de contenerlos movimientos sociales de protesta. Setrata ahora de desarrollar una compe-titividad con una amplia base –sistémica−apoyada en estrategias, implícitas oexplícitas, compartidas y apoyadas porvarios actores.

Otro elemento valioso de esta nuevaVisión de Nación en el campo económico,es la necesidad de enfatizar un desarrolloequitativo, tanto entre regiones del paíscomo entre grupos de población.

En esta línea, se trata de integrar lasregiones rurales del país a la expansióneconómica nacional, mediante la iden-

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La Visión de Nación

tificación de motores o “clusters” de creci-miento que signifiquen inversiones en todaslas regiones de Guatemala. Así se podráavanzar hacia un capitalismo másdescentralizado, que produzca empleos decreciente productividad reflejada enmejoras salariales y en condiciones labo-rales que combatan la discriminación étnicay de género.

Lo anterior implica afrontar la promocióndel desarrollo rural y urbano en Guatemaladesde la perspectiva de una economía quebusque competir exitosamente en elmercado mundial.

Tal decisión llevará a reorientar laspolíticas de desarrollo rural y de pla-nificación del desarrollo urbano, tanto ensu enfoque como en sus estrategias. Eldesarrollo rural, de cara al siglo XXI, debeir más allá de la simple dinamización de laeconomía agrícola ancestral basada en lasexportaciones tradicionales y en laproducción de alimentos para abastecer elmercado interno. El desarrollo urbano nosólo implica la planificación del crecimientode las ciudades.

La creación de nuevos motores delcrecimiento, sustentados en un procesodinámico de inversión en la agroindustria,el turismo, los recursos forestales, los tex-tiles y vestuario, demanda un nuevo con-cepto de desarrollo, reclama un nuevo pa-pel del Estado, y un nuevo concepto deempresa, tanto en su organización defuncionamiento como en lo que se refierea las relaciones entre trabajadores y pro-pietarios.

Aún más importante: es necesario queel crecimiento económico, competitivo ysostenido en el tiempo, se traduzca en bene-ficios, no sólo para las diferentes regiones

del país sino también para la mayor partede los guatemaltecos.

Las nuevas reglas de competenciademandan unas inversiones sociales signi-ficativas que deberían ser financiadas conbase en una política de tributación progre-siva y eficaz. El mejoramiento de los sala-rios de los trabajadores y de la participaciónde las pequeñas y las medianas empresasen la economía puede contribuir a laampliación de r la base tributaria, pero tam-bién es necesario subsanar los excesos deevasión de impuestos que prevalecen en laactualidad.

Una política progresiva de mayorreconocimiento a las libertades sindicales,como lo demanda la globalización, debecontemplar el mejoramiento de las con-diciones de los trabajadores y de susfamilias.

El apoyo al desarrollo de la pequeña yla mediana empresa puede generar tambiénun proceso económico en el cual sus fru-tos puedan ser distribuidos más equi-tativamente.

El manejo de los recursos naturalescomo parte de un proceso sostenible queno hipoteque el futuro de generacionesvenideras y que establezca una relaciónequilibrada entre las diversas formas decapital −físico, financiero, social− y elcapital natural, debe constituir parte impor-tante del proceso.

Así, la economía competitiva y globa-lizada se convierte en un medio paraampliar la libertad y la equidad; a su vez,esa economía integrada al desarrollo socialy al fortalecimiento del estado democráticoy de derecho, redundaría en una pro-fundización del desarrollo humano enGuatemala.

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3. Una Nación sin exclusiones sociales

Para construir un país sin exclusiones ycon amplias capas medias es indispensable−aunque no suficiente− realizar accionesque aseguren el aumento del nivel edu-cativo entre la población. La educaciónpermite a las personas el desarrollo de susfacultades y potencialidades, y las preparapara aprovechar de mejor forma las opor-tunidades sociales que se les ofrecen, dadouna respuesta más adecuada a los desafíosque deben enfrentar. En la medida en quelos ciudadanos obtengan un mejor uso desus potencialidades y un mayor cono-cimiento de su entorno se convertirán enpersonas más dinámicas y productivas.Así, la educación permitirá la construcciónde una clase media que actuará no sólo enun sentido socioeconómico sino que tam-bién se conducirá en forma aventajada ensu rol de actor político.

En este sentido, a inicios del siglo XXI,un país de ingresos medios como Guate-mala debe aspirar a dotar con no menosde 9 años de escolaridad básica a todo niñoo niña menor de 15 años. La escuela,además, debe plantearse una serie decondiciones que mejoren sustantivamentela calidad de la enseñanza, particularmenteen los aprendizajes básicos: lenguaje,matemáticas, ciencias naturales, cienciassociales, idiomas y manejo de programasinformáticos; y en las normas de con-vivencia social: participación democrática,reconocimiento de y respeto a los derechoshumanos, resolución pacífica de conflictos,cuidado y manejo del medio ambiente.

En la misma línea es preciso eliminar elanalfabetismo entre la población adulta,particularmente entre las mujeres que vi-ven en el campo, y entre los miembros de

las naciones mayas que poseen un menoracceso al sistema educativo.

Por otra parte es importante mejorar losservicios de salud de tal manera que todoguatemalteco tenga la oportunidad deejercer su derecho a una vida larga y salu-dable. El punto de partida para alcanzaresa gran meta es cuidar de que ningunapersona, particularmente las mujeres y losniños, mueran de enfermedad prevenibleo curable.

Asimismo, y en conexión directa conlos acontecimientos de los últimos dos añosen el Oriente del país, es importanteasegurarse de que ningún ciudadano guate-malteco muera por causas vinculadas conel hambre o la desnutrición. Sólo una socie-dad donde esos males han sido eliminadospuede considerarse realmente una sociedadjusta y equitativa.

A la hora de enfrentar este compromisocon la educación, la salud y la nutrición delos guatemaltecos es importante reconocerla necesidad de superar particularmente lasexclusiones de género y de etnia que hanprevalecido históricamente en Guatemala.Son las mujeres y los pueblos indígenaslos que se encuentran más rezagados encuanto a la observancia de los derechoshumanos a la educación, salud y nutrición.9

En el próximo período de gobierno seránecesario provocar la expansión de lacobertura de servicios básicos de educacióna fin de mejorar la permanencia en laescuela y evitar el abandono escolarprematuro. Además, debe asegurarse elacceso efectivo, la calidad y la pertinenciade los servicios de salud.

Para lograr estos cometidos, esnecesario que se aborden los problemasestructurales que afectan los sistemaseducativo y de salud del país y que

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La Visión de Nación

determinan, en última instancia, las limi-taciones ya enunciadas. Por estas razones,las propuestas plantean además la necesidadde lograr, en el próximo período de go-bierno, unos acuerdos nacionales que im-pulsen los procesos concertados de trans-formación sectorial −en educación y ensalud−, de ampliación de la base delfinanciamiento y de una nueva y claradefinición del papel que juegan el Estado,la sociedad civil y el empresariado en labúsqueda de mejores niveles educativos yde salud para toda la población.

Para avanzar en la construcción de unasociedad sin exclusiones se requiere tam-bién que el próximo gobierno tome lainiciativa de asegurar un sistema adecuadode seguridad social para todos los guate-maltecos. Un primer paso en este sentidoimplica la revisión y el replanteamiento delfuturo del Instituto Guatemalteco deSeguridad Social (IGSS), tanto desde laperspectiva de los servicios de salud comodesde el sistema de previsión social pro-piamente dicho.

D. La concertación como base de laVisión de Nación

La base de la Visión de Nación es eldiálogo, la negociación y la concertación.Sin unos acuerdos básicos no puede existiruna visión de nación compartida. Losladrillos que se han ido construyendo, ylos procesos actualmente en marcha, in-cluyendo las Mesas Intersectoriales deDiálogo, son partes fundamentales de esteproceso. Ello lleva a identificar los posiblespapeles que los diversos sectores guate-maltecos pueden jugar, no sólo en la ela-boración de esta visión sino, sobre todo,en su manifestación concreta en términosprácticos.

1. Un Estado Democrático estratégico yconcertador

Guatemala, desde hace décadas, ha care-cido de una visión estratégica que orientesu desarrollo. Actualmente, frente a lapropuesta de Visión de País presentada, esfundamental que el Estado adquiera unavisión estratégica, y que sea capaz deconcertar y construir los acuerdos inelu-dibles para garantizar la seguridad, losderechos humanos, el desarrollo econó-mico competitivo con equidad, y el desa-rrollo social.

En una sociedad democrática, esa vi-sión estratégica debe emanar del diálogoentre diversos sectores y grupos de pobla-ción, de tal manera que responda al carác-ter plural y diverso de la realidad social.Sin embargo, la fuerza vigilante principalpara que exista y prevalezca esa visión es-tratégica debe ser el Estado, como repre-sentante y garante del bienestar colectivo.

Para el cumplimiento de esa función serequiere el desarrollo de una estrategia deconcertación permanente. Ante la plu-ralidad de la vida social y democrática, elEstado debe facilitar la concurrencia de lospuntos comunes, y debe garantizar queesos espacios sean respetados por todosen la sociedad. La concertación puededarse en razón de coyunturas pero, sobretodo, debe producirse en relación con losprincipios fundamentales –o pilares estra-tégicos− de la propuesta.

La concertación debe, además, dar piepara un desarrollo regional más equilibra-do; para ello, el Estado debe fortalecer susfunciones mediante una acción descentra-lizada. La descentralización debe permitiruna presencia del Estado en todo el terri-torio del país, a fin de que las competen-

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La Visión de Nación

cias y responsabilidades públicas se cum-plan hasta en las zonas rurales más remo-tas.

Para garantizar la seguridad ciudadana,la protección a los derechos humanos, elcrecimiento competitivo en un marco deequidad, y el desarrollo social se requierede un doble papel estratégico y concertadorpor parte del Estado. La firma de losAcuerdos de Paz y el proceso del PactoFiscal han sido dos grandes oportunidadespara ejercer ese papel. Lamentablementeen ambos casos, el Estado ha fallado en laempresa de constituirse en ese ente es-tratégico y concertador. Le corresponde alPoder Ejecutivo, en el futuro próximo,desarrollar una visión estratégica parapresentarla a la sociedad, y apoyarse enella como base de su acción y de su papelen la concertación.

Simultáneamente, cabrá reforzar la di-mensión democrática del Estado, −especial-mente en lo que se refiere al Poder Legis-lativo−, como eje central del proceso deconcertación, en el que será de particularimportancia el papel de los partidos políti-cos.

Elevar el Estado guatemalteco a esa ca-lidad es ahora un imperativo fundamentalpara asegurar la transformación del paísfrente al siglo que se inicia. Tanto la situa-ción interna del país como los condicio-nantes externos así lo demandan.

2. Un sector privado empresarialcompetitivo y socialmente responsable

El sector privado está llamado tambiéna redefinir su papel frente a la Visión deNación sugerida. Es muy importante queese estamento comprenda el desafío de lacompetitividad en el marco de la globa-lización. Como se ha mencionado antes,

en ese terreno no es posible ser competitivosin desarrollo tecnológico, sin desarrollo deinfraestructura y sin formación de recursoshumanos. Ya se ha indicado, también, quela consecución de esas metas requiere unesfuerzo conjunto entre Estado y em-presarios.

El incremento de la productividad delsector privado, por lo tanto, debe de servirde motor para el crecimiento económico,pero para ello se requiere tanto de inversiónpública como de inversión privada. Laprimera involucra un mayor pago deimpuestos, en un contexto en el que lamayor parte de las economías dependende bases tributarias amplias que descansansignificativamente en impuestos directos,y que generalmente constituyen no menosdel 30% del total de los ingresos fiscales.

En el pasado Guatemala no ha logradoavanzar por esa senda, y el resultado esuna deficiente inversión pública, −tannecesaria para la competitividad−, en laeducación y la salud.

En el futuro esta situación tendrá quecambiar, y para cambiar es preciso que elsector privado incorpore esta realidad comoun importante supuesto de sus operaciones.Esto debe traducirse en patrones de in-versión rentables, a pesar de la cargatributaria −y no debido a la inexistencia deella−, como ocurre en otros países quetienen mayores cargas tributarias queGuatemala.

En otro aspecto, el sector privado debedesarrollarse en consonancia con el for-talecimiento de la sociedad y el Estadodemocráticos. Esto significa aceptar lasreglas del juego de la política democrática,donde un único actor no sólo se encuentraimposibilitado de imponer a los demás sucapacidad de veto, sino que necesita con-certar y construir una hegemonía mediante

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La Visión de Nación

la negociación. Pero, más aún, es necesarioaceptar una regla básica de la sociedaddemocrática: las propuestas para la sociedaddeben partir de un criterio de que todosobtengan beneficios, y no desde unaperspectiva de suma cero donde lo que ganauno, lo pierde el otro. Este es un cambioimportante en la forma de ejecución delsector privado, aunque es importantereconocer que sus integrantes no son losúnicos en la sociedad que parten de criteriossimilares.

Otro papel significativo que debe asumirel sector privado es el de la responsabili-dad social. Esta debe ser entendida de unamanera amplia, ya que no implica so-lamente la responsabilidad dentro de laempresa sino, sobre todo, la responsabi-lidad con el conjunto de la sociedad. Másallá de los temas básicos, −reconocimientode derechos laborales, pago efectivo deimpuestos y de la seguridad social−, esnecesario enfatizar otro tipo de compro-misos igualmente relevantes.

Un primer tema es el que se refiere a laresponsabilidad de impedir las cadenas decorrupción que se inician cuando se paga alos funcionarios para impedir que secumplan los requisitos legales en asuntosaduanales, en los permisos sanitarios, enlos estudios de impacto ambiental o encuestiones de inspección laboral.

Un segundo asunto, igualmenteimportante, es que los empresarios se com-prometan a apoyar los procesos de recupe-ración económica del país en tiempos decrisis, repatriando sus capitales y dina-mizando las inversiones y el empleo. Nohacerlo es una característica muy comúnen América Latina, −no sólo en Guatemala,-pero contrasta con la fidelidad y el sentidode patriotismo que desarrollan losempresarios en otras regiones del mundo,

en donde una crisis económica no setraduce en una fuga masiva de capitalesnacionales; el Sureste Asiático es un buenejemplo en este sentido. Allí la fuga decapitales es básicamente un fenómenoasociado con el llamado capital internacio-nal golondrina.

En todo caso, en la medida en queavance un proceso de crecimiento de gru-pos empresariales locales, fincado endiversas regiones del país, y no en el centro,podría esperarse una mayor reinversión deutilidades y un desarrollo de procesosendógenos de crecimiento.

Por último, los empresarios debenaprender a operar en el contexto de unasociedad más equitativa. Esto significareconocer de manera particular un hechopolítico-económico: sin equidad no haycohesión social, y la cohesión social es labase de la estabilidad política, condiciónindispensable para asegurar el desarrollo delos mercados y el crecimiento económico.

3. Una ciudadanía organizada concapacidad propositiva

La calidad del desarrollo humano enGuatemala dependerá siempre de la calidadde la democracia. Esta, a su vez, se desa-rrolla gracias a la calidad de la ciudadaníaque participa de los asuntos públicos. Sinembargo, el pasado autoritario ha dejadocomo una de sus herencias una ciudadaníadébil, con poca capacidad e interés paraparticipar en los asuntos públicos. Paraalcanzar la Visión de Nación que sepropone, es indispensable mejorar la par-ticipación de la ciudadanía en el Estado.

Por un lado, hay que mejorar laparticipación en las actividades pro-positivas. La experiencia del Pacto Fiscaldemuestra que Guatemala tiene grandes

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La Visión de Nación

reservas para mejorar la capacidad propo-sitiva de la sociedad, y que la ciudadaníaorganizada tiene interés en actuar basándoseen una mejor información. Actualmenteexiste una mayor capacidad propositiva enlas organizaciones de la sociedad civil,aunque se observa una asimetría debida alas mayores capacidades técnicas de lasorganizaciones empresariales en compa-ración con otras organizaciones sociales.Además, la falta de experiencia en el debatedemocrático, la débil formación que poseenlos dirigentes, y las barreras que dificultanel acceso a la información hacen que lamayor parte de organizaciones y partidospolíticos se inhiban de participar de manerainformada y propositiva en el debatepúblico.

Otro elemento importante es la capa-cidad de diálogo y de construcción depropuestas concertadas. Al igual quesucede con el sector privado, la ciudadaníaorganizada está acostumbrada a dialogar ynegociar pensando en juegos de suma cero,donde la existencia de una gananciapresupone la existencia de un perdedor.

Parte del proceso de concertación debecontribuir a la transformación de estamanera de pensar y, promover un aprendi-zaje colectivo, desarrollar la percepción deque se trata de la negociación de solucionesen las que todos puedan obtener beneficios.

Por último, es indispensable que la ciu-dadanía organizada contribuya a la conso-lidación del sistema de partidos políticos.Esto significa que la participación en losasuntos públicos no sólo debe darse por

medio de organizaciones de la sociedadcivil, sino también mediante partidosorganizados con el objetivo de asumir laconducción del Gobierno.

Los partidos políticos son el foro porexcelencia para discutir la conducción delEstado desde una perspectiva general, sinatender a intereses específicos, sino a lavoluntad social en general. El hecho deque no hayan siempre cum-plido este papelno significa que dichos escenarios no debanexistir.

Más bien, si desaparecen, morirá unespacio de representación ciudadana quees fundamental para la democracia: elespacio desde donde se busca alcanzar elbienestar común y no sólo el de un grupode interés en particular. Otras formas derepresentación, ajenas a los partidospolíticos, tienden a poseer dos tipos delimitaciones: o sólo expresan la voz de ungrupo de interés, o tienen problemas pararepresentar a la ciudadanía pues no sonelectos en procesos democráticos repre-sentativos. Los partidos políticos muchasveces también pueden reproducir estas doslimitaciones, pero no es algo que se hayadefinido así por su naturaleza sino más bienpor su práctica.

Los elementos analizados en estasección permiten concluir lo siguiente: ladebilidad de los partidos políticos con-tribuye al deterioro de la democracia y a lafragilidad del estado de derecho. Por esarazón la ciudadanía debe participar en ellosactivamente y fortalecerlos.

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Notas

1 Ver los informes de desarrollo humano nacionales ymundiales desde 1990.

1 UNDP, (1990) p. 9

2 Sen, (2000) p.21

3 Sen, (2000) p.19

4 UNDP, (2000)p.19; (UNDP, 1999, Summary ofDiscussions)

5 Las Metas del Milenio plantean siete objetivos básicospara el desarrollo de los países en los siguientes 15 añosSNU (2003):

a.Erradicar la pobreza extrema y el hambre

b.Lograr la enseñanza primaria universal

c.Promover la igualdad entre los sexos y la autonomía dela mujer

d.Reducir la mortalidad de la niñez

e.Mejorar la salud materna

f.Combatir el VIH-SIDA, el paludismo y otras enfermedades

g.Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente

Como se puede observar las metas del milenio guardanuna estrecha relación con el desarrollo humano comoproceso de ampliación de la libertad para los sereshumanos.

6 SNU, (2000), p.36

7 SNU, (2000), p.17

8 SEPREM (2001)

9 SNU, (2000), ps. 27, 32

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El Estado

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Capítulo III

Introducción

Para transformar la situación actual, talcomo se contempla en el Capítulo I, ymodificarla de manera que su desarrollofuturo coincida con la visión deseable paraGuatemala, de la que se ha hablado en elcapítulo anterior, es preciso poner en prác-tica unas políticas cuya ejecución requiereel cumplimiento de dos condicionesprimordiales: una, disfrutar de una socie-dad civil fuerte, capaz de generar unos mo-vimientos sociales dinámicos e influyentesy contar, además, con partidos políticosbien organizados y dotados de la capacidadpara gobernar. La segunda condición serefiere a la creación de un Estado fuerte,competente para responder a la crisis delpaís.

Las diversas iniciativas para el cambiono podrían cumplirse con el actual Estado:débil, ineficiente, abrumado por un gravedéficit de legitimidad, y con una muy bajacapacidad política de gestión. La expe-riencia internacional reconoce que lassociedades industriales adoptaron estra-tegias de desarrollo bajo dirección estatal,lo que llevó a una enorme expansión de lamagnitud y alcance de la función del Estadoen todo el mundo.1

Se ha hablado de un círculo virtuoso,que requiere de un Estado con capacidadespara impulsar el desarrollo humano y lasfacultades para liberar de la discriminacióny de la subordinación a hombres y mujeres,ladinos e indígenas, de manera que puedanaspirar a una vida digna. Pero este círculovirtuoso también requiere de una fuerzasocial y política con suficiente empuje afin de que, desde las bases de la sociedad,se impulse en esa dirección.

A. Propuestas existentes sobre lareforma del Estado

No es frecuente encontrar referencias odefiniciones explícitas sobre la naturalezadel Estado en las propuestas sobre elcambio en Guatemala que diversas ins-tancias han desarrollado en este momento.

Sin embargo, el análisis comparativo demateriales tan diversos como los contenidosde los Acuerdos de Paz, las mociones delPartido de Avanzada Nacional para elperíodo 1995-1999, y las propuestas delCIEN y de Qonojel2 , ponen de manifiestouna creciente preocupación entre diversossectores de la sociedad respecto a las diver-sas manifestaciones o dimensiones del Es-tado. Se han tomado en cuenta las únicaspropuestas existentes al 2002 y que tienenun buen grado de coherencia analítica.

La comparación entre tales proposicionespermite extraer un conjunto de elementosconceptuales, −en ocasiones convergentesy en otras no−, que analizan el Estado deDerecho, el Estado Democrático, el Estadopara el Desarrollo, el Estado Gerencial y elEstado Multicultural. Las ideas reflejan laevolución del concepto de Estado y susobjetivos en la historia,

1. El Estado de Derecho

En Guatemala, el objetivo de alcanzarel pleno funcionamiento de un Estado deDerecho es una necesidad primaria, en ra-zón de la historia de las dictaduras militaresque el país ha sufrido. De ahí que, a partirde la Constitución de 1985, se haga evi-dente la importancia de la seguridad jurí-dica, y de la igualdad de todos los ciu-dadanos ante la ley, como una propuestaimportante aunque no siempre comple-tamente elaborada.

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Los Acuerdos de Paz utilizan ydesarrollan en una diversidad de instanciasel concepto de Estado de Derecho. Deforma particular se destaca, en el AcuerdoGlobal sobre Derechos Humanos, el reco-nocimiento de la base constitucional y delos tratados internacionales que deben regirsobre todos los individuos y en todas lascircunstancias, así como la importancia dedesarrollar instituciones públicas que ga-ranticen esa igualdad ante la ley.

En particular, tanto el Acuerdo Globalsobre Derechos Humanos como el Acuerdosobre Identidad y Derechos de los PueblosIndígenas, tratan con cierto detalle la nece-sidad de una traducción jurídica, insti-tucional y lingüística, del marco de derechoen términos que resulten compatibles conlas características del derecho consue-tudinario de los pueblos indígenas, y desus necesidades en materia de tierras.

A su vez, el programa de Gobierno1996-2000 del Partido de Avanzada Nacio-nal construye su compromiso político sobreel necesario reconocimiento del Estado deDerecho y la garantía de la seguridad jurí-dica para todos los ciudadanos. Profundizasobre el particular al definir el Estado comola organización política de la sociedad y nocomo su antagonista; y al promover sufortalecimiento, transformándolo para quesea más representativo y participativo,basado en la ley, y sin sujeción a individuoso intereses particulares. Esta visión tambiénse concreta en el fortalecimiento de lasinstituciones del Estado.

El Centro de Investigaciones Econó-micas Nacionales (CIEN) define al Estadode Derecho como la “situación en que lasociedad se rige por leyes estables e igualespara todos, aplicadas de forma correcta,pareja y certera”. Ello implica el respeto a

los derechos básicos, definidos como lavida, la libertad y la propiedad; entraña lagarantía y la limitación de la actividad degobernantes y gobernados por una normasuperior: la Constitución, y comprometetanto el ejercicio de la voluntad de lamayoría como la acción de los gobernantes–dentro de los límites legales- con respectode las minorías y los individuos. En estecontexto, la libertad es vista como elderecho básico, restringido únicamente porel marco moral que prescribe no hacer alos otros lo que no se quiere para sí mismo,además de las limitaciones del propioEstado de Derecho. Las normas del CIENvinculan el buen funcionamiento económi-co con un contexto jurídicamente ordenado.

En la preparación de la Agenda Básicade Nación, el Proyecto Qonojel se ocupatambién de la importancia del Estado deDerecho, que norma las actividades in-dividuales y colectivas y se asegura de queestén determinadas y sometidas a leyesjustas, que son generales, claras y legítimas.En semejante contexto lo que prevalece esel interés general sobre el particular, y tantolas conductas de los individuos, como lasactuaciones de los grupos y de lasorganizaciones se encuentran sujetas a unasanción superior: la que establece la Cons-titución como ley suprema. En este con-texto, la propuesta es muy clara en su insis-tencia sobre el principio acerca de que lasoberanía radica en el pueblo que la dele-ga, pero no la enajena?, en las institucionesdel Estado. De forma parti-cular, el Pro-yecto reconoce los derechos colectivos apartir de unos lazos de identidad cultural,lo cual que adquiere gran importancia parala definición de la relación entre pueblosindígenas y el Estado.

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En general, los temas que de formaconsistente se definen en las propuestasmencionadas se refieren a la definición delEstado de Derecho como la condición depreeminencia de una ley superior respetadapor el mismo Estado y por todos los indi-viduos, grupos y organizaciones, que en lapráctica permite la observancia de laigualdad ante la ley en todos los casos ycircunstancias.

Las propuestas de esos grupos, pues, seconcentran en el reconocimiento de lapreeminencia de la Constitución en aquellosasuntos que tratan de cuestiones tan impor-tantes para la vida en libertad como lo sonla independencia de poderes, la fortaleza ycredibilidad de los Organismos de Estado,particularmente del Organismo Judicial.

La principal fuente de divergencia de laspropuestas se relaciona con la articulaciónde los derechos individuales y los derechoscolectivos. Mientras que todas compartenla visión del individuo como razón y sujetodel Estado de Derecho, en algunasmociones no se incorporan los derechoscolectivos al marco del Estado de Derechoo tal incorporación se articula débilmente,como sucede en los temas relacionados conla definición de los alcances y naturalezadel Estado Multicultural.

2. El Estado democrático

En el análisis político es frecuenteconsiderar al Estado Democrático como unEstado de Derecho, pero si bien el conceptode Estado Democrático supone la existenciadel Estado de Derecho, no sucede lo mismoen el sentido contrario.

En la propuesta que formuló la Aso-ciación de Investigación y Estudios Sociales(ASIES), la Agenda Nacional 2003-2008,

no aparece de manera explícita referenciaalguna al Estado de Derecho, pero sí semenciona el Estado Democrático. Su visiónde Estado Democrático reconoce elprincipio de que sólo el Estado es capaz defacilitar espacios y asegurar un proyectonacional de participación amplia. En lamisma iniciativa se establece una diferenciaexplícita entre Estado y sociedad y se pro-mueve una «alianza estratégica» entreambos como vía de democratización. Deforma particular, se reconoce que la demo-cracia es perfectible, y se asocia al desa-rrollo de partidos políticos y de organi-zaciones pertenecientes a la sociedad civilfuertes y estables.

Además, esta iniciativa, vincula la demo-cratización del Estado con unas políticasde descentralización y desconcentración,que deben aplicarse de una manera racio-nal. De la misma manera, anota que lasexigencias de transparencia y participaciónson ineludibles en la vida democrática.

Diversos Acuerdos de Paz construyenuna concepción del Estado Democráticocomo el poder que permite y garantiza lademocracia, más participativa que repre-sentativa. Este concepto aparece en losacuerdos de Reasentamiento de PoblaciónDesarraigada, el Socioeconómico, el delFortalecimiento del Poder Civil y Funcióndel Ejército en una Sociedad Democrática,y en el que contiene la propuesta deReformas Constitucionales.

Esta noción del Estado Democráticoaparece con ánimo prescriptivo en lassugerencias del Acuerdo de Reasentamien-to, cuando se refiere al involucramiento delas poblaciones desarraigadas en las deci-siones que les afectan. En los otrosAcuerdos aparecen constantes referenciasa la importancia del fortalecimiento de la

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El Estado

sociedad civil – por la vía de las organi-zaciones sociales de mujeres e indígenas- ,en el funcionamiento del Estado demo-crático. Se recalca en la separación de po-deres y en el fortalecimiento del OrganismoJudicial y del sistema de justicia comoinstrumento de justicia y seguridad.

El Programa del PAN se refiere al EstadoDemocrático en su forma operacional, puesvincula la paz con la democracia y con lajusticia dentro de su “compromiso polí-tico”. De forma particular, subraya lanecesidad de un sistema político y, parti-cularmente, la exigencia de partidos polí-ticos sólidos como la verdadera base deuna vida política plural, pacífica, abierta adiferencias y consensos, todos ellos cuali-dades de un Estado Democrático. En estedocumento se agrega también la necesidadde una política exterior orientada a conso-lidar y hacer sostenible la democracia enGuatemala en el contexto de la globa-lización política y económica.

En los Lineamientos de PolíticaEconómica y Social, del CIEN y en laAgenda Básica del Proyecto Qonojel, hayreferencias casi siempre indirectas al EstadoDemocrático pero con más énfasis en losefectos visibles de ese Estado en la vidasocial. Así, el CIEN vincula el carácterdemocrático con una visión de Estado quegarantiza plenamente la seguridad ciuda-dana, que el CIEN define como “una situa-ción social en que los riesgos o peligrospara los ciudadanos se minimizan y en quelas personas, grupos y comunidades puedenejercitar libremente sus derechos y desarro-llar sus libertades individuales y públicas”.

Tanto el CIEN como Qonojel hacenreferencia a los Acuerdos de Paz y a la vi-sión de democracia contenida en ellos. Eldocumento de Qonojel vincula la demo-

cracia con el Estado de Derecho, comoforma de asegurar que el pueblo delibere ygobierne por medio de sus representanteslegítimos en un marco legal fijo y con apegoa las instituciones, particularmente siguien-do la norma de aquellas encargadas de laseguridad. Para consolidar su visión dedemocracia, esta entidad no sólo reconocela naturaleza multiétnica del Estado, sinoremite a la revisión constitucional requeridapor los Acuerdos de Paz.

Las propuestas mencionadas com-parten, en su visión sobre la relación entreEstado y Democracia, la importancia deimplicar la participación de la población enlas decisiones sobre materias que le afectan,lo que a su vez reclama un ejercicio políticolegítimo y una práctica institucional trans-parente. Otros puntos de convergenciaincluyen la exigencia de la modernizacióndel sistema político y de los propios partidospolíticos para la práctica en el Estadodemocrático, y para hacer realidad el reco-nocimiento y la incorporación de la nociónde multiculturalidad como una dimensiónbásica de la democracia guatemalteca.

Sin embargo, algunos puntos de lasdiversas propuestas que aún dejan espaciosde debate incluyen: la forma en que elEstado debe incorporarse al contexto globaly cómo esto afectaría su democratizacióninterna. También existen diferenciasacerca del grado de participación -directao representativa- en la democracia, lo cualestá vinculado con la relación entre partidospolíticos y organizaciones de la sociedadcivil, incluyendo a organizaciones gremia-les. También se observan diferencias enrelación con los alcances de la descen-tralización como mecanismo demo-crático,más allá de la eficiencia operativa.

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El Estado

3. El Estado multicultural

En rigor, no se encuentra en ninguno delos documentos consultados ideas precisassobre el tipo de Estado que la naciónmultiétnica necesita, aunque existe en ellosun reconocimiento del carácter pluriculturalque los Acuerdos de Paz establecen. A par-tir de ese reconocimiento, por ejemplo, elCIEN expone las implicaciones que la pluri-culturalidad tiene en el sector educativo.

De carácter igualmente limitado es lareferencia –en el Programa del PAN- quereconoce la participación como garantía delrespeto a la pluriculturalidad. Subraya quela unidad nacional parte sin duda delreconocimiento, el respeto y la valoraciónde la diversidad cultural que existe en elpaís, y que este reconocimiento debe darsesin discriminaciones ni privilegios. Tambiénse refiere a la necesidad de que los pueblosindígenas participen activamente en la tomade decisiones y el establecimiento de nor-mas y leyes que afecten sus intereses.

Los sectores empresariales no se refierennunca a la implementación de políticas quelleven a un Estado plural y tampoco prestanatención al hecho de la multiculturalidadcomo parte importante en la integración deun Estado Democrático.

Con más de profundidad en los efectosde tal reconocimiento, ASIES postula lanecesidad de incorporar el concepto de in-terculturalidad en la gestión pública y pri-vada para llegar a obtener la unidad dentrode la diversidad. Para ello propone la cons-trucción del Estado Multicultural, que seasentaría sobre la base de una cultura de“diálogo, respeto y tolerancia”, que incluyaformas de resolución de conflictos interét-nicos. ASIES reconoce la necesidad de

superar las exclusiones y la marginaciónque suele darse tomando en cuenta loscriterios culturales o racistas.

El Proyecto Qonojel enfatiza la impor-tancia de los derechos colectivos y ponede relieve el reconocimiento de la multi-culturalidad de la sociedad como la basede un Estado Democrático que tendría queser un Estado Multicultural. Qonojel apelaa los puntos planteados en el Acuerdosobre Identidad y Derechos de los PueblosIndígenas; la misma institución subraya lanecesidad de incorporar el derecho consue-tudinario al marco jurídico nacional, yreconoce la diversidad cultural como puntode partida y objeto de la reforma educativa.

Los Acuerdos de Paz van más lejos,porque constituyen un cuerpo propositivoque no sólo enfatiza el reconocimiento delos derechos de los pueblos indígenas. Elacuerdo correspondiente aclara las rela-ciones entre Estado, nación y multicul-turalidad a partir del reconocimiento delcarácter multiétnico de la nación guate-malteca, subraya la identidad y además,los derechos políticos, económicos, socialesy culturales de los pueblos dentro de launidad de la Nación, y la indivisibilidad delterritorio del Estado.

En este contexto, la identidad culturales explicada bajo criterios de descendencia,idioma, cultura y auto-identificación. Entérminos de propuesta, los acuerdos, enparticular el Acuerdo sobre Identidad yDerechos de los Pueblos Indígenas insisteen la necesidad de realizar unas reformasconstitucionales que consagren el recono-cimiento de Guatemala como un Estadomulticultural, y la necesidad de combatirla discriminación y las barreras establecidasdesde siempre por razones de diferenciacultural.

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En síntesis, todas las propuestasreconocen el carácter multicultural de lasociedad guatemalteca a partir de losAcuerdos de Paz, y las implicaciones queello puede tener en la reorganización delEstado. Sin embargo, esa afirmación nosiempre da lugar al reconocimiento de laimportancia de la construcción de un poderplural, aun cuando sí hay una concienciageneralizada acerca de la necesidad desuperar la discriminación y las barreras delracismo para hacer efectivos la democracia,la participación y el desarrollo.

4. Un Estado para el desarrollo

En cuanto al papel del Estado comopromotor del desarrollo, la propuesta delPAN vincula la noción del desarrollo hu-mano integral con la capacidad de la per-sona de llevar una vida digna, lo que incluyeel derecho a un empleo productivo yremunerado adecuadamente. Para el PAN,una vida digna implica aquellas condicionesque le permitan al individuo la búsquedadel progreso por sus propios medios, librede enfermedad, con acceso a la educacióny a la cultura, y habitando en un ambienteadecuado y con acceso a propiedad.

A lo anterior, el PAN enfrenta lapobreza, definida como falta de opor-tunidad y de acceso a los derechos funda-mentales del ser humano, y comprometeel papel del Estado en el combate a laprivación, mediante el fortalecimiento deunas reglas generales que garanticen unaeconomía estable y con crecimiento soste-nible, y en una inserción global ventajosaen términos políticos, económicos y cul-turales.

Los Acuerdos de Paz tienen una visiónsimilar, pues identifican el papel pre-

ponderante del Estado como promotor deldesarrollo. El Acuerdo sobre AspectosSocioeconómicos y Situación Agraria asig-na al Estado la obligación indeclinable desuperar la inequidad y las diferencias socia-les, tanto a través de la promoción de lainversión como de los servicios públicos,otorgándole un papel rector sobre losdiversos actores en cuestiones de políticaeconómica.

El mismo acuerdo predica una paz firmey duradera vinculada al desarrollo socioe-conómico promovido por el Estado, en elque se asegure el acceso a los beneficiospara todos los ciudadanos, destacándoseentre ellos las mujeres, los indígenas y laspoblaciones desarraigadas.

La concepción del CIEN sobre el Estadocomo promotor del desarrollo es parecidaa la de ASIES, al subrayar ambas insti-tuciones la importancia del individuo comoobjetivo del desarrollo. Difieren en cuantoa cómo debe efectuarse la relación delEstado con el mercado.

En cambio el proyecto Qonojel, todavíaen una etapa preliminar de elaboración, sólohace ciertas referencias a este asunto, muygenerales, como la necesidad de que el Es-tado otorgue la seguridad en la tenenciade la tierra.

El CIEN reconoce al ser humano comoel actor y la razón de ser del desarrolloeconómico y social, en el que la libertad esel derecho básico. El Estado debe actuarde forma subordinada con respecto de unaeconomía de mercado, y su estrategia dedesarrollo se centra en la integración delos más pobres al círculo virtuoso delcrecimiento económico basado en más ymejor empleo. Esta propuesta reconoceque el desarrollo económico y el desarrollosocial deben ser congruentes, y que el

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Estado debe asumir una responsabilidadparticular con los sectores más postergadosde la sociedad para asegurarles una calidadde vida y el acceso a unos servicios queaseguren la igualdad de oportunidades paratodos.

La visión de ASIES identifica alindividuo y la oportunidad de su realizacióncomo base del desarrollo y como el objetode la organización del Estado. Para ASIESesto se concretaría procurando que lamayoría de guatemaltecos participen delproceso de desarrollo humano interge-neracional que les permita vivir dignamente.Señala de manera general que lo anteriorse logra, en lo económico, a partir delcrecimiento sostenido con equidad, reglasclaras, trabajo decente, inserción interna-cional ventajosa; y en lo social, conservicios (salud, educación, agua y sanea-miento, seguridad alimentaria, vivienda); yen la conservación del ambiente.

Al revisar las propuestas se nota enellas que apelan a una visión compleja yactualizada del desarrollo, que va mas alládel ingreso, la producción, la distribucióny los servicios, para afirmar la relaciónentre desarrollo y oportunidades, capacida-des, libertad y trascendencia de los indivi-duos. En ello comparten la interpretaciónde la pobreza como falta de oportunidadesy de libertad, y se subraya la función centraldel Estado en el compromiso de la luchacontra la pobreza y en la superación de lasbarreras que las personas y gruposenfrentan de cara al bienestar y el acceso alos servicios.

También se destaca la necesidad deprofundizar en la relación entre el Estadoy el contexto internacional, ya que estepunto de encuentro es una arena en la que,cada vez con mayor incidencia, se definen

las dimensiones económica, política, insti-tucional, social y cultural del desarrollo.

Una divergencia importante que seobserva entre las diversas propuestas serefiere al grado con que el Estado debecontar con recursos. Ello se refleja en unmayor o menor énfasis en la necesidad deaumentar la carga tributaria, y en vincularo no este tema con el de la transparencia yel combate a la corrupción, como requisitoprevio de cualquier reforma tributaria.

5. El Estado gerencial

La noción de un Estado gerente se refierea la importancia que adquiere una gestióneficaz en los asuntos públicos, es decir,un Estado dotado de unas capacidadestécnicas para impulsar el desarrollo humanoy sus diversas derivaciones. Sobre elparticular las propuestas en su conjunto songenerales y, con alguna razón, tienden aconfundirse con el tema anterior, relativoal papel del Estado como promotor deldesarrollo.

La propuesta del PAN destaca lanecesidad de modernización, descentra-lización y desconcentración del sectorpúblico. Al considerar al Estado como laorganización política de la sociedad leasigna un mandato de “subsidiariedad ysolidaridad”, de facilitación que se ejerce através de un gobierno fuerte, efectivo,eficaz y eficiente, que corrija las imper-fecciones del mercado y que actúe comogarante del respeto a los derechos huma-nos. En dicha caracterización se destacanaspectos tales como la honestidad y la trans-parencia, la excelencia y la dignidad del ser-vicio público, y el imperativo de que opereen forma descentralizada, pero que actúede acuerdo con unas normas centrales.

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Sobre la noción del papel gerencial delEstado, los Acuerdos de Paz desarrollanuna visión que subraya la paridad Estado-Sociedad en el diseño, la implementacióny la vigilancia de las políticas públicas.También hacen hincapié en la necesidadde la modernización institucional, y en lamejora sustancial de la gestión y de la capa-cidad fiscal como vía para hacer sostenibleaquella implementación. De forma parti-cular, los Acuerdos de Paz identifican larelación que se da entre los compromisosfinancieros y los políticos como el espacioen el que debe concretarse el papel gestordel Estado.

Sobre el Estado gerente, el CIEN subra-ya que el desarrollo depende, entre otrosfactores, de la labor eficiente del sectorpúblico. Esto se interpreta como la necesi-dad de unas instituciones públicas máseficientes; el ejercicio de la planificaciónestratégica para obtener una visión clara; ypor supuesto, un diseño institucional ade-cuado que despliegue los incentivos correc-tos para los funcionarios públicos, la des-centralización del aparato público y la par-ticipación comunitaria en la gestión y super-visión de las operaciones de ese Estado.

La propuesta de Qonojel reconoce queel Estado gerencial, entendido como unEstado democrático con instituciones só-lidas y funcionales, puede atender lasnecesidades sociales y garantizar una visiónhegemónica del mismo. De forma parti-cular, subraya la descentralización, laprofesionalización de los servidores públi-cos, y la participación social en los servicioscon una visión de comunidad.

Finalmente, ASIES reconoce comopropósito el desarrollo institucional del

Estado. A corto plazo, su objetivo se tra-duce en un Estado capaz de contribuir a laconstrucción de una Agenda Nacional. Estosignifica que el Estado debe contar con lascondiciones funcionales para su subsi-diariedad y para asegurar la solidaridad.Adicionalmente, se destaca la importanciade que el Estado asegure una inserciónventajosa en el contexto internacional a tra-vés de la articulación de su visión de políticaexterior, de planificación y economía.

En materia del papel gerencial del Estadohay también amplia convergencia entre laspropuestas. Todas reconocen la necesidadde incrementar la eficiencia y la funciona-lidad del aparato público para el cumpli-miento del mandato del Estado y, en contrade lo que se creía en el pasado, hay unreconocimiento generalizado de la impor-tancia de un aparato eficaz, y no nece-sariamente de su reducción indiscriminada.Todas propuestas todas abogan por unamayor descentralización, por una partici-pación más activa y efectiva de la poblaciónen las decisiones, y por la fiscalización socialdel Estado y sus instituciones.

La diferencia entre propuestas se refieremás al grado de desarrollo que se otorga aciertos elementos que a contradicciones defondo. Así, algunas propuestas (notable-mente los propios Acuerdos de Paz)subrayan la necesidad de asociar el com-promiso de recursos a la reforma y moder-nización del Estado, mientras que otrosdestacan la importancia de construir unavisión estratégica que oriente con claridadla planificación y operación del aparatopúblico en función de las prioridades dereforma.

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El Estado

B.La nueva propuesta de un Estadofuerte para el impulso del desarrollo

humano

Las muchas evidencias acumuladas enla historia reciente demuestran que eldesarrollo humano y sus múltiples y espe-ranzadoras dimensiones reclaman un Esta-do democrático, moderno, competente, quesea capaz de dirigir y realizar las siguientesfunciones:

a) Volver segura y confiable la sociedadguatemalteca en su conjunto. Esto se tra-duce en la urgencia de eliminar los factoresque hoy día tienen sometida a la sociedadguatemalteca mediante las peores formasde criminalidad. Al mismo tiempo, implicareforzar las instituciones del Estado en-cargadas de perseguir y castigar el crimen.

b) Asegurar el ejercicio de las libertadespúblicas para la participación y expansiónde las ciudadanías políticas y garantizar asíel fortalecimiento de la democracia. Demanera preferente debe asegurar la parti-cipación de las mujeres y de los sectoresindígenas.

c) Tener la capacidad de convocar alas fuerzas sociales y políticas de la sociedadhacia diálogos constructivos; de concertarproyectos nacionales con los más diversosactores de la sociedad civil, y de pactaracuerdos en favor de la igualdad de géne-ro, y contra la discriminación étnica, enpro de la equidad, el crecimiento y lademocracia.

d) Promover por diversos medios elcrecimiento económico y el desarrollosocial, proponiendo un marco regulatorio

para asegurar la estabilidad macroeconó-mica y el funcionamiento adecuado de losmercados o espacios de: trabajo, capital,recursos naturales y servicios públicos; todoello en un ambiente de seguridad jurídicay política.

e) Adoptar políticas sociales y econó-micas regidas por los principios deldesarrollo humano, en correspondencia conlos valores universales de la equidad, ladisminución de la pobreza y sus conse-cuencias, para atenuar las graves desi-gualdades que debilitan el cuerpo social;de manera especial en relación con lasmujeres, la niñez y juventud y con losgrupos indígenas.

f) Asegurar la protección y la conser-vación del medio ambiente y los recursosnaturales, y defender las riquezas arqueo-lógicas y culturales de la nación.

El compromiso básico para que estasfunciones se cumplan lo constituye la refor-ma del Estado, es decir, comprender lanecesidad de la modificación de muchasde sus instituciones, de su normatividad,de sus valores y estructuras funcionales,en consonancia con la perspectiva de lavisión de nación expuesta en el capítuloanterior. La reforma constitucional previstaen los Acuerdos de Paz ayudaría para esteejercicio renovador. El Estado puede servisto como el contenido y, a la vez, elresultado de un pacto social, y como unaherramienta de cambio.

El funcionamiento de un nuevo Estadoes la condición necesaria para lograr la apli-cación del conjunto de políticas que se for-mulan en los capítulos siguientes. Pero la

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condición suficiente es variar los patronesde comportamiento cotidiano asociados alos hábitos culturales, a los modelos men-tales que se acarrean desde el pasado, el-a ratos- lento aprendizaje organizacional,o sea la presencia de instituciones infor-males.

En el diseño de un Estado moderno sepropone la promulgación de muchas leyesque son necesarias pero no debe olvidarseque las buenas leyes, por si mismas, noproducen buenas realidades, debiéndosebuscar procesos de cambio donde conver-jan las normas legales y los cambios depautas o normas culturales informales queno se ajustan –y que incluso obstaculizan-las reformas legales.

Con esas prevenciones, a continuaciónse presentan los componentes del carác-ter de un Estado moderno como el quenecesita este país. Partiendo de las pro-puestas que ya se han hecho en Guatema-la, el Estado que se propone es un Estadode derecho, democrático, promotor deldesarrollo, gerente y multicultural.

1. Un Estado de Derecho

a) Orientaciones Generales

El Estado de Derecho surge en la culturaoccidental para brindar seguridad alindividuo frente a la doble amenaza de unasociedad caótica y violenta y de un Estadosin control. No se trata solamente deconstituir un Estado gendarme quegarantice la ausencia de violencia en el senode la sociedad. El ciudadano que vive conseguridad como principio básico de laexistencia social, lo hace en un Estado deDerecho cuya conformación remite a la

noción básica de un poder regulado por laley y, por lo tanto, su naturaleza y suorganización satisfacen una dimensión muyimportante: su naturaleza jurídica estáorganizada y regida por normas consti-tucionales y ordinarias.

El Estado de Derecho es un podercontrolable, lo que significa que ejerce elpoder y garantiza la seguridad en un marcode regulaciones formales e informales es-tables, de carácter universal y previsible.Es el poder autorregulado que, por ello, seconvierte en autoridad, en tanto respeta yhace respetar las leyes del país. Lo anteriorle permite darles seguridad a sus habitantes,sin abusar de su poder.

Así, los guatemaltecos tienen derecho avivir en un ambiente de seguridad y justicia,que son los compromisos que el Estado deDerecho debe satisfacer. Para ello esnecesario satisfacer básicamente tres re-quisitos o funciones. Primero, el Estado ysus instituciones, por medio de sus fun-cionarios, deben asegurar la protección delciudadano en particular y garantizar elejercicio de los derechos que le son inhe-rentes, especialmente en el caso de aquelloscuyas libertades son coartadas, como lasmujeres y los indígenas.

En segundo lugar, le corresponde orga-nizar su propia institucionalidad y fun-cionamiento con estricto apego a la Cons-titución de la República y al conjunto deleyes regulares.

Finalmente, cabe asegurar en su funcio-namiento la plena independencia de los trespoderes que forman el Estado: el Ejecutivo,el Legislativo y el Judicial, así como garan-tizar la autonomía del poder electoral, elTribunal Supremo Electoral. En la expe-riencia guatemalteca es importante subrayar

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la importancia histórica de la plena auto-nomía del poder judicial en términosfinancieros y políticos que no tuvo en elpasado.

Además, y especialmente a la luz de lahistoria nacional, el Estado de Derechosupone como condición indispensable queel poder militar esté sujeto al poder civil.Ello tiene consecuencias técnicas, políticasy prácticas, incluyendo reformas de losaspectos relativos a este tema de la actualConstitución.

b) Políticas para asegurar un Estado deDerecho

i) La protección de la seguridad ciudadanay el control legal del uso de la fuerza

Es indispensable y absolutamente prio-ritaria la lucha decidida contra la delin-cuencia y la impunidad, fortaleciendo conrecursos, personal y apoyo social a lasinstituciones como la Policía Nacional Civil,el Ministerio Público y el OrganismoJudicial.

Para ello hay que reformar códigos yprocedimientos, formular políticas deprevención del delito y asegurar que todoello sea compatible con la protección delos derechos humanos y de las garantíasprocesales.

Es indispensable fortalecer las prácticasprofesionales de investigación de la PCN,tomando en cuenta el alto grado de espe-cialización y de recursos financieros ytecnológicos requeridos para combatir elcrimen organizado. Además, hay quereforzar los sistemas de registro, introducirsistemas informáticos para actualizar lainformación penal y la atención al público;

es preciso ampliar la capacitación, equipose infraestructura para optimizar los servi-cios de medicina forense.

Junto a lo anterior es necesario el re-forzamiento de las fiscalías, defensorías yprocuradurías del Ministerio Público, yhacer que los Centros de detención y elsistema penitenciario tengan programas derehabilitación y cumplan sus funcionesreformadoras.

ii) El control civil de la seguridad.

El Estado, que goza del monopolio dela fuerza legítima, debe tomar varias medi-das; una de ellas es instituir un rigurosocontrol civil del mercado de armas, unifi-cando el marco regulador de la seguridadprivada, y estableciendo una nueva Ley deOrden Público que termine con la orien-tación contrainsurgente de la Ley de 1967,en vigencia.

Al Estado le corresponde el forta-lecimiento de las instituciones civiles queaseguran el monopolio legítimo de lafuerza, y la formación de recursos huma-nos competentes para ponerlo en práctica.Es importante finalizar la elaboración de lapropuesta de políticas de seguridad ciuda-dana3 , una de las cuales, la creación de laDirección General de Inteligencia Civil yafue enviada al Congreso; además, realizarla reconversión del Ejército conforme lodictan los Acuerdos de Paz, incluyendo lareducción del número de miembros y sudespliegue a tono con la vida democráticay con la ausencia de amenazas internas einternacionales. La desmilitarización de loscuerpos de seguridad debe conducir al for-talecimiento cualitativo y cuantitativo de laactual Policía Nacional Civil.

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iii) La ampliación del acceso a la justicia

En los próximos años debe ampliarse elacceso a la justicia para todos, pero espe-cialmente en favor de los sectores margi-nados por su condición de género o étnica,situación geográfica o socioeconómica. Estaes una vía fundamental para asegurar laampliación de las libertades de maneraequitativa. En consecuencia, cabe impulsarpolíticas que eliminen barreras en laprotección jurídica, sobre todo en provechode mujeres e indígenas del interior del paísy de zonas rurales lejanas de los centrosurbanos.

Debe ampliarse, en beneficio de losgrupos más vulnerables, el régimen dedefensoría pública y poner en práctica lamodernización de los procedimientos judi-ciales para disminuir las barreras y bajarlos costos del acceso a la justicia.

También es preciso programar muydiversas formas de difusión y capacitaciónsobre los derechos básicos de las personas,que lleguen a las grandes mayorías de lapoblación para que posean ese conoci-miento.

iv) La promoción de alternativas deresolución de conflictos

En un Estado de Derecho hay queestimular alternativas tales como la media-ción, el arbitraje, la conciliación y los juzga-dos de paz, que ayuden a evitar la conges-tión judicial. Es necesario acercar la jus-ticia a la comunidad ampliando las fun-ciones de los jueces de paz, y hay que en-sanchar las experiencias de justicia consue-tudinaria en las comunidades indígenas;crear oportunidades para dirimir conflictosmediante arbitraje, y desarrollar la edu-

cación cívica y el conocimiento legal básicoen relación con los instrumentos y losprocesos de la justicia común.

v) El apoyo a la independencia delpoder judicial

Corresponde al Estado dotar de recursosfinancieros suficientes, y de manera perma-nente, al conjunto del sistema de justicia.En lo que se refiere a la carrera judicial ysus diversos funcionarios, el empleo defiscales, jueces y magistrados, la colabo-ración de instituciones auxiliares y, engeneral, el sistema de nombramientos, nodeben determinarse por influencias políti-cas, ideológicas o intereses económicos. Laobjetividad e independencia de las deci-siones judiciales debe asegurarse por todoslos medios.

vi) El fortalecimiento de la capacidad delsistema judicial en la lucha contra lacorrupción

Un ingrediente básico del Estado deDerecho es la lucha contra la corrupción,tanto en la sociedad como en el propio senodel Estado. En la lucha contra la corrupciónla primera medida que corresponde impul-sar es la promulgación de instrumentoslegales, incluyendo la aplicación de conven-ciones y tratados internacionales que cas-tigan este tipo de delitos, cometidos porfuncionarios públicos o actores privados.Corresponde dotar al sistema de justiciade los medios humanos y tecnológicos parala investigación, la persecución y el castigode los hechos delictivos y el desarrollo deunos instrumentos de supervisión -garan-tes de la transparencia- que potencien elcontrol ejercido por la opinión pública, los

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El Estado

medios de comunicación y, en general, lasociedad civil.

2. Un Estado democrático

En las circunstancias históricas actualesla noción de Estado Democrático suponeuna estructura inclusiva, a tono con laexistencia de una sociedad multicultural,para el pleno florecimiento de los derechosciudadanos de todos. Además, para garan-tizar las dotes materiales y espirituales deque se gozan libremente en un ambientefavorable al desarrollo humano. “...lagobernabilidad democrática –dice el Infor-me Mundial 2002- puede desencadenarun ciclo positivo de desarrollo, a medidaque la libertad política hace posible que losciudadanos puedan exigir políticas queamplíen las oportunidades sociales y eco-nómicas, y a medida que un debate francoayude a las comunidades a elaborar su listade prioridades.”4

El carácter inclusivo del Estado sereafirma también en la medida en quegarantiza el ejercicio de los derechos ciuda-danos a las mujeres, y verifica que talesfacultades se ejerciten en condiciones deequidad con los hombres. Lo anteriorimplica el desarrollo de un conjunto deinstrumentos legales y de política que per-mitan que las mujeres superen su con-dición histórica de desventaja Esa situaciónhistórica atraviesan las distintas esferas dela vida en sociedad: doméstica, cultural,económica, política y social. La finalidadde esta perspectiva es la inclusión de todoslos guatemaltecos en un clima de seguridad,de igualdad y de libertad.

Así, el Estado democrático debe ser unEstado plural, y su legitimidad se funda en

la garantía y promoción de la participacióndirecta de indígenas y no indígenas, demujeres y hombres, como ciudadanos quegozan por igual de sus derechos políticos,civiles y socioeconómicos.

El Estado democrático asegura lalibertad y la seguridad de los guatemaltecosindependientemente de sus condiciones degénero, étnicas, religiosas o ideológicas.

El Estado democrático se apoya en elreconocimiento del carácter pluriétnico dela sociedad y por ello, avala el ejercicio delos derechos derivados de las diferenciasculturales, especialmente en lo que se re-fiere a nuevas relaciones de poder y derepresentación política.

En general, para obtener avances en laparticipación y en la legitimación del poder,hay que acometer una reforma del sistemapolítico que incluya modernizar el sistemaelectoral y de partidos políticos, y queasegure su fiscalización.

También es necesaria la concreción deuna nueva legislación sobre descen-tralización y desconcentración en favor delos poderes locales, tomando en cuenta losintereses indígenas y de las mujeres enparticular.

Se justifica, en un Estado Democrático,el impulso a las acciones que conlleven ala revisión de los papeles de géneroasignados socialmente a las mujeres y alos hombres. Estos roles constituyen la basesobre la cual se establecen las relacionesdesiguales entre hombres y mujeres quese reproducen en los distintos niveles de lainteracción social: en el ámbito doméstico,en el entorno comunitario, en las esferaslaborales y económicas, y en los espaciosde decisión política.

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En un Estado Democrático se buscaaproximar las estructuras de representa-ción a los ciudadanos y comunidades enlas que se agrupan.

a) Políticas para asegurar unEstado Democrático

i) La modernización del sistema electoraly de partidos

Como absolutamente prioritaria seconsidera la aprobación de la Ley Electoraly de Partidos Políticos y los reglamentoscorrespondientes, cuyas modificaciones yafueron discutidas y consensuadas, para for-talecer la autonomía política, la profe-sionalización y la transparencia financierade los partidos políticos. La constituciónde partidos políticos modernos es unacondición fundamental de la estabilidaddemocrática. Algunos pasos importantes sehan dados con el funcionamiento delDiálogo Multipartidario y la aprobación dela Agenda Nacional Compartida para laGuatemala del Siglo XXI que contieneprincipios y recomen-daciones básicas enla perspectiva política y programática delos partidos.

El financiamiento a los partidos políticosdebe ser público y basado en un sistemade asignación que garantice a los partidospequeños una igualdad de oportunidades.Además, corresponde rediseñar los meca-nismos para asignar y distribuir el poderentre las diversas representaciones políti-cas, geográficas, culturales, de género ysociales dentro de los partidos políticos, bajolos principios de proporcionalidad y demo-cracia interna; de igual forma deben for-talecerse los mecanismos que garanticenel respeto a las minorías y su acceso propor-cional al poder.

En la medida en que el Estado demo-crático depende del sistema político, espreciso reforzar la independencia y el libredesenvolvimiento de las autoridades elec-torales en los aspectos presupuestario, téc-nico y político.

También debe ponerse a punto elDocumento Único de Identidad (DUI),proceso que deberán ejecutar el TribunalSupremo Electoral en colaboración con elRegistro Civil; y para facilitar el buen usode los recursos ciudadanos es forzosomantener al día, o limpio, el padrón elec-toral. En el marco del DUI, es necesarioimpulsar un programa específico para quelas mujeres cuenten con documentos deidentidad, enfocado particularmente a aque-llas que viven en el área rural y son indíge-nas. Además, corresponde apoyar los sis-temas de información y difusión que pro-muevan la participación electoral demujeres, indígenas y, en especial, de losanalfabetos. Es importante la desconcen-tración geográfica del voto, ampliando lasmesas receptoras mas allá del municipio.

ii) El fortalecimiento de la capacidadinstitucional del poder legislativo.

El órgano legislativo es una de las ins-tancias más importantes en las relacionesentre el Estado y la sociedad, amén de serel recinto donde se crean las leyes. El par-lamento es el sitio natural para el debate yel diálogo entre competidores políticos.Congruente con esta importante tarea es elmantenimiento de una asesoría técnica per-manente, con vistas a mejorar la calidaddel trabajo legislativo y asegurar la moder-nización normativa, incorporar en los mar-cos legales nacionales los compromisos delos tratados y las convenciones internacio-

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nales, y abordar los desafíos del cambiotecnológico.

Reforzar la capacidad institucional delpoder legislativo implica establecer unaadministración parlamentaria profesionalque incluya la fidelidad en el registro delos debates, las leyes, las votaciones, y quepermita implantar sistemas de informaciónpública, especialmente dirigidos a los sec-tores excluidos, así como crear un centrode documentación y una biblioteca, mon-tando también unas conexiones electróni-cas con otras bibliotecas legislativas y concentros universitarios especializados y engeneral.

iii) El fortalecimiento de la transparencia,la rendición de cuentas y la lucha contra lacorrupción.

Es de incumbencia de un Estado De-mocrático la mejora de la capacidad técni-ca y la independencia de las instituciones yórganos de control, de fiscalización y desupervisión existentes, como lo son la Con-traloría General de Cuentas, el MinisterioPúblico y la Procuraduría de los DerechosHumanos, poniendo en marcha regímenesde rendición de cuentas, disciplinarios yjudiciales.

Debe asegurarse la información y el li-bre acceso a la actuación de los funciona-rios públicos en las transacciones o gestio-nes que el Estado realiza, como garantíade transparencia y probidad en relación conel interés de las organizaciones de la socie-dad civil, de los medios informativos yotros sectores interesados. Se justifica ple-namente la continua incorporación a la le-gislación nacional las convenciones y com-promisos internacionales que se relacionancon la lucha contra la corrupción. La trans-

parencia también opera en la elección onombramiento de los funcionarios de lasinstituciones mencionadas arriba.

iv) El desarrollo de los procesos dedescentralización política, participaciónciudadana y democratización local

Corresponde aplicar políticas dedescentralización conforme la legislación yaexistente5 , prestando atención a las conse-cuencias fiscales, a la eficacia y eficienciaen la prestación de los servicios públicos,y a la articulación de las organizacionescomunitarias con los niveles descentra-lizados de la gestión pública y con sectoresempresariales locales, como se propone másadelante.

El Estado democrático se relaciona conla sociedad civil de múltiples formas. Unade ellas lo constituye el proceso de creaciónde condiciones institucionales para que losciudadanos organizados ejerzan una influen-cia efectiva en la vida pública, y mantenganuna saludable incidencia en la gestióngubernamental. A fin de lograrlo, es impor-tante tener libre acceso a la informacióngubernamental y también, poseer la ca-pacidad de tomar parte en el debate público.

También deben establecerse programaspara fortalecer la capacidad de diseño yejecución de proyectos de ONGs y otrasorganizaciones de la sociedad civil, espe-cialmente en lo que se refiere a aquellaspolíticas cuyos componentes sean favo-rables para la participación ciudadana y parael desarrollo económico local. A este tenor,corresponde el fortalecimiento de losprocesos que identifiquen y canalicen otrasmodalidades de participación de lasorganizaciones de la sociedad civil, espe-cialmente las de mujeres, indígenas y las

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que operan en el mundo rural.Las jurisdicciones y los recursos deben

otorgarse de manera planificada, a fin deconceder relevancia a los nuevos actoresdel proceso político democrático; estosupone una redistribución del poder aescala territorial, y además, el fortale-cimiento sustancial de la capacidad de ges-tión de los gobiernos locales.

v) Fomentar la cultura democrática.

La cultura cívica se adquiere con el ejer-cicio cotidiano de los derechos civiles, so-ciales y políticos, pero también a través delos mecanismos de la educación formal einformal. La dimensión en la que predo-mina la cultura democrática o autoritariaes el resultado de hábitos, modelos men-tales o instituciones informales. Por elloes importante incorporar programas deeducación basados en la ética de servicio,los valores de la solidaridad y la culturacívica, en los proyectos de reforma o for-talecimiento del sistema de educación for-mal e informal.

La reconciliación nacional es un valorpolítico y una estrategia para fomentar lapaz entre los guatemaltecos. Por ello tam-bién es importante con base en las expe-riencias de estos años una nueva institu-cionalización de la paz, una reingenieríaque vuelva más funcional el trabajo de losorganismos que se ocupan de ella.

Se justifica plenamente propiciar refor-mas curriculares orientadas a promover lacultura de la tolerancia, la participación, laresponsabilidad, la solidaridad y el respetoa las diferencias de género y de carácterétnico. El ciudadano intercultural, apoyodel Estado Multicultural, debe ser porta-dor de una amplia cultura democrática.

3. Un Estado para el Desarrollo

a) Orientaciones generalesEn las actuales condiciones del creci-

miento económico, establecidas por las nue-vas relaciones con el mercado internacionalglobalizado, las formas más recientes deorganización empresarial, y la revoluciónque experimentan las técnicas decomunicación e intercambio, el Estado tieneque desarrollar una interacción creativa conlos agentes económicos y sociales yconvertirse en un activo agente del desa-rrollo. Hoy día ya es sabido que un Estadofuerte es una condición ineludible para quesurja un mercado igualmente desarrolladoy poderoso. Lo anterior confirma que es lademocracia, y no los mercados, los queproporcionan la disciplina para la eficaciade las políticas públicas.6

En particular, es preciso que el Estadogarantice un marco macroeconómico yfinanciero estable, que otorgue certidumbrea los actores económicos. Las políticas dedesarrollo deben tener continuidad a travésde proyectos de planificación indicativa. Almismo tiempo, tanto el desarrollo socialcomo la equidad, deben constituir temasprioritarios de un Estado que impulsa eldesarrollo.

A lo anterior hay que agregar lanecesidad de que el Estado tenga la capa-cidad de regular diversos mercados oespacios en los que se suministran unosservicios de alto valor social, apoyándosetambién en procesos de descentralizaciónfortalecidos por medio de la consolidaciónde las autoridades municipales y de losconsejos de desarrollo. Es importante quelos consejos no compitan con las munici-palidades sino que se conviertan en meca-nismos adicionales de participación y desa-rrollo.

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b) Políticas del Estado para el Desarrollo

i) Fortalecer las instituciones responsablesde la gestión del gasto público y generarmayores recursos para el Estado

El Ministerio de Finanzas debe poseerla autoridad, competencia y capacidadesnecesarias para cumplir con sus funciones;entre ellas se destaca la necesidad de forta-lecer, en particular, las funciones presu-puestarias y tributarias. Estas funcionesdeben llevarse a cabo a fin de asegurar unavance simultáneo en la optimización de:a) la transparencia; b) la institucionalizacióny el análisis de prioridades del gasto pú-blico, y de subsidios para la inversión priva-da y su monitoreo; c) la recaudación; y d)la descentralización del gasto y de la tribu-tación a nivel municipal y de los ConsejosDepartamentales de Desarrollo7 .

También se torna fundamental afianzarla generación y difusión de las estadísticasfinancieras a fin de facilitar la toma opor-tuna de decisiones, la transparencia y larendición de cuentas. Lo anterior implicaponer en marcha unas reformas dirigidas arobustecer la capacidad técnica y la inde-pendencia profesional de la DirecciónTécnica del Presupuesto, de la Secretaríade Planificación como instancia responsablede la inversión pública, de la Superinten-dencia de Administración Tributaria, y delInstituto Nacional de Estadística.

A ese fin, hay que retomar el Pacto Fiscalcomo el conjunto adecuado de normas queorientan la política fiscal. Como tema abso-lutamente prioritario, se debe incluir unareforma a la tributación, con énfasis espe-cial en las contribuciones directas, a fin deaumentar eficientemente la carga tributariay cubrir los costos de esta Agenda para el

Desarrollo Humano. Puesto que implemen-tar esta Agenda tiene un costo adicional derecursos de aproximadamente el 5% delPIB por año para los siguientes cuatro años,deberán asegurarse los recursos para contarcon este monto.

Se sugieren tres tipos de medidas: i)eliminar las exenciones y exoneracionestributarias que no están contenidas en laConstitución (1.5% del PIB8 ); ii) reasignarel presupuesto de manera que se genereun 1% adicional del PIB, reduciendo elgasto militar y las inversiones públicas eninfraestructura mediante concesiones otor-gadas al sector privado; y iii) aumentar latributación para generar ingresos equiva-lentes al 2.5% del PIB. Esto último impli-caría llegar a una carga tributaria del 13%del PIB, aún insuficiente pero superior enun punto porcentual a la meta de los Acuer-dos de Paz para el año 2000. En la medidaen que alguna de estas medidas no pudieragenerar los recursos estimados que serequiere, correspondería cubrir la brechacon financiamiento externo, tomando encuenta que su servicio tendría que realizarsecon base en una mayor carga tributaria enel futuro.

ii) Darle prioridad a las grandes reformassociales

El Estado guatemalteco debe iniciar unproceso de ajuste para ampliar sus respon-sabilidades en materia de política social ya favor de la equidad. Ello requiere ladecisión política de asegurar el forta-lecimiento institucional, presupuestario ytécnico de los ministerios y organismosresponsables de la política social. Aquí seincluye a los ministerios de Educación, deSalud, de Trabajo, de Cultura, al IGSS, a

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la Secretaría Presidencial de la Mujer, a laSecretaría de Planificación, a los FondosSociales y a las entidades con responsa-bilidades para reducir la pobreza y lasbrechas entre indígenas y no indígenas, yde género en las áreas rural y urbana.

Como en el caso de los acuerdos sobrela reforma educativa, estos procesos debenir acompañados del fortalecimiento deórganos de concertación, a fin de llegar aacuerdos sobre las grandes reformas socia-les e institucionales que requiere Guate-mala, incluyendo como parte de ello la vigo-rización de los propios actores sociales queparticipan en estos procesos.

iii) Aumentar la capacidad regulatoria yconciliatoria del Estado

Muy diversos mercados se han libera-lizado en el pasado, sin que se haya desa-rrollado, de forma complementaria, lacapacidad del Estado de regularlos y deasegurar su adecuado funcionamiento paranormalizar el crecimiento y la equidad.Persiste, por lo tanto, la necesidad delEstado de regular cuatro mercados o espa-cios primordiales asociados a serviciospúblicos básicos: el del capital, el deltrabajo, el de los recursos naturales, -inclu-yendo a la tierra y al agua-, y el de losservicios básicos para la población: educa-ción, salud, saneamiento, electricidad, tele-comunicaciones y seguridad.

El primer espacio básico requiere laregulación y la supervisión de los mercadosfinancieros, con vistas tanto a mantener laestabilidad financiera como a evitar ellavado de dólares. Lo anterior conlleva laconsolidación y la ampliación de la cober-

tura de la Superintendencia de Bancos, detal manera que pueda cubrir el mercadofinanciero en su conjunto. Las nuevas leyessobre manejo financiero son un pasoadelante. Haría falta en el país la presenciade una sólida entidad financiera o bancode segundo piso en provecho de inversionesde largo plazo identificados con base encriterios territoriales y de innovacióntecnológica. (véase capítulo V)

El segundo espacio demanda laampliación de las capacidades de super-visión del Ministerio de Trabajo, parapropiciar el cumplimiento efectivo de lalegislación laboral y social en el país, robus-teciendo el respeto a estas obligaciones, queincluyen el respeto a la libertad sindical,como requisito fundamental de las conce-siones e incentivos que se otorguen. Estodeberá producirse conjuntamente con uncreciente reconocimiento, por parte delEstado y de la sociedad en su conjunto, dela importancia de la Responsabilidad SocialEmpresarial, incluyendo como parte fun-damental de ello el pago de impuestos y elrespeto a las normas laborales y ambien-tales.

El tercer ámbito necesita lareformulación de FONTIERRAS y deCONTIERRA para su asegurar su gestióneficiente y transparente, y en general, lacerteza del respeto al derecho de propiedadlegítimamente establecido y registrado y alos contratos. Necesita de la modernizaciónde la ley sobre expropiaciones -que datade 1948- para reducir la incertidumbreasociada a su lenta implementación, y paranormar los procesos de expropiación -conla correspondiente indemnización-, altiempo que se garantiza que ese robus-

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tecimiento institucional sea complementadopor un sistema de justicia sólido. Requiere,además, la aprobación en el más cortoplazo de la ley del Catastro General de laRepública que toque los aspectos medu-lares de la tenencia y propiedad, y el funcio-namiento informático efectivo del Registrode la Propiedad Inmueble y Mueble comogarantía de un clima de certezas legales yde un orden interno asegurado y previsible.

También significa la creación de unanueva institucionalidad responsable de laregulación del agua, así como de la con-solidación técnica y presupuestaria delconjunto de las entidades responsables dela política ambiental y de recursos naturales.

En lo que respecta a los serviciosbásicos para la población -educación, sa-lud, saneamiento, electricidad, telecomu-nicaciones y seguridad-, se parte delreconocimiento de que el sector privado,-tanto el lucrativo como el no lucrativo-,desempeña ya un papel importante en laprovisión de los mismos. Corresponde en-tonces al Estado el asegurar que en el pro-ceso, no se comprometan los principios deequidad en el acceso y de calidad de losservicios, y que tampoco implique que seeleven los costos de su provisión al Estadoo a los individuos.

Para el efecto se requiere cimentar ins-tancias y marcos regulatorios ya existen-tes, como en los casos de la Superinten-dencia de Telecomunicaciones y de la Co-misión Nacional de la Energía Eléctrica;reforzar los Ministerios y Secretarías deEstado correspondientes con instrumentoslegales y técnicos que permitan ordenar,monitorear y sancionar, -en caso necesa-rio-, a los proveedores privados de estos

servicios. También debe dotarse al Estadode los recursos tecnológicos y del personalcalificado, adecuados ambos para ejerceresta función.

Como parte del fortalecimiento de lacapacidad regulatoria para estos mercados,cabría establecer o consolidar órganos deconcertación social con responsabilidadesfundamentales en relación a cada uno deestos espacios, y promover alternativas deresolución de conflictos. (Véase la secciónsobre este tema). El conjunto de activida-des de regulación debe incluir la raciona-lización de procedimientos administrativos,el uso y difusión amplia de informaciónpara asegurar la transparencia, los meca-nismos regulares de rendición de cuentasy el fortalecimiento de la independencia yel profesionalismo de las institucionesreguladoras.

iv) Concretar la descentralización.

El principio sobre la necesidad de unEstado fuerte y moderno, con fortalezafiscal, debe traducirse de forma específicaal nivel de los gobiernos municipales y delos consejos departamentales de desarrollo.Estas políticas están orientadas a redefinirlas relaciones políticas entre las comu-nidades y los gobiernos municipales; entreéstos y los niveles intermedios en el ámbitodepartamental; y entre ambos niveles y elpoder central. La finalidad última es favo-recer la democratización local como basede la recomposición del tejido social y dela organización política de las comunidades,especialmente en lo relativo a las prácticasculturales. Las medidas concretas a imple-mentar para profundizar los procesos dedescentralización serán:

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a. Reforzar las capacidades financieras delos gobiernos municipales.

Se haría necesario complementar lasdisposiciones sobre descentralización con-tenidas en la Ley General de Descen-tralización (Decreto Legislativo 14-2002),Ley de Consejos de Desarrollo Urbano yRural (Decreto Legislativo 11-2002) y laLey de Código Municipal (Decreto Legis-lativo 13-2002), con un marco de políticasy legislación que consolide y modernice elactual sistema de ingresos y egresos mu-nicipales. Dichas políticas y marco legaldeberán basarse, como mínimo, en losprincipios y acuerdos políticos del PactoFiscal. El municipio debe hacerse cargode manera gradual del cobro del IUSI yluchar por la promulgación del CódigoMunicipal Tributario.

b. Profesionalizar la gestión públicamunicipal.

Los gobiernos locales deben transitarhacia la institucionalización de sus políticasde gestión municipal. Es necesario desa-rrollar la burocracia y la tecnocracia muni-cipales para profesionalizar y dar conti-nuidad en el tiempo a las políticas públicaslocales; para favorecer la acumulación deconocimientos y experiencia en gestión pú-blica local, y a fin de apuntalar su capacidadde impulsar acuerdos entre actores locales.

c. Fortalecer la capacidad técnica yasegurar la representatividad política delos Consejos Departamentales deDesarrollo

Estas instancias están llamadas a serintermediarias entre las iniciativas localesy las políticas nacionales. Cubren espacios

económicos en los que se desarrollan los“clusters”, lo que normalmente no ocurrea nivel municipal, por lo que su acción enmateria de planificación, no sólo de inver-siones públicas sino del conjunto de acti-vidades de desarrollo de un departamento,puede ser determinante para el desarrollode la competitividad.

Corresponde asegurar su represen-tatividad, su democracia interna y una basetécnica que permita a los miembros delConsejo correspondiente asumir las respon-sabilidades de planificación y concertaciónestratégica que requiere el impulso delcrecimiento con equidad en territoriosdepartamentales. Lo anterior necesita laimplementación de programas que asegurenel fortalecimiento técnico y financiero delos consejos de desarrollo, la promociónde la participación de la sociedad civil enlos consejos de desarrollo y el fortale-cimiento de las unidades técnicas departa-mentales y de las oficinas municipales deplanificación.

Un resultado de este fortalecimiento serála elaboración, coordinación e implemen-tación de Planes locales de desarrollo eco-nómico que incluyan tanto a la acción públi-ca como la privada para impulsar el creci-miento, la competitividad y la equidad.

d. Capacitar a líderes locales

El Estado necesita desarrollar programasde capacitación sobre gestión pública mu-nicipal. Sus contenidos deben incluir el ciclode políticas para el desarrollo, el marcolegal, la administración pública municipal,la cultura política democrática, la ética delfuncionario público, el desarrollo de lide-razgo y otros temas relevantes para unagestión pública local moderna.

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e. Fomento de la auditoría social y la trans-parencia

Correspondería al Estado el fomento dela participación ciudadana y de los partidospolíticos en los procesos de auditoría socialy transparencia, para la ejecución de pro-yectos en las comunidades rurales, con elpropósito de velar por el uso racional delos limitados recursos disponibles para lainversión. Para hacerlo, cabría ejecutarprogramas de capacitación de grupos orga-nizados para la toma de decisiones a nivellocal, y para asegurar el uso de técnicas einstrumentos para la auditoría social y latransparencia.

4. Un Estado Gerencial

a) Orientaciones generales

La eficacia se refiere de manera genéricaa la gestión exitosa que el Estado gerentedebe tener, tanto en los niveles adminis-trativos y decisorios, como en la calidadde las políticas públicas aplicadas a lasolución de problemas. El crecimientoequitativo y sostenible depende también dela calidad y eficiencia de la gestión pública,porque ello repercute tanto como preven-ción ante posibles desequilibrios fiscales,como en la satisfacción de la ejecución pre-supuestaria y en la transparencia en el usode los recursos públicos.

Es también una forma directa desatisfacer las necesidades sociales y econó-micas indispensables para el crecimientoequitativo y sostenido.

El Estado debe asegurarse, en su funcio-namiento como Gobierno, de contar conlos mejores recursos técnicos y humanos,y de poseer una racionalidad apropiada que

le permita la excelente asignación de recur-sos en su respuesta a los desafíos que lepresentan el mantenimiento del orden y,sobre todo, el cumplimiento de las tareasdel desarrollo.

La administración pública debe conver-tirse en una prestigiosa plataforma insti-tucional, que constituya la garantía deformulación y desarrollo de una gestiónoficial inspirada en el servicio a la Nación,vale decir, en los intereses generales de lasociedad. Hay que fortalecer la capacidadfiscal del Estado, mejorar la gestión delgasto y su control y los trámites de losservicios públicos. La gestión pública mejo-rará en la medida en que se aprovechaadecuadamente el potencial tecnológico dela sociedad del conocimiento.

b) Políticas de un Estado Gerencial

i) Modernización del empleo público concriterios de mérito y objetividad.

Es absolutamente prioritario institu-cionalizar, mediante una nueva ley, elservicio civil basado en el mérito. Así selogrará profesionalizar la gestión pública yel desarrollo de las políticas y sistemas degestión moderna de recursos humanos quese adapten a las variables necesidades dela Administración Pública, mediante diver-sas modalidades de vinculación y contra-tación.

Lo anterior significa necesariamente: a)el desarrollo de sistemas de información ygestión de recursos humanos para un mejormanejo del empleo público, integrado conla gestión presupuestaria; b) el apoyo a lamodernización de las relaciones laboralesde los empleados públicos, fortaleciendosu capacidad de interlocutores sociales, y

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promoviendo la gestión responsable delempleo público, así como la modernizaciónde los sistemas de pensión en coordinacióncon las políticas e instituciones de seguridadsocial; y c) el apoyo a la capacitación delos funcionarios públicos como parte de unapolítica de recursos humanos.

ii) Mejorar la coordinación y evaluación deestrategias y políticas públicas

La exigencia en este campo se refiere alestablecimiento de mecanismos de evalua-ción estratégica y el refinamiento de lascapacidades de recolección y análisis deinformación, con el fin de elaborar y valorarlos resultados de la aplicación de laspolíticas. Entraña el desarrollo de unascapacidades de diseño y de aplicación demecanismos para la coordinación de polí-ticas interdepartamentales e interguber-namentales.

Por lo tanto, demanda la modernizaciónde las instituciones que coordinan, plani-fican y ejecutan políticas de lucha contrala pobreza, y busca instituir unos sistemasde monitoreo y evaluación de las políticaspúblicas, como las de combate a la pobreza.Esto es especialmente importante en lasáreas de política fiscal y de política social.La coordinación es imprescindible en elproceso de descentralización, porque tomaen cuenta normas centrales y áreas yequipos de ejecución muy variados.

iii) Modernizar la gestión de los serviciospúblicos.

A fin de ofrecer un mejor servicio alpúblico se pueden aplicar políticas de con-trataciones, concesiones y subcontrata-

ciones como vías para mejorar el suminis-tro y la rapidez en la prestación de los ser-vicios, cuando aquellas no repercutan nega-tivamente en la calidad, el costo y laequidad.

De igual manera, cabe fomentar laparticipación de ONGs u otras organi-zaciones de la sociedad civil en la prestaciónde servicios a los consumidores, siemprey cuando dichas organizaciones se hallenen condiciones de proporcionar mejoresbeneficios. Como contraparte, deben crear-se instancias que informen a los consumi-dores y los capaciten para ejercer suscapacidades de inspección y de reclamo.

Lo anterior debe ir acompañado de latransferencia de competencias y capacida-des de coordinación intergubernamental alos integrantes de los estratos regionales,departamentales o locales. Así, se promo-verían economías de escala para la presta-ción de servicios. Dentro de una estrategiade modernización en la gestión de losservicios públicos, es preciso ampliar lasfacilidades de acceso a las mujeres, los indí-genas y los sectores marginales del mediorural.

iv) Asegurar la neutralidad y objetividad dela administración pública

Para lograr este propósito es precisotornar efectiva una nueva Ley de ServicioCivil, de manera que asegure los principiosde mérito e igualdad en el acceso y ascensoen las instituciones públicas, con totalindepen-dencia de consideracionesideológicas, políticas o económicas. Loscriterios de calidad, igualdad y flexibilidaddeben dar oportunidad preferencial a lasmujeres y a los indígenas.

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Debe producirse la promoción de unaética de servicio público entre los funcio-narios del Estado, a quienes hay que asegu-rar su permanencia. Debe fortalecerse asísu compromiso con los valores de objeti-vidad y neutralidad, y comprometerlos enuna visión del interés general.

También debe dárseles asistencia parafijar la definición de las funciones políticasy administrativas, así como entrenarlos enlos sistemas de articulación entre esasfunciones, utilizando mecanismos de plani-ficación y control.

Finalmente, se requiere de recursos quepermitan la defensa efectiva de los derechosde los ciudadanos frente las actuaciones yomisiones de la administración pública.

v) Combatir el clientelismo

En estrecha relación con el punto ante-rior, cabe mejorar la gestión del Estadopromoviendo políticas permanentes de in-formación y aplicación de la ley para evitarla politización de la administración públicaa través del “partidismo”, que obliga anombrar en muchos puestos a los mili-tantes del partido de gobierno, sus amigosy/o sus familiares.

De igual manera corresponde modernizarlos mecanismos de contratación parasuperar las tradicionales y frecuentes prác-ticas del clientelismo que se produce entodos los niveles de la administración pú-blica, y que llega a condicionar, incluso, elcomportamiento de los legisladores.

El clientelismo es propio de lassociedades con grandes desigualdades socia-les y de las democracias no consolidadas.Por ello, es importante fortalecer la capa-cidad de control y supervisión –la trans-

parencia- en las instancias mencionadas enlos párrafos anteriores, en relación con elcombate a la corrupción, y asimilar el clien-telismo como una modalidad de corrupción.El clientelismo es la práctica viciosa deutilizar los bienes públicos para beneficiode familiares y amigos.

vi) Aprovechar el potencial de lastecnologías de la información en la gestiónpública.

Cabe una utilización intensiva y crecientede las modernas tecnologías para infor-matizar los grandes archivos de datos yfacilitar así las estrategias en el trazado delas políticas públicas. También, para racio-nalizar la toma de decisiones al contarsecon más información inmediata, y para darun servicio ágil y directo al público.

El desarrollo tecnológico aplicado a lagestión pública necesita normas einfraestructura que faciliten la comuni-cación en todo el territorio de la Nación.Las informaciones útiles para el público,sobre todo aquellas que se refiere al estadode las políticas que impulsan el desarrollo,el manejo de los recursos, el gasto público,los nombramientos y otros aspectos deinterés general, deben circular en redesinformáticas puestas a punto para ese uso.

Las formas de cooperación con el sectorprivado, sobre todo aquellas que buscan eldesarrollo mediante la ampliación delconocimiento utilizando los medios infor-máticos también deben ser promovidas, enbeneficio de grandes sectores de la po-blación. La utilización de la tecnología escada vez mas importante no solo en lagestión pública sino como una herramientade desarrollo humano9 .

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5. Un Estado multicultural

a) Orientaciones generales

La construcción de un nuevo Estado enGuatemala corresponde al tardío recono-cimiento de la existencia de un paísprofundo, donde conviven culturas, tradi-ciones e historias, no sólo diversas sinosurgidas en medio del conflicto. LosAcuerdos de Paz constituyen un punto departida de este reconocimiento cuyo cumpli-miento es decisivo para la construcciónde un Estado Multicultural, como comple-mento de un Estado Democrático. Se tratade una meta múltiple y difícil que debeplantearse como una estrategia acumulativa,a desarrollarse gradualmente.

La definición de lo que se entiende porun Estado Multicultural contiene bási-camente tres compromisos que el nuevopoder debe satisfacer. El primero y másimportante es que se trata de un Estadoque ya no puede ser considerado monista,homogéneo, monolingüe, ni autoritario, yque rechaza la noción de que en su cons-trucción sólo debe participar uno de losgrupos nacionales.

En segundo lugar, el Estado Multiculturalrequiere, para su construcción y desarrollo,la participación de todos, sin exclusionesni asimilaciones, asegurando la igualdad delos indígenas con el resto de la población yreconociendo la obligación de otorgar a suhistoria, idioma y cultura el mismo recono-cimiento que a los sectores domina-ntes.

Finalmente, el Estado Multiculturalreconoce que en el pasado se cometierongraves excesos e injusticias contra losgrupos indígenas, cuestión a la que hay queponer remedio. Este reconocimiento es elpunto de partida de unas políticas orienta-

das a mejorar las condiciones de existenciasocial, cultural y material a esos grupos.El Estado Multicultural sólo puede tenerviabilidad y permanencia si cuenta con elapoyo de una ciudadanía intercultural. Paraello es preciso contar con la adhesiónconsciente de personas que reconozcan lostres principios anteriores y que los vivancomo experiencias personales diarias en ladiversidad de sus relaciones sociales.

b) Políticas para el Estado Multicultural

i) Acción inmediata

La construcción de este Estado es unameta a largo plazo, pero existe un conjuntode medidas y políticas que pueden imple-mentarse de inmediato, para ir creando lascondiciones del Estado Multicultural y dela ciudadanía intercultural. Por ejemplo,la aplicación de la Ley de Idiomas Indígenasy la que pena la discriminación racial.10

Ninguna legislatura ha cumplido con elmandato constitucional de emitir una leyespecífica sobre las comunidades indígenas(Artículo 70).

Esta ley deberá establecer mecanismosde consulta sobre las iniciativas legislativaso administrativas susceptibles de afectardirectamente a los grupos indígenas, segúnlo establece el Convenio 169 de la OIT yaratificado. Esto es especialmente relevanteporque dado el alto grado de polarizacióncultural, étnica y socioeconómica existente,el choque entre instituciones propias de lasdistintas tradiciones culturales puedeagravarse, en perjuicio de las indígenas, enmomentos de debilidad del Estado de dere-cho, o en situaciones de crisis.

También hay que atender las políticasque señalan la necesidad de dictar medidas

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para hacer compatible la vigencia de lalegislación nacional con las normas delderecho consuetudinario indígena, y paraflexibilizar, en aspectos prácticos, elejercicio del pluralismo jurídico.

Asimismo, es preciso asegurar las reivin-dicaciones indígenas que parten de sureconocimiento como grupo étnico y quese convierten en derechos colectivos entrelos que se encuentran el bilingüismo, latierra y el territorio, los sitios sagrados, lasfestividades, los trajes y el calendario. Estocrea, transitoriamente, regímenes de exce-pción y derechos especiales que debenprotegerse; conlleva la aplicación de formastransitorias de discriminación positiva y deapoyo al derecho a una mayor presenciaindígena en los organismos e instanciassuperiores de los poderes del Estado.

Como parte de unas políticas generalescorresponde aplicar de manera sistemática,y en el marco de una estrategia de medianoplazo, medidas efectivas que mejoren sus-tancialmente las condiciones materiales devida de la población indígena. El desarrollocon equidad que el Estado debe impulsarfrente a las desigualdades y la pobreza debetraducirse en políticas especiales en pro-vecho de los indígenas para asegurar, entreotras ventajas, iguales condiciones de movi-lidad social ascendente que el resto de lapoblación.

En este caso la libertad radica en liberara grandes contingentes de la población dela opresión y de la discriminación. Apoyadopor las organizaciones de la sociedad civil,el Estado debe desarrollar estímulos polí-ticos y culturales en provecho de orga-nizaciones y movimientos indígenas, paraasegurar su participación en el debatepúblico y en la toma de decisiones.

El Estado debe asegurar unas condi-ciones de autonomía y libertad a las organi-zaciones y los movimientos indígenas paraque accedan a las negociaciones de todotipo, con vistas a la creación de un Estadomulticultural y democrático. Algunosartículos de la Constitución de la Repúblicadeben ser reformados para facilitar laspolíticas aquí sugeridas.

ii) Foro de encuentro, discusión ynegociación inter-étnica

Para asegurar el encuentro entre losintereses y las demandas de los pueblosindígenas, -los que comparte con otrasorganizaciones de la sociedad civil y delsistema político- se propone la constituciónde una estructura de diálogo permanentecuya finalidad debe ser el debate de losmúltiples aspectos que separan y unificana los pueblos que forman la naciónguatemalteca.

El objetivo central de esta instancia esel debate y el análisis de los mecanismosque conduzcan a la creación de un EstadoMulticultural y, paralelamente, de los pasosque permitan el surgimiento de una ciuda-danía intercultural en los términos que sehan definido en este documento.

Este Foro debe ser convocado conjun-tamente por el Estado, las organizacionesindígenas y otras instituciones de la socie-dad civil, incluyendo a las Universidades ya los centros académicos particulares. Eneste Foro deben participar las fuerzaspolíticas y sociales más importantes delpaís. Debe estar dotado de una estructuraque le otorgue eficacia, sostenibilidad yciertas calidades vinculantes.

En su dinámica el Foro debe permitir elmejor conocimiento recíproco. También le

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corresponde debilitar los obstáculos eri-gidos por una historia de subordinación ydiscriminación para los pueblos indígenas,y encontrar las mejores opciones para su-perar esa historia. Sin el reconocimientomutuo no será posible que surjan unasidentificaciones interculturales de las queel país está tan necesitado, y en ausenciade una ciudadanía intercultural, el proyectode Estado Multicultural no tendría un sosténeficaz y continuado.

6. El Estado, las relaciones internacionalesy la globalización

Son muy diversas las dimensiones inter-nacionales que el Estado debe atender porel hecho de estar contenido en el seno deun sistema de Estados, por un lado, y en elinterior de un mercado mundial, por el otro.En relación con el primer aspecto, el Estadomoderno que aquí se propone, debe sercapaz de definir una política exterior queno sea únicamente reactiva.

En tal sentido, el Tratado de LibreComercio (TLC) negociado con los EstadosUnidos será una fuente de orientacionesestratégicas que condicionarán en el futurolas relaciones internacionales en los ámbitospolíticos y económicos, y que determinaránalgunas características básicas del modelode desarrollo de Guatemala. De particularimportancia es la formulación y aprobaciónde la legislación en campos como loscomerciales, laborales, ambientales, deservicios y sanitarios, según los acuerdosque se deriven de la negociación del TLC.

A mediano plazo se vislumbra laposibilidad de formar parte del ALCA, loque definirá no sólo una nueva realidadexterna, sino que también podría deter-

minar un nuevo modelo de desarrollo. Poresta razón habrá que impulsar también unadiversificación de las relaciones económicasde Guatemala, basadas en las actuacionesconjuntas de los países centroamericanosfrente a la Unión Europea en particular.

En cuanto a las relaciones con los paísescentroamericanos, toca reconocer que noestán asociadas únicamente a los procesosde integración económica, sino que poseenalcances políticos y sociales más amplios.Frente a Belice, el diferendo existente deberesolverse conciliando los intereses nacio-nales con el reconocimiento de que se tratade un Estado nacional con el que hay quemantener las mejores relaciones.

En la era de la globalización el papel delEstado cambia pero aumenta, como la úni-ca garantía de sacar provecho de las dimen-siones positivas que el proceso ofrece. Lonuevo de la globalización es que crea nue-vos mercados, nuevos participantes ynuevos instrumentos de comunicación. Elriesgo que se corre es que esta manera deintegración mundial se está haciendo demanera rápida pero desequilibrada.

7. La nación que puede construir unEstado fuerte

A fin de impulsar el desarrollo humanoen Guatemala, la Visión de Nación ha seña-lado unas estrategias que permiten concer-tar y aplicar las políticas que garantizan laseguridad y los derechos humanos, el creci-miento económico con equidad, y el desa-rrollo social.

En el seno de la Nación guatemalteca seencuentran las fuerzas morales y socialesque pueden dar vida esta propuesta general.No es suficiente construir instituciones y

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establecer las mejores leyes si los hábitosy las conductas tradicionales sobreviven aeste proyecto de modernidad.

La Visión de Nación es una propuestade renovación que debe ser concertada;resultado de un diálogo vivo en el queparticipen las organizaciones de los pueblosindígenas, las cámaras del sector privado,la ciudadanía agrupada en los partidospolíticos, el mundo académico. En el centro

de esta Visión aparece un Estado Demo-crático, que ofrece seguridad y justicia, yque es capaz de convocar y compro-meterse con los intereses de la nación. Setrata de representar y defender las diferen-cias étnicas, de género, y socioeconómicas,que en la medida en que expresan la di-versidad nacional, se unifican en esta Visiónoptimista del futuro.

Notas1 Banco Mundial (1997), páginas 2 y 3.

2 El CIEN es un centro privado de investigación y divulga-ción en ciencias sociales. Qonojel es un proyecto multi-disciplinario impulsado por FADES para preparar una vi-sión general del país. El documento del PAN es su Progra-ma de Trabajo que se hizo público en el período electoral.

3 El Proyecto POLSEC-PNUD se encuentra trabajando ac-tivamente en la preparación de diversas iniciativas enesta dirección.

4 PNUD (2002), página 3.

5Ley General de Descentralización (Decreto Legislativo14-2002), Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural(Decreto Legislativo 11-2002) y la Ley de Código Munici-pal (Decreto Legislativo 13-2002), que deben aplicarseen un marco de políticas y legislación que fortalezcan y

modernicen el actual sistema de ingresos y egresosmunicipales.

6 Rodrik, D. (2003).

7 Se discute la iniciativa de que los Consejos de Desarro-llo puedan contribuir a la formulación del PresupuestoGeneral de Gastos, a tono con iniciativas similares yaexperimentadas en Sudamérica.

8 Se calcula que alcanzan hoy día esa cifra.

9 La extraordinaria expansión de los usos de la tecnolo-gía aparece bien analizado en el Informe sobre DesarrolloHumano 2001, dedicado a este tema.

10 Ambas leyes reflejan un estado de conciencia favora-ble aunque su cumplimiento es sumamente difícil por lacarencia de mecanismos previstos para su ejecución .

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Capítulo IV

Introducción

La Visión de Nación contenida en el Ca-pítulo II plantea la necesidad de ampliarlas libertades de todos, hombres y muje-res, indígenas y ladinos, ricos y pobres,habitantes del área urbana y del área rural,liberándolos del temor, de la inseguridadpersonal, de la tortura, de la detención ar-bitraria, de las amenazas, de la injusticia yde las violaciones al imperio de la ley. EstaVisión de Nación entraña una concepciónintegral de la seguridad y el respeto de losderechos humanos, como dimensiones es-trechamente vinculadas que son parte deldesarrollo humano. Históricamente en Gua-temala, la inseguridad y las violaciones alos derechos humanos fueron principalmen-te causadas por la acción del Estado. Du-rante los largos períodos de represión polí-tica, las fuerzas de seguridad y el aparatode justicia fueron utilizados con propósi-tos que contradicen el motivo de su crea-ción: garantizar la seguridad, hacer cum-plir la ley y la justicia, y evitar el atropellode los derechos humanos. El proceso dedemocratización política iniciado a media-dos de la década de los 80 impulsó unaserie de acciones que renovaron las res-ponsabilidades de los aparatos de seguri-dad y de la administración de la justiciapara que se cumpla con los fines mencio-nados, que se encuentran plasmados en laConstitución vigente.

La eliminación de la inseguridad y delas violaciones a los derechos humanoscausadas por la acción del Estado sería ungran logro en si misma. Sin embargo, aliniciarse la primera década del siglo XXI,

el desafío en cuanto al respeto de los dere-chos humanos y la seguridad ciudadana esaún más complejo, como se explicó en eldiagnóstico incluido en el Capítulo I. Porun lado hubo avances en el proceso de de-mocratización a partir de los Acuerdos dePaz, especialmente por lo que se anota enel Acuerdo de Fortalecimiento del PoderCivil y Función del Ejército en una Socie-dad Democrática. Por el otro, aún no sehan logrado eliminar la inseguridad y lasviolaciones a derechos humanos productode la acción de las fuerzas de seguridad. Elinforme de la Mesa de Diálogo sobre De-rechos Humanos, Seguridad Ciudadana yJusticia al Grupo Consultivo1 confirma estapercepción, indicando la responsabilidad defuerzas de seguridad en las detenciones ar-bitrarias, las torturas y en las posibles eje-cuciones extrajudiciales.

Además, en los últimos años se ha ob-servado un crecimiento importante de lainseguridad y de la impunidad relaciona-das con crímenes que son producto de ladelincuencia común y, sobre todo, de ladelincuencia organizada. Más preocupan-te aún resulta, en el caso de la delincuen-cia organizada, la vinculada al narcotráfico.En este caso se han evidenciado, en diver-sas oportunidades, la complicidad y cola-boración de agentes de la seguridad delEstado, así como la violación de los dere-chos humanos. Por último, continúa exis-tiendo la impunidad ante los hechos de vio-lencia social contra grupos vulnerablescomo lo son las mujeres, los niños y losmigrantes, reflejado especialmente en loscasos de violencia intrafamiliar, delitossexuales y el tráfico ilegal de personas.

A continuación se presenta un análisiscomparativo de las propuestas existentespara atender problemas de seguridad y de

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derechos humanos.2 En la segunda partese incluye una propuesta a la luz de la ne-cesidad de impulsar el desarrollo humanoen Guatemala, congruente con el objetivode liberar a todos los ciudadanos de la in-seguridad y de las violaciones a los dere-chos humanos. Las propuestas que se su-gieren buscan dar respuesta a este desafíode carácter multidimensional. Es una pro-puesta de reforma y fortalecimientoinstitucional que abarca principalmente alos aparatos de seguridad y al sistema dejusticia. En razón de esto, la propuestaplanteada debe ser leída en estrecha rela-ción con el Capítulo III, sobre el nuevocarácter que debería asumir el Estado.

A. Análisis comparativo de propuestas

Ni las instituciones privadas ni los orga-nismos públicos han elaborado propuestasintegrales para enfrentar al tema de la cre-ciente criminalidad, la inseguridad y la vio-lación de los derechos humanos que gol-pean tan duramente a la sociedad. No obs-tante, hay varias propuestas sectoriales yotras de corto plazo o de realización inme-diata que deben ser tomadas en cuenta.

1. Sistema judicial - Ministerio Público -Policía Nacional

Las áreas donde domina la inseguridadson muchas, y frente a ellas las organiza-ciones han reaccionado de manera parti-cular. De ahí la importancia que tiene elAcuerdo sobre Fortalecimiento del PoderCivil y Función del Ejército en una Socie-dad Democrática, al proponer la creaciónde la Policía Nacional Civil y su Acade-mia. También son importantes las recomen-daciones formuladas por la Comisión de

Esclarecimiento Histórico (CEH), sobretodo en relación con la capacidad de juz-gar, castigar y reparar que le correspondeal Estado. La CEH hace énfasis en la im-portancia de combatir la impunidad frentea la magnitud de las violaciones a los dere-chos humanos, especialmente el de la vida,violentados durante los años del conflictoarmado.

Las iniciativas derivadas de ese Acuer-do fueron recogidas en diversos documen-tos por MINUGUA y, con ocasión de unapropuesta sobre la PNC, se introdujeronconsideraciones que alteraron la concep-ción militarizada de la seguridad y de lasrespuestas frente al crimen3 . Con base enla experiencia recogida en este tiempo –por ejemplo el despliegue territorial, losaspectos operativos, la investigación crimi-nal, una presencia de carácter multiétnico,la participación de la mujer, etcétera– sehan formulado sucesivas recomendacionesque han sido parcialmente recogidas porlas autoridades correspondientes.

La última de las recomendaciones for-muladas por MINUGUA4 atiende al forta-lecimiento de la PNC con base en la expe-riencia que confirma que los índices deaumento de la criminalidad dependen de lacapacidad operativa de la PNC. Se reco-mienda que la Institución eleve su calidadde servicio en los siguientes aspectos: a)mejora en la formación del personal, lo quese logra a través de cambios en el funcio-namiento de la Academia de la Policía; b)acceso a unos recursos presupuestarios másaltos; ha habido ampliaciones, pero los gas-to aumentarán aún más como resultado deun incremento en el número del personal,que a comienzos de 2002 alcanzó la cifrade 20,000 agentes; y c) una mejora sus-tancial en la capacidad de investigación,

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específicamente mediante la modernizacióndel Servicio de Investigación Criminal(SIC).

En cuanto a las funciones judiciales, nosólo existen las recomendaciones deMINUGUA sino también las propuestasque hizo el Grupo Consultivo en su Agen-da Priorizada, al referirse a los Centros deAdministración de Justicia, la seguridad delos Jueces y Magistrados, la descentraliza-ción de la investigación criminal y variasmedidas relativas a la PNC5

El Programa de Gobierno del PAN in-cluyó un diagnóstico del sector encargadode la seguridad y formuló líneas de accióncoherentes, pero sin elaborar en los aspec-tos operativos para ejecutarlas. Por su par-te, el FRG elaboró para el período 2000/2004 una Matriz de Seguridad Pública re-lativa a seis Direcciones Generales que te-nían que ser modernizadas. Se trata de undocumento importante por su carácter in-cluyente, aunque no abarcó un diseño su-ficientemente elaborado de la gestión.

Diversas instituciones académicas quese ocupan de aspectos particulares de laseguridad han subrayado de forma insis-tente el papel de la PNC en la obtenciónde niveles aceptables de seguridad. En rea-lidad, el papel de la Policía se halla estre-chamente relacionado con la administra-ción de justicia, en el sentido de que hayun proceso continuo que va desde la ac-ción policial hasta la acción judicial. En esteproceso, además, resalta la importancia delMinisterio Público, que a través de sus fis-cales, y de acuerdo con la ley, completa lafunción investigativa y, sobre todo, la acu-sación, coordinando las labores del MP yde la PNC.

La visión integral de la seguridad no escompartida por todas las organizaciones que

se ocupan de la misma. Por eso, son im-portantes las propuestas de MINUGUA.De forma parcial, otros se han ocupado dela PNC, del MP o del sistema judicial, comoes el caso de las propuestas de la Comi-sión de Fortalecimiento de la Justicia, queha seguido funcionando y formulando crí-ticas y recomendaciones; de la Comisiónad hoc para el Seguimiento y Apoyo al For-talecimiento de la Justicia que acompañóel proceso de reforma constitucional, y dela Comisión Nacional de Seguimiento yApoyo al Fortalecimiento de la Justicia, queha apoyado unas iniciativas que incluyenla preparación de una Política del Estadode Combate al Crimen y un anteproyectode Ley Penitenciaria.

En síntesis, es este el terreno donde ra-dica el mayor interés de la ciudadanía y desus organizaciones. Existe una percepciónde la seguridad como defensa contra el cri-men, que debe ser castigado por interme-dio de los canales de la justicia legal. Elénfasis que se otorga al papel de la policíaes complementario del que se descansa enel Ministerio Público y en los Tribunalesde Justicia.

Finalmente, diversas entidades, pero es-pecialmente las Naciones Unidas y la co-operación internacional, han insistido en laimportancia de la cooperación inter-institucional. Esta colaboración es esencial,pues en las políticas de seguridad la inte-gración de esfuerzos es imprescindible paralograr algún éxito. Se ha recomendado quela cooperación se realice a partir de los pro-yectos que de forma particular realizan laPNC, el MP y el OJ. Muchos de tales pro-pósitos no se han logrado por motivos po-líticos, pero sobre todo por particularida-des propias del manejo cerrado de esas ins-tituciones. MINUGUA ha recomendado,

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como punto de partida, asegurar una in-formación permanente de doble vía entrelas tres instituciones. Además, la integra-ción del trabajo de los fiscales del MP yde los jueces del OJ es imprescindible comogarantía del proceso de enjuiciamiento.

2. Atención a poblaciones en condicionesde riesgo

Las políticas de prevención del delito ylas medidas preventivas de seguridad noforman parte de unas propuestas específi-cas en esa dirección. En general, en estetema se hacen referencias a diversos as-pectos que sólo indirectamente apuntan ala prevención relacionada con la poblaciónen situación de peligro. Por ejemplo, sehace énfasis en la importancia del conoci-miento de los factores criminógenos, tanactivos en los últimos tiempos. Se anali-zan y se estudian las causas y condicioneseconómico-sociales y culturales que hangeneralizado las amenazas y la violencia.En esta perspectiva analítica aparece el pro-blema de la desintegración familiar, de lasdrogas y de la prostitución juvenil. Otrofactor vinculado a lo preventivo apunta ala necesidad de mantener registros esta-dísticos confiables, información al día ydesagregada sobre la criminalidad para po-der identificar tendencias por edad, géne-ro, etnia y otros condicionantes.

Las estrategias de prevención debenatender por lo menos a los cinco gruposde población más vulnerables a las ame-nazas del crimen. Ellos son los jóvenes,las mujeres, los inmigrantes, los trabaja-dores del sexo y los gruposdrogodependientes. En relación con cadauno de ellos existen propuestas que no lo-gran crear una política integral de protec-ción por parte del Estado o de las institu-

ciones privadas, aunque algunas de estasse ocupan de aspectos particulares.

Se encuentran relativamente más desa-rrolladas unas medidas legales e institu-cionales relativas a la protección a la mu-jer, a los niños de la calle y a los jóvenesdrogodependientes, grupos que son vícti-mas potenciales de violencia. Pero estasmedidas han sido promovidas por ONGs ydependencias no gubernamentales en sumayoría.

3. Control de venta de armas y de la ofertade seguridad privada

Los niveles de inseguridad ciudadana seencuentran relacionados en buena parte conlas herencias del conflicto armado y conlas tendencias de la población a la militari-zación. El resultado es la existencia de unasociedad civil fuertemente armada. Es muyalto el nivel de lo que se llama la pisto-lización de la población y el mercado de lacompraventa de armas y municiones prác-ticamente es libre. Otro aspecto del pro-blema anterior es la oferta, casi carente deregulaciones, de los servicios privados deseguridad

Los anteriores son dos aspectos cuya pe-ligrosidad aún no se comprende en la so-ciedad, aun cuando los medios de comuni-cación se han referido a ellos. Ambos tie-nen en común el ejercicio de modalidadesprivadas de búsqueda de seguridad, en eldesconocimiento de que, por lo general, laaplicación de la justicia por la propia manoeleva el costo social y humano de la segu-ridad, sin conseguir que disminuyan los ín-dices de criminalidad y/o las tasas devictimización existentes.

No abundan las propuestas de control ysupervisión. Las más importantes son lasque ha formulado MINUGUA6 en relación

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con el uso privado de armas de fuego, pro-poniendo reformular la Ley de Armas yMuniciones (Dto. 39-89) a fin de tornarmás estricta la venta de armas, especifi-cando los calibres permitidos y los contro-les, distinguiendo entre lo que es portar ar-mas y lo que es su tenencia, y establecien-do la Institución que debe supervisar lacomprar y venta de armas y municiones.

Se sugiere restringir las condiciones paraautorizar la venta de armas para disminuirvisiblemente la casi libre oferta que existeen la actualidad. Se propone que el regis-tro cuidadoso de la tenencia de armas y desu venta debe dejar de ser controlado porinstituciones militares para que un Depar-tamento especializado –el DIGECAM, enmanos del Ministerio de Gobernación, lolleve a cabo. Como una propuesta alterna-tiva, contraria a estas orientaciones, se pre-sentó al Congreso Nacional, en noviembrede 2001, una propuesta de modificaciónde la ley vigente, liberalizando el uso y com-praventa de armas, disminuyendo a los die-ciocho años el derecho a tenerlas7 . Estainiciativa no fue aprobada.

En cuanto a las empresas que ofrecenservicios de seguridad, la información y eldebate público son muy escasos, comosucede con el tema anterior. El AcuerdoSobre el Fortalecimiento del Poder Civilestablece la necesidad de legislar acerca delas eventuales ventajas o la utilidad de laseguridad privada, reclamada por ciertaopinión pública como necesaria frente a lasobvias limitaciones del sector público.

De nuevo ha sido MINUGUA quien hatomado la iniciativa después de una inves-tigación sobre el terreno.8 En mayo de 2002propuso una ley para asegurar que las em-presas se limiten al ámbito de su actua-ción, bajo control estricto de la PNC. Enla propuesta se establece un marco jurídi-

co sobre la prestación de servicios de se-guridad en Guatemala y las característicasgenerales de las empresas que los suminis-tran. Se propone la creación de la Direc-ción General de Seguridad Privada adscri-ta el Ministerio de Gobernación y se esta-blece la normativa reglamentaria de estaDirección.

El Ministerio de Gobernación se hainteresado en introducir regulaciones eneste campo y creó una Comisión de AltoNivel que tendría a su cargo elaborar laLey de Empresas de Seguridad Privada,otra ley sobre Armas y Municiones, y lafundación de la Dirección General deControl correspondiente. La forma en quese ha manejado la iniciativa desde 1997,en busca de consensos con los vendedoresde armas, ha dificultado los avances en estecampo. Así, en febrero de 2003 laconvocatoria de la Comisión fue boicoteadapor algunas empresas que pertenecen a laAsociación de Comerciantes en Armas(ACTEPAR), agrupación que hapolemizado públicamente en defensa de unmercado poco regulado.

4. Fortalecimiento de la función judicial ydel acceso a la justicia como mecanismode protección de los derechos humanos

El combate al delito y la creación de unclima de seguridad están directamenteasociados al fortalecimiento institucional delEstado de Derecho. El Estado de Derechose organiza conforme a una legalidad quesupone una función judicial exitosa. Unpoder judicial que cumple con estasexigencias es vital para todos como una delas condiciones para el desarrollo humano,y para otorgar seguridad al individuo frentea las amenazas a sus derechos funda-mentales.

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El ciudadano que vive la seguridad comoprincipio básico de su existencia desarrollamejor sus capacidades, está educado paraelegir en condiciones de libertad yesforzarse por una vida mejor. De ahí queel acceso a la justicia sea la garantía deque sus que los derechos humanos seránrespetados, tal como lo formulan nume-rosas propuestas que se han hecho en rela-ción al tema de la seguridad.Las propuestasderivadas de los Acuerdos de Paz o de losorganismos internacionales a menudoofrecen enfoques distintos a los que carac-terizan las propuestas emanadas del Estadoen relación con la garantía de los derechosestablecidos por ley, es decir, el marconormativo en el cual se sustentan losderechos.

Las primeras a menudo han tomadocomo eje central el valor de la ratificaciónde tratados, la reforma constitucional, laejecución de la agenda legislativa de losAcuerdos de Paz. En cambio, las pro-puestas del Estado parecen dar másprioridad a la aplicación de leyes existentes.Los acuerdos de paz han promovidoreformas legislativas en materia indígena,servicios de inteligencia y seguridad,mientras que el OJ y el MP han propuestola defensa de las garantías existentes, sinreformarlas. En todo caso, lo importantees la construcción de un sistema dederecho, que necesita la integración depropuestas surgidas de entidades inter-nacionales, regionales, nacionales y locales,enfocado hacia la conformación de un todojurídico, armónico, y orientado a garantizarlos derechos universalmente reconocidosy aceptados.

a) El derecho a la seguridadEl primero y más importante de todos

los derechos que se mencionan en los

documentos de las organizaciones dederechos humanos es el derecho a laseguridad, entendido como el fundamentodel orden político y propio de un ambientedemocrático y de paz. Las propuestasemanadas de los acuerdos de paz, de lasorganizaciones de la sociedad civil, y delos acuerdos internacionales coinciden enidentificar las medidas eficaces paraenfrentar las amenazas y ataques a losderechos humanos y a sus defensores. Engeneral se contempla el papel del Estadocomo decisivo para asegurar elcumplimiento de esas medidas que incluyenel respeto al derecho a la vida y a laprotección de la misma frente a la variadagama de amenazas que existen hoy en díaen Guatemala. En efecto, la experienciareciente demuestra que el peligro no surgesólo del desborde criminal de la sociedad,sino de grupos clandestinos y paramilitares,y de aquellas personas que en el pasadoviolaron los derechos humanos, cuyapresencia en cargos públicos constituye, ensi misma, una amenaza.

Lo importante de estas propuestas9 esque formulan el tema de la seguridad desdeel punto de vista de los derechos humanos.Se establece así un vínculo orgánico quepermite deducir que al lado del derecho ala seguridad hay los otros derechos que seven amenazados en el clima de impunidadque todavía perdura en el país.

b) El derecho a la participación

Este derecho requiere la existencia demecanismos o condiciones que faciliten laparticipación, que no se agota en el ejerciciodel voto. Participar es organizarse enfunción de los intereses que se relacionancon la vida en sociedad, vale decir, intereseseconómicos, sociales, culturales, y que

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deben estar protegidos en términosjurídicos. El derecho a participar es tambiénel derecho a disentir, a demandar en todosaquellos aspectos que tocan aspectos de lavida personal.

Estos derechos resultan muy importantespara los grupos indígenas y para lasmujeres, tal como lo establecen losAcuerdos de Paz y numerosas resolucionesde organizaciones privadas. La Pro-curaduría de los Derechos Humanos harecomendado nuevos contenidos demo-cráticos para asegurar la participación detodos, en un esfuerzo por otorgarpluralidad a la sociedad y al derecho que larige.

COPREDEH ha subrayado la parti-cipación de las mujeres y de los pueblosindígenas en condiciones de igualdad enmateria política, económica y cultural. LosAcuerdos de Paz han reconocido laimportancia de la participación a partir dela diversidad cultural, y como medio paraprofundizar la democracia; las propuestasy dictámenes de la CIDH apuntan en lamisma dirección.

c) Justicia y tutela efectiva de los derechosen provecho de todos sin diferencia alguna

La justicia debe ser accesible, eficaz,pronta y gratuita, en tanto que es unadimensión constitutiva de un EstadoDemocrático y de Derecho. El acceso a lajusticia es fundamental como condicionantede la ampliación de las libertades, y es unrequisito irreductible para asegurar ladignidad de las personas. La CIDH ha sidoenfática al reconocer el papel del poderjudicial para esclarecer y castigar lasviolaciones de los derechos humanos. Cabemencionar la importancia que las orga-

nizaciones de derechos humanos, losAcuerdos de Paz y las diversas decla-raciones de grupos políticos han otorgadoa la protección legal, y a la consideracióndel acceso a la justicia que tiene la poblaciónindígena, las mujeres y otros gruposvulnerables.

Además, la condición multiétnica de lanación guatemalteca hace de la tutelajurídica un derecho fundamental de lapoblación indígena, tomando en cuenta lasdiversas facetas que esto implica. Enparticular, numerosas instituciones hanhecho referencia al derecho consue-tudinario, al derecho a comprender yhacerse comprender en procedimientoslegales, a contar con traductores y a usarsu propio idioma, a partir de lo que proponeel Acuerdo de Paz sobre los pueblosindígenas.

d) Derechos sociales, económicosy culturales

La visión tradicional situaba estosderechos en una segunda fila en relación ala primacía de los derechos civiles ypolíticos. Sin embargo, ha tenido crecienteincidencia la posición de las organizacionessociales de derechos humanos, reflejada enlos instrumentos internacionales como elConvenio 169 de la OIT10 , de que en unasociedad democrática no es posible haceruna distinción entre unos y otros derechos,ya que los derechos tienen un sentidointegral y universal. De ello se deriva quetan importante es el ejercicio del sufragiocomo el participar en un movimiento porel alza de salarios.

Lo aseverado implica que los derechossocioeconómicos y culturales merecen elmayor reconocimiento, no sólo por parte

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del Estado –aunque sea el mayor garantede estos derechos–sino también por lasorganizaciones privadas que los violentanu olvidan. En una sociedad multiétnicacomo la guatemalteca, los derechosculturales son importantes como parte dela identidad grupal. Es a través de ellos, ycon ocasión de su ejercicio, que lasdiferencias culturales cobran vida ycreatividad.

e) Derechos específicos de gruposdiscriminados que incluye también a losgrupos vulnerables

En general, las consideraciones relativasa los grupos vulnerables no se destacanlos derechos que tiene los discapacitados,los adultos mayores, la niñez, las mujeres,los migrantes, los enfermos de sida y lapoblación homosexual. El conjunto de talesderechos incluye cuestiones específicaspara la protección de cada grupo. Algunosson propios de sectores discriminados pormotivos cuyas raíces son históricoculturales como en el caso de los pueblosindígenas y de las mujeres. Distinta es lacondición de otros sectores vulnerables,como es el caso de la población seropositiva(SIDA), los adultos mayores y losmigrantes. En todo caso se trata depoblaciones con derechos propios debidosa su condición, y estos derechosdeterminan formas diferentes de ejercicioy protección.

La sociedad guatemalteca hadesarrollado, gracias a la acción de unaamplia gama de organizaciones nogubernamentales, mayores mecanismospara la defensa y la protección de lasmujeres y de los niños. Las propuestas delos organismos gubernamentales y los dela sociedad civil coinciden en una actitud

favorable frente a los derechos de lasmujeres. En relación con los derechos dela niñez, las propuestas presentadas buscanasegurar el respeto de su condicióndependiente y la protección de sus derechosal pleno desarrollo.

El Gobierno ratificó la Convención sobrelos Derechos del Niño en 1990 y elCongreso de la República aprobó la Leyde Protección Integral a la Niñez y laAdolescencia el 4 de junio del presente año,la que entró en vigencia el 19 de julio. LaPDH ha creado una defensoría específicaque recibe denuncias de malos tratos a losniños. La Mesa Intersectorial de Diálogosobre Derechos Humanos, Justicia ySeguridad ha propuesto que se tracenpolíticas en favor de la niñez, su educacióny su seguridad, coincidentes con las queha formulado la CIDH.

B. Principios rectores

Con base en la visión de la construcciónde una nación segura, donde se respetenlos derechos humanos, puede establecerseuna serie de principios básicos que sirvende orientación general a las políticas másconcretas que se requieren. Aparte detomar como referencia la Constitución ylos Acuerdos de Paz, así como elparadigma del desarrollo humano, estosprincipios también toman en cuenta laspropuestas vigentes que buscan mejorar laseguridad y al respeto de los derechoshumanos.

1.Responsabilidad del Estado

El rol del Estado en la seguridad, laprotección y la garantía de los derechoshumanos, a partir de un marco de pleno

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respeto al Estado de Derecho está resumidoen los primeros dos artículos de laConstitución Política de la República deGuatemala e inspira la mayor parte de laspropuestas que identifican al Estado comoel ente al que le corresponde asumir esaresponsabilidad política, que alcanza lostemas de la seguridad, la protección de losderechos humanos, la prevención einvestigación de sus violaciones y susanción, y la lucha contra la impunidad.

Los conceptos anteriores conducen aplantear el fortalecimiento de las ins-tituciones estatales, para garantizar no sólola seguridad ciudadana y la administraciónde la justicia, sino también aquellosderechos que surgieron de los compromisoscontenidos en los Acuerdos de Paz y quese relacionan con el desarrollo humano yla justicia social, la no discriminación, y laconstrucción de estructuras civiles delEstado y de la sociedad. Se trata de una delas funciones principales del Estado:ampliar la libertad de las personasasegurando su seguridad dentro de unmarco de justicia.

Se comprende, por otra parte, que labúsqueda de la seguridad por mediosprivados está garantizada por la ley, peroel papel irrenunciable del Estado en estesentido consiste en regular tales actividadesprivadas, para que se ejerzan en el marcode la ley y con estricto respeto a losderechos humanos de todos los ciuda-danos.

2. Visión multidimensional e integral de laviolencia y de la seguridad

La estrategia que a continuación sepresenta intenta captar las complejasdimensiones de la violencia, especialmente

porque la misma es producto tanto decondiciones sociales y económicas deinequidad y pobreza, como de condicionespsicológicas, morales y culturales. Porconsiguiente, la respuesta debe ser decarácter múltiple y con la ampliaparticipación de organizaciones y personasde la sociedad. Esta perspectiva amplia delos condicionantes de la violencia lleva atomar en cuenta otras problemáticas quevan mucho más allá de lo que son laspolíticas de seguridad ciudadana, en unsentido estricto, y son congruentes con lavisión amplia que conduce a unaperspectiva integral de los derechoshumanos. Algunos de estos temas, quetienen que ver con los derechos económicosy sociales en particular, se tratan en loscapítulos V y VI del presente Informe.11

En el presente capítulo el tema de laseguridad ciudadana no abarca sólo laprotección frente a las amenazas de laactividad criminal. Se le entiende como uncomponente fundamental de la seguridaden general, y se relaciona de manera directacon diversas dimensiones de la vida social.En la acepción que aquí interesa laseguridad se refiere a cuatro aspectos bienarticulados: percepción de las amenazas,información y prevención de las mismas,protección, y finalmente castigo efectivo,legal, de los responsables. Nadie está librede la violencia criminal y por ello el temores contagioso, se propaga por todos losrincones del país y en todas las esferassociales.

3. Justicia y Estado de Derecho

En su conjunto, las propuestas enfocanla protección de la vida, la integridad y laseguridad de las personas por medio del

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acceso a una justicia independiente yeficaz, orientada a la tutela de los derechos.El acceso a la justicia es un medio esencial–especialmente para mujeres e indígenas–para superar los niveles altos dediscriminación y lograr la mayor realizaciónde sus derechos básicos. La eficacia de lajusticia, mediante el fortalecimiento de lasinstituciones y de su desarrollo en losmarcos de la democracia y del Estado deDerecho, apunta en las propuestas hacia lalucha contra los altos niveles de impunidade inseguridad, así como la búsqueda demedios para reparar la gobernabilidad. Lajusticia es el medio por excelencia paraarticular mejoras en la seguridadciudadana, respetando los derechoshumanos.

4. Carácter civil de la seguridad ciudadana

Los Acuerdos de Paz plantean laimportancia de crear y fortalecer la insti-tucionalidad civil de la seguridad. Este esun principio fundacional de la vidademocrática. Corresponde a la policía –bajo dirección civil y no del Ejército– darleseguridad a los ciudadanos para que puedangozar de una vida tranquila, productiva yrespetable

El marco general de las políticas deseguridad ciudadana se basan en la insti-tucionalidad civil, que debe orientarse haciael logro tres objetivos fundamentales:informar y entender de manera precisa lasdiversas manifestaciones de la violenciadelictiva, y fortalecer la coordinacióninterinstitucional y la participación ciuda-dana; contribuir a la confianza general conpolíticas de prevención de las actividadescriminales mediante acciones que dis-

minuyan los factores de inseguridad ydevuelvan la certeza en la eficacia de laacción del Estado; y aplicar políticas dedesarrollo institucional que permitangarantizar procesos penales garantizados yapegados a los derechos humanos a fin decombatir todas las manifestaciones dedelincuencia, sin importar actores, cóm-plices o circunstancias. Se trata decompromisos asumidos como parte de losAcuerdos de Paz, que para terminar deaclararse y consolidarse requerirían refor-mas a la Constitución.

El carácter civil de la seguridad exige lareconversión a fondo del Ejército, espe-cialmente en cuanto a sus funciones en laseguridad externa y la defensa de lasoberanía nacional. La seguridad bajocontrol civil se logrará plenamente con lalegalización de funciones o aspectos tradi-cionalmente reservados a los militares,estableciendo unas normas muy claras enlo que se refiere a situaciones de excepción.

5. Participación democrática, tolerante y plural

La participación ciudadana, en condi-ciones de igualdad y pluralismo en losasuntos públicos, es un complemento indis-pensable a la responsabilidad del Estadoen materia de derechos humanos, justiciay seguridad ciudadana. La responsabilidadinstitucional y compartida entre lasdiferentes expresiones sociales; la creaciónde espacios de participación para gruposdiscriminados y vulnerables; el recono-cimiento de la pluralidad y diversidad en lapolítica, la economía, la cultura y los demásámbitos de la vida social; y la incorporaciónde nuevos contenidos democráticos en la

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vida pública son ideas expresadas en laspropuestas de este Informe. Se realizan conla intención de profundizar la democracia,forjar mayor igualdad, conformar unaNación, y fiscalizar o auditar de forma másefectiva a las instituciones del Estado. Paralograr este propósito en el presente capítulose sugiere la educación cívica y en derechoshumanos como una de las principalesestrategias.

Las categorías principales que serelacionan con estos principios son la culturade paz, el diálogo, la resolución no violentade los conflictos, la multiculturalidad y lainterculturalidad, la concertación y lareconciliación. Su objetivo principal es lapaz social. Después del prolongadoconflicto armado interno, de una historiade violencia, confrontación social y política,de exclusión política, cultural y socioe-conómica, este principio es altamenterelevante.

En relación con las graves violacionesde los derechos humanos durante elconflicto armado y conforme lo establecenla práctica internacional y los Acuerdos dePaz, el resarcimiento y la reparación sonderechos de reconocida relevancia. Lareconciliación debe llevarse a cabo con baseen el conocimiento de la verdad de losucedido; y el perdón, relacionado con labúsqueda de la justicia. El informe de laComisión de Esclarecimiento Histórico ysus recomendaciones son la base moral másaceptada para lograrlo.

C. Políticas

Partiendo de los principios anteriores, yaprovechando las propuestas ya existentes,se formulan a continuación una serie de

propuestas de políticas dirigidas a mejorarla seguridad y el respeto de los derechoshumanos.

1. Modernización institucional

a) La Policía Nacional Civil

El combate al delito requiere la moder-nización y la coordinación de la PNC, delOrganismo Judicial y del Ministerio Públi-co. La policía debe ser vista por el ciuda-dano como un organismo responsable dela protección y de hacer cumplir la ley.Debe fomentar buenas relaciones con elpúblico a quien sirve en todo momento, yespecialmente a los sectores vulnerables.Por ello es un deber el establecimiento decanales de cooperación con comunidadeslocales, organizaciones no gubernamenta-les, los pueblos indígenas y las organiza-ciones de mujeres y otras entidades repre-sentativas de los ciudadanos.

Se debe reformar el marco normativode la PNC, modificar el organigramainstitucional, fortalecer el sistema de ense-ñanza, crear nuevos órganos de control,aumentar los niveles de exigencia para in-gresar a la carrera policial, y aprobar as-censos y modificar los requisitos para seroficiales superiores. Todo esto es absolu-tamente prioritario.

Una de las acciones más importantespara avanzar en este sentido es reformar yfortalecer la Academia de la PNC. Paracomenzar, hay que establecer un ConsejoAcadémico plural, integrado por ciudada-nos notables y representantes de organiza-ciones de la sociedad civil comprometidasen el tema de la seguridad y la justicia.Este Consejo tendría por función realizar

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una modernización del plan de estudios, elcuadro de catedráticos, las políticas edu-cativas y la definición de un programa defortalecimiento de la academia.

En este mismo sentido, deberán esta-blecerse convenios con las universidadesdel país a efecto de formular dentro de laAcademia, pero con el apoyo universita-rio, cursos de ascensos y especialidadespoliciales. La Academia debe reacon-dicionar sus capacidades para llegar a con-tar con 2,400 plazas por curso. Ademáshabrá que constituir Equipos PedagógicosMóviles cuya tarea será instruir y recalificara todo el personal y proponer nuevos cur-sos para el 2008. Finalmente, las convoca-torias para nuevos cursos deberán realizarsepor los medios apropiados para contar concinco aspirantes por plaza, por lo menos.

Esta estrategia debería contemplar tam-bién la dignificación del trabajo de policía.Para ello se requiere desarrollar diversasacciones tales como implementar un pro-grama destinado a mejorar la calidad devida de los agentes durante el servicio;mejorar sus salarios y sus seguros de vida,fortaleciendo el sistema de previsión so-cial; poner en marcha un programa inte-gral de salud mental; y reformular el régi-men laboral para hacer efectivo el pago dehoras extras.

Para alcanzar los estándares internacio-nales en la relación policía por habitantes–entre 5/8 por 1000– el despliegue policialrequiere de 24,000 agentes más, de loscuales 20,000 podrían ser nuevos agentesy 4,000 podrían ser incorporados desdepuestos de carácter administrativo. El in-cremento en el número de agentes debe irjunto con la dotación de medios apropia-dos para la realización de sus labores. Por

ello, habría que poner en marcha un pro-grama para la reparación del 100% de losvehículos, a la vez que se adquirieran otros,incluyendo aeronaves para labores depatrullaje, apoyo operacional y transportede personal. La dotación de medios inclu-ye la renovación de los sistemas de comu-nicaciones.

El incremento de la cantidad de perso-nal, de su calidad y de su superioridad tec-nológica se debe acompañar de un marcode controles capaz de detectar al menos el50% de actos anómalos por parte del per-sonal policial. Se requiere poner en mar-cha un programa que fortalezca la Oficinade Responsabilidad Profesional, imple-mentar el nuevo reglamento disciplinario,modernizar y hacer confiable el sistema derecepción de denuncias.

A partir de 2004, todo el personal poli-cial debería ser sometido a pruebas de po-lígrafo para verificar la probidad con la quedesempeña sus labores. El Ministerio deGobernación debiera crear la InspectoríaGeneral facultada para realizar investiga-ciones que verifiquen la eficiencia, efica-cia y legalidad de las acciones policiales.Previo a ello el Ministerio creará una co-misión especial que investigue y recomiendeun proceso de depuración del personal po-licial.

Finalmente, una de las políticas más im-portantes la constituye la profesionalizaciónde las actividades de investigación crimi-nal, debido al papel que tiene en la luchacontra el delito. La ley orgánica de la PNCestablece que el Servicio de InvestigaciónCriminal se encarga de “reunir los elemen-tos de investigación útiles para dar base ala acusación en el proceso penal”12 , lo quereitera la importancia de mejorar la capa-

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citación del personal y aumentar su núme-ro para cubrir todo el país. Es especial-mente importante contar con personal dealto nivel técnico y profesional, bien re-munerado, para contar con la capacidadde investigar el crimen organizado, inclu-yendo el narcotráfico. La creación de unInstituto de Ciencias Forenses, como insti-tución autónoma, coadyuvaría con la Aca-demia a elevar la calidad técnica de estasección de la PNC y ayudaría a aportarelementos de prueba en los procesos judi-ciales. Se deben coordinar las acciones deinvestigación criminal que realiza la PNCy el Ministerio Público (véanse las próxi-mas secciones) mediante un equipo con-junto responsable de determinar las pautasde coordinación y evaluación, concentran-do en la PNC las actividades propiamentede investigación y en el Ministerio Públicolas de orientación de la investigación querequiere como insumo para cumplir consu papel de fiscalización. Todo ello requie-re un aumento significativo del presupues-to destinado a la PNC.

b) Ministerio Público

La agenda de renovación del MinisterioPúblico es también múltiple. Requiere elfortalecimiento de las fiscalías y de la ca-rrera fiscal, proceder a una depuración delpersonal y mejorar su capacitación, más elestablecimiento de un sistema sólido decontrol de la gestión y de evaluación deldesempeño. También se hace necesaria lareestructuración de las funciones de la Di-rección de Investigación Criminal DICRI,tomando en cuenta la necesidad de refor-zar a la PNC en esta materia, y la conve-niencia de concentrar los esfuerzos del

Ministerio Público en actividades de acu-sación, dándole prioridad a ciertos delitosde alto impacto, especialmente aquelloscontra operadores del sistema de justicia.Estas reformas también requerirían un in-cremento significativo del presupuesto.

c) El Organismo Judicial

El Organismo Judicial debe coadyuvara la eliminación de los obstáculos procesa-les: el amparo, el secreto de Estado y lasreformas a la Ley del Organismo Judicial.Asimismo, hay que consolidar el sistemade la carrera judicial, neutralizando todainfluencia sobre la evaluación del desem-peño de jueces y magistrados y del papelde las instituciones encargadas –Supervi-sión General de Tribunales y Junta de Dis-ciplina Judicial– apoyándose en el Conse-jo de la Carrera Judicial, entre otros as-pectos. A los jueces debe asegurárseles lascondiciones apropiadas para el ejercicio desu función, un seguro de vida y un entor-no confiable. Cabe fortalecer la labor de laUnidad de Capacitación Institucional, yactivar la Comisión de Combate a la Co-rrupción. El Presupuesto del OrganismoJudicial también debería aumentarsesignificativamente.

d) Instituto de la Defensa Pública Penal ysistema penitenciario

Otra institución que demanda una mo-dernización es el Instituto de la DefensaPública Penal. En este caso atañe aumen-tar el presupuesto y acompañar ese incre-mento de unas mejoras en la supervisiónde la labor de los litigantes externos y en lacapacitación de sus recursos humanos.

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El sistema penitenciario demanda unareforma a fondo. Para ello toca fortalecerlas Comisiones establecidas en la ley delsistema penitenciario: La Comisión del Sis-tema Penitenciario debiera formular la po-lítica penitenciaria en 2004 y la ComisiónNacional de Salud Integral, Educación yTrabajo, debería establecer los programasque coadyuven a la rehabilitación de laspersonas privadas de su libertad para sureincorporación normal a la sociedad.

El Ministerio de Gobernación debe crearla Inspectoría del Sistema Penitenciario, conautonomía e independencia para recibir,monitorear y acompañar denuncias de ac-tos delictivos realizados dentro de los cen-tros penales. De forma inmediata se re-querirá poner en marcha un plan de segu-ridad que sea capaz de acabar con el pro-blema de las fugas y los motines y queproporcione condiciones de seguridad a lospropios internos. Es preciso realizar un cen-so penitenciario inicial, y luego otros pe-riódicamente, a efecto de conocer la reali-dad de la población reclusa.

e) Coordinación y fortalecimientointerinstitucional

i) Coordinación en materia de informacióny estudio de la delincuencia

Tener un buen conocimiento del fenó-meno de la criminalidad es un primer pasopara su combate porque puede propiciarmás adecuadamente la participación ciu-dadana, que al comprender el problema,no lo reduce automáticamente a un meroacto de violencia. Vinculado a ello existeun objetivo importante, que es disponer deinformación en general, y estadística en

particular. Un primer objetivo es contar conuna unidad especializada en el procesamien-to, análisis y difusión de datos estadísticosque permitan determinar patrones y ten-dencias criminales.

La Unidad Estadística del Sector Segu-ridad y Justicia debería promover la mo-dernización de las unidades de recoleccióny procesamiento de datos de las institucio-nes del sector urbano correspondiente13 .Esta Unidad Estadística debería colaborarestrechamente con el Instituto Nacional deEstadística (INE) y con la Instancia de Co-ordinación para la Modernización del Sec-tor Justicia. El aporte del INE serviría paraobtener datos demográficos, indicadoressocioeconómicos y otros detalles relativosal consumo de drogas, asociados con lastendencias del fenómeno de la delincuen-cia, tal como se manifiesta en el ámbito delas comisarías en todo el país.

El Acuerdo de Fortalecimiento del Po-der Civil (AFPC) prevé la creación de laDirección de Inteligencia Civil y Análisisde Información que puede complementarel esfuerzo en el tema de la informaciónpara combatir el crimen organizado y ladelincuencia común. Existe un proyecto deley, presentado por la Comisión de AltoNivel, del Ministerio de Gobernación ennoviembre de 2002 que permitiría avanzaren este sentido.

El funcionamiento del Servicio de In-formación Policial (SIP) de la Policía Na-cional Civil demanda una profunda rees-tructuración precisando su misión, ámbitode competencia, objetivos, funciones, es-tructura organizacional básica, límites,marcos de control democrático y un pre-supuestario acorde con las necesidades deinformación que la policía requiere. Para

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ello debería derogarse la Orden General 07-01 del 16 de julio de 2001 que establecelas Unidades Centrales de Información,orden que presenta propósitos confusos.

Para alcanzar una comprensión apropia-da del fenómeno de la delincuencia deberácrearse un Programa Interdisciplinario deEstudios sobre Violencia, Delincuencia yCriminalidad, como resultado de una cola-boración interinstitucional entre la Instan-cia Coordinadora para la Modernización delSector Justicia, las Universidades del paísy diversos centros de investigación priva-dos. Esta es una labor importante para for-talecer la cultura cívica, única garantía deque la participación ciudadana en la bús-queda de seguridad se realizará con méto-dos civilizados.

ii) Participación ciudadana

En materia de coordinación y participa-ción ciudadana es preciso el fortalecimien-to del Consejo Asesor de Seguridad (CAS),que podría convertirse en el órgano fisca-lizador, por parte de la sociedad civil, de laimplementación de una estrategia de mo-vilización de la población. Asimismo, lasautoridades del sector deberían promoveruna agenda de trabajo en el tema de segu-ridad ciudadana que facilite el aporte delos ciudadanos integrantes del consejo.

iii) Órgano máximo de coordinaciónintergubernamental

Es necesario crear el Consejo Nacionalde Seguridad (CNS), como órgano de máxi-mo nivel de coordinación en materia deseguridad. El CNS propiciaría un espaciode coordinación intergubernamental y deplanificación concertada. Asimismo se re-

comienda fortalecer el órgano de trabajodel Consejo Asesor de Seguridad, es decir,la Dirección de Planificación del Ministe-rio de Gobernación.14

La creación del Consejo de SeguridadInterior demanda la eliminación del actualGabinete de Seguridad y Derechos Huma-nos que mantiene una ambigüedad entrelas funciones de defensa nacional y otrasde seguridad interna. Con su creación, elsistema de seguridad de Guatemala gana-ría en coherencia para alcanzar sus objeti-vos en condiciones normales o de crisis,sin dejar de fortalecer la Instancia de Co-ordinación para la Modernización del Sec-tor Justicia, como espacio de una amplitudinstitucional idónea para asegurar la estra-tegia aquí presentada.

Para desarrollar las funciones de luchacontra la violencia y la criminalidad, parala coordinación de máximo nivel en mate-ria de seguridad y estimular la participa-ción ciudadana es prioritaria la formulaciónde una política para combatir la criminali-dad y sus causas, de largo plazo y que atien-da a las causas inmediatas y profundas quehan vuelto de Guatemala una sociedad in-segura.

2. Regular el uso de armas y de la seguri-dad privada y fortalecer la capacidad paradetectar las amenazas a la seguridad

a) El uso de armas

Se requiere una revisión radical de lalegislación relativa al uso de armas y mu-niciones actualmente en vigor y unreforzamiento de las instituciones encar-gadas de su control. El mayor problemaen cuanto a criminalidad y en la preven-ción del delito en Guatemala es el fácil ac-

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ceso a las armas15 al que la Constituciónde la República se refiere en el artículo 38como un derecho ciudadano. Este artículodiferencia entre la tenencia –en el lugar dehabitación– y la portación –fuera del ho-gar– reguladas por la ley. En el segundocaso el derecho no está definido pero síreconocido en la Constitución.

La Ley de Armas y Municiones (Dto.39-89) del Ministerio de Gobernación con-funde esta distinción y de hecho amplía elderecho de los ciudadanos a tener y portararmas en vista del incremento de la crimi-nalidad16 . Una nueva iniciativa que se pro-pone reformas a la mencionada ley se en-cuentra en el Congreso desde noviembrede 2001, pero no ha sido aprobada aún.Una nueva ley debe establecer con preci-sión no cuáles son las armas y municionesprohibidas –lista negativa– sino únicamen-te las permitidas –lista positiva– señalandoel derecho de tenencia y de portación comocasos de excepción bien calificados. El re-gistro o control de este derecho debe pasardel Ministerio de la Defensa (DECAM) alMinisterio de Gobernación (DIGECAM).Además, correspondería regular lo relati-vo a explosivos, municiones ofensivas yfuegos pirotécnicos, cualquiera que sea sutecnología y alcances.

b) La compraventa de armas

Estrechamente ligado al tema anteriorestá el que atañe al mercado de armas ymuniciones que ha florecido en los últimosaños y que debe ser objeto de la más es-tricta regulación. Existen en el país nume-rosas empresas o agencias que se muevenen un mercado libre de restricciones en lacompraventa, importación y reparación de

armas de fuego. Se propone como estrate-gia apropiada a las actuales circunstanciasque todas las empresas existentes sean ob-jeto de una inspección técnica a fin de quesólo sean autorizadas por el DIGECAMlas que llenen los requisitos legales, tantoen lo que se refiere a su condición especial–armas autorizadas– como por su condi-ción de empresas comerciales.

Algunos requisitos para obtener la auto-rización serían los de identificar con preci-sión técnica el tipo y categoría de armas ymuniciones del negocio, registro detalladode la ventas y de los compradores, ausen-cia de antecedentes penales de los propie-tarios o administradores, buen conocimien-to de la normatividad existente, y disposi-ción de aceptar en cualquier momento lasupervisión del DIGECAM.

c) La seguridad privada

Un aspecto vinculado al punto anteriory al problema de la prevención del delitose refiere al tema de la seguridad privada.Aunque violenta el principio universal deldeber del Estado de ofrecer seguridad, ocu-rre que en el mundo moderno ha apareci-do exitosamente el negocio privado de laseguridad. En Guatemala se multiplicantales empresas al mismo tiempo que sedebilita su regulación por parte del Esta-do17 . Existen dos cuerpos jurídicos, el De-creto. 73-70, Ley de Policías Particulares,y el Decreto 19-79, Ley de Cuerpos deSeguridad de Entidades Bancarias. Ambasposeen una regulación general, incompletay desactualizada, que establece que la se-guridad privada está bajo el control de laPNC, para lo cual se creó, tres años mástarde, la Oficina de Entidades de Seguri-

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dad Privada, con capacidades superviso-ras endebles.

En la actualidad son varios los requisi-tos que una empresa debería llenar en cuan-to a la calidad de sus agentes,18 la varia-ción de los servicios, la tecnologíaultramoderna que cambia constantemen-te, los registros y controles que el Estadodebe tener. Todo ello justifica la unifica-ción legal y la promulgación de una nuevaley que regule de manera incluyente todolo relativo a la creación y funcionamientode empresas privadas de seguridad y, almismo tiempo, la creación de una Direc-ción General de Seguridad Pública comoinstancia del Ministerio de Gobernación,al que le corresponde la gestión políticoadministrativa. A la PNC le pertenece laorganización y el funcionamiento de la parteoperativa, el control y la fiscalización.Como las demás reformas y procesos defortalecimiento institucional, esta requieretambién de recursos adicionales.

3. Fortalecimiento de la capacidadinstitucional del Ministerio de Gobernacióny de la PNC para la prevención del delito

Para estimular acciones de carácter pre-ventivo que surjan del Ministerio de Go-bernación se debe crear de forma inme-diata una dependencia especializada en eseenfoque: la Subdirección de Prevención delDelito. Esta unidad tendría a su cargo laplanificación, la consolidación y la coordi-nación de un Plan de Vigilancia Preventivapor Cuadrantes, es decir, ejecutado en elámbito de todas las Comisarías del país.La iniciativa podría apoyarse en cursos deformación/información para mandos yagentes especializados de la PNC, y de-

biera estar asociada a la información de laUnidad Estadística del Sector Justicia pro-puesta anteriormente. Un requisito paraponer en marcha el Plan de Vigilancia Pre-ventiva por Cuadrantes requiere que la PNCconozca con rigor técnico y factual lasamenazas a la seguridad, vistas desde susector de influencia, y las necesidades óp-timas de su despliegue.19

Desde el punto de vista de la PNC, laprevención también requiere la mejora delsistema de recepción de denuncias y el es-tablecimiento –con un alto grado de certe-za y credibilidad– de tiempos mínimos paraatender los reclamos de la ciudadanía. Laestrategia supone que la PNC debe ser ca-paz de comunicar a la ciudadanía medidaspara prevenir la comisión de ciertos actosilícitos e informar sobre operaciones ymedidas policiales exitosas en el control dela actividad delictiva. La Academia de laPNC, a su vez, debería implementar cur-sos sobre mediación y resolución de con-flictos que indirectamente ayuden a preve-nir desbordes de violencia.

a) El caso del narcotráfico

El problema del tráfico de estupefacien-tes prohibidos y dañinos requiere, por sucreciente peligrosidad, una mención espe-cial. No se trata sólo de la utilización delpaís como lugar de paso de cargamentosimportantes sino el que se le utilice tam-bién como bodega de las drogas y comorefugio físico de delincuentes y de sus cuan-tiosos recursos financieros.

Los efectos de esta realidad poco cono-cida son múltiples: incremento en el con-sumo local, existencia de bandas que com-piten por el mercado y lavado de dinero.

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Todo esto obliga a proponer una políticaintegral del Estado para enfrentar las di-versas dimensiones señaladas. No basta,en consecuencia, fortalecer y especializarlas capacidades de la Policía y del Minis-terio Publico para ocuparse de esta activi-dad, ya que la magnitud de las tareas obli-ga a contar con una decisión política delmás alto nivel para combatir el narcotráfico,política que ha de reflejarse en un cuerpotécnico nacional de alta calidad profesio-nal, con suficientes recursos financieros ytecnológicos, para que de manera coordi-nada con las instancias nacionales e inter-nacionales pueda enfrentar con éxito estarealidad.

i) Atención integral a poblaciones encondición de riesgo y a minorías

La estrategia de prevención debe aten-der a cinco tipos de población que se en-cuentran en condición de riesgo: jóvenes,mujeres, inmigrantes, trabajadoras del sexoy drogodependientes.

ii) La prevención juvenil

Un Programa Integral de PrevenciónJuvenil debe desarrollar acciones en unamplio rango de temas y objetivos. Debeatender a la población escolar que se en-cuentra en condiciones de riesgo de deser-ción por circunstancias diversas, combatirel trabajo y la exploración infantil, desa-rrollar el deporte escolar para mejorar lacalidad del tiempo libre.

Tres puntos centrales de este programason el programa de atención a la juventudtransgresora, la reforma de los centros deinternamiento de menores, y la prestaciónde servicios de asesoría jurídica a los jó-venes inculpados de infringir la ley, a car-

go del Instituto de la Defensa Pública Pe-nal.

El Ministerio de Gobernación y la Se-cretaría de Bienestar Social de la Presiden-cia debieran administrar un Fondo para laPrevención del Delito para adjudicar re-cursos a los mejores proyectos de preven-ción primaria, secundaria y terciaria, deacuerdo a parámetros de prioridad fijadospor ambas instituciones.

iii) Atención a violencia contramujeres y niños

Un segundo programa debe estar dirigi-do hacia el problema de la violenciaintrafamiliar, especialmente aquella queafecta a las mujeres. Para ello se contem-pla la ejecución de un programa preventi-vo en defensa de las mujeres, en el que seincluyan campañas de concientización entorno a este fenómeno.

Se requiere integrar a la currícula de lasinstituciones educativas los temas de la vio-lencia intrafamiliar y contra las mujeres,que promueva la atención a las víctimas yla difusión del reglamento de la Ley paraPrevenir, Sancionar y Erradicar la Violen-cia Intrafamiliar y contra las Mujeres. Aligual que en otros temas, esta estrategiarequiere la realización de los estudios quecontribuyan a explicar las causas, las ca-racterísticas y la magnitud de este comple-jo fenómeno. Para aquellos casos en quela violencia ya ha tenido lugar, se requiereimplementar un programa de atención in-tegral a las víctimas y castigo a losvictimarios.

iv) Atención a migrantes

La atención a los migrantes significa, enprimer lugar, ajustar los criterios en torno a

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su criminalización, tomando en cuenta lacomplejidad del fenómeno, lo que requie-re realizar una serie de estudios y atendera aquellos migrantes que se encuentren ensituación de riesgo.

v) Atención a población travestí y a trabajadoras del sexo

La población travestí y las trabajadorasdel sexo deberán también ser objeto deatención por el grado de abuso al que cons-tantemente se les somete. Por ello, la PNCy el MP realizarán un programa que inves-tigue los casos de asesinato contra los inte-grantes de este sector de la ciudadanía, almismo tiempo que se integra a la currículade las instituciones relacionadas con estoscasos, los conocimientos relativos a lahomofobia.

vi) Atención a jóvenes afectadospor las drogas

Finalmente, el programa de prevencióndebe ejecutar, mediante procesos deconcertación con otros actores de la socie-dad, programas de atención, tratamiento yrehabilitación de los jóvenes afectados porel consumo de drogas, aumentando el nú-mero de instituciones públicas y privadasdonde puedan ser tratados y rehabilitados,los presupuestos y la calidad de las mis-mas para que puedan tener resultados visi-bles.

4. Fortalecimiento de la función judicialy el acceso a la justicia

El tema del fortalecimiento y la reformade la administración de la justicia es priori-tario para lograr el respeto y la protección

de los derechos. Las políticas propuestasse refieren sobre todo a reformas legales,la lucha contra la corrupción en la admi-nistración de la justicia, la policía, el siste-ma penitenciario y otras instancias. Tam-bién hay claras referencias al aumento dela capacidad investigadora de la PNC.

a) Garantía de los derechos por lanorma jurídica

Tanto la existencia de normas como suaplicación e interpretación, desde la pers-pectiva de ampliar cada vez más el ámbitode la libertad de acción de las personas yde la realización de sus derechos, caracte-rizan hoy el Estado de Derecho. Por otraparte, la estricta y absoluta subordinaciónde la administración del Estado a la ley, yla independencia e imparcialidad de la jus-ticia aportan los elementos esenciales paragarantizar los derechos humanos de los ciu-dadanos.

En realidad, las propuestas de los las di-ferentes instituciones suponen estas condi-ciones básicas para la garantía de los dere-chos humanos, pero la unidad intrínsecaentre la demanda de derechos, su existen-cia como norma y la operatividad para suaplicación imparcial, no constituyen un ele-mento expresamente formulado en ellas.Por esta razón el compromiso de la garan-tía de los derechos por ley, la separaciónde poderes, la justicia imparcial y la luchacontra la impunidad reúne de forma másintegral la garantía de su realización. Entérminos más concretos, existen una seriede proyectos de ley, o de propuestas delegislación referidos a la niñez, la mujer ylos derechos de los pueblos indígenas, queson parte de la agenda legislativa dirigida agarantizar los derechos por medio de lanorma jurídica.

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b) Acceso a la justicia

En Guatemala hay consenso sobre la ne-cesidad de llegar a un compromiso comúnen favor del acceso a la justicia para todoslos ciudadanos. Por un lado, ese compro-miso se plasma en la necesidad de exten-der territorialmente y de fortalecerinstitucionalmente la administración de jus-ticia. Por otro lado, se debe garantizar unservicio de asistencia legal gratuita, parti-cularmente si se toma en cuenta que unagran mayoría de la población guatemaltecano dispone de los recursos económicosmínimos para acceder a asistencia legal yservicios de justicia.

La posibilidad real de acceso a la justi-cia es un factor que contribuye a la con-formación de una cultura de ejercicio delos derechos humanos mediante la resolu-ción pacifica de los conflictos. Por el ele-vado índice de conflictos de naturaleza di-versa y la flaqueza institucional para res-ponder a la enorme demanda de serviciosde justicia, debería existir un mayor com-promiso, no sólo para el fortalecimiento delas instituciones, sino también para la crea-ción de mecanismos de justicia y de reso-lución de conflictos no formales. Esos me-canismos permitirían descargar a la admi-nistración de justicia de un volumen decasos que aun siendo de menor importan-cia, si se dejan sin resolver podrían tras-cender en una espiral de violencia social.

Al ser el medio rural aquel en el que lacuestión del acceso a la justicia destacamayores problemas, se hace necesaria lalegitimación, por parte del Estado, de lossistemas de derecho indígena y de sus me-canismos tradicionales de resolución deconflictos, siempre que no entren en coli-sión con los principios fundamentales del

ordenamiento nacional yde los derechoshumanos.

c) Asegurar la igualdad formal ante la ley

El compromiso mayor para lograr unfundamento firme en favor de la igualdadante la ley y el cese de prácticas insti-tucionales y sociales discriminatorias, es elcumplimiento de la agenda legislativa delos Acuerdos de Paz, y la revisión de legis-lación que no está en conformidad con losestándares internacionales asumidos por elpaís. Este compromiso no estará completosin una efectiva aplicación de la legislaciónexistente y de los tratados internacionalesen el ámbito social, laboral, ambiental ycultural de las relaciones interpersonales,y de las personas con las instituciones. Loque se busca es el efectivo desarrollo delprincipio del Estado de Derecho.

En segundo término, la tipificación deldelito de discriminación debe ser la basede la penalización de hechos que violan laigualdad esencial entre los seres humanos,y debe dar lugar a la creación de unos me-canismos y unas normas que garanticen unacceso fácil a la justicia a los grupos e indi-viduos que tienden a ser víctimas de prác-ticas, situaciones o hechos discriminatorios.

A nivel de políticas, la difusión, el co-nocimiento y la aplicación de las normasen todos los ámbitos es una estrategia quedebe ir acompañada de unainstitucionalidad fuerte para fiscalizar ydefender los derechos laborales, económi-cos sociales y culturales. Así, el fortaleci-miento del Ministerio de Trabajo servirápara garantizar que el empleo sea digno,sin discriminación; y el respeto efectivo denormas laborales, como se propone en elsiguiente capítulo, es fundamental.

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De manera análoga, aunque vaya másallá de contribuir a la igualdad jurídica, espreciso el fortalecimiento presupuestario,técnico y político de los Ministerios deEducación y Salud para asegurar una am-plia cobertura de servicios de educación ysalud de calidad, congruente con las ca-racterísticas de multiculturalidad del país,como se propone en el Capítulo III sobreel Estado, y en el VI sobre políticas socia-les.

En un sentido amplio, cabe tomar encuenta que la pobreza constituye una ne-gación de los derechos humanos, y requie-re ser superada, aplicando la medida de laequidad y la no discriminación basada losderechos humanos. Estos derechos son elo-cuentes en cuanto a la universalidad e in-divisibilidad, el fortalecimiento20 y la trans-parencia, la rendición de cuentas y la par-ticipación.21

Dentro de las políticas de educación, losderechos humanos deben tomarse comoderechos universales, inherentes e inalie-nables de las personas: El principio de equi-dad y el trato semejante en condicionesdesiguales debe ser objeto de la educacióny formar parte de los valores sociales trans-mitidos a las generaciones jóvenes. Ellodebe combinarse con procesos de concer-tación, con amplia participación y repre-sentación de jóvenes, de manera que selogre que las normas culturales o informa-les incorporen crecientemente estos prin-cipios básicos como parte de la vida coti-diana.

d) Tutela efectiva de los derechos

La justicia no sólo debe ser accesiblesino también efectiva en su labor de tutelade derechos e intereses legítimos. Para que

ese compromiso sea firme debe existir unclaro y firme compromiso, al más alto ni-vel político, en favor de la independencia,imparcialidad y fortaleza de la administra-ción de justicia.

Los operadores de justicia deben contarcon garantías de seguridad y protección enel desempeño de sus funciones, y debenactuar exentos de injerencias externas yamenazas. De igual modo debenpromoverse políticas, no sólo deprofesionalización sino también dedignificación, para que la sociedad y lasdemás autoridades del país reconozcan elestatus de aquellos y respeten su impor-tante papel. Las garantías de proteccióndeben hacerse extensivas a todos aquellosactores que intervienen en toda la cadenade la justicia, como sería el caso de losdefensores de derechos humanos y de lossujetos procesales.

Las políticas de profesionalización demagistrados y operadores de justicia tie-nen su asiento en los programas de capaci-tación, que deben estar orientados no sólohacia un mayor conocimiento de la técnicajurídica, sino hacia un mayor entendimientode las leyes y normas del ordenamientojurídico. Y ello, como parte de un todointegrado por los instrumentos internacio-nales ratificados por el país y la Constitu-ción de la República. A la luz de ese en-tendimiento se debe promover una mayorsensibilidad para la plena vigencia jurídicaen la aplicación directa de dichos instru-mentos.

En espera de una pendiente articulaciónentre los sistemas de derecho ordinario ytradicional, los operadores de justicia de-berán ir ganando una mayor sensibilidadtambién para el conocimiento y aplicaciónde los usos y costumbres de los pueblos

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Seguridad y Derechos Humanos

indígenas. Debe hacerse esto mediante lasolicitud de oficio de peritajes culturales oantropológicos que permitan mejorar laaplicación de la justicia en contextos cultu-rales diferentes al del Derecho estatal.

Una efectiva aplicación de la justicia nodepende de las capacidades y los mediosexclusivamente. Una administración de jus-ticia más transparente en la realización desus funciones, con controles y mecanis-mos de supervisión de los operadores dejusticia, podrá tener una mayor incidenciaen la calidad de los servicios prestados alciudadano. La transparencia de la justiciafacilitará la auditoria de su actuación porparte de la sociedad civil, sin que por elloesa supervisión se entienda como una in-jerencia o un juicio público a la justicia.Ambos principios, los de independencia ytransparencia, deben actuar mutuamente sinanularse el uno al otro.

5. Acabar con la impunidad en todas susexpresiones y la creación de la CICIACS

Los altos índices de violencia contra losderechos a la vida, a la integridad y a laseguridad personal en relación con las ba-jas tasas de investigación y esclarecimien-to por vía judicial de esas violaciones ydelitos, son fuente de preocupación y alar-ma social. El compromiso de las institu-ciones del Estado con estos derechos hu-manos fundamentales debiera concretarseen un nivel adecuado de seguridad de laspersonas y en la desmilitarización de la se-guridad pública, lo que en términos positi-vos se traduce en el fortalecimiento de lainstitucionalidad civil y de la administra-ción de justicia. El resultado sería un visi-ble debilitamiento de la impunidad. Este

compromiso forma parte de la agenda dela paz y es apoyado por las propuestas dela sociedad civil.

La prevención del delito, así como lalucha contra y la investigación del mismodeben conducir a una mayor participaciónciudadana, a niveles mayores de libertad,no hacia su creciente restricción en aras dela seguridad. En el medio rural, en el senode la vida comunal, es posible que la cola-boración ciudadana tenga efectos impor-tantes para evitar factores criminógenos, oen el castigo de los culpables. La lucha con-tra el crimen en todas las instancias debe iracompañada del adecuado respeto hacia lasgarantías penales y procesales, tanto porlos miembros del Organismo Judicial ycomo por los del Ministerio Público.

De forma más amplia, la anterior no-ción es parte del avance hacia la elimina-ción de toda forma arbitraria del ejerciciodel poder, hacia la desaparición de diver-sas formas de torturas, la erradicación demalos tratos y penas degradantes y humi-llantes, y la supresión de las ejecucionesextrajudiciales a través de su inmediata yexhaustiva investigación y sanción. Estorequiere medidas políticas que aumentenla efectividad de los mecanismos de con-trol interno y externo de los cuerpos deseguridad, y una política de capacitación yentrenamiento de los esos cuerpos, que in-cluya en sus currícula el respeto a y la pro-tección de los derechos humanos como lí-nea transversal.

Las amenazas y ataques contra los de-fensores y las instituciones de los derechoshumanos requieren políticas claras en elsentido de investigar, prevenir y castigar alos culpables, cuya actuación visible y pú-blica reta a las autoridades a enfrentarla

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Seguridad y Derechos Humanos

con medidas de investigación efectivas antesu total impunidad. La creación de la Co-misión de Investigación de Cuerpos Ilega-les y Aparatos Clandestinos de Seguridad(CICIACS) y su incondicional apoyo, sus-tentaría esta política como una medida con-creta y efectiva.

La sociedad espera ávida la puesta enmarcha de la iniciativa, que proviene deorganizaciones de derechos humanos, dela Oficina del Procurador de los DerechosHumanos y que ha sido apoyada por elEjecutivo, por el Legislativo y por la co-munidad internacional; de manera especialpor las Naciones Unidas. Esta comisióndeberá enfocar su acción hacia la identifi-cación y denuncia de las estructuras delcrimen organizado existentes, y la permisi-vidad de algunas instituciones del Estado,para convertirse así en un vehículo pode-roso contra la impunidad.

6. Promover una Cultura de Paz y unProceso de Reconciliación Nacional

Los Acuerdos de Paz transmiten unaconcepción de la paz en su visión integral:como la consecución de una sociedad jus-ta y equitativa en que los conflictos seanresueltos con medios legales y políticos ypor vías no violentas; en la que las institu-ciones cumplan con su rol constitucional,y en la que el ciudadano participe en lasdecisiones que le afectan. La propuesta,que toma en cuenta estos marcos concep-tuales, va dirigida al rescate del espíritu derenovación y cambio social de los Acuer-dos de Paz.

El desarrollo de una cultura de paz, y elproceso de la reconciliación se refieren adistintos ámbitos y diversos actores; la pro-

puesta sobre la cultura de paz impregnatodas las esferas de la acción social y re-quiere un enfoque metodológico integralpara la resolución de los conflictos de todogénero y en todos los ámbitos.

La reconciliación, como un objetivo yun camino hacia la paz duradera despuésde años de conflicto armado interno, en-cuentra su instrumento más elaborado ypuntual en las recomendaciones de la Co-misión de Esclarecimiento Histórico –CEH–, gran síntesis del consenso que re-fleja la mayoría de las propuestas.

Para crear las condiciones de una cultu-ra de paz, concordia, respeto mutuo y de-rechos humanos es necesario, en primerlugar, impulsar políticas que apoyen unasmedidas de concertación social a nivelesnacional, departamental y comunal, pormedio de la participación democrática enel desarrollo. En segundo término, se re-quiere crear un sistema de monitoreo y se-guimiento de los compromisos pendientesde los Acuerdos de Paz en todos estos ni-veles, y por actores del Estado y de la so-ciedad civil. Finalmente, hay que promo-ver programas de prevención y negocia-ción de conflictos a nivel comuna, por lavía de mecanismos no formales de justiciay del derecho consuetudinario y autorida-des e instituciones de los pueblos indíge-nas.

Por otra parte, para promover una so-ciedad basada en una cultura de paz y re-conciliación, es necesario romper con lasnormas culturales autoritarias, excluyentese intolerantes. Esto incluye asegurar a lapoblación que las fuerzas armadas prote-gen el país exclusivamente contra enemi-gos externos, y que no interfieren en esfe-ras civiles de la sociedad. Esta última fo-

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menta una educación accesible a toda lapoblación basada en valores de toleranciay pluralismo, y construye nuevas relacio-nes de confianza entre el Estado y los ciu-dadanos.

Un proceso de reconciliación requiereimpulsar las siguientes tareas:

a) Cumplir las recomendaciones de laCEH por medio de políticas quepromocionen el conocimiento de la verdadhistórica en los programas de educación,medios de comunicación y universidades;

b) Cumplir los compromisos pendien-tes de los Acuerdos de Paz referentes a ladesmilitarización del Estado y de la socie-

Notas1 Véase Gobierno de Guatemala (2003) p. 32ss.

2 Estas propuestas y las que se formulan en la segundaparte de este capítulo se inspiran en el Acuerdo Globalsobre Derechos Humanos, que es uno de los Acuerdosde Paz más importantes en el tema de la seguridad y lademocracia. Véase URL / Minugua (1997) pp. 221-231.

3 Minugua (2001b) n. 82ss. Véase también Minugua(1999), Suplemento 2.

4 Minugua (2003), p. 20.

5 Grupo Consultivo, (2002).

6 Minugua (2002a), p. 47.

7 Propuesta presentada al Congreso por el diputado delFRG, Baudilio Hichos.

8 Véase MINUGUA (2002)

9 Procuraduría de los Derechos Humanos, COPREDEH,Mesa de DDHH, Justicia y Seguridad, y otras.

10 Hay que mencionar también la Declaración de Viena yel Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de losDerechos Económicos, Sociales y Culturales, quecomplementan el Convenio 169 de la OIT.

dad, y la función del Ejército en una socie-dad democrática;

c) Establecer programas de desarrollocomunal integral de las comunidades afec-tadas por el conflicto armado; y

d) Priorizar por parte del Estado el Pro-grama Nacional de Resarcimiento de lasvíctimas del conflicto armado, apoyar po-lítica y financieramente los programas deexhumación, tomar medidas para la bús-queda de personas desaparecidas, propor-cionar atención psicosocial y otras medi-das que ayuden a los familiares de las víc-timas en aspectos relacionados con los efec-tos de la violencia.

11 Algunos de los desafíos que deben ser enfrentadospara superar la inseguridad y la violencia son lossiguientes: reformas estructurales en el modelo dedesarrollo, equidad, mayores tasas de educación ymejores condiciones de salud, políticas para eliminar elracismo, valorar el papel de la mujer en un mundo quecambia y en general, tener una sociedad donde eldesarrollo humano como desarrollo de libertad yoportunidades personales pueda tener lugar.

12 Ley de la PNC, Dto. 11-97, citado en Minugua(2003) p. 13.

13 Policía Nacional Civil, Organismo Judicial, Ministerio Pú-blico, Instituto de la Defensa Pública Penal, Migración ySistema Penitenciario

14 Véase IGEDEP (2002).

15 Entre 1986 y 1998 la tasa de homicidios con arma defuego creció de 57% a 77%. Véase Minugua (2002a), n.109.

16 La confusión entre tenencia y portación es el principalfactor institucional en la proliferación de las armas defuego. En los Considerandos de la ley se reconoce, fren-te al aumento de la inseguridad (que es reconocer que el

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Estado es incapaz de garantizar la seguridad de perso-nas y bienes) el derecho humano a disponer de armas defuego para su propia seguridad. Véase MINUGUA (2002a),n. 50ss.

17 Hacia Octubre de 2001 se encontraban registradas 90empresas; de ellas, 63 estaban en trámite, y entre 25 y 50funcionaban sin autorización alguna. Hay pues, más de100 empresas de seguridad privada que actúan comocuerpos armados ilegales. Véase Minugua (2002d), n.134ss.

18 Hacia 2002 había 19,500 agentes legales y cerca de45,000 ilegales. Las empresas son dirigidas en un 75%por ex militares y en un 25% por ex policías. Es evidenteque la explosión de empresas de seguridad no ha reduci-do los índices de criminalidad. Al contrario, existen nume-

rosos agentes involucrados en delitos y gravísimos crí-menes como lo son los secuestros y los asaltos a bancosy transporte de valores, así como en robo de vehículos.Véase Minugua (2002d), n. 106ss.

19 Las variables puramente delictivas, lassociodemográficas, las dinámicas socio-productivas, ytambién, las estadísticas delincuenciales.

20 También se usa el anglicismo, empoderamiento, que sepuede utilizar aun cuando no hay una traducción acepta-ble del adjetivo empowerment. De hecho, se les usa in-distintamente.

21 UNDP (2003). Estos temas se tratan en los capítulos III,sobre el Estado, V sobre el crecimiento con equidad, y VIsobre políticas sociales.

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Bases para un Crecimiento con Equidad

Capítulo V

Introducción

El impulso a un crecimiento con equi-dad requiere no sólo la ejecución de políti-cas económicas y sociales nacionales, sinotambién la puesta en práctica de accionesy políticas sectoriales y territoriales quetomen en cuenta dos aspectos importan-tes: el potencial y la diversidad de Guate-mala, y las brechas socioeconómicas exis-tentes, especialmente las que se observanentre el área urbana y rural.

El reconocer la existencia de esta bre-cha, así como la necesidad de que la eco-nomía crezca de tal modo que el ingresode todos los guatemaltecos aumente y sefavorezca el desarrollo humano, conducea que, en una primera parte de este capítu-lo, se presente -sin pretensiones de ser ex-haustivos- un análisis de las propuestas, —ya existentes en Guatemala—, para im-pulsar el crecimiento y la equidad. Ellosirve de base para identificar algunos delos grandes temas del debate acerca de laspolíticas y acciones que el Estado y la so-ciedad de Guatemala requieren apoyar paradar ese impulso al crecimiento con equi-dad.

Luego, en una segunda parte, se pre-senta un conjunto de recomendaciones depolíticas que, partiendo de las propuestas,las amplía a la luz de la necesidad de esecrecimiento con equidad que promoveráel desarrollo humano. Se trata de propues-tas que, junto con aquellas incluidas en elcapítulo VI sobre políticas sociales, sirvie-ron como insumos para el debate en el senode la Mesa Intersectorial de Diálogo deDesarrollo Económico y Social, y que sehan beneficiado de las discusiones lleva-das a cabo en esta instancia.

Propuestas sobre Economía yDesarrollo Rural

A.La variedad de propuestas

Las propuestas existentes puedenclasificarse en dos grupos, tomando encuenta que buena parte de las mocionessobre desarrollo económico privilegian elimpulso del crecimiento, mientras que nu-merosas propuestas sobre desarrollo ruraltambién le dan atención al tema de la equi-dad, lo que reflejaría el hecho de que lasbrechas entre las áreas urbanas y ruralesson de las mayores en Guatemala.

El conjunto de propuestas sobre desa-rrollo económico que se han tomado encuenta incluyen propuestas de Gobierno(Matriz de Política Económica, Plan deReactivación Económica y Estrategia deReducción de la Pobreza), del sector pri-vado (CACIF y AGEXPRONT), de orga-nizaciones sociales y centros de investiga-ción –(Sí Vamos por la Paz, Foro Guate-mala, el Pacto Fiscal, CIEN, ASIES) y deorganismos internacionales –(OIT, BancoMundial y OIM) aunque en este últimocaso la proposición se halle incluida en lasección referida a la Política Social delGobierno.

De las iniciativas consideradas a conti-nuación, solamente dos de ellas se desig-nan como plan de desarrollo económico(Sí Vamos por la Paz y CACIF), mientrasque algunas son lineamientos de un plande gobierno (CIEN, Matriz de Política Eco-nómica, ASIES). Existen propuestas sec-toriales sobre empleo (OIT), migraciones(OIM), comercio exterior (AGEX-PRONT), política fiscal (Pacto Fiscal),pobreza (Estrategia de reducción de la po-breza) y planes de reactivación económica

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Bases para un Crecimiento con Equidad

(Foro Guatemala, Plan de ReactivaciónEconómica del Gobierno y la Comisión deSeguimiento del Pacto Fiscal). Además,el Estudio sobre la Pobreza del Banco Mun-dial, aunque no es exclusivamente una pro-puesta, contiene algunas recomendacionesvaliosas para afrontar el tema de pobreza.

Las propuestas de política de desarrollorural que se analizan también incluyen laspresentadas por el Gobierno (SEGEPLAN:2002, Secretaría de Asuntos Agrarios:2002); los empresarios organizados(AGEXPRONT: 2002; CACIF: 2000, Cá-mara del Agro y Consejo Empresarial:2002); las coordinaciones de organizacio-nes sociales y de centros de investigación(CNOC1 , Plataforma Agraria para el De-sarrollo Rural2 , y el IPES). El conjuntode propuestas sobre desarrollo económicoy rural fue presentado partiendo de dife-rentes modelos de interpretación y análisisde la realidad pero en un contextosociopolítico y económico común: el mar-co de los Acuerdos de Paz, la necesidadde superar la pobreza en la que viven trescuartas partes de la población rural y lacrisis provocada por el agotamiento de unmodelo económico basado en la exporta-ción de productos agropecuarios tradicio-nales3 .

B. Comparación de las propuestas

1.Los principios generales

Las iniciativas de desarrollo económicoy de desarrollo rural analizadas son ricasen principios, y las mayores coincidenciasse dan en los temas que se mencionan acontinuación: la necesidad de una partici-pación activa de la sociedad organizada; la

solidaridad, que debe ser permanente; lasostenibilidad, que debe constituirse en unode los ejes rectores del proceso producti-vo; la educación, la descentralización delEstado, la inversión y de la generación defuentes de empleo.

También hay coincidencias en cuanto ala eficiencia —que debe atender a la perti-nencia y a la calidad de las intervencio-nes—y a la competitividad, que no se con-templa exclusivamente para el mercadoexterno, sino que debe aplicarse al merca-do interno a fin de que la población tengaoportunidad de acceso a productos y ser-vicios de buena calidad y a bajo costo.

Asimismo, se señala la necesidad delrespeto a la propiedad privada y al Estadode Derecho, responsabilidades que explí-citamente se manifiesta que deben ser asu-midos por el Gobierno y los empresarios.En el primer caso, se requiere como basede la gobernabilidad; en el segundo, comobase de la inversión y la producción.

2. El crecimiento

Entre las ponencias referidas al desarro-llo económico existe un alto grado de coin-cidencias. Son notorios dos consensos ge-neralizados dentro de los documentos alu-didos: se consideran impostergables la ele-vación del crecimiento económico, y elmantenimiento de la estabilidad macroeco-nómica. Aunque se reconoce, en general,que las altas tasas de interés y el valor altodel quetzal en relación con el dólar casti-gan la inversión y las exportaciones, noexisten propuestas precisas para reducir lastasas de interés, aunque sí se plantean pro-puestas en materia de política cambiaria.

En particular, el tipo de cambio puede

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Bases para un Crecimiento con Equidad

servir como instrumento para frenar la in-flación, en la medida en que abarata lasimportaciones; o puede usarse para esti-mular las exportaciones, en la medida queaumenta el valor de los quetzales obteni-dos por cada dólar proveniente de la ex-portación. Una concepción muy difundi-da entre las mociones para el desarrolloeconómico (CACIF, CIEN, CSPF yQonojel) es que el tipo de cambio debe serneutro (que no beneficie o perjudique a lasexportaciones o importaciones), lo cual, enla propuesta de AGEXPRONT implica queel tipo de cambio debe ajustarse de acuer-do con el diferencial inflacionario de Gua-temala con respecto al exterior.

Como durante los últimos años la infla-ción en Guatemala ha sido mayor que enotros países, —Estados Unidos por ejem-plo—, la propuesta implica cierta interven-ción del Banco de Guatemala en el merca-do cambiario para asegurar su deprecia-ción y compensar este mayor ritmo infla-cionario nacional. Sin embargo, tal medi-da no parece compatible con la sugeren-cias de aquellos partidarios del tipo de cam-bio neutro, que creen que el Banco deGuatemala debe intervenir sólo para evitarmovimientos bruscos en el valor de la di-visa, mas nunca para afectar su tendencia.

Otra proposición del CACIF señala que,por el momento, debe mantenerse el tipode cambio flexible, aunque en el futurodeba considerarse la posibilidad de cam-biar hacia un tipo de cambio fijo odolarización. Ello significaría que, a cortoplazo, tendría que mantenerse una políticafiscal y monetaria muy restrictiva a fin deevitar que la inflación de Guatemala fuesesuperior a la de los Estados Unidos. De locontrario el tipo de cambio (fijo) estaríacastigando cada vez más a las exportacio-

nes, porque sus precios serían más altosque los precios de las exportaciones de otrospaíses.

Siempre en relación con el crecimiento,las entidades del sector privado, AGEX-PRONT y CACIF, plantean la necesidadde conducir una política selectiva de apo-yo a ciertos sectores, incluyendo particu-larmente a la agroindustria, al sector fores-tal, al turismo, y a sector de vestuario ytextiles. A esto se añade una propuesta decrear nuevos incentivos fiscales.

El apoyo a la imagen de los productosnacionales en el exterior, así como la pro-moción de Guatemala como un destinoturístico atractivo, son unas políticas prio-ritarias, según sugieren varias iniciativas,especialmente la de ASIES, que encuentraen el desarrollo del turismo no sólo venta-jas económicas sino también políticas ysociales.

Finalmente, entre las propuestas de de-sarrollo económico hay coincidencia en re-lación con la necesidad de avanzar en lasnegociaciones comerciales, —especialmen-te con Estados Unidos—, al mismo tiem-po que se fortalecen las capacidades denegociación en materia de tratados comer-ciales.

3 . La competitividad

Existen algunas coincidencias sobre prin-cipios en lo que se refiere a lacompetitividad (Foro Guatemala, CSPF,AGEXPRONT, CIEN y CACIF) y a la vi-sión de largo plazo de la política económi-ca (AGEXPRONT, CIEN, Pacto Fiscal,Qonojel y Sí Vamos por la Paz). En lavisión del CIEN y de las organizacionesempresariales se destaca la necesidad decontar con unas políticas que contribuyan

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Bases para un Crecimiento con Equidad

a construir condiciones favorables para lacompetitividad: una política macroeco-nómica estable; unas tasas de interés com-petitivas; la reducción de aranceles; la crea-ción de incentivos fiscales; operar con fle-xibilidad laboral y un régimen de salariospor productividad; y poseer una adecuadapolítica de comercio exterior.

Por supuesto, es preciso instaurar unclima empresarial favorable y fortalecer lapequeña y la mediana empresa. A lo ante-rior se agregan otras necesidades: la mo-dernización del sistema financiero; la pro-moción de inversión en capital social; elestímulo a las inversiones y a las conce-siones de grandes obras de infraestructu-ra.

Aunque esta visión de la forma en quedebe promoverse la competitividad no en-cuentra cuestionamientos en otras propues-tas, muestra algunos vacíos. Primero, ladimensión territorial de la competitividadse menciona, mas no se refleja en políticasespecíficas para tomarla en cuenta. Estose nota en las propuestas de carácter na-cional aunque no en otras de carácter re-gional, como las de Tsuk Im Pop, que sítiene una dimensión territorial.

Segundo, es notoria la falta de articula-ción entre el desarrollo del mercado inter-no y la promoción de las exportaciones.Ambas dimensiones del desarrollo soncomplementarias, y la competitividad sederiva también de un desarrollo producti-vo, equilibrado, entre las dinámicas eco-nómicas del mercado interno y su proyec-ción hacia el exterior.

Tercero, falta un enfoque de los siste-mas de producción y de la capacidad com-petitiva de diversos “clusters” que ya sehan identificado como potenciales moto-res del crecimiento económico. Lo ante-

rior está vinculado a la necesidad de unestudio más profundo de las condicionesintrínsecas que posee el país para promo-ver diversos sectores de la economía en elmarco de una geografía globalizada: el tu-rismo, los productos dirigidos a los merca-dos étnicos, la incursión en los mercadoscon denominación de origen y de especia-lidad, la promoción del comercio exterioren mercados no tradicionales con alto cre-cimiento del consumo, entre otros.

Finalmente, hay un insuficiente desarro-llo de las alianzas estratégicas, no sólo en-tre el sector empresarial y los pequeñosproductores, incluyendo a los campesinos,sino involucrando además al Estado, a lasuniversidades, a los centros de investiga-ción y a los comerciantes, los industrialesy los financistas (clusters ampliados).

4.La equidad

El principio de justicia social es clara-mente asumido por las organizaciones dela sociedad civil, quienes además deman-dan una justicia tributaria que permitaorientar la inversión y el gasto público deacuerdo con los compromisos del PactoFiscal. Otro principio destacado es la equi-dad, base para la no-exclusión de las ac-ciones y beneficios del desarrollo. En ge-neral, existen coincidencias en torno a loque se requiere para experimentar unamejora en el bienestar de la población: lanecesidad de alcanzar un crecimiento eco-nómico elevado, que se torna insuficientesi no va acompañado por medidas que pro-muevan la equidad. No obstante, existendiferentes interpretaciones de lo que seentiende por equidad, ya que mientras laspropuestas de organizaciones sociales y delgobierno entienden equidad como mejoras

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Bases para un Crecimiento con Equidad

en la distribución del ingreso, otras, aso-ciadas con los sectores empresariales, loidentifican con la igualdad de oportunida-des.4

Aunque en varias propuestas se incluyela equidad de género como un eje trans-versal, la formulación de propuestas con-cretas para superarla es limitada, con laexcepción de la propuesta de la CNOC.Algo similar ocurre con el tema de lamulticulturalidad, cuya incorporación comoeje transversal se encuentra en las propues-tas de las organizaciones sociales y cen-tros de investigación. Estas institucionesreúnen a un fuerte porcentaje de indíge-nas, y han asumido la conciencia que elEstado guatemalteco debe ejecutar fran-camente políticas dirigidas a reconocer elderecho de cada pueblo a proyectar su de-sarrollo desde las coordenadas de su cul-tura, así como el derecho a luchar contrala exclusión derivada de la segregación ra-cial. SEGEPLAN identifica claramenteeste eje, aunque no lo articula estruc-turalmente en el cuerpo de su propuesta.Por su parte, las propuestas del sector pri-vado adolecen de una insuficiente consi-deración de la diversidad étnica y culturaldel país y no consideran políticas específi-cas dirigidas a los grupos más desfavo-recidos ni a las mujeres.

En general, no se vislumbra una con-cepción diferenciada del desarrollo, lo quesignifica que no se comprende que un su-puesto de la realidad rural, en particular,es la desigualdad, lo cual implica diferen-tes velocidades en el desarrollo de cadaregión y aún en el ámbito local. Por ello, elmapa del desarrollo futuro debe construir-se como un mosaico de complementa-riedades y de acciones diferenciadas paralograr los niveles mínimos necesarios para

el despegue hacia una economía con ma-yores niveles de desarrollo humano.

Entre las propuestas sobre desarrolloeconómico, la reducción de la pobreza estáafuera de muchas de ellas, a pesar de quedos iniciativas (la ERP del Gobierno y elestudio de pobreza del Banco Mundial) serefieren exclusivamente a este tema. Lainiciativa de OIM propone potenciar el usode las remesas, es decir, los recursos en-viados por emigrantes guatemaltecos en elexterior a sus familiares en Guatemala paraaumentar su efecto sobre la reducción dela pobreza. Pero cuando se observa el to-tal de propuestas económicas, las coinci-dencias que se encuentran, en el tema dela reducción de la pobreza, se acercan algrado de coincidencias halladas en el temadel desarrollo de la infraestructura.

Por su parte, el Gobierno, las varias or-ganizaciones sociales y un centro de in-vestigación, en sus mociones sobre desa-rrollo rural, coinciden en que éste debeorientarse a superar las brechas existentesen términos de pobres y no pobres, lo quesupone unas modificaciones institucionalesy una adecuada redistribución del gastopúblico, en complemento con la inversiónprivada y las acciones de la sociedad civil.

El desarrollo rural significa también lasuperación del modelo que privilegia lamayor concentración de recursos, activi-dades productivas y servicios en las áreasurbanas. La AGEXPRONT plantea la in-corporación de las áreas rurales al desa-rrollo por medio del comercio exterior, con-tribuyendo así a la disminución de la po-breza, pero no propone una política espe-cífica para reducirla. Lo anterior refleja lafalta de una visión integral de acción con-tra la pobreza, que reúna tanto las políti-cas públicas —incluyendo las contempla-

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Bases para un Crecimiento con Equidad

das en el ERP, que se centran en el gastopúblico— como los procesos de transfor-mación productiva, de generación de em-pleo, de participación y de descentraliza-ción.

5. La sostenibilidad ambiental

Todas las propuestas de desarrollo ruralhacen referencia a la sostenibilidad ambien-tal, y la mayoría de ellas conciben lasostenibilidad como la base material parael desarrollo rural. Sin embargo, únicamen-te las propuestas de IPES y de la Platafor-ma Agraria incorporan la sostenibilidad am-biental como un criterio transversal, quedebe permear todas las políticas públicas,mientras que tres propuestas (CNOC, Pla-taforma Agraria e IPES identifican la im-portancia del ordenamiento territorial comouna estrategia base de planificación para elmanejo sostenible de los recursos natura-les y la sostenibilidad de los procesos pro-ductivos y del desarrollo en general.

Además de estos aspectos positivos enel plano conceptual, existen dos grandespuntos de encuentro. El primero reside enque la mayoría de propuestas llaman apriorizar el manejo sostenible de los recur-sos naturales para impulsar nuevos moto-res de desarrollo económico o fuentes deingresos. Así, algunos sectores identificanla oportunidad que se abre para promoverel desarrollo turístico, otros identifican elpotencial para desarrollar el sector fores-tal, y otros más vinculan el manejo soste-nible de los recursos al desarrollo de laagroindustria orientada no sólo a produc-tos orgánicos sino a procesos productivosambientalmente sostenibles.

Dentro de ese marco, CACIF yAGEXPRONT visualizan el manejo sos-

tenible de los recursos naturales como unelemento que puede apuntalar los esfuer-zos hacia la competitividad económica. Fi-nalmente, las propuestas de CNOC, Plata-forma Agraria e IPES coinciden en propo-ner el desarrollo de mercados de serviciosambientales como estrategia para generaringresos para comunidades ubicadas enzonas productoras de agua.

Un segundo punto de encuentro se re-fiere a la necesidad de desarrollar lainstitucionalidad para conservar las fuen-tes de agua y reducir la contaminaciónhídrica. Unos lo piensan para mejorar lasalud pública, otros, para asegurar el acce-so al agua a los grupos en situación de po-breza; otros más, para garantizar el accesocontinuo a un insumo básico para los pro-cesos productivos. Finalmente, un tercerpunto en el que coinciden la mayoría depropuestas es en la necesidad de invertiren saneamiento ambiental en el área ruralcomo estrategia para mejorar la salud pú-blica.

El escaso desarrollo que la mayoría depropuestas le otorga al tema de lasostenibilidad ambiental no permitevisualizar divergencias explícitas. Sin em-bargo, se intuyen algunas posibles diver-gencias implícitas, en tanto unos sectorestienden a abordar ciertos temas y otros sec-tores a omitirlos por completo. Este es elcaso de al menos dos temas. El primeroes la descentralización del manejo de losrecursos naturales como estrategia parabeneficiar a los hogares de bajos ingresos.El segundo es la necesidad de mejorar elacceso a la tierra y asegurar su manejo ade-cuado en respuesta al valor cultural quemuchos pueblos indígenas le otorgan a esterecurso más allá de constituir un activo pro-ductivo.

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Bases para un Crecimiento con Equidad

Las propuestas de CNOC, PlataformaAgraria e IPES abogan, en ambos temas,por la necesidad de que los pueblos indí-genas ejerzan su derecho de decidir paraqué y cómo manejarán los recursos natu-rales dentro de los territorios que habitan.Las propuestas del sector gubernamentaly de los empresarios organizados omitenestos temas.

6. El desarrollo rural y el acceso a la tierra

Las políticas para el desarrollo rural con-tenidas en las propuestas analizadas estánorientadas a la proposición de nuevosmotores del desarrollo rural, en sustituciónde los tradicionales agropecuarios, e inclu-yen actividades no agropecuarias como elecoturismo, las manufacturas, y la trans-formación de productos agrícolas y pecua-rios. Se contempla la ejecución de diver-sas políticas para lograrlo, y se persiguedar un impulso a estas nueva actividadesmediante el uso de la tecnología, el mejo-ramiento de los mercados agropecuarios,la ampliación de los servicios y de la infra-estructura de apoyo a la producción —te-lecomunicaciones, carreteras, capacitación,electricidad— y una modernización del sis-tema financiero para facilitar el acceso alcrédito.

También existen coincidencias en cuan-to a la importancia de crear un clima favo-rable a la inversión, que incluya a la pe-queña y a la mediana industria. Las condi-ciones básicas para lograrlo son: contar conuna moderna legislación agraria y ambien-tal que facilite la ejecución de políticas am-bientales; alcanzar, mediante la aplicaciónde tales políticas, los objetivos sociales dedesarrollo, y promover la conservación ymanejo de los recursos naturales a fin de

generar mayores ingresos que incrementenel nivel de desarrollo humano de las pobla-ciones rurales.

Las propuestas de política que no tie-nen consenso son las relacionadas con laseguridad jurídica sobre la tierra, orienta-da a proteger los derechos indígenas, asícomo el acceso a la tierra por la vía de laexpropiación. Ambos temas son parte delos problemas estructurales del área rural,y constituyen los ejes políticamente mássensibles. Específicamente, el principio delos derechos históricos de los indígenas enrelación con la tierra, que plantea explíci-tamente la Plataforma Agraria, no es com-partido por los empresarios ni por el Go-bierno, a pesar de la aprobación del Con-venio 169 –que sí lo plantea- por parte delCongreso de la República.

7. La movilización de recursos paraimpulsar el crecimiento con equidad

Los costos más importantes que se in-fieren de las diversas propuestas sobre de-sarrollo económico y rural están principal-mente en el rubro de gasto social —educa-ción y salud—, así como en infraestructu-ra básica y productiva. En general, se con-templa cubrir estos costos con un alza enla carga tributaria, propósito implícito encasi todas las propuestas, aunque tambiénse esperaría un fuerte apoyo de la comuni-dad internacional en el caso de la propues-ta del Gobierno.

Si bien las propuestas no especifican elmonto de los recursos requeridos para im-pulsar las políticas y programas que se re-comiendan, normalmente el Pacto Fiscales tomado como referencia aceptada, conlo cual se infiere la necesidad de elevar lacarga tributaria al 12%, sin especificar

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Bases para un Crecimiento con Equidad

cómo se alcanzará. Aunque varias propues-tas se refieren a la urgencia de incremen-tar la carga tributaria, principalmente for-taleciendo la SAT y eliminando las exen-ciones y exoneraciones fiscales, al menosdos propuestas (CACIF y AGEXPRONT)también se inclinan por promover nuevosincentivos fiscales sin especificar las fuen-tes alternativas de financiamiento. Por suparte, CNOC plantea la necesidad de ase-gurar la justicia tributaria, lo cual puedeinterpretarse como la aplicación del princi-pio de progresividad, es decir, el mayorpago proporcional de impuestos por partede los que más ganan.

Las propuestas vinculadas al sector em-presarial hacen ver que el crecimiento enla recaudación debe estar enmarcado enun crecimiento económico elevado, lo cualtambién puede redundar en una mejora enla recaudación tributaria. A su vez, variaspropuestas consideran que el gasto públi-co debe ser modificado por medio dereasignaciones hacia los sectores socialesy mediante el aumento de la eficiencia yeficacia del gasto público. Esto último selograría con base en instrumentos queinvolucran mayor rendición de cuentas yevaluación ex ante y ex post de los progra-mas públicos, como la implementación delSistema Nacional de Inversión Públicas(SNIP)*, del Sistema Integrado de Admi-nistración Financiera (SIAF)** y de un sis-tema de indicadores de progresividad y pro-ductividad del gasto y de la inversión pú-blica.

Existen ciertos acuerdos sobre contarcon cuentas fiscales equilibradas, aunqueello se entiende de forma diferente deacuerdo a cada propuesta. Por ejemplo,el Pacto Fiscal y las propuestas de Sí Va-mos por la Paz y de Qonojel, se refieren a

que debe estar en alrededor del 1% del PIB,mientras que el Gobierno lo ubica en unrango entre el 1% y el 2%. El CIEN pro-pone una política fiscal anticíclica, o seacontar con superávit fiscales en los perío-dos de alto crecimiento, y déficit en losperíodos de contracción económica.5 Porel lado de la inversión pública, las propues-tas de desarrollo económico coinciden enla necesidad de alcanzar una inversiónmayor al 4% del PIB, a la par de laimplementación del SNIP.

8. El papel del Estado

Se encuentran coincidencias y divergen-cias en relación con el papel del Estado.La mayoría de las instituciones coincidenen destacar la función reguladora del Esta-do. Otra función importante en la que co-incide la mayoría es la de asignarle al Esta-do el papel de promotor y orientador deldesarrollo. Eso es un elemento esencial,ya que en parte por la ausencia y debilidadde ese Estado que se han incrementado lasinequidades y exclusiones que hoy carac-terizan al país y obstaculizan su desarro-llo. De ahí que las propuestas de las orga-nizaciones de la sociedad civil planteenabiertamente las necesarias transformacio-nes institucionales para que el desarrollorural que promueva el Estado sean acor-des con las características socioculturalesde la población.

Lo anterior hace resaltar algunas dife-rencias asociadas al vínculo entre la equi-dad y el papel del Estado en particular. Así,la propuesta de la CNOC le asigna al Esta-do un papel de enérgica intervención paraposibilitar la reforma agraria integral, basede su estrategia. Asimismo, la PlataformaAgraria establece que para que el Estado

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Bases para un Crecimiento con Equidad

asuma la función social en el tema de lapropiedad, deben darse reformas constitu-cionales. En contraste, el CIEN y las or-ganizaciones empresariales visualizan unEstado pequeño con un papel primordial-mente facilitador, al que se le asigna unpapel menos importante en las propuestasde desarrollo rural. Lo que plantean estasinstituciones es la necesidad de que el Es-tado cumpla con un papel promotor y re-gulador, pero no se refieren a la necesidadde que el Estado juegue un papel que in-tervenga en las reglas del mercado y en loque se refiere a los derechos y obligacio-nes individuales, a fin de asegurar la gene-ración de bienes públicos estratégicos talescomo la conservación de la biodiversidad,la provisión de agua para el presente y elfuturo, y la formación de una cultura so-cial pro ambiental.

Una manifestación de la debilidad de laspropuestas en materia de institucionalidadpara el desarrollo es la insuficiencia en elanálisis y en la proposición de mecanis-mos financieros para promover el desarro-llo. Ello se aplica al tema del crédito parafinanciar la inversión privada en general.

Las altas tasas de interés representan unobstáculo —en ocasiones insuperable—,en la obtención de recursos que podríandirigirse a las mayorías campesinas. Estasmayorías campesinas se ubican en los es-tratos informales de la economía y paraesos grupos deben diseñarse unos sistemasadecuados a sus características culturalesy a sus condiciones específicas de exclu-sión. Por ejemplo, deben definirse políti-cas de crédito dirigidas a las mujeres delámbito rural y a las comunidades ruralesorganizadas.

El impulso al crecimiento conequidad

A. Principios generales

Del análisis de las diversas propuestasque se refieren al crecimiento económicoy al desarrollo rural, y tomando en cuentalas Metas del Milenio en materia de pobre-za extrema, así como los debates en la Mesaintersectorial sobre Desarrollo Económico,pueden distinguirse cuatro principios quesirven de marco para el conjunto de políti-cas y programas que deben implementarse.

Estos principios toman en cuenta que elimpulso al crecimiento económico con equi-dad se justifica habida cuenta que el creci-miento de los ingresos no es un fin en sí,sino que constituye un medio para reducirla pobreza extrema e impulsar el desarro-llo humano. También se reconoce que laequidad es un principio válido en sí mis-mo, además de ser un ingrediente que con-tribuye a la cohesión social, que requiereel crecimiento sostenible.

A esta necesidad de sostenibilidad so-cial del crecimiento se agrega el imperati-vo de asegurar la sostenibilidad ambiental,así como el reconocimiento de que, en uncontexto de globalización, el crecimientotiene que basarse en una competitividadcreciente con requisitos sistémicos y terri-toriales. Tales principios se elaboran enmayor detalle a continuación, tomando encuenta los acuerdos ya existentes en estamateria en Guatemala.

1. El crecimiento económico como mediopara impulsar el desarrollo humano

Cuando se habla del tema del crecimien-to es preciso tomar como marco lo esta-

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Bases para un Crecimiento con Equidad

blecido en la Constitución (artículo 119,inciso a), en el sentido de que es obliga-ción fundamental del Estado “Promoverel desarrollo económico de la Nación, esti-mulando la iniciativa en actividades agrí-colas, pecuarias, industriales, turísticas yde otra naturaleza”. En el inciso d) delmismo artículo se establece como obliga-ción del Estado “Velar por la elevación delnivel de vida de todos los habitantes delpaís, procurando el bienestar de la fami-lia”.

Además, se constituye la obligación delEstado de “formular y realizar las políticasque tiendan a crear y mantener condicio-nes cambiarias y crediticias favorables aldesarrollo ordenado de la economía nacio-nal” (artículo 132).

También conviene tomar en cuenta losartículos referidos a las relaciones interna-cionales del Estado, para favorecer la inte-gración económica centroamericana y paraestablecer relaciones de cooperación paraencontrar soluciones a sus problemas co-munes y formular políticas conjuntas parafavorecer el progreso de las naciones res-pectivas (artículos 150 y 151).

En el Acuerdo sobre Aspectos Socio-económicos y Situación Agraria, el Gobier-no asumió el compromiso de adoptar polí-ticas tendientes a alcanzar un crecimientosostenible del PIB a una tasa no menor del6% anual, básicamente como un mediopara disfrutar de una política social avan-zada, sin especificar principios o compro-misos adicionales sobre el tema.

En el Pacto Fiscal se plantea el creci-miento económico sostenido como un me-dio para darle sostenibilidad a las finanzaspúblicas, para generar un empleo que lepermita a la población cubrir sus necesida-des básicas, y para beneficiarse de una

política social avanzada, como lo planteael ASEA. Una forma de sintetizar lo ante-rior es definir, como principio, que es res-ponsabilidad fundamental del Estado pro-mover el crecimiento, el cual a su vez esun medio –y no un fin en sí mismo- paraimpulsar el desarrollo humano.

2. La base sistémica y territorial de lacompetitividad

No hay referencias directas en la Cons-titución ni en los Acuerdos de Paz a lacompetitividad. En el Pacto Fiscal se aso-cia el incremento de la competitividad, jun-to con la protección y estímulo del ahorroy de la inversión nacional y extranjera, conel crecimiento, aunque sin mayores deta-lles. Sin embargo, un principio básico, asu-mido por las propuestas que se planteancon relación a este tema, es que lacompetitividad tiene una base sistémica.

Existe un creciente consenso acerca deque la competitividad no depende sólo dela eficiencia o de las capacidades de lasempresas individuales, sino también delentorno en el cual se encuentran las em-presas, lo cual incluye desde los recursoshumanos, la infraestructura, los serviciosde apoyo y la seguridad, hasta los arreglosinstitucionales que inciden en la adminis-tración de justicia, las relaciones obrero-patronales y la capacidad de cooperar yllegar a acuerdos. Por lo tanto se requiereuna visión amplia del impulso de lacompetitividad, en el sentido de que paraello es necesaria la conjunción de la acciónde múltiples actores, y en el contexto deuna base territorial claramente definida.

La experiencia internacional muestra quela aptitud de mantener un desarrollo eco-nómico permanente, conservando la capa-

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Bases para un Crecimiento con Equidad

cidad competitiva, depende de la posibili-dad de la creación de un entorno territorialinnovador, donde las redes de proveedo-res y clientes, servicios a la producción, yrecursos humanos, —en razón de sus re-laciones de proximidad y confianza, y desus intereses comunes en torno al desarro-llo—, cooperan para reducir la incertidum-bre y los costos de transacción y de la in-novación. Esta es la vía para la construc-ción de una nueva forma de competitividad:la competitividad sistémica del lugar.6

El territorio se vuelve entonces no sola-mente una fuente de estímulos para locali-zar inversiones, sino para generar recursosestratégicos que son la base de lacompetitividad de las empresas. Constitu-ye un entorno que produce y mantiene lasventajas competitivas propias, que consis-ten en conocimiento, capacidad de apren-dizaje colectivo, potencial endógeno y ca-pital social.

Estos entornos territoriales innovadoresincluyen el sistema de empresas, institu-ciones, actores económicos y sociales, enel que las empresas toman las decisionesde inversión, y dentro de ese contexto. Elcapital social, construido a partir de la co-operación, o específicamente, de una alian-za estratégica entre la administración pú-blica (nacional y local) y la sociedad civilorganizada, es la base para la formacióndel capital territorial competitivo y de losentornos innovadores.

Un primer reconocimiento de la impor-tancia de la dimensión territorial en lacompetitividad se encuentra en la legisla-ción sobre descentralización y Consejos deDesarrollo aprobada en el 2003, puesto quefavorece la formulación e implementaciónde políticas territoriales que pueden con-tribuir a la competitividad.

3. La equidad

La equidad es el tercer principio y, a suvez, objetivo de la presente propuesta. Lasdesigualdades económicas y sociales entrediversos grupos sociales, incluyendo a po-bres y ricos, indígenas y no indígenas, áreasrurales y urbanas, hombres y mujeres, sonnotables y están bien documentadas.7

La equidad también tiene que concebir-se como un condicionante fundamental dela seguridad y de la cohesión nacional. Enla medida que continúen prevaleciendo lasgrandes desigualdades que han caracteri-zado la historia de Guatemala, será muydifícil convertir a Guatemala en un paíscompetitivo y dinámico. La Constituciónrecoge este principio de diferentes formas.Por una parte, destaca los derechos socia-les, a los cuales les dedica un capítulo en-tero (II) y, por otra, resalta dentro de éstosy como parte del régimen económico ysocial, la obligación del Estado de “Impe-dir el funcionamiento de prácticas excesi-vas que conduzcan a la concentración debienes y medios de producción en detri-mento de la colectividad”(Artículo 119, h). A su vez, el Acuerdo sobre AspectosSocioeconómicos y Situación Agraria estáorientado principalmente a combatir la po-breza, la discriminación y la marginación,como se infiere claramente de susconsiderandos y de las diversas propues-tas que desarrolla posteriormente. Las cua-tro partes que contiene —democratizacióny desarrollo participativo, desarrollo social,situación agraria y desarrollo rural, y mo-dernización de la administración pública—se muestran orientadas a favorecer unamejor distribución de los frutos del creci-miento económico.

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Bases para un Crecimiento con Equidad

La Constitución también incluye dentrodel Artículo 119 la obligación del Estadode impulsar activamente programas de de-sarrollo rural. Además, el Acuerdo sobreAspectos Socioeconómicos y SituaciónAgraria le dedica un amplio apartado altema, cubriendo propuestas en materia departicipación, acceso a la tierra y a recur-sos productivos, estructuras de apoyo, or-ganización productiva de la población ru-ral, marco legal y seguridad jurídica, regis-tro de la propiedad inmueble y catastro,protección laboral, protección ambiental yrecursos.

El ASESA también destaca las propues-tas sobre el empleo mediante una combi-nación de acciones que incluyen laconcertación para dar lugar a inversionesque generan empleo, la capacitación labo-ral, una legislación laboral tutelar y un for-talecimiento de la capacidad de inspeccióny de concertación del Ministerio de Traba-jo y Previsión Social.

Por su parte, el Pacto Fiscal establececomo objetivo fundamental del Estado pro-curar el bienestar del ser humano median-te el crecimiento económico y el desarrollosocial, afirmando que, para que el bienes-tar sea sostenible debe sustentarse, entreotras cosas, en la distribución equitativa delingreso. Además, tanto el ASESA comoel Pacto Fiscal asumen el compromiso deasegurar que el sistema tributario seaglobalmente progresivo, es decir, “que lacarga tributaria promedio (relación ingre-sos tributarios netos/PIB corriente) aumen-te en la medida en que el ingreso de loscontribuyentes sea mayor”.8

4. La sostenibilidad ambiental

La Constitución indica claramente quees obligación del Estado “Adoptar las me-

didas que sean necesarias para la conser-vación, desarrollo y aprovechamiento delos recursos naturales en forma eficiente”(Artículo 118, inciso c). En el Artículo 97se recomienda prevenir la contaminacióndel ambiente y mantener el equilibrioecológico, evitando la depredación de losrecursos naturales; en el 126 se declara deurgencia nacional e interés social lareforestación del país y la conservación delos bosques. En el Acuerdo sobre Aspec-tos Socieconómicos y Situación Agraria sedestaca la diversidad biogenética y forestaldel país y se define el desarrollo sosteniblecomo “un proceso de cambio en la vidadel ser humano, por medio del crecimientoeconómico con equidad social y métodosde producción y patrones de consumo quesustenten el equilibrio ecológico”. Se lla-ma la atención a que este proceso implicarespeto a la diversidad étnica y cultural, yotorga garantías a la calidad de vida de lasgeneraciones futuras. Lo anterior permiteidentificar con claridad a la sostenibilidadcomo un principio que es parte del con-cepto mismo de desarrollo humano.

B. Políticas e instituciones

A continuación se presenta la propuestade unas políticas para impulsar el crecimien-to con equidad, a manera de base para es-timular un debate y eventuales acuerdossobre las políticas que Guatemala requie-re. En particular, las políticas que se pro-ponen toman en cuenta los principales prin-cipios generales que las animan, y que serefieren al crecimiento, la competitividad,la equidad y la sostenibilidad ambiental. Enrelación con la implementación de las pro-puestas cabe tomar en cuenta su dimen-sión institucional, es decir, las normas for-males (legales, que dependen de la capaci-

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Bases para un Crecimiento con Equidad

dad de sanción del Estado) e informales(culturales, dependientes de convenciones,reglas morales y normas sociales, que de-penden de la presión o control social) quedeterminan si estas políticas pueden darlugar a incentivos que efectivamente pro-muevan un crecimiento con equidad.9

En general, en la medida en que se creeno desarrollen normas formales e informa-les que garanticen derechos y obligacionesbien definidos, concertados y aplicables demanera equitativa para amplios sectores dela población, -incluyendo el derecho a lapropiedad-, habrá una mayor probabilidadde que las políticas sugeridas tengan éxito.Esto se aplica especialmente a las institu-ciones que regulan el acceso y uso de re-cursos que pueden generar riqueza, comoel capital, la mano de obra, la tierra y losrecursos naturales, además de ciertos ser-vicios básicos, como la educación. Si losarreglos institucionales favorecen un acce-so amplio y seguro a estos recursos, habrámayores posibilidades de que las políticasmacroeconómicas, sectoriales y territoria-les tengan éxito en promover el crecimien-to con equidad.10

Asegurar que los cambios institucionales,especialmente los cambios informales ema-nados de la sociedad, se orienten en estadirección dependerá de la interacción ycapacidad de negociar y de llegar a acuer-dos entre todos los sectores, con base enuna adecuada capacidad organizativa ypropositiva de todos, especialmente deaquéllos que hasta ahora han sido exclui-dos. Esta labor social y política contribui-rá a una convergencia entre cambiosinstitucionales informales y cambiosinstitucionales formales, resultantes decambios de la legislación y asociados alpapel del Estado.

I. El impulso del crecimiento

1.Antecedentes

A pesar de que en Guatemala se ha al-canzado una estabilidad macroeconómica,reflejada en una inflación baja y en un dé-ficit fiscal reducido, el crecimiento econó-mico se ha estancado, y la brecha externacontinúa aumentando como resultado dela reducción de las exportaciones y del au-mento significativo de las importaciones..Superar esta situación requiere: a) asegu-rar la estabilidad macroeconómica, garan-tizando al mismo tiempo un tipo de cam-bio competitivo; b) establecer una econo-mía exportadora que garantice el crecimien-to de las exportaciones como base princi-pal del crecimiento económico; c) generarconfianza para estimular las inversiones, yd) impulsar el desarrollo de nuevos moto-res de crecimiento como fundamento deun aumento creciente de la producción yde las exportaciones, y con base en unavisión territorial del desarrollo. A conti-nuación se identifican las políticas para cum-plir con estos propósitos.

2.Estabilidad con tipo de cambiocompetitivo y Pacto Fiscal

Los ingresos de las personas son unmedio para favorecer el desarrollo huma-no, y la inversión y las exportaciones sonlas bases del crecimiento de los ingresos,pero en los últimos años las altas tasas deinterés han obstaculizado la inversión, y elvalor alto del quetzal en relación con el dólarha castigado las exportaciones11 . Ambosproblemas requieren soluciones, que estánvinculadas. Dado que el mercado internotan pequeño de Guatemala no permite ser

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Bases para un Crecimiento con Equidad

la única base de un crecimiento alto y sos-tenido, el desarrollo de las exportacionesse vuelve indispensable para asegurar estecrecimiento. Lo que ha ocurrido es quemientras el tipo de cambio (nominal) hapermanecido más o menos constante enlos últimos años, en torno a 7.7 quetzalespor dólar, la inflación en Guatemala ha sidomayor que la de otros países.12

Lo anterior ha encarecido las exporta-ciones y abaratado las importaciones. Exis-ten dos formas de evitar este fenómeno:uno es asegurar que la inflación de Guate-mala sea equivalente a la del exterior (entorno al 2% en los Estados Unidos), peroello no parece factible a corto plazo, espe-cialmente en un contexto internacional dedeflación. La otra indica que, si la infla-ción en Guatemala continúa siendo mayorque en el exterior –como ocurre actualmen-te-, hay que administrar el tipo de cambiode manera que se deprecie para compen-sar esta diferencia. Por ejemplo, si la in-flación en Guatemala fuera del 7% y la deEstados Unidos del 2%, el quetzal tendríaque depreciarse en un 5% para no castigarlas exportaciones. Se justifica esta políticacomo forma de asegurar un tipo de cam-bio neutral.13

Sin embargo, es difícil evitar que el tipode cambio real continúe apreciándose comohasta ahora, sobre todo si el conjunto decondiciones macroeconómicas no lo res-paldan. En primer lugar, si el déficit fiscalse financia con endeudamiento interno, pormedio de bonos que el Ministerio de Fi-nanzas vende a los bancos, a entidadesdescentralizadas o al público, se reduce elmonto de recursos disponible para la in-versión privada y, debido a una mayor es-casez de financiamiento, se estimula un alzade la tasa de interés. Aparte de que ello

no favorece la inversión productiva, tam-bién atrae capital financiero del exterior,aumentando la cantidad de divisas en elpaís, y contribuyendo a que se mantengael alto valor del quetzal en relación con eldólar, aun cuando la inflación sea mayoren Guatemala que en los Estados Unidos.En segundo término, aun cuando no se es-timule el aumento de las tasas de interés,el ingreso de capitales asociados al lavadode dólares también puede contribuir a unalto valor del quetzal frente al dólar.

Lo anterior justifica dos orientacionesde política para contribuir a que se man-tenga un tipo de cambio que no castiga alas exportaciones. Primero, debe reducir-se el déficit fiscal (especialmente si se fi-nancia con endeudamiento interno) a alre-dedor del 1% del PIB, como se acordó enel Pacto Fiscal. Al no ser necesario finan-ciar una alta proporción del gasto públicocon la venta de bonos en el país, se favo-recerá el establecimiento de tasas de inte-rés menores; o, cuando menos, no habráuna presión fuerte para que aumenten. Estodeberá complementarse con otros meca-nismos para financiar las inversiones —como se propone más adelante, medianteun Fondo Mixto para inversiones pione-ras— que favorezcan unas tasas más ba-jas para ejecutar proyectos productivos. Lamenor tasa de interés no sólo no estimula-rá más la entrada de capitales externos decorto plazo, sino que además favorecerála inversión productiva en vez de la inver-sión en papeles del Gobierno. Al atraermenos capitales del exterior, habrá unamenor oferta de divisas, con lo cual el va-lor del quetzal en relación con el dólar ten-derá a no subir.

Lo anterior tendría que complementar-se con una segunda orientación de políti-

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Bases para un Crecimiento con Equidad

ca: aumentar el riesgo para aquellos quetraen capitales de dudosa procedencia,14

agregando otras acciones dirigidas a redu-cir la disponibilidad de dólares en la eco-nomía.15 Se trata de un desafío político yno solo técnico. El aumento del riesgo debeser parte de un combate decidido en con-tra del narcotráfico, que incluya un con-junto integral de medidas para enfrentarlo,entre las cuales los mayores controles decapitales de origen dudoso serían solamenteuno (véase el capítulo IV sobre seguridad,justicia y derechos humanos).

Tocaría fortalecer la Superintendenciade Bancos y el Ministerio Público, y enespecial, sus respectivas unidades de com-bate al lavado de dinero. Otra medida se-ría la de fortalecer el combate a la evasióntributaria mediante controles cruzados en-tre compras y pago de impuestos. En lamedida que Guatemala sea aceptada porGAFI (conocido en inglés como “FinancialAction Task Force”) nuevamente, cabríafortalecer mecanismos de cooperación in-ternacional e implementar las prácticas su-geridas por la OECD en materia de lavadode dinero.16

Ahora bien, en materia de política fiscalno basta con asegurar un déficit fiscal re-ducido, en torno al 1% del PIB.17 Tam-bién es absolutamente prioritario aumen-tar la carga tributaria para financiar el au-mento del gasto que requiere la promocióndel desarrollo humano, así como compen-sar la reducción de ingresos resultante dela entrada en vigencia del TLC con los Es-tados Unidos, que implicaría una disminu-ción de recursos que en el pasado se obtu-vieron de la aplicación de aranceles y que,con el establecimiento del libre comercio,dejarían de obtenerse.

Frente a lo anterior, se sugieren tres ac-ciones para aumentar la carga tributaria.La primera, y en congruencia con lo esta-blecido en el Pacto Fiscal, se refiere a laeliminación de todas las exenciones yexoneraciones que no estén incluidas en laConstitución. Ello debiera asegurar más del1% del PIB en ingresos tributarios adicio-nales.18 Segundo, y con el fin de cumplircon el doble objetivo de aumentar la cargatributaria y de promover la progresividadglobal de la tributación —es decir, quequien más gane pague proporcionalmentemás impuestos—, tal como quedó estable-cido en los Acuerdos de Paz y en el PactoFiscal, se propone una reforma integral delsistema de tributación directa, que inclui-ría al Impuesto sobre la Renta, al IEMA,el IUSI y un impuesto progresivo a la he-rencia de bienes inmuebles.19

Además de contribuir al aumento de lacarga tributaria, se buscaría que creciera laproporción de la carga tributaria que co-rresponde a impuestos directos. Como par-te de esta reforma se podría eliminar elIEMA, pero una vez hubiera sido compro-bada que el nuevo sistema de tributacióndirecta contribuye efectivamente a aumen-tar la carga tributaria.

En tercer lugar, habría que fortalecer laSAT mediante la implementación de lacuenta corriente tributaria y el refuerzoefectivo de la unidad de contribuyentesespeciales, y aumentar la coordinación en-tre SAT, MP, PNC y OJ para combatir laevasión tributaria, el contrabando y la de-fraudación aduanera.

La eliminación de exenciones yexoneraciones, la reforma de la tributacióndirecta y otras medidas, incluyendo un for-talecimiento gradual de la capacidad de re-

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Bases para un Crecimiento con Equidad

caudación, deberían estar dirigidas a alcan-zar una meta de carga tributaria de entre13.5 y 15%.

En general, habría que retomar el PactoFiscal, y reforzar los mecanismos que con-tribuyan a la mayor transparencia del gas-to público, incluyendo el fortalecimiento yel efectivo acceso público al Sistema Inte-grado de Administración Financiera (SIAF)y la incorporación de los fondos sociales yde las finanzas municipales al SIAF. En loque corresponde a la orientación del gas-to, cabría consolidar el Sistema Nacionalde Inversión Pública (SNIP) como instru-mento para la toma de decisiones sobre lainversión pública, para que con base enindicadores de gestión y de progresividaddel gasto, se beneficiara a los más pobres.Como parte del impulso a la transparenciatambién debería fortalecerse el sistema na-cional de estadística, aumentandosignificativamente el presupuesto para elInstituto Nacional de Estadística y dándo-le autonomía.

A lo anterior se agrega la posibilidad dela reasignación del gasto público, reorien-tándolo a sectores prioritarios según lasorientaciones de los Acuerdos de Paz enesta materia, y reduciendo el gasto militarpara liberar recursos destinados a los sec-tores prioritarios. Esta reasignación del gas-to debiera asegurar un aumento de recur-sos, para ser reasignados, equivalente al1% del PIB. Otras medidas en el ámbitotributario que debieran contemplarse inclu-yen cambios en el régimen de tasa cerodel IVA, sustituyéndolo por uno de exen-ción. Además, habría que continuar con elfortalecimiento gerencial y técnico de lasfinanzas municipales, incluyendo la apro-bación de un nuevo Código Tributario Mu-nicipal.19

Finalmente, y para asegurar que la de-preciación del tipo de cambio no estimulela inflación, convendría combatirla toman-do en cuenta sus orígenes. Primero, ha-bría que reducir o eliminar el déficit cuasifiscal resultante de operaciones de salvatajede bancos o, cuando esto sea inevitable,cabría cubrir estos costos con recursos fis-cales, y no mediante un aumento del cré-dito del Banco de Guatemala. Lo mismose aplica a otras fuentes del déficitcuasifiscal.20

Segundo, cabría ponerle un límite alfinanciamiento del déficit fiscal medianterecursos extraordinarios depositados por elEstado en el Banco de Guatemala. Terce-ro, en la medida que se logre desestimularel ingreso de capitales de origen dudoso,también se evitarían presiones inflacionariasque surgen de la conversión de estas divi-sas a quetzales.21

3.La generación de confianza

Una condición básica, aunque no sufi-ciente, para que las diversas políticas denlugar a un aumento de las inversiones y delas exportaciones consiste en crear un cli-ma de confianza, que reduzca los riesgosy la incertidumbre asociados a cambiospolíticos y del panorama macroeconómico.Crear este clima de confianza requiere deacuerdos básicos sobre la orientación deldesarrollo del país. Además de ello, con-vendría desencadenar un proceso de in-versión privada nacional, orientado a lareactivación económica, que pudiera serseguido por inversiones externas, median-te una serie de acciones o políticas que die-ran lugar a expectativas favorables y a loque en otras latitudes se califica como un“clima de negocios” favorable. Las polí-

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Bases para un Crecimiento con Equidad

ticas o acciones que simultáneamente ge-nerarían confianza y que son acordes conlos principios y compromisos de esta pro-puesta podrían incluir:

a) Realizar un número limitado de con-cesiones importantes que incluyan puertos,aeropuertos y carreteras, complementadaspor proyectos de inversión pública; 22

b) Estimular la construcción de viviendapopular mediante:

i. la canalización de subsidios cubiertospor recursos del presupuesto;

ii. el establecimiento de mecanismos fi-nancieros innovadores que permitan crearinstrumentos financieros que contribuyana ampliar el plazo de los créditos, mejorarlas garantías y movilizar recursos adicio-nales para financiar la vivienda;

iii. el impulso de una reforma institucionaldel sector de la vivienda, asegurando queel Estado cuente con la estructuraorganizativa y normativa que le permitanimplementar adecuadamente una políticaintegral de vivienda.23

c) asegurar la efectiva implementaciónde las nuevas leyes de reforma financieracon el objeto de reducir los riesgos asocia-dos a las debilidades del sistema finan-ciero;

d) iniciar una negociación entre autori-dades gubernamentales nacionales y loca-les con representantes del sector privado,especialmente el financiero, para definir lascaracterísticas de un Fondo Mixto para In-versiones Pioneras que otorgaría créditosbasándose en criterios territoriales y tecno-

lógicos (véase la sección 3 de la Parte IVde este capítulo, sobre Políticas para im-pulsar las innovaciones y el desarrollo tec-no lóg i co ) ;

e) promover una nueva imagen deGuatemala en el exterior, articulándola conuna mayor seguridad (véase el capítulo IV)y con la oferta de bienes y servicios, espe-cialmente turismo, y fortalecer el papel delgobierno en el impulso de redes de coope-ración e instancias de fomento al comercioexterior;

f) asegurar la creación de un mercadocentroamericano unificado, no sólo median-te el libre comercio sino también mediantela homogeneización efectiva de normas,contribuyendo así a mantener la preferen-cia comercial intra centroamericana, convistas a favorecer especialmente las expor-taciones de las pequeñas y medianas em-presas;

g) implementar mecanismos efectivospara favorecer la transparencia (facilitar elacceso de organizaciones nacionales y lo-cales de la sociedad civil al SIAF al tiempoque se amplía su cobertura, por ejemplo),combatir la corrupción y asegurar el casti-go de los corruptos y de los evasores deimpuestos.

4. La política de comercio exterior

La culminación de la negociación y laconsiguiente implementación del Tratadode Libre Comercio de Centroamérica conlos Estados Unidos debe ser la prioridadde la política de comercio exterior. Se tra-ta de un proceso en marcha que regirá lamayor parte de las relaciones económicasde Guatemala con los Estados Unidos, prin-cipal socio comercial del país. Implica

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Bases para un Crecimiento con Equidad

cambios en una serie de políticas, siendola política comercial la vía mediante la cualse reflejan los cambios de estas políticas.Por ejemplo, el acuerdo que se alcancesobre el comercio de productos agrícolasserá uno de los principales condicionantesde cualquier política de desarrollo rural enel futuro.

Las negociaciones de un tratado de li-bre comercio entre Estados Unidos yCentroamérica dieron inicio en la primeraronda de negociaciones en San José deCosta Rica a finales de enero de 2003, yse espera que concluyan en una novenaronda de negociaciones para que tenta-tivamente el tratado se apruebe en el pri-mer semestre de 2004 y pudiera entrar envigencia a finales de ese año.

A la luz de las negociaciones realizadas,y tomando en cuenta las experiencias deotros países como Chile, los temas de ne-gociación del TLC serían los siguientes:

ii) Acceso a mercados: apertura al co-mercio de bienes (en el caso del TLC conChile esto involucró la apertura del 87%de los montos de los productos exportadospor Chile de forma inmediata y el 4.7% delos productos hasta un plazo máximo de12 años).

iii) Apertura del comercio de servicios:financieros, seguros, turismo, transporte yservicios profesionales.

iv) Normativa laboral: adecuación de lasnormas laborales de acuerdo con los con-venios internacionales de la OIT, especial-mente en lo que se refiere a libertad sindi-cal, negociación colectiva, trabajos forzo-sos, trabajo infantil y condiciones de tra-bajo aceptables relativas a salarios míni-

mos, horas de trabajo, seguridad y saludocupacional.

v) Normativa ambiental: mecanismospara preservar el medio ambiente y no de-bilitar la legislación como un medio paraatraer la inversión extranjera.

vi) Comercio electrónico: facilitar el in-tercambio de bienes y servicios a través deInternet.

vii) Inversión: establecimiento de reglaspara reducir o eliminar barreras a la inver-sión extranjera y tratamiento de losinversionistas equiparable al del tratamien-to a los nacionales.

viii) Propiedad intelectual: favorecer ac-ciones para asegurar el respeto a los dere-chos de propiedad de conformidad con loestablecido por la OMC.

ix) Sector público: establecer el accesoa ser oferente en las licitaciones promovi-das por el sector público.

x) Otros: además se tiene previsto esta-blecer acuerdos para favorecer el comer-cio exterior con base en convenios de co-operación que fortalezcan las capacidadesy el conocimiento de los procedimientosde las partes que pretenden firmar el acuer-do; mecanismos para resolver diferencias;procedimientos para la competencia des-leal y cláusulas de salvaguarda.

Lo anterior sugiere, por un lado, evitarque lo acordado cierre posibilidades de ac-ción que promueven el desarrollo huma-no, es decir, que reduzcan excesivamenteel margen de autonomía para implementarpolíticas. Por otra parte, requiere de un

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Bases para un Crecimiento con Equidad

conjunto amplio de políticas nacionales,sectoriales y territoriales para asegurar quese aprovechan las oportunidades y se re-duzcan los riesgos y costos a que podríadar lugar el TLC, tomando en cuenta queinvolucrará a ganadores y perdedores, conel riesgo de que los primeros afectados se-rán los perdedores, sobre todo en el árearural; y a sabiendas que los ganadores sur-girán de manera más gradual. Además,como resultado del TLC habrá una nuevaagenda legislativa de cambios en materiade normas, correspondientes a los incisosanteriores, que requerirán ser puestas enpráctica.

Para aprovechar las oportunidades quese abrirán a los exportadores de productosagrícolas o agroindustriales, debenimpulsarse en el área rural tres tipos depolíticas, absolutamente prioritarias, orien-tadas a suministrar bienes públicos básicospara pequeños agricultores, que incluyen:24

a) crear un programa masivo de infra-estructura física (véase la sección 2e, co-rrespondiente a la infraestructura para eldesarrollo rural y local, en la parte III deeste Capítulo), con caminos asfaltados,acceso a electricidad de bajo costo, siste-mas de irrigación y servicios de telefonía,especialmente en las regiones con mayorpotencial para las exportaciones de peque-ños productores agrícolas, como el Alti-plano;

b) fortalecer la infraestructurainstitucional de pequeños productores me-diante una promoción amplia y decididade asociaciones para contribuir a que losproductores pequeños lleven a cabo con-juntamente actividades de comercializacióny tengan acceso a sistemas de extensión yde crédito rural;

c) financiar, con recursos del Estado,cambios tecnológicos mediante arreglosinstitucionales que articulen a productorespequeños y fuentes de tecnologías.

La propuesta anterior es congruente conel desarrollo de la competitividad con baseen políticas sectoriales y territoriales, comose expone más adelante. En este caso elcrecimiento de las exportaciones de peque-ños productores en el Altiplano estaría ge-nerando una demanda interna de diversosbienes y servicios locales que generaría másempleo y reduciría la pobreza, dándose asíuna relación positiva entre exportaciones yel desarrollo del mercado interno.25

Esta capacidad de generar enlaces esesencial y es lo que distingue la actividadde los pequeños productores de la de losgrandes, que canalizan sus ingresos primor-dialmente a bienes y servicios importados.

Si no se ejecutan estas políticas el TLCresultará en un aumento de importacionesagrícolas y agroindustriales acompañadodel predominio de grandes exportadoresque pueden sobrevivir sin los bienes públi-cos que requieren los pequeños producto-res, repitiéndose la historia de Guatemala,de experimentar un crecimiento económi-co sin equidad.

Por último, Guatemala no debería per-der de vista las perspectivas de asimetríasy de debilidad que tiene un país pequeñocuando concentra la mayor parte de susrelaciones económicas y políticas en unsolo socio más grande y poderoso, comolos Estados Unidos. El avance hacia es-quemas en los que exista un mayor gradode reglas multilaterales, como el ALCA, oque permitan una efectiva diversificaciónde las relaciones económicas y políticas del

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Bases para un Crecimiento con Equidad

país, como un Acuerdo de Integración deCentroamérica con la Unión Europea, de-bería establecerse como orientación estra-tégica de la política comercial de Guate-mala.

Como ya se indicó (Capítulo III), lo an-terior debiera insertarse dentro de una po-lítica exterior de búsqueda de la democra-tización de las instituciones que regulan lasrelaciones económicas y políticas a escalainternacional, de manera que respondan enmayor medida a las necesidades de paísespequeños y en desarrollo como Guatema-la.

5. El desarrollo de cuatro nuevos motoresde crecimiento

La concentración de esfuerzos de inver-sión y, sobre todo, de servicios de apoyo ydesarrollo o de adaptación tecnológica, re-quiere identificar aquellos conglomeradoso “clusters” que efectivamente tengan pers-pectivas de crecimiento. Estos ya han sidoidentificados con base en procesos deconcertación del sector público y privado,e incluyen los siguientes: a) el turismo, b)los recursos forestales, c) los textiles y ves-tuario y d) la agroindustria.26

Ante la necesidad de aumentar lacompetitividad en estos cuatro ejes habríaque contar, especialmente a nivel territo-rial, con cuatro tipos de políticas. En pri-mer lugar, es preciso contar con políticaspara impulsar innovaciones y su difusión,a fin de generar economías de escala, re-ducir costos y mejorar la productividad delconjunto del “cluster” correspondiente.Segundo, cabe flexibilizar la organizaciónde los sistemas productivos y la formaciónde redes y alianzas que equivalen a coope-rar para competir, aprovechando y refor-zando la productividad de las regiones o

ciudades donde están los “clusters”. Ter-cero, se debe favorecer el desarrollo deestos motores del crecimiento articulándo-los con centros urbanos, de manera queexista un mayor contacto entre empresasy un mayor acceso a servicios. Cuarto,hay que promover el desarrollo de institu-ciones que contribuyan al intercambio deinformación, la concertación y el desarro-llo de la confianza.27

Finalmente, hay que asumir un enfoquede género en relación con los nuevos mo-tores de crecimiento, especialmente a la luzde la perspectiva de una creciente absor-ción de mano de obra femenina que, ade-más, podría estar en condiciones más fa-vorables que la de los hombres para asu-mir este tipo de trabajo. Esto se refiere a lahabilidad para realizar tareas delicadas oasociadas a trabajos que en parte son unaextensión de tareas domésticas, como eltrabajo textil asociado a la tradición de te-jer, el turismo asociado a servicios de aseoy preparación de alimentos, o la explota-ción de bosques, asociado a labores de re-colección.28

A continuación se resumen las caracte-rísticas básicas de cada uno de los“clusters” o cadenas productivas que re-querirán de un apoyo estratégico mediantelas políticas enunciadas antes, además delas políticas territoriales que se identifica-rán más adelante.

a) Cluster forestal 29

Guatemala cuenta con un alto potencialpara la producción forestal sostenible ycompetitiva. Para el año 2000, la superfi-cie forestal total era de 49,448 km2, equi-valente al 45.3% de la superficie nacional.Los departamentos más arbolados sonPetén, Alta Verapaz, Izabal, Quiché y

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Bases para un Crecimiento con Equidad

Huehuetenango, que juntos representan el78.7% de la cobertura forestal nacional. Sibien el 60% de los bosques está dentro deáreas protegidas, casi el 75% de las Zonasde Amortiguamiento y de Uso Múltiple delSistema Guatemalteco de Áreas Protegi-das tiene viabilidad legal para la produc-ción forestal. Además, existen alrededor de100 bosques comunales, con potencial deser sujetos de manejo forestal productivo,concentrados en las Verapaces, Sololá yTotonicapán, y cuyo manejo debe ser de-cidido por las comunidades que los poseen.

Además de su amplia cobertura y voca-ción forestal, son múltiples e importanteslos potenciales de Guatemala para impul-sar la producción forestal sostenible y com-petitiva: su posición geográfica en el cen-tro de los principales mercados mundiales;su alta diversidad climática y florística (porejemplo, Guatemala es el país con la ma-yor diversidad de coníferas en el mundo);y un elevado potencial natural productivo.Las tendencias en cuanto a disponibilidadde madera para industrialización arrojan unsaldo favorable en el presente y hacia elfuturo, asegurando la oferta de productospara el mercado externo.

b) Cluster de Turismo

Las ventajas comparativas o los llama-dos factores básicos que hacen de Guate-mala un destino turístico son su cercanía alos Estados Unidos —la principal fuentede turistas—, su clima benigno durante todoel año y la singularidad de la conjugaciónde su rico patrimonio cultural y natural.

Si bien la actividad turística es una delas principales actividades económicas deGuatemala, aún no puede hablarse de laexistencia de un cluster competitivo de tu-

rismo que lleve a este sector a desarrollarenteramente su potencial. Para desarrollarun cluster de turismo es necesario apunta-lar las principales rutas turísticas con in-versiones públicas orientadas a garantizarla seguridad ciudadana, tornar accesibleslos destinos turísticos, y proveer condi-ciones básicas para la salud y la comodi-dad del visitante, tales como agua potable,saneamiento, electricidad, servicios de co-municación y ornato.

También resulta imprescindible promo-ver relaciones de cooperación efectivasentre la iniciativa privada, los gobiernoslocales y las comunidades, y crear institu-ciones que premien la calidad total. Estra-tegias o planes territoriales junto con losacuerdos convenidos en el seno de los Con-sejos de Desarrollo pueden apuntalar estacooperación.

c) Cluster agroindustrial

Guatemala tiene capacidad para produ-cir una alta variedad de productos agríco-las especializados con diversos grados deprocesamiento, entre los que se cuentanproductos alimenticios, ecológicos y plan-tas ornamentales, que podrían beneficiar-se de un acceso preferencial y relativamenteseguro al mercado de los Estados Unidoscomo consecuencia del TLC deCentroamérica con los Estados Unidos.Sólo el sector de plantas ornamentales, flo-res y follajes reúne a 125 empresas pro-ductoras y exportadoras produciendo alre-dedor de 80 especies y 200 variedades quegeneran alrededor de 60,000 fuentes de tra-bajo estables.30 Este subsector ha mostra-do un crecimiento anual del 12% y ha con-tribuido a ingresar divisas al país por unmonto anual promedio de US$ 67 millo-nes.

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Bases para un Crecimiento con Equidad

d) Cluster de textiles y vestuario

El sector de vestuario y textiles es unode los sectores más grandes, y representóel 34.6% del total de las exportaciones notradicionales en el año 2001. Convieneconcebirlo como una cadena que integrelas diferentes formas en que se producenlos textiles y el vestuario, que va desde lasactividades artesanales hasta las empresasindustriales que originalmente se estable-cieron para exportar al mercado centroame-ricano, e incluyendo a su vez a las empre-sas maquiladoras. También hay que in-cluir actividades de diseño y de serviciosde apoyo con posibilidades de generar uncreciente valor agregado.

II. Equidad y sostenibilidad ambiental

1.El crecimiento con equidad y sostenibilidad

Si la reducción de la pobreza dependie-ra únicamente del crecimiento, alcanzar lameta de menor pobreza sólo requeriríaunas altas tasas de crecimiento. Pero enrealidad, la reducción de la pobreza nece-sita que los frutos del crecimiento se distri-buya de manera crecientemente equitati-va. Así, para alcanzar la meta de dismi-nuir la pobreza extrema a una tasa del 10%de la población para el año 2015, como loestablecen las Metas del Milenio, se re-queriría una tasa de crecimiento del PIBpor habitante del 2%; pero en el caso deque simultáneamente se diera un procesode creciente equidad,31 la misma meta po-dría alcanzarse con un crecimiento de ape-nas el 0.3%.

Por el contrario, si hubiera una tasa decrecimiento del PIB por habitante del 2%anual, pero aplicando el mismo proceso de

equidad creciente, la meta de un 10% depobreza extrema se alcanzaría en tan sólo8 años en vez de 15 (entre el 2000 y el2015). 32 Se vuelve fundamental, por lotanto, impulsar no sólo el crecimiento sinotambién la equidad.

Por otra parte, mientras los patrones ac-tuales de crecimiento económico continúensocavando los recursos naturales y labiodiversidad del país, ningún esfuerzo dedesarrollo será viable a mediano y a largoplazo. Mientras las políticas nacionalescontinúen negando la diversidad cultural ylas abismales diferencias entre hombres ymujeres, y en tanto la sociedad siga conci-biéndose como un espacio homogéneo, lasituación de desarrollo de una gran mayo-ría de habitantes continuará siendo preca-ria y vivirá excluida de la legitimación po-lítica y social.33

La sostenibilidad ambiental es significa-tiva desde la perspectiva multicultural delpaís, pues para los pueblos indígenas, lasrelaciones con la naturaleza forman parteesencial de su cosmovisión y espirituali-dad. Además, el manejo sostenible de losrecursos naturales es condición indispen-sable para garantizar el éxito de nuevosámbitos competitivos de desarrollo econó-mico, como la agroindustria, los productosdirigidos a mercados étnicos, equitativos yde calidad, la producción forestal y el tu-rismo.

Una concepción integral del desarrollotambién constituye la base para resolverproblemas críticos de salud pública aso-ciados con la contaminación y con el sa-neamiento ambiental, y es indispensablepara reducir la inseguridad alimentaria. Fi-nalmente, el manejo sostenible de los re-cursos naturales es un condicionante ma-yor para reducir la vulnerabilidad de la agri-

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Bases para un Crecimiento con Equidad

cultura y, en general, para disminuir la vul-nerabilidad social ante fenómenosclimáticos.

De lo anterior se deriva la necesidad deimpulsar una serie de políticas expresamen-te dirigidas a la promoción de la equidad yde la sostenibilidad como parte fundamen-tal del progreso de la competitividad y delfomento del crecimiento económico. Separte de la premisa fundante de que no esposible un crecimiento sostenido y una au-téntica competitividad sin equidad ysostenibilidad.

2. La progresividad de la tributación y delgasto público

La política fiscal es uno de los mecanis-mos más importantes para impulsar la equi-dad y debe constituir un ámbito de absolu-ta prioridad. Como ya se indicó, por ellado de los ingresos corresponde asegurarla existencia de un sistema tributarioglobalmente progresivo, como se acordóen los Acuerdos de Paz y en el Pacto Fis-cal. Ello significa que los sectores de ma-yores ingresos deben pagar proporcional-mente –y no sólo en términos absolutos-más que los sectores de menores ingresos.Una de las formas más efectivas de lograresta forma de equidad –llamada vertical,porque busca beneficiar más a los pobresque a los ricos— es mediante un régimende impuestos sobre la renta en donde seapliquen tasas más altas a quienes gananmás.

La debilidad actual de la tributación di-recta en Guatemala, incluyendo las limita-ciones del IEMA y del ISR en particular,justifica una reforma integral de latributación directa para fortalecer laprogresividad.34 Como parte de esta re-forma de la tributación directa se justifica-

ría modificar y reforzar, con progresividad,el impuesto sobre bienes inmuebles y elimpuesto sobre herencias de bienes inmue-bles, al tiempo que se elimina el IVA apli-cado a transacciones de tierras, como seexplica en la sección referida a la políticade redistribución de tierras.

También es preciso favorecer la equi-dad horizontal, es decir, garantizar queaquellos que tienen los mismos ingresostengan la misma carga tributaria. Ello re-quiere dos orientaciones de política. Laprimera, como se hizo notar, correspondea la eliminación de todas las exencionesno contempladas en la Constitución. Lasegunda se refiere a la necesidad de forta-lecer la capacidad de sanción, asegurandoque la SAT tenga la capacidad y autoridadpara perseguir a los evasores, incluyendoespecialmente a aquellos que tienen ma-yores obligaciones tributarias, siempre den-tro de los límites que establece la ley.

El gasto público, incluyendo las inver-siones públicas, también debiera canalizarseprimordialmente a los sectores más pobresy especialmente a las áreas rurales. Parti-cular atención debiera dársele a los meca-nismos para asegurarle activos a los po-bres, tomando en cuenta, que los pobresse caracterizan por contar con pocos acti-vos —tierra, educación, salud, servicios deagua y saneamiento, caminos rurales yotros tipos de capital—. Dotarlos de estosactivos contribuye a sacarlos de la pobre-za en la medida que facilite su incorpora-ción a procesos de crecientes exportacio-nes e ingresos impulsados por pequeñosproductores agrícolas o agroindustriales,como ya se anotó.

Las estrategias departamentales y mu-nicipales de combate a la pobreza.enmarcadas dentro de planes más amplios

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Bases para un Crecimiento con Equidad

de desarrollo económico local, debieranincluir la movilización de la inversión pri-vada y ser la base para la canalización derecursos que aseguren estos activos. Setrata de un proceso participativo de baseterritorial, de concertación, con consecuen-cias económicas, y que debe complemen-tarse con un gran esfuerzo en materia depolítica social, tema que se trata en el ca-pítulo VI. Sin este esfuerzo en políticasocial, especialmente en lo que se refiere auna ampliación del acceso a servicios desalud y educación de calidad y cultu-ralmente pertinentes, será imposible avan-zar sensiblemente en materia de equidad.

El gobierno central tendría que canali-zar recursos, de manera preferencial, a lasregiones más pobladas y pobres, de formacongruente con la necesidad de contribuiral desarrollo de la competitividad sistémicade los territorios más poblados. Así tam-bién, tendría que darle prioridad a la pues-ta en marcha de unas estrategias de re-ducción de las privaciones en las regionesmás pobres. Dada la alta correlación entrelos departamentos con mayoría indígenaque a su vez son los más pobres, se justi-fica una orientación de recursos públicoshacia estos lugares.

3. Política de competitividad yresponsabilidad social empresarial

El desarrollo de la competitividad enGuatemala debiera basarse en el surgimien-to de un creciente porcentaje de empresa-rios imbuidos de los principios de la res-ponsabilidad social empresarial, entendien-do por ésta no sólo el respeto a la legisla-ción que se aplica a las empresas, y que esespecialmente importante en lo que se re-fiere al respeto de las normas laborales –

con vistas a promover un empleo digno-,tributarias y ambientales, sino que tambiénse extiende a acciones de cooperación yapoyo a grupos externos a la empresa, yaprovengan de comunidades, ya de secto-res en situaciones de desventaja.

Como parte de la Responsabilidad So-cial Empresarial (RES) habría que otorgarleatención específica a la situación especialde las mujeres, y tomar debida nota de losbeneficios que ello implica para la propiaempresa. Esto quiere decir prestar servi-cios de recreación, deporte, salud, educa-ción y cultura a los trabajadores y sus fa-miliares; fomentar los programas de tiem-po de trabajo flexible, así como un servi-cio de guarderías y programas vacacionalespara los hijos de los trabajadores.35 Loanterior es congruente con una visión de lacompetitividad que favorece el desarrollohumano, que amplía las libertades de laspersonas, no sólo mediante la generaciónde empleo e ingresos, sino también conotras actividades de apoyo empresarial enámbitos como los de salud, educación odesarrollo cultural.

En los temas de la competitividad y laresponsabilidad empresarial relativa al me-dio ambiente, corresponde estimular y for-talecer las capacidades de las empresas ru-rales, incorporando el concepto de produc-ción limpia. En particular, el Ministerio deAmbiente y Recursos Naturales (MARN)debería diseñar e implementar programasde apoyo a la competitividad ambiental em-presarial. Entre los instrumentos priorita-rios estarían: a) el desarrollo de progra-mas de inteligencia de mercados sobre pro-ductos ecoamigables; b) el desarrollo desistemas de información y transferencia detecnologías limpias con apoyo financierofocalizado hacia pequeñas y medianas em-

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Bases para un Crecimiento con Equidad

presas; y c) el desarrollo de sistemas decertificación y reconocimiento público deproductos limpios en áreas tales como laagroindustria, el turismo y la producciónforestal.

4. Hacia una política de fomento del empleo digno

La evolución de la distribución del in-greso no depende sólo de la canalizacióndel gasto público a sectores sociales po-bres y vulnerables, sino también de los cam-bios estructurales en la economía y en laspolíticas de empleo que estimulen una ocu-pación productiva y bien remunerada. Enparticular, el desarrollo de los cuatro mo-tores del crecimiento —agroindustria, re-cursos forestales, turismo y textiles y ves-tuario— significaría un aumento de la ca-pacidad exportadora con crecientes nive-les de empleo bien remunerado. En lamedida en que se diera este proceso, po-dría esperarse mejoras en la distribucióndel ingreso.

Por un lado, estarían surgiendo secto-res competitivos, donde los ingresos em-presariales dependen de la competitividady de la capacidad de asumir riesgos razo-nables, y no de rentas asociadas a prácti-cas monopólicas, privilegios o del pago debajos salarios. Por otro, los empleos ge-nerados serían de mayor productividad, conlo que se darían las condiciones para elpago de mayores salarios. El asegurar queesta mayor productividad se refleje enmejores salarios también estaría asociadoa la consideración de normas laborales, in-cluyendo el respeto a la organización co-lectiva de los trabajadores. En particular,se requiere la formulación e implementaciónde una política de empleo digno que, tami-

zada por un diálogo social, podría contarcon los componentes que se identifican acontinuación.

a) Promoción de la productividad eingresos de la economía campesinae indígena.

Esta cuestión requiere, desde la dota-ción de tierras hasta unos programas decapacitación, asistencia técnica, apoyo a laorganización y comercialización, así comoun esfuerzo sostenido de inversión del Es-tado en infraestructura y en educación ysalud. Lo anterior debiera estar acompa-ñado por una política de descentralizacióncon procesos continuos de participación, yplantea el desafío más amplio y ambiciosode reformar el Estado para reflejar la di-versidad cultural del país de manera que,como consecuencia, tenga la capacidad deresponder a las reivindicaciones específi-cas de la población trabajadora indígena.

b) Aumento de la productividad e ingresosde los trabajadores del sector informal

En este caso se requeriría deserviciossimilares a los identificados en el párrafoanterior, con un esfuerzo especial por lle-gar a los más pobres y a las mujeres en lasáreas urbanas, mediante un apoyo de lainversión pública en centros integrados deproducción, centros artesanales y merca-dos.

c) Fomento de la productividad y del em-pleo de calidad entre los segmentos mo-dernos del mercado laboral

Se necesitarían programas de capacita-ción en la empresa, apoyo a la productivi-

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Bases para un Crecimiento con Equidad

dad, y otorgarle especial atención al cum-plimiento efectivo de la legislación del paísen general, especialmente a las normas la-borales y sociales. También cabría incluiren el código laboral nuevas figuras comoel empleo a tiempo parcial, pero aseguran-do el cumplimiento de condiciones míni-mas de trabajo.

d) Aumento de la cobertura del IGSS, especialmente en el área rural y entremujeres e indígenas

La demanda por servicios del IGSS esmayor entre aquellos afiliados que traba-jan en el área rural que son mujeres y sonindígenas.36 Ello contrasta con la orienta-ción del IGSS en los últimos años, que seorienta hacia los servicios destinados al áreametropolitana; por lo tanto se requiere unareorientación de los servicios y un esfuer-zo por ampliar el número de afiliados en-tre la población rural, especialmente entremujeres e indígenas. Esta ampliación debeser parte del proceso de reforma del IGSS,que se analiza en el Capítulo VI.

e) Atención a las mujeres trabajadoras ya la familia

Es preciso ampliar los servicios del cui-dado de niños de familias de pocos recur-sos en los que la madre trabaja, especial-mente cuando es jefa de hogar. Demás.Debe formularse y ponerse en marcha unapolítica de apoyo a la familia para hacecompatibles los requerimientos del trabajocon los de la familia, especialmente entrelos más pobres. La política de empleo tam-bién debería incorporar un apoyo a lasmujeres en el ámbito de la micro y peque-ña empresa (véase las propuestas sobre este

tema incluidas en la sección sobre los pla-nes locales de desarrollo) y darle una aten-ción específica a la mejora de las condi-ciones de trabajo de las mujeres, promo-viendo su traslado de empleos precarios yde baja productividad a empleos formalesde mayor productividad.

En particular, se requiere atender la si-tuación de las mujeres en las industrias demaquila, especialmente en lo referente alcumplimiento de normas laborales quedignifiquen su trabajo. Ello adquirirá cre-ciente importancia frente al mayor relieveque asumirá el respeto de las normas labo-rales en el marco del TLC negociado entreCentroamérica y los Estados Unidos. Loanterior también está asociado con la gra-dual erradicación del trabajo infantil, paralo cual se requiere combinar incentivos(subsidios) para las familias pobres con ni-ños que trabaja, a fin de estimular la asis-tencia escolar y el abandono del trabajopor los niños.

En relación al trabajo de las mujeres engeneral se debería, cuando menos, consi-derar medidas de política en cuatro direc-ciones: Primero, darle un estímulo especí-fico a la incorporación de las mujeres alámbito laboral, particularmente en segmen-tos de ocupación no considerados “tradi-cionalmente femeninos” y cuidando de quelos niveles de remuneración sean equipa-rables con los de los hombres insertos enla misma ocupación. Segundo, las políti-cas de empleo deberían acompañarse depolíticas y programas de formación para eltrabajo que desarrollen las capacidades ydestrezas de las mujeres; que las preparenpara asumir posiciones en ocupaciones notradicionalmente femeninas, además deampliar sus posibilidades de participar ensectores más cercanamente asociadas al

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Bases para un Crecimiento con Equidad

trabajo en el ámbito doméstico, como elturismo, ciertos servicios y ciertas tareasagrícolas. Tercero, se requiere tambiénimplementar paralelamente una políticanacional de apoyo a la crianza, que asegu-re y garantice el cuidado adecuado y res-ponsable de los niños y niñas, y suaprestamiento durante la edad preescolarmientras las madres y padres están ocupa-dos en sus labores.

Finalmente, deberían aplicarse también,de manera paralela, unas políticas orienta-das a cambiar la mentalidad, en la socie-dad guatemalteca, respecto a cómo debe-rían asignarse y compartirse las responsa-bilidades domésticas y de crianza dentrode los hogares. Es decir, deberíapromoverse desde el Estado un cambiocultural profundo en materia de equidadde género que cree un contexto propiciopara que la incorporación de las mujeres alámbito laboral no venga a constituirse enuna carga adicional a las ya múltiples ta-reas que realizan en la esfera doméstica ycomunitaria.

f) Protección de los salarios mínimos ymejora de los ingresos reales de lostrabajadores.

Es preciso una revisión periódica —porejemplo anual— que permita recuperarautomáticamente la inflación pasada asícomo una acción dinámica de la Inspec-ción de Trabajo para hacer cumplir las nor-mas de manera efectiva. También se debealentar la negociación de aumentos sala-riales, mediante convenios colectivos, quelos asocien a mejoras de la productividad,y de buscarse la reducción de la brechaentre salarios mínimos agropecuarios y noagropecuarios.

g) Impulso de programas de empleomínimo, especialmente ante situaciones deemergencia causados por desastresnaturales o crisis económicas.

El mantenimiento o reconstrucción delos caminos rurales acudiendo a técnicasque utilizan intensivamente la mano de obrapuede contribuir a generar ingresos en si-tuaciones extremas, de emergencia o crisiseconómica. Sin embargo, esa area debevisualizarse como medida transitoria, me-nos necesaria en la medida en que se ge-nera un empleo digno, de creciente pro-ductividad.

h) Fortalecimiento técnico, institucional yfinanciero del Ministerio de Trabajo

Como se expuso en el Capítulo III, laimplementación de unas políticas de em-pleo, asegurar el respeto de las normas la-borales y facilitar unos procesos de conci-liación en el mercado de trabajo requiereun fortalecimiento institucional del Minis-terio de Trabajo, garantizándole más re-cursos, más independencia profesional, ymayor calidad técnica.

5. Políticas de redistribución de tierras

La importancia de la tierra como factorde producción, como causa de desigual-dad y como fuente de poder está sujeta ados hechos contradictorios. Por una par-te, los mayores niveles de pobreza en Gua-temala están asociados al área rural y, enparticular, a actividades agrícolas mal re-muneradas en las que la falta de acceso ala tierra restringe —en forma sustancial—las opciones y, por consiguiente, el desa-rrollo humano de la población rural.

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Bases para un Crecimiento con Equidad

Por otra, hay que reconocer que la tie-rra no tiene la misma importancia, comofactor de producción, que tenía en el pasa-do. El creciente proceso de urbanización,la diversificación de la economía y la pro-pia diversificación en el área rural median-te una paulatina importancia otorgada a lasactividades no agrícolas, —como el pro-cesamiento agroindustrial, las artesanías, elturismo y otros servicios—, han reducidola importancia de la tierra, tanto en térmi-nos económicos como políticos.

A las anteriores tendencias a largo plazose une la crisis del café, que ha contribui-do a reducir la rentabilidad, y por consi-guiente el valor, de grandes extensiones detierra que tradicionalmente se han dedica-do a ese cultivo. La situación precaria delos antiguos trabajadores de las fincas ca-fetaleras también ha contribuido a ocupa-ciones y a conflictos que, no obstante loscostos que ello ha significado, a menudohan culminado con negociaciones cuyosresultados han sido mutuamente satisfac-torios para dueños y ocupantes de las fin-cas.

De cara a lo anterior parece posible elimpulso de una política acotada deredistribución de tierras que tome en cuentala situación precaria de la mayor parte dela población rural, pero sin que ello signifi-que grandes y radicales alteraciones de losórdenes socio económico y político nacio-nal. Tomando en cuenta lo anterior, unapolítica de redistribución de tierras debieraseguir las siguientes orientaciones:

Primero, la tierra es un factor de pro-ducción que por sus implicaciones socia-les, políticas y económicas debería estarsujeta a un proceso de regulación por par-te del Estado, de manera que su tenencia oexplotación contribuya a un proceso de cre-

cimiento con equidad, armonía social, ysostenibilidad ambiental. Para poder lle-var a cabo esta función de regulación, elEstado debiera contar con diversos instru-mentos que le permitan intervenir en elmercado de tierras y en el arrendamiento,acudiendo a instrumentos que van desdela aplicación de impuestos hasta la expro-piación, y desde el uso legal de la fuerzahasta la facilitación de procesos deconcertación.37

Segundo, las políticas de redistribuciónde la tierra y las negociaciones sobre acce-so a la tierra debieran enmarcarse dentrode un proceso legal claramente definido,dirigido a contribuir a una creciente seguri-dad jurídica y, específicamente, a contarcon derechos de propiedad cada vez másclaros y respetados. Esto le conviene tantoa los beneficiarios de las políticas deredistribución de tierras como a aquellosque no son afectados por éstas.

Tercero, la diversidad regional de Gua-temala requiere aceptar la posibilidad deque los procesos de redistribución de tie-rras se concreten en formas diversas depropiedad de la tierra, que pueden ser indi-viduales, comunales o colectivos.

Cuarto, debido a que la pobreza rural y,en muchos casos, la inseguridad alimentariano puede eliminarse sin que se desarrolleuna agricultura competitiva, los mecanis-mos de acceso a las tierras deben ir acom-pañados no sólo de apoyos para la produc-ción rentable, sino de políticas que le ase-guren el acceso a otros actores, servicios ymercados. Se requiere un enfoque inte-gral de las políticas de redistribución de latierra. En síntesis, se justifica concebirlas políticas de redistribución de tierrascomo reformas agrarias integrales, ajusta-das a las condiciones sociales y territoria-les de Guatemala.

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Bases para un Crecimiento con Equidad

a) El fortalecimiento de la capacidadregulatoria del Estado

El grado de desequilibrios sociales, po-líticos, económicos y ambientales que ge-nera la tenencia y uso de la tierra en Gua-temala actualmente justifica una accióndecidida del Estado para regularla. Elloincluye desarrollar o fortalecer sus políti-cas e instrumentos de intervención. Enparticular, se sugieren disposiciones de po-lítica que van desde la generación de in-formación hasta la posibilidad de realizarexpropiaciones, pasando por la aplicaciónde impuestos, la reforma de institucionesque facilitan la compra-venta de tierras yla conciliación, y el establecimiento de tri-bunales agrarios y ambientales que contri-buyan a la resolución de conflictos sobrela tenencia de la tierra. Este fortalecimien-to de la capacidad de regular la tierra debeir acompañado, a su vez, de una visiónestratégica,38 que proporcione un mismosentido de dirección a las políticas y a lacapacidad regulatoria, de manera que sepromueva el crecimiento con equidad.

i) Creación del Registro de InformaciónCatastral y modernización del RegistroGeneral de la Propiedad

Para asegurarle al Estado y a la socie-dad una información confiable, y tambiénlas bases para un respeto efectivo a la pro-piedad, correspondería crear el Registro deInformación Catastral y acelerar el proce-so de modernización y descentralizacióndel Registro General de la Propiedad. Lapuesta en marcha de un sistema nacionalde catastro constituye la base para la mo-dernización del registro de propiedades, laseguridad jurídica y el estímulo a las in-

versiones en actividades agropecuarias yurbanas de carácter permanente.

En el contexto de una sociedadmulticultural, la creación y adecuación desistemas de catastro y registro se debe for-mular desde el punto de vista de la exis-tencia de distintas concepciones sobre lapropiedad, la tierra y la gestión territorial.Tierras comunales, ejidos y fincas, entreotros conceptos, pueden constituirse en lasbases de un desarrollo respetando lamulticulturalidad y las distintas evolucio-nes que se pueden derivar de

La seguridad jurídica sobre la tierra tie-ne como precondiciones una asignaciónadecuada de presupuesto y la aprobaciónde la ley de catastro que desde 2001 sedebate en el Congreso de la República yproviene de la construcción de un consen-so entre los sectores indígenas, campesi-nos y gubernamentales. El proceso de mo-dernización del Registro de la Propiedaddeberá permitir la revisión exhaustiva delos derechos de propiedad existentes, mu-chos de ellos cuestionados por comunida-des o personas, de manera que se legiti-men los derechos reales y sean analiza-dos bajo un criterio de justicia y equidad.

ii) Fortalecimiento de la tributaciónaplicable a la tierra

Es preciso reformar las políticasimpositivas para que, según lo estipuladopor los Acuerdos de Paz, se cuente con unimpuesto sobre la propiedad –reformandoel Impuesto Único sobre Inmuebles, IUSI-39 que refuerce la capacidad tributaria delas autoridades locales y que sirva comoincentivo para reducir la proporción de tie-rras que se mantienen ociosas. Tambiénse justifica para favorecer su compra-ven-ta de tal manera que puedan pasar a ma-

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Bases para un Crecimiento con Equidad

nos que eviten que se mantengan ociosas.Para favorecer este proceso se podría exi-mir el IVA de las transacciones de tierras.También se podría eximir del pago de im-puestos aquellas tierras que son propiedadde pequeños productores del área rural,para así estimular un mayor acceso a latierra por esta vía.

Para compensar la reducción de ingre-sos tributarios que significa lo anterior, ycomo parte de una reforma integral de latributación directa, correspondería estable-cer un impuesto progresivo –exonerandoa inmuebles por debajo de cierto valor- so-bre la herencia de bienes inmuebles, ade-más de reformar el Impuesto Único sobreInmuebles (IUSI). Lo anterior debiera iracompañado por el refuerzo de la capaci-dad técnica y de sanción de las autorida-des responsables de la recaudación localde impuestos, así como de un apoyo deci-dido a las actividades de auditoría ciuda-dana a escala local, para promover la trans-parencia y la rendición de cuentas, contri-buyendo así a reducir la corrupción.

iii) Reforma de la ley de expropiación

Sobre la base que la propiedad, en unasociedad moderna, tiene primordialmenteun sentido social, y prevalecen las necesi-dades de la sociedad en su conjunto sobrelos intereses particulares, se debe iniciar laformulación de nuevas leyes para regularel derecho a la propiedad y la capacidaddel Estado para disponer de aquellas que,en otras manos, contribuyan de mejor ma-nera a la evolución del país hacia mayoresniveles de desarrollo humano.

En particular, es preciso actualizar la Leysobre Expropiaciones, que data de 1948.Por un lado, cabría modificar aquellas dis-posiciones de procedimiento legislativo y

administrativo que la hacen virtualmenteinoperante debido a la duración de los pro-cesos involucrados, y a la necesidad de quecada expropiación se sujete a la aproba-ción de la mayoría del Congreso y del Go-bernador departamental correspondiente.Por otro lado, se requiere definir con pre-cisión aquellas circunstancias en las que sejustifica la expropiación, tomando en cuentala necesidad de anular títulos y registrosque corresponden a tierras entregadas ile-galmente, o a la luz de las necesidades dereordenamiento territorial.

iv) Creación de tribunales agrariosy ambientales

Se requiere, como lo recomendó elAcuerdo sobre Aspectos Socioeconómicosy Situación Agraria, crear una jurisdicciónagraria y ambiental que cumpla con variosrequisitos: a) que sea ejercida por tribuna-les colegiados y por jueces especializadosen materia agraria y ambiental; b) que sebase en procedimientos sencillos, ágiles ytransparentes; c) que tome en cuenta lascondiciones históricas y culturales de losconflictos y de los sujetos involucrados; d)que acuda a métodos alternativos de solu-ción de conflictos —conciliación, media-ción y arbitraje— para facilitar la soluciónnegociada de conflictos; y e) que incorpo-re las obligaciones asumidas por el Estadocomo resultado de la suscripción de acuer-dos internacionales relacionados con lamateria, especialmente en relación con elConvenio 169 de la Organización Interna-cional del Trabajo.

v) Reformas de FONTIERRAS

El Fondo de Tierras (FONTIERRAS),una de las instituciones creadas por los

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Bases para un Crecimiento con Equidad

Acuerdos de Paz, posee atribuciones parael financiamiento de compra de tierras y laregularización de las tierras del Estado.Para ello, debería contar con un presupues-to adecuado a la magnitud de sus empe-ños. Al fundarse, el Gobierno se compro-metió a aportarle durante sus primeros añosQ300 millones anuales, al igual que se obli-gó a la apertura de un fondo de garantíapor el mismo monto, que incorporara labanca comercial al financiamiento de tie-rras. Nunca recibió ese monto y el fondode garantía aún no ha sido constituido.

Según su ley, el patrimonio deFONTIERRAS debe incluir las tierras na-cionales irregularmente adjudicadas, prin-cipalmente en el Petén y en la Franja Trans-versal del Norte; también las tierras delEstado con vocación agropecuaria que noestén destinadas a educación, investigación,servicio u otros fines de beneficio social.Estas atribuciones del fondo aún no hansido ejecutadas y, junto con la aplicacióndel artículo 40 de la Constitución sobreexpropiaciones, podrían incrementarsignificativamente su capacidad de respon-der a la demanda de tierras. Las áreas detrabajo prioritarias para FONTIERRAS se-rían las siguientes:

• Diseño, ejecución y supervisión deprogramas de alta calidad orientados a for-talecer las capacidades organizacionales,técnicas, crediticias, empresariales y demercadeo para los beneficiarios.

• Resolución prioritaria de solicitudesrealizadas por indígenas, mujeres (dandoespecial atención a las viudas), y comuni-dades de desarraigados y desmovilizados.

• Regulación de tierras apropiadas in-debidamente, con el objetivo no sólo derecuperar tierras para los grupos que las

necesitan, sino también de abonar a la jus-ticia social. Los avances en esta materia setraducirán en un mayor grado de confian-za y legitimidad para la institución, y en laconsolidación del Estado de Derecho.

• Promoción del mercado de arrenda-miento de tierra.

vi) Reformas de CONTIERRA.

La CONTIERRA debería contar conuna asignación presupuestaria adecuada asus necesidades y su cobertura territorial.La mayor parte de las expresiones que secalifican como conflictos agrarios se deri-van de las insuficiencias del registro de pro-piedades, de la ausencia de un catastro,del despojo histórico de las tierras comu-nales indígenas y del desplazamiento for-zado de los campesinos durante las cuatrodécadas de conflicto armado. Por ello, laCONTIERRA ha recibido múltiples solici-tudes de intervención que superan sus ca-pacidades técnicas, jurídicas y financieras.

Con más recursos la Dependencia a tra-vés de su gestión podría facilitar, en ma-yor medida, otros mecanismos de accesoa la tierra como son la regularización detierras ilegalmente apropiadas; la resoluciónde conflictos agrarios por la vía judicial ypor vías alternativas de resolución de con-flictos; el pago de prestaciones laboralescon tierra productiva; y la expropiación porrazones de interés público o de beneficiosocial.

Sin embargo, debe quedar clara la fun-ción complementaria de CONTIERRA,es decir, unas acciones secundarias ante lanecesidad de constituir tribunales agrariosy ambientales de acuerdo con la nueva ju-risdicción agraria y ambiental, convenidacomo parte de los Acuerdos de Paz.

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Bases para un Crecimiento con Equidad

b) Dinamizar y transparentar el mercadode tierras

El mercado es uno de los varios meca-nismos que puede utilizarse, en la medidaen que el Estado tenga la capacidad de re-gularlo, para lograr una mayor equidad enla distribución de la tierra. Cubre un sec-tor de la demanda y se adecua a una partede las tierras que, por sus características,son susceptibles de ingresar a un mercado.Para fortalecer la opción del mercado, espreciso:

• Desarrollar proyectos intensivos de ti-tulación de tierras para otorgar seguridadjurídica a los derechos de uso y propiedadsobre la tierra.

• Crear un sistema descentralizado deinformación periódica sobre mercados detierra para compraventa y alquiler a cargode FONTIERRA, a difundirse en los idio-mas locales a través de los medios de co-municación masiva.

• Aprobar un Impuesto Único SobreInmuebles que incluya una tasación dife-renciada para las tierras ociosas, basadoen el principio de la progresividad y en unsistema de valuación comercial indepen-diente y sujeto a fiscalización. Este impues-to no se aplicará a las tierras privadas den-tro de áreas protegidas legalmente declara-das como tales.

• Eximir del pago del Impuesto al ValorAgregado las transacciones sobre tierras.

• Considerar que la política de desarro-llo del mercado de tierras debe ser com-plementada con medidas multisectoriales,homogenizando la oferta de caminos, ca-rreteras, servicios básicos y de comunica-

ción en todo el territorio nacional, para lo-grar que los precios de la tierra reflejen elvalor de la unidad productiva en sí, másque la presencia o ausencia de infraestruc-tura y servicios.

• Mejorar la oferta, el acceso y las con-diciones de los servicios de crédito ruralpara la renta y compra de tierras.

• Desarrollar infraestructura de merca-do, que incremente la eficiencia de lacomercialización agrícola.

• Asegurar información estratégica so-bre precios y mercados, diseminada a tra-vés de sistemas descentralizados ymultilingües que aseguren su acceso equi-tativo.

• Capacitar para el trabajo, orientado aelevar la productividad y los salarios de lostrabajadores rurales que ya están emplea-dos y de aquéllos que están cercanos a en-trar a formar parte de la población econó-micamente activa.

La implementación del conjunto de po-líticas o cambios institucionales referidos ala tierra debiera tomar en cuenta la diversi-dad de interpretaciones, ideologías y nor-mas que existen. Estas, que conforman loque puede calificarse como una“institucionalidad informal”, han converti-do este tema en un asunto que requiere debúsquedas y soluciones alternativas, to-mando en cuenta la naturaleza de “círculovicioso” de la mayor parte de debates so-bre el tema. Salir de este círculo viciosodebe incluir unos procesos de aprendizajecolectivo que pueden surgir de los proce-sos de negociación y concertación en loscuales el Estado juega un papel decisivo(véase el Capítulo III).

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Bases para un Crecimiento con Equidad

6.Política Pública de los Recursos Hídricos

a) Antecedentes

La garantía del abastecimiento oportu-no de agua de calidad es un tema centralpara el desarrollo urbano y rural de Guate-mala, pues el carácter transversal de esterecurso natural lo relaciona con objetivosy metas sociales, económicas y ambienta-les. Para otorgar seguridad jurídica y cer-teza hídrica a las acciones de aprovecha-miento y conservación es indispensableutilizar arreglos legales e institucionales es-pecíficos, superar el enfoque de los usossectoriales, y transitar hacia el manejo in-tegrado de los recursos hídricos. El orde-namiento del uso, el aprovechamiento, laconservación y la administración del aguasignifica transformar la forma en que, hastaahora, el Estado y la sociedad se han rela-cionado con ese recurso.

En el proceso de definir las políticas pú-blicas se debe distinguir fundamentalmen-te tres ámbitos. El primero es de caráctergeneral y nacional, y en él se reconocen yse garantizan los derechos de aprovecha-miento, y se instituyen las obligaciones deconservación de todos los actores, públi-cos y privados, e implica arreglos legales.El segundo se refiere a la gestión de eserecurso natural, definiendo el alcance de ladescentralización, la delegación de atribu-ciones y la participación de los gobiernoslocales, usuarios y el público. Este ámbitoresulta crucial e implica arreglosinstitucionales. El tercer nivel se refiere ala prestación de servicios públicos asocia-dos con el recurso —agua potable, aguasresiduales, riego, drenaje ehidroelectricidad— lo que trasciende la es-fera general y de gestión de las aguas, para

vincularse con los sistemas de supervisióny vigilancia de los servicios públicos, pro-tección del consumidor y regulación demonopolios.

b) Arreglos Legales e Institucionales

Si bien se requiere construir consensosalrededor de los arreglos legales einstitucionales, y en torno a las políticaspúblicas del agua, se recomienda construirla institucionalidad hídrica para garantizary conciliar el logro de objetivos y metasde propósito múltiple, capaces de conciliarel interés público —social y general— yel ejercicio de los derechos individualescon la sostenibilidad ambiental.

En particular, convendría integrar lainstitucionalidad del agua con la participa-ción del gobierno central, los gobiernos lo-cales, los usuarios y el público, organiza-dos alrededor de determinadas circuns-cripciones hidrográficas, entidades conautoridad suficiente para conocer, distribuirlos derechos de uso y conservar el recur-so, así como para disponer de los recur-sos económicos asignados por el Estado ogenerados por la administración de la res-pectiva circunscripción hidrográfica.

Partiendo de lo anterior, corresponderíadefinir los arreglos legales referidos a la or-ganización y aplicación de un sistema dederechos y obligaciones públicos, socialesy privados del manejo integrado de los re-cursos hídricos. Debería definirse la natu-raleza y extensión de estos derechos de uso,en qué medida se reconocen los adquiri-dos según la ley, el derecho indígena y elconsuetudinario y cuáles son las posibili-dades de su transferibilidad y de convertir-se en bienes que pueden ser objeto delmercado.

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Bases para un Crecimiento con Equidad

Los arreglos legales también deberíandefinir los mecanismos e instrumentos eco-nómicos para: a) mejorar las prácticas deuso y conservación y para proteger el re-curso como elemento ambiental; b) prote-ger la vida y seguridad de las personas ylos bienes públicos y privados ante even-tos extraordinarios; y c) recuperar y pro-teger la calidad, cantidad y el comporta-miento de las fuentes de agua.

Acompañando este marco legal cabríadefinir un marco institucional para organi-zar y distribuir atribuciones entre el entenacional rector del desarrollo del agua ylos diversos sectores públicos —agricultu-ra, energía, salud, ambiente, áreas prote-gidas y bosque— y entre éstos y los go-biernos locales, los usuarios y el público.Este marco debería ser capaz de distinguirentre el sistema de administración de losusos y las medidas de conservación y el delos prestadores de servicios públicos.

c) Inventario de recursos hídricos y programas de abastecimiento y controlde la contaminación del agua

Se recomienda iniciar el proceso de con-solidación de la institucionalidad del recur-so adoptando una herramienta básica ydesarrollando dos programas nacionales.La herramienta básica lo constituye elinventario de los recursos hídricos, instru-mento necesario para conocer su oferta ydemanda.40

Habría que construir este inventarioprogresivamente a partir de las áreas geo-gráficas, y de temáticas que han sido se-ñaladas como prioritarias en términos deobjetivos y metas urbanas y rurales de ca-rácter nacional. El inventario apoyaría laadopción de medidas de políticas públicas

nacional, regional y local y permitiría or-ganizar los registros de derechos y obliga-ciones —seguridad jurídica— y loscatastros de agua —certeza hídrica.

Los dos programas nacionales requeri-dos para esta cuestión estarían dirigidos alograr una cobertura total de abastecimientode agua potable y a iniciar las tareas decontrol de la contaminación de las aguasresiduales. El primero contribuye a mejo-rar la salud y la calidad de vida de toda lapoblación, se relacionan con la estrategiade combate a la pobreza, y con la ofertade servicios básicos para las nuevas opor-tunidades económicas locales, nacionalesy regionales. Este programa también re-quiere reglas claras para garantizar la cali-dad, la cantidad, la presión y el costo delos servicios, la protección de los derechosde los consumidores, y para permitir la in-versión y participación privada en su pres-tación.

El segundo programa nacional está aso-ciado con el problema principal de la con-servación del recurso: la contaminaciónorgánica y química de las aguas. Si bien elpaís no cuenta con un sistema de evalua-ción del recurso, se estima que todas lasfuentes superficiales están contaminadas yque las subterráneas están seriamente ame-nazadas, pues sólo cerca del 5 % de lasaguas residuales reciben algún tipo de tra-tamiento, y que la contaminación provienede los aprovechamiento sociales y econó-micos del agua, y de actividades que lasutilizan para disponer sus residuos41 .

Se recomienda iniciar el proceso de re-cuperación de la calidad de las aguas orga-nizando un programa nacional para tratary disponer convenientemente de las aguasresiduales domésticas, apoyado en el mu-nicipio. Debe estar amparado por un siste-

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Bases para un Crecimiento con Equidad

ma legal efectivo que permita, como el casodel agua potable, opciones para la partici-pación e inversión privada en la prestaciónde servicios públicos de disposición, trata-miento y reciclaje del agua. La contami-nación de origen doméstico es orgánica,generalmente concentrada y, por ell, de fácillocalización —caseríos, pueblos y ciuda-des—; las medidas para su control sonmenos onerosas y los sujetos responsa-bles de producirla son identificables.

Conforme avance el inventario de lasaguas, se recomienda adoptar medidas ge-nerales y particulares para controlar la con-taminación química proveniente de la agri-cultura, la industria y de otras actividades,que si bien produce mayores impactos enla salud de las personas y en el ambienteque la orgánica, por su carácter general-mente disperso y puntualmente descono-cido, no es fácil, en un principio, de cono-cer y controlar.

Las medidas para proteger el comporta-miento de las fuentes de agua asociadascon el uso del suelo y el bosque aparecenen un segundo plano, y descansan en lasfortalezas actuales del sistema de áreas pro-tegidas y de bosque; su importancia es in-discutible pero su pertinencia en cuanto ala administración hídrica se estima poste-rior a la consolidación del sistema de ad-ministración de derechos y obligaciones, ala organización del inventario y al manejode la contaminación química y orgánica.

7. Política de ordenamiento territorial

La política de ordenamiento territorialse basa en la planificación del desarrollo anivel de unidades territoriales, y se realiza

tomando en cuenta las potencialidadesagroecológicas y las características y ne-cesidades socioculturales del país. Es uninstrumento fundamental para impulsar eldesarrollo equitativo y sostenible.

Partiendo del ordenamiento territorialque ha resultado del crecimiento y distri-bución de actividades económicas y de lapoblación en el pasado, esta política per-mite inducir la mejor ubicación de ciertasactividades económicas, establecer espa-cios geográficos con regímenes especialesde uso de la tierra, —como las áreas pro-tegidas—, proteger territorios frágiles ysusceptibles a desastres naturales, y crearlas condiciones para promover un desarro-llo más acorde con las particularidadessocioculturales.

Se trata de una política que tiene queaplicarse gradualmente, con una perspec-tiva de largo plazo y de cualidadesparticipativas. Requiere tomar en cuentaunos patrones de ordenamiento territorialque han surgido a lo largo de la historia, ydebe enfrentar con realismo la dificultadde cambiar estos patrones por los requisi-tos técnicos y políticos que plantea.

Tomando en cuenta lo anterior, el ob-jetivo de esta política sería ordenar el usodel territorio considerando las característi-cas de los ecosistemas naturales y de lossistemas de producción adecuados al ma-nejo sostenible de la tierra y del paisaje.Esta política sentaría las bases para pro-mover la conservación de recursos natura-les estratégicos como el agua, el suelo, losbosques y la biodiversidad, además de lageneración continua de servicios ambien-tales vitales, como la regulación del ciclohídrico, la regulación climática, la fertili-dad de los suelos y la absorción de conta-

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Bases para un Crecimiento con Equidad

minantes, entre otros.El ordenamiento territorial también ayu-

daría a aumentar la eficiencia productiva ya disminuir la vulnerabilidad del uso delsuelo e impulsaría el fortalecimiento de laidentidad y los derechos de los pueblos in-dígenas, al responder a las particularida-des socioculturales de las diversas regio-nes del país. Para lograr estos objetivos, lapoblación debe participar activamente enel diseño de los planes de ordenamientoterritorial y de las estrategias que permiti-rán llevarlos a cabo.

No será posible implementar políticas deordenamiento territorial si no existen losinstrumentos jurídicos que admitan el apro-vechamiento racional de los recursos delterritorio en busca de un desarrollo equita-tivo y sostenible. Esto significa regir losusos del suelo y su gestión de acuerdo consus potenciales físicos y con su uso cultu-ral que, a veces, son distintos. Para ello,es preciso establecer normas de uso, tomade decisiones y administración, restriccio-nes y estímulos para ciertos usos producti-vos o conservacionistas

La correspondiente ley debe contenertambién penalizaciones a su trasgresión quepodrían, en última instancia, concretarseen expropiaciones. La ley debe proteger yestimular los usos y prácticas de gestiónterritorial tradicionales de las comunidadesindígenas como es el caso de los bosquesculturales y los sistemas de riego y terra-zas agrícolas.

8. Política de fortalecimiento de la gestiónpública ambiental

El grado de importancia que tiene lasostenibilidad ambiental en una estrategia

de desarrollo humano que requiere del Es-tado una fuerte y moderna capacidad degestión ambiental. La institucionalidad pú-blica ambiental debe contar con tres forta-lezas indispensables: primero, serfinancieramente fuerte, y contar con la ca-pacidad de invertir en la conservación delcapital natural del país; segundo, ser téc-nicamente fuerte, de manera que cuentecon capacidades técnicas y gerenciales só-lidas para orientar, regular e incentivar demanera eficiente; y, tercero, serinstitucionalmente fuerte, contando consuficiente poder e independencia políticapara asegurar la coercitividad de la legisla-ción ambiental.

La institucionalidad pública ambientaltambién debe modernizarse, basando susdecisiones en sistemas confiables y accesi-bles de información para tomar decisioneseficientes en favor del desarrollo sosteni-ble, y para orientar y apoyar a los actoressociales. Debe tener capacidad para esta-blecer alianzas a largo plazo que privile-gien la coordinación y la cooperación coninstituciones públicas no ambientales, conel movimiento ambiental, las municipali-dades y el sector empresarial.

Entre las medidas prioritarias para for-talecer y modernizar la institucionalidadpública ambiental están: a) el aumento sig-nificativo a los presupuestos de las institu-ciones con mandatos de protección y con-servación del ambiente y de los recursosnaturales de los tres órganos del Estado,incluyendo los gobiernos municipales; b)el reordenamiento del sistema de gestiónpública ambiental que privilegie la coordi-nación y la cooperación interagencial ymultisectorial, orientada por los principiosde manejo integral, descentralización,

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Bases para un Crecimiento con Equidad

subsidiariedad y participación ciudadana;y c) un potente programa de becas para laformación de técnicos y profesionales enel manejo sostenible del ambiente y de losrecursos naturales.

III. La base territorial de lacompetitividad:

nuevo fundamento del desarrollo ruraly local

1. El fomento del desarrollo local comobase de la competitividad de los cuatronuevos motores de crecimiento

No basta con un tipo de cambio compe-titivo, con estabilidad macroeconómica yacceso a mercados externos para promo-ver el crecimiento con equidad. Como seconcluye ante la necesidad de impulsarnuevos motores de crecimiento, tambiénse requiere acompañar las políticasmacroeconómicas y de comercio exteriorcon políticas sectoriales y territoriales parael fomento productivo y empresarial, par-tiendo de una concertación de actores pú-blicos y privados, con el fin de fortalecerla articulación y capacidad competitiva delos diferentes sistemas productivos loca-les.42

Actualmente existen justificaciones eco-nómicas, políticas y sociales para impulsarfuertemente el desarrollo económico localo territorial. Desde el punto de vista eco-nómico, en Guatemala existe un crecienteconsenso de que la competitividad no de-pende sólo de la eficiencia o capacidadesde las empresas individuales, sino tambiéndel entorno en el cual están inmersas lasempresas, lo cual incluye desde los recur-sos humanos, la infraestructura, servicios

de apoyo y seguridad, hasta los arreglosinstitucionales que inciden en la adminis-tración de justicia, las relaciones obrero-patronales y la capacidad de cooperar yllegar a acuerdos.

A los requisitos anteriores se ha suma-do el reconocimiento de que este conjuntode determinantes de la competitividad tie-ne una dimensión territorial, es decir, quela capacidad de desarrollar “clusters” oconglomerados que producen bienes y ser-vicios de manera competitiva depende deuna serie de condicionantes que están da-dos dentro de un espacio geográfico clara-mente delimitado. El hecho de que ya pue-de asociarse el desarrollo de ciertos“clusters” con determinados territorios,como se indicó en una sección anterior, locomprueba.

En el caso de Guatemala las políticas deapertura y desregulación que ya se han lle-vado a cabo, junto con los procesos dedemocratización, refuerzan aún más lanecesidad de implementar políticas territo-riales. Así, mientras las políticas naciona-les más amplias se han dirigido a estabili-zar la economía y a liberalizar mercados,se requieren otras políticas microeco-nómicas, y reformas institucionales, parainducir la competitividad de territorios es-pecíficos. Lo anterior es necesario al to-mar en cuenta que la competencia en elámbito mundial ya no se da sólo entre paí-ses o entre empresas sino también entreregiones y ciudades, y que las políticasmacroeconómicas no aportan directamen-te a la competitividad local. Como partede las nuevas políticas territoriales se re-quiere crear “entornos innovadores” loca-les o regionales por medio de unaconcertación estratégica entre sectores pú-blicos y privados, con el objeto de estimu-

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Bases para un Crecimiento con Equidad

lar el desarrollo empresarial y generar em-pleo en estos territorios.

Desde el punto de vista político tam-bién existe una estrecha vinculación entrelas estrategias de descentralización, parti-cipación ciudadana y gobernabilidad demo-crática y las estrategias de desarrollo eco-nómico local. En particular, la justifica-ción económica de las políticas territoria-les para apoyar el desarrollo económicolocal se ha visto fortalecido por los proce-sos de democratización, que han contri-buido a reforzar gobiernos locales, comolas municipalidades, o instancias deconcertación, como los Consejos de De-sarrollo. En otras palabras, tanto los crite-rios económicos como los políticos justifi-can la formulación e implementación depolíticas territoriales de desarrollo econó-mico.

Específicamente, el marco legal einstitucional (Acuerdos de Paz, Leyes deDescentralización) que existe en Guatemalaes particularmente adecuado para impul-sar políticas territoriales, ya que favorecelos esfuerzos de planificación participativadel desarrollo local. Así, el espacio de losConsejos Departamentales de Desarrollo,que se ubica en un nivel territorial inter-medio, permite que los actores más diná-micos del desarrollo (administración públi-ca, empresa y sociedad civil) definan des-de el nivel departamental prioridades y pla-nes que articulen las demandas locales conlas políticas nacionales.

Finalmente, desde el punto de vista so-cial, las políticas de desarrollo territorialfavorecen la inclusión de los sectores ex-cluidos, y contribuyen a la reducción de lapobreza y de la exclusión social. Por unlado, son generadores de empleo y, porotro, implican mayor participación y

empoderamiento local. La creación deoportunidades de empleo durable para lapoblación con escasos recursos está vin-culada con la valorización del potencial pro-pio del territorio, que implica la generaciónde cadenas del valor productivo, alimen-tando y retroalimentando un sistema demicro, pequeñas y mediana empresas ycooperativas interrelacionadas una con otra.

Estas cadenas incluyen diferentestipologías de empresas de producción y deservicio, de proveedores y productores debienes o servicios finales, que cooperanpara reducir los costos de transacción y deinnovación por medio del establecimientode arreglos (muchas veces informales) quefacilitan el acceso a información sobremercados, oportunidades, nuevas tecnolo-gías y disponibilidad de mano de obra y deservicios de apoyo.

Estos arreglos pueden tomar distintasformas de organización, e incluyen distri-tos industriales, pactos territoriales, agen-cias de desarrollo económico y social, yparques locales científicos y tecnológicos.La oportunidad de inclusión social sosteni-ble está vinculada con el hecho de que siem-pre existen, en las cadenas del valor, em-presas que no implican sofisticadas capa-cidades profesionales (restaurantes y pen-siones, artesanía local, servicios de trans-porte, producción agropecuaria, etc.). Ade-más, muchos productos y servicios se re-lacionan con el conocimiento histórico depoblación local: así, los productos de la tra-dición local, abandonados en la época dela producción edn masa, recuperan valordebido a una fuerte demanda de calidad eidentidad.

Para incluir a los sectores pobres en losprocesos de desarrollo endógeno es nece-sario crear un clima de confianza y de

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autoestima para que ellos mismos se vin-culen con esta perspectiva. Esto tiene quever con dos elementos interrelacionados,uno vinculado con el empoderamiento yel otro con la participación activa en todoslos procesos.

Si los sectores tradicionalmente exclui-dos participan en la formulación de las es-trategias de desarrollo local, en la defini-ción de las prioridades que valorizan demanera competitiva el potencial producti-vo del territorio, definen las formas y laorganización de los servicios necesarios, losmismos sectores toman conciencia de esepoder con el que pueden contar, y paulati-namente aprenderán estrategiasparticipativas, abandonando las formas tra-dicionales de asistencia social, para abar-car dinámicas autocentradas.

Este proceso de aprendizaje colectivo,entendido como la capacidad de realizarcambios institucionales (formales e infor-males) que son funcionales en el desarrollohumano local, es el que permite solucio-nes competitivas para el desarrollo, sin des-cuidar los aspectos sociales y ambientales,que forman parte de los intereses de losagentes locales.

Para participar en este proceso de for-ma activa y pro activa es preciso elempoderamiento y la apropiación de losconocimientos y de los instrumentos paradecidir y aprender: son necesaria las estra-tegias de animación económico-social, decapacitación, de acompañamiento, que de-ben ser implementadas de acuerdo a lasnecesidades y características de cada lugar(véase la sección sobre descentralizaciónen el Capítulo III sobre el Estado). Lasorientaciones anteriores deberían dirigirsea favorecer el desarrollo, geográficamentelocalizado, de los cuatro “clusters” ya men-cionados.

a) Cluster forestal

Con base en criterios de viabilidad, laexpresión territorial del mayor cluster fo-restal sería la zona de Petén, Las Verapaces,Izabal, Escuintla, Retalhuleu y Suchi-tepéquez, que juntos suman alrededor de500,000 hectáreas con determinado poten-cial, concentrando en el presente el 79%de las plantaciones forestales existentes. Enel campo de la transformación de la made-ra, la mayor concentración de industriasforestales se encuentra dentro de los 150Kms. de radio de El Rancho, en el Progre-so. En esta área se encuentra el 74% delos bosques naturales de coníferas y el 19.7% de los bosques latifoliados.

Para hacer del sector forestal un nuevomotor de desarrollo rural que abone igual-mente a la sostenibilidad ambiental, la equi-dad, la autonomía y los derechos de lospueblos indígenas y a la competitividad,habría que darle continuidad a la políticaforestal actual pero con cuatro orientacio-nes prioritarias. En primer lugar, hay quefortalecer el Programa de Incentivos Fo-restales, ampliando la capacidad del clus-ter forestal para ser generador de materiaprima para la artesanía, la construcción yla industria. Como parte de este esfuerzohabría que mejorar las capacidades delINAB para brindar asesoría técnica y ex-tensión a fin de asegurar la producción —especializada y competitiva de materiasprimas— a la diversidad de empresas detransformación que comienzan a formar losclusters forestales regionales.

En segundo término, corresponderíacrear un programa de apoyos forestalesdirectos para la conservación de bosquesproductores de agua. Aunque ya está con-templado en la Política Forestal aún no ha

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sido desarrollado. Ese programa tendríacomo finalidad la promoción del aumentode la cobertura boscosa en las partes altasde las cuencas. El programa funcionaría --con fines productivos o de conservación-de bosques naturales, y de establecer plan-taciones en tierras situadas arriba de los1,200 metros sobre el nivel del mar. El pro-grama daría prioridad a asociaciones depequeños propietarios de tierras y de cam-pesinos minifundistas.

En tercer lugar, cabría proceder a la des-centralización del manejo de los recursosforestales. En un primer nivel de descen-tralización se deberá fortalecer técnica yfinancieramente el Programa de Adminis-tración Municipal de Recursos Forestales,para consolidar los esfuerzos de manejoforestal municipal realizados hasta el pre-sente. También, para extenderlos a otrosmunicipios estratégicos, tomando en cuentael nivel de demanda local y de apoyo aldesarrollo de clusters forestales regionales.En un segundo nivel de descentralización,y atendiendo a los derechos de los Pue-blos Indígenas de decidir sobre el uso delos recursos naturales bajo su dominio,habría que diseñar un programa específicopara apoyar técnica y financieramente elmanejo sostenible de los bosques comu-nales. Las organizaciones locales con do-minio sobre el manejo de los bosques co-munales decidirían los objetivos del mane-jo de sus bosques, las prácticas de mane-jo, y el destino del financiamiento.

Finalmente, sería preciso asegurar un de-cidido apoyo, como compromiso de largoplazo, al cluster forestal. El Estado debepriorizar el apoyo político y financiero parael desarrollo de los clusters forestales re-gionales. Habría que contemplar progra-mas específicos para ejecutarse durante los

próximos cuatro años con el fin de: a) pro-mover la reconversión productiva orienta-da a facilitar y acelerar esa mismareconversión de la industria forestal nacio-nal, mediante un paquete de créditos blan-dos, subsidios, información y asistenciatécnica para adoptar nueva tecnología; b)capacitar en gestión empresarial a las micro,pequeñas y medianas empresas vinculadasal cluster, financiado esa capacitación a tra-vés de mecanismos de cooperación públi-cos y privadoss; c) facilitar el acceso a lainformación estratégica para vincular a losproductores de materias primas y a lostransformadores de la madera; y d) fo-mentar alianzas entre productores y trans-formadores, orientadas a planificar el usomás adecuado de los recursos del bosque,darle valor agregado a los productos, y pro-mover una distribución más equitativa delos beneficios del sector forestal.

b) Cluster de turismo

El enfoque territorial para promover elturismo es imprescindible; así se aseguraque la actividad genere beneficios para loshogares de bajos ingresos. Así, es impor-tante promover el turismo no sólo en lossitios tradicionales —Antigua Guatemala,Lago de Atitlán, Parque Nacional Tikal,Livingston—, generalmente atendidos porgrandes y medianas empresas con base enla ciudad capital. En particular, se busca-ría combinar nuevas rutas de turismo aten-didas por nuevos actores, principalmentepequeñas empresas familiares o comunita-rias.

Convendría promover variedades espe-cíficas de turismo basadas en nuevas rutasinterconectadas con las tradicionales. Es-tas nuevas rutas deben ser atendidas por

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Bases para un Crecimiento con Equidad

nuevos actores, principalmente pequeñasempresas familiares o comunitarias que de-ben vincularse al mercado turístico. Estenuevo enfoque en la política pública per-mitiría llevar los beneficios del ecoturismoy del agroturismo, por ejemplo, hacia áreasafectadas por una alta presión sobre la tie-rra y por la ausencia de fuentes de ingre-sos. Contribuiría a hacer más rentables lasinversiones públicas en salud, educación,infraestructura y servicios, y bien orienta-das, podrían apuntalar la conservación denumerosas áreas silvestres.

Además de las políticas mencionadas,este tipo de turismo necesitaría políticasespecíficas orientadas principalmente abrindar capacitación, información de mer-cados y apoyos financieros para cubrir lasinversiones iniciales. Particular atenciónrequeriría el desarrollo de nuevas rutasturísticas, tales como la de la Regiónfueguina, el Corredor del Quetzal y el dela Biosfera Maya.

Como instrumentos para impulsar el tu-rismo en áreas rurales convendría combi-nar la implementación de un Plan Maestrode Turismo, y de planes regionales de tu-rismo, con la ejecución de programas na-cionales, incluyendo uno de elaboración deestudios del potencial ecoturístico de Gua-temala y otro de capacitación para opera-dores de ecoturismo. A lo anterior cabríaagregar los programas municipales deecoturismo, incluidos en las estrategias lo-cales de reducción de la pobreza, o de de-sarrollo económico, así como un progra-ma de coordinación que articulara los es-fuerzos locales, regionales y nacionales dediversos actores, incluyendo autoridades endistintos niveles, ONGs, empresas localesy la cooperación internacional para apoyarla inversión, la capacitación, la asistencia

técnica, y las acciones para promover laseguridad de los turistas (el tema de la se-guridad se trata en el Capítulo IV)

Desde la perspectiva rural se vuelvemedular el fomento de inversiones para elecoturismo, el turismo de aventura suavey el turismo alternativo, en particular. Elcompromiso, en este caso, debiera ser elde contribuir a la diversificación del em-pleo rural y a la generación de ingresos paralas familias campesinas. Además, debe ser-vir a la disminución de la presión sobre elrecurso suelo.

Desde el enfoque del ecoturismo y elagroturismo se encontrarían nuevas rutasturísticas tales como: (1) la RegiónFueguina, que incluye las partes altas de lacadena volcánica; (2) el Corredor delQuetzal, que coincide con la conocidaTransversal del Norte, pero que abarca des-de la laguna de Yolnabaj en Nentón,Huehuetenango, hasta Punta de Manabiqueen Izabal. Este corredor pasa por Bisis-Cabá en Quiché, el Parque Nacional La-guna Lachuá y la Sierra de Chamá en AltaVerapaz, el biotopo del Quetzal, el Refu-gio Bocas del Polochic, y el Parque Na-cional Río Dulce. (3) la Biosfera Maya, entransversal desde Bethel en la rivera delRío Usumacinta, hasta Melchor deMencos, limítrofe con Belice, pasando porel Parque Nacional Sierra Lacandón, RíoSan Pedro, Laguna del Tigre, El Perú,Cahuí, Tikal, Yaxhá, Nahum y Tzikín-Tzakan.43

c) Cluster agroindustrial

Las regiones que ya muestran un des-pegue sustancial en la producción agroin-dustrial son: 1) San Marcos, Quezal-tenango, Chimaltenango y Sololá; 2) Las

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Bases para un Crecimiento con Equidad

Verapaces y El Progreso; y 3) Jalapa,Zacapa y Santa Rosa. En estas regiones,los esfuerzos deben dirigirse hacia la eli-minación de los obstáculos que inhibenun mayor crecimiento, para elevar su po-tencial de generación de empleo.44

Debido a la crisis del café y a los avan-ces tecnológicos, existe una gran oportuni-dad para beneficiar a pequeños propieta-rios y campesinos sin tierras con el impul-so al cluster agroindustrial. La crisis del caféestá generando una mayor oferta de tie-rras y empujando a los grandes y media-nos productores a reconvertir sus proce-sos productivos.

Por otra parte, las nuevas modalidadesde producción tecnificada han reducidosustancialmente los costos y requerimien-tos en extensión de tierra. Por lo tanto, paraque este tipo de producción beneficie a losgrupos que necesitan hoy de nuevas y me-jores fuentes de ingreso, sobre todo en elcaso de las mujeres y los indígenas, el Es-tado debe impulsar políticas de apoyoespecíficamente orientadas a favorecer aestos grupos con acceso a tierra, crédito,capacitación técnica y gerencial, tecnolo-gía apropiada —semilla mejorada y riego—, información de mercados e infraestruc-tura productiva básica.

El foco geográfico de estas políticas debeser un conjunto de municipios con condi-ciones mínimas que permitan incorporar –a corto y a mediano plazo— a pobladoscon altos índices de inseguridad alimentariay pobreza, orientando la producción hacianuevos productos agrícolas especializadosque enfrenten bajos niveles de competen-cia. Debido a que estos grupos tienden ahabitar tierras altas, de vocaciónmayoritariamente forestal, generalmentepor arriba de los 1,200 msnm (metros so-

bre el nivel del mar) y que la producciónde bosques es de largo plazo, es impres-cindible que las políticas de apoyo a losclusters forestal y de la agroindustria con-templen la recuperación de tierras de vo-cación forestal como un proceso gradual,impulsando combinaciones productivasagroforestales tecnificadas.

El conjunto de políticas dirigidas a fa-vorecer el crecimiento del cluster agroin-dustrial debiera estar orientado a crear lacompetitividad sistémica, la producción lim-pia y la generación de valor agregado, quedeben incrementarse de forma gradual perocontinua hasta abarcar todas las etapas, in-cluyendo la producción primaria, los pro-veedores de bienes y servicios, y los pro-cesos de poscosecha, transformación, dis-tribución y comercialización de la produc-ción.

El papel del Estado en esta política debeser el de generar condiciones propicias parala inversión –incluyendo la realización deinversiones públicas complementarias—,orientar, asegurar y regular el uso sosteni-ble de los recursos naturales y el tratamientode desechos, generar información estraté-gica de mercados, financiar actividades deextensión tecnológica y cofinanciar, espe-cialmente mediante el Fondo Mixto paraInversiones Pioneras -que se propone alfinal de este capítulo- diversas actividadesproductivas.

Como parte de la política cabría contarcon programas que favorecieran a) la ca-pacitación en la gestión para micro, peque-ñas y medianas empresas vinculadas alcluster, financiado a través de mecanismosde cooperación públicos y privados; b)alianzas e información estratégica para fa-cilitar la vinculación entre productores dematerias primas y transformadores, darle

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Bases para un Crecimiento con Equidad

valor agregado a los productos y promo-ver una distribución más equitativa de losbeneficios; c) la competitividad ambientalinvolucrando subsidios parciales para cul-tivos prioritarios; d) créditos blandos parael fomento del riego; e) apoyos para tec-nologías apropiadas y f) un masivo pro-grama de inversiones en infraestructura,como se verá más adelante.

La visión estratégica para orientar estaspolíticas debería concebirlas como mediospara avanzar en un proceso gradual de in-dustrialización –y de creciente desarrollode servicios auxiliares— de la agricultura.Cabría favorecer su articulación –por la víade diversos tipos de eslabonamientos- conel sector industrial que creció al amparo dela estrategia de sustitución de importacio-nes que se desarrolló a partir de la décadade 1950 con vistas a desarrollar unacompetitividad que permitiera atender elmercado nacional y mercados externos si-multáneamente.

d) Cluster de textiles y vestuario

Las empresas de esta cadena tienden aconcentrarse en la Ciudad de Guatemala,Sacatepéquez, Escuintla, Chimaltenango,Suchitepéquez, Baja Verapaz y Quetzal-tenango. Los últimos tres departamentosde este grupo tienen en promedio un 60%de sus municipios en extrema pobreza, porlo cual las políticas de apoyo a este clusterdebieran priorizar estos departamentos, fa-voreciendo condiciones para que los gru-pos menos favorecidos se beneficien deestas actividades, especialmente mediantela articulación de empresas industriales conactividades subcontratadas.

En este caso, las perspectivas de su de-sarrollo, —incluyendo la posibilidad de

impulsar una creciente articulación entreactividades de maquila y otras actividadesindustriales o artesanales de producción detextiles, además de servicios conexos deapoyo—, están directamente sujetas a lascondiciones específicas que resulten de lanegociación del TLC de Centroamérica conlos Estados Unidos. Las políticas públicasen esta área deben darle especial atenciónal respeto de normas laborales, especial-mente a las condiciones laborales de lasmujeres, que constituyen la mayor partede los trabajadores en la maquila.

2. Instrumentos concretos para impulsar eldesarrollo rural y local con nuevos motoresde crecimiento

Existen varios instrumentos para promo-ver el desarrollo económico local, que in-cluyen planes locales de desarrollo defini-dos de manera concertada, el estableci-miento de un régimen que de manera es-pecial favorezca las inversiones pionerasen alguno de los cuatro motores de desa-rrollo, la creación de instituciones que apo-yan la difusión de innovaciones y el cono-cimiento, y la movilización de recursos,públicos y privados, para financiar este es-fuerzo.

a) Planes locales de desarrollo económico

Ya se ha progresado en el campo de laspolíticas territoriales con la formulación deestrategias de reducción de la pobreza enel ámbito local. Se justifica continuar es-tos esfuerzos, asegurando unos procesosserios de concertación y su articulación conlos Consejos de Desarrollo, así como unavisión amplia que tome en cuenta que lainversión y la generación de empleo son

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Bases para un Crecimiento con Equidad

las bases para reducir la pobreza, y que nobasta con aumentar el gasto público paralograrlo.

Los avances ya alcanzados pueden re-forzarse, de manera que se asegure laimplementación de estrategias de reducciónde la pobreza, o maniobras consensuadasde desarrollo económico municipales y de-partamentales. De acuerdo con los avan-ces que ya se han dado y sus perspectivas,congruentes con un desarrollo económicolocal de naturaleza participativa, el impul-so a la formulación y ejecución de estosplanes es absolutamente prioritario. No selimitarían a constituirse en planes localesde gasto público, aunque el gasto publicosí sería uno de sus componentes más im-portantes.

Más bien, por medio de estos planes sebuscaría: a) aumentar el gasto público eneducación y en salud locales, y asegurarun aumento de la cobertura y calidad de laeducación y de la salud, congruente conlos lineamientos de política nacional plan-teados en el capítulo VI; b) ampliar los pro-gramas de becas, almuerzos y desayunosescolares; c) fortalecer los programas desalud preventiva e inmunización; d) enfo-car el gasto público hacia los hogares máspobres, el área rural, las mujeres y los in-dígenas; e) habilitar caminos rurales; f )facilitar activos para los pobres, incluyen-do tierra para los pobres del área rural; g)canalizar los subsidios habitacionales paravivienda entregados a las familias más po-bres; h) orientar los programas sociales ba-sados en el Sistema Nacional de InversiónPública,y tomando en cuenta indicadoresde progresividad; i) realizar evaluacionesex post y ex ante de programas sociales; j)promover la auditoría social; y, como in-grediente fundamental de los planes, k) ar-

ticular inversiones públicas y privadas parafavorecer a nivel local el desarrollo de loscuatro motores de crecimiento ya mencio-nados.

A nivel departamental es especialmenteimportante que los planes de desarrollo ar-ticulen políticas territoriales con políticassectoriales —salud, educación, vivienda—y con procesos de inversión pública y pri-vada, favoreciendo también el desarrollode los cuatro motores de crecimiento yamencionados.

b) Apoyo a las PYMES

Por la importancia del territorio en eldesarrollo de la pequeña y mediana em-presa (PYME), cabría incluir como partede planes locales de desarrollo económicolos estímulos a las PYMES, sin descuidarmedidas nacionales de apoyo. Por un lado,toca contar con una vía de largo plazo,nacional, que incluya la adecuación de lalegislación para que no se excluya a estesector del acceso al crédito o a serviciostecnológicos. Correspondería, en particu-lar, realizar reformas institucionales al sec-tor financiero para facilitar el acceso al cré-dito y fomento a instituciones que impul-sen el desarrollo de los pequeños empre-sarios en Guatemala.

La otra vía, de base más local, deberíaincluir programas de asistencia crediticiacombinados con asistencia técnica, siste-mas de información para la toma de deci-siones del sector, la integración de redesentre las PYMES y empresas grandes y elmercado internacional. En particular, com-binar la participación con elempoderamiento efectivo y el apoyo a lasPYMES requiere la utilización de instru-mentos apropiados para que los sectores

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Bases para un Crecimiento con Equidad

pobres y excluidos aprovechen las oportu-nidades de participación y de desarrollo lo-cal.

Son necesarios unos servicios de infor-mación y de animación económica, capa-citación para la participación estratégica,capacitación empresarial, asistencia técni-ca para identificar las ideas productivas másviables, asistencia financiera para accedera los mecanismos crediticios que posibili-ten la creación de nuevas empresas, y coo-perativas apropiadas a este segmento depoblación. Las características principalesde los servicios requeridos son las siguien-tes: a) diferentes de lugar a lugar tomandoen cuenta las condiciones específicas; b)integrales, en cuanto a la articulación co-herente entre servicios de capacitación, in-formación, asistencia técnica y financiera;c) autosostenibles, en el sentido de ser ac-cesibles a los sectores pobres (costo bajo onulo y condiciones de confiabilidad y cali-dad) y no subsidiados.

Particular atención requeriría el apoyoa la microempresa, a la pequeña empresa,y a la empresa agroindustria rural, así comoel fomento de empresas artesanales. Loprimero significa incrementar la generaciónde valor agregado en la producciónagropecuaria y forestal de las áreas ruralesdel país.

Además, se requiere fomentar la diver-sificación del empleo rural mediante un pro-grama nacional de promoción de la microy la pequeña empresa, programa que debeotorgar especial atención al apoyo técnicoy financiero para ambas, al apoyo a lapreinversión para proyectos agroin-dustriales, a la investigación de mercadospara productos agroindustriales y a la or-ganización y capacitación gerencial paraproductores rurales interesados en activi-

dades agroindustriales.Un programa similar podría imple-

mentarse con el fin de dar apoyo al esta-blecimiento y operación de agroindustriasrurales, incluyendo asistencia técnica parael diseño, montaje, operación y funciona-miento de pequeñas plantas agroindustrialescon tecnología limpia.

En lo que se refiere al fomento de em-presas artesanales correspondería asumirel compromiso de contribuir a mejorar lacalidad de los productos artesanales y aelevar la productividad de los artesanos, aefecto de que puedan participar en los mer-cados nacionales e internacionales en con-diciones de competitividad. Ello involcraríaactividades de apoyo que cubrieran las mis-mas áreas que serían parte del apoyo a lamicro y pequeña empresa rural.

c) Programas de apoyo a la actividadeconómica de las mujeres

Las acciones para favorecer a las muje-res son especialmente importantes en elárea del empleo y de las PYMES, como loestablece la Política Nacional de Promo-ción y Desarrollo de las Mujeres Guate-maltecas y Plan de Equidad de Oportuni-dades 2001-2006. Incluyen reestructurarlas asignaciones de la inversión y gasto pú-blico destinados a aumentar las oportuni-dades económicas de las mujeres, estable-ciendo en el presupuesto nacional una asig-nación que permita la ejecución integral dela política, y el plan de equidad a favor delas mujeres.

En el caso del apoyo a la micro y pe-queña empresa y agroindustria rural se re-quiere, en particular:

1. Formular y aplicar programas con-cretos de apoyo al desarrollo de la capaci-

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Bases para un Crecimiento con Equidad

dad de las mujeres en los distintos secto-res y grupos socio culturales, especialmentepara aquellas que son jefas de hogar;

2. Apoyar, fortalecer e impulsar la crea-ción de redes empresariales de mujeres,cooperativas, empresas asociativas, bancosy otras que les garanticen la elevación dela productividad de las mujeres;

3. Diseñar e implementar programas deadecuación de técnicas de producción queles permitan mejorar los grados y la mag-nitud de la producción;

4. Asignar un 5% de los fondos prove-nientes de la cooperación internacional bi-lateral y multilateral, a programas y pro-yectos de generación de ingresos para mu-jeres de todos los sectores y grupos socio-culturales de Guatemala;

5. Reformar la normativa jurídico ad-ministrativa vigente a fin de garantizar quelas mujeres tengan acceso a las fuentes decrédito, recursos y servicios para la pro-ducción; y

6. Crear, apoyar, flexibilizar y extenderlos programas de crédito en sus diversasmodalidades para mujeres de los distintossectores y grupos socioculturales, desde lasinstituciones del gobierno. También sepodría llevar a cabo actividades similaresde apoyo a las mujeres en el caso del fo-mento de empresas artesanales.

d) Planes de desarrollo urbano deciudades secundarias

La estrategia de desarrollo rural y laspolíticas de apoyo a los clusters económi-

cos necesitan incorporar una nueva dimen-sión: la sinergia entre desarrollo rural y de-sarrollo urbano. En términos generales, lasáreas rurales tienden a proveer a las áreasurbanas de materias primas para el consu-mo y la industria, y de servicios ambienta-les como agua, energía y material de cons-trucción. Las áreas rurales también han ten-dido a ser espacios de acumulación finan-ciera primaria, y algunos de esos recursostienden luego a invertirse en actividadesmás rentables en las áreas urbanas. Porotra parte, las ciudades tienden a concen-trar información estratégica, servicios ad-ministrativos públicos, servicios y tecnolo-gía de apoyo a la producción y el poderpolítico. La generación de relaciones es-trechas y equitativas entre las áreas urba-nas y las áreas rurales colindantes tiende afavorecer el desarrollo humano en ambosespacios.

Sin embargo, es necesario impulsar po-líticas nacionales y locales complementa-rias para desarrollar un conjunto de ciuda-des secundarias ligadas a las nuevas áreasgeográficas de desarrollo económico, so-bre todo de los clusters no agrícolas. Eldesarrollo de un conjunto estratégico deciudades secundarias perseguiría al menoscuatro objetivos: a) un mayor equilibrioambiental urbano-rural; b) alcanzar cier-tas economías de escala en la prestaciónde servicios públicos y privados; c) volvermás accesible a los habitantes rurales algu-nos de los beneficios propios de los cen-tros urbanos, tales como un mayor dina-mismo sociopolítico, comercial y cultural;y d) evitar los costos ambientales, econó-micos y políticos de contar con pocas ygrandes ciudades en el país, tales como elhacinamiento, las pérdidas de eficienciadebido a las distancias y el conges-

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Bases para un Crecimiento con Equidad

tionamiento vehicular, la tendencia a laconcentración y centralización política, en-tre otros.

Las políticas que recibirían un impulsoprioritario son la ampliación de la ofertade vivienda, agua, electrificación, comu-nicaciones, centros de salud y educaciónde alta calidad y capacidad de atención, yespacios para la cultura y la recreación.Los planes de desarrollo urbano en estasciudades, formulados de maneraparticipativa con la debida presencia de losConsejos de Desarrollo, y respaldados poruna movilización de recursos locales, na-cionales e internacionales, podrían servircomo catalizadores de esta propuesta.

El desarrollo rural en general se veríabeneficiado con el crecimiento planificadode ciertas ciudades en cada región del país.Ello podría traducirse en la promoción deldesarrollo urbano de Santa Elena, Petén yde Cobán en el Norte; de Puerto Barriosy Zacapa en el Oriente; de Escuintla en laCosta Sur; y de Sololá y San Marcos en elOccidente. De forma específica, el clusterforestal se vería beneficiado por el desa-rrollo urbano de Santa Elena, Petén, Cobány Zacapa; la agroindustria se vería apoya-do por el desarrollo urbano de Sololá, SanMarcos y Zacapa; los clusters de vestua-rios y textiles se beneficiarían del desarro-llo urbano de Cobán, Escuintla y PuertoBarrios; la actividad turística se beneficia-ría del desarrollo de todas las ciudades se-cundarias propuestas.

e) Fondos Comunitarios para realizarinversiones conjuntas entre vecinosy migrantes45

En este caso se buscaría aprovechar elenvío de remesas monetarias de los mi-

grantes a sus familiares, en sus respectivascomunidades de origen; pero a la vez, tra-tando de ampliar y fortalecer el potencialde desarrollo que encierra esa relación en-tre vecinos y migrantes, al poner en susmanos el control y el usufructo del poderconjunto que esa relación encierra. En estecontexto los Fondos Comunitarios serianinstrumentos para movilizar recursos pro-pios de comunidades específicas, tanto delas remesas que reciben del exterior, comode la capacidad conjunta de ahorro e in-versión. Dichas comunidades serían apo-yadas con asistencia técnica para descu-brir y desarrollar el potencial existente, me-jorar sus condiciones de infraestructurabásica y acceso a la formación y capacita-ción, y aprovechar la tecnología para co-nectarse directamente a los mercados na-cionales e internacionales.

Para que los Fondos Comunitarios fun-cionen como un sistema de inversionesconjuntas entre vecinos y migrantes, serequiere que las comunidades del interiorse organicen con el propósito de compartirlos costos de un conjunto de tres nuevasplataformas económicas que constituyensus sistemas de operaciones y que son lassiguientes: a) plataforma de tipo financie-ro, que permite la transferencia de recur-sos entre Estados Unidos y Guatemala, demanera inmediata, ágil y económica; b) pla-taforma de tipo tecnológico, que permitela comunicación a través de un portal elec-trónico para las distintas fases depreinversión, inversión y operaciones deproyectos productivos y sociales; y c) pla-taforma de tipo comercial, para convertira las comunidades en bloques de nego-cios, que permitan hacer compras y ven-tas conjuntas dentro de los mercados deGuatemala y del exterior. Cabría articular

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Bases para un Crecimiento con Equidad

estos esfuerzos con las demás actividadescontempladas en los Planes de DesarrolloEconómico Local.

3. Política de seguridad alimentaria

La seguridad alimentaria existe sólocuando las personas, en todo momento, tie-nen acceso a suficientes alimentos nutriti-vos, que satisfagan sus necesidades dieté-ticas y preferencias alimentarias, para lle-var una vida activa y saludable. Este con-cepto implica no sólo asegurar que las fa-milias más vulnerables puedan producir parael autoconsumo, sino que también condu-ce a crear una visión más integral, que con-lleva el aumento de ingresos familiares, elacceso a mercados, conocimientos y prác-ticas culturales de higiene y nutrición, yuna adecuada producción de alimentos através de las políticas agrícolas nacionales.

Debido a la degradación ambiental y ala fuerte descapitalización social y econó-mica que tienden a sufrir los grupos másafectados por la inseguridad alimentaria, espoco probable que esta pueda ser resueltasolamente con el fomento de la auto pro-ducción de granos básicos. También se debeelevar la producción y la productividad na-cional de estos alimentos para garantizaruna oferta efectiva a escala global. Ade-más, para combatir la inseguridadalimentaria se requiere de una estrategiamultisectorial, de la que la política de apo-yo a la producción de granos básicos essólo una parte

La estrategia necesita incorporar, entreotros, sistemas de monitoreo y prevenciónde situaciones críticas, manejo sosteniblede los recursos naturales, acceso a aguapotable, saneamiento y servicios primariosde salud, dotación permanente de desayu-nos y almuerzos escolares, caminos rura-

les y, principalmente, acceso a fuentes deingresos.

Conviene revalorizar la producción na-cional de granos básicos por su valor cul-tural, especialmente para los pueblos indí-genas, y por su contribución a la seguridadalimentaria y a la generación del empleorural. Debido a su importancia como sos-tén del desarrollo rural, el Estado debe ju-gar un papel promotor y regulador. Losgranos básicos que debe atenderse son elmaíz, el frijol, el trigo y el sorgo,46 y ca-bría contemplar apoyos directos, inversio-nes públicas en infraestructura productiva,y la conformación de alianzas estratégicascon oferentes de insumos, transformado-res y comercializadores para elevar la pro-ductividad, la competitividad y el valoragregado de estos productos.

La anterior política debería estar orien-tada a las tierras de vocación agrícola, conun claro sentido de ordenamiento territo-rial, asegurando la coordinación y comple-mentariedad de los instrumentos de fomentoe inversión del sector público agrícola(BANRURAL, FONTIERRA, PLAMAR,CONCYT e ICTA entre otros).

En particular, la política de seguridadalimentaria debiera tomar en cuenta quelas partes altas de las cuencas, generalmentearriba de los 1.200 metros sobre el niveldel mar, constituyen áreas estratégicas demanejo para mantener el equilibrioecológico en las áreas rurales. Estas áreasson importantes por ser de recarga hídricay ser la fuente donde nace el 70% de losríos de Guatemala. El 75% de la vocaciónde sus suelos es mayoritariamente fores-tal. Sin embargo, son las áreas másdeforestadas, más densamente pobladas ydonde se encuentra el 95% de los munici-pios con muy alta vulnerabilidad a la inse-guridad alimentaria.

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Bases para un Crecimiento con Equidad

Las tierras altas del país constituyen unfiel ejemplo del tipo de impactos negativosque ha generado la alta concentración dela propiedad de la tierra en Guatemala. Elsistema de minifundio que domina estasáreas —dedicado a la agricultura de gra-nos básicos en un contexto de abandonohistórico del área rural por parte del Esta-do—, ha impedido asegurar niveles bási-cos de seguridad alimentaria y haincrementado la pérdida considerable decapital natural.

Este hecho evidencia que toda estrate-gia para erradicar la inseguridad alimentariadebe incorporar el ordenamiento territorialy el manejo sostenible de recursos natura-les como un aspecto fundamental. Lo an-terior tiene dos implicaciones para el enfo-que territorial y para la orientación de laspolíticas de acceso a tierras. Primero, ha-bría que darle prioridad al acceso a tierrasubicadas por debajo de los 1,200 metros.Segundo, habría que garantizar que los pro-gramas de apoyo productivo a los gruposbeneficiados con tierras por arriba de los1,200 metros sobre el nivel del mar, seorientaran a la sustitución gradual de la agri-cultura anual tradicional hacia usos másadecuados de la tierra como la agro-forestería, la producción forestal, la con-servación de fuentes de agua con la debidaremuneración a los propietarios de tierras,y el turismo basado en nuevas rutas y nue-vos actores.

4. Política de infraestructura para eldesarrollo local y rural

Con base en el fortalecimiento de la par-ticipación en el ámbito local, aprovechan-do la existencia de Consejos de Desarrollo

de diversos niveles y especialmente los pla-nes locales de desarrollo económico, esevidente la necesidad de ampliar –en el árearural— la cobertura de la red vial y de elec-tricidad, así como el acceso al servicio te-lefónico. Como ya se explicó, y tomandoen cuenta los desafíos que plantea el TLCcon los Estados Unidos en particular, estoes absolutamente prioritario.

En primer lugar, debe mejorarse lainterrelación e incorporación de la pobla-ción de las áreas rurales a los centros deservicios y a los mercados de productos einsumos para la producción rural por me-dio de la construcción y mantenimiento decaminos de acceso transitables en todotiempo. Los instrumentos para hacerloincluyen la formulación e implementaciónde un plan de coordinación interinstitucional(MICIVI, Fondos Sociales y Municipali-dades), así como la implementación de pro-gramas de mantenimiento intensivo de ca-minos rurales y de construcción de cami-nos rurales con recursos del presupuesto,incluyendo a los fondos sociales.

Ameritaría una atención prioritaria la ex-tensión de caminos a las regiones dondepredominan los pequeños productores concapacidad potencial exportadora, tomandoen cuenta la posibilidad de que los ingre-sos que se generen den lugar a una de-manda local de bienes y servicios que in-corpore a otros productores locales y re-duzca la pobreza (véase la sección sobrepolítica comercial).

En segundo lugar, se impone la incor-poración de la población de las comunida-des rurales a las redes de comunicacióntelefónica, y la mejorade la cobertura deestas comunicaciones en el ámbito urba-no. En este caso se requiere el fortaleci-

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Bases para un Crecimiento con Equidad

miento financiero del fondo específico paratelefonía rural, así como un programa deincentivos a la inversión privada en el cam-po de la telefonía rural.

Finalmente, corresponde aumentar el nú-mero de hogares rurales conectados a lared eléctrica nacional mediante laimplementación de un Programa Nacionalde Electrificación Rural, que debe incluirel fortalecimiento del fideicomiso para laelectrificación rural y un programa de de-sarrollo energético. El esfuerzo masivo querequiere esta extensión de la infraestructu-ra para impulsar el desarrollo rural y localse justifica ante los inmensos desafíos quesurgen del hecho de que los pequeños pro-ductores deberán enfrentar la competen-cia y aprovechar las oportunidades quesurgen del TLC negociado con los Esta-dos Unidos. Como ya se indicó, sin estasinversiones habría un aumento de impor-taciones agrícolas y los únicos beneficia-rios de las oportunidades para exportar se-rían los grandes productores, que depen-den en mucho menor grado de inversionespúblicas en infraestructura.

IV. Promoción de la innovación y eldesarrollo tecnológico

1. La incorporación de tecnología para fa-vorecer la industrialización

Un crecimiento continuo de los ingre-sos debe basarse en niveles de productivi-dad y competitividad crecientes, que nopueden fundarse en salarios bajos y recur-sos naturales de bajo costo. Se requiereuna incorporación creciente de tecnologíaspara aumentar la productividad, lo que re-

sultaría en salarios cada vez mayores, y enel uso de tecnologías que permitan un cre-cimiento ambientalmente sostenible. Ello,en el caso de la producción de bienes, equi-vale a la industrialización.

Lo anterior implica asegurar la existen-cia de procesos de transformación, de cre-ciente complejidad tecnológica, que garan-ticen cada vez mayor valor agregado a lasmaterias primas. Favorecer este procesode crecimiento sostenible con equidad escomplejo, pero incluye los arreglos insti-tucionales que promuevan la interacciónentre fuentes y usuarios de tecnologías, elacceso a los recursos financieros para pro-cesos de inversión que incorporen tecno-logías que favorezcan la competitividad, ylos sistemas de control de calidad y meca-nismos que permitan canalizar las exigen-cias de los consumidores, a fin de contri-buir a niveles crecientes de calidad de losproductores en el país.

2. Arreglos institucionales para favorecerla innovación y difusión de la tecnología

El esfuerzo de concertación, reflejadoen planes territoriales de desarrollo econó-mico, así como en la promoción de inver-siones pioneras, tendría que incluir la crea-ción de diversas instituciones para impul-sar el desarrollo o adaptación de tecnolo-gías. Las características de estos arreglosserían diferentes según el departamento oregión de que se trate, pudiendo asociar enestos arreglos a centros universitarios re-gionales, cámaras empresariales, centros deestudios, autoridades y otros actores loca-les.

También se podría articular a esas insti-tuciones o actores con otros, provenientes

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Bases para un Crecimiento con Equidad

de diversos territorios, nacionales o extran-jeros. Las instituciones concretas, en cadacaso, podrían incluir parques tecnológicos,centros de negocios orientados a la adop-ción y adaptación de nuevas tecnologías,incubadoras de empresas o fondos de avalo de financiamiento de proyectos específi-cos. Estas iniciativas requerirán contar concierto financiamiento público que debieraser sustituido progresivamente porfinanciamiento de fuentes privadas, en lamedida en que se concretan y se observanlos resultados de estos arreglos en la incor-poración de nuevas tecnologías en proce-sos productivos.

3.Un Fondo mixto para promoverinversiones pioneras

Como ya se indicó, es preciso incentivarlas inversiones, especialmente en las cua-tro áreas señaladas (turismo, agroindustria,recursos forestales, y textiles y vestuario)con un enfoque territorial y como poten-cial de convertirse en los motores del cre-cimiento futuro de Guatemala. Este estí-mulo especial para la inversión productivase justifica por dos razones. Primero, enlas condiciones actuales existe un sesgocontrario a la inversión, dado por la difi-cultad de descubrir oportunidades exitosasde inversión, y por el hecho de que sola-mente cuando ya han sido descubiertas esque son imitadas por otros empresarios.47

Ello justifica premiar, o darle incentivos es-peciales, a estas inversiones pioneras quedesencadenan posteriores procesos de in-versión.48

Segundo, las condiciones del crédito enGuatemala no favorecen las inversionesproductivas. Prevalecen altas tasas de in-

terés debido al alto margen de ganancia enla intermediación —que se refleja en la bre-cha entre las tasas de interés pagados a losahorrantes y los que se cobran a quienesobtienen créditos—, que a su vez refleja laineficiencia, limitado desarrollo y falta decompetencia en el seno del sistema finan-ciero. Además, hay una extrema escasezde préstamos a largo plazo para financiarinversiones con períodos de gestación lar-gos, como los que corresponden a los re-cursos forestales.

Superar estos problemas justifica lacreación de una nueva institución para elfinanciamiento de inversiones a largo pla-zo, dirigidas a la descentralización indus-trial mediante el crecimiento de los clustersmencionados.

Por un lado, en materia de moderniza-ción financiera habría que avanzar con lalegislación sobre seguros y fianzas, garan-tías móviles, sector financiero no bancario—incluyendo aquí al sector de lasmicrofinanzas—, y establecer una nuevaley sobre el Mercado de Valores y Mer-cancías. Dicho cuerpo legislativo ya harecorrido un largo proceso de diseño, y supuesta en vigencia podría acrecentar lacompetencia interbancaria, —y dentro delsector financiero en general—, contribu-yendo a consolidar una visión destinada apromover inversiones productivas a largoplazo.

Existen otros mecanismos de finan-ciamiento que podrían ampliarse. La colo-cación de bonos municipales en el merca-do, con el apoyo de un banco de inversión—quizás el propio Banco Centroamerica-no de Integración— podría destinarse alafianzamiento de inversiones de infraes-tructura, sobre todo en ciudades interme-

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Bases para un Crecimiento con Equidad

dias y municipios de alta productividad, quepermitieran el desarrollo de los clusters in-dicados. Paralelamente, si el mercado decapitales llegara a dinamizarse en el me-dio, podrían emitirse, con respaldo estatal,bonos para el desarrollo forestal, por ejem-plo —denominados en otras latitudes Bo-nos Verdes.

Por otro lado, convendría crear una nue-va institución o Fondo Mixto dirigido a fi-nanciar inversiones pioneras en los cuatroclusters, a modo de una industrializacióndescentralizada. El Fondo Mixto podríaintegrarse con el concurso del BCIE, deautoridades económicas, del CACIF, de lapequeña y mediana empresa y de los Con-sejos de Desarrollo, y su objetivo seríadesarrollar una cartera de proyectos debanca, optándose por aquellos que ofrez-can los mayores efectos multiplicadores,principalmente en las áreas, forestal,agroindustrial, textiles y confección y tu-rismo.

El Fondo Mixto podría actuar como unabanca de segundo piso, colocando recur-sos a tasas compatibles con la ofertacrediticia de los grandes centros financie-ros internacionales, a través de los bancoscomerciales, los bancos de inversión y lasentidades del sector de las microfinanzas(asociadas a REDIMIF y FENACOAC),y tomando en cuenta que estas se hanconstituido en uno de los mecanismos másimportantes de canalización del crédito pro-ductivo rural. A este respecto, el concursode BANRURAL debiera ser significativo,en virtud de la amplia experiencia que hatenido dicha entidad en materia de bancade segundo piso, y de apoyo a sectorescomo el forestal.

Las inversiones pioneras deben tener unaclara base territorial y los Consejos de De-

sarrollo podrían contribuir con procesos defacilitación y concertación que dan lugar aproyectos bancables de inversión, insertosdentro de las orientaciones de las PlanesLocales de Desarrollo Económico. Entrelos requisitos de los créditos otorgados porel Fondo Mixto debieran establecerse pla-zos mayores a los 5-8 años, siendo la ga-rantía una mezcla de aportes, que inclu-yan la fiducia, la hipoteca y el propio flujode caja del proyecto en cuestión. Otrosrequisitos podrían incluir criterios básicosde desarrollo tecnológico y regional, inclu-yendo la reinversión de al menos parte delas utilidades en la misma región, con cre-cientes grados de productividad, y asegu-rando una distribución equitativa de los fru-tos de la inversión, como el registro de lostrabajadores en el IGSS y, en general, elrespeto a las normas laborales nacionales.

El sistema bancario podría coadyuvarcon la alimentación de nuevos fondos, através de iniciativas como: a) canalizar lasutilidades que Banrural otorga al Estadohacia un fideicomiso, que podría constituirel núcleo del fondo mixto de inversionespioneras; b) situar en el Fondo Mixto cier-to tipo de utilidades, tal es el caso de lasprovenientes de las empresas portuarias;c) situar en el Fondo Mixto otro tipo decompromisos que no se han cumplido,como las utilidades provenientes de lasempresas explotadoras del petróleo guate-malteco, y en torno a las cuales se prescri-be la capitalización del llamado Fondo parael Desarrollo de la Nación; y d) contratarnuevos créditos externos, destinados a lapromoción de la competitividad y el apoyoa proyectos productivos.

A lo anterior se podrían agregar unastransferencias directas del Estado, toman-do en cuenta que los incentivos basados

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Bases para un Crecimiento con Equidad

en la promoción del desarrollo regional oen el desarrollo tecnológico aún son acep-tables en el ámbito internacional.49 Final-mente, podría consolidarse gradualmenteuna porción de recursos para apoyar eldenominado capital de riesgo, que ha sidotan exitoso en diversos países sudamerica-nos, y que ha permitido financiar proyec-tos innovadores, provenientes de empre-sarios que no cuentan con las garantías tra-dicionales del sistema bancario.

4.Sistema Nacional de Control de Calidad

El desarrollo de la competitividad requie-re crecientes grados de calidad, incluyen-do la adopción de estándares o normas in-ternacionales de calidad. Ello requiere unavance simultáneo en materia de normasformales, legislativas, para establecer unSistema Nacional de Calidad que incluyala creación de un organismo nacional decalidad, con capacidad de emitir reglamen-tos y normas técnicas, y de verificar sucumplimiento por medio de entidades (au-ditores, laboratorios) debidamente acredi-

tados.50

También se requiere fomentar una cul-tura de calidad derivada de compromisosdel sector empresarial, y tomando en cuen-ta la organización del trabajo y fomentan-do relaciones de respeto y cooperaciónentre empresarios y trabajadores, con-gruente con la idea de que la competitividadtiene un carácter sistémico que incluye,entre otros ingredientes, relaciones obre-ro-patronales adecuadas. Como parte dela cultura de calidad también debierapromoverse entre los consumidores unacultura de mayor exigencia, suministrandoinformación y facilitando gestiones paraque pueda aprovechar la nueva Ley delConsumidor como instrumento para hacervaler sus derechos. Crecientes niveles deexigencia, tanto en mercados externos co-mo en el mercado nacional, contribuirán amejorar la calidad del conjunto de produc-tores y exportadores en el país y serán unestímulo para incorporar nuevas tecnolo-gías para adecuarse a estas exigencias.

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Bases para un Crecimiento con Equidad

Notas1 La Coordinadora Nacional de Organizaciones Campe-sinas (CNOC) está integrada por CONIC, CUC, ConsejoIndígena y Campesino K´UTBALBEY, entre otras.

2 Integrada por: CALDH, AVANCSO, CONIC y Pastoralde la Tierra.

3 Este agotamiento del modelo agroexportador ha gene-rado crisis como la del café, que ha agregado cerca de200,000 empleos perdidos.(AGEXPRONT:2002).

4 La primera interpretación destaca la igualdad de con-diciones iniciales de equidad, antes de que comience elproceso de desarrollo o de cambio social; la segundaacentúa la igualdad de condiciones finales de equidad,una vez se llevó a cabo el proceso de desarrollo. Unaperspectiva intermedia enfatizaría el proceso de desa-rrollo o de cambio social en si mismo. De acuerdo conesta perspectiva, Amartya Sen explica que la igualdadde oportunidades no sólo se refiere a la igualdad en elcapital humano, con capacidades similares para obte-ner ingresos, sino también a la igualdad en capacidadespara influir en el proceso de cambio social, de maneraque los resultados finales no se caractericen por suinequidad. En ese sentido, destacar la igualdad de ca-pacidades de incidir en el proceso de cambio social, ode desarrollo, permitiría acercar ambas perspectivas.

5 Esto forma parte de la propuesta inicial del Pacto Fiscalredactada por la Comisión Preparatoria del Pacto Fiscal,que recomendó constituir un fondo de estabilizaciónpara ejecutar esta política anticíclica. La moción fuedesechada durante el período de negociación del Pacto.

*Este es un sistema de información sobre proyectos deinversión que permite establecer prioridades y dar se-guimiento.

**Este es un sistema de información sobre los diferen-tes tipo de ingresos y gastos de instituciones públicas

6 Véanse F.Alburquerque (1999), A.Vazquez-Barque-ro, (2002), y G. Canzanelli (2001).

7 Véanse los diferentes Informes de Desarrollo Huma-no, así como el Anexo Estadístico y el capítulo I, que serefiere a estas desigualdades..

8 Esto corresponde al compromiso 5 de la sección co-rrespondiente a los Ingresos del Estado, dentro del Pac-to Fiscal.

9 Sobre la relación entre instituciones y crecimiento véa-se Pira, (2002a) y (2002b). También pueden concebirselas instituciones como una instancia “mesoeconómica”que articulan las políticas macroeconómicas con la reali-dad microeconómica, concebida como ámbito de accciónempresarial. Este tiende a ser el concepto incluido en laspropuestas de la Cámara de Industria y en la deAgexpront. Véase Cámara de Industria (2003) y Agexpront(2002).

10 Esta no ha sido la experiencia histórica de AméricaLatina y del Caribe, a diferencia de los Estados Unidos yel Canadá. En estos últimos países la relación inicialentre tierra y mano de obra dio lugar a instituciones quefavorecieron un crecimiento con equidad, sobre todo me-diante un acceso amplio a la tierra, a la participaciónpolítica y a la educación, mientras que en América Latinay en el Caribe sucedió lo contrario. Véase Stanley L.Enferman y Kenneth L. Sokoloff, (2002) Esta ponenciafue presentada en el XII Ciclo de Jornadas Económicasdel Banco de Guatemala, el 19 y 20 de junio de 2003.

11 Un estudio realizado en el 2002 ilustra la forma en queel tipo de cambio y la tasa real de interés pueden afectarla rentabilidad de plantaciones de pino y teca. Se encon-tró que a pesar de la adopción del sistema de tipo decambio flexible a partir de 1989, la tendencia hacia lasobrevaluación del quetzal con respecto al dólar estado-unidense entre 1990-1996 fue creciente, generando pre-siones hacia arriba en el tipo de cambio de hasta 22.6 %en 1996. Por otra parte, la tasa activa nominal de interés,que también fue liberada en 1989, experimentó un saltode un valor medio de 13.4 % durante el período 1980-89,a un valor medio de 21.2 % en el período 1990-99. Comoconsecuencia, se redujo el valor presente neto de lasplantaciones de pino y de teca por hectárea. Los incen-tivos públicos para plantaciones forestales otorgados através del Programa de Incentivos Forestales (PINFOR)sólo han logrado mitigar estos efectos. Los incentivosdel PINFOR necesitarían aumentar un 65% para que elvalor presente neto de una plantación forestal de pino(con una rotación de 25 años) iguale el valor promedio dela tierra en Alta Verapaz; y hasta un 240% para que elvalor presente neto de una plantación de teca iguale elvalor promedio de la tierra en este mismo departamento.Véase Ortiz, Ariel. (2002)

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Bases para un Crecimiento con Equidad

12 El tipo de cambio real es una medida de competitividadde los productos guatemaltecos en el mercado interna-cional. Permite comparar lo que cuestan los productosexternos (su precio internacional por el tipo de cambio)en comparación con lo que cuestan los productosguatemaltecos. En términos aritméticos, R=EP*/P, dondeR es el Tipo de Cambio Real, E es el Tipo de cambio nomi-nal, P* son los Precios internacionales y P son los Preciosdomésticos. Un tipo de cambio real (R) se aprecia cuan-do el denominador (P) crece más que el numerador (EP*),es decir, los precios domésticos crecen más que los pre-cios externos multiplicados por el tipo de cambio. Ellosignifica que los productos guatemaltecos suben de pre-cio cuando se comparan con productos externos. EnGuatemala, de 1999 a 2003, el tipo de cambio nominal (E,de aproximadamente 7.5 quetzales por un dólar) se hamantenido prácticamente fijo, mientras que la inflaciónguatemalteca (6 a 10%) ha estado por encima de la inter-nacional (en torno al 2%). Como resultado, el tipo decambio real se ha apreciado y las exportacionesguatemaltecas han perdido competitividad.

13 El tipo de cambio neutral no castiga las exportacionespero tampoco reduce progresivamente los salarios por lavía de la inflación causada por el encarecimiento continuode las importaciones.

14 En términos generales, invertir en activos guatemaltecocombina una mezcla de riesgo y rendimiento muy atra-yente para las actividades ilícitas, ya que se mezcla unelevado rendimiento respecto a las tasas de interés inter-nacionales, con un bajo riesgo de ser detectado, compa-rado con otros países.

15 Ello podría incluir medidas que favorecieran una reduc-ción de la oferta (colocación de bonos en dólares) y deaumento de la demanda (estimular el uso del dólar paraciertas transacciones).

16 En algunos países, como Chile, se ha puesto en prácti-ca la imposición de un encaje a los flujos de capitalesinternacionales, para desincentivar la entrada de capita-les ilícitos. Sin embargo, en un ambiente de debilidad de lasupervisión financiera su probabilidad de éxito es muybaja.

17 En la medida que se acude al financiamiento externopara cubrirlo, el déficit puede ser mayor y jugar un papelanti cíclico, contrario –en el contexto actual- al estanca-miento.

18 Véase Mann, A. y R. Burke (2003).

*Podría establecerse un valor mínimo de inmuebles pordebajo del cual no se aplicaría este impuesto.

19 Existe una propuesta de Ley presentada al Congreso,que incluye tanto nuevas normas como nuevos impues-tos aplicables a nivel municipal.

20 Cabría esperar que se respeten las nuevas leyes fi-nancieras, en el sentido de asegurar que las pérdidasoperativas del Banco de Guatemala sean cubiertas porrecursos fiscales.

21 La respuesta tradicional del Banco de Guatemala hasido restringir todas estas fuentes de mayor liquidez acu-diendo a la venta de títulos en el mercado financiero local(lo que se conoce como Operaciones de Mercado Abier-to) para reducir el monto de quetzales en circulación yevitar así presiones inflacionarias. El principal costo deello ha sido contribuir a un aumento de la tasa de interés,además de las pérdidas resultantes de ofrecer rendi-mientos para que estos títulos sean atractivos para losque los compran.

22 Para una serie de propuestas que no se llevaron a lapráctica y que incluyen una identificación de proyectosespecíficos para darlos en concesión, así como otrosprogramas de inversión y gasto público, véase Gobiernode Guatemala, (2002).

23 Para el tema de subsidios para la vivienda véase Comi-sión de Seguimiento del Pacto Fiscal, (2002), así comoGobierno de Guatemala, (2002) páginas 32-33.

24 Véase Mellor, (s.f).

25 Ibid.

26 Véase INCAE, Agenda Nacional de Competitividad,Guatemala, Centro Latinoamericano para la Competitividady el Desarrollo Sostenible, (1998).

27 Véase Antonio Vásquez Barquero, “DesarrolloEndógeno”, Universidad Autónoma de Madrid. Traduc-ción de A. Vásquez Barquero (2002), EndogenousDevelopment. Networking, Innovation, Institurions andCities. Routledge, London.

28 Jusiman (2002)

29 Programa de Fortalecimiento Institucional en PolíticasAmbientales (FIPA),(2003). Potencial forestal

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Bases para un Crecimiento con Equidad

de Guatemala: Revisión general para el diseño de un pro-yecto en las Verapaces-Izabal. Programa Ambiental deUSAID-Guatemala. Guatemala.

30 AGEXPRONT, (2003).

31 Con una reducción del índice de concentración delingreso de 0.32% por año. Véase SNU, (2002).

32 Estimación propia del proyecto del Informe de Desarro-llo Humano (PNUD).

33 Guatemala tiene una gran variedad de ecosistemasnaturales que van desde los bosques productores deagua de la Cordillera Volcánica hasta el valle del Motagua,el más árido de toda Centroamérica; desde tierras alta-mente fértiles y productivas para la agricultura, hastatierras que únicamente tienen capacidad para soportarbosques permanentes. Existen cerca de veinte pueblosindígenas que dan lugar a territorios altamente diferen-ciados: unas poblaciones indígenas incorporadas al co-mercio y la industria colindan con otras, fuertemente vin-culadas a la agricultura; y áreas en las que predomina eluso de un solo idioma colindan con áreas en las que sehablan más de cinco diferentes idiomas. Existen regionesdonde las mujeres conforman una parte importante de lapoblación económica y políticamente activa, contrastan-do con áreas en las que el trabajo doméstico constituyeel único ámbito de desenvolvimiento femenino. Tambiénse observan grandes diferencias entre las pocas y pe-queñas áreas urbanas con acceso a infraestructura yservicios modernos y la mayoría del área rural, con esca-so acceso a agua potable, energía, caminos rurales yotros servicios básicos. Finalmente, existe una diversi-dad de regiones donde florece la actividad económicaligada a los mercados internacionales, que colindan conáreas económicamente deprimidas.

34 El ISR debe sustituirse por un nuevo régimen de fáciladministración, de preferencia con muy pocas deduccio-nes; con un mínimo exento, reducido a niveles compara-bles internacionalmente, y con tres (3) tasas marginales.Estos dos últimos aspectos podrían incrementar laprogresividad del ISR. El nuevo ISR permitiría eliminar elIEMA, que existe hoy por la debilidad de la tributacióndirecta, pero con una gran flaqueza que castiga a lasempresas sin importar sus resultados financieros. Otramedida importante es la de eliminar la tasa cero de lasexportaciones por una exención. Esto reduciría las obli-gaciones estatales, que son crecientes, y el costo fi-nanciero con el que son cargadas las empresas por losfrecuentes atrasos del Gobierno en la devolución del IVA.

Además, reduciría el costo administrativo y restringiría elincentivo con que algunas empresas reclaman la devolu-ción sin ser meritorias a este régimen.

35 Jusiman (2002)

36 Véase el SNU (2002), pág. 326.

37 La expropiación, de acuerdo con la legislaciónguatemalteca, implica compensación. La confiscación,es decir, la expropiación sin la compensación adecuada,no es permitida por la Constitución.

38 El CIEN, en un estudio sobre la tierra en Guatemala,explica que en el pasado “Los esfuerzos institucionalespara resolver el problema agrario han aumentado” peroque “debido a la falta de un planteamiento estratégico y ala escasa coordinación de estos esfuerzos, los resulta-dos son poco visibles”. CIEN (2003), pág. 81.

39 Véanse las propuestas, por ejemplo, de la DirecciónGeneral de Investigación (DIGI) de la Universidad de SanCarlos, en conjunto con otras entidades, sobre este tema.Véase EPSUM/DIGI/ACDI/SODEF (2003).

40 El inventario de las aguas se refiere tanto a la disponi-bilidad física como a la viabilidad social y por ello incluyeel censo de usuarios y la identificación de conflictos deagua, desarrollado bajo criterios múltiples. Social, eco-nómico, hidrológico y ambiental.

41 El nivel de consumo ayuda a determinar el tipo de medi-das para controlar la contaminación. En términos gene-rales los usos domésticos consumen el 17 % de la ofertade agua, los agrícolas cerca del 70 % y otros usos —energético, minero, petrolero y otros— el resto.

42 Alburquerque (2000).

43 Consejo Nacional de Areas Protegidas, (1999). Turis-mo, Oportunidad de Negocio y su Aporte en el Manejo delas Areas Protegidas que Integran el SIGAP. DocumentoTécnico No. 11. Guatemala.

44 AGEXPRONT, (2003). Exportaciones: Modelo de Desa-rrollo para Guatemala, Quinquenio 2003-2007. Una Pro-puesta de AGEXPRONT para la Eliminación de la Pobreza.Guatemala.

45 Véase OIM (2002) con información actualizada sobremigraciones y remesas.

46 Los granos básicos como el maíz, frijol, arroz, trigo ysorgo, de suma importancia para Guatemala, son parte

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Bases para un Crecimiento con Equidad

significativa de la dieta de los guatemaltecos y constitu-yen la fuente principal de carbohidratos (alrededor del65%) y proteínas (alrededor del 71%). Además, estáníntimamente ligados a la cultura de la población indígena.El 84.5% de la producción de maíz amarillo, el de mayorconsumo en el Altiplano Occidental, se cultiva enminifundios en fincas menores de 0.7 hectáreas paraautoconsumo. Históricamente ha constituido una fuenteimportante de empleo rural y de generación de ingresos,estimándose que la actividad genera más de 15 millonesde jornales anuales que equivalen a 226,979 puestos detrabajo permanentes. Carrera, J. (2001).

47 Hausmann, Ricardo y Dani Rodrik (2002),

48 El argumento para favorecer la inversión es similar alargumento que justifica la protección de las innovacionespor medio de patentes, pero con una diferencia: mientrasexiste una legislación nacional e internacional para “pre-miar” a los inventores exitosos, no existe lo mismo en loque se refiere a los inversionistas pioneros.

49 Amsden (2001), pág. 292.

50 Véase en relación a este tema la propuesta de la Cáma-ra de Industria de Guatemala (2003). Ya existe una pro-puesta del Ministerio de Economía de avanzar con la crea-ción de este sistema.

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Políticas Sociales para el Desarrollo Humano

Capítulo VI

Introducción

La educación, la salud y la seguridadsocial son componentes esenciales del de-sarrollo humano. Son condiciones indispen-sables para ampliar las oportunidades delas personas y para lograr el pleno desa-rrollo de su potencial y sus libertades enotros ámbitos. Tanto el sector educativocomo el de salud enfrentan desafíos muyfuertes para satisfacer las demandas decobertura, calidad, equidad y pertinenciade los servicios que requiere la sociedadguatemalteca con toda justicia. El InstitutoGuatemalteco de Seguridad Social–IGSS–, en su calidad de ente responsablede la seguridad social de la población, en-frenta desafíos similares. Como se enun-cia en el capítulo I, existe un proceso his-tórico que ha determinado en gran medidaque, a pesar de lo convenido en los Acuer-dos de Paz, los avances en materia de de-sarrollo social todavía sean precarios y per-sistan profundas desigualdades entre diver-sos grupos de población en cuanto a lamagnitud de los problemas que enfrentany respecto a las opciones para resolverlos.

Los Acuerdos de Paz definen cuáles sonlos principales desafíos en cada uno de es-tos temas: Se requiere que las políticas pú-blicas resuelvan la falta de cobertura, equi-dad, calidad y pertinencia de los servicios.Sin embargo, los Acuerdos de Paz no plan-tean necesariamente cómo éstos debieranser enfrentados por la sociedad. Se requie-re todavía alcanzar grandes acuerdos na-cionales para resolver los problemas estruc-turales que afectan los sistemas educativo,de salud y de seguridad social del país. En

el presente capítulo se identifican tres: 1.la manera en que éstos se han organizadohistóricamente para atender las demandas,reflejando y reproduciendo en el procesoun patrón de segmentación y profunda di-visión social; 2. la falta crónica definanciamiento público para los sectores so-ciales, que acrecienta la desigualdad exis-tente; y, 3. la falta de rectoría y liderazgodel Estado en estos temas, a pesar que sonestratégicos para impulsar el desarrollo in-tegral de la nación.1

Aunque en materia de lograr acuerdosnacionales ha habido a la fecha más es-fuerzos en el área educativa que en las desalud y seguridad social, también hay con-ciencia que aún no existen acuerdos míni-mos entre los distintos sectores y actoresde la sociedad sobre cómo proceder en cadatema, de manera que los esfuerzos que sehagan apuntalen la construcción de una vi-sión común de la Guatemala que se quiereforjar. Por estas razones, y a la luz de losgrandes compromisos planteados en el ca-pítulo II sobre “Visión de Nación”, estecapítulo destaca la urgencia de dar conti-nuidad o iniciar, según el caso, grandes diá-logos nacionales en cada uno de los trestemas para llegar a acuerdos nacionales, yasí hacer frente como sociedad, y con unamisma visión y estrategia, a los desafíosdel desarrollo social.

Se contribuye con dos tipos de aportes.Primero, se presenta el conjunto de pro-puestas que se han generado a la fecha enla sociedad guatemalteca sobre las políti-cas que habría que impulsar en materia deeducación, salud y seguridad social, exa-minando sus principales puntos en comúny sus diferencias. Segundo, se formula unapropuesta para cada tema que, basada en

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Políticas Sociales para el Desarrollo Humano

las ya existentes y en otros elementos, apor-ten a la reflexión de por dónde y cómodebería encaminar la sociedad guate-malteca el establecimiento de acuerdos y,consecuentemente, sus esfuerzos en ma-teria de desarrollo social. El capítulo se es-tructura en tres secciones: la primera estádedicada al tema educativo, la segunda, alde salud, y la tercera, al de seguridad so-cial, enfocando particularmente en el Ins-tituto Guatemalteco de Seguridad Social –IGSS-. Cada sección consta de dos partes:la primera dedicada a la comparación delas propuestas existentes en cada tema y lasegunda con la propuesta propia sobre cadauno de los temas mencionados.

I. Educación

A. Comparación de propuestasexistentes

Las propuestas referentes a la políticade educación que se examinaron fueron lassiguientes: Propuesta de una agenda delargo plazo realizada por la FundaciónQonojel; la propuesta para el finan-ciamiento de la educación en Guatemalacon énfasis en la equidad étnica y de géne-ro de la Comisión Nacional Permanentede Reforma Educativa –CNPRE- de laCoordinadora de Organizaciones del Pue-blo Maya de Guatemala –SAQB‘ICHILCOPMA-GUA-; las conclusiones de losDiálogos y Consensos para la ReformaEducativa que llevara a cabo el Ministeriode Educación –MINEDUC- y la ComisiónConsultiva para la Reforma Educativa –CCRE-; la propuesta del Plan Nacional deLargo Plazo auspiciado por la CCRE; la

propuesta de Comisión Centroamericanapara la Reforma Educativa del Programade Promoción de la Reforma Educativa enAmérica Latina y El Caribe –PREAL- enel documento “Mañana es muy Tarde”; lasMetas del Milenio; y los compromisos deDakar.

A partir del análisis realizado fue posi-ble organizar los principales temas aborda-dos en las propuestas en cinco áreas, queemergen como las prioridades para el sec-tor educación. a) incremento de la cober-tura educativa; b) mejoramiento de la cali-dad educativa y reforma curricular; c) For-mación, capacitación y dignificación delpersonal docente; d) modernización, des-centralización y participación ciudadana; ye) incremento del financiamiento asignadoa la educación. Por otra parte, el análisiscomparativo también propone como cate-gorías básicas la dimensión étnica, el enfo-que de género, la relación del sistema edu-cativo con grupos marginados de las áreasrurales y otros aspectos con relación al de-sarrollo humano, así como los contenidosde los Acuerdos de Paz.

1. Incremento de la cobertura educativa

La mayoría de las propuestas presentancomo una política prioritaria la ampliaciónde la cobertura educativa. Esta políticaestá directamente relacionada con la ideade garantizar la educación a las personasde los sectores y grupos más vulnerables ydesfavorecidos, dando prioridad a la equi-dad de género, étnica, socioeconómica ygeográfica. Sin embargo, existen énfasis yvariaciones entre los distintos planteamien-tos. Estas diferencias están asociadas a lasimplicaciones que tiene la cobertura edu-

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Políticas Sociales para el Desarrollo Humano

cativa en términos de extender los servi-cios educativos a quienes no los tienen (ca-sos de los Diálogos y Consensos y los Com-promisos de Dakar en términos de la edu-cación inicial), a permanecer y avanzar enlos distintos niveles y ciclos educativos (ca-sos Qonojel y Plan de Largo Plazo) o encompletar un nivel o un ciclo específico(casos Metas del Milenio y Compromisosde Dakar para el nivel primario). Estasdiferencias tienen implicaciones para elconjunto de medidas a ser implementadas.La tradición ha sido incorporar mayor nú-mero de niños y niñas al nivel primario.Sin embargo, ya en el tercer grado de laprimaria un porcentaje significativo pierdey repite los grados y en el peor de los ca-sos, abandona la escuela. Por tanto, soloaumentar la cobertura educativa no signi-fica que los niños y niñas puedan desarro-llar los aprendizajes básicos. Poner énfasisen la permanencia del sistema y, sobretodo, que se concluya un ciclo completode la primaria, plantea una visión y aproxi-mación más apropiada en el caso guate-malteco.

Otra de las distinciones que plantean laspropuestas es con relación a la amplitud yponderación que tiene el aumento de co-bertura por nivel educativo. Las posicio-nes a este respecto señalan, en primer lu-gar, la ampliación de la cobertura en todoslos niveles educativos como es el caso delos Diálogos y Consensos, Qonojel y el Plande Largo Plazo. Estas dos últimas propues-tas incluyen hasta el nivel superior. En con-traste, las Metas del Milenio y el Marco deAcción de Dakar particularizan la educa-ción primaria.

Las diferencias también se hacen notarcon relación a la ampliación de la cobertu-

ra en los subsistemas de educación. Parael Plan de Largo Plazo y los Compromisosde Dakar, la alfabetización constituye unapolítica prioritaria. Otras propuestas comolas de Qonojel, CNPRE-COPMAGUA,Plan de Largo Plazo y Metas del Milenio,mencionan la alfabetización de adultoscomo parte de sus estrategias. En algunoscasos se estima que la alfabetización debede realizarse de manera bilingüe y foca-lizarse hacia las mujeres. Por tanto, la al-fabetización como política prioritaria noconstituye un consenso generalizado entrelas propuestas. Por otra parte, en conso-nancia con los Acuerdos de Paz y la Leyde Educación Nacional, el Plan de LargoPlazo y el Marco de Acción de Dakar pro-ponen políticas referidas a la educación noformal y la educación extra-escolar, vincu-lada al desarrollo personal, y educación parael trabajo dirigida a jóvenes y adultos.

2. Mejoramiento de la calidad educativa yreforma curricular

Las áreas y los enfoques que se propo-nen para mejorar la calidad de la educa-ción son básicamente tres. En primer lugarlas propuestas de Qonojel, CNPRE -COPMAGUA, Diálogos y Consensos y elPlan de Largo Plazo hacen énfasis en lasreformas curriculares en atención a las di-ferencias culturales y lingüísticas. A esterespecto, se señala la importancia de laeducación bilingüe y de la enseñanza en elidioma materno como parte de una políti-ca democrática de afirmación de las iden-tidades. Como estrategias del desarrollo dela perspectiva lingüística y cultural en loscambios curriculares, se propone realizaruna regionalización lingüística del país. Esto

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Políticas Sociales para el Desarrollo Humano

implicaría flexibilizar los currícula ofrecien-do la oportunidad de elementos comunesa nivel nacional y componentes diferen-ciados para diversas regiones. En el casodel Plan de Largo Plazo se propone el cam-bio curricular en el sistema educativo noformal recuperando la diversidad culturalsobre la base de la unidad nacional.

En segundo lugar, las propuestas deQonojel, Diálogos y Consensos y los Com-promisos de Dakar, establecen prioridadesespecíficas de la reforma curricular. Entrelas áreas curriculares que se proponen es-tán la lectura y escritura, la aritmética, com-petencias prácticas, educación ciudadana,interculturalidad, género, ciencia y tecno-logía, educación para el trabajo, salud, edu-cación sexual y VIH SIDA. Las propues-tas también destacan el desarrollo demetodologías que permitan a los estudian-tes constituirse en el centro del proceso en-señanza-aprendizaje. Finalmente, se re-conoce la importancia de la legitimidad enel diseño de los nuevos curricula mediantela participación de los miembros de la co-munidad educativa y de la sociedad civilguatemalteca.

En tercer lugar, Qonojel, el Plan de Lar-go Plazo, la Comisión Centroamericanapara la Reforma Educativa del PREAL ylos Compromisos de Dakar establecen laincorporación de instrumentos de mediciónde los procesos de aprendizaje, medianteel establecimiento de estándares comunesy divulgando los resultados. En el caso deQonojel y la Comisión Centroamericanadel PREAL, se propone que se evalúe eldesempeño de los maestros. De esta ma-nera se pretende vincular los resultados delos rendimientos escolares con las políti-cas de contratación, despido y aumentosalarial. La evaluación siempre ha consti-

tuido un componente básico en el diseño yel desarrollo curricular, pero el debate serefiere al carácter de la evaluación cu-rricular. En particular, la recomendación delestablecimiento de estándares nacionales ycentroamericanos podría contravenir losesfuerzos de flexibilizar la currícula paraatender diferencias culturales y lingüísticas,así como otras reformas que promuevanla equidad de género.

Un espacio vacío en las propuestas exis-tentes lo constituye la reconfiguración quesufren los diversos sistemas educativos, entérminos de reorganización y flexibilidadcurricular. El sistema educativo guatemal-teco propone una estructura en la cual losniños y las niñas atienden el nivel primariode los 7 a los 12 años de edad. La educa-ción secundaria, incluyendo el ciclodiversificado, se ha diseñado para jóvenesentre los 13 y 18 años. En otros países, laestructura curricular inicia a los 6 años y lasecundaria se estructura para un períodode cinco años, por lo que un joven a los 16años ha concluido su formación en el nivelmedio. Considerando los altos niveles derepitencia que tiene el sistema educativo,el hecho de considerar los aprendizajes pre-vios como parte de la nueva estructura esde trascendental importancia para la reduc-ción del fracaso escolar y parte fundamen-tal de las políticas de universalización de laescuela primaria.

Por otra parte, se requeriría determinarde manera clara y concreta cuáles son losaprendizajes fundamentales y las áreas dedesarrollo que orientan los procesos de re-forma curricular y, si fuera el caso, el esta-blecimiento de los estándares. Así tambiénconvendría disminuir el número de añospara que los jóvenes continúen sus estu-dios en la universidad o se incorporen al

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mundo del trabajo. Finalmente, se reque-riría establecer el conjunto de interre-laciones y equivalencias entre el sistemade educación escolar y extraescolar.

3. Formación, capacitación y dignificacióndel personal docente, técnico yadministrativo

La relevancia de la política de forma-ción y perfeccionamiento del sector edu-cación se ve reflejada en las propuestas deQonojel, CNPRE-COPMAGUA, Diálogosy Consensos, Plan de Largo Plazo y Co-misión Centroamericana PREAL. En al-gunas propuestas, el énfasis es especí-ficamente para los docentes; para otras, laformación y actualización debe incluir alpersonal técnico y administrativo. En elcaso de las propuestas que dan prioridad alos docentes, se establecen relaciones conotras áreas de política como lo son la re-forma curricular y la política salarial. Sinembargo, no existe un lenguaje y una orien-tación común en la especificación de estapolítica si se considera que para algunaspropuestas, como en el caso de Qonojel,CNPRE-COPMAGUA y los Diálogos yConsensos, se plantea el requerimiento deuna formación inicial y la profesionalizacióndel personal docente en servicio a niveluniversitario.

La propuesta de Qonojel, el Plan deLargo Plazo y de la Comisión Centroame-ricana PREAL, es vincular la política deincremento salarial al desempeño profesio-nal y a la calidad de la formación inicial y ala capacitación en servicio. De esta mane-ra, los programas de formación y capaci-tación de maestros dan un nuevo significa-do a la función docente, reduciéndola a unaacción que está al servicio del mejoramiento

del rendimiento de los estudiantes. Sólosobre esta base es que los maestros for-mados y capacitados tienen la posibilidadde obtener incentivos. Con ello, la escuelacorre el peligro de perder su razón de seren términos más amplios de formación depersonas, para convertirse en un sistemade producción de individuos con buenosrendimientos. En el marco de los procesosde integración regional, se demandan ins-tancias y mecanismos de acreditación demaestros y de los programas de formación,profesionalización y capacitación que segeneran en las normales superiores y enlas universidades.

4. Modernización, descentralización yparticipación ciudadana

Se observa que las políticas propuestascoinciden en los requerimientos de la des-centralización del sistema educativo nacio-nal. Sin embargo, no hay claridad ni pun-tos en común entre las propuestas con res-pecto a la orientación que esta política vaa tener. Es decir, los énfasis varían en rela-ción a si se trata del centro escolar, el mu-nicipio o si se pretende desconcentrar ser-vicios a nivel departamental o municipal.Por otra parte, existe claridad de la necesi-dad de la participación de la comunidadeducativa y de la sociedad civil. Sin em-bargo, no se establece si esto ocurre a tra-vés de mecanismos de concesión del Esta-do con la finalidad de hacer participar a lospadres de familia o a través de mecanis-mos de participación como los consejos dela reforma educativa creados para tal efec-to.

En el caso específico de la participaciónde los padres de familia, se observa tam-bién una tensión entre las posiciones que

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reducen su participación a los procesos deselección y remoción de maestros. De he-cho, en el proceso de descentralización bajoesta perspectiva pareciera ser que la parti-cipación sea exclusiva de los padres de fa-milia y esencialmente para influir en el ré-gimen de contratación de maestros con lacolaboración de ONGs y el sector priva-do. Por el contrario, para otros, el procesode descentralización también tiene que vercon el ejercicio de adaptar y hacer perti-nente el sistema educativo de acuerdo alas características sociolingüísticas, econó-micas y culturales del país.

Por otra parte, los marcos de moderni-zación del sistema educativo no se presen-tan de manera clara, y sólo se mencionanlos requerimientos para hacer más eficaz yeficiente la administración educativa. Estadebilidad se observa en la definición de laspropuestas. En el caso del Plan de LargoPlazo, sí se encuentra una mención espe-cífica a los requerimientos de la modifica-ción de la visión y misión del Ministerio deEducación. Sin embargo, no se derivanacciones específicas que den respuesta demanera integral a este componente.

La mayor insistencia de todas las pro-puestas consiste en que la población debetener un mayor peso en la toma de deci-siones, especialmente en los niveles loca-les para garantizar el derecho fundamentalde la educación para todos. Esta declara-ción de democratizar el sistema educativose indica no sólo en relación a la descen-tralización, sino que está presente en la es-trategia de ampliar la cobertura, mejorar lacalidad de la educación, evaluar el desem-peño docente y aumentar el presupuestode la educación. En este mismo sentido, laparticipación ciudadana se hace manifiestacon mayor intensidad a la luz del requeri-

miento de adecuar el sistema educativo alas diferencias culturales y lingüísticas delpaís. Sin embargo, no existe una vincula-ción directa entre los procesos de descen-tralización y participación con las políticasde género, el desarrollo rural y las estrate-gias de erradicación de la pobreza.

Conviene destacar que la discusión delas políticas de modernización y descen-tralización, así como la participación ciu-dadana, plantea visiones de Estado que enmuchos casos son contradictorias. El pro-blema de fondo es que no hay acuerdosmínimos con respecto a una redefiniciónde las funciones del Estado y la maneracomo éstas se concretan en el sector edu-cación. Esto implica que tampoco existeuna visión de consenso en la sociedad so-bre cuál debe ser la manera de organizarlos servicios educativos del país.

5. Incremento del financiamiento asignadoa la educación

El reconocimiento de la necesidad deincrementar el financiamiento de la educa-ción se observa en las propuestas deQonojel, CNPRE-COPMAGUA, Diálogosy Consensos y Comisión Centro America-na de Reforma Educativa del PREAL. Enel caso del Plan de Largo Plazo, no se men-ciona como política educativa, pero se pro-pone como un objetivo y meta específicade sostenibilidad. En todos los casos sehace el planteamiento de elevar el presu-puesto como porcentaje del Producto In-terno Bruto, oscilando entre el 3.1% y el5%. Una de las críticas a las propuestas deQonojel y a la propuesta de la ComisiónCentroamericana del PREAL es que noestablecen en qué políticas y contenidosdebería invertirse.

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En contraste, la propuesta de la CNPRE-COPMAGUA invirtió el proceso de dise-ño de políticas: Hizo un análisis previo delpresupuesto, realizó proyecciones y esta-bleció las fuentes de financiamiento, paraluego determinar los programas y regionesde gasto según las necesidades y la pro-puesta de dotación de recursos. Caso con-trario es el Plan de Largo Plazo que esti-mó los requerimientos adicionales del pre-supuesto de educación para los próximoscuatros años en más de 7 mil millones dedólares americanos adicionales. Estos re-querimientos exceden las capacidades rea-les del Estado Guatemalteco. Por otra par-te, salvo la propuesta de CNPRE-COPMAGUA, ninguna otra propuestahace alusión específica a revisar el gasto yla inversión en educación desde la pers-pectiva de la equidad étnica y de género.En contraste, la propuesta de la ComisiónCentroamericana del PREAL hace hinca-pié en que la inversión en educación debefocalizarse en la población pobre, aunqueno hace mención al área rural, ni hace alu-sión a los pueblos indígenas o a la equidadde género y participación de las mujeres.Se habla de pobres en términos generalespara ofrecerles una educación básica.

Dos aspectos adicionales se mencionanen los contextos del incremento del presu-puesto de la educación que se relacionancon el tema de la descentralización y parti-cipación ciudadana. El primero se refiere alas propuestas de desconcentración y des-centralización del presupuesto. Qonojelpropone la transferencias de recursos fi-nancieros directamente a los establecimien-tos educativos. La segunda propuesta es elmanejo transparente de fondos y la incor-poración de mecanismos de auditoría so-cial.

B. Propuesta para el tema educación

La propuesta que aquí se hace para edu-cación sugiere las grandes líneas de acciónque permitan contribuir al desarrollo hu-mano, alcanzando mayores niveles de equi-dad y de libertad para desarrollar las capa-cidades, destrezas y valores personales ycomunitarios. También propicia una inte-gración más armoniosa con la política eco-nómica que, en este caso, se plantea orien-tada a lograr el crecimiento económico conequidad. La elaboración de la propuesta sefundamenta en la Constitución Política dela República, los Acuerdos de Paz, los plan-teamientos de la Reforma Educativa, laspropuestas de políticas educativas que sehan hecho por diversos sectores y actoresde la vida nacional, así como en la inter-pretación de los grandes desafíos que hoydía presentan los sistemas educativos comoconsecuencia de los cambios políticos yeconómicos a nivel mundial. Estos últimosestán expresados en los compromisos delGobierno en Conferencias y Foros Mun-diales, Convenios Internacionales y Decla-raciones de Internacionales. La propuestade políticas educativas asume como puntode partida los objetivos y principios plan-teados para el sector educación en losAcuerdos de Paz, que propone:

a) Afirmar y difundir los valores mo-rales y culturales, los conceptos y com-portamientos que constituyen la base deuna convivencia democrática respetuosa delos derechos humanos, de la diversidadcultural de Guatemala, del trabajo creadorde su población y de la protección del me-dio ambiente, así como de los valores ymecanismos de la participación y concer-

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tación ciudadana social y política, lo cualconstituye la base de una cultura de la paz.

b) Evitar la perpetuación de la pobre-za y de las discriminaciones sociales,étnicas, hacia la mujer y geográficas, enparticular las debidas a la brecha campo-ciudad.

c) Contribuir a la incorporación delprogreso técnico y científico, y, por consi-guiente, al logro de crecientes niveles deproductividad, de una mayor generaciónde empleo y de mejores ingresos para lapoblación, y a una provechosa inserciónen la economía mundial.2

Para el logro de estos propósitos, el Es-tado deberá tener una participación decidi-da para garantizar a todos y todas lasguatemaltecas una educación básica de ca-lidad. Considerando el carácter público dela educación, se requiere fortalecer el Es-tado democrático y de derecho que impul-se y plantee las condiciones y las directri-ces del desarrollo educativo en el marcode un gran Acuerdo Nacional sobre el temade educación que involucre a todos los sec-tores y actores sociales, así como a lossubsistemas de educación pública y priva-da del país. A continuación se exponen loscontenidos específicos de la propuesta paraeducación:

1. Reestructuración y descentralización delsistema educativo

a) Orientaciones generales

La profunda reforma educativa que re-quiere el país exige un nuevo marcoinstitucional y sectorial para operar. Por

ello, se necesita con urgencia reestructurarel sistema educativo, tanto en su misión,contenidos, organización institucional comoen sus procesos, con la finalidad de poneren práctica un nuevo modelo en el sectoreducación que sea más equitativo, parti-cipativo, transparente y eficiente. Deberíanasegurarse los cambios y reformas del sis-tema educativo –público y privado- me-diante un marco jurídico que favorezca ylegalice las acciones que garanticen el de-recho humano de la niñez, juventud y adul-tos a la educación, independientemente delestrato socioeconómico, la etnia, el géneroo la ubicación urbana o rural.

Debería darse prioridad a alcanzar unacuerdo nacional sobre cuál es la misióndel Estado en materia educativa y al papelde la educación en el desarrollo humanointegral. Corresponde también definir con-forme a la propuesta de crecimiento eco-nómico con equidad que se acuerde parael país lo que se requeriría del sistema edu-cativo nacional, a efecto que éste formelos y las ciudadanas que se necesita paraimplementar una estrategia de crecimientoeconómico con equidad. Conforme a es-tos acuerdos, debería plantearse entoncesla reestructuración del Ministerio de Edu-cación, como ente responsable del Estadoen materia educativa, de manera que pue-da cumplir con sus competencias, en con-cordancia con un proceso creciente de des-centralización educativa.

De la misma manera, no puede ignorarsela profunda segmentación y desigualdadsocial y económica que el sistema educati-vo nacional contribuye a reproducir y per-petuar. Esta dicotomía entre lo público (quese ha vuelto sinónimo de baja calidad yorientado a los pobres) y la educación pri-

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vada (identificada como de mayor calidady dirigida a quienes pueden pagar) deberíacomenzar a romperse en el próximo perío-do de gobierno. En este proceso el Estado,a través del Ministerio de Educación, jue-ga un papel fundamental, que le exige ocu-parse, en primera instancia, de la equipa-ración de las oportunidades de acceso y deuna educación de calidad para todos lossectores.

b) Políticas

i) Fortalecimiento de los acuerdos nacionales sobre la reforma y las políticaseducativas con participación de lasociedad civil

Fomentando el espíritu de diálogo y bús-queda de acuerdos ya existente en el sec-tor educativo, evidenciado en la existenciade varias comisiones y propuestas de so-ciedad civil que abordan esta problemáti-ca, tales como los Diálogos y Consensospara la Reforma Educativa, se propone darun paso más en ese proceso. En particu-lar, corresponde adentrarse en el logro deacuerdos sociales acerca de la manera enque debería reestructurarse integralmenteel sistema educativo nacional en concor-dancia con los principios de equidad, ac-ceso universal, pertinencia de la educacióny compatibilidad con una propuesta de cre-cimiento económico con equidad. Estoimplica contar con una política de diálogoy búsqueda permanente de acuerdos, quedebería ser lo más inclusiva posible, tantode actores públicos como privados del sec-tor educación, pero también de otros sec-tores sociales. Debe tomarse en cuentaque el sector educativo es determinante

para la configuración de una sociedad dis-tinta, como la que se aspira en una visiónde nación que promueva el desarrollo hu-mano integral y sostenible. Para impulsarla participación se deberán rearticular yfortalecer los mecanismos de participaciónque el Ministerio de Educación ha creado,como lo son las Juntas Escolares, los Co-mités Educativos COEDUCAS, los Con-sejos Municipales, Consejos Departamen-tales y Comisión Consultiva para la Refor-ma Educativa.

ii) Reestructuración del sistemaeducativo nacional

El Ministerio de Educación debe de re-estructurarse para hacerse más eficaz yeficiente. Para tales efectos se debe bus-car la simplificación, reorganización y pre-cisión de las funciones que realiza el Mi-nisterio de Educación en los distintos nive-les del sistema para garantizar el mejora-miento de la calidad de la educación, elaumento acelerado de la cobertura educa-tiva, la gestión de la política sectorial, elapoyo a medidas de descentralización a ni-vel local y el manejo transparente de losrecursos. Particular énfasis requiere la re-organización y fortalecimiento en tres es-feras geográficas. Primero, debe proce-derse con la reestructuración de la plantacentral, especialmente las unidades queatienden la calidad de la educación, las uni-dades de información y estadística y lasunidades de planificación y recursos hu-manos. Segundo, corresponde fortalecerlos mecanismos a nivel de las direccionesdepartamentales, para desconcentrar elmanejo del presupuesto, lo que demanda-rá desarrollar la capacidad institucional de

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las unidades de planificación y administra-ción financiera y optimizar el gasto en edu-cación mejorando y garantizando su trans-parencia. Igualmente deberá hacerse unesfuerzo para mejorar y coordinar las uni-dades de desarrollo educativo y las jefatu-ras de educación bilingüe intercultural, lasoficinas de servicio a la comunidad. La ter-cera esfera consiste en la reorganizaciónde la función de apoyo y supervisión delMinisterio de Educación en los niveles lo-cales, replanteando el esquema actual porun modelo más pertinente a las necesida-des locales y en apoyo a los procesos demejoramiento de la calidad de la educa-ción y de descentralización educativa.

iii) Descentralización del sistema educativo

Simultáneamente, debería crearse unaunidad de descentralización y reestructuradel Ministerio de Educación, con la finali-dad de establecer de manera participativala definición del modelo de descentraliza-ción del sistema educativo guatemalteco,en el marco de la Ley de Sistema de Con-sejos, la Ley de Desarrollo Social y el Có-digo Municipal. Esta unidad tendría quediseñar los proyectos para avanzar en ladescentralización hasta los niveles munici-pales y centros educativos, así como en laconformación de los consejos y comitésde participación de padres y madres de fa-milia y la sociedad civil en general. Esteprograma también velaría por la descon-centración de las funciones tradicionalmen-te asignadas a las oficinas centrales delMinisterio de Educación y las DireccionesDepartamentales para transferir atribucio-nes y recursos hacia los niveles municipa-les y centros educativos. En este mismosentido se debe buscar la articulación del

subsector privado educativo en el procesode descentralización del sistema educativonacional.

Con un modelo de descentralizacióneducativa discutido y acordado socialmen-te que responda a lo contenido en losAcuerdos de Paz y con criterios de carác-ter étnico, cultural, lingüístico, económicoy social como determinantes para su rees-tructuración, se articulará un sistema edu-cativo con instancias claramente definidasde funciones en los niveles escolares, co-munitarios y municipales, así como la de-finición de su interrelación con los nivelesdepartamentales y nacional y entre secto-res público y privado. Especial interés ad-quirirá la participación de padres y madresde familia en un nuevo pacto educativo conel magisterio nacional.

iv) Participación ciudadana

La descentralización consiste en la trans-ferencia de responsabilidades, recursos ycapacidades hacia los niveles locales y cen-tros educativos con la finalidad de asegu-rar la excelencia y calidad en la formaciónde ciudadanos. Entre los criterios de la des-centralización deberían tomarse en cuentalas diferencias culturales y sociolingüísticaspara la reducción de inequidades entre te-rritorios. La gestión descentralizada debe-ría promover además, de forma explícita,la participación de la comunidad educativay de la sociedad civil, en particular de mu-jeres y población indígena y así fortalecerlos procesos de participación de la comu-nidad en la organización, desarrollo, eva-luación y fiscalización social de la educa-ción. Esto debería lograrse a través de lasinstancias que, desde los niveles locales,promuevan la calidad educativa y la parti-

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cipación de la comunidad en la planifica-ción educativa, desarrollo curricular, capa-citación y actualización docente y otrosservicios.

v) Mejoramiento de las capacidades delpersonal técnico, directivo y administrativodel Ministerio de educación

Para asegurar que el Ministerio de Edu-cación, en su calidad de ente rector de laeducación nacional, cumpla su papel tantoa nivel central como a nivel de sus instan-cias descentralizadas, debería ponerse enmarcha a la brevedad posible el plan y elsistema de capacitación del personal técni-co, directivo y administrativo del Ministe-rio. Las reformas en la gestión administra-tiva y, principalmente, los cambios paragarantizar la equidad y calidad educativademandan de personal directivo, técnico yadministrativo en los niveles nacional, re-gional, departamental, municipal y local,capacitados y actualizados, así como la re-visión de las relaciones entre subsectorpúblico y privado de educación y los mar-cos regulatorios que las ordenan. Igualmen-te se requiere que el Ministerio desarrollecapacidades efectivas para la regulación dedichas relaciones y el monitoreo del des-empeño del subsector privado educativo.

Deberían incorporarse además sistemasinformatizados para la gestión de los re-cursos humanos y realizarse la reingenieríade procesos para hacer más efectivas y efi-cientes las funciones asignadas a la plantacentral y a las direcciones departamenta-les. El país debería contar con una nuevaLey de Educación Nacional y su reglamentoque debería regular, entre otras cosas, larelación entre los docentes y el Estado ydebieran emitirse las leyes correspondien-

tes para promover los cambios sugeridosen el presente plan.

2. Incremento del financiamiento parala educación, calidad del gasto ymecanismos de control

a) Orientaciones generales

Para atender las necesidades educativasdel país y el proceso de reestructura pro-funda del sector, se requerirá de un incre-mento gradual pero significativo del presu-puesto destinado al sector educación y, enparticular, al Ministerio de Educación. A lavez, deberían buscarse otras fuentes definanciamiento adicionales a las del Esta-do, especialmente del sector privado, paragarantizar la sostenibilidad de los esfuer-zos educativos.

El gasto público en educación debieraseguir los criterios establecidos en los dis-tintos principios de esta propuesta con es-pecial atención a los grupos desfavorecidosy marginados y con mayor énfasis en polí-ticas y programas que favorezcan igualdadde oportunidades educativas para las po-blaciones rurales, pueblos indígenas y mu-jeres. Para tal efecto se debieran estable-cer mecanismos que velen por la continui-dad y sostenibilidad del gasto y la direc-ción del presupuesto del sector y del Mi-nisterio de Educación, con participación dela sociedad civil.

Debiera establecerse un plan específicode inversión en programas que hagan via-ble el desarrollo educativo para las zonasde extrema pobreza, pueblos indígenas ygrupos de niñas y de mujeres. Debería es-tablecerse un plan específico de inversiónde largo plazo como instrumento de conti-nuidad de la inversión de las políticas pú-blicas en educación. Las instancias de eva-

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luación y control del gasto también debe-rían velar por la continuidad y seguimientode la inversión y de las políticas públicasen educación. El gasto educativo deberíaestar sujeto a un control social que garan-tice su transparencia, la efectividad y per-tinencia del financiamiento de los progra-mas y los proyectos en materia educativa.Se transferirían, en el marco del proyectodel SIAF, las capacidades de utilización defondos de la planta central del Ministeriode Educación hacia las direcciones depar-tamentales de educación.

Debería también regularse de maneraefectiva el gasto educativo que se realizaen el subsector privado a efecto de que segarantice, mínimamente, la calidad de lainversión que hacen los hogares en esteservicio y limitar los cobros indebidos oexcesivos en que actualmente incurren loshogares guatemaltecos, inclusive los quese encuentran en pobreza. Esta propuestadeberá ser parte de un fortalecimiento dela capacidad regulatoria del Ministerio deEducación, llevándolo a cabo con base enun proceso de diálogo y negociación conrepresentantes de la educación privada yde otros sectores de la sociedad civil.

b) Políticas

i) Incremento del financiamiento públicode la educación

La disponibilidad de recursos para elMINEDUC tiene relación directa con ladisponibilidad de recursos por parte delEstado. Por estas razones, el sector edu-cativo no está ajeno a los sucesos vincula-dos con la política fiscal y la política eco-nómica del país. Para lograr un salto cuali-tativo en materia de acceso, equidad, cali-

dad y pertinencia educativa se requiere in-crementar de manera substantiva el presu-puesto público, elevando el mismo,mínimamente al 4% del PIB al final delpresente gobierno. Ello significa para elconjunto de la sociedad, realizar un esfuer-zo fiscal de primera magnitud que debieradarse a la luz de los Acuerdos ya alcanza-dos en el Pacto Fiscal. Es decir, si bienpuede requerirse un incremento en la car-ga tributaria para sufragar los costos deimpulsar desarrollo social (incluido salud yseguridad social), paralelamente debieranimplementarse las demás medidas –de tipoadministrativo, de reducción de privilegiosy de mayor transparencia- que están con-tenidas en el Pacto, a efecto que el esfuer-zo social se traduzca efectivamente en unincremento substantivo de los recursos des-tinados al sector educativo.

ii) Calidad en la inversión / gasto públicoen educación

Junto a la ampliación del presupuesto,hay que asegurar que las inversiones pú-blicas en educación generan resultados po-sitivos, que éstos se logran al menor costoposible, que sus beneficios sean percibidosfundamentalmente por la población en si-tuación de pobreza y que están orientadosa ofrecer una educación de calidad y conpertinencia étnica y de género a la pobla-ción. La calidad de la inversión se aseguratambién en la medida que se asignan re-cursos para generar a lo interno de las or-ganizaciones las condiciones y capacida-des que se requieren para cumplir con lasfunciones que finalmente se traducen enacciones que favorecen la educación. Sepropone, por consiguiente, contar con unplan de inversión de largo plazo para el

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sector educativo que inicie su implemen-tación en el próximo gobierno y mantengasu vigencia en administraciones posterio-res.

iii) Vigilancia ciudadana de la inversiónen educación

Se plantea la necesidad de contar coninstancias de evaluación y control del gas-to de educación con participación de la so-ciedad civil y que se establezcan en los 22departamentos de país. Éstas deberían con-tar con los recursos humanos y técnicosapropiados para dar seguimiento a las fi-nanzas y tener la capacidad de vincular susresultados con los procesos de toma dedecisión que se dan a nivel departamental,municipal y de centro escolar, tanto enmateria de inversión como de contenidosprogramáticos.

3. Acceso universal a la educación

a) Orientaciones generales

Sin distinción cultural y étnica, de géne-ro o de clase social, todas las niñas, niños,jóvenes y adultos deberían tener accesouniversal, permanencia y promoción almenos a 9 años de educación básica concalidad y pertinencia. Se debería tambiénreducir el analfabetismo a una mínima ex-presión, poniendo particular atención a pro-gramas específicos para mujeres campesi-nas indígenas que vinculen el desarrollo dela alfabetización a procesos de producción,educación de la niñez, afianzamiento delas identidades culturales diversas, equidadde género y salud reproductiva. La aten-ción de la población de mujeres indígenasdebería ser una prioridad en los departa-

mentos con mayor índice de analfabetis-mo: Alta Verapaz, Quiché, Sololá,Huehuetenango, Baja Verapaz y Toto-nicapán. Deberían brindarse también opor-tunidades de formación a jóvenes y adul-tos que no han tenido acceso a la educa-ción formal o la han abandonado. Corres-ponde diseñar e implementar programas deeducación extraescolar con una orientaciónhacia el trabajo, en alianza con el sectorproductivo y empresarial.

Para lograr el acceso universal a la edu-cación inicial, preprimaria, primaria y bá-sica, se debería incrementar la coberturaeducativa entre los años 2004 al 2008 demanera progresiva, para que en el año 2025exista una cobertura universal de educa-ción básica de 9 años. Para ese mismo añodebería haberse universalizado también laeducación inicial y preprimaria. Para elloes necesario que en el próximo período degobierno los programas comiencen a aten-der de forma prioritaria a las poblacionesque no tienen actualmente acceso a la edu-cación, especialmente en las zonas ruralesdel país.

Además, durante el próximo período degobierno todos los estudiantes de los nive-les preprimario y primario del área ruraldeberían estar atendidos con programas dedesayunos escolares, y la niñez de los ni-veles preprimario y primario del área ur-bana atendidos con programas de refac-ciones escolares. Debería también asegu-rarse que la totalidad de alumnos de lasescuelas públicas y de las escuelas priva-das comunitarias sean dotados de libros detexto y útiles escolares. Durante este mis-mo período deberían incrementarse tam-bién el número de becas escolares, espe-cialmente en la población estudiantil de laszonas más pobres del país, afectadas por

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Políticas Sociales para el Desarrollo Humano

el conflicto armado y con particular énfa-sis en la población de niñas y niños indíge-nas del área rural.

El acceso a infraestructura escolar ade-cuada y en buen estado es también vitalpara el proceso educativo, por lo que de-bería considerarse como prioridad la repa-ración de las escuelas que están en malestado e implementar programas que ase-guren su mantenimiento continuo de aho-ra en adelante. En este proceso es necesa-rio, además, contemplar la dotación de in-fraestructura y ambientes tecnológicos paralos procesos de aprendizaje, así como parala administración educativa.

b) Políticas y programas

i) Atención integral de niños y niñasde 0 a 5 años

Debería crearse el Programa Nacionalde Atención de la Niñez con los objetivosde estimular las condiciones de un adecuadodesarrollo social, psicológico, nutricional ysano de los niños y niñas. El programa sedesarrollaría con la participación de la co-munidad, especialmente de las madres ypadres de familia y el voluntariado. En unaprimera fase, el programa se concentraríaen atender a la niñez de las áreas rurales yde mayor pobreza en el país, con perti-nencia étnica y lingüística.

ii) Cobertura universal de la educaciónpreprimaria, primaria y básica

Correspondería fortalecer el ProgramaNacional de Autogestión Educativa –PRONADE- con el objetivo de ampliar lacobertura de los niveles pre-primario y pri-mario, especialmente con relación a la uni-versalización de la educación en los cuatro

primeros años de la educación primariapara los niños en edad escolar. El modelode autogestión se ajustaría a los principiosde la descentralización y del carácter pú-blico de la educación, fortaleciendo la par-ticipación de los padres y madres de fami-lia y mejorando las condiciones laboralesde los docentes. Debería hacerse un im-portante esfuerzo para fortalecer el pro-grama también en cuanto a la calidad edu-cativa.

En cuanto a la educación básica, dadoque a la fecha no ha constituido una priori-dad para el Estado, se requeriría como pri-mer paso definir y acordar cuáles son losprogramas educativos que habría que em-plear para asegurar la cobertura universalhasta este ciclo. En el ínterin, deberían apo-yarse las alternativas ya existentes en elpaís, tales como el ciclo básico tradicional,la telesecundaria y el experimental.

iii) Incorporación de jóvenes sin accesoa la educación extraescolar

La existencia de un Programa Nacionalde Educación Extraescolar permitiría de-sarrollar proyectos en distintas partes delpaís que permita a los jóvenes que no tie-nen acceso a la educación formal, obteneruna educación integral y con orientaciónhacia el trabajo, en el marco de una alian-za estratégica entre el Ministerio de Edu-cación, el sector empresarial y las comuni-dades.

iv) Alfabetización de la población adulta

Debería fortalecerse el programa de Bi-alfabetización Bilingüe para Mujeres Indí-genas con la finalidad de disminuir el anal-fabetismo y generar condiciones equitati-vas a los grupos de población con mayo-

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res niveles de pobreza y exclusión. El pro-grama se concentraría en los departamen-tos con mayores niveles de analfabetismoy vincularía los temas de alfabetización ala cultura, la salud de las mujeres y la fa-milia y el trabajo productivo. El programatambién prevería el fortalecimientoinstitucional de la Comisión Nacional deAlfabetización –CONALFA-.

v) Asistencia complementaria paraniñas y niños

Para asegurar mejores condiciones parael acceso y permanencia de las niñas y ni-ños en las escuelas, particularmente en elárea rural y entre la población más pobre,se impulsaría un Programa de AsistenciaComplementaria que organice y coordinelos programas de Becas para las Niñas,Becas para la Paz, desayunos y refaccio-nes escolares, libros de texto y útiles esco-lares y otros subsidios dirigidos, que con-tribuyan a la permanencia de niñas y niñosen las escuelas.

4. Equidad étnica y de género

a) Orientaciones generales

La educación debería ser pertinente alas diferencias culturales y lingüísticas delpaís. Para ello se requiere expandir la edu-cación bilingüe en todas las regioneslingüísticas, en los distintos niveles educa-tivos y en los programas de alfabetización.Atendiendo a la Constitución Política de laRepública, a los Acuerdos de Paz y a lareciente legislación sobre idiomas promul-gada por el Congreso de la República, elsistema educativo guatemalteco debería serdescentralizado y regionalizado sobre labase de las características sociolingüísticasdel país, con la finalidad de legitimar y ha-

cer pertinentes los procesos educativos ala población guatemalteca. Además, la re-forma curricular habrá desarrollado el com-ponente de interculturalidad para todos losniveles educativos y se deberá incorporareste componente como parte fundamentalen la formación inicial de maestros y en suformación continua.

La educación también debería dar prio-ridad a eliminar las brechas e inequidadesde género, ampliando las oportunidades alas niñas y mujeres para su acceso y per-manencia en todos los niveles del sistemaeducativo. La equidad étnica y de génerodebería ser a la vez transversal en todaslas demás políticas de desarrollo educativodel país, propiciando en particular profun-das transformaciones en las currícula deestudio y en los modelos de aprendizaje,promoviendo para todas las niñas y niñosmodelos equitativos de acción y relación.Se debería dar también acceso equitativoa jóvenes y mujeres adultas en los progra-mas de educación extraescolar y orienta-dos al trabajo, rompiendo en el procesocon las pautas tradicionales de segmenta-ción ocupacional, al formar y capacitar alas mujeres para desempeñarse en diversi-dad de oficios más allá de los tradicional-mente asociados a su inserción ocupacio-nal, a efecto que puedan competir efecti-vamente en los mercados laborales por ocu-paciones mejor remuneradas y tener me-jores oportunidades de equiparar sus in-gresos promedio con los de los hombres.3

b) Políticas

i) Generalización de la educación bilingüe

Se deberían fortalecer los programas deeducación bilingüe, revisando las estrate-gias de implementación para ampliarlos a

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Políticas Sociales para el Desarrollo Humano

todos los niños y niñas del país, especial-mente en el nivel preprimario y primario.Para tales efectos, los programas deberíanincluir la elaboración y distribución de tex-tos escolares bilingües y la capacitación demaestros en los idiomas maternos y su di-dáctica, así como la enseñanza del españolcomo segunda lengua.

ii) Programa nacional de educación multi e intercultural

En el marco de las acciones de forma-ción de docentes y de reformas curri-culares, se deberían generar oportunidadespara la incorporación de experiencias edu-cativas que promuevan la comprensión ypromoción de las diferencias étnicas y cul-turales del país. Este programa también ten-drá un componente específico de relacio-nes equitativas entre los géneros.

iii) Programa nacional de educación paralas niñas y las mujeres

El programa de becas escolares y bolsasde estudio para niñas y mujeres adolescen-tes debería fortalecerse con la finalidad deasegurar mayores oportunidades para elacceso y la permanencia de las niñas en elsistema educativo guatemalteco en los ni-veles primario y ciclo básico del nivel me-dio. Este programa debería coordinarse conel programa de alfabetización bilingüe enun-ciado previamente, dirigido especialmentepara mujeres indígenas. A la vez, deberíaprocederse a proponer, en el marco de lastransformaciones curri-culares, actitudes,comportamientos y contenidos de apren-dizaje para docentes y estudiantes que pro-muevan efectivamente relaciones equitati-vas entre los géneros en todos los ámbitosde la vida en sociedad. En este sentido, se

requiere mantener y ampliar el apoyo a laimplementación de metodologías educati-vas que fomenten la equidad entre los gé-neros, en el marco del programa nacionalde educación de la niña.

iv) Programa nacional de formación parael trabajo con enfoque de género

Este programa debería materializar lapromoción del aprendizaje entre las muje-res de ocupaciones que no forman tradi-cionalmente parte de su experiencia labo-ral, que a la fecha ha estado estrechamen-te vinculada con el papel que le ha tocadodesempeñar en la esfera doméstica y que,al incursionar en los espacios laborales, seve obligada a replicar, ante la falta de otrasoportunidades y conocimientos. Igualmen-te, los programas de educación para el tra-bajo deberían enfocar la educación de loshombres diversificando sus aprendizajeshacia oficios no calificados como “tradi-cionalmente masculinos”, propiciando enel proceso una renovación de la compren-sión sobre las funciones públicas y priva-das que hombres y mujeres deberían des-empeñar en la sociedad y su interrelación.Estos programas deberían acompañarse desistemas de becas y préstamos educativos,cofinanciados entre el Estado y el sectorprivado, que faciliten el acceso efectivo demujeres de bajos recursos a mejores opor-tunidades de formación y de inserción la-boral posterior.

v) Programa nacional de apoyo a lacrianza para mujeres trabajadoras en programas formativos

Una limitación crítica que enfrentan lasmujeres para avanzar en su formación ydesarrollar sus capacidades es el hecho de

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Políticas Sociales para el Desarrollo Humano

que carecen de apoyo tanto dentro del ho-gar como fuera de éste para el cuidado yeducación de los hijos. Esto las obliga aabandonar los estudios o bien, a desistir deemprenderlos. El Estado, conjuntamentecon el sector privado, deberían instituir unsistema nacional de servicios de apoyo a lacrianza (casas cuna, guarderías, centrospreescolares, jardines y comedores infan-tiles, hogares comunitarios) de fácil acce-so geográfico y económico, que ofrezcancondiciones de seguridad e higiene y esti-mulen el desarrollo infantil con personalprofesional y calificado para ello. Estas ins-tituciones deberían dar prioridad a los hi-jos de mujeres solas y jefas de hogar einvolucrar a personas adultas mayores enlos programas.

5. Calidad de la educación

a) Orientaciones generales

Las prácticas educativas deberían diri-girse al desarrollo de aprendizajes indispen-sables para la vida cotidiana, el ejerciciode una ciudadanía plena y la construcciónde conocimientos, habilidades y destrezasrequeridas en el mundo del trabajo y la eradel conocimiento. Ello implica necesaria-mente reestructurar el sistema educativonacional, articulando de manera pertinentey racional los subsistemas de educaciónescolar y extraescolar. La estructura delsubsistema escolar debería reconvertirsepara ofrecer servicios con excelencia y per-tinencia educativa, reduciendo las condi-ciones de fracaso escolar en los distintosniveles educativos, especialmente en el ni-vel primario. Las distintas propuestas quecontienen perfiles, competencias y expe-riencias educativas se validarían y evalua-

rían en diversas regiones del país bajo unaperspectiva de flexibilizar la currícula. Lanueva estructura educativa deberíareconceptualizar la educación primaria, ini-ciando el primer grado a los 6 años de edad,para lograr la universalización delaprestamiento que facilite los aprendizajesde lectura y escritura y del razonamientológico-matemático.

Así, la niñez y juventud guatemaltecapodría disponer, al final del próximo go-bierno, de una currícula totalmente reno-vada, en concordancia con las finalidadespropuestas en la reforma educativa corres-ponde realizar un esfuerzo consistente ysostenido para mejorar los aprendizajes deniños y niñas en la lectura, la escritura y elrazonamiento matemático, especialmenteen los primeros años del nivel primario, ydeberá buscarse que los mejores profeso-res se responsabilicen del primer grado dela primaria. La educación del nivel medio,en los ciclos básico y diversificado, seríareconvertida para fortalecer la formaciónintegral de la persona y para relacionar demanera estrecha la educación de la juven-tud con las políticas económicas y de em-pleo, además de contar con una educaciónde calidad que les permita continuar susestudios en la universidad.

Además, deberían aumentar, de mane-ra significativa, los indicadores de éxito es-colar y de continuidad de los estudios delos niños y niñas en el sistema educativonacional. Debería procurarse aumentar lacalidad de la educación y las tasas de ins-cripción, promoción y retención. Particu-lar atención correspondería darle a los tresprimeros grados del nivel primario dondese concentran las tasas más altas de no pro-moción, repitencia y deserción escolar yen las áreas rurales del país, especialmente

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Políticas Sociales para el Desarrollo Humano

entre indígenas y niñas y entre las pobla-ciones con mayor pobreza.

Parte fundamental de las prácticas y pro-cesos de formación en todos los niveleseducativos sería la creación de valores ycomportamientos que promuevan actitudesfavorables al compromiso de construir unasociedad equitativa y solidaria. La forma-ción multi e intercultural se dirigiría enton-ces a la comunidad educativa y a la socie-dad civil en general. Especial interés ten-drían los programas de multi einterculturalidad para el magisterio nacio-nal. En este sentido, la reforma curriculares clave para el reconocimiento y fortale-cimiento de las identidades culturales indí-genas, el desarrollo de la diversidad lingüís-tica del país y la articulación de experien-cias que permitan formar un espacio multie intercultural.

Por otra parte, la reforma curricular de-bería poner un fuerte énfasis en la genera-ción de prácticas educativas que promue-van la equidad de género. Ello implicaríapromover acciones que faciliten que elcuerpo docente se forme en el tema y de-sarrolle actitudes individuales y colectivasque muestren con el ejemplo una nuevaforma de relacionarse entre mujeres y hom-bres. De esta manera, los planteamientosde equidad de género dejarán de ser merosinsumos de conocimiento para transformar-se en práctica viva para la población estu-diantil. Ello habría de acom-pañarse de pro-gramas que promuevan activamente la par-ticipación de las niñas, las jóvenes y lasdocentes en la vida escolar y la preemi-nencia de espacios mixtos de socializaciónque promuevan el comportamiento respe-tuoso y democrático entre ambos géneros.

Además, habría de buscarse la forma-ción de valores solidarios que requiere unasociedad democrática y pacífica, en una

relación que permita la preservación de lanaturaleza. La reforma curricular otorgaráun papel activo y crítico a las personas ensu proceso de formación. Para dar perti-nencia y relevancia a los currícula educa-tivos, especialmente en el marco de un paíscultural y socialmente diverso, se promo-verá la adecuación de los currícula nacio-nales a los espacios locales, mediante pro-cesos de participación de la comunidadeducativa y demás miembros de la socie-dad civil guatemalteca. Se otorgará mayo-res niveles de decisión en los niveles mu-nicipales, locales y centros educativos enel marco de las políticas nacionales de me-joramiento cualitativo de la educación.

Para mejorar los aprendizajes y com-petencias de los estudiantes en los diver-sos niveles y promover la excelencia aca-démica se fortalecería el sistema de eva-luación que permita la recolección, orga-nización y sistematización de informacióncon el fin de identificar los avances y lo-gros, dificultades y fallas en el desarrollodel proceso educativo. El sistema permiti-ría tomar decisiones en distintos nivelesescolares, locales, municipales, departa-mentales, regionales y nacional.

Finalmente, y como parte fundamentalde mejorar la calidad de la educación y delpropio desarrollo personal de cada uno delos docentes, debería elevarse el nivel deescolaridad media de los profesores al ni-vel universitario. Para tales efectos, habríade crearse la carrera de formación docen-te considerando profesorados, licenciatu-ras, maestrías y doctorados. Para velar porel perfeccionamiento permanente de los do-centes en servicio, deberían haber además,programas a nivel universitario. Igualmen-te requerido es que se cree un nuevo régi-men legal y salarial para los docentes queles ofrezca condiciones dignas de empleo,

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de remuneración y de desarrollo profesio-nal, que se reflejen a su vez en un mayornivel de compromiso con su labor docentey formadora.

b) Políticas y programas

Se requiere fortalecer el Programa deTransformación y Descentralización Curri-cular de los Niveles Pre-Primario y Prima-rio con los objetivos de evaluar y mejorarlas propuestas creadas a la luz de las expe-riencias de distintos proyectos y progra-mas que se desarrollan en distintas partesdel país en temas tales como: educacióncívica, educación tributaria, multi einterculturalidad, equidad de género, cul-tura de paz, democracia, ambiente, escue-las mayas, educación para el trabajo, pen-samiento crítico, lectura, escritura, histo-ria reciente en Guatemala y educación tec-nológica. Se debería validar las experien-cias, así como preparar las estrategias devinculación entre la transformación de lasprácticas curriculares con la formación ini-cial y capacitación en servicio del magiste-rio nacional en los subsectores público yprivado. El programa exploraría los meca-nismos de descentralización curricular conparticipación de la comunidad educativa yla sociedad civil y debería diseñar la estra-tegia de generalización de la aplicación dela transformación curricular en un períodode mediano plazo.

También correspondería crear el Pro-grama de Transformación Curricular delNivel Medio con la finalidad de transfor-mar la educación media del país para quela juventud del país pueda obtener una edu-cación de calidad que le permita continuarestudios superiores y habilitarse para elmundo del trabajo. El programa conllevala redefinición de las carreras y opciones

actuales revisando experiencias tales comolos Institutos Experimentales PEMEM enel ciclo básico. Este programa debería serdesarrollado en estrecha relación entre elMinisterio de Educación, las Universida-des y el sector privado.

Cabría fortalecer el Programa Nacionalde Rendimiento Escolar –PRONERE- paraevaluar los rendimientos de los estudiantesen el tercer y sexto grados del nivel prima-rio y el tercer y quinto grados del nivelmedio. El programa se ampliaría para eva-luar el desempeño docente. Ambos pro-gramas tienen el objetivo formativo demejorar la calidad de la educación.

Debería crearse también el Programa deFormación, Perfeccionamiento y Acredi-tación Docente. El programa considerarála organización de normales superiores conla finalidad de generar las carreras docen-tes que incluyan los profesorados, las li-cenciaturas y las maestrías en conjunto, elMinisterio de educación y las universida-des con particular atención a la formacióninicial de maestros en el interior de la Re-pública. La prioridad de este programa parael próximo período de gobierno deberíanser los maestros del nivel preprimario y pri-mario. Este programa también incluiría lacreación del sistema de acreditación de ins-tituciones de formación docente. Al ser laformación de maestros una prioridad na-cional, la educación de los mismos deberíatener carácter público y ser dirigido por elEstado. Durante este período se buscaríanivelar a todos los maestros en servicio delsector público y privado, de los escalafo-nes de las clases A, B y C. Este programase desarrollaría en coordinación con las dis-tintas universidades del país, por lo que sedebería evaluar y fortalecer el programaactual de profesionalización docente. Fi-nalmente, este programa debería vincular-

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Políticas Sociales para el Desarrollo Humano

se a la dinámica de la generación de laspolíticas salariales del magisterio.

i) Programa de reforma de la educaciónsuperior y su relación con el desarrollohumano y económico del país

El Estado debería apoyar y promocio-nar, en el marco de la autonomía universi-taria, la reconversión de la educación su-perior para que ésta atienda las necesida-des de desarrollo nacional, sobre la basede la excelencia y calidad académica. Esteprograma debería relacionar y promoverla investigación para mejorar la formaciónprofesional, la preparación de los docentesy, ante todo, la preparación integral de losestudiantes. Parte estratégica de este pro-grama sería la articulación de alianzas en-tre el sistema productivo y las universida-des. Para tales efectos, se promoverán es-tudios de postgrado para preparar profe-sionales de alto nivel en áreas estratégicasdel desarrollo correspondientes, en parti-cular, a los cuatro nuevos motores de cre-cimiento propuestos en el capítulo V. Esteprograma también buscaría la introducciónde tecnologías de punta en los procesos deinvestigación y formación.

6. Desarrollo de la educación superior,la ciencia y la tecnología

a) Orientaciones generales

Debieran promoverse cambios que per-mitan la formación de calidad de académi-cos, profesionales y técnicos comprometi-dos con el desarrollo humano del país. Laampliación y fortalecimiento de los estu-dios universitarios en el interior de la Re-pública constituye una prioridad. Los cam-

bios de las universidades del país debieranatender las necesidades nacionales yestándares internacionales. Como partefundamental de las funciones tradicional-mente asignadas a la educación superior,debiera fortalecerse la investigación, espe-cialmente aquella que favorezca la relaciónentre las necesidades del país, el desarro-llo y las políticas de crecimiento económi-co. Asimismo, corresponde fortalecer losprogramas de formación profesional conhabilidades y destrezas relacionadas direc-tamente con la investigación.

Las universidades y, en general, todoslos niveles del sistema educativo deberántener acceso a la generación, procesos yutilización de información y del conocimien-to, generados en el marco del desarrollotecnológico. El acercamiento a la tecnolo-gía también deberá ser utilizado en la mo-dernización de los procesos educativos, contecnologías de punta y revisando lasimplicaciones en los campos específicos delas asignaturas, procesos de formación yde las carreras en general. El desarrollo tec-nológico en las universidades deberá fo-mentar alianzas estratégicas con el sectorproductivo para elevar los niveles de pro-ductividad del país en el marco de laglobalización.

b) Políticas

i) Reestructuración de la educación univer-sitaria y formación profesional

En el marco de la autonomía universita-ria, el Estado debería promover la renova-ción de la estructura tradicional de las uni-versidades del país para vincular los pro-cesos de formación con las nuevas diná-micas de generación del conocimiento y

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del incremento de la productividad. A par-tir del año 2004, debiera procederse a revi-sar las políticas académicas universitariasy los programas de formación. Un eje fun-damental sería la incorporación tecnológi-ca en los procesos de generación del cono-cimiento y su aplicación. Para el 2015, elpaís debiera contar con un sistema univer-sitario reformado que ofrezca excelenciaacadémica tanto en la universidad públicacomo en las universidades privadas, favo-reciendo el desarrollo de las universidadesen el interior de la República. Se requierecontar además con un programa de capa-citación de investigadores que incluya la for-mación de recurso humano en el exterior yla conformación de programas de investi-gación en las universidades vinculadas aáreas de desarrollo nacional.

ii) Acceso, difusión y utilización dela tecnología

Para el año 2008 debiera contarse conun programa de acceso de tecnología avan-zada e informática en todas las carrerasuniversitarias y con una red nacional deuniversidades para la difusión y utilizaciónde la tecnología. Programas de educaciónvirtual deberían ser desarrollados en las dis-tintas universidades. Esto significa la inver-sión en infraestructura y en el desarrollode capacidades de utilización de hardwarey software para tales efectos.

iii) Articulación del sistema científico ytecnológico con el sistema productivo

A partir del año 2004 debieran fortale-cerse las alianzas estratégicas entre el sec-tor privado y las universidades a efectosde plantear metas y proyectos comunes que

favorezcan programas de investigación, in-versión, desarrollo empresarial, producti-vidad y competitividad. A partir del 2015el sector productivo debería estar articula-do con numerosos programas de investi-gación generados desde las universidadesdel país.

II. Salud

A. Comparación de las propuestasexistentes

En los análisis y propuestas que hacendistintos sectores con respecto al desarro-llo del país, el tema de la salud aparececasi siempre como fundamental. Se plan-tea la necesidad de extender servicios bá-sicos de salud, de dar prioridad a la pobla-ción en pobreza extrema y pobreza, a lasalud materno – infantil y al enfoque pre-ventivo en salud, como una condición fun-damental para el desarrollo. Así también,la Estrategia de Reducción de la Pobrezatiene como uno de sus componentes la ex-tensión de cobertura con servicios básicosde salud dirigidos a la población rural y deescasos recursos. Igualmente incorpora lostemas de seguridad alimentaria y nutricionaly educación primaria como partes vitalesde la misma.4 Las Metas del Milenio coin-ciden en señalar que esos son algunos delos problemas prioritarios a atender en elpaís si han de alcanzarse las metas esta-blecidas para el año 2015 en materia desalud.5 La contribución de estas propues-tas a la reflexión es valiosa pues señalancuáles son los temas a los que debe dárseleprioridad. También son valiosas, en el sen-tido que reflejan un consenso mínimo yaexistente en la sociedad respecto al temade salud que es consistente además, conlos Acuerdos de Paz.

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Sin embargo, para satisfacer estos plan-teamientos se requiere dar un paso adicio-nal y adentrarse en el análisis de los pro-blemas y factores que condicionan en últi-ma instancia la situación de salud de la po-blación y el hecho que los servicios no lle-guen como ésta lo requiere. En este senti-do, la sociedad guatemalteca ha logradomenos avances que los que existen enotros temas, lo que se refleja en que exis-ten menos propuestas de alcance nacionalsobre cómo abordar estos problemas.6 Selograron identificar cuatro propuestas queapuntan en esta dirección: la primera es el“Programa de Mejoramiento de los Servi-cios Básicos de Salud –PMSS- que impul-sa el Ministerio de Salud desde 1997.7 Lasegunda es la presentada por la InstanciaNacional de Salud –INS- en el año 2001 yse denomina “Hacia un primer nivel deatención en salud incluyente: bases ylineamientos-“.8 La tercera se refiere a lareciente iniciativa de extensión de cobertu-ra del programa Enfermedad, Maternidady Accidentes –EMA- hecha por el Institu-to Guatemalteco de Seguridad Social –IGSS-.9 Una cuarta propuesta, presentadaen junio de 2003, es la elaborada por elgrupo Q´onojel.10

Dos de las propuestas están siendo yaimplementadas: Una es el “programa demejoramiento de servicios básicos de sa-lud”, en marcha desde 1997 por parte delMSPAS. La segunda, en marcha desde ini-cios del 2003, es la “extensión de cobertu-ra del programa Enfermedad y Materni-dad” por parte del IGSS. La propuesta for-mulada por la INS se encuentra actualmenteen etapa de pilotaje, con apoyo financierode la cooperación internacional11 y contem-pla una fase de inducción dirigida a la co-

munidad, el personal de salud tantoinstitucional como no institucional y a otrosactores. Finalmente, la propuesta deQ´onojel ha sido recientemente presenta-da. Al igual que en el tema de educación,existen varios temas o preocupaciones co-munes a las propuestas, alrededor de loscuales se organiza la presente comparación:

1. Extensión de cobertura de losservicios de salud

El tema que tienen en común tres de lascuatro propuestas es la prioridad que danal tema de la extensión de cobertura de losservicios de salud. Las propuestas máscomparables entre sí son la del SIAS -MSPAS y la de la INS dado que ambasponen énfasis en la extensión de coberturadel primer nivel de atención mientras queen la propuesta del IGSS, el énfasis estáen los servicios de segundo y tercer nivel(atención médica en consultorios y hospi-tales). En el caso de la propuesta deQ´onojel, no hay un planteamiento explí-cito en términos de estrategias o políticasde extensión de cobertura, pero sí seenfatiza la necesidad de fortalecer el siste-ma de atención en salud para que los ser-vicios puedan mejorar su capacidad de res-puesta, planteamiento que apunta, de al-guna manera, hacia el tema de extensiónde cobertura.

Donde se presentan las principales dife-rencias es en el enfoque y en la manera enque las distintas propuestas enfrentan eldesafío de implementar la extensión decobertura. Estas inician con el planteamien-to del tipo de Estado. Tanto en la propues-ta del MSPAS como en la del IGSS subyaceun modelo de Estado donde la responsa-

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bilidad de éste comienza cuando los indi-viduos o las comunidades no pueden ha-cer frente por sí mismos a sus problemasde salud. En la propuesta de la INS, seplantea un Estado que asume una fuerteresponsabilidad para con la salud de la po-blación en términos del financiamiento yla prestación de servicios apropiados y tam-bién, en la generación de condiciones parala participación ciudadana en la toma dedecisiones y el monitoreo de las accionesen salud. Igualmente, la propuesta deQ´onojel destaca la participación del Esta-do como central en su propuesta, asignán-dole un papel determinante en la formula-ción y aplicación de políticas públicas sa-ludables, el establecimiento y cumplimien-to de un marco regulatorio para asegurarla protección de la salud y en la provisiónde servicios cuando las condiciones parti-culares de la población así lo ameriten. Estees uno de los temas críticos donde es ur-gente establecer acuerdos nacionales parahacer viable el avance de una agenda dedesarrollo del país y, en particular, de lasalud.

Las propuestas difieren también en lamanera en que se plantean y se respondeante los problemas de salud - enfermedad:la del MSPAS contempla en el “paquetebásico de servicios” intervenciones preven-tivas y curativas para individuos, accionesde educación en salud y prevención en elnivel comunitario y algunas acciones orien-tadas a mejorar el medio ambiente. La pro-puesta del IGSS, por constituir una am-pliación territorial de los servicios ya con-templados en el programa Enfermedad yMaternidad (EM), da prioridad a la aten-ción individual, con un enfoque netamentecurativo. La propuesta de la INS propug-

na por un enfoque más integrado donde lobiológico se comprende e interactúa conlos determinantes de orden social, econó-mico y cultural. En el caso de Q´onojel, sehace particular énfasis en la existencia defactores y procesos que determinan la si-tuación de salud y que no necesariamentese encuentran dentro del accionar del sec-tor pero que son fundamentales para lo-grar cambios substantivos en la situaciónde salud. Por consiguiente, se plantea queuna estrategia integral de abordaje de losproblemas debe considerar la inclusión deacciones sobre estos determinantes, a tra-vés del impulso de políticas saludables. Seestructura el diseño de las intervenciones apartir del patrón de enfermedad prevale-ciente, estableciendo prioridades entre en-fermedades con base en criterios de mag-nitud, trascendencia, vulnerabilidad,factibilidad y viabilidad de las intervencio-nes.

En cuanto a la modalidad para extenderla cobertura, el MSPAS ha acudido a lasubcontratación de proveedores privadosde servicios de tipo no lucrativo, prove-nientes principalmente de organizacionesno gubernamentales, iglesias y otros gru-pos comunitarios que han estado en con-tacto previo con las poblaciones a dondese quiere llevar el programa de extensiónde cobertura. En algunos casos, se separala función de prestación de servicios de lade administración de los fondos estatalesque cubren los costos de estas operacio-nes, a través de la contratación de otrasinstancias que fungen en este papel. Lamodalidad empleada por el IGSS es tam-bién la de subcontratación de proveedoresprivados de servicios, esta vez, provenien-tes del subsector privado lucrativo. Cele-

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bra contratos con éstos para que atiendana las personas afiliadas (y sus familias) y alos pensionados que han sido acreditadosoportunamente por la “Unidad integral deadscripción, acreditación de derechos ydespacho de medicamentos” correspon-diente. La atención es por demanda.

La INS no es explícita sobre la baseinstitucional desde la cual operaría el mo-delo de extensión de cobertura que propo-ne, aunque del planteamiento general pue-de inferirse que debería ser el MSPAS peroactuando integradamente con la comuni-dad en este proceso. Como segunda op-ción, se plantea la posibilidad de la presta-ción privada, pero limitada al subsector nolucrativo, siempre y cuando éste se reguley supervise adecuadamente. En el caso deQ´onojel no se establece de ninguna for-ma la base institucional desde donde seespera implementar la propuesta, si bienpuede inferirse que se concede al Estadoun papel importante en el desarrollo de lasacciones propuestas. No se delimitan tam-poco las relaciones y el papel de actoresdel sector.

2. Equidad y pertinencia étnica yde género

El modelo impulsado por el MSPAS haincorporado dentro del botiquín del vigi-lante de la salud, plantas medicinales y otrosconocimientos de medicina tradicional. Haimpulsado además, la creación del progra-ma nacional de medicina popular, tradicio-nal y alternativa. El IGSS no toma en cuen-ta esta dimensión en su programa de ex-tensión de cobertura. La INS la presentacomo un componente intrínseco del dise-ño de la propuesta. Plantea la pertinencia

intercultural a través de la “coordinaciónen paralelo” de sistemas y concepcionesde salud que implica, entre otras cosas, elintercambio horizontal de conocimientos yprácticas de salud así como el apoyo a laorganización de terapeutas tradicionales dela salud. Q´onojel enuncia la intercul-turalidad como uno de sus principios fun-damentales, y propone incluir permanen-temente el enfoque intercultural en la pla-nificación y ejecución de la entrega de ser-vicios de salud así como la comple-mentariedad de las acciones entre terapeu-tas tradicionales y occidentales.

En cuanto a la dimensión de género, tan-to en la propuesta del MSPAS como en ladel IGSS están restringidas al aspecto dela maternidad y algunas otras dimensionesde la salud reproductiva. La propuesta dela INS la incorpora al desarrollar progra-mas y subprogramas específicos de aten-ción dirigidos a mujeres y hombres, queconsideren sus problemas de salud a lo largode todo el ciclo de vida y en los distintosniveles de intervención que proponen. Pro-mueve también el combate a la opresiónde género, la reflexión en torno a relacio-nes de género equitativas así como elempoderamiento de las mujeres. La pro-puesta de Q´onojel realza el tema de la sa-lud de la mujer y cómo está condicionadopor las desigualdades de género.

3. Reforma sectorial de salud

La propuesta del MSPAS, a diferenciade la del IGSS o la de la INS, va más alládel tema de la extensión de cobertura. Supropósito fundamental es generar un pro-ceso más amplio de cambio institucionalque permita al Ministerio de Salud respon-

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der a las necesidades de atención en saludde la población con calidad y eficiencia,procurando además la sostenibilidad finan-ciera de los servicios públicos de salud. Másaún, en un primer momento, “la propuestade reforma sectorial”, nombre con que seidentificaba la propuesta, se proponía im-pulsar un cambio subtantivo en el subsectorpúblico de la salud –MSPAS e IGSS-abriendo la prestación de servicios del pri-mer, segundo y tercer nivel de atención ala participación del subsector privado –lu-crativo y no lucrativo- e introduciendomecanismos de mercado en el subsectorpúblico.

Se ejecutan los programas “Mejoramien-to de los Servicios de Salud” –PMSS I yII-12 que implican un conjunto de accio-nes. La primera fase del PMSS, seimplementó a través de cinco mecanismos:a) Modernización administrativo – finan-ciera del MSPAS. b) Formulación del mo-delo de prestación de servicios de salud,definiendo el paquete de servicios básicospara el primer nivel de atención; c) Am-pliación de la propuesta inicial del PMSS –I extendiendo servicios básicos a todo elpaís en lugar de solo a tres departamentos;d) Coordinación interinstitucional con elIGSS y e) Programa de Accesibilidad aMedicamentos. Como condición previa ala implementación fue necesario poner enmarcha y aprobar la reforma al Código deSalud, que permitió contar con un marcode regulación que se adecuara a los plan-teamientos de la reforma. El PMSS – IIcorrespondiente a la segunda etapa constade cuatro componentes: a) Fortalecimien-to institucional del MSPAS; b) Apoyo a laextensión de cobertura; c) Fortalecimientode la función aseguradora del IGSS; y e)

Mejoramiento de la gestión hospitalaria através del fomento de la competencia en-tre hospitales por recursos de inversión yla implantación de mecanismos de recupe-ración de costos, mediante el cobro de ser-vicios por intermedio de patronatos (com-ponente “Prohospital”).

De las cuatro propuestas, la impulsadapor el MSPAS con el apoyo del BID es laque tiene un alcance más amplio y abordaun conjunto mayor de problemas que afec-tan la capacidad de prestación de serviciospor parte del subsector público de salud.Sin embargo, dado que el componente defortalecimiento del IGSS no se ha llevadoa cabo en ninguna de las dos fases delPMSS por razones internas de la institu-ción, éste se ha circunscrito a promover lareforma institucional del MSPAS, sin quea la fecha exista una evaluación indepen-diente y que sea de amplio conocimientopúblico sobre los resultados que se hanobtenido con esta iniciativa. Ninguna delas propuestas aborda el tema del subsectorprivado de salud. En el caso del IGSS, losplanteamientos de reforma institucional sehan centrado en el tema previsional, no asíen el de salud, por lo que persiste el desa-fío de plantear de qué manera y bajo quécondiciones debería transformarse el pa-pel del IGSS en materia de prestación deservicios y financiamiento de la salud de lapoblación.

La INS se concentra en hacer un plan-teamiento para el primer nivel de atenciónen salud, en fase de pilotaje. Actualmentese encuentra trabajando, además, en ladefinición de una propuesta de “imagen –objetivo” para el sector salud que emerjade la base comunitaria. En el caso deQ´onojel se plantea la necesidad de revi-

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sar, actualizar y dar continuidad a la refor-ma del sector salud, privilegiando la incor-poración del IGSS y de otras instituciones.La propuesta hace una breve referenciatambién al sector privado de la salud, plan-teando que su participación debería fun-damentarse en incentivos, considerando unsubsidio a la demanda y no a la oferta, asícomo el uso de la mezcla público – priva-da. Sin embargo, estos planteamientos nose desarrollan posteriormente.

4. Financiamiento de la salud

El Ministerio de Salud ha puesto énfasisen la modernización de la gestión adminis-trativa y financiera de la institución. Asítambién, el componente del PMSS II queestaba dedicado al IGSS contemplaba in-tervenciones en el ámbito de la adminis-tración financiera y de la función de ase-guramiento. Sin embargo, este último nopudo ser implementado. No se explicitaentre los demás objetivos del PMSS II laimplementación de mecanismos para am-pliar la base de financiamiento público dela salud. La propuesta de extensión de co-bertura del IGSS se financia con fondosprovenientes del programa EM, que a suvez, provienen de los recursos provistospor los trabajadores afiliados y losempleadores. La propuesta de la INS, noaborda directamente el tema delfinanciamiento de la salud más que desdela perspectiva de que es el Estado guate-malteco el que está fundamentalmente obli-gado a asegurar que la población tiene li-bre acceso a estos servicios. Lo que sí tie-ne es un análisis bastante detallado de loscostos de implementación y financiamientodel funcionamiento de la extensión de co-

bertura del primer nivel de atención.13 Lapropuesta de Q´onojel no incorpora ele-mentos de análisis sobre el costo deimplementación de la propuesta ni tampo-co sobre el tema más amplio del finan-ciamiento de la salud. A lo que sí alude esque el Estado debe asignar los recursosnecesarios para cumplir con su responsa-bilidad pública. Hace referencia explícitaal tema de la recaudación tributaria, conuna base impositiva de carácter más pro-gresivo pero no hace planteamientos ex-plícitos en cuanto a montos financieros oestrategias para alcanzarlos.

5. Acción sobre los determinantesde la salud

La propuesta Ministerial no hace mayorénfasis en estos aspectos. Las intervencio-nes incluidas en los distintos componentesde las dos fases del PMSS, no incorporanacciones específicas a nivel de la políticaeconómica, de medio ambiente o social másamplia. La propuesta del IGSS tampocohace consideraciones sobre este aspecto.Las de la INS y de Q´onojel reconocenexplícitamente en sus planteamientos queel estado de salud de una población y desus servicios de salud está intrínsecamenterelacionado con el proceso de reproduc-ción social y el conjunto de factores socia-les, económicos, políticos, de género, me-dio ambiente y culturales presentes, querequieren ser abordados para lograr efec-tos visibles y sostenidos sobre la salud dela población. Reconoce el carácter políticode la salud y la importancia de la organiza-ción comunitaria para lograr mejoras subs-tantivas en las condiciones de vida. En el

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caso de Q´onojel, el tema de la acción so-bre los determinantes de la salud es de pri-mera prioridad y se traduce concretamen-te en el diseño de intervenciones específi-cas. Esto se materializa en dos dimensio-nes, en el sentido de proponer la formula-ción de políticas “saludables” para el paísy también a nivel de la matriz de interven-ciones por enfermedad donde cada unacombina acciones de “Salud de la Pobla-ción” con las intervenciones más propiasdel sistema de atención.

6. Reestructura de la seguridad socialen salud

La estrategia de extensión de coberturaque está implementando el IGSS actual-mente no compromete ni transforma la di-námica ni el modelo de funcionamiento dela institución. Tampoco se articulan laspolíticas institucionales de salud con las delMSPAS, ni se modifica el modelo de aten-ción ni se potencia el recurso financiero yel uso de la infraestructura física y de re-curso humano disponible en ambas insti-tuciones. Tampoco las estrategias de ex-tensión de cobertura, que articulan los es-fuerzos de proveedores privados –lucrati-vos y no lucrativos- de salud, han estable-cido estrategias comunes y coordinaciónentre sí. En la reestructura del subsectorpúblico de salud, lo que ocurra con el IGSSes crítico y fundamental para la salud de lapoblación guatemalteca y el cumplimientode los Acuerdos de Paz. Sin embargo, elénfasis se ha puesto en la formulación depropuestas orientadas a la reforma del sis-tema previsional. Con respecto al tema desalud en el IGSS, se lograron identificarúnicamente una propuesta del CIEN y otra

de la Fundación Friedrich Ebert –FES-.El CIEN propuso la “desmonopo-

lización” del IGSS, permitiendo que losasegurados escojan entre sus servicios ylos planes pre-pago de proveedores priva-dos. Asigna al MSPAS las acciones pre-ventivas de salud y de atención primaria;en materia de servicios curativos, desisti-ría de su función prestadora, quedandoúnicamente como ente regulador y super-visor. La administración del sistema deservicios pasaría a las comunidades y serealizaría por intermedio de ONGs, otrasorganizaciones no lucrativas y empresasprivadas lucrativas. Se cobrarían cuotas porsus servicios pero éstas serían reguladaspor el MSPAS. Los recursos fiscales parasalud se focalizarían en la población enextrema pobreza (quienes no harían nin-gún pago directo) y en los pobres (quienesrecibirían un subsidio no especificado). Losno pobres tendrían que pagar por los ser-vicios. Se plantea además la necesidad deun paquete de servicios mínimos de sa-lud14

La propuesta hecha por la FES destacala reforma del programa Enfermedad yMaternidad y el fortalecimiento de la co-ordinación del IGSS con el MSPAS parala ampliación de cobertura de atención pri-maria principalmente, usando para ello elmodelo aplicado por el IGSS en Escuintla.Se propuso además aumentar el uso de lacapacidad instalada, reducir tiempos deestancia, mejorar la coordinación con elMSPAS, extender la cobertura a las espo-sas de asegurados y a los hijos hasta los 18años de edad, eliminar prestaciones comoel tratamiento médico en el exterior, y es-tudiar la posibilidad de vender servicios desalud a grupos no cubiertos de ingresos

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medios y altos. En ambas propuestas seplantea la separación de funciones de se-guridad social en salud de las de previsiónsocial (pensiones).15

B. Propuesta para el temade salud

Si bien los Acuerdos de Paz proporcio-nan el marco para proceder a una reformadel sector salud, no establecen la maneraespecífica en que la sociedad guatemaltecaha de materializar este compromiso. Serequiere, al igual que ocurrió en el temafiscal, establecer una plataforma de diálo-go, entendimiento y acuerdos mínimos en-tre los distintos actores sociales a efectoque dicha transformación pueda concre-tarse, que favorezca el interés común y,sobre todo, que facilite superar los gran-des rezagos existentes en el país en mate-ria de salud y de cobertura, pertinencia yefectividad de los servicios y hacer estoscambios sostenibles en el tiempo. De allíla importancia de impulsar, desde el inicio,el diálogo político y la búsqueda de acuer-dos entre sectores hasta lograr materializarun “Acuerdo Nacional por la Salud” quetenga carácter vinculante y su correspon-diente plan estratégico de implementación,que contemple acciones de corto (gestiónde gobierno 2004-2007), mediano (gestio-nes de gobiernos 2008 – 2015) y de largoplazo, esperando que, para el año 2025,ese proceso se ha completado pero ade-más cuenta con mecanismos instalados parasu renovación periódica. Para su vigenciasería deseable además que el Acuerdo seaconvertido en ley por el Congreso de la

República. Algunos elementos que se so-meten a consideración para iniciar la dis-cusión se exponen a continuación:

1. Reestructuración integral delsector salud

a) Orientaciones generales

La reestructura del sector salud implica,en esencia, hacer una nueva definición ydistribución de competencias y responsa-bilidades a lo interno del sector, incluyen-do en este proceso, y de forma prioritaria,a las instituciones que conforman elsubsector público (Ministerio de Salud Pú-blica y Asistencia Social e Instituto Guate-malteco de Seguridad Social) pero también,al subsector privado lucrativo de la salud(proveedores de servicios, suministros,medicamentos e insumos varios), las orga-nizaciones no gubernamentales y los prac-ticantes de la medicina indígena tradicio-nal y de la medicina alternativa. Esto im-plica, para el Ministerio de Salud Pública yAsistencia Social, en su calidad de ente rec-tor, un desafío en materia de gestión polí-tica y capacidad para generar acuerdos en-tre las partes y hacer que éstos se cum-plan. Así también, requiere trasladar y/ocompartir ciertas atribuciones con otras ins-tituciones a efecto que pueda concentrarseen las funciones más sustantivas que ase-guran la equidad y la efectividad de la aten-ción. Conlleva la rectoría y monitoreo efec-tivo del desempeño sectorial y el de otrossectores que comparten responsabilidadesen materia de salud así como el finan-ciamiento de acciones de salud orientadascon criterios de equidad y solidaridad ha-cia las poblaciones en situación de mayordesventaja social.

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b) Políticas y programas

i) Apoyo técnico a los procesos dediálogo y negociación de acuerdosentre sectores

Implica considerar procesos que se danen varias dimensiones. En primer lugar,exige procesos políticos que involucran ne-gociación y acuerdos entre sectores, entreactores sociales e instituciones acerca decómo se comprende el problema, cómoenfrentarlo y a qué dar prioridad. En se-gundo término, conlleva procesos técnicosde planificación (prospectiva, estratégica yoperativa) que definan cuáles son los posi-bles escenarios de cambio, y las estrategiasmás efectivas y viables para impulsar latransformación del sector y hacerla soste-nible en el tiempo. En tercer lugar, incluyeprocesos de cambio organizacional einstitucional, que materialicen las nuevascompetencias, responsabilidades y formasde actuar de los distintos actores sectoria-les. Finalmente, requiere cambiosprogramáticos e instrumentales, vinculadosestrechamente con los propósitos últimosque justifican la urgencia de la transforma-ción sectorial: acceso universal a serviciosde atención efectivos, de calidad y con per-tinencia. Por ello, el proceso debiera con-tar con un programa de investigación, quedeberá generar insumos previamente asícomo durante el proceso de discusión yestablecimiento de acuerdos, pero también,en las etapas posteriores cuando se estéimplementando el plan de transformación.

ii) Amplia participación ciudadana enla reestructura del sector salud

Es necesario crear las mejores condicio-nes para una amplia participación de la po-

blación. Debería contarse con un progra-ma de comunicación e información perma-nente dirigido a la población. Así tambiénsería conveniente que se formaran dos ins-tancias para dar seguimiento al proceso deimplementación del acuerdo. La primera,con carácter de Consejo Asesor del MSPASpodría estar integrada por representantesde las instituciones sectoriales yextrasectoriales inmersas en el proceso detransformación. La segunda, con carácterde Observatorio Ciudadano, podría estarintegrada por usuarios de los servicios pú-blicos y privados de salud, la Defensa delConsumidor, organizaciones de mujeres eindígenas, otras de sociedad civil y comu-nidad académica.

iii) Reestructura coordinada del Ministerio deSalud y del IGSS

Es de primera importancia dar prioridada la transformación profunda y articuladadel Ministerio de Salud Pública y del Insti-tuto Guatemalteco de Seguridad Social.

En este proceso, el Ministerio de Saluddebería:

• Fortalecer su capacidad de gestión po-lítica hacia dentro del Estado y con los de-más actores de la sociedad para dar y man-tener la dirección del esfuerzo de cambio,armonizar conflictos entre partes en fun-ción del interés común y mantener abiertoel canal de diálogo a través de todo el pro-ceso.

• Contar con condiciones que le permi-tan implementar y agilizar la transforma-ción institucional que le compete y facilitary asegurar que otros actores cumplan consus propios procesos.

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• Desarrollar un andamiaje de regula-ciones que permita a todos los actores sec-toriales tener claridad suficiente para des-envolverse adecuadamente en el nuevomarco de competencias, responsabilidadesy relaciones establecidas.

• Regular el funcionamiento y super-visar y sancionar la calidad de los serviciosy productos que oferta el subsector priva-do lucrativo de la salud, incluyendo en éstelas múltiples variantes ya enunciadas.

• Desarrollar un sistema de sancionespor incumplimiento de acuerdos, normasy regulaciones y contar con la capacidadde hacerlas valer, resolviendo en un marcode respeto a las normas y evitando a todacosta la impunidad.

• Incidir en las acciones de otros sec-tores para asegurar que se mejoran efecti-vamente las condiciones de vida de la po-blación, en particular en lo referente a cier-tos “determinantes de la salud” que la pre-sente propuesta considera de primera prio-ridad y que se exponen posteriormente.

• Fortalecer sus capacidades técnicasy de su recurso humano de nivel técnico-normativo y político tanto a nivel centralcomo en las direcciones de salud en losdepartamentos del país en todos los ámbi-tos que implica la gerencia y la administra-ción de un sistema complejo de serviciosde salud.

Por otra parte, se pone a consideraciónla necesidad de separar completamente lasfunciones previsionales que cumple el IGSSde las que tiene en materia de salud, pa-sando éstas últimas a integrarse a un pro-

ceso profundo de reestructura integral delsubsector público de la salud orientado aalcanzar, en el mediano plazo, la integra-ción funcional y financiera del MSPAS conel IGSS-Salud, con una consiguienteredistribución de competencias y respon-sabilidades entre ambas instancias. Si bienuna amplia discusión y acuerdo nacional(sustentados técnicamente) deben consti-tuir el fundamento y dirección de los cam-bios, se propone que la redistribución deatribuciones se oriente de manera tal queel MSPAS tenga cuatro funciones:

• Rector y regulador de la salud, los ser-vicios y el financiamiento para la salud delsector público y privado, y administradorde salud de primer nivel, con énfasis en laprevención y promoción.

• Agente financiero en salud y adminis-trador general de los recursos públicos(MSPAS, IGSS, fondos sociales, etc.) des-tinados para salud. Esta función se ejecu-taría a través de un “Fondo Nacional parala Equidad en Salud”, de carácter descen-tralizado, vinculado con las decisiones desalud que tomen los Consejos de Desarro-llo, en sus distintos niveles. Este, a su vez,podría dar en concesión la administraciónlocal de recursos (es decir, para unidadesespecíficas de provisión de atenciones ensalud: hospitales, puestos, centros de sa-lud, clínicas, dispensarios, proveedores pri-vados lucrativos y no lucrativos, y otrasvariantes de prestadores) a instancias pú-blicas (como las Direcciones de Área deSalud y distritos), privadas (lucrativas y nolucrativas) y/o mixtas, estableciendoparámetros para el cálculo de los costos deadministración y monitoreando su aplica-ción.

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Políticas Sociales para el Desarrollo Humano

• Gestor político de las acciones de otrossectores a favor de la salud (esta funciónse desarrolla posteriormente).

• Responsable de la comunicación so-cial, la información y la educación en sa-lud.

De esta forma, el IGSS tendría dos fun-ciones principales en materia de salud:

• La gerencia de el sistema de serviciospúblicos de salud de segundo y tercer ni-vel, orientando su quehacer a la luz de laspolíticas nacionales de salud, fundamen-talmente asistencial y curativo. Podría es-tablecer en el proceso alianzas con el sub-sector privado para la prestación de servi-cios, toda vez esta modalidad no contra-venga principios de equidad y eficiencia delconjunto del sistema de seguridad socialen salud.

• Agente regulador del mercado del ase-guramiento privado de salud.

En el proceso de articulación, el IGSS-Salud – MSPAS, establecerían alianzas conotros actores para la provisión de serviciosde salud a la población.

iv) Inclusión del subsector de saludindígena y medicina tradicional en elproceso de transformación del sector

Una reestructura del sector que no in-cluya a los conocedores del sistema de sa-lud indígena y medicina tradicional al pro-ceso, está condenada a seguir siendo ex-cluyente y poco pertinente a la realidad delpaís. Se propone por consiguiente que elsector indígena esté representado amplia-

mente en el proceso de diálogo y contribu-ya al diseño de mecanismos para la articu-lación y/o eventual integración funcionalde ambos subsistemas –indígena y occi-dental- dentro de un solo modelo que ofrez-ca a la población estas opciones y alterna-tivas para la atención en salud.

v) Regulación y monitoreo del desempeñodel subsector privado lucrativo de la salud

Como mínimo, el Estado debería garan-tizar a la población que los servicios queobtiene de parte de proveedores privadosen salud reúnen requisitos básicos de efec-tividad, calidad y pertinencia. Ello incluyela vigilancia de la calidad de la prácticamédica privada y de las acciones de em-presas farmacéuticas que operan y/o dis-tribuyen medicamentos en el país, de lasfarmacias que los dispensan y de todasaquellas empresas médicas insertas en elmercado de suministros para el sector sa-lud, agua y saneamiento.

2. Reestructuración y ampliación de labase de financiamiento para la salud

a) Orientaciones generales

La reestructura profunda del sector sa-lud guatemalteco lleva implícita una rees-tructura de la base de su financiamiento,donde contar con recursos suficientes yoportunos es esencial para materializar lasintenciones y compromisos de mejorar lasalud de la población. Con los recursosactuales con que cuenta el Ministerio deSalud no es posible pensar que se puedehacer sostenible la extensión de coberturade servicios básicos, fortalecer el segundoy tercer nivel de atención, mejorar la cali-

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dad de los servicios y, eventualmente, am-pliar la oferta disponible. Por otra parte, elInstituto Guatemalteco de Seguridad So-cial canaliza una importante suma de re-cursos destinados a la atención de saludpero ambas fuentes de financiamiento nose complementan entre sí. Más bien, ocu-rren duplicaciones, desperdicios y, comose ha denunciado recientemente, se dansituaciones de mal uso de los recursos,que erosionan profundamente la credibili-dad y legitimidad de las instituciones.

Otro aspecto del problema es que elgasto privado o de bolsillo en atenciónmédica es más alto que lo que el Estadoestá invirtiendo actualmente en salud. En1999, representó el equivalente a 3.5% delPIB mientras el gasto público, incluyendolo que gastó el IGSS, apenas representó el2.0% del PIB de ese año.16 Esto constitu-ye una fuente importante de inequidad pueshasta los hogares pobres se ven obligadosa sufragar los costos de su atención médi-ca.17

Por otra parte, si bien los segmentos in-termedios de ingreso tienen mayor capaci-dad de pagar directamente por los servi-cios de atención cuando los requieren, loscostos de la atención médica privada ge-neralmente exceden su capacidad inmediatade pago, poniéndoles en circunstancias di-fíciles o inclusive catastróficas, para poderhacer frente a sus problemas de salud.Únicamente el 10% de hogares está tenien-do la opción de acogerse a esquemas pri-vados de aseguramiento o prepago en sa-lud.18 Esto refuerza la necesidad de que latransformación del sector tenga un carác-ter integral, incluyendo la reestructuracióny ampliación de la base de financiamientode la salud para hacerla más solidaria, efec-tiva y eficiente.

b) Políticas y programas

i) Incremento del presupuesto del Ministerio de Salud

El financiamiento público de la salud esun asunto que reclama una fuerte acciónpolítica por parte del MSPAS que sea ade-más, apoyada por la sociedad. Sería de-seable que, en el lapso de los próximos 4años, la proporción del presupuesto que sedestina al gasto público de salud por partedel MSPAS llegara a 2.3% del PIB. Se re-quiere fortalecer con urgencia las capaci-dades de gestión política y financiera de lapolítica social en general, incluyendo a laeducación y a la salud, e identificar fuen-tes adicionales de financiamiento dentro delpresupuesto público que puedan provenirdel recorte de gastos no prioritarios, comolas asignaciones y transferencias al Minis-terio de la Defensa. Se propone tambiénque un 25% de los recursos incautados delnarcotráfico y otras acciones ilícitas seantransferidos al MSPAS y con ello suple-mentar el presupuesto público de salud. Lasacciones de ampliación del presupuestodeben darse a partir del inicio de la gestiónde gobierno a principios del año 2004 paraque puedan acompañar la reorganizaciónde los servicios de atención.

ii) Coordinación de la planificación yejecución presupuestaria entre el MSPAS,el IGSS, los Fondos Sociales y otrasinstancias públicas

Como resultado del proceso deredefinición de competencias y responsa-bilidades entre instituciones del sector sa-lud, debería darse también replantearse eldestino de los recursos disponibles, al me-

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nos dentro del subsector público de salud.Como mínimo, debería lograrse un alto ni-vel de coordinación en la planificación yejecución de los recursos que tanto elMSPAS como el IGSS y los Fondos So-ciales tienen destinados a salud, buscandolas máximas sinergias posibles entre éstos.

Debería aspirarse sin embargo, comoresultado del proceso de diálogo y acuer-dos nacionales, a una integración presu-puestaria más amplia que permitiera quetanto MSPAS como el IGSS y los FondosSociales aportaran sus recursos para cons-tituir un “Fondo único de equidad en elfinanciamiento de la salud” de carácter yadministración pública que financiaría elconjunto de acciones de salud (promoción,prevención, curación y rehabilitación) y quese dirigiría de manera particular a la pobla-ción en situación de pobreza y pobrezaextrema .

iii) Mejorar la calidad en la inversión / gastopúblico en salud

Junto a la ampliación y unificación delfinanciamiento público de la salud, hay queasegurar que las inversiones generarán re-sultados positivos, que éstos se logran almenor costo posible y que sus beneficiosson percibidos fundamentalmente por lapoblación en situación de pobreza. Se re-quieren planes de inversión de largo plazoasí como una planificación sectorial inte-grada de las acciones en salud, basada enlos acuerdos alcanzados sobre redis-tribución de competencias y responsabili-dades. La calidad de la inversión se asegu-ra también en la medida en que se asignanrecursos para generar a lo interno de lasorganizaciones las condiciones y capacida-des que se requieren para cumplir con las

funciones que finalmente se traducen enacciones que favorecen la salud de la po-blación y con la implementación de meca-nismos y sistemas de monitoreo financieroy de auditoría social.

Paralelamente a la obtención de recur-sos adicionales para el MSPAS, hay queoptimizar y hacer más eficiente el uso delos que están ya disponibles, asegurar unflujo adecuado y continuo de éstos y unbuen nivel de ejecución. Estas accionesestán fuertemente vinculadas con el incre-mento en la calidad de la inversión públicaen salud y la descentralización efectiva dela toma de decisiones sobre prioridades deinversión en el nivel local, así como de untrabajo conjunto con el Ministerio de Fi-nanzas para asegurar el monto y flujo re-gular de los recursos. Así también, se re-quiere lograr una coordinación más efecti-va con el IGSS y con los servicios médi-cos del Ministerio de la Defensa para in-crementar la disponibilidad de recursos enel sector y reducir duplicaciones de inver-sión.

iv) Descentralización del financiamientopúblico en función de la reorganización delos servicios

La transformación del sector aporta va-rios elementos críticos para lograr inver-siones en salud de mayor calidad. Prime-ro, la reorganización del sistema de aten-ción, tomando como base criterios étnico– lingüísticos, de género, epidemiológicos,demográficos y territoriales, facilita la des-centralización de los recursos y las com-petencias financieras a las Direcciones deÁrea de Salud para que respondan másadecuadamente a las necesidades de las per-sonas de la localidad.

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Políticas Sociales para el Desarrollo Humano

Segundo, los “paquetes básicos de ser-vicios” deberían constituir una respuestadirecta a las necesidades prioritarias de sa-lud que tienen las mujeres y los hombresen cada etapa de su ciclo de vida y segúnsu perfil étnico y cultural y dirigirlos a lapoblación en situación de pobreza, incor-porando en el modelo de atención distin-tos niveles de intervención que van desdeel individuo, la familia hasta el nivel de lacomunidad. Es decir, no se deberían for-mular “paquetes únicos para todos” sinoadecuados a las circunstancias particularesde la localidad y de las personas. Sin em-bargo, ya que los “paquetes básicos” son,por definición, un conjunto de servicios mí-nimos para enfrentar los principales pro-blemas de salud, su aplicación debiera con-templarse como de carácter transitorio. Esdecir, la aspiración de mediano y largo pla-zo debería ser el incremento de la ofertade los servicios de salud, en función de lascondiciones ya enunciadas. Ello implicaplanificar estratégicamente las necesidadesfinancieras y fuentes de recursos de me-diano y largo plazo para el sector con el finde que se puedan proveer servicios inte-grales de salud a toda la población.

Tercero, se debería considerar cambiarla manera en que se formula el presupues-to público de la nación, de manera que seconvierta en un instrumento que facilite laorientación de las inversiones y las relacio-ne directamente con las poblaciones y gru-pos que se beneficiarán, que además fo-mente la transparencia y facilite la rendi-ción de cuentas. En este sentido, destacatambién la necesidad de fortalecer el siste-ma de cuentas nacionales en salud. Otrasacciones que son vitales tienen que ver conla compra coordinada y a escala de medi-camentos, tecnología y suministros para el

subsector público, asegurando el uso efi-ciente de los mismos. Para ello es necesa-rio fortalecer o implementar también siste-mas de contención de costos y monitoreode gastos y su destino. Por otra parte, senecesita fortalecer las capacidades para laevaluación continua del desempeño finan-ciero del sector, en donde, nuevamente, lainvestigación en financiamiento y econo-mía de la salud en apoyo a la toma de de-cisiones tiene un papel determinante.

v) Aseguramiento privado de saludcomplementario

En Guatemala, lograr mayor equidadrequiere que el Estado participe directamen-te en el financiamiento de los servicios yreduzca la carga que representa la aten-ción de la salud en el presupuesto de loshogares, principalmente de quienes se en-cuentran en situación de pobreza. Por tan-to, el financiamiento público de salud, re-estructurado según lo ya planteado, debe-ría orientarse a garantizar una coberturabásica de servicios de salud (preventivos ycurativos) para toda la población, definidaésta según su perfil sociodemográfico, ét-nico, de género y epidemiológico, dandoprioridad al financiamiento de la poblaciónen situación de pobreza extrema y pobre-za.

Además, debería estudiarse la posibili-dad de contar con seguros complementa-rios de salud que, en un momento dado,ampliaran las opciones de los asegurados aotros servicios. Sería necesario emprenderun importante esfuerzo de investigación quedocumente la lógica de funcionamiento delsubsector privado de salud y así contar conbases suficientes para plantear medidas depolítica más específicas. Requiere también

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Políticas Sociales para el Desarrollo Humano

un ambicioso programa de comunicacióne información social orientado a evitar quela población y los gremios específicosinvolucrados sean desinformados sobre losobjetivos que se propone el MSPAS y quemuestre las ventajas de contar con progra-mas que integran al sector privado en unavisión común de salud que beneficia a todala población. Hay que fortalecer ademáslas capacidades de análisis, planificación yejecución financiera del MSPAS así comolas capacidades en materia actuarial y so-bre tecnología en salud, que permitan apre-ciar los desafíos que implica el monitoreodel subsector privado de salud.

3. Acceso universal a servicios básicosde salud con calidad

a) Orientaciones generales

La reestructura del sector salud y laampliación de la base de financiamiento soncondiciones básicas y necesarias para ase-gurar la sostenibilidad de los esfuerzos deextensión de cobertura y el acceso univer-sal a servicios básicos de salud con cali-dad. Si bien este es un proceso que tardarávarios años en concretarse plenamente, serequiere alcanzar en el corto plazo, resul-tados concretos en la resolución de los pro-blemas específicos de salud más urgentesque afectan a la población y de las deman-das existentes de contar con servicios decalidad y con pertinencia étnica y de géne-ro. El contar ya con un programa de ex-tensión de cobertura, materializado en elSistema Integral de Atención de la Salud –SIAS- constituye una ventaja sobre la cualhay que construir. Sin embargo, una limi-tación es que aún no se han evaluado losresultados e impactos que la modalidad de

extensión de cobertura aplicada están te-niendo en la salud de la población y en elfortalecimiento de los servicios.19

b) Políticas y programas

i) Extensión de cobertura de serviciosbásicos de salud

Se propone partir de la evaluación inte-gral e independiente del SIAS que señalemínimamente cuatro elementos: Cobertu-ra real, efectos sobre los indicadores desalud, efectos sobre la capacidad instaladade prestación de servicios a nivel local ysatisfacción de las comunidades con la efec-tividad, oportunidad y pertinencia de losservicios. Partiendo de dicha evaluación,se podría determinar si la estrategia mate-rializada en el SIAS es la más convenientepara el país y contar con suficientes ele-mentos para replantear el proceso si fueranecesario. Un programa SIAS revisadodebería aprovechar otras contribuciones20

que podrían aportar elementos valiosospara la extensión de cobertura de primernivel, sobre todo para asegurar un mayornivel de pertinencia étnica, de género y deadecuación a los perfiles epidemiológicos,demográficos y socio – culturales de lapoblación. Por otra parte, el funcionamientoadecuado de la extensión de cobertura enel terreno implica necesariamente contarcon una fuerte capacidad técnica y logísti-ca en el sistema de atención.

ii) Fortalecimiento de capacidadesinstitucionales del MSPAS y de otrasunidades prestadoras de servicios

Es indispensable contar con programasde fortalecimiento de capacidades insti-

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Políticas Sociales para el Desarrollo Humano

tucionales del MSPAS y de unidadesprestadoras para el análisis y uso de infor-mación a nivel local y central. Dentro delMSPAS se requiere fortalecer también laDirección de Vigilancia y Regulación y losprogramas técnico – normativos para quesus acciones den contenido a los progra-mas de prestación de servicios con enfo-que de género y pertinencia étnica. Tam-bién es necesario fortalecer los programasy las capacidades institucionales en el sec-tor para atender los problemas emergentesy las contingencias en salud, derivadas prin-cipalmente de la vulnerabilidad social yambiental a situaciones de desastre. Pro-gramas de investigación operacional y deinformación pública deben ser instaladostambién en la direcciones locales de lasnuevas áreas geográfico- poblacionales aefecto de acompañar y dar sustento técni-co oportuno a la gerencia de los servicios.

iii ) Fortalecimiento y ampliación delPROAM

Se requiere también extender y fortale-cer el Programa de Acceso a Medicamen-tos (PROAM) para que acompañe el pro-ceso de extensión de cobertura. Tambiénes necesario lograr el abastecimiento regu-lar y adecuado de puestos, centros de sa-lud y hospitales públicos con medicamen-tos esenciales, definidos según los criteriosepidemiológicos, territoriales y socio- cul-turales establecidos para el diseño de losprogramas de atención para las mujeres ylos hombres y según nivel de intervención.Por otra parte, se requiere fortalecer lascapacidades del Ministerio de Salud pararegular el mercado de medicamentos en elpaís, a efecto que los mismos sean accesi-bles para la mayoría de la población.

iv) Regulación y aseguramiento de laefectividad y calidad de los serviciosde salud

Se requiere un importante esfuerzo deliderazgo y autoridad por parte del Estadopara, primero, dar y mantener la direccióndel esfuerzo de cambio, armonizar conflic-tos entre partes en función del interés co-mún y mantener abierto el canal de diálo-go a través de todo el proceso. Segundo:contar con condiciones que le permitanimplementar los procesos de transforma-ción institucional que le competen y facili-tar y asegurar que otros actores cumplancon los suyos. Tercero: desarrollar un an-damiaje de regulaciones que permita a to-dos los actores sectoriales tener claridadsuficiente para desenvolverse adecuada-mente en el nuevo marco de competen-cias, responsabilidades y relaciones esta-blecidas. Cuarto: desarrollar un sistema desanciones por incumplimiento de acuerdos,normas y regulaciones y contar con la ca-pacidad de hacerlas valer, resolviendo enun marco de respeto al marco normativo yevitando a toda costa la impunidad. Quin-to: desarrollar mecanismos y sistemas decontrol de la calidad y efectividad de lasintervenciones en salud en los distintos ni-veles de atención y espacios de interven-ción (individuo, familia, comunidad) quepermita monitorear y evaluar periódicamen-te la efectividad de las intervenciones y lacalidad de los procesos de implementacióny atención. Paralelamente, se requiere de-sarrollar sistemas de monitoreo de la satis-facción de los usuarios con los serviciosde salud que contribuyan a detectar pro-blemas y fortalecer avances que se haganen este sentido.

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Políticas Sociales para el Desarrollo Humano

4. Equidad étnica y de género enel acceso y la oferta de los serviciosde salud

a) Orientaciones generales

Si bien la Declaración Universal de losDerechos Humanos establece que todos losseres humanos nacen libres e iguales endignidad y derechos, en la práctica ni larealización ni el disfrute de éstos son auto-máticos. En Guatemala las personas queviven en el área rural, los pobres, la pobla-ción indígena, la niñez, los adultos mayo-res y las mujeres están sometidos a situa-ciones de mayor desventaja. Además, losproblemas de acceso, efectividad y perti-nencia de los servicios se agudizan paraestas poblaciones.

b) Políticas y programas

i) Reorganización de los servicios desalud con base en criteriosetno-lingüísticos y territoriales

Para lograr pertinencia y equidad en laprestación de servicios de salud, se requie-re replantear de manera integral la maneraen que están organizados los mismos. Nose trata únicamente de incorporar personallocal e indígena en el sistema de salud y deaplicar programas específicos –como el demedicina tradicional e indígena – que novienen necesariamente a modificar de fon-do la manera en que se conciben y se pres-tan los servicios. Por esta razón, se plan-tean los compromisos de reorganización delsistema de servicios y de la prestación pro-piamente dicha con base en criterios dife-rentes a los que dominan actualmente. Sedebiera dar prioridad en este proceso a los

departamentos que concentran la mayorproporción de población indígena del país(75% o más).

ii) Descentralización de los servicios yparticipación ciudadana

Para este proceso de reorganización seránecesario tomar en cuenta las leyes recien-temente aprobadas sobre descentralización,código municipal y consejos de desarrollo.Se estima que el nivel de desagregaciónterritorial del municipio ofrece el espacioóptimo para la reorganización del sistemade servicios de salud ya que un espaciogeográfico – poblacional podría correspon-der a un municipio o bien, varios munici-pios integrar uno de estos espacios.

Debieran fortalecerse y/o fomentarse laorganización de instancias como el Conse-jo de la Salud de las Mujeres, asegurar laparticipación equitativa de las mujeres enlos Consejos de Desarrollo y en los comi-tés que a nivel local están involucrados conel tema de salud, con espacios reales parala incidencia en la toma de decisiones so-bre el destino de los recursos y la orienta-ción de las acciones en salud.

iii) Coordinación entre sistemas de saludindígena y occidental

Los programas piloto de coordinaciónentre sistemas de salud indígena y occi-dental aportarán importantes insumos parala reorganización de los mismos, especial-mente para el diseño de los programas es-pecíficos de atención que consideren laequidad de género, las necesidades a lo largodel ciclo vital y el abordaje de los proble-mas de salud en los distintos niveles enque se reproduce el proceso salud – enfer-

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Políticas Sociales para el Desarrollo Humano

medad: el individuo, la familia, el ámbitolaboral y la comunidad.

iv) Diseño de programas con enfoque degénero

Implícito en el proceso de reorganiza-ción del sistema de servicios de salud estáel replanteamiento de las concepciones quela animan. Los enfoques étnico y de géne-ro deberían contribuir a replantear los con-tenidos y estructura de los programas, re-conociendo la diversidad de concepcionessobre salud que coexisten en la sociedad.Para ello es esencial la participación direc-ta de las personas y grupos organizados enla comunidad en el diseño e implementaciónde los mismos. En este marco, los esfuer-zos por incorporar personal local, que ha-ble el mismo idioma de la población y ten-ga referentes culturales similares son vita-les y potencian las intenciones de hacer losservicios pertinentes.

Los programas que se diseñen deberíanestar dirigidos específicamente a mujeresy hombres en las distintas etapas del ciclode vida y considerar intervenciones paralos distintos niveles y espacios donde seda el proceso de reproducción social delos procesos de salud - enfermedad: el in-dividuo, el grupo familiar, el ámbito labo-ral y la comunidad. Se requiere además,fortalecer el Consejo Nacional de Salud delas Mujeres, estableciéndolo como enteasesor del sistema IGSS-Salud – MSPASy operaría en niveles descentralizados,aprovechando los Consejos de Desarrollo,orientando y proponiendo acciones a fa-vor de la salud y el desarrollo con equidadde género.

5. Abordaje de los “determinantesde la salud”

a) Orientaciones generales

El acceso a saneamiento, alimentación,educación, vivienda, trabajo, recreación ydeporte y a un ambiente seguro crean con-diciones favorables para una vida produc-tiva y saludable. En muchos de estos te-mas, el Ministerio de Salud Pública y Asis-tencia Social tiene poca injerencia directaen la materialización de intervenciones quepuedan generar cambios profundos en losindicadores de salud. Por ello, no puedenser desatendidas. Los esfuerzos que se ha-gan en el sector salud no rendirán los re-sultados previstos si paralelamente no setoman medidas en otros ámbitos, orienta-das a mejorar las condiciones básicas devida de la población. Basados en el perfilepidemiológico de la población guate-malteca, la presente propuesta da priori-dad a los siguientes “determinantes de lasalud”: Saneamiento del medio, seguridadalimentaria y nutricional, educación y po-blación.

Por otra parte, debido a la situación deguerra que vivió el país por más de tresdécadas, existe la necesidad de dar priori-dad al tema de la salud mental. Además, laviolencia es un fenómeno al que la pobla-ción sigue expuesta de manera creciente,por lo que demanda el desarrollo y fortale-cimiento de programas que prevengan yactúen sobre sus repercusiones en la saludy bienestar emocional de la población. Es-tos programas deberían dar particular aten-ción a la niñez y la juventud, a efecto deinterrumpir la cadena de transmisiónintergeneracional de las secuelas de la vio-lencia en la población.

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Políticas Sociales para el Desarrollo Humano

b) Políticas y programas

i) Incidencia política y cabildeo

El papel del MSPAS en este ámbito sedefine fundamentalmente a través de ac-ciones de incidencia política sobre los sec-tores directamente responsables de los te-mas priorizados. Requiere planificación yejecución coordinada de intervenciones, ac-ciones de comunicación social y sensibili-zación en distintos niveles y monitoreo yvigilancia del cumplimiento de compromi-sos adquiridos por otras instituciones y sec-tores que trabajan en los temas priorizados,a favor de la salud.

ii) Control de efectividad y calidad de las in-tervenciones de otros sectores

Si bien la responsabilidad principal deldesarrollo de acciones en esta materia co-rresponde a otros sectores e institucionesfuera del sector salud (Municipalidades,otros ministerios, secretarías, por ejemplo)compete al MSPAS, en su calidad de enterector de la salud, la definición de están-dares y regulaciones que aseguren que lasinversiones que se realizan por parte deotros sectores tendrán un efecto positivosobre la salud. El MSPAS proporcionaríatambién apoyo técnico a estas instanciaspara que el diseño y aplicación de las in-tervenciones conserve ese “enfoque salu-dable” y se coordinen y complementen lasintervenciones de uno y otro sector a fa-vor de la salud.

iii) Fortalecimiento de programas desalud que potencien las acciones deotros sectores

Paralelamente se deberán implementary/o fortalecer los programas técnico – nor-mativos y de provisión de servicios quecomplementen y potencien las acciones delos otros sectores. Requiere atención el for-talecimiento de los siguientes programas:Seguridad alimentaria y nutricional, inclu-yendo educación nutricional; educaciónsanitaria; salud sexual y reproductiva, in-cluyendo ITS/VIH/SIDA y educación enpoblación; y el programa de salud escolar.Estos programas podrán apoyar las accio-nes de incidencia del MSPAS y proporcio-nar insumos técnicos y asesoría a los pro-gramas de atención, así como apoyo almonitoreo del cumplimiento de las accio-nes. Asegurarían también la disponibilidadde los suministros necesarios para la pres-tación de los servicios.

IIII. Seguridad Social

A. Comparación de propuestasexistentes

A pesar que en varios países de Améri-ca Latina las iniciativas de reforma a lossistemas de seguridad social comenzarona darse en la década de los ochenta, no essino hasta principios de los noventa que enGuatemala comenzó a abordarse el tema.21

En la práctica, sin embargo, no se dierondebates importantes en torno al futuro delIGSS sino hasta finales de la década: En1997, el gobierno comisionó la elaboraciónde una “Propuesta de Reforma al SistemaPrevisional”. Esta se basó a su vez en los“Lineamientos de Política Económica ySocial”, elaborada por el CIEN. Tambiénen 1997, apoyado por la FundaciónFriedrich Ebert, se presentó el documento“La Seguridad Social en Guatemala:

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Políticas Sociales para el Desarrollo Humano

Diagnóstico y Propuesta de Reforma” 22

que preparara Carmelo Mesa-Lago apoya-do por un equipo de profesionales nacio-nales.

Esta propuesta fue presentada en losEncuentros de Actualización que se lleva-ron a cabo durante la segunda mitad de ladécada de 1990, y se estableció que debíaformarse una comisión técnica integradapor representantes de una serie de instan-cias nacionales (IPES, USAC, URL, IGSS,ONAM, Colegio de Médicos, Sindicatos,CIEN y ASIES) que analizara y compara-ra ambas iniciativas. Sin embargo, los de-legados de la oficina de modernización delEstado (CIEN, ASIES e IGSS) se retira-ron de la comisión. Los miembros restan-tes continuaron trabajando, con el objeti-vo de proponer una “Reforma Integral dela Ley Orgánica del Seguro Social” y otraal “Reglamento del IVS-, aunque este últi-mo ejercicio no se logró finalizar. En lapresente sección se examina dicha iniciati-va, junto con las dos propuestas previa-mente enunciadas.23

1. Modelos de reforma aplicados enLatinoamérica24

a) Tipología de modelos de reforma

Los procesos de reforma a los sistemasde previsión social en América Latina res-ponden a cuatro modelos generales: a)Substitutivo, como el instalado en Chile enlos años ochenta y más recientemente enBolivia, México y El Salvador. b) Parale-lo, como en Perú y Colombia, c) Mixto,como en Argentina y Uruguay y d) Siste-ma Público Reformado, que fue aplicadoen Costa Rica a inicios de los años noven-ta.

i) Modelo sustitutivo

En el modelo substitutivo, el programade pensiones público se cierra, es decir, nose permiten nuevas afiliaciones al mismo yse reemplaza por un programa nuevo decuentas individuales de capitalización ple-na e individual (CPI), de administraciónprivada.25 En éste, el monto a cotizar esdefinido, las prestaciones a recibir no loson.

ii) Modelo paralelo

En el modelo paralelo, no se cierra elprograma público pero se termina su mo-nopolio y se le convierte en alternativa aun nuevo programa de cuentas individua-les (CPI) y de administración privada, conel cual compite.

iii) Modelo mixto

En el modelo mixto, no se cierra el pro-grama público sino que se le reforma com-binando dos componentes: Uno públicopara una pensión básica de prestación de-finida y uno nuevo, de cuenta individual(CPI) para una pensión complementaria(con un monto no definido de prestaciónsino que depende de los aportes que cadaindividuo logra hacer). La administraciónde este modelo puede ser pública, privadao mixta.26

iv) Modelo público reformado

Se refiere a la introducción de condicio-nes más estrictas para la adquisición de laspensiones dentro del sistema de seguridadsocial en operación,27 que cuente con unapensión (parcial colectiva) y administración

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Políticas Sociales para el Desarrollo Humano

pública. No se modifica el mecanismo decapitalización parcial colectiva ni tampocola administración pública de los recursos.28

b) Comparación entre sistemassubstitutivo, paralelo, mixto y reformado

La experiencia latinoamericana en ma-teria de reformas a la seguridad social apor-ta importantes lecciones respecto a las ven-tajas y desventajas que un determinadomodelo puede tener o no para un país. Cabedestacar que ninguno ha aplicado a la fe-cha un determinado modelo de manera si-milar a otro. En la presente comparaciónse destacan algunas categorías que son bá-sicas para comprender y comparar las di-ferencias entre modelos.

i) Cuenta individual o cuenta colectiva

Unos de los principios fundamentales dela seguridad social es el de la solidaridad.Sin embargo, la importancia que da cadamodelo a la misma difiere notoriamente:El substitutivo elimina el componente desolidaridad. El paralelo lo conserva en lamedida que permanece abierta la opciónde elegir o permanecer dentro de un siste-ma público de seguridad social. En el sis-tema mixto, se promueven simultáneamen-te la solidaridad (en el componente públi-co) y la responsabilidad individual (en elcomponente complementario de capitaliza-ción plena e individual CPI). Finalmente,en el reformado, el principio de solidari-dad es un pilar fundamental del plantea-miento y se persigue que permanezca in-variable.

Como consecuencia, en el sistema subs-titutivo se cobra únicamente la pensión in-dividual, si bien en varios países se ha plan-

teado que el Estado debe asegurar una pen-sión mínima. En el sistema paralelo se co-bra también una pensión única, según elsistema en que permanezca o se afilie eltrabajador. En el mixto, el asegurado co-bra dos pensiones al tiempo de retiro: unabásica, pagada por el público (primer pi-lar) y otra complementaria basada en lacuenta individual (segundo pilar). En el sis-tema reformado, se percibe únicamente lapensión pública, resultante de la modali-dad de financiamiento por capitalizaciónparcial colectiva.

El sistema mixto es flexible en cuantoal mayor o menor peso relativo que se lequiera dar a cada pilar. Si a largo plazo elpilar público entra en problemas serios o elCPI es exitoso o viceversa, se puede irtransfiriendo protección de un pilar a otro,destinando mayor financiamiento al exito-so. Este no es el caso ni con el sistemasubstitutivo ni con el paralelo ni con el re-formado.

ii) Aporte de empleadores

En el sistema substitutivo se elimina lacontribución de los empleadores, aunqueha habido países donde esto no ocurre to-talmente. En todo caso, la contribución delos trabajadores adquiere mayor preemi-nencia que la de los empleadores. En elsistema paralelo, el aporte de losempleadores no se elimina de ninguno delos sistemas. En el mixto, la contribucióndel empleador no se elimina, lo que permi-te una carga menor de financiamiento so-bre el asegurado. En el caso del sistemareformado tampoco se elimina el aporte delempleador y, en algunos casos, se incre-menta ligeramente.

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Políticas Sociales para el Desarrollo Humano

iii) Riesgos y sostenibilidad financiera

La capitalización plena individual tienela ventaja que permite establecer una con-tribución fija que no aumenta en el largoplazo, pero implica riesgos derivados delhecho que la pensión está sometida a losvaivenes macroeconómicos que afectan elrendimiento del fondo pues las inversionesresponden a las condiciones de los merca-dos y el Estado no es necesariamente elgarante de los asegurados. En el sistemaparalelo, los riesgos se corresponden conel sistema específico que el asegurado seha quedado: público o de CPI. En el mix-to, se diversifican los riesgos de la capitali-zación colectiva parcial y del CPI. La ca-pitalización colectiva parcial tiene el pro-blema de contribuciones crecientes a largoplazo que pudieran llegar a ser prohibitivasdebido al envejecimiento de la población,pues cada vez hay menos población eco-nómicamente activa que aporta para man-tener una proporción creciente de pobla-ción inactiva. Sin embargo, tiene menosriesgos.

iv) Costos de transición

Los costos fiscales de transición a unsistema mixto son inferiores a los del siste-ma substitutivo, pues no debería generarseun déficit en el sistema antiguo, ni debepagarse un bono de reconocimiento ni ga-rantizarse una pensión mínima. Esto se debea que no se cierra el sistema antiguo y losasegurados que se pasan al mixto estáncubiertos por un componente público quepaga una pensión básica. En el sistema pa-ralelo, el Estado debe cubrir el déficit quepueda tener el sistema antiguo y además,los costos de transición de los aseguradosque se pasan al CPI. En el caso del siste-

ma reformado, como no hay cambios es-tructurales a los programas, no existen cos-tos de transición.

v) Papel del Estado y administraciónde los fondos

El papel del Estado es fundamental enla reforma, incluyendo las de tiposubstitutivo con administración privada,desempeñando un sinnúmero de funciones:haciendo obligatoria la afiliación al nuevosistema, financiando la transición y crean-do Superintendencias u otro tipo de enti-dades de supervisión, brindando con ellogarantías al sistema y a los asegurados.29

En algunos países sin embargo, el papeldel Estado también ha sido negativo parael desarrollo y consolidación de la seguri-dad social.30

En cuanto a la administración, el siste-ma substitutivo tiende a ser de administra-ción enteramente privada. El paralelo ad-mite administración pública en el sistemapúblico y administración privada en el sis-tema CPI. El sistema mixto permite tantola participación del sector público como delsector privado, que puede administrar einvertir los fondos de pensiones acumula-dos en el componente CPI. El manteni-miento de la cuenta individual, la propie-dad del capital acumulado por el asegura-do y una mayor agilidad en el otorgamien-to de las pensiones son otros aspectos po-sitivos. El sistema reformado, por el con-trario, es de administración y ejecuciónenteramente pública.

vi) Separación de los servicios de salud yde la previsión

En general, los modelos de reforma a laseguridad social se concentran en el tema

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Políticas Sociales para el Desarrollo Humano

de pensiones más que en el de salud. Exis-te sin embargo la tendencia a favorecer entodos los sistemas o modelos la separacióntécnica, administrativa y financiera entrela parte de salud y la de pensiones.

2. La reforma de la seguridad socialen Guatemala

a) El sistema actual

El sistema de previsión social que haexistido en Guatemala desde la fundacióndel IGSS, es el denominado “sistema pú-blico”. Este sistema es obligatorio paratoda la población trabajadora del sectorformal y se fundamenta en una serie deprincipios tales como: Universalidad, soli-daridad, integridad y suficiencia, unidad,eficiencia, subsidiariedad, distribución con-tributiva de forma equitativa. Se sostienecon la contribución económica deempleadores, trabajadores y del Estado31

y el monto que se cotiza al sistema se mo-difica con el tiempo debido a factores talescomo la maduración del programa, el en-vejecimiento de la población y cambios enlas prestaciones. Las prestaciones son fija-das por la ley, que establece la forma decalcular la pensión.

Comprende dos tipos de prestaciones:Salud (Programas de Enfermedad, Mater-nidad y Accidentes) y Pensiones (Invali-dez, Vejez y Sobrevivencia).32 El régimenfinanciero es de capitalización parcial co-lectiva (CPC); que permite que se acumu-le una reserva que puede o no mantener elequilibrio del programa durante un perío-do de tiempo pero no indefinidamente.33

Finalmente, la administración de los recur-sos es pública.

b) Propuestas de reforma

i) La propuesta de la Oficina deModernización del Estado (1997)

La propuesta de 1997 de la Oficina deModernización del Estado responde al“modelo substitutivo” y pretendía crear unsistema nuevo para el IVS basado en lacapitalización plena individual –CPI- a seradministrado por entidades privadas, lla-madas administradoras de ahorro provisio-nal (ADAP). Los asegurados actuales delIGSS podrían escoger entre quedarse enel Instituto o pasarse a una ADAP. Todaslas personas que en el futuro ingresaran almercado laboral entrarían obligatoriamen-te a las ADAP. Se modificaba la tasa decontribución global al IVS, estableciendoque la misma, que en ese entonces repre-sentaba el 4.5%, se triplicaría tanto en elIGSS como en las ADAP, es decir, ascen-dería a un equivalente de 12.5% a 14%.Para compensar el aumento en la contri-bución del trabajador, el empleador debíaaumentar el salario en una sola ocasión.Las ADAP depositarían las contribucionesen una cuenta individual del asegurado (des-pués de deducir comisiones) e invertirándichos fondos, añadiendo el rendimiento ala cuenta individual. Estos fondos solo po-drán invertirse en certificados del Estado,documentos hipotecarios y privados y ac-ciones de empresas estatales para estimu-lar el ahorro interno. Por otra parte, si elasegurado se pasa del IGSS a una ADAP,se transferirían a ésta los ahorros acumu-lados en el IGSS. Se planteaba además lacreación de una Superintendencia deADAP que respondiera a la Junta Directi-va del IGSS.

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Políticas Sociales para el Desarrollo Humano

ii) La propuesta apoyada por la FundaciónEbert, Representación Guatemala (1997)

Esta responde al “modelo mixto” y per-seguía los siguientes objetivos: a) Fortale-cer los programas existentes en el IGSS encuanto a su sostenibilidad económica y fi-nanciera, controlar la evasión y la mora yrecobrar los adeudos del Estado y de otrosorganismos públicos y empleadores priva-dos. b). Mejorar la administración del IGSS.c) Procurar efectos redistributivos de ca-rácter progresivo en los programas. d) Ten-der hacia la universalidad mediante la ex-tensión de la cobertura y hacia la unifor-midad de los programas independientes delIGSS. e) Coordinar los servicios de saluddel IGSS y el MSPAS, estableciendo me-canismos de protección acordes con la rea-lidad social, económica, demográfica yepidemiológica del país. f) Promover unamayor responsabilidad individual en la pro-tección de las contingencias protegidas porla seguridad social, facilitando mecanismosde ahorro complementario a las pensionesdel IGSS. La implementación del compo-nente CPI para el tema de pensiones eracomplementario al de pensión pública ypartía de la premisa que debía darse unproceso de reestructuración interna delIGSS para su adecuada implementación.

En esta propuesta, los riesgos de invali-dez y sobrevivencia continuarían siendocubiertos por el IGSS mientras los del pro-grama de vejez estarían sometidos al nue-vo sistema. Se establecía además que losasegurados de más edad tendrían mayoracumulación en el componente público delsistema y menor en la cuenta individual(CPI), mientras que los más jóvenes ten-drían menor acumulación en el público y

mayor en el CPI. De esta manera no seperjudicaría a los asegurados de mayor edadpor el cambio en el sistema. Todos losnuevos asegurados estarían obligados a in-gresar en el sistema mixto.

En cuanto a su administración, se plan-teaba que el CPI tendría administraciónmúltiple; es decir, organismos privados,públicos y mixtos podrían participar en suadministración con reglas similares paratodos. Los asegurados tendrían libertad deescoger la administradora de su convenien-cia, pero el IGSS continuaría cobrando to-das las contribuciones y sería responsablede transferir la parte correspondiente a lasadministradoras privadas. Así se reduciríancostos de administración y simplificaría ladeclaración a las empresas medianas y pe-queñas. Se planteaba además la creaciónde un organismo autónomo regulador ysupervisor del sistema de CPI.34

iii) La propuesta de reformas noestructurales

La propuesta de modificación a la leyorgánica del IGSS que hiciera el colectivode organizaciones sociales que surgió pos-teriormente a la presentación de la propues-ta de la FES en los Encuentros de Actuali-zación, corresponde a un “modelo de sis-tema reformado”. Es decir, se buscabacorregir las debilidades y deficiencias delsistema en vigencia sin alterarlo de maneraestructural. Destacan los siguientes objeti-vos: recuperar la autonomía del IGSS, sol-ventar la deuda del Estado con el IGSS,equilibrar la composición y distribución depoderes dentro de la Junta Directiva entreel Estado, trabajadores y empleadores35 , yampliar la cobertura de trabajadores para

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Políticas Sociales para el Desarrollo Humano

incorporar a los insertos en la economíainformal, buscando cubrir al 100% de laPEA del país. El método de financiaciónpermanecería también invariable, por me-dio de capitalización parcial colectiva, conprima media escalonada y beneficios defi-nidos.

Por otra parte, el modelo de administra-ción sería público, con el IGSS como res-ponsable de la prestación y regulación delos servicios de seguridad social y se haríaun importante esfuerzo por hacer más efi-ciente y eficaz la institución, si bien no seespecifica cómo. En esa misma dirección,en el año 2002, el sector sindical planteótambién crear una comisión externa detransparencia, encargada de investigar yevaluar las operaciones financieras, admi-nistrativas, de recursos humanos, quejasgraves de usuarios y otros asuntos que, ajuicio de la Junta Directiva, requirieran in-vestigación.36 La documentación disponi-ble no permite establecer cuál sería el con-junto de medidas de carácter programáticoy administrativo – financiero que se em-plearían para mejorar la eficacia y eficien-cia de la institución.37

Los problemas que han enfrentado otrospaíses de la región para mantener solven-tes sus sistemas de seguridad social a laluz de los cambios demográficos, sociales,de las condiciones existentes en el merca-do laboral y los desafíos que implican losacuerdos económicos internacionales comoel TLC, sugieren que es necesario consi-derar una reestructura que implique mo-dalidades de financiamiento y gestión de laseguridad social que garanticen en el me-diano y largo plazo, la solvencia del siste-ma y una mayor flexibilidad del mismo parafacilitar a los asegurados hacer frente a lascontingencias económicas.

B. Propuesta para el tema deseguridad social

(en materia de pensiones)

La seguridad social es un componentefundamental del desarrollo humano puescontribuye de manera estratégica a liberara las personas de la inseguridad económi-ca en períodos de crisis o de disminucióndel potencial productivo y de la falta deacceso a servicios de salud. Los Acuerdosde Paz reconocen también la importanciadel tema para el desarrollo social y econó-mico del país y establecen un conjunto deelementos y principios que deberían orien-tar el desarrollo del sistema de seguridadsocial en el país: la autonomía del IGSS, lacoordinación con las instituciones de sa-lud, la aplicación de los principios de efi-ciencia, universalidad, unidad y obligato-riedad en el funcionamiento del Instituto,el desarrollo de programas de protecciónde acuerdo por los parámetros estableci-dos por OIT y ratificados por Guatemala,solvencia financiera mediante el controltripartito del Instituto, promoción de nue-vas formas de gestión con la participaciónde sus sectores constitutivos y creación decondiciones para la incorporación plena detoda la población trabajadora al sistema deseguridad social.38

1. Principios que orientan la propuesta

La propuesta que se hace a continua-ción con respecto al IGSS retoma el plan-teamiento de iniciar la transformación delsistema de pensiones hacia un sistema mix-to, que cumpla con los siguientes princi-pios:

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Políticas Sociales para el Desarrollo Humano

a) Tender hacia la universalización delsistema de seguridad social en el país, tan-to en sus componentes de previsión comode salud.

b) Promover una mayor responsabili-dad individual en la protección de contin-gencias, facilitando a la vez mecanismosde ahorro complementario a las pensionesdel IGSS.

2. Políticas

Se destacan particularmente cuatro po-líticas que habría que impulsar a futuro:

a) Reestructuración interna del IGSS

La experiencia latinoamericana de refor-mas a los sistemas de pensiones y las con-clusiones a las que han llegado los análisisrealizados por distintas instituciones parael país39 señalan que la reestructuracióninterna del IGSS es una precondición paraconsiderar una reforma estructural queimplique la adopción de un sistema mixto.

En este sentido, se requieren reformasde diversa índole. Por otra parte corres-ponde asegurar el equilibrio financiero delIGSS. En consecuencia, se necesita ele-var la edad de retiro a 65 años de manerapaulatina; revisar la fórmula de cálculo depensión para asegurar la progresividad ytransparencia del sistema; establecer unatasa de reemplazo (monto porcentual so-bre el salario que se percibe como pen-sión) diferenciada según nivel salarial, quefavorezca a los grupos de menor ingreso40

e introducir modificaciones a los pisos ytechos de beneficios otorgados en las pen-siones por vejez e invalidez. Además, con-vendría complementar lo anterior con un

nuevo programa de “Riesgos en el traba-jo” orientado a la prevención y seguridadlaboral, para mejorar las condiciones detrabajo en las empresas, donde elfinanciamiento del programa sea respon-sabilidad exclusiva del empleador. Se de-bería diseñar un esquema de finan-ciamiento mediante tarifas escalonadas se-gún el nivel de siniestralidad de la empre-sa. Otras medidas incluyen eliminar exone-raciones a universidades de la contribuciónpatronal así como las de las bonificacionese incentivos a los trabajadores y negociarla deuda con el Estado, otras institucionespúblicas y empleadores y reducir el gastoadministrativo.

Por otra parte, corresponde mejorarsignificativamente los sistemas de informa-ción y administración financiera. Es nece-sario modernizar el sistema actual de re-gistro y control de pagos, los sistemas deinformación para la planificación y opera-ción de los programas, establecer sistemasque permitan cruzar información con otrasinstituciones del Estado, introducir meca-nismos más eficaces para el control de laconcesión de las prestaciones, tanto pecu-niarias como de salud, especialmente en elsegundo y tercer nivel de atención, y adop-tar mecanismos ágiles de vigilancia, super-visión y de sanción a morosos. En materiafinanciera, se requiere mejorar las capaci-dades de inversión de las reservas yflexibilizar la ley orgánica del IGSS paraampliar los ámbitos de inversión, crear elreglamento de la ley del mercado de valo-res y la superintendencia de valores y se-guros.

Las reformas internas de la Institucióndebieran tener como objetivo central am-pliar la cobertura del sistema a toda la po-blación trabajadora del país. Para el efec-

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Políticas Sociales para el Desarrollo Humano

to, se plantea introducir un programa deafiliación voluntaria al IGSS, dirigido a tra-bajadores no asalariados, comenzando poraquellos con capacidad contributiva (puesdeberían aportar también la contribuciónpatronal) y en áreas geográficas donde exis-te ya el seguro social, con un esquema flexi-ble de selección de coberturas e indepen-dientes para los programas IVS y EM. Paralos trabajadores de bajos ingresos o que seencuentran en segmentos de ocupación dedifícil incorporación para un sistema tradi-cional de seguridad social (por ejemplo,empleadas del servicio doméstico) el Esta-do debería asumir la responsabilidad,focalizando su contribución como terceroen estas poblaciones, canalizando las mis-mas a través de programas específicamentediseñados para estas circunstancias. Ade-más, se sugiere extender la obligatoriedadde la cobertura del IGSS a empresas pe-queñas (menos de 5 trabajadores, exceptolos trabajadores por cuenta propia). 41

b) Separación completa de las funcionesde previsión de las de salud y revisión delos programas de seguridad social ensalud, en función de una reestructuraintegral del sector

Como se expuso más ampliamente enla sección sobre salud, se pone a conside-ración la necesidad de separar completa-mente las funciones previsionales que cum-ple el IGSS de las funciones que tiene enmateria de salud, pasando éstas últimas aintegrarse a un proceso profundo de rees-tructura integral del subsector público dela salud orientado a alcanzar, en el media-no plazo, la integración funcional y finan-ciera del MSPAS con el IGSS-Salud, conuna consiguiente redistribución de compe-

tencias y responsabilidades entre ambasinstancias.

c) Instalación de un componente decapitalización plena individual (CPI) que sesume a la base de capitalización parcialcolectiva del sistema público existente

La reforma interna del IGSS es una con-dición indispensable pero no suficiente paraasegurar en el mediano y largo plazo queel sistema previsional superará el reto deuniversalizar la cobertura previsional y ofre-cer condiciones dignas de retiro a la pobla-ción trabajadora del país. La adición de uncomponente de CPI al sistema de capitali-zación colectiva parcial con prima escalo-nada combina la ventaja de mantener unsistema solidario a la par de permitir quequienes tengan oportunidad de hacer unahorro adicional, incrementen los recursosque recibirán por concepto de jubilaciónmás adelante. Ello se hace sin desatenderel hecho que el Estado debe asegurar paratodas las personas una pensión mínima dig-na en la vejez.

Los asegurados antiguos o menores de45 años tendrían la opción de permanecerúnicamente en el sistema de capitalizacióncolectiva parcial o bien pasarse al mixto.Para todos los nuevos cotizantes, el siste-ma mixto sería obligatorio. Debería crear-se una instancia supervisora y reguladoradel sistema de CPI que tenga carácter au-tónomo.

d) Mantener la administración públicadel sistema de pensiones, bajo laresponsabilidad del IGSS

La presente propuesta argumenta a fa-vor de conservar la administración del sis-

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Políticas Sociales para el Desarrollo Humano

tema de pensiones bajo la responsabilidaddel IGSS. Si bien el argumento de la co-rrupción y falta de transparencia dentro delsistema público de seguridad social se es-grime con frecuencia para justificar latransferencia de la administración de losrecursos del sistema de pensiones al sectorprivado, la presente propuesta consideraque no es lo más pertinente para el país.En primer lugar, ciertos segmentos del sec-tor privado también presentan serios pro-blemas de corrupción y de falta de trans-parencia que se requieren solventar. Ensegundo término, las instituciones financie-ras privadas son notorias por su debilidadinstitucional y su capacidad limitada para

Notas1 Otro gran problema estructural que enfrenta el desarro-llo social es la desarticulación que ha existido siempreentre política social y política económica en la gestión dela sociedad. Se espera que el conjunto de la propuestacontenida en el presente Informe Nacional de DesarrolloHumano aborde de manera más adecuada este desafíode concepción integral del desarrollo.

2 Véase Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómicos ySituación Agraria, parte II “Desarrollo Social” sección A.

3 Para una ampliación a este respecto para el caso gua-temalteco véase Slowing, K. y G. Arriola (2001).

4 Gobierno de Guatemala (2001)

5 SNU (2003)

6 Existe una serie de iniciativas en el país que ensayannuevas modalidades de organización y prestación de ser-vicios de salud. Algunos ejemplos son el proyecto “Totointegrado” y los proyectos piloto que ha impulsado la OPSsobre protección social en salud en los municipios deSanta Eulalia y Barillas, Huehuetenango y en Ixcán, Quiché.Sin embargo, no se incluyeron en el presente análisis porconstituir propuestas o proyectos piloto de carácter muylocal. Las que se han incluido en la presente comparacióntienen, más bien, la característica de hacer planteamien-tos que están orientados a modificar las políticas públicas

que se aplican desde las instituciones del Estado y quetienen alcance nacional, si bien, en un momento dado,adquieren en su aplicación una especificidad muy local.

7 MSPAS/BID (1999)

8 INS (2001)9 IGSS (2003) Cabe hacer la salvedad que en el IGSS, afinales de la década de los ochenta, se estableció unprograma de extensión de cobertura de primer nivel deatención en el departamento de Escuintla, si bien dichainiciativa no está articulada con la que el IGSS impulsadesde enero del 2003.10 Q´onojel (2003)11 Comunicación personal con funcionarios de la Instan-cia Nacional de Salud –INS-12 El PMSS – I finalizó en el año 2000. El PMSS –II estáactualmente en ejecución.13 Se ha estimado que el monto per cápita que se requie-re para implementar la iniciativa oscila entre los Q.80.00y Q.100.00 por persona al año. Esta cifra excede lacontemplada por el MSPAS en su programa de exten-sión de cobertura que es de Q.56.00. Sin embargo, es-tas cifras no son totalmente comparables pues lo que seoferta a cambio difiere ostensiblemente entre una y otrapropuesta. La de la INS ofrece personal permanente,remunerado y a tiempo completo y atención integral a laspersonas, incluyendo algunas intervenciones propias

manejar volúmenes grandes de recursoscomo los que generaría el sistema de pen-siones. En tercer lugar, conceder al sectorprivado el manejo de los recursos de laspensiones sin que el Estado cuente concapacidades de regulación, monitoreo y san-ción bien desarrolladas podría poner enpeligro los recursos de los y las pensiona-das guatemaltecas del futuro. Finalmente,conservar la administración de los fondosen manos del IGSS simplifica la adminis-tración, lo cual es conveniente para un Es-tado que tendrá que invertir mucho tiem-po y esfuerzo en su propia reconversióninstitucional.

219

Políticas Sociales para el Desarrollo Humano

de segundo nivel de atención. El MSPAS oferta paque-tes básicos de servicios y cuenta con personal volun-tario comunitario como la principal base de recurso hu-mano para implementar el programa. La INS presupues-ta y programa además acciones de promoción y pre-vención en salud, mientras la del MSPAS no las incluyeen su presupuesto, así como tampoco personal paraque las lleve a cabo.

14 (CIEN, 1992 y CIEN, 1995), citados en FES, 1997,página 107.

15 FES (1997) páginas 119-120

16 El gasto en salud es el más importante de los querealizan los hogares guatemaltecos en desarrollo hu-mano (salud, educación, saneamiento y vivienda), yaque representa un 52% del total de estos cuatro rubros.El gasto directo o de bolsillo representa el 61% del totalde ese gasto y se destina fundamentalmente a la com-pra de medicamentos, de servicios hospitalarios yambulatorios y en menor cuantía, a la compra de equipoy aparatos médicos. El gasto indirecto, dedicado a se-guros privados y/o pagos de cuotas del IGSS, repre-senta el 39% restante. ONU (2001) página 108

17 En 1999, 36% del gasto total de bolsillo está siendorealizado por el 70% de los hogares de menores ingre-sos; es decir, por quienes se encuentran en situaciónde pobreza o muy cerca de caer en ella. Además, mien-tras más pobres los hogares, mayor es la carga querepresenta el gasto en salud con relación a sus ingre-sos totales. En el caso de los más pobres, significaademás, que los limitados recursos se desperdician enmedidas poco efectivas y eficientes, como laautomedicación (ONU, 2001) página 109

18 ONU (2001) página 109

19 Cabe destacar que evaluar el SIAS no debe confun-dirse con la evaluación de una determinada gestión degobierno pues este es un proceso cuyos orígenes sepueden trazar a principios de la década de los noventay cuya implementación habrá trascendido ya dos perío-dos de gobierno.

20 Experiencias del programa de extensión de coberturainiciado por el IGSS a finales de la década de 1980 enEscuintla, otras iniciativas impulsadas por sociedad civilcomo la de la Asociación Toto Integrado y los progra-mas piloto de protección social en salud que ha impulsa-do la OPS, entre otros.

21 En 1993 el BID preparó un informe sobre la seguridadsocial en Guatemala y emitió una serie de recomendacio-nes. La principal era partir de una reforma interna delIGSS para después definir cuál era el mejor sistema aimplementar: continuar con el actual, sistemas mixtos oparalelos o bien, el sistema substitutivo. Por otra parte, en1994, el Congreso de la República aprobó el decreto 39-94 que modificaba la ley orgánica del IGSS en variosaspectos substantivos. Este decreto fue vetado por elPresidente y no se implementaron las reformas propues-tas (FES, 1997 página 103).

22 La propuesta presentada en 1997 por la FundaciónEbert retoma a su vez una propuesta que hiciera unacomisión técnica del IGSS en 1996. La existencia de estapropuesta no fue reconocida públicamente por la geren-cia ni por la Junta Directiva de turno, pues diferíasubstancialmente de la que estaba siendo elaborada porla Oficina de Modernización del Estado (FES, 1997 página111). Posterior a la presentación de la propuesta quehiciera el equipo encabezado por Mesa-Lago, la Funda-ción Ebert apoyó la realización de tres estudios comple-mentarios: El primero, estima los costos de transición deun sistema previsional público a uno substitutivo (octubrede 1997). El segundo analiza los posibles efectos de lacolocación de mayores reservas técnicas del IGSS en elmercado financiero (julio 1998) y el tercero, examina losefectos de la colocación de reservas monetarias del IGSSen el sistema financiero nacional (octubre 1998).

23 Participaron IPES, USAC, FESEBS, STIGSS, FENASTEG,UNSITRAGUA, CGTG, CTC, FESTRAS, ANTRASPG, UASP,Federación de asociaciones de jubilados y asesores delFDNG.

24 FES (1997) páginas, 81- 102

25 Esto significa que el asegurado recibe una pensión deacuerdo con el monto acumulado en su cuenta individual(CPI) , el cual dependerá de factores como salario, densi-dad de la cotización y el rendimiento de su cuenta indivi-dual.

26 CEPAL (2000) página 10.

27 Algunas de estas medidas son: Incrementos en la edadde retiro, elevación de la contribución salarial general eintroducción de contribuciones escalonadas para des-animar la jubilación temprana, medidas de control paradisminuir la evasión y la mora, convenios de pago con elEstado y patronos y políticas de ajuste para mejorar laeficiencia y recortar el gasto administrativo. Así también,

220

Políticas Sociales para el Desarrollo Humano

contempla el cierre de programas de jubilación indepen-dientes para funcionarios públicos e incorporación deestos programas al sistema general y la regulación eincorporación parcial de otros a lo largo de largos perío-dos de tiempo (10 a 15 años).

28 FES (1997) página 83.

29 Este ha sido el caso en países como Chile, Argentina,Colombia, México y Uruguay.

30 Casos como el de El Salvador, Guatemala y Perú,donde el Estado ha tenido un papel negativo al no hacerefectivas sus contribuciones a la seguridad social nicomo empleador ni como tercera parte, concediendoexoneraciones a ciertas instituciones o a las bonifica-ciones que reciben los trabajadores, obligando al segu-ro social a depositar los recursos en la banca centralsin pagar interés o pagando tasas no adecuadas o bienforzándolo a invertir sus reservas en papeles públicossin valor (FES, 1997 página 101).

31 En Guatemala, el Estado dejó hace varios años decumplir sus obligaciones financieras con el IGSS.

32 A pesar que las reformas propuestas por el PAN nollegaron a implementarse, en los últimos años se hanaprobado varias reformas a la ley orgánica del segurosocial: cambios en la composición de la Junta Directiva,fortalecimiento de las funciones del Gerente y modifica-ciones a las del Consejo Técnico. En 1999, se aprobó elincremento a la edad de retiro (de 60 a 65 años) y semodificó el porcentaje de contribución al régimenprevisional. (FES, 1999)

33 El sistema público puede ser también de reparto, cuan-do el ingreso anual se utiliza para sufragar las presta-ciones que se adjudican ese año.

34 FES (1997) páginas 115-126

35 En este sentido, la Unión Guatemalteca de Trabajado-res –UGT- y la Unidad de Acción Sindical y Popular –UASP- remitieron en el año 2002 un memorial a la JuntaDirectiva del Congreso de la República solicitando una

serie de reformas a la ley orgánica del IGSS, relaciona-das especialmente con la elección de representantes ysuplentes a la Junta Directiva del IGSS, a sus funciones yresponsabilidades, en el afán de buscar un mayor equili-brio en la participación y toma de decisiones entre traba-jadores, empleadores y el Estado. UGT/UASP/IGSS/2002

36 UGT/UASP/IGSS/2002 página 16.

37 FES (1998)

38 Acuerdo Socioeconómico y Situación Agraria, parte II“Desarrollo social”, sección C.

39 Tanto el CIEN, FES como BID coincidieron en distintosmomentos en que no es posible implementar una reformaal sistema previsional, en términos de cambios estructu-rales en el modelo de pensiones del país, sin partir deuna reforma interna del Instituto Guatemalteco de Seguri-dad Social (FES, 1997). Estudios recientes encomenda-dos por PNUD muestran por ejemplo, como el IGSS care-ce en estos momentos de sistemas de información ade-cuados que le permitan siquiera establecer fidedignamentey con agilidad la situación de los aportes que han hechocada uno de los trabajadores (y empleadores) afiliados ala institución (Durán, 2002). Esta información es esencialpor ejemplo, para diseñar un sistema de cuentas indivi-duales que permita instalar el componente de CPI en elsistema de pensiones. Por consiguiente, para llegar auna reforma estructural con cambio de sistemaprevisional, sería indispensable modernizar primero labase informática y tecnológica del IGSS, que permitierareconstruir los expedientes individuales de cada afiliadoy saber cuánto han contribuido al sistema a lo largo de suvida laboral.

40 Esto aplica solo al componente público dentro de unsistema mixto pues en el componente CPI no existen ele-mentos de solidaridad. En este caso, los trabajadorescon ingresos más altos tienen la posibilidad de acumularproporcionalmente con sus ingresos.

41 FES (1997) páginas 115-124

Índice

Re 01 Resumen: Indicadores básicos

Economía

III. Economía, población y medio ambiente

II. Derechos humanos y seguridad

I. Desarrollo humano, pobreza y desigualdad

Resumen

ANEXO ESTADÍSTICOÍNDICE

Dh 01 Violaciones de los derechos humanos comprobadas por MinuguaDh 02 Denuncias recientes de violaciones de los derechos humanosDh 03 Defensores públicos del Instituto de Defensa Pública PenalDh 04 Órganos jurisdiccionales, juzgados y personal bilingüeDh 05 Reclusos y reclusas en centros de detención del Sistema PenitenciarioDh 06 Denuncias ingresadas y audiencias celebradas en la Junta de Disciplina JudicialDh 07 Casos investigados contra policías por la Oficina de Responsabilidad ProfesionalDh 08 Denuncias de violaciones de los derechos humanos presentadas al Grupo de

Apoyo MutuoDh 09 Participación en el padrón electoral y alfabetismo en inscritosDh 10 Muertes violentas según causa y tasa de homicidios

De 01 Índices de desarrollo humano, de desarrollo relativo al género y de potenciaciónde género

De 02 Pobreza extrema y totalDe 03 Principales indicadores de desigualdad

225

227228229

230230231232233234235

236237238

Ec 01 Resumen: Indicadores básicosEc 02 Indicadores del sector realEc 03 Exportaciones FOB según productoEc 04 Exportaciones FOB según país de destinoEc 05 Importaciones CIF según clasificación CUODEEc 06 Importaciones CIF según país de origenEc 07 Balanza de pagos internacionalesEc 08 Panorama monetarioEc 09 Cartera de créditos y créditos vencidos según bancoEc 10 Sistema Bancario: Préstamos y descuentos concedidos según destino económicoEc 11 Inversión geográfica brutaEc 12 Situación financiera del Gobierno CentralEc 13 Ingresos tributarios del Gobierno CentralEc 14 Estructura del gasto del Gobierno CentralEc 15 Gasto público del Gobierno Central según finalidad y funciónEc 16 Gasto público del Gobierno Central según entidad

239240241242244245247248249250250251252253254255

No. Página

Ec 17 Metas y ejecución sectorial: Compromisos presupuestarios de los Acuerdos de Paz 256

Índice

InfraestrucutraIn 01 Longitud de la red vial según tipo de rodaduraIn 02 Índice de electrificación y número de usuarios por distribuidor

EmpleoLb 01 Resumen: Indicadores básicosLb 02 Empleo: Indicadores recientesLb 03 Población ocupada por rama de actividad, tipo de ocupación yLb 04 Población ocupada por rama de actividad, tipo de ocupación y categoríaLb 05 Población ocupada por rama de actividad, tipo de ocupación y categoría ocupacional

según etnicidadLb 06 Población ocupada según rama de actividad por nivel de escolaridadLb 07 Ingreso promedio según distintas categoríasLb 08 Población ocupada en el sector informalLb 09 Trabajadores cotizantes al IGSS según rama de actividadLb 10 Salarios mínimos según tipo de actividad

PoblaciónPb 01 Población según región y departamentoPb 02 Tasa Global de FecundidadPb 03 Nivel de escolaridad de la población guatemalteca residente en el extranjeroPb 04 Población guatemalteca residente en el extranjero según país y ciudad de residencia

Medio ambienteMa 01 Registros meteorológicos promedio según estación por departamentoMa 02 Superficie afectada por incendios forestales

IV. Desarrollo social y género

EducaciónEd 01 Tasa de alfabetismoEd 02 Tasa de alfabetismo y años de escolaridad promedio en jóvenesEd 03 Tasa de inasistencia escolarEd 04 USAC: Inscripción de estudiantes según unidad académica

SaludSa 01 Resumen: Indicadores básicosSa 02 Tasa de mortalidad infantilSa 03 Tasa de mortalidad en la niñezSa 04 Vacunación en niños de un añoSa 05 Indicadores de desnutrición en la niñez según área, región y etnicidadSa 06 Tasa de mortalidad materna y muertes maternasSa 07 Muertes maternas según causa por edad y lugar de fallecimientoSa 08 Uso de métodos anticonceptivosSa 09 Tipo de asistencia durante el parto y lugar de nacimiento

GéneroGe 01 Mujeres que deben pedir permiso al cónyugeGe 02 Hombres que requieren permiso de sus cónyugesGe 03 Mujeres que fueron objeto de algún hecho de violencia por parte de su cónyuge

o novio

257258

259260261262

263264265266267267

268269270271

272273

274275276277

278279280281282283284285286

287288

289

No. Página

Resumen

225

Salud y asistencia socialEducación, ciencia y culturaSeguridad internaOrganismo Judicial y Corte de ConstitucionalidadViviendaMinisterio PúblicoDefensa Nacional

Índice de desarrollo humanoÍndice de desarrollo relativo al géneroÍndice de potenciación de géneroIncidencia de pobreza (%)Incidencia de pobreza extrema (%)Participación en los ingresos del 20% más pobre (%)Participación en los ingresos del 20% más rico (%)

Muertes violentasTasa de homicidios (x 100,000 habitantes)Promedio mensual de violaciones a los derechos humanoscomprobadas por Minugua (a junio de cada año)

Variación anual del PIB real per cápitaIPC (a diciembre de cada año, base diciembre 2000)Tipo de cambio promedio (Q x USD)Ingresos tributarios del Gobierno Central (% PIB)Gastos totales del Gobierno Central (% PIB)Déficit fiscal (% PIB)Deuda interna (% PIB)Deuda externa (% PIB)Tasas de interés (al 31 de diciembre de cada año) Activa PasivaExportaciones FOB (tasa de variación)Importaciones CIF (tasa de variación)Déficit cuenta comercial (% PIB)Déficit cuenta corriente (%PIB)

Metas presupuestarias de los Acuerdos de PazCumplimiento / meta (%)

Desarrollo humano y pobreza

Cuadro Re 01Resumen: Indicadores básicos

1998 - 2002

Actividad económica

Seguridad y derechos humanos

99.5105.1145.9107.9

60.9127.8103.7

0.6490.6340.460

57.021.5

1.764.0

3,68930.3

489

-0.66.37.7

10.612.4-1.04.5

13.1

16.26.9

-7.68.4

-16.6-4.6

105.2110.8158.5127.6

49.7130.7145.3

3,23027.5

402

-0.38.97.79.7

12.9-1.95.6

13.6

17.97.7

-10.68.4

-15.2-5.5

102.899.0

145.5121.8

4.6104.6125.4

0.6340.6090.460

56.115.7

2.861.8

2,89825.2

540

0.95.17.7

10.112.9-1.85.8

13.6

20.010.0

9.713.4

-12.8-5.0

1.14.97.89.9

13.8-2.85.8

14.4

20.69.8

-4.7-2.0

-11.5-5.2

2,65923.7

130

120.8105.3153.8119.9188.3100.3102.5

103.497.9

124.9127.6384.6112.7

93.4

3,31030.4

231

2.37.56.89.3

12.5-2.25.0

12.2

18.16.2

10.120.7

-10.7-4.8

1998 1999 2000 2001 2002

continúa

Resumen

226

Tasa de participación en la PEA (% PET)MujeresHombres

Ocupados en el sector formal (% PO)Tasa de desempleo abierto (% PO)Tasa de subempleo visible (% PO)Cotizantes al IGSS (% PEA)Salario mínimo (USD diarios)

Actividades agrícolasActividades no-agrícolas

Tasa de alfabetizaciónMujeresHombres

Escolaridad promedio (15 a 24 años)MujeresHombres

Inscripción total en la universidad estatal (miles)MujeresHombres

Tasa Global de FecundidadMortalidad infantil (x 1,000 nacidos vivos)Mortalidad en la niñez (x 1,000 nacidos vivos)Desnutrición crónica (Talla para la edad, %)Desnutrición aguda (Peso para la talla, %)Desnutrición global (Peso para la edad, %)

Fuente: Esta tabla constituye un resumen del anexo, por lo que para más información y fuentes de la información, referirse a los cuadrosrespectivos. Véase el índice del anexo.

Empleo

Educación

Salud

Cuadro Re 01 (continuación)Resumen: Indicadores básicos

1998 - 2002

1998 1999 2000 2001 2002

60.742.780.128.7

3.113.824.5

3.553.88

72.565.480.2

5.85.56.1

109.747.262.5

4.44459

48.71.6

21.9

24.5

3.143.46

106.844.762.1

59.341.278.932.5

5.68.7

24.6

2.803.09

68.260.277.2

5.34.95.7

104.142.461.8

2.522.78

98.639.459.2

2.612.88

88.234.453.8

5.04965

46.42.5

24.2

Desarrollo humano, pobreza y desigualdad

227

1989 2000 2002 1989 2000 2002 1989 2000 2002

Total

ÁreaUrbanaRural

EtnicidadIndígenaNo-indígena

RegiónMetropolitanaNorteNororienteSurorienteCentralSuroccidenteNoroccidentePetén

Nota: Véase anexo metodológico.

n. d. No disponible.

Índices de desarrollo humano, de desarrollo relativo al género y de potenciación de género, segúnárea geográfica, grupo étnico y región administrativa

Características

Fuente: Elaboración con datos de ENS 1989, ENCOVI 2000, ENEI 2002 (2a fase, ago-sept), CELADE, Banguat, Banco Mundial,

Tribunal Supremo Electoral y PNUD.

Cuadro De 01

1989, 2000 y 2002

Índice de potenciación de géneroÍndice de desarrollo humano Índice de desarrollo de género

0.634

0.7170.563

0.5440.684

0.7320.5290.6240.6070.6470.6080.5350.610

0.538

0.6320.474

0.4290.593

0.6430.4270.5370.5340.5470.5060.4320.552

0.649

0.7280.583

0.5670.698

n. d.n. d.n. d.n. d.n. d.n. d.n. d.n. d.

0.460

n. d.n. d.

n. d.n. d.

n. d.n. d.n. d.n. d.n. d.n. d.n. d.n. d.

0.460

n. d.n. d.

n. d.n. d.

0.6040.5790.3460.3350.5750.3400.2770.297

0.389

n. d.n. d.

n. d.n. d.

0.3270.3100.3300.2940.4710.3120.1620.336

0.634

0.7220.557

0.5420.686

n. d.n. d.n. d.n. d.n. d.n. d.n. d.n. d.

0.609

0.7050.512

0.5010.665

0.7190.4760.5920.5610.6280.5810.4820.554

0.502

0.6160.400

0.3280.569

0.6270.3500.4970.4710.5010.4650.3400.527

Desarrollo humano, pobreza y desigualdad

228

2000 2002 2000 2002 2000 2002 2000 2002

Total 1.8 2.4 15.7 21.5 6.4 6.5 56.1 57.0

ÁreaUrbana 0.1 0.2 2.8 4.9 1.2 1.1 27.1 28.1Rural 1.7 2.2 23.8 31.1 5.2 5.4 74.5 72.2

EtnicidadJ. Indígena 1.3 1.6 26.4 30.8 3.7 3.8 76.0 71.9J. No-indígena 0.5 0.8 7.7 12.9 2.7 2.7 41.4 44.0

SexoJ. Masculina 1.6 2.2 16.7 23.0 5.6 5.5 57.7 56.7J. Femenina 0.2 0.2 9.8 15.0 0.8 0.9 47.4 52.9

Fuente: Proyecto del INDH / PNUD. Con datos de ENCOVI 2000 Y ENEI 02 (2a fase, ago-sept).

Cuadro De 02

Características

Pobreza extrema y total según área geográfica, etnicidad y sexo de la jefatura del hogar2000 y 2002

Millones de habitantes y porcentajes

Pobreza extrema Pobreza total

Nota: Estimación basada en datos de Encovi 2000 y Enei2000, tomando como escala de bienestar el ingreso de los hogares ajustado a precios de2000 y líneas de pobreza específicas de Encovi 2000.

Habitantes (Mill.) % Habitantes (Mill.) %

Desarrollo humano, pobreza y desigualdad

229

1989 2000 2002 1989 2000 2002 1989 2000 2002 1989 2000 2002

Total 0.561 0.555 0.587 0.736 0.658 0.739 2.7 2.8 1.7 62.7 61.8 64.0

Área 0.116 0.145 0.190Urbana 0.540 0.529 0.525 0.372 0.368 0.370 2.9 3.3 3.3 59.8 59.0 58.6Rural 0.494 0.463 0.520 0.248 0.146 0.178 3.6 4.0 2.1 55.8 52.3 56.2

Etnicidad 0.077 0.085 0.093Indígena 0.459 0.456 0.533 0.086 0.090 0.143 3.7 4.2 2.1 51.6 51.9 56.9No-indígena 0.560 0.552 0.568 0.573 0.483 0.503 2.8 2.8 2.1 62.4 61.4 62.3

Región 0.114 0.140 --Metropolitana 0.546 0.526 -- 0.268 0.243 -- 3.0 3.4 -- 60.9 59.2 --Norte 0.479 0.495 -- 0.019 0.021 -- 3.4 3.7 -- 53.7 56.7 --Nororiente 0.507 0.467 -- 0.044 0.032 -- 3.0 4.3 -- 56.3 52.9 --Suroriente 0.523 0.488 -- 0.050 0.025 -- 3.3 3.4 -- 58.9 54.4 --Central 0.520 0.463 -- 0.053 0.042 -- 3.4 4.1 -- 58.5 52.9 --Suroccidente 0.499 0.503 -- 0.112 0.102 -- 4.0 3.3 -- 57.2 56.4 --Noroccidente 0.500 0.501 -- 0.039 0.040 -- 2.8 4.1 -- 54.8 57.2 --Petén 0.621 0.517 -- 0.036 0.013 -- 2.0 4.0 -- 68.5 59.1 --

De 03Principales indicadores de desigualdad según área, etnicidad y región

1989, 2000 y 2002Porcentajes e índices

Participación delquintil más rico (%)Características

Índice de Gini Índice de Theil 1 Participación delquintil más pobre (%)

Fuente: ENS 1989, Encovi 2000 y ENEI 2002 (2a fase, ago-sept).1 GE (1), participación en el índice global.

Nota: Desigualdad en el acceso a los ingresos.

Derechos humanos y seguridad

230

Cuadro Dh 01

Violaciones de los derechos humanos comprobadas por MINUGUA

1997 - 2002

Promedio mensual1

97-98 98-99 99-00 00-01 01-02

Total

Derecho a la vidaDerecho a la integridadDerecho a la libertad y seguridad personalDerecho al debido proceso legalDerechos políticosDerecho a la libertad de expresiónDerecho a la libertad de asociación y reuniónDerecho a la libertad de circulación y residencia

ÁmbitoPeriodo1

489

42336

39324

234

402

31025

30606

520

540

41020

33245

0129

0

130

919

759

00

342

231

14119

1056

00

293

Fuente: Informes de verificación de derechos humanos de Minugua.1 Los periodos de verificación no son uniformes, por lo que se utilizó un promedio mensual para estandarizar la información.

Fuente: 13 Informe de Verificación de Derechos Humanos de Minugua (2003).

Den

unci

asad

mit

idas

Pre

sunt

asvi

olac

ione

s

Vio

laci

ones

veri

fica

das

Vio

laci

ones

com

prob

adas

Vio

laci

ones

veri

fica

das

Vio

laci

ones

com

prob

ada

Tot

alco

mpr

obad

asen

el p

erío

do

Denuncias en períodos anterioresDenuncias en el período

Ámbito

TotalDerecho a la vidaDerecho a la integridad personalDerecho a la libertad y seguridad personalDerecho al debido proceso legalDerechos políticosDerecho a la libertad de expresiónDerecho a la libertad de asociación y reuniónDerecho a la libertad de circulación y residencia

5,84544

270430

4,7192344

27045

4,7716

15158

4,288-

43261

-

5,2041718

2114,330

146

5801

1,07538

2552724312329

45

3,21389

5519387232814

81852

64734

1182092411011195

23

45

1,73948

326573450

8266

Denuncias recientes de violaciones de los derechos humanos presentadas a MinuguaCuadro Dh 02

Julio de 2001 a junio de 2002Número de denuncias

Derechos humanos y seguridad

231

DepartamentoDe

adultosDe

menoresÉtnicos De CAJ

De sedespoliciales

De oficio TOTAL

Total

Guatemala

El Progreso

Sacatepéquez

Chimaltenango

Escuintla

Santa Rosa

Sololá

Totonicapán

Quetzaltenango

Suchitepéquez

Retalhuleu

San Marcos

Huehuetenango

Quiché

Baja Verapaz

Alta Verapaz

Petén

Izabal

Zacapa

Chiquimula

JalapaJutiapa

Fuente: Instituto de Defensa Pública Penal.

CAJ: Centros de Administración de Justicia.

Nota: Los departamentos que aparecen con cero no poseen el tribunal respectivo.

Defensores públicos del Instituto de Defensa Pública Penal por departamento

2002Número de defensores

Cuadro Dh 03

520

347

4

7

7

22

7

5

2

36

6

5

10

6

5

5

5

8

3

3

7

812

304

197

3

5

4

16

5

2

0

29

4

3

6

2

0

3

2

4

1

0

4

68

120

120

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

00

3

0

0

0

0

0

0

1

0

0

0

0

1

0

1

0

0

0

0

0

0

00

6

0

0

0

0

0

0

1

1

1

0

0

0

1

1

0

1

0

0

0

0

00

11

5

0

0

1

1

0

0

0

1

0

0

0

0

0

0

0

1

0

1

0

01

76

25

1

2

2

5

2

1

1

5

2

2

3

3

3

2

2

3

2

2

3

23

Derechos humanos y seguridad

232

Cantidad

Total 566

Órganos jurisdiccionales 153

Salas de la Corte de Apelaciones 1 22

Tribunales 1 17

Juzgados de primera instancia 1 51

Juzgados de paz 1 39Tribunales departamentales 24

Juzgados departamentales 413El Progreso 11Sacatepéquez 19Chimaltenango 26Escuintla 21Santa Rosa 17Sololá 24Totonicapán 11Quetzaltenango 36Suchitepéquez 24Retalhuleu 12San Marcos 34Huehuetenango 36Quiché 27Baja Verapaz 11Alta Verapaz 19Petén 17Izabal 8Zacapa 14Chiquimula 15Jalapa 10Jutiapa 21

Personal bilingüe 550Jueces bilingües 98Auxiliares de justicia bilingües 323Intérpretes bilingües 43Personal de adminstración bilingüe 86

Fuente: Organismo Judicial.1 En el departamento de Guatemala.

Órganos jurisdiccionales, juzgados y personal bilingüe pordepartamento

2002

Cuadro Dh 04

Derechos humanos y seguridad

233

Cuadro Dh 05

Mayo de 2003

Reclusos y reclusas en centros de detención del Sistema Penitenciario

Centros Condenados En prisiónpreventiva

Total

Total 7,675

HombresGranja penal PavónGranja penal CantelGranja penal CanadáPreventivo Z. 18Comisaria EscuintlaCárcel de Alta SeguridadAntigua GuatemalaChimaltenangoMazatenangoProgresoZacapaCobánPuerto BarriosBoquerónSanta Elena

MujeresGranja penal CantelGranja penal CanadáC.O.F. FraijanesSta. Teresa Z. 18Antigua GuatemalaChimaltenangoMazatenangoProgresoZacapaCobánPuerto BarriosSanta Elena

Fuente: Dirección General del Sistema Penitenciario.

7,2261,484

853849

1,963415118125112202

87302226305

85100

4491119

137227

66

114

13843

4,422

4,1120

152399

1,905415

0124106189

85302220

318599

3101118

2226

65

104

13843

3,253

3,1141,484

701450

580

11816

13206

27401

13901

135101100000

Derechos humanos y seguridad

234

Denuncias y audiencias 2001 2002

Denuncias ingresadas

Sin trámite

En trámite

Desistimiento

A régimen discrecional

Excusa en trámite

En S.G.T

Audiencias celebradas

Sin Lugar

Amonestaciones

Suspensión

Auto p/m/f

DestituciónPrescrita

Fuente: Estadísticas anuales de la JDJ del OJ.Nota: La JDJ es el órgano de la CSJ encargado de conocer y dar trámite a denuncias deilegalidades cometidas por jueces.

2001 y 2002

Cuadro Dh 06Denuncias ingresadas y audiencias celebradas en la Junta

de Disciplina Judicial

560

385

122

6

1

5

41

114

59

15

29

1

46

503

360

133

5

5

0

0

164

97

17

35

0

510

Derechos humanos y seguridad

235

Tipo de denuncia Número %

Total 1,841 100.0

Procedimiento anómalo 236 12.8

Amenazas 184 10.0

Abuso de autoridad 165 9.0

Agresión 130 7.1

Detención ilegal 120 6.5

Hurto 101 5.5

Lesiones 74 4.0

Homicidio, asesinato o muerte 43 2.3

Allanamiento 33 1.8

Delito sexual 25 1.4

Hostigamiento 18 1.0

Secuestro 11 0.6

Coacción 10 0.5

Desaparición 4 0.2

Tortura 1 0.1

Rapto 1 0.1Otras 685 37.2

Fuente: Oficina de Responsabilidad Profesional de la PNC.

Casos investigados contra policías por la Oficina de

Responsabilidad Profesional

2002

Cuadro Dh 07

Derechos humanos y seguridad

236

Tipo de denuncia 1998 1999 2000 2001 2002

Total de denuncias

Derecho a la vidaEjecución extrajudicialDenuncias por masacresOtras muertes violentas

Derecho a la integridad físicaIntento de linchamientoLinchamientosDenuncias por golpesHeridas de arma de fuegoHeridas de arma blancaViolación o abuso sexualDenuncias por tortura

Derecho a la libertadDesaparición forzadaSecuestroDesaparecidos sin causaAmenazasAtentadosAllanamientosAcosoHostigamiento

Otras denuncias

Fuente: Registros del Grupo de Apoyo Mutuo.

1998 - 2002

Cuadro Dh 08Denuncias de violaciones de los derechos humanos presentadas al Grupo de Apoyo Mutuo

Número de denuncias

5,826

2,841155

-2,686

2,237213

39236924479184162

594-

11484

211505580

154

2,127

1,10024

-1,076

876873860

5717941

1513

35483920

51

1,946

8776314

800

848

60-

753

35

2213

1423116

29

1,243

6603530

595

45160

103-

1936530

113

163261

3

1

19

850

58533

7545

101

78--

23

139

465439

25

Derechos humanos y seguridad

237

Cuadro Dh 09Participación en el padrón electoral y alfabetismo en inscritos

2002Miles de habitantes y porcentajes

Inscritos(miles)

Partici-pación (%)

Hombres Mujeres Total Hombres Mujeres Total

Total 4,501.6 79.4 57.2 42.8 100.0 72.3 67.3 70.2Guatemala 1,154.8 81.3 50.9 49.1 100.0 93.1 88.8 91.0El Progreso 66.1 90.2 57.9 42.1 100.0 78.3 78.5 78.4Sacatepéquez 93.6 71.4 55.5 44.5 100.0 89.4 76.0 83.5Chimaltenango 160.1 74.1 55.6 44.4 100.0 75.2 56.7 67.0Escuintla 239.1 85.2 56.6 43.4 100.0 75.7 70.7 73.6Santa Rosa 148.7 95.7 57.0 43.0 100.0 75.2 73.2 74.3Sololá 109.0 73.4 63.7 36.3 100.0 54.3 39.3 48.9Totonicapán 119.6 73.4 61.3 38.7 100.0 67.8 44.3 58.7Quetzaltenango 284.9 91.0 55.4 44.6 100.0 79.7 66.3 73.7Suchitepéquez 171.3 85.5 57.3 42.7 100.0 67.3 55.4 62.2Retalhuleu 111.5 91.9 55.3 44.7 100.0 76.0 62.9 70.1San Marcos 309.4 80.3 61.4 38.6 100.0 73.8 60.8 68.8Huehuetenango 287.1 73.5 62.3 37.7 100.0 59.3 42.5 52.9Quiché 204.7 68.0 60.0 40.0 100.0 45.2 27.4 38.1Baja Verapaz 83.1 80.2 60.1 39.9 100.0 61.5 49.4 56.6Alta Verapaz 203.3 56.8 72.4 27.6 100.0 40.4 37.4 39.5Petén 126.8 74.6 62.0 38.0 100.0 65.0 61.9 63.8Izabal 121.8 76.5 59.5 40.5 100.0 66.7 67.4 67.0Zacapa 95.0 89.5 56.1 43.9 100.0 72.2 72.8 72.4Chiquimula 135.1 88.3 58.6 41.4 100.0 55.8 63.2 58.9Jalapa 91.1 78.4 57.9 42.1 100.0 65.0 62.4 63.9Jutiapa 185.7 92.8 56.0 44.0 100.0 69.8 67.7 68.9

Fuente: Elaboración con datos del INE y el TSE.

Departamentos

Inscripción en elpadrón electoral

Composición de la poblacióninscrita por sexo

Alfabetismo en empadronados

Derechos humanos y seguridad

238

Causa 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Muertes violentasArma de fuegoArma blancaArma contundenteArtefacto explosivoEstranguladosLinchamiento

HomicidiosTotal de homicidiosTasa de homicidios

Fuente: Elaborado con datos de la Policía Nacional Civil (PNC) y proyecciones de población del INE.

Cuadro Dh 10Muertes violentas según causa y tasa de homicidios

1997 - 2002Número y tasa por 100,000 habitantes

3,6892,796

565233

47120

3,63130.3

3,2302,419

547174

105921

3,20927.5

2,8982,109

555159

63831

2,86725.2

2,6591,837

604124

204331

2,62823.7

3,3102,392

646158

196728

3,28230.4

3,9882,806

833241

-7236

3,95237.6

Economía

239

1997 1998 1999 2000 2001 2002

A. Sector realPIB total realPIB real per cápita 1

Demanda interna realDemanda global realÍndice implícito del PIB (base 1958)

B. Sector fiscalIngresos totalesIngresos tributariosGastos totalesDéficit fiscalAhorro corrienteServicio total de la deudaDeuda internaDeuda externa

Impuestos directosImpuesto sobre la rentaImpuestos indirectosIVA DomésticoIVA Importaciones

C. Sector monetarioMedio circulante (M1)Medios de pago (M2)

Emisión monetariaOperaciones de mercado abiertoCrédito total del sistema bancarioCrédito neto al sector públicoCrédito neto al sector privadoEncaje bancario (Moneda nacional)Encaje bancario (Moneda extranjera)Depósitos en los bancos comerciales

Tasa de interésActivaPasiva

Margen de intermediaciónIPC (a diciembre de cada año, base 2000)Tipo de cambio promedio (Q _ USD)

D. Sector externoExportaciones FOB (tasa de variación)Importaciones CIF (tasa de variación)Déficit cuenta comercial (% PIB)Déficit cuenta corriente (%PIB)Reservas monetarias internacionales netas (USDmillones)

Fuentes: Ministerio de Finanzas Públicas y Banco de Guatemala. Véanse tablas Ec_02 a Ec_21.1 Con proyecciones de población de INE-CELADE.

Cuadro Ec 01Economía

1997 - 2002

(Tasas de variación)

Resumen: Indicadores básicos

(al 31 de diciembre de cada año)

(porcentaje del PIB)

(Porcentaje de los ingresos tributarios)

(tasas de variación)

2.0-0.63.22.38.0

11.410.612.4-1.02.81.94.5

13.1

26.413.273.617.527.2

7.56.75.51.34.6

-84.67.4

34.788.9

9.9

16.26.99.36.3

7.74

-7.68.4

-16.6-4.6

2,369.6

2.3-0.34.02.97.6

11.19.7

12.9-1.91.82.55.6

13.6

24.314.875.717.126.7

7.814.415.427.914.721.814.511.7

--20.7

17.97.7

10.28.9

8.00

-10.68.4

-15.2-5.5

2,347.9

3.60.94.04.06.8

11.110.112.9-1.81.92.05.8

13.6

22.113.377.919.427.9

20.418.1-2.5

227.46.8

-43.29.7

50.4--

25.3

20.010.010.1

5.17.72

9.713.4

-12.8-5.0

1,874.1

3.81.13.23.45.0

11.09.9

13.8-2.82.42.25.8

14.4

21.813.678.220.126.6

14.27.9

33.67.4

11.7-16.714.0

-27.6--

1.3

20.69.8

10.84.9

7.79

-4.7-2.0

-11.5-5.2

1,219.7

5.02.38.57.59.5

10.39.3

12.5-2.22.32.35.0

12.2

20.613.979.418.926.9

13.512.515.2

-19.822.7

-16.127.3

-18.0--

11.9

18.16.2

11.77.5

6.84

10.120.7

-10.7-4.8

1,345.3

4.41.65.76.18.3

9.99.4

10.7-0.83.23.15.4

12.0

22.412.577.620.624.1

31.325.113.6

-32.325.1

130.218.527.9

--27.0

16.45.2

11.27.1

6.17

15.422.4-8.5-3.1

1,102.5

Economía

240

1997 1998 1999 2000 2001 2002

A. Producto Interno BrutoPIB real (Quetzales de 1958)

Total (Millones)Per cápita

PIB nominal (Quetzales de cada año)Total (Millones)Per cápita

PIB (USD corrientes)Total (Millones)Per cápita

B. Oferta y demanda (%)Oferta global

1. Producto interno bruto2. Importaciones de bienes y servicios

Demanda global1. Demanda interna

1.1. Consumo totala. Públicob. Privado

1.2. Inversión bruta internaa. Públicob. Privado

2. Exportaciones de bienes y servicios

C. PIB según sectores (%)Producto Interno Bruto

Agricultura, silvicultura, caza y pesca Explotación de minas y canteras Industria manufacturera Construcción Electricidad y agua Transporte, almacenamiento y comunicaciones Comercio al por mayor y al por menor Banca, seguros y bienes inmuebles Propiedad de vivienda Administración pública y defensa Servicios privados

Fuente: Elaborado con datos del Banco de Guatemala.

Porcentaje del PIB1997 - 2002

Indicadores del sector realCuadro Ec 02

5,293.3441.6

181,866.715,172.2

23,251.81,939.8

118.5100.018.5

118.5102.488.89.7

79.113.72.8

10.816.0

100.022.40.5

12.81.84.1

10.424.84.94.67.75.9

5,190.2444.4

164,736.614,106.1

20,962.61,795.0

118.1100.018.1

118.1101.287.99.7

78.213.33.49.9

16.9

100.022.60.5

13.02.13.9

10.124.75.04.67.75.8

4,896.9441.6

135,286.912,200.8

18,318.51,652.0

117.0100.017.0

117.099.186.39.1

77.212.93.59.3

17.8

100.023.00.6

13.42.53.79.3

24.55.34.67.55.7

5,073.6445.6

149,743.013,152.3

19,288.91,694.2

117.4100.017.4

117.499.586.69.4

77.112.92.7

10.217.9

100.022.80.5

13.21.94.29.6

24.65.24.67.65.7

4,715.5436.7

124,022.511,484.5

19,395.51,796.0

117.5100.017.5

117.599.886.28.7

77.413.63.5

10.117.7

100.023.40.6

13.62.43.49.0

24.75.24.67.45.7

4,491.2427.0

107,942.910,263.2

17,801.51,692.6

114.8100.014.8

114.896.686.18.4

77.710.53.57.0

18.1

100.023.70.5

13.72.33.48.8

24.65.04.77.45.8

Economía

241

Productos 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Exportaciones FOB (USD millones)

Total

Productos principalesCaféAzúcarBananoPetróleoCardamomo

Centro AméricaProductos químicosProductos alimenticiosMateriales de construcciónArtículos plásticosFrutas y sus preparadosArtículos de papel y cartónCosméticosArtículos de vesturarioArtículos no producidos en el paísVerduras y legumbresTejidos, hilos e hilazasProductos metálicosBaterías eléctricasProductos de vidrioAparatos eléctricosTabaco en rama y manufacturasOtros

Otros productosProductos químicosProductos alimenticiosFlores, plantas, semillas y raícesFrutas y sus preparadosCaucho naturalVerduras y legumbresAjonjolíMiel de purgaTabaco en rama y manufacturasProductos metálicosProductos de vidrioMadera y manufacturasCamarón, pescado y langostaArtículos de vestuarioTejidos, hilos e hilazasMineralesAceites esencialesMiel de abejasAlgodón, derivados deCacaoCarneOtros

Fuente: Banco de Guatemala.

Cuadro Ec 03Exportaciones FOB según producto

1997 - 2002USD millones y porcentajes

2,227.5

100.0

42.511.710.2

9.76.74.2

39.28.46.13.42.72.42.32.21.71.41.00.80.70.60.60.60.53.9

18.22.91.81.71.61.21.10.90.70.70.50.50.50.30.20.20.10.10.10.00.00.03.0

2,412.6

100.0

37.212.7

8.87.64.24.0

43.98.76.54.82.52.02.62.32.01.61.30.90.90.70.80.60.85.0

18.82.81.41.91.71.01.10.80.40.90.40.30.50.90.40.20.10.10.00.00.00.03.9

2,699.0

100.0

43.221.3

7.16.05.92.9

30.26.15.02.71.61.41.41.41.21.11.51.00.70.40.60.20.83.0

26.63.41.72.03.00.91.80.70.21.01.30.40.51.30.80.70.20.10.00.00.00.06.7

2,460.4

100.0

41.622.8

7.85.43.32.3

32.16.45.33.01.51.41.31.51.31.02.21.20.60.40.90.40.63.1

26.34.52.01.82.70.92.10.70.20.90.90.40.51.10.80.50.10.10.00.00.00.06.1

2,581.7

100.0

46.022.712.2

7.42.31.4

29.05.64.62.81.50.91.21.51.41.00.71.20.70.41.30.50.83.0

25.03.52.11.72.31.02.00.70.51.00.80.20.41.01.41.40.20.10.10.00.00.04.7

2,344.1

100.0

48.125.110.9

6.44.11.6

29.25.44.63.01.40.81.31.51.31.11.31.20.50.41.00.30.73.4

22.73.51.31.81.91.52.01.30.61.20.50.30.40.81.00.50.30.10.10.00.00.03.6

Economía

242

Totales

TLC ANEstados UnidosMéxicoCanadá

Centro AméricaEl SalvadorHondurasNicaraguaCosta Rica

EuropaAlemaniaSuiza y LiechtensteinÁrea ex-SoviéticaPaíses BajosItaliaBélgica y LuxemburgoReino UnidoSueciaFranciaEspañaFinlandiaNoruegaDinamarcaPoloniaPortugalAustriaRumaniaTurquíaGreciaIrlandaChecoslovaquiaHungríaYugoslaviaResto Europa Occidental

América Latina y el CaribePanamáRepública DominicanaVenezuelaBeliceChileHaitíPerúColombiaJamaicaPuerto RicoEcuadorAntillas HolandesasTrinidad y TobagoBrasil

2,227,517.6

783,267.1671,969.0

76,372.334,925.8

873,731.9403,577.1236,587.9114,493.5119,073.4

172,497.946,143.424,194.519,055.314,195.914,017.311,833.98,731.05,923.35,384.94,793.03,859.83,106.51,981.61,935.4

955.7677.7120.263.523.911.9

2.50.80.0

5,485.9

155,919.649,168.130,264.115,424.614,982.98,579.58,061.26,035.75,964.44,542.63,089.01,175.41,126.1

542.2440.8

2,412,559.3

764,928.7643,137.9

79,054.042,736.8

1,059,403.2477,146.1295,305.8130,611.7156,339.6

200,529.958,299.811,692.631,320.915,826.616,438.011,948.29,120.78,623.86,896.1

13,008.87,221.94,826.11,809.81,369.91,215.9

471.5223.939.6

118.938.2

0.00.10.0

18.6

139,663.243,388.519,929.87,704.6

13,763.51,782.6

10,604.66,514.67,130.76,248.81,947.5

812.73,735.12,034.3

251.1

2,699,034.1

1,154,473.7971,224.2120,182.6

63,066.9

815,348.1341,088.9233,129.6114,328.2126,801.4

349,530.1107,798.7

6,286.720,653.930,723.325,110.534,796.316,193.015,880.919,231.015,416.216,800.66,858.54,076.13,143.62,387.9

794.0480.5877.6

3.7141.4177.7160.5

0.021,537.5

179,118.454,699.522,574.09,516.0

12,977.411,539.213,397.44,655.5

10,150.48,157.03,071.41,860.84,826.71,770.9

374.0

2,460,441.0

970,026.2837,587.0

97,389.635,049.6

685,116.7278,627.1192,203.2

93,081.6121,204.8

318,978.599,490.86,868.1

12,969.141,093.823,564.624,912.024,636.919,487.420,390.29,614.6

17,261.65,594.83,508.12,994.82,440.9

394.311.628.068.355.1

307.42,861.5

4.2420.4

214,925.077,146.728,931.114,337.810,885.515,114.412,847.28,632.47,743.08,175.84,761.13,846.7

949.91,191.5

855.9

2,581,675.2

996,452.8837,209.8105,335.3

53,907.7

748,546.2320,055.2215,913.2

92,591.6119,986.2

415,544.9110,950.0

10,039.171,156.037,181.229,659.430,674.328,481.719,350.120,392.511,371.915,704.111,499.55,454.17,155.34,239.41,021.6

0.00.0

201.3160.7710.6

0.00.0

142.1

248,337.367,363.422,701.026,696.37,206.8

11,774.510,630.848,547.57,416.34,500.73,831.03,252.1

256.7858.9341.8

2,344,084.7

967,879.2839,677.6

77,025.451,176.2

683,344.5310,930.5177,275.0

83,247.7111,891.3

333,696.0113,469.6

6,208.43,185.6

39,740.926,886.836,181.413,971.922,308.920,383.811,456.413,909.88,973.34,010.55,534.54,132.31,052.2

196.60.0

308.294.6

0.00.00.0

1,690.3

195,526.842,487.617,890.434,646.26,893.0

26,836.78,621.9

13,161.68,653.35,509.71,555.82,619.0

478.81,936.13,708.0

País 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Exportaciones FOB según país de destino1997-2002USD miles

Cuadro Ec 04

continúa

Economía

243

País 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Exportaciones FOB según país de destino1997-2002USD miles

Cuadro Ec 04 (continuación)

ArgentinaUruguayBoliviaParaguayZona Libre Ind/Comer ZOLICZona del Canal (Panamá)Resto de América

AsiaCorea del SurArabia SauditaJapónMalasia y SingapurRep. de China (Taiwán)Pakistán Occ.TailandiaIndiaHong Kong

IndonesiaFilipinasRep. Popular de ChinaSri LankaBangladeshResto de Asia

Medio OrienteIránSiriaKuwaitIsraelResto Medio Oriente

OceaníaAustraliaNueva ZelandiaResto Oceanía

ÁfricaEgiptoRepública de SudafricaMarruecosNigeriaMadagascarResto de África

Otras posesiones

Fuente: Banco de Guatemala

América Latina y el Caribe

205.9133.946.2

2.90.00.0

6,134.1

191,526.185,546.546,253.229,321.020,303.14,659.82,134.31,208.01,195.0

336.7

34.933.4

6.30.00.0

493.9

31,599.55,535.44,781.22,673.72,452.6

16,156.6

775.6645.6109.021.0

18,191.210,454.7

483.6323.4

0.00.0

6,929.5

8.7

527.871.657.548.9

448.70.0

12,660.3

223,803.793,954.655,854.942,292.69,930.55,381.9

754.1436.3820.5516.0

0.029.9

452.66.80.0

13,373.0

11,057.40.0

4,848.72,895.63,313.1

0.0

346.2235.3110.8

0.1

5,084.21,275.31,040.1

116.30.03.5

2,649.0

7,743.2

480.947.554.1

380.470.423.5

18,491.4

164,909.128,582.947,630.362,548.35,621.75,604.4

378.01,349.8

236.9830.0

68.726.5

3,010.40.3

102.88,918.1

10,448.20.0

3,406.63,847.43,194.2

0.0

1,084.2794.0261.628.6

21,171.91,214.82,108.9

15,190.00.00.0

2,658.2

2,950.4

1,487.989.864.1

826.70.00.0

17,037.5

155,235.231,921.327,728.658,048.39,176.0

639.692.3

0.0934.1489.5

21.391.3

124.10.0

150.925,817.9

19,862.00.0

1,697.215,937.42,227.4

0.0

564.7406.7158.0

0.0

18,210.4284.2783.2

3,084.00.00.0

14,059.0

77,522.1

2,148.3250.5129.750.7

155.6244.0

29,980.7

144,023.252,780.717,731.257,365.44,962.0

868.3346.8

0.3342.4292.2

3,050.30.3

65.60.0

224.15,993.6

7,336.50.0

3,257.51,538.62,540.4

0.0

2,526.22,436.8

89.40.0

18,621.9960.2

4,134.25,656.9

0.00.0

7,870.6

285.3

415.860.5

1,042.937.6

0.01.1

18,970.8

119,995.05,078.1

18,970.653,302.45,450.0

450.0193.3153.3981.5632.2

31.4216.5282.0

21,799.6123.7

12,330.4

6,321.00.0

1,928.01,312.53,080.5

0.0

1,641.31,363.5

275.22.6

35,395.5558.7

1,029.624,296.1

0.00.0

9,511.1

285.2

Economía

244

1997 1998 1999 2000 2001 2002

Importaciones CIF (USD millones) 3,852.0 4,650.8 4,560.0 5,171.4 5,606.6 6,078.0

Clasificación CUODETotal 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

1 Bienes de consumo 28.1 29.5 28.1 27.8 31.8 32.51.1 No duraderos 14.7 14.8 15.2 15.1 17.2 16.41.2 Semiduraderos 6.3 6.0 5.9 5.9 7.0 8.21.3 Duraderos 7.2 8.7 7.0 6.8 7.6 7.9

2. Materias primas y productos intermedios 37.3 34.9 33.4 34.4 33.4 31.42.1 Para la agricultura 3.7 2.5 2.4 2.3 2.5 2.32.2 Para la industria 33.6 32.4 31.0 32.1 31.0 29.1

3. Combustibles y lubricantes 7.2 6.1 7.1 10.5 10.6 10.64. Materiales de construcción 3.2 3.2 2.7 2.8 2.8 2.55. Bienes de capital 24.2 26.3 28.7 24.6 21.3 23.0

5.1 Para la agricultura 1.1 1.4 1.1 1.0 0.9 0.85.2 Para la industria, Telec. y construcción 17.4 18.7 20.9 18.7 15.6 17.25.3 Para el transporte 5.7 6.2 6.8 4.9 4.8 5.0

Importaciones CIF según clasificación CUODE1

1997 - 2002USD millones y porcentajes

Cuadro Ec 05

Fuente: Banguat, con información de pólizas y formularios aduaneros.1 CUODE: Clasificación según uso y destino.

Economía

245

Totales

TLC ANEstados UnidosMéxicoCanadá

Centro AméricaEl SalvadorCosta RicaHondurasNicaragua

EuropaAlemaniaEspañaFinlandiaItaliaReino UnidoSuiza y LiechtensteinÁrea ex- SoviéticaFranciaBélgica y LuxemburgoPaíses BajosSueciaDinamarcaAustriaNoruegaIrlandaTurquíaRumaniaChecoslovaquiaPoloniaPortugalHungríaGreciaYugoslaviaResto Europa Occidental

América LatinaVenezuelaBrasilColombiaPanamáChileEcuadorArgentinaAntillas HolandesasPerúTrinidad y TobagoPuerto Rico

6,077,972.2

2,908,466.12,195,499.6

587,438.6125,527.9

655,397.0333,127.6216,295.2

83,954.622,019.6

779,017.4171,821.6104,609.9

83,074.171,727.751,417.950,548.346,068.645,781.931,939.829,465.327,889.914,296.810,145.77,325.25,388.05,133.94,665.24,141.43,817.23,377.0

729.8220.664.1

5,367.5

863,058.9224,508.3122,517.4103,657.8

81,864.972,448.457,655.246,719.929,260.023,984.38,001.53,895.7

5,606,601.7

2,699,742.31,964,569.3

594,590.6140,582.4

776,931.3385,019.2232,199.3129,323.6

30,389.2

592,889.2158,863.2

83,658.07,108.1

56,870.638,960.852,330.043,320.135,466.425,913.016,044.422,513.89,956.1

10,316.54,140.87,840.86,340.5

317.02,472.83,030.41,947.1

673.4355.678.1

4,371.7

806,718.6271,829.6

84,274.798,011.369,554.243,058.436,392.153,985.440,836.415,169.513,746.85,237.5

5,171,403.2

2,771,959.52,071,204.7

576,049.7124,705.1

615,734.6313,779.2200,946.4

84,127.516,881.5

481,307.5126,251.4

69,304.24,776.5

55,654.831,164.518,620.639,170.728,977.419,567.923,700.632,414.37,435.93,166.94,490.28,118.43,130.4

107.239.4

1,649.0898.6457.9212.6

0.01,998.1

867,994.6275,881.4

67,319.566,296.4

161,967.122,775.726,642.330,714.1

106,583.720,231.021,659.05,224.5

4,559,974.0

2,423,512.01,805,780.3

498,810.0118,921.7

429,528.0201,913.6141,391.5

78,940.07,282.9

473,858.0121,504.3

63,768.85,407.5

48,712.234,238.619,907.428,125.725,369.918,684.026,452.442,203.46,214.73,533.46,779.64,015.56,531.3

232.4161.0

3,021.13,588.0

664.12,599.4

8.72,134.6

706,477.8205,641.9

57,862.351,367.5

146,000.420,954.514,800.426,422.858,343.611,260.835,683.643,566.7

4,650,847.7

2,471,942.21,930,733.4

485,137.356,071.5

607,990.1334,859.8163,165.4

96,085.013,879.9

521,290.5131,705.2

51,555.217,520.845,067.751,485.322,679.651,299.129,887.323,939.140,685.914,815.58,419.14,829.84,426.78,957.96,736.11,940.3

618.53,449.9

691.8189.0191.2

7.3192.2

636,590.8152,696.8

62,024.345,622.9

153,385.317,002.918,136.045,528.369,199.011,593.717,257.631,752.0

3,851,963.5

2,095,636.41,585,161.5

438,358.072,116.9

411,425.1228,529.0107,962.4

65,637.69,296.1

439,460.9114,157.3

44,041.51,121.8

52,206.043,048.424,816.329,032.221,463.123,842.124,834.37,861.5

15,589.62,602.66,903.4

12,064.52,603.13,394.61,311.55,720.2

799.8150.7

1,553.10.0

343.3

617,360.1180,530.1

38,937.535,065.7

108,916.715,331.421,553.632,878.8

127,507.410,187.14,623.4

28,459.9

País 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Importaciones CIF según país de origen1997-2002USD miles

Cuadro Ec 06

continúa

Economía

246

Fuente:Banco de Guatemala.

3,265.72,981.2

834.7684.7507.3

64.340.1

0.00.0

80,167.5

805,884.7340,049.9202,713.7

77,563.067,048.126,436.322,836.920,426.919,435.810,399.8

2,388.71,113.8

909.9200.9162.1

14,198.9

20,136.018,567.1

143.345.643.0

1,337.0

41,295.029,413.011,876.4

5.6

4,713.32,707.2

379.979.124.016.1

0.01,507.0

3.8

2,429.32,669.1

761.81,637.9

528.4135.3

7.05,647.3

0.060,806.6

644,460.0289,731.9123,669.3

77,089.258,848.725,502.514,277.714,692.914,525.7

9,162.4

1,462.01,263.9

776.092.381.2

13,284.3

16,289.815,998.5

147.60.0

75.268.5

32,376.526,151.2

6,201.923.4

3,817.31,578.5

85.827.518.4

0.60.4

2,106.1

33,376.8

3,202.42,957.6

522.41,227.5

144.152.5

0.823,248.3

587.030,757.3

392,043.9166,629.3

47,236.069,254.059,321.818,948.6

5,992.67,734.57,591.95,290.3

873.4381.5639.7

43.60.0

2,106.7

8,448.18,228.2

213.70.06.20.0

17,856.611,070.1

6,785.51.0

2,983.52,593.6

17.08.70.00.00.0

364.2

13,075.0

1,375.32,557.9

697.7604.5323.1

6,272.910.171.3

6.222,654.3

373,315.6181,559.9

9,691.038,519.070,608.645,551.8

3,255.87,109.87,067.52,469.4

572.0403.9559.4

0.034.8

5,912.7

42,908.542,787.9

87.526.1

7.00.0

19,841.212,265.4

7,575.80.0

14,137.81,394.4

4.623.5

7,656.40.00.0

5,058.9

76,395.3

1,901.22,285.7

386.0967.1251.2

12.148.3

443.979.4

6,017.1

382,089.8209,169.1

7,690.246,770.772,421.625,016.8

2,720.85,305.64,275.13,298.7

700.31,391.8

678.80.0

78.02,572.3

7,288.57,288.5

0.00.00.00.0

20,266.214,957.4

4,939.6369.2

3,195.61,371.7

0.012.0

114.20.30.0

1,697.4

289.4

1,047.3613.6378.5

1,989.3123.7

29.617.8

442.743.0

8,683.0

258,115.4130,042.0

5,919.726,306.255,729.624,802.5

1,998.23,978.24,020.92,056.7

484.3171.0567.1189.7

0.01,849.3

8,271.98,166.4

85.10.0

20.40.0

16,350.514,126.9

2,223.60.0

5,240.72,570.9

0.027.7

3.60.00.0

2,638.5

43.0

República DominicanaUruguayJamaicaBeliceParaguayBoliviaHaitíZona Libre Ind/Comer ZOLICZona del Canal (Panamá)Resto de América

AsiaJapónRep. Popular de ChinaCorea del SurRep. de China (Taiwán)Hong KongTailandiaIndiMalasia y SingapurIndonesiaPakistán Occ.FilipinasSri LankaBangladeshArabia SauditaResto de Asia

Medio OrienteIsraelSiriaKuwaitIránResto Medio Oriente

OceaníaNueva ZelandiaAustraliaResto Oceanía

ÁfricaRepública de SudafricaEgiptoEtiopíaMarruecosNigeriaMadagascarResto de África

Otras posesiones

América Latina

País 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Importaciones CIF según país de origen1997-2002USD miles

Cuadro Ec 06 (continuación)

Economía

247

1997 1998 1999 2000 2001 2002

A. Cuenta corriente

1. Balanza de bienes (a + b)a. Exportación de bienes FOBb. Importación de bienes FOB

2. Balanza de servicios (a + b)a. Exportación de serviciosb. Importación de servicios

3. Transferencias (a + b)a. Sin contrapartida, privadasb. Sin contrapartida, Gobierno

B. Cuenta de capital

1. Capital a largo plazo (a + b + c)a. Inversiones directasb. Oficial y bancarioc. Otros

2. Capital a corto plazo (a + b)a. Obligaciones comercialesb. Otros

C. Errores y omisiones

Balance general (A + B + C)

Reservas y partidas afinesDivisasOro monetarioDerechos especiales de giro

Fuente: Banco de Guatemala.

Balanza de pagos internacionales1997 - 2002

USD millones

Cuadro Ec 07

-1,073.9

-3,350.92,227.5

-5,578.4

188.81,681.5

-1,492.7

2,088.21,958.4

129.8

1,181.8

739.8110.2

53.8575.9

442.01,566.3

-1,124.3

-86.2

21.8

-21.8-7.0

-15.10.3

-1,210.7

-2,729.62,412.6

-5,142.1

428.71,758.5

-1,329.8

1,090.2996.8

93.4

1,544.4

1,266.0455.5208.9601.6

278.41,277.6-999.2

140.1

473.8

-473.8-474.3

-0.81.3

-975.7

-2,043.02,699.0

-4,742.0

116.41,365.8

-1,249.4

950.9865.4

85.5

1,532.9

1,054.2229.6147.6677.0

478.71,233.7-755.1

97.3

654.4

-654.4-606.1

-50.21.8

-979.8

-1,720.62,460.4

-4,181.1

-42.41,067.7

-1,110.0

783.2714.8

68.4

636.7

1,105.2154.6406.6544.0

-468.6735.1

-1,203.7

217.8

-125.4

125.4124.7

0.00.7

-907.1

-1,673.92,581.7

-4,255.6

-9.51,019.9

-1,029.5

776.3705.3

71.0

1,113.7

1,385.5672.8264.2448.5

-271.8550.5

-822.3

36.1

242.6

-242.6-243.1

-0.10.6

-596.1

-1,198.72,344.1

-3,542.8

-89.2873.0

-962.1

691.7606.8

85.0

758.8

771.284.5

253.0433.7

-12.4667.5

-679.9

94.2

256.9

-256.9-258.7

-0.11.9

Economía

248

Cuadro Ec 08Panorama monetario

1998 - 2002Q millones

1998 1999 2000 2001 2002

Total Activo

A. Activos externos (neto)1. Activos externos2. Pasivos externos

B. Crédito interno1. Crédito al Gobierno (neto)

1.1 Gobierno Central (neto)a. Créditob. Depósitos

1.2 Gobiernos locales (bruto)2. Crédito a empresas públicas no-financieras3. Crédito al sector privado

3.1 Moneda nacional3.2 Moneda extranjera

4. Crédito a instituciones financieras no-monetarias

Total Pasivo

A. Dinero1. Efectivo fuera de bancos2. Depósitos monetarios en los bancos comerciales (MN)3. Depósitos monetarios en los bancos comerciales (ME)

B. Cuasidinero1. En moneda nacional

1.1 Depósitos de ahorro1.2 Depósitos a plazo1.3 Otros depósitos1.4 Bonos

2. En moneda extranjera2.1 Depósitos de ahorro2.2 Depósitos a plazo2.3 Otros depósitos2.4 Bonos

C. Endeudamiento externo a mediano y largo plazoD. Fondos y créditos del Gobierno para préstamosE. Cuentas de capitalF. Otras cuentas netas

Fuente: Banco de Guatemala.Nota: MN = Moneda nacional, ME = Moneda extranjera.

44,236.6

14,878.120,352.8-5,474.7

29,358.5-5,269.5-5,269.54,654.5

-9,924.00.0

235.132,531.225,349.47,181.81,861.7

44,236.6

23,027.88,725.0

12,899.61,403.2

28,446.326,556.211,217.99,750.41,966.33,621.61,890.1

946.9801.4139.3

2.5

593.40.0

5,992.7-13,823.6

41,885.3

15,029.020,421.5-5,392.5

26,856.3-5,685.5-5,685.54,612.0

-10,297.50.0

80.930,281.924,426.85,855.12,179.0

41,885.3

20,968.88,344.3

11,768.3856.2

26,259.325,060.710,602.88,642.51,933.73,881.71,198.6

528.9605.164.60.0

721.30.0

6,786.1-12,850.2

35,668.7

10,216.415,402.4-5,186.0

25,452.3-3,696.7-3,696.73,154.6

-6,851.30.0

398.326,439.926,439.9

0.02,310.8

35,668.7

18,651.97,281.1

11,370.80.0

20,845.520,845.59,361.26,848.0

370.14,266.2

0.00.00.00.00.0

871.447.5

7,989.6-12,737.2

28,628.5

6,318.810,305.6-3,986.8

22,309.7-4,096.0-4,096.02,283.6

-6,379.60.0

71.524,099.924,099.9

0.02,234.3

28,628.5

15,483.87,738.07,745.8

0.0

17,959.017,959.08,597.34,250.3

898.04,213.4

0.00.00.00.00.0

996.147.5

3,903.5-9,761.4

25,355.1

6,019.99,837.7

-3,817.8

19,335.2-4,580.3-4,580.62,287.5

-6,868.10.3

66.021,144.421,144.4

0.02,705.1

25,355.1

13,547.15,613.27,933.9

0.0

17,434.217,434.29,494.33,087.7

424.34,427.9

0.00.00.00.00.0

1,071.447.5

2,909.0-9,654.1

Economía

249

Bancos CCVen-cidos CC

Ven-cidos CC

Ven-cidos CC

Ven-cidos CC

Ven-cidos

(Q Mill) (%) (Q Mill) (%) (Q Mill) (%) (Q Mill) (%) (Q Mill) (%)

Bancos NacionalesIndustrialG&T ContinentalDe OccidenteReformadorAgromercantilDel CaféDe Desarrollo RuralDe ExportaciónInternacionalCrédito Hipotecario NacionalDe América CentralUnoCuscatlánInmobiliarioDel QuetzalDe los TrabajadoresCorporativoDe la RepúblicaDel EjércitoNor-OrienteSCIDe ComercioDe AntiguaPrivado Para el DesarrolloAmericanoVivibancoEmpresarialPromotorMetropolitanoGranai & TownsonContinentalDel AgroAgrícola MercantilDe la ConstrucciónMultibancoBancasol

2002

Cuadro Ec 09Cartera de créditos y créditos vencidos según banco

1998 - 2002Q millones y porcentajes1

1998 1999 2000 2001

9.70.93.91.84.36.73.72.93.59.7

15.00.21.80.53.93.86.13.42.7

31.437.1

3.614.5

3.34.03.9

12.997.298.399.9

--------------

26,459.94,590.13,733.72,082.72,065.32,032.11,898.41,297.01,105.31,094.0

676.7658.5626.6592.8526.8502.4488.7389.5364.9313.6305.4302.3255.3171.7135.7126.587.830.0

5.80.3

--------------

7.80.85.72.34.24.44.41.62.29.8

16.80.21.60.56.72.95.15.12.0

29.916.8

5.110.2

4.94.35.00.0

52.064.656.6

--------------

24,787.83,579.23,212.51,823.82,067.32,132.01,803.21,403.71,206.21,167.2

645.7458.0577.2479.5530.9509.0423.1339.2309.3413.8299.0326.4264.9199.6156.296.5

138.9127.921.276.4

--------------

5.41.0

--2.75.86.57.61.74.58.3

19.70.22.31.77.02.17.87.71.4

39.719.2

5.85.42.33.54.80.00.70.51.43.46.1

----------

22,476.22,806.2

--1,493.71,932.82,059.61,479.71,082.81,093.51,169.0

539.7206.6504.8249.8527.2515.8410.8287.2289.1350.3282.5205.3265.0193.3165.3108.396.2

420.3463.2502.9

1,437.61,337.7

----------

6.22.5

--3.04.5

--7.41.4

10.38.5

13.60.66.74.1

10.22.09.07.51.8

42.714.3

5.510.0

1.64.50.73.42.00.41.46.56.53.76.36.5

----

20,797.81,938.6

--1,572.91,175.4

--1,548.0

890.01,043.2

988.7549.679.5

453.5150.0453.9512.5299.8271.7241.5400.3287.0204.6241.4148.1145.395.716.0

393.2333.8546.3

1,517.51,217.71,580.1

887.3614.8

----

4.52.0

--4.92.0

--5.61.55.36.1

17.60.04.9

--10.2

1.34.14.62.0

15.53.01.55.00.0

--0.30.95.80.20.44.33.50.95.84.67.51.8

18,660.91,758.4

--1,393.41,003.2

--1,021.7

493.6983.3796.8486.518.8

497.1--

423.7603.7348.4226.0188.2625.6334.0207.7157.076.8

--80.950.6

168.6233.0359.6

1,418.61,150.41,553.8

842.6585.3434.2139.2

Fuente: Superintendencia de Bancos.CC: Cartera de créditos.1 Porcentaje del monto de créditos totales (vigentes más vencidos).

Economía

250

1997 1998 1999 2000 2001 2002

Total (Q Millones)

TotalAgricultura, ganadería, silvicultura, caza y pescaExplotación de minas y canterasIndustrias manufacturerasElectricidad gas y aguaConstrucciónComercioTransporte y almacenamientoEstablecimientos financieros, bienes inmuebles y serviciosprestados a las empresasServicios comunales, sociales y personalesConsumo, transferencias y otros destinos

Fuente: Superintendencia de Bancos.

Cuadro Ec 10Sistema Bancario: Préstamos y descuentos concedidos según destino económico

1997 - 2002Q millones y porcentajes

23,837.3

100.010.60.2

19.42.42.8

30.51.1

2.33.7

27.0

20,817.2

100.010.00.0

16.42.44.2

29.91.3

1.93.7

30.3

11,679.9

100.06.40.0

10.90.65.6

26.81.0

4.42.8

41.5

8,614.0

100.06.10.24.31.07.6

26.51.5

2.35.8

44.8

9,733.5

100.05.80.03.70.29.9

28.51.8

4.42.0

43.8

9,273.1

100.07.10.08.90.2

10.532.31.6

4.82.5

32.1

Concepto 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Inversión geográfica bruta total 10.5 13.6 12.9 12.9 13.3 13.7

A. Inversión privada 7.0 10.1 9.3 10.2 9.9 10.81. Formación bruta de capital fijo 8.2 9.5 9.7 9.0 8.3 8.9

1.1 Bienes de capital importados 4.3 5.5 5.7 5.3 4.7 5.31.2 Cultivos permanentes 0.3 0.3 0.3 0.3 0.2 0.21.3 Habilitación de tierras 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.21.4 Construcción privada 1.4 1.6 1.7 1.4 1.3 1.31.5 Bienes de capital producidos en el país 2.0 1.9 1.9 1.9 1.9 1.8

2. Variación de existencias -1.1 0.6 -0.4 1.2 1.6 1.9

B. Inversión pública 3.5 3.5 3.5 2.7 3.4 2.82.1 Maquinaria y equipo 0.4 0.4 0.4 0.3 0.4 0.22.2 Construcción de carreteras y obras públicas 3.1 3.1 3.2 2.4 2.9 2.7

Fuente: Banco de Guatemala.

Inversión geográfica bruta1997 - 2002

Porcentaje del PIB

Cuadro Ec_11

Economía

251

1997 1998 1999 2000 2001 2002

A. Ingresos totales1. Ingresos corrientes

1.1 Ingresos tributariosa. Impuestos directosb. Impuestos indirectos

1.2 No tributarios y transferencias2. Ingresos de capital

B. Gastos totales1. Gastos corrientes2. Gastos de capital

C. Balance en cuenta corriente

D. Balance presupuestario

E. Financiamiento total1. Financiamiento externo neto2. Financiamiento interno neto

Fuente: Dirección de Análisis y Estudios Económicos y Fiscales, MINFIN.

Nota: A partir de 2001, se descuentan las devoluciones de crédito fiscal del IVA al sector exportador.

1997 - 2002Porcentaje del PIB

Cuadro Ec 12Situación financiera del Gobierno Central

11.411.410.62.87.80.80.0

12.48.63.8

2.8

-1.0

1.00.90.1

11.111.19.72.37.31.40.0

12.99.23.7

1.8

-1.9

1.92.0

-0.1

11.111.110.12.27.91.00.0

12.99.13.7

1.9

-1.8

1.80.41.3

11.011.09.92.17.71.10.0

13.88.65.2

2.4

-2.8

2.81.51.3

10.310.39.31.97.40.90.1

12.57.94.6

2.3

-2.2

2.21.11.0

9.99.99.42.17.30.50.0

10.76.73.9

3.2

-0.8

0.81.6

-0.8

Economía

252

1997 1998 1999 2000 2001 2002

Total (Q millones)

Total (%)

1. Impuestos directos 1.1 Sobre la Renta 1.2 Sobre inmuebles y otros sobre el patrimonio 1.3 Solidaridad, Extraordinario y Temporal 1.4 Empresas Mercantiles y Agropecuarias

2. Impuestos indirectos2.1 Impuesto al Valor Agregado

a. Domésticob. Importaciones

2.2 Derechos arancelarios a la importación2.3 Distribución de petróleo y sus derivados2.4 Timbres fiscales2.5 Circulación de vehículos2.6 Regalías petroleras e hidrocarburos compartibles2.7 Salida del país2.8 Distribución de bebidas2.9 Tabaco2.10 Distribución de cemento2.11 Otros

Devoluciones de Crédito Fiscal del IVA 1

Fuente: Dirección de Análisis y Estudios Económicos y Fiscales, MINFIN.1 A partir de 2001, se descuentan las devoluciones de crédito fiscal del IVA al sector exportador.

Ingresos tributarios del Gobierno Central1997 - 2002

Q millones y porcentajes

Cuadro Ec 13

19,294.7

100.0

26.413.20.00.0

13.1

73.644.717.527.211.78.31.01.32.00.81.61.40.40.50.0

15,928.7

100.0

24.314.80.10.09.4

75.743.817.126.712.410.21.01.41.81.01.61.50.40.60.0

15,003.0

100.0

22.113.30.10.08.6

77.947.319.427.912.09.31.21.22.60.91.31.40.00.75.6

13,362.6

100.0

21.813.60.10.08.1

78.246.720.126.613.610.51.91.10.00.71.91.30.00.55.4

11,573.4

100.0

20.613.90.10.36.2

79.445.818.926.914.510.92.01.20.20.71.91.70.00.56.4

10,102.6

100.0

22.412.50.29.70.0

77.644.820.624.115.09.21.71.41.40.11.51.80.00.85.2

Economía

253

1997 1998 1999 2000 2001 2002

Gastos totales (Q millones)1 11,518.0 15,517.1 18,728.2 19,109.8 21,327.0 22,541.1

Total (%) 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

A. Gastos corrientes 63.0 63.4 62.4 71.0 71.3 69.61. Remuneraciones 25.0 24.1 23.0 27.0 28.0 28.62. Bienes y servicios 8.8 8.8 8.3 10.5 11.9 9.7

3. Descuentos y bonificaciones 2 4.6 4.8 3.8 4.4 0.1 0.24. Prestaciones a la Seguridad Social 4.2 4.1 4.2 5.3 5.3 5.65. Intereses 7.1 8.8 9.6 9.6 10.7 10.1

5.1 Deuda interna 4.0 5.7 5.8 5.1 6.5 4.95.2 Deuda externa 3.1 3.1 3.7 4.5 4.3 5.2

a. Préstamos 3.1 2.5 3.1 4.0 3.8 3.6b. Bonos 0.0 0.5 0.6 0.5 0.5 1.6

6. Transferencias 13.4 12.8 13.5 14.3 15.2 15.56.1 Resto del Gobierno 5.4 5.2 5.5 3.1 4.7 9.56.2 Sector privado 6.7 5.9 6.5 9.8 9.4 4.66.3 Sector externo 1.3 1.7 1.5 1.5 1.2 1.4

B. Gastos de Capital 37.0 36.6 37.6 29.0 28.7 30.41. Inversión real directa 15.5 13.9 13.3 11.3 9.8 10.22. Inversión financiera 4.7 7.8 8.6 0.3 1.3 1.03. Transferencias 16.7 14.9 15.7 17.4 17.7 19.2

3.1 Resto del Gobierno 16.2 14.5 14.8 15.0 15.6 16.53.2 Sector privado y externo 0.5 0.4 0.9 2.4 2.0 2.7

Fuente: Dirección de Análisis y Estudios Económicos y Fiscales, MINFIN.1 Según cuenta financiera.2 A partir de 2001, el rubro de gasto descuentos y bonificaciones no incluye devoluciones de crédito fiscal del IVA.

Estructura del gasto del Gobierno Central1997 - 2002

Q millones y porcentajes

Cuadro Ec 14

Economía

254

1997 1998 1999 2000 2001 2002

Ejecución del Presupuesto de Gastos 11,843.1 15,929.9 19,282.1 19,802.2 22,179.3 23,512.2

Amortizaciones de deuda pública 325.1 412.9 553.8 692.4 852.2 971.2

Total según cuenta financiera 11,518.0 15,517.1 18,728.3 19,109.8 21,327.0 22,541.0

Total según cuenta financiera (%) 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

1. Administración gubernamental 17.7 16.6 15.9 16.4 13.2 13.5

Organismo Legislativo 0.7 0.2 0.6 0.7 0.6 0.6

Organismo Judicial 4.0 3.6 3.6 4.0 4.4 4.2

Dirección Gubernamental 2.0 0.9 0.8 0.2 0.1 0.1

Relaciones Exteriores 1.1 0.5 0.6 1.2 1.1 1.0

Administración Fiscal 7.9 7.9 7.0 7.1 3.7 3.9

Auditoría y Control 0.3 0.3 0.3 0.3 0.4 0.4

Servicios Generales 1.3 2.2 2.9 2.7 2.8 3.3

Otras Actividades de Administración 0.5 0.8 0.1 0.1 0.1 0.0

2. Defensa y seguridad interna 10.7 9.5 9.6 11.4 12.7 10.5

Defensa 5.7 5.1 4.4 5.7 6.6 4.7

Seguridad Interna 5.0 4.4 5.2 5.7 6.1 5.8

3. Servicios sociales 43.5 46.0 44.1 45.7 48.9 50.8

Salud y Asistencia Social 7.8 7.6 8.5 8.2 8.2 7.9

Trabajo y Previsión Social 6.8 6.8 6.4 8.0 8.2 7.6

Educación 15.5 15.8 16.5 17.6 19.1 18.8

Cultura y Deportes 1.1 1.1 1.0 1.3 1.4 1.6

Ciencia y Tecnología 0.1 0.0 0.0 0.0 0.3 0.0

Agua y Saneamiento 2.0 1.2 1.6 1.8 1.7 1.6

Vivienda 0.6 4.3 2.1 0.1 0.6 0.8

Desarrollo Urbano y Rural 9.1 7.8 7.0 6.5 8.6 11.1

Medio Ambiente 0.6 0.1 0.2 0.6 0.6 0.7

Otras Actividades de Servicios Sociales 0.0 1.2 0.7 1.7 0.2 0.7

4. Servicios económicos 21.0 19.2 20.8 16.9 14.5 15.1

Minería e Hidrocarburos 0.0 0.1 0.1 0.1 0.2 0.1

Energía 1.0 1.2 0.9 2.3 0.2 0.1

Comunicaciones 2.4 0.4 0.3 0.4 0.3 0.4

Transporte 15.2 13.4 13.1 10.3 8.9 9.5

Industria y Comercio 0.2 0.4 0.6 0.8 0.5 0.6

Turismo 0.0 0.3 0.2 0.3 0.2 0.2

Agropecuario 2.2 2.6 3.2 2.4 4.1 3.7

Financieras y Seguros 0.0 0.0 2.2 0.1 0.1 0.4

Otras Actividades de Servicios Económicos 0.0 0.8 0.0 0.0 0.0 0.1

5. Deuda pública 7.1 8.8 9.6 9.6 10.7 10.1

Intereses, Comisiones y Otros Gastos 7.1 8.8 9.6 9.6 10.7 10.1

Fuente: Dirección de Análisis y Estudios Económicos y Fiscales, MINFIN.

Cuadro Ec 15Gasto público del Gobierno Central según finalidad y función

1997 - 2002Q millones y porcentajes

Economía

255

1997 1998 1999 2000 2001 2002

Total según cuenta financiera (Q millones)

Total según cuenta financiera (%)Presidencia de la RepúblicaRelaciones ExterioresGobernaciónDefensa NacionalFinanzas PúblicasEducaciónSalud Pública y Asistencia SocialTrabajo y Previsión SocialEconomíaAgricultura, Ganadería y AlimentaciónComunicaciones, Infraestructura y ViviendaEnergía y MinasCultura y DeportesSecretarías

Medio Ambiente y Recursos Naturales1

Obligaciones del Estado a Cargo del TesoroIntereses, Comisiones y Otros Gastos de la DeudaPúblicaContraloría General de CuentasProcuraduría General de la Nación

Fuente: Dirección de Análisis y Estudios Económicos y Fiscales, MINFIN.1 El MMARN inició labores en 2001.

Gasto público del Gobierno Central según entidad1997 - 2002

Q millones y porcentajes

Cuadro Ec 16

22,541.1

100.01.01.05.95.50.9

14.06.80.21.03.68.60.20.7

10.30.1

29.6

10.1

0.40.1

21,327.0

100.00.91.06.27.30.9

14.47.10.20.54.17.50.20.69.10.1

28.6

10.7

0.40.1

19,109.8

100.01.01.15.96.40.9

13.36.50.20.72.08.20.20.69.80.0

33.2

9.6

0.30.1

18,728.2

100.00.61.15.54.91.2

11.46.40.20.72.9

13.50.20.6

13.00.0

27.8

9.6

0.30.1

15,517.1

100.01.21.04.75.82.2

10.96.10.20.42.2

14.30.20.6

11.50.0

29.6

8.8

0.30.1

11,518.0

100.01.21.25.07.02.5

11.17.00.11.02.4

12.70.30.48.40.0

32.2

7.1

0.30.1

Economía

256

2 Incluye Educación, Ciencia y Tecnología, y Cultura y Deportes, según clasificación del Ministerio de Finanzas Públicas.3 El compromiso de los Acuerdos de Paz para 1999 fue reducir en 33% el presupuesto con respecto del PIB. A partir del 2000 las metasson indicativas ya que no existe compromiso para este sector.

Fuente: Dirección de Análisis y Estudios Económicos y Fiscales, MINFIN.1 Incluye Salud Pública, Agua y Saneamiento y Medio Ambiente, según clasificación del Ministerio de Finanzas Públicas.

1997 1998 1999 2000 2001 2002

Salud y asistencia social1

Presupuesto de Estado ejecutadoMetaPresupuesto de Estado (% PIB)Meta (% PIB)

Educación, ciencia y cultura2

Presupuesto de Estado ejecutadoMetaPresupuesto de Estado (% PIB)Meta (% PIB)

Seguridad internaPresupuesto de Estado ejecutadoMetaPresupuesto de Estado (% PIB)Meta (% PIB)

Organismo Judicial y Corte de ConstitucionalidadPresupuesto de Estado ejecutadoMetaPresupuesto de Estado (% PIB)Meta (% PIB)

ViviendaPresupuesto de Estado ejecutadoMetaPresupuesto de Estado (% Ingresos tributarios)Meta (% Ingresos tributarios)

Ministerio PúblicoPresupuesto de Estado ejecutadoMetaPresupuesto de Estado (% PIB)Meta (% PIB)

Defensa Nacional3

Presupuesto de Estado ejecutadoMetaPresupuesto de Estado (% PIB)Meta (% PIB)

Cuadro Ec 17Metas y ejecución sectorial: Compromisos presupuestarios de los Acuerdos de Paz

1997 - 2002Q millones y porcentajes

2,313.72,325.8

1.31.3

4,597.94,376.0

2.52.5

1,307.0896.0

0.70.5

511.0473.5

0.30.3

171.5281.6

0.91.5

360.5282.0

0.20.2

1,238.71,194.5

0.70.7

2,243.22,131.7

1.41.3

4,445.24,010.2

2.72.5

1,300.6820.7

0.80.5

547.4428.9

0.30.3

131.3264.1

0.81.5

332.9254.8

0.20.2

1,546.31,064.4

0.90.7

2,003.21,948.1

1.31.3

3,629.23,665.4

2.42.5

1,092.4750.8

0.70.5

477.0391.5

0.30.3

10.6228.5

0.11.5

244.8234.0

0.20.2

1,225.4977.3

0.80.7

1,931.91,598.8

1.41.2

3,285.33,119.7

2.42.3

982.6639.0

0.70.5

399.4333.2

0.30.2

393.9209.2

3.11.5

200.2199.6

0.10.1

913.6891.2

0.70.7

1,386.11,340.4

1.11.1

2,617.22,673.2

2.12.2

683.9547.5

0.60.4

364.3285.5

0.30.2

667.7173.6

5.81.5

191.6170.0

0.20.1

894.3957.7

0.70.8

1,132.91,093.2

1.11.0

1,908.72,056.8

1.81.9

571.6417.6

0.50.4

289.9214.0

0.30.2

68.0151.5

0.71.5

149.5127.4

0.10.1

801.3950.5

0.70.9

Infraestructura

257

2001 2002 2001 2002 2001 1 2002

Total del país 5,193 5,466 5,890 8,578 3,332 2,935

Guatemala 482 559 270 193 42 38

El Progreso 178 178 58 58 12 19

Sacatepéquez 106 106 50 50 0 --

Chimaltenango 176 176 212 212 359 363

Escuintla 436 436 385 385 0 --

Santa Rosa 241 247 252 252 140 103

Sololá 212 212 99 99 104 102

Totonicapán 98 98 134 134 358 317

Quetzaltenango 285 285 165 165 190 167

Suchitepéquez 316 322 261 255 3 6

Retalhuleu 168 168 54 54 4 24

San Marcos 260 260 498 498 262 223

Huehuetenango 208 208 485 485 424 364

Quiché 160 160 391 391 419 319

Baja verapaz 92 135 227 184 164 187

Alta verapaz 155 126 685 714 246 204

Petén 431 566 602 467 0 --

Izabal 255 255 183 183 -- --

Zacapa 246 261 225 210 18 16

Chiquimula 245 245 245 245 136 109

Jalapa 88 108 198 198 355 284Jutiapa 355 355 211 211 97 91

Fuente: División de Mantenimiento, Administración, COVIAL.1 Aproximación.

Cuadro In 01

Longitud de la red vial según tipo de rodadura por departamento

2001 y 2002

Kilómetros

DepartamentoAsfalto Terracería Caminos rurales

Infraestructura

258

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Índice de electrificación (%)

Total de usuariosEmpresa Eléctrica de GuatemalaDistribuidora de Electricidad deOccidenteDistribuidora de Electricidad deOriente

Fuente: Comisión Nacional de Energía Eléctrica.1 Usuarios se refiere a contratos de servicio.

Cuadro In 02Índice de electrificación y número de usuarios por distribuidor de energía eléctrica

Porcentaje y miles de usuarios11996 - 2002

85.0

1,674.0648.0

666.0

360.0

80.0

1,632.7632.7

648.7

351.3

75.2

1,422.0608.9

530.2

282.9

64.3

1,274.3564.7

460.1

249.5

60.1

1,158.0526.6

409.4

222.0

56.4

1,058.8494.2

364.6

200.1

53.3

975.2476.4

319.8

179.1

Empleo

259

Características 1989 2000 2002

PEA (millones de personas) 2.9 4.6 4.9

Tasa de participación 49.7 59.3 60.7Hombres 76.9 78.9 80.1Mujeres 24.5 41.2 42.7

Nota: Para personas de 10 años y más. Véase glosario de términos estadísticos.Fuente: Elaborado con datos de ENS 1989, ENCOVI 2000 y ENEI 2002 (2a fase, ago-sept).

Cuadro Lb 01

Resumen: Indicadores básicos1989, 2000 y 2002

Porcentajes

Empleo

Ocupados en el sector formal 33.3 32.5 28.7Hombres 34.3 35.4 30.9Mujeres 30.2 27.3 24.7Urbano 43.9 42.7 43.0Rural 26.5 25.3 19.6Indígena 15.4 21.7 17.2No-indígena 43.6 40.2 37.9

Tasa de desempleo abierto 2.0 5.6 3.1Hombres 1.6 4.3 2.5Mujeres 3.2 7.7 4.0Urbano 3.4 6.6 5.0Rural 1.1 4.8 1.8Indígena 0.5 5.0 1.6No-indígena 2.9 6.0 4.2

Tasa de subempleo visible 24.0 8.7 13.8Hombres 22.9 7.6 13.8Mujeres 27.2 10.6 13.9Urbano 25.8 10.5 14.6Rural 22.8 7.3 13.3Indígena 19.3 7.1 10.1No-indígena 26.5 9.8 16.7

Ocupados no remunerados 16.5 19.5 22.8Hombres 17.4 17.3 19.9Mujeres 14.1 23.7 28.0Urbano 6.8 10.3 10.1Rural 22.8 26.2 30.9Indígena 26.7 26.2 30.6No-indígena 10.7 14.8 16.5

Empleo

260

Hombre Mujer Total Hombre Mujer Total Hombre Mujer Total

Total nacionalTasa de participación 81.0 42.3 60.9 80.1 42.7 60.7 83.3 44.5 63.1Tasa específica de ocupación 97.6 95.7 96.9 97.5 96.0 96.9 97.3 95.9 96.8Tasa bruta de ocupación 79.0 40.5 59.0 78.1 41.0 58.8 81.0 42.7 61.1Tasa de desempleo abierto total 2.5 4.3 3.1 2.5 4.0 3.1 2.7 4.1 3.2Tasa de desempleo oculto 4.3 22.4 11.7 4.1 21.3 11.2 4.0 22.7 11.8Tasa de desempleo abierto activo 1.6 2.3 1.8 2.1 2.4 2.2 2.0 2.2 2.1Tasa de desempleo abierto pasivo 0.9 2.1 1.3 0.4 1.6 0.9 0.7 1.9 1.1Tasa de subempleo visible 15.2 14.5 15.0 13.8 13.9 13.8 13.8 17.1 15.1

Urbano metropolitanoTasa de participación 75.5 52.8 63.4 72.6 51.1 61.1 72.8 52.5 62.0Tasa específica de ocupación 94.5 92.0 93.4 93.6 92.9 93.3 92.8 91.2 92.1Tasa bruta de ocupación 71.3 48.5 59.2 68.0 47.5 57.0 67.6 47.9 57.1Tasa de desempleo abierto total 5.6 8.0 6.6 6.4 7.1 6.7 7.2 8.8 7.9Tasa de desempleo oculto 7.8 19.7 13.5 5.4 14.8 9.8 8.7 17.5 12.9Tasa de desempleo abierto activo 4.1 6.2 5.0 5.4 5.3 5.4 5.0 5.0 5.0Tasa de desempleo abierto pasivo 1.5 1.9 1.6 0.9 1.8 1.3 2.2 3.8 2.9Tasa de subempleo visible 19.1 17.6 18.4 13.9 12.2 13.1 16.7 18.8 17.7

Resto urbanoTasa de participación 71.9 48.9 60.0 78.9 48.2 61.0 78.1 51.4 64.2Tasa específica de ocupación 96.9 95.8 96.4 92.3 96.0 96.7 96.3 94.3 95.5Tasa bruta de ocupación 70.0 46.9 57.8 72.8 46.3 59.0 75.2 48.5 61.4Tasa de desempleo abierto total 3.1 4.2 3.6 2.7 4.0 3.3 3.7 5.7 4.5Tasa de desempleo oculto 7.8 18.8 12.8 6.0 18.7 11.7 6.6 20.9 13.1Tasa de desempleo abierto activo 2.2 2.3 2.2 2.2 1.3 1.8 2.8 3.6 3.2Tasa de desempleo abierto pasivo 0.9 1.9 1.4 0.6 2.7 1.5 0.9 2.0 1.3Tasa de subempleo visible 16.6 18.0 17.2 15.5 16.8 16.0 15.0 16.4 15.6

RuralTasa de participación 85.7 36.7 60.3 84.2 38.1 60.4 88.2 39.5 63.1Tasa específica de ocupación 98.6 97.4 98.2 98.6 97.4 98.2 98.7 98.7 98.7Tasa bruta de ocupación 84.5 35.7 59.3 83.0 37.1 59.3 87.1 39.0 62.3Tasa de desempleo abierto total 1.4 2.6 1.8 1.4 2.6 1.8 1.3 1.3 1.3Tasa de desempleo oculto 2.2 25.1 10.8 3.2 24.9 11.5 1.9 25.6 11.1Tasa de desempleo abierto activo 0.7 0.4 0.6 1.2 1.5 1.3 1.0 0.3 0.8Tasa de desempleo abierto pasivo 0.7 2.2 1.2 0.3 1.1 0.5 0.3 1.0 0.5Tasa de subempleo visible 13.8 11.5 13.1 13.2 13.4 13.3 12.8 16.7 14.0

Fuente: Encuesta Nacional de Empleo e Ingresos, ENEI 2002.

Cuadro Lb 02Empleo: Indicadores recientes

2002Porcentajes

Notas: ENEI (1a fase, mayo-junio), ENEI (2a fase, ago-sept) y ENEI (3a fase, oct-nov). Población de 10 años y más.Véase glosario de términos estadísticos.

ENEI (3)Tasas ENEI (1) ENEI (2)

Empleo

261

Características 1989 2000 2002

Población ocupada (miles) 2,839.9 4,405.5 4,791.5

Rama de actividadAgricultura 49.9 39.0 40.1Industria 13.7 13.7 15.5Comercio 13.2 21.7 21.8Servicios 16.0 17.0 11.9Otros 7.2 8.5 10.7Total 100.0 100.0 100.0

Tipo de ocupaciónAdministración pública y privada 5.2 5.5 2.5Profesionales y técnicos 2.6 6.8 7.1Empleados de oficina 3.2 5.0 3.2Comerciantes, vendedores y similares 9.8 27.4 17.4Trabajadores en labores agropecuarias 48.7 42.8 15.6Trabajadores de la industria y la artesanía 16.4 21.0 21.9Trabajadores no calificados 4.4 54.7 32.2Otros 9.6 0.1 0.0Total 100.0 100.0 100.0

Categoría ocupacionalEmpleado público 7.3 4.5 3.9

Empleado privado 1 41.3 43.7 37.0Trabajador por cuenta propia 33.4 27.6 31.1Patrón o empleador 1.5 4.6 5.2Trabajador familiar sin pago 16.5 18.1 22.5Trabajador no familiar sin pago 0.0 1.4 0.4Total 100.0 100.0 100.0

Fuente: Elaborado con datos de ENS 1989, ENCOVI 2000 y ENEI 2002 (2a fase, ago-sept).

Nota: Población de 10 años y más. Véase glosario de términos estadísticos.1 Incluye jornaleros y los empleados domésticos.

1989, 2000 y 2002

Población ocupada por rama de actividad, tipo de ocupación y categoría ocupacionalCuadro Lb 03

Porcentajes

Empleo

262

Hombres Mujeres Hombres Mujeres Hombres Mujeres

Población ocupada (miles) 2,123.4 716.4 2,857.5 1,548.0 3,053.2 1,738.3

Rama de actividadAgricultura 61.3 16.0 50.6 17.7 51.4 20.3Industria 10.4 23.2 10.1 20.3 10.4 24.6Comercio 8.0 28.7 14.0 35.7 17.1 30.0Servicios 11.0 30.9 12.6 25.1 6.5 21.4Otros 9.3 1.2 12.5 1.2 14.7 3.8Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

Tipo de ocupaciónAdministración pública y privada 3.8 9.3 1.7 2.1 2.6 2.3Profesionales y técnicos 2.4 3.3 6.2 7.8 5.5 9.9Empleados de oficina 2.3 6.0 2.0 3.6 2.7 4.2Comerciantes, vendedores y similares 5.7 21.9 9.5 28.2 11.2 28.4Trabajadores en labores agropecuarias 60.1 15.0 24.9 4.4 21.8 4.8Trabajadores de la industria y la artesanía 14.6 21.6 21.2 20.7 20.9 23.6Trabajadores no calificados 5.3 1.8 34.3 33.2 35.3 26.7Otros 5.8 20.9 0.2 0.0 0.1 0.0Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

Categoría ocupacionalEmpleado público 6.8 9.0 4.3 4.7 3.6 4.5

Empleado privado1 40.9 42.4 47.8 36.3 41.3 29.5Trabajador por cuenta propia 33.4 33.4 26.0 30.6 28.7 35.2Patrón o empleador 1.6 1.1 4.6 4.6 6.5 2.8Trabajador familiar sin pago 17.4 14.1 15.9 22.1 19.7 27.3Trabajador no familiar sin pago 0.0 0.0 1.4 1.6 0.2 0.7Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

Fuente: Elaborado con datos de ENS 1989, ENCOVI 2000 y ENEI 2002 (2a fase, ago-sept).

Nota: Población de 10 años y más. Véase glosario de términos estadísticos.1 Incluye jornaleros y los empleados domésticos.

Población ocupada por rama de actividad, tipo de ocupación y categoría ocupacional según sexoCuadro Lb 04

1989, 2000 y 2002

Características1989 2000 2002

Porcentajes

Empleo

263

IndígenaNo-

indígena IndígenaNo-

indígena IndígenaNo-

indígena

Población ocupada (miles) 1,036.7 1,803.1 1,821.4 2,584.1 2,146.7 2,644.8

Rama de actividadAgricultura 69.1 38.8 51.9 30.0 52.0 30.5Industria 12.3 14.5 14.2 13.3 18.0 13.6Comercio 8.8 15.7 18.6 23.8 16.3 26.2Servicios 6.1 21.7 8.9 22.7 7.4 15.5Otros 3.7 9.2 6.3 10.1 6.4 14.2Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

Tipo de ocupaciónAdministración pública y privada 1.2 7.5 1.0 2.5 1.2 3.5Profesionales y técnicos 0.6 3.8 3.0 9.4 3.3 10.2Empleados de oficina 0.4 4.9 0.9 3.7 0.9 5.1Comerciantes, vendedores y similares 7.6 11.1 12.4 18.6 13.9 20.3Trabajadores en labores agropecuarias 69.0 37.0 23.7 13.5 20.4 11.7Trabajadores de la industria y la artesanía 14.1 17.7 21.4 20.7 22.1 21.7Trabajadores no calificados 2.6 5.4 37.4 31.4 38.2 27.4Otros 4.5 12.6 0.1 0.1 0.0 0.1Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

Categoría ocupacionalEmpleado público 2.2 10.3 2.2 6.1 2.4 5.2

Empleado privado1 26.0 50.0 36.2 49.0 25.6 46.3Trabajador por cuenta propia 44.6 26.9 32.4 24.3 36.7 26.5Patrón o empleador 0.4 2.1 3.1 5.7 4.7 5.5Trabajador familiar sin pago 26.7 10.7 24.7 13.5 30.5 15.9Trabajador no familiar sin pago 0.0 0.0 1.5 1.4 0.1 0.6Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

Fuente: Elaborado con datos de ENS 1989, ENCOVI 2000 y ENEI 2002 (2a fase, ago-sept).

Nota: Población de 10 años y más. Véase glosario de términos estadísticos.1 Incluye jornaleros y los empleados domésticos.

Población ocupada por rama de actividad, tipo de ocupación y categoría ocupacional según etnicidad1989, 2000 y 2002

Cuadro Lb 05

Características1989 2000 2002

Porcentajes

Empleo

264

Cuadro Lb 06

Población ocupada según rama de actividad por nivel de escolaridad

2002Porcentajes

Nivel de escolaridad Agricultura Industria Comercio Servicios Otros Total

TotalNinguno 56.7 14.9 13.6 9.7 5.1 100.0Primaria 46.1 16.4 20.9 6.5 10.1 100.0Secundaria 11.7 16.0 34.4 23.3 14.6 100.0Superior 3.8 7.2 23.1 34.6 31.4 100.0Total 40.1 15.5 21.8 11.9 10.7 100.0

HombresNinguno 77.7 2.4 6.4 4.8 8.8 100.0Primaria 55.8 11.6 15.5 2.7 14.3 100.0Secundaria 17.5 17.2 32.6 14.4 18.3 100.0Superior 5.9 8.7 26.1 27.2 32.1 100.0Total 51.4 10.4 17.1 6.5 14.7 100.0

MujeresNinguno 28.5 31.8 23.3 16.4 0.0 100.0Primaria 25.2 26.9 32.5 14.6 0.8 100.0Secundaria 3.1 14.4 37.1 36.4 9.1 100.0Superior 0.2 4.4 17.6 47.6 30.1 100.0Total 20.3 24.6 30.0 21.4 3.8 100.0

Fuente: Elaborado con datos de ENEI 2002 (2a fase, ago-sept).Nota: Población de 10 años y más. Véase glosario de términos estadísticos.

Empleo

265

Hombre Mujer Total Hombre Mujer Total Hombre Mujer Total

Total 414 356 400 397 250 345 376 282 344

ÁreaUrbana 611 427 543 585 325 475 592 387 507Rural 304 235 293 256 146 225 231 150 209

EtnicidadIndígena 266 163 247 247 149 215 235 158 209No-indígena 497 417 474 487 303 420 472 362 434

Rama de actividadAgricultura 288 154 280 215 204 214 182 84 173Industria 496 224 387 429 167 300 412 200 299Comercio 670 468 565 505 212 343 542 260 415Servicios 634 407 525 571 229 363 524 323 390

Categoría ocupacionalEmpleado público 607 712 639 741 534 664 741 617 689Empleado privado 285 245 275 455 352 426 477 423 460Jornalero o peón n. d. n. d. n. d. 172 186 174 182 135 178Empleado doméstico n. d. n. d. n. d. 298 178 187 285 178 182Dueño o patrón de empresa 2,591 2,012 2,482 952 337 727 796 623 762Trabajador por cuenta propia 451 341 423 324 159 249 232 143 195

Fuente: Elaboración con datos de ENS 1989, ENCOVI 2000, ENEI 2002 (2a fase, ago-sept) y Banguat.Nota: Población de 15 años y más.1 Incluye ingresos monetarios y no monetarios debidos a actividades económicas ajustados según el IPC a precios de 1989.

2000 2002

Quetzales de 1989

Cuadro Lb 07

1989, 2000 y 2002

Características1989

Ingreso1 promedio según distintas categorías

Empleo

266

1989 2000 2002 1989 2000 2002 1989 2000 2002

Total 63.1 61.7 65.8 68.2 71.6 73.3 64.4 65.2 68.6

ÁreaUrbano 48.6 48.7 49.2 62.7 63.1 61.6 54.0 55.0 54.5Rural 70.5 69.9 75.8 76.4 81.3 84.4 71.6 73.3 78.6

EtnicidadIndígena 81.4 73.6 79.4 90.4 83.3 84.9 83.3 77.0 81.4No-indígena 52.2 53.8 55.6 59.7 64.1 64.6 54.3 57.5 58.9

Grupo etario15 a 24 64.0 59.7 66.7 63.9 66.0 66.9 64.0 61.9 66.825 a 39 59.6 58.2 62.9 62.8 70.4 72.7 60.4 62.7 66.540 a 64 66.5 67.3 68.9 80.0 78.9 81.9 69.8 71.3 73.6

Nivel educativoNinguno 76.1 74.1 77.3 88.9 87.0 91.7 79.6 79.6 83.5Primaria 62.6 65.4 70.3 72.9 75.9 79.4 64.7 68.6 73.1Secundaria 38.2 45.3 51.2 36.8 50.6 52.0 37.6 47.4 51.5Superior 25.1 29.9 35.9 12.5 33.0 26.2 20.8 31.0 32.5

Rama de actividadAgricultura 73.6 75.5 79.4 52.5 66.8 79.6 72.0 74.1 79.4Industria 45.4 40.5 51.7 73.4 69.7 75.8 57.3 55.5 65.0Comercio 68.9 60.4 65.8 85.3 82.2 84.4 77.9 73.1 75.0Servicios 37.0 44.2 51.0 58.3 65.4 61.9 47.3 56.0 58.0

Fuente: Elaboración con datos de ENS 1989, ENCOVI 2000, ENEI 2002 (2a fase, ago-sept).1 Sector informal: véase glosario de términos estadísticos. Se consideraron personas de 15 a 64 años.

Cuadro Lb 08

TotalHombres Mujeres

1989, 2000 y 2002Porcentajes

Población ocupada en el sector informal 1 según distintas categorías

Empleo

267

Salario mínimo 1997 1998 1999 2000 2001 2002

En USD diariosActividades agrícolas 2.59 2.61 2.52 2.80 3.14 3.55Actividades no-agrícolas 2.85 2.88 2.78 3.09 3.46 3.88Panificadores calificados 5.17 5.22 5.04 5.09 4.91 5.48

En quetzales diariosActividades agrícolas 15.95 17.86 19.65 21.62 25.08 27.50Actividades no-agrícolas 17.60 19.71 21.68 23.85 27.67 30.00Panificadores calificados 31.90 35.73 39.30 39.30 39.30 42.44

Tasa de variación1

Actividades agrícolas 0.0 12.0 10.0 10.0 16.0 9.6Actividades no-agrícolas 0.0 12.0 10.0 10.0 16.0 8.4Panificadores calificados 0.0 12.0 10.0 0.0 0.0 8.0

Fuente: Ministerio de Trabajo.1 Del valor en quetzales.

1997 - 2002Salarios mínimos según tipo de actividad

Cuadro Lb_10

Quetzales, US dólares y tasas de variación

Rama de actividad 1980 1985 1990 1995 2000 2001 2002

Miles de trabajadores 755.5 631.7 785.8 855.6 908.1 927.8 953.1% PEA 39.4 28.4 30.3 27.8 24.6 24.5 24.5

Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0Agricultura, silvicultura, caza y pesca 49.4 37.0 35.5 26.2 18.6 16.4 15.3Explotación de minas y canteras 0.5 0.3 0.4 0.3 0.3 0.3 0.2Industrias manufactureras 11.0 12.4 13.2 16.6 20.3 20.8 20.6Construcción 3.7 2.2 2.3 2.3 2.3 2.3 2.5Electricidad, agua y servicios sanitarios 1.8 2.1 1.6 1.1 1.1 1.1 1.1Comercio 1 7.8 9.2 10.7 14.0 15.6 16.1 16.6Transporte,almacenaje y comunicaciones 2.9 3.2 2.7 3.2 3.2 3.4 3.3Servicios 2

23.0 33.6 33.5 36.1 38.7 39.6 40.4

Fuente: Banco de Guatemala sobre la base de estimaciones del IGSS.1 Incluye banca y seguros.2 Incluye adminstración pública.

Trabajadores cotizantes al IGSS según rama de actividad1980, 1985, 1990, 2000-2002

Miles de trabajadores y porcentajes

Cuadro Lb 09

Población

268

Región y departamento 1994 2002

Total país 8,331,874 11,237,196

Región I, Metropolitana 1,813,825 2,541,581Guatemala 1,813,825 2,541,581

Región II, Norte 699,257 992,161Alta Verapaz 543,777 776,246Baja Verapaz 155,480 215,915

Región III, Nororiente 749,328 956,448El Progreso 108,400 139,490Izabal 253,153 314,306Zacapa 157,008 200,167Chiquimula 230,767 302,485

Región IV, Suroriente 751,129 933,381Santa Rosa 246,698 301,370Jalapa 196,940 242,926Jutiapa 307,491 389,085

Región V, Central 881,994 1,232,898Sacatepéquez 180,647 248,019Chimaltenango 314,813 446,133Escuintla 386,534 538,746

Región VI, Suroccidente 2,139,414 2,711,938Sololá 222,094 307,661Totonicapán 272,094 339,254Quetzaltenango 503,857 624,716Suchitepéquez 307,187 403,945Retalhuleu 188,764 241,411San Marcos 645,418 794,951

Región VII, Noroccidente 1,072,043 1,502,054Huehuetenango 634,374 846,544Quiché 437,669 655,510

Región VIII, Petén 224,884 366,735Petén 224,884 366,735

Fuente: Censos de población 1994 y 2002.

Cuadro Pb 01Población según región y departamento

1994 y 2002Número de habitantes

Población

269

Características 1987 1995 1998/99 2002

Total 5.6 5.1 5.0 4.4

ÁreaUrbana 4.1 3.8 4.1 3.4Rural 6.5 6.2 5.8 5.2

EtnicidadIndígena n/d 6.8 6.2 6.1No-indígena n/d 4.3 4.6 3.7

RegiónMetropolitana 4.0 3.9 4.3 3.2Norte 7.2 6.7 5.5 6.5Nororiente 5.3 5.1 5.4 4.7Suroriente 5.8 5.7 5.1 4.4Central 5.8 5.3 5.0 4.2Suroccidente 6.3 5.5 5.3 5.0Noroccidente 6.8 6.8 6.2 5.5Petén n/d n/d 6.8 5.8

Fuente: Encuestas Nacionales de Salud Materno Infantil, 1987, 1995, 1998/99 y 2002.

Tasa Global de Fecundidad1987, 1995, 1998/99 y 2002

Cuadro Pb 02

Número de hijos

Ninguno Primaria Secundaria Superior Total

Notas: Excluidos los que no respondieron.

Cuadro Pb 03

2002

Porcentajesegún edad

Nivel educativo cuando migraron

Fuente: Encuesta Nacional sobre Emigración Internacional de Guatemaltecos, Organización Internacional para lasMigraciones, OIM.

Porcentajes

Sexo y grupos deedad

Nivel de escolaridad de la población guatemalteca residente en el extranjero,según sexo y grupo etario

Población

270

54.455.951.257.859.0

56.839.254.160.559.3

48.278.243.250.358.8

3.72.31.75.5

28.6

3.84.01.95.5

24.7

3.50.01.35.5

31.0

100.01.6

51.942.50.5

100.01.2

52.543.10.2

100.02.5

50.440.71.0

100.0100.0100.0100.0100.0

100.0100.0100.0100.0100.0

100.0100.0100.0100.0100.0

0.60.00.30.90.0

0.60.00.21.10.0

0.50.00.70.30.0

41.341.846.735.812.4

38.956.743.832.915.9

47.821.854.843.910.2

Total7 a 1415 a 2425 a 5960 o más

Hombres7 a 1415 a 2425 a 5960 o más

Mujeres7 a 1415 a 2425 a 5960 o más

Población

271

Personas % Personas % Personas %

Total 899.8 100.0 337.3 100.0 1,237.3 100.0

Estados Unidos 862.6 95.9 309.8 91.8 1,172.4 94.8Los Ángeles, CA 266.3 29.6 112.9 33.5 379.2 30.6Nueva York, NY 91.0 10.1 28.9 8.6 120.0 9.7Miami, FL 71.5 7.9 20.0 5.9 91.4 7.4Washington, DC 50.6 5.6 13.1 3.9 63.7 5.1Houston, TX 34.2 3.8 11.6 3.4 45.8 3.7Chicago, IL 21.1 2.3 9.8 2.9 30.9 2.5Norfolk, VA 21.3 2.4 7.7 2.3 29.0 2.3Dallas, TX 20.2 2.2 6.3 1.9 26.5 2.1Portland, OR 14.0 1.6 5.2 1.5 19.2 1.6Otras ciudades de Texas 13.9 1.5 4.8 1.4 18.7 1.5Boston, MA 13.6 1.5 4.7 1.4 18.3 1.5Trenton, NJ 14.3 1.6 3.2 0.9 17.5 1.4Otras ciudades de Georgia 11.7 1.3 1.5 0.4 13.1 1.1Las Vegas, NV 9.5 1.1 2.9 0.9 12.4 1.0Charlotte, NC 9.2 1.0 2.9 0.8 12.0 1.0Atlanta, GA 9.6 1.1 2.3 0.7 11.9 1.0San Francisco, CA 8.1 0.9 2.4 0.7 10.5 0.9Phoenix, AZ 3.6 0.4 2.7 0.8 6.3 0.5Filadelfia, PA 4.2 0.5 1.9 0.6 6.1 0.5Denver, CO 3.2 0.4 1.6 0.5 4.9 0.4Otras ciudades 108.8 12.1 37.0 11.0 145.8 11.8NS/NR 62.7 7.0 26.4 7.8 89.0 7.2

México 18.1 2.0 8.2 2.4 26.3 2.1Canadá 8.2 0.9 7.3 2.2 15.4 1.2Belice 1.4 0.2 2.6 0.8 4.0 0.3Otro país centroamericano 1.9 0.2 3.0 0.9 4.9 0.4Otro país del mundo 6.2 0.7 5.3 1.6 11.6 0.9NS/NR 1.4 0.2 1.2 0.3 2.6 0.2

Fuente: Encuesta Nacional sobre Emigración Internacional de Guatemaltecos, 2002. Organización Internacional para las Migraciones,OIM.NS/NR: No sabe / No responde.

Población guatemalteca residente en el extranjero según país y ciudad de residenciaCuadro Pb 04

2002

Hombres Mujeres Total País y ciudad de residencia

Miles de personas y porcentajes

Medio Ambiente

272

AltitudPrecipitación

pluvial Humedad

relativaVelocidaddel viento

msnm mm Máx. Mín. % Km/hora

62.8 a 90.3

Departamento EstaciónTemperatura

Cuadro Ma 01Registros meteorológicos promedio según estación por departamento

2002

Fuente: INSIVUMEH.Nota: Los departamentos de Totonicapán y Suchitepéquez no tienen estación meteorológica.

1,502.0370.0

2,105.01,766.01,800.02,080.0

270.0730.0280.0

6.0737.0

1,580.01,562.02,300.02,380.0

900.0200.0

2,420.0233.0

1,870.01,120.01,800.01,700.02,260.02,460.01,880.0

680.01,180.01,906.0

994.01,000.01,323.0

380.0120.0123.0

2.010.0

210.0260.0

1,000.0450.0950.0960.0

1,760.0478.0980.0

1,012.4542.3480.3730.0

1,120.0900.4

2,829.13,157.93,085.5

990.61,217.21,144.3

994.12,007.4

718.43,381.02,678.81,861.93,191.5

851.5669.3862.0

1,464.51,536.7

842.1818.6

1,251.4740.4

1,666.5961.0788.8

2,380.92,467.52,063.92,090.53,064.41,425.2

719.4564.5

1,467.7837.9

1,132.0978.1

1,061.91,250.9

921.3

31.240.525.030.030.028.037.434.736.739.237.032.026.5

0.027.735.037.626.537.232.237.530.730.025.025.029.040.036.531.039.434.531.437.036.039.635.038.540.638.534.540.534.835.527.539.535.5

6.09.01.0

-2.03.0

-4.718.010.314.213.810.0

2.0-2.50.0

-10.514.018.0-4.517.1-4.25.05.05.90.01.43.09.6

-3.0-4.00.03.51.5

11.012.5

9.615.013.5

9.511.011.5

9.88.06.4

-2.013.7

9.0

67 a 8554 a 80

------

69 a 89--

79 a 9068 a 8569 a 8387 a 9579 a 90

--61 a 82

--55 a 80

----

52 a 7555 a 8069 a 85

--81 a 95

----

67 a 7675 a 8472 a 79

--45 a 7369 a 8477 a 8775 a 8261 a 8576 a 85

--58 a 7168 a 8174 a 8359 a 7547 a 7062 a 8776 a 9146 a 7874 a 83

INSIVUMEHMorazánSuiza ContentaAlameda ICTASan Martín JilotepequeSanta Cruz BalanyáChupaderoSabana GrandeCamantululPuerto de San JoséLos EsclavosSantiago AtitlánSanta María El TablónSanta Catarina IxtahuacánLabor OvallePatzulínRetalhuleuSan MarcosCatarinaHuehuetenangoCuilcoSan Miguel AcatánSan Pedro NectáSan Pedro SolomaTodos SantosChiniqueChixoy quichéChuitinamitNebajCubulcoSan JerónimoCobánSanta María CahabónPapalháFloresPuerto BarriosLas VegasLa FraguaPasabiénLa UniónCamotánEsquipulasLa CeibitaPotrero CarrilloAsunción MitaQuesada

GuatemalaEl ProgresoSacatepéquezChimaltenango

Escuintla

Santa RosaSololá

Quetzaltenango

RetalhuleuSan Marcos

Huehuetenango

Quiché

Baja Verapaz

Alta Verapaz

PeténIzabal

Zacapa

Chiquimula

Jalapa

Jutiapa

3.7 a 6.41 a 2.2

--2.6 a 5.8

1.1 a 211.3 a 19.3

2.5 a 6.41.1 a 3.7

1.4 a 22.7 a 10.9

2.3 a 3.714 a 20.64.1 a 16.5

--5.5 a 12.7

--3 a 5

2.8 a 11.44.5 a 9

5.2 a 13.512.9 a 253.5 a 6.93.6 a 4.73.8 a 4.5

--1.6 a 6.44.2 a 5.89 a 10.21.1 a 1.6

5.3 a 11.54 a 5.63 a 5.1

9.6 a 11.72.4 a 3.52.6 a 8.2

8 a 1010 a 12

5 a 134.2 a 11.1

2.7 a 42 a 2.81 a 3.3

4.4 a 111.9 a 4.4

2.4 a 11.71.9 a 17

Medio Ambiente

273

Cuadro Ma 02Superficie afectada por incendios forestales según departamento

1999 - 2002Hectáreas

1999 2000 2001 2002

Total

Jutiapa

Fuente: Insituto Nacional de Bosques, Boletines de estadísticas forestales.

GuatemalaEl ProgresoSacatepéquezChimaltenangoEscuintlaSanta RosaSololáTotonicapánQuetzaltenangoSuchitepéquezRetalhuleuSan MarcosHuehuetenangoQuichéBaja VerapazAlta VerapazPeténIzabalZacapaChiquimulaJalapa

10,545.8238.6

2.0115.0356.3

1.0163.5

1,105.621.3

176.70.00.0

666.6844.8

1,375.52,647.4

162.4769.0

0.01,103.0

592.0205.0

0.0

53,404.81,907.7

659.0127.5

1,058.967.0

175.0563.1583.9629.9

0.00.0

325.0589.9

3,721.31,937.61,242.6

33,007.0245.0

4,003.01,196.01,223.7

141.7

22,150.4961.3806.0103.6780.1

6.21,367.4

758.0753.7816.9

0.00.0

210.6710.5

2,268.71,534.2

271.2795.0290.0

3,405.53,976.81,800.0

534.7

22,466.9488.9

1,077.351.0

1,289.7727.0420.5420.5248.7909.4

0.50

252.2723.8

4,347.51,439.4

229.42,725.8

9.04,399.0

671.81,187.0

849.0

Educación

274

Cuadro Ed 01Tasa de alfabetismo según sexo, área, etnicidad y grupo étnico

1989, 1994, 2000 y 2002Porcentajes

Características 1989 1994 2000 2002

Total

SexoHombresMujeres

ÁreaUrbanaRural

EtnicidadIndígenaNo-indígena

Grupo étnicoK'ichéKaqchikelMamQ'eqchi

Fuente: Elaborado con datos de ENS 1989, Censo 1994, ENCOVI 2000 y ENEI 2002 (2a fase, ago-sept).

Nota: Para personas de 15 años o más.

72.5

80.265.4

86.363.0

58.382.4

56.572.754.657.4

68.2

77.260.2

83.556.9

50.179.4

56.061.646.535.4

64.2

71.757.3

83.252.2

38.474.8

41.749.838.926.0

60.3

69.751.7

79.648.2

35.673.8

n.dn.dn.dn.d

Educación

275

Cuadro Ed 02Tasa de alfabetismo y años de escolaridad promedio en jóvenes de 15 a 24 años

2000 y 2002Porcentajes y años promedio

Hombre Mujer Total Hombre Mujer Total

Tasa de alfabetismo

ÁreaUrbanaRural

EtnicidadIndígenaNo-indígena

Años de escolaridad

ÁreaUrbanaRural

EtnicidadIndígenaNo-indígena

Fuente: Elaborado con datos de ENCOVI 2000 y ENEI 2002 (2a fase, ago-sept).

Características2000 2002

87.7

95.882.7

81.791.3

5.7

7.64.5

4.56.4

76.3

90.965.8

59.487.0

4.9

7.43.2

3.06.2

81.7

93.174.1

69.889.0

5.3

7.53.8

3.76.3

90.2

95.486.7

83.994.4

6.1

8.14.8

4.77.1

82.2

89.777.0

71.090.0

5.5

7.74.0

3.57.0

86.0

92.481.7

77.292.2

5.8

7.94.4

4.07.0

Educación

276

Cuadro Ed 03

2000 y 2002Porcentajes

Tasa de inasistencia escolar según edad para el nivel 1

2000 2002 2000 2002 2000 2002

Total 17.8 16.2 51.8 48.5 83.3 81.1

SexoHombres 15.4 13.1 48.3 43.8 81.7 78.6Mujeres 20.5 19.3 55.2 52.6 84.6 83.5

ÁreaUrbana 11.1 10.8 33.9 31.4 71.9 71.1Rural 21.3 18.9 62.5 59.2 91.8 88.0

Grupo étnicoK'iche' 24.3 20.9 62.0 59.9 91.9 87.0Q'eqchi 37.9 18.0 59.9 52.9 88.6 78.9Kaqchikel 20.1 22.5 58.1 58.6 87.7 87.0Mam 19.9 21.6 59.8 61.9 94.4 87.7Ladino 13.0 10.5 46.7 40.3 79.1 77.5

Fuente: Elaborado con datos de ENCOVI 2000 y ENEI 2002 (2da. fase ago-sep 2002).

CaracterísticasPrimaria Secundaria Superior

1 Edades según nivel: Primaria: 7 a 12 años, secundaria: 13 a 18 años y superior: 19 a 24 años.

Educación

277

Fuente: Universidad de San Carlos de Guatemala. Departamento de Registro y Estadística.

Número de estudiantes

USAC: Inscripción de estudiantes según unidad académica y carrera por sexoCuadro Ed 04

2000 - 2002

Hombres Mujeres Total Hombres Mujeres Total Hombres Mujeres Total20022000

Unidad académica2001

Total

Subtotal Capital Agronomía Arquitectura Ciencias Económicas Ciencias Jurídicas y Sociales Ciencias Políticas Ciencias Médicas Ciencias Químicas y Farmacia Humanidades Ingeniería Odontología Medicina Veterinaria y Zootecnia Ciencias Psicológicas Historia Trabajo Social Ciencias de la Comunicación EFPEM

Subtotal departamentos Humanidades Centros Regionales

61,774

49,3881,1383,036

14,1608,955

5371,767

513900

12,34068749674750033

2,5251,054

12,3863,1938,978

42,367

32,309136

1,7627,5896,6721,0151,8521,2391,6971,530

786264

2,440503605

2,7741,445

10,0583,9706,008

104,141

81,6971,2744,798

21,74915,6271,5523,6191,7522,597

13,8701,473

7603,1871,003

6385,2992,499

22,4447,163

14,986

62,107

48,3511,1143,139

13,3428,896

4851,838

4931,046

12,284650495812492

272,248

990

13,7563,720

10,036

44,724

32,830145

1,8297,3636,818

9701,9911,2412,1891,577

785303

2,542549566

2,5871,375

11,8944,6927,202

62,456

48,6601,0703,374

13,0778,980

5411,940

5191,195

12,096631518865500

272,368

959

13,7963,9039,826

47,223

34,493165

2,0237,3287,1951,0782,1151,3332,7091,539

789345

2,727573523

2,7141,337

12,7305,1297,574

109,679

83,1531,2355,397

20,40516,1751,6194,0551,8523,904

13,6351,420

8633,5921,073

5505,0822,296

26,5269,032

17,400

106,831

81,1811,2594,968

20,70515,7141,4553,8291,7343,235

13,8611,435

7983,3541,041

5934,8352,365

25,6508,412

17,238

Salud

278

Características 1995 1998 2002

Mortalidad (_ 1,000 nacidos vivos)NeonatalPost-neonatalInfantilPost-infantilEn la niñez

Desnutrición (%)Crónica (Talla para la edad) 1

Aguda (Peso para la talla)Global (Peso para la edad)

Vacunación (% para niños de un año)TodasNinguna

FecundidadTasa Global de FecundidadTasa de Fecundidad General

Tasa de uso de anticonceptivosCualquier métodoMétodos permanentes mujeresMétodos permanentes hombres

Cuadro Sa 01

Resumen: Indicadores básicos1995, 1998/99 y 2002

Salud

1 Para 1987 la desnutrición crónica era de 57.9%. ENSMI 1987.Fuente: Encuestas Nacionales de Salud Materno Infantil, 1995, 1998/99 y 2002.

2928572379

49.73.3

26.6

42.68.0

5.1176.0

31.414.3

1.5

2623491665

46.42.5

24.2

59.53.8

5.0176.0

38.216.7

0.8

2320441659

48.71.6

21.9

62.53.6

4.4142.0

43.316.8

1.0

Salud

279

Tasa de mortalidad infantil según área, etnicidad y región1987, 1995, 1998/99 y 2002

Cuadro Sa 02

Por 1,000 nacidos vivos

Características 1987 1995 1998 2002

Total

ÁreaUrbanaRural

EtnicidadIndígenaNo-indígena

RegiónMetropolitanaNorteNororienteSurorienteCentralSuroccidenteNoroccidentePetén

Fuente: Encuestas Nacionales de Salud Materno Infantil, 1987, 1995, 1998/99 y 2002.

Nota: La tasa se calcula para los 10 años anteriores a la encuesta.

79

6584

n/dn/d

72488485

1197275

n/d

57

4563

6453

43635372735564

n/d

49

4949

5644

4640542957585048

44

3548

4940

2151536655464742

Salud

280

Características 1995 1998 2002

Total 79 65 59

ÁreaUrbana 60 58 45Rural 88 69 66

EtnicidadIndígena 94 79 69No-indígena 69 56 52

RegiónMetropolitana 55 52 28Norte 104 61 66Nororiente 79 58 73Suroriente 96 58 83Central 92 66 66Suroccidente 75 79 67Noroccidente 92 71 66Petén n. d. 67 62

Fuente: Encuestas Nacionales de Salud Materno Infantil, 1995, 1998/99 y 2002.

Nota: La tasa se calcula para los 10 años anteriores a la encuesta.

Tasa de mortalidad en la niñez según área, etnicidad y región1995, 1998/99 y 2002

Cuadro Sa 03

Por 1,000 nacidos vivos

Salud

281

Fuente: Encuestas Nacionales de Salud Materno Infantil 1998/99 y 2002.

Vacunas: BCG, contra la tuberculosis, DPT o vacuna triple que incluye difteria, petusis y tos ferina.

Nota: Entre los niños de 12 a 23 meses, porcentaje con carné de salud visto por la entrevistadora y porcentaje que recibió cada vacuna encualquier momento, según el carné de salud o el informe de la madre.

Cuadro Sa 04Vacunación en niños de un año según área, región y etnicidad

1998/99 y 2002

BCG DPT1 DPT2 DPT3POLIO

1POLIO

2POLIO

3Saram-

piónTodas Ninguna

Total 1998 68.4 90.4 92.4 84.1 70.4 91.7 82.6 66.7 80.6 59.5 3.8

ÁreaUrbana 62.2 93.9 94.6 87.5 73.6 93.1 84.7 62.2 80.8 55.2 2.3Rural 72.2 88.3 91.1 82.1 68.5 90.9 81.4 69.4 80.4 62.1 4.6

EtnicidadIndígena 65.5 84.3 85.6 77.1 62.2 88.3 78.5 63.1 70.1 50.7 8.0No-indígena 70.1 93.9 96.3 88.2 75.1 93.7 85.0 68.8 86.6 64.6 1.3

RegiónMetropolitana 56.6 94.3 96.2 90.6 71.7 94.3 86.8 66.0 83.0 54.7 1.9Norte 78.2 86.0 95.1 89.7 79.5 95.1 88.2 76.4 86.7 65.4 4.9Nororiente 74.6 91.6 90.5 79.3 71.4 86.2 77.8 70.0 78.2 68.1 6.9Suroriente 77.4 90.0 90.5 88.2 78.3 87.8 83.4 75.6 84.9 70.2 6.7Central 70.9 91.7 96.7 84.9 72.1 97.3 80.9 62.3 81.9 54.8 0.6Suroccidente 71.8 86.6 89.4 78.9 65.9 90.3 80.1 63.5 77.5 60.2 4.1Noroccidente 75.0 91.4 87.4 75.9 66.3 89.8 81.0 67.9 75.8 60.3 3.4Petén 64.7 78.1 85.5 74.9 54.2 86.9 73.9 52.3 72.9 45.6 9.5

Total 2002 68.6 91.9 92.4 87.0 76.7 94.3 88.2 78.1 74.7 62.5 3.6

ÁreaUrbana 60.6 91.9 93.7 87.5 74.3 95.4 88.7 74.0 75.9 62.7 2.4Rural 72.8 91.9 92.6 68.6 77.9 93.7 87.9 80.2 74.1 62.3 4.2

EtnicidadIndígena 65.4 90.0 91.5 85.0 73.2 93.2 85.7 73.9 74.1 61.4 4.5No-indígena 71.1 93.3 94.1 88.6 79.3 95.1 90.1 81.2 75.2 63.3 2.9

RegiónMetropolitana 64.6 92.6 96.4 92.7 84.1 98.2 94.2 95.8 85.1 74.9 1.3Norte 69.0 94.7 95.2 87.5 80.1 95.6 87.5 79.7 82.0 70.1 3.6Nororiente 81.0 96.8 95.0 89.6 83.0 96.1 86.0 82.3 73.0 65.7 1.9Suroriente 75.6 87.7 88.4 83.6 77.2 89.9 86.8 81.9 63.4 53.2 9.0Central 71.6 95.9 93.0 86.1 74.6 96.5 89.0 76.7 69.9 57.2 1.4Suroccidente 63.1 88.6 89.1 79.8 62.1 89.9 81.8 63.3 67.9 49.9 4.7Noroccidente 70.9 90.7 91.7 87.3 80.9 92.7 88.0 81.8 72.9 63.5 6.1Petén 57.1 88.2 94.6 89.6 68.5 93.3 91.4 71.4 73.1 51.3 1.6

Porcentajes

CaracterísticasNiños que han recibido vacunas (%)Con

carné(%)

Cobertura

Salud

282

1998 2002 1998 2002 1998 2002 1998 2002 1998 2002 1998 2002

Total 21.2 20.2 46.4 48.7 0.9 0.1 2.5 1.6 4.7 3.0 24.2 21.9

ÁreaUrbana 10.3 13.8 32.4 35.9 0.7 0.4 2.0 1.2 1.8 1.1 15.6 15.8Rural 27.4 23.3 54.4 54.9 1.1 0.3 2.8 1.8 6.4 4.0 29.1 24.9

EtnicidadIndígena 35.3 34.0 67.3 68.8 0.7 0.2 2.2 1.7 7.5 4.4 33.6 29.0No-indígena 12.9 11.1 34.1 35.4 1.1 0.4 2.7 1.6 3.1 2.1 18.6 17.2

RegiónMetropolitana 10.6 13.7 28.6 35.7 1.4 0.6 2.3 1.1 3.2 1.0 18.9 14.8Norte 21.9 23.7 56.7 60.5 0.0 0.0 0.3 1.2 3.9 3.5 19.4 22.8Nororiente 24.0 12.4 49.1 39.2 2.9 1.0 5.8 3.6 7.3 4.7 29.1 17.0Suroriente 17.2 15.9 45.6 46.1 0.9 0.0 1.9 1.3 1.9 2.2 21.4 25.5Central 20.1 16.8 45.5 41.7 0.4 0.7 2.5 1.8 4.3 2.4 21.7 21.3Suroccidente 28.1 26.8 54.8 57.8 0.5 0.2 2.7 1.7 6.6 4.1 29.4 27.4Noroccidente 39.3 35.2 69.2 67.2 0.4 0.1 2.5 1.2 7.0 4.9 33.4 29.5Petén 15.1 14.0 46.2 46.1 0.2 0.0 1.7 2.1 2.8 2.4 19.8 18.0

Fuente: Encuestas Nacionales de Salud Materno Infantil, 1998/99 y 2002.

1 Niños (as) que están 3 desviaciones típicas o más por debajo de la media.2 Niños (as) que están 2 desviaciones típicas o más por debajo de la media.

Nota: Las estimaciones se refieren a los niños de 3 a 59 meses de edad. Cada índice se expresa en términos del número dedesviaciones estándar (DE) de la media del patrón internacional utilizado por NCHS/CDC/WHO.

Cuadro Sa 05

Severa1Total 2

Desnutrición crónica o tallapara la edad

Severa1

Indicadores de desnutrición en la niñez según área, región y etnicidad1998/99 y 2002

Severa1

Porcentajes

Total 2

Desnutrición global o pesopara la edadCaracterísticas

Total 2

Desnutrición aguda o pesopara la talla

Salud

283

Características Nacidos vivos Muertes maternas Tasa

Total 425,410 153

DepartamentoGuatemala 66,313 122El Progreso 4,617 130Sacatepéquez 8,083 62Chimaltenango 17,328 127Escuintla 18,340 147Santa Rosa 11,125 90Sololá 12,853 265Totonicapán 15,261 197Quetzaltenango 23,502 72Suchitepéquez 17,084 100Retalhuleu 9,069 77San Marcos 34,875 135Huehuetenango 37,831 246Quiché 32,175 171Baja Verapaz 9,243 108Alta Verapaz 34,191 266Petén 16,041 162Izabal 12,538 207Zacapa 7,907 76Chiquimula 12,191 148Jalapa 10,610 123Jutiapa 14,233 70

EtnicidadIndígena 202,167 211No-indígena 223,243 70

Lugar donde terminó elembarazo

Hogar 312,664 120Hospital 112,085 178Tránsito 661 1664

Fuente: Línea basal de mortalidad materna para el año 2000. Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social.

Por 100,000 nacidos vivos2000

Cuadro Sa 06Tasa de mortalidad materna y muertes maternas según departamento de residencia,

etnnicidad y lugar donde terminó el embarazo

651

8165

222710343017177

479355109126266

181310

426156

374200

11

Salud

284

Características

Hem

orra

gia

Infe

cció

n

Hip

erte

nsió

n

Abo

rto

Em

bolis

mo

Ane

stes

ia

Indi

rect

a

Des

cono

cida

Total

Grupos de edadMenor de 20de 20 a 34De 35 y más

Lugar de fallecimientoHospital públicoHospital privadoHogarTránsitoOtros

Fuente: Línea basal de mortalidad materna para el año 2000.

Muertes maternas según causa por edad y lugar de fallecimiento2000

Cuadro Sa 07

Número de casos

347

39190118

7114

241182

94

205222

482

4310

79

145015

494

2014

62

83618

345

2300

6

051

30300

1

001

10000

56

103214

361

1810

6

042

20310

Salud

285

Uso de métodos anticonceptivos según área, etnicidad y región1987, 1995, 1998/99 y 2002

Cuadro Sa 08

Porcentajes

Características 1987 1995 1998 2002

Total

ÁreaUrbanaRural

EtnicidadIndígenaNo-indígena

RegiónMetropolitanaNorteNororienteSurorienteCentralSuroccidenteNoroccidentePetén

Nota: Mujeres de 15 a 49 años actualmente unidas.

Fuente: Encuestas Nacionales de Salud Materno Infantil, 1987, 1995, 1998/99 y 2002.

23.2

43.013.8

n/dn/d

45.010.628.323.321.914.86.5n/d

31.4

48.919.8

9.643.3

50.113.725.729.132.823.111.8n/d

38.2

52.327.7

12.949.9

57.220.831.532.939.130.413.923.5

43.3

56.734.7

23.852.8

60.032.341.732.948.035.727.333.9

Salud

286

Cuadro Sa 09

2002Porcentajes

Tipo de asistencia durante el parto y lugar de nacimiento según área, etnicidad y región

Méd

ico

Enf

erm

era

Com

adro

na

Otr

o

Sin

asis

tenc

ia

MSP

AS

IGSS

Hos

pita

l ocl

ínic

a pr

ivad

a

Hog

ar

Total

ÁreaUrbanaRural

EtnicidadIndígenaNo-indígena

RegiónMetropolitanaNorteNororienteSurorienteCentralSuroccidenteNoroccidentePetén

Fuente: Encuesta Nacional de Salud Materno Infantil 2002.

Tipo de asistencia

Características

Lugar de nacimiento

4.4

5.83.8

3.74.9

1.48.010.36.82.64.72.54.0

47.5

31.755.4

63.736.2

26.437.730.362.252.263.172.342.4

10.2

2.514.0

16.45.9

2.436.125.25.00.85.28.226.9

0.8

0.21.1

0.80.8

0.41.53.70.60.00.50.30.3

28.8

41.622.4

15.638.1

38.421.032.628.930.125.417.029.1

7.0

12.14.5

1.510.8

19.81.22.41.711.71.70.30.6

6.3

12.33.4

2.99.0

13.73.27.52.75.53.62.81.0

57.9

34.069.8

80.442.1

28.174.657.466.752.769.379.969.3

37.0

59.825.7

15.452.1

69.316.730.425.444.426.516.826.4

Género

287

Cuadro Ge 01Mujeres que deben pedir permiso al cónyuge según actividad por área, etnicidad, región y nivel de

educación2002

Porcentajes

CaracterísticasSa

lir d

e cas

a

Gas

tos d

omés

ticos

Visit

as a

fam

iliar

es

Trab

ajar

fuer

a de

casa

Act

ivid

ades

com

unita

rias

Uso

de m

étod

o de

plan

ifica

ción

fam

iliar

Visit

ar a

l méd

ico

Adm

inist

rar e

l din

ero

de la

casa

Segu

ir es

tudi

ando

oap

rend

er o

ficio

Total

ÁreaUrbanaRural

EtnicidadIndígenaNo-indígena

RegiónMetropolitanaNorteNororienteSurorienteCentralSuroccidenteNoroccidentePetén

Nivel de educaciónNingunoPrimariaSecundariaSuperior

Fuente: Encuesta Nacional de Salud Materno Infantil, 2002.

70.8

59.678.1

79.066.8

56.977.872.189.971.776.280.369.0

81.176.546.524.6

55.3

45.161.9

69.048.5

47.459.345.060.851.063.771.746.7

68.358.730.217.1

60.0

48.767.3

70.454.8

49.663.959.876.653.065.474.751.3

72.065.133.017.1

49.6

45.352.4

50.149.3

47.938.840.167.145.850.065.833.1

54.152.538.723.9

56.1

46.462.3

64.152.0

47.160.848.669.653.660.572.645.2

66.859.232.827.0

51.9

46.155.6

51.352.2

45.450.349.769.751.850.462.952.9

55.057.038.622.9

62.2

50.969.4

73.156.7

48.466.958.979.463.368.675.660.8

74.567.633.920.4

47.3

36.554.3

59.241.4

37.144.739.958.045.056.367.831.4

59.250.024.318.3

44.4

39.247.8

46.143.6

40.931.038.959.440.745.364.929.9

49.447.531.821.8

Género

288

Características

Salir

de

casa

Gas

tos

dom

ésti

cos

Vis

itas

a f

amili

ares

Act

ivid

ades

com

unit

aria

s

Uso

de

mét

odo

depl

anif

icac

ión

fam

iliar

Vis

itar

al m

édic

o

Adm

inis

trar

el d

iner

ode

la c

asa

Segu

ir e

stud

iand

o o

apre

nder

ofi

cio

Total 72.5 60.5 64.3 52.3 60.1 53.4 65.4 53.9 47.4

ÁreaUrbana 66.2 53.2 56.6 44.9 51.8 50.4 61.5 47.6 41.5Rural 76.5 65.0 69.1 57.0 65.3 55.2 67.9 57.9 51.2

EtnicidadIndígena 83.0 78.1 79.9 61.9 76.3 53.6 80.4 69.1 57.5No-indígena 67.3 51.7 56.5 47.6 52.0 53.2 58.0 46.4 42.4

RegiónMetropolitana 50.0 42.7 45.8 37.0 43.9 49.5 48.0 37.3 36.3Norte 85.0 77.2 80.4 62.3 78.7 56.7 81.8 73.6 54.7Nororiente 73.6 61.5 68.2 60.6 59.9 51.5 63.5 50.8 54.2Suroriente 92.5 53.3 61.2 61.4 73.8 41.8 75.2 65.3 50.6Central 79.1 60.3 69.0 52.6 51.9 54.3 69.8 53.5 38.7Suroccidente 86.2 77.7 78.0 65.3 75.1 63.2 75.5 68.5 64.2Noroccidente 79.9 73.4 70.1 60.1 67.1 56.4 72.4 58.7 54.8Petén 88.7 67.3 82.1 38.4 64.1 44.5 82.9 53.2 28.8

Nivel de educaciónNinguno 83.7 74.5 75.7 62.2 71.0 52.5 77.2 68.7 55.2Primaria 81.2 65.5 72.1 58.4 65.5 56.6 73.0 57.8 51.8Secundaria 51.7 41.0 44.1 34.9 43.7 50.6 45.6 35.6 34.8Superior 38.0 42.4 34.2 33.5 36.7 37.7 34.7 38.4 31.1

Fuente: Encuesta Nacional de Salud Materno Infantil, 2002.

Cuadro Ge 02Hombres que requieren permiso de sus cónyuges según actividad por área, etnicidad, región y nivel

de educación2002

Porcentajes

Tra

baja

r fu

era

deca

sa

Género

289

2002

Cuadro Ge 03

Porcentajes

Mujeres que fueron objeto de algún hecho de violencia por parte de su cónyuge o novio, según actode violencia por área, etnicidad, región y nivel de educación

Gol

pes

Obj

eto

lanz

ado

Vio

laci

ón s

exua

l

Exp

resi

ónhu

mill

ante

Insu

ltos

o a

podo

sof

ensi

vos

Acu

saci

ón d

ein

fide

lidad

Aba

ndon

o

Gol

piza

Mue

rte

Con

arm

a

Total

ÁreaUrbanaRural

EtnicidadIndígenaNo-indígena

RegiónMetropolitanaNorteNororienteSurorienteCentralSuroccidenteNoroccidentePetén

Nivel de educaciónNingunoPrimariaSecundariaSuperior

Fuente: Encuesta Nacional de Salud Materno Infantil, 2002.

Nota: Pregunta para los últimos 12 meses.

Características

AmenazasActo de violencia

2.5

2.32.6

3.72.0

1.15.52.91.63.43.72.13.4

4.12.31.30.9

5.1

4.25.8

7.44.1

2.611.96.05.05.17.14.35.7

8.55.02.31.0

3.5

3.43.6

3.93.3

2.14.83.55.45.34.42.13.5

5.43.51.82.0

18.1

15.619.8

25.115.0

13.727.523.211.514.822.821.616.5

25.218.711.44.2

17.6

15.818.9

23.714.9

15.229.318.811.512.222.219.414.3

23.918.211.45.8

10.9

9.911.6

11.710.5

7.611.814.712.411.514.19.610.6

14.411.66.92.3

8.2

7.78.5

8.87.9

6.113.59.59.07.49.66.811.3

12.08.64.41.1

6.7

6.37.0

8.55.9

3.813.38.17.27.18.16.69.3

9.57.04.01.1

2.1

2.22.1

2.42.0

1.12.92.82.02.93.01.93.2

3.02.21.30.9

1.0

1.01.0

1.30.9

0.51.61.40.41.81.50.51.5

1.70.80.70.5

291

Anexo Metodológico

Anexo Metodológico

1. Cálculo del Índice de DesarrolloHumano

El IDH es una medida combinada, aun-que sinóptica, de la situación de una po-blación en desarrollo humano. El IDH esun promedio simple de tres “sub-índices”correspondientes a tres dimensiones deldesarrollo humano:

a) Índice de esperanza de vidaal nacer,

b) Índice de educación, medida a tra-vés de la tasa de alfabetismo (de per-sonas de 15 años y más) y de la matri-culación bruta combinada de niveles pri-mario a terciario, y

c) Índice del PIB, que se mide pormedio del producto interno bruto percápita, cuantificado en dólares estado-unidenses ajustados según paridades depoder adquisitivo (US$ PPA)1 .

En general, para calcular cada índice,se utiliza una comparación con datos dereferencia2 , de la siguiente forma:

mínmáx

mín

VVVVÍndice−

−=

Donde V es el valor observado, Vmín esel valor mínimo de referencia y Vmáx es elvalor máximo de referencia.

Los valores de referencia utilizados apa-recen en el cuadro 1.

681.00.250.850.259.65 =

−−=IEv

1.1. Ilustración del cálculo del IDH parala región Norte (2000)

a. Índice de esperanza de vida3

b. Índice de educación

Para calcular el índice de educación, secalcula una media ponderada del índice dealfabetismo (peso=2/3) y el índice de ma-triculación primaria, secundaria y terciaria(peso=1/3). Para poder calcular el IDH de1989, fue necesario sustituir la matricula-ción bruta por la escolaridad de jóvenes deentre 15 y 24 años, utilizándose como va-lor de referencia 12 años (es decir, secun-daria completa). De tal manera que el cál-culo es como sigue:

c. Índice del PIB

El índice del PIB requiere un tratamien-to especial. Debido a que la alta concen-tración de los ingresos produce una distri-bución con valores extremos muy pronun-ciados, se aplica un ajuste logarítmico alos valores para lograr una mejorcomparabilidad. En consecuencia, el cál-culo es como sigue:

461.00.00.1000.01.46 =

−−=Ialf

275.012/3.3 ==Iesc

399.0)275.0(31)461.0(3

2 =+=IE

505.0100log000,40log

100log060,2log =−−=IPIB

292

Anexo Metodológico

Finalmente, el IDH se obtiene de la me-dia aritmética de los tres índices calcula-dos:

2. Cálculo del Índice de DesarrolloRelativo al Género

El índice de desarrollo relativo al géne-ro (IDG) es obtenido a partir de las mis-mas variables que el IDH. La diferencia esque se introduce un ajuste relativo a la dis-paridad en el desarrollo humano entre hom-bres y mujeres. Para lo mismo se calculala media armónica de los valores de hom-bres y mujeres, obteniéndose un índiceigualmente distribuido para cada compo-nente, de la siguiente forma:

donde:IID = Índice igualmente distribuidoPM = Participación de las mujeres en lapoblaciónPH = Participación de los hombres enla poblaciónVM = Valor del componente para lasmujeresVH = Valor del componente para loshombres.

Los valores de los “sub-índices” parahombres y mujeres se obtienen de formasimilar a los índices del IDH. Los valoresde referencia se incluyen en el cuadro 1.

VHPH

VMPM

IID+

= 1

675.0)5.225.82/()5.220.63( =−−=IEVh

529.03

505.0399.0681.0 =++=IDH

2.1. Ilustración del cálculo del IDGpara la región Norte (2000)

a. Índice de esperanza de vida4

Hombres:

Mujeres:

Índice igualmente distribuido:

b. Índice de educación

Hombres:

Mujeres:

687.0)5.275.87/()5.277.68( =−−=IEVm

681.0

675.0506.0

687.0494.0

1 =+

=EVIID

568.0)0.00.100/()0.08.56( =−−=hIalf

317.012/8.3 ==hIesc

484.0)319.0(31)568.0(3

2 =+=hIE

357.0)0.00.100/()0.07.35( =−−=mIalf

233.012/8.2 ==mIesc

.317.0)236.0(31)357.0(3

2 =+=mIE

384.0

484.0506.0

317.0494.0

1 =+

=EIID

Índice igualmente distribuido:

c. Índice del PIB

Para el cálculo este índice, es necesariohacer una estimación del PIB per cápitade hombres y mujeres. En esta estimación

293

Anexo Metodológico

se toma en cuenta la participación en laPEA, participación en la población total eingresos por trabajo no agrícola.5 En el casode la región Norte, para el año 2000, elPIB per cápita para hombres y mujeresque se obtuvo es el siguiente (US$PPA):Hombres: 3,607 y Mujeres: 474. Con estainformación, procedemos al cálculo del ín-dice del PIB.

Hombres:

Mujeres:

Índice igualmente distribuido:

Para obtener, finalmente, el índice dedesarrollo relativo al género:

3. Cálculo del Índice de Potenciaciónde Género

El índice de potenciación de género midela participación relativa de hombres y mu-jeres en la actividad política y económicade una población. Las variables utilizadasson, en la esfera económica, la participa-ción en puestos administrativos y ejecuti-vos, la participación en puestos profesio-nales y técnicos, y el PIB per cápita de

598.0100log000,40log

100log607,3log =−−=hIPIB

260.0100log000,40log

100log474log =−

−=mIPIB

364.0

598.0506.0

260.0494.0

1 =+

=PIBIID

476.03

364.0384.0681.0 =++=IDG

hombres y mujeres (como se calculó en elIDG, excepto que no se aplica un ajustelogarítmico). En el ámbito político se con-sidera la participación parlamentaria segúnsexo. En este caso también se calculan ín-dices igualmente distribuidos para cadacomponente. No obstante, como éstos seobtienen a partir de porcentajes y no deíndices (excepto el ingreso), como en elcaso del IDG, es necesario realizar una“indización”. Para lo cual, se divide el va-lor resultante de la fórmula entre 50, quees el valor ideal de participación porcen-tual.

3.1. Ilustración del cálculo del IPG parala región Norte (2000)

a. Índice de representaciónparlamentaria

Indización:

a. Índice combinado de puestosadministrativos y ejecutivos ypuestos profesionales y técnicos

Puestos administrativos y ejecutivos:

4.49

0.56506.0

0.44494.0

1 =+

=EIID

Indización:

987.050

4.49 ==IRP

1.41

4.71506.0

6.28494.0

1 =+

=EIID

821.050

0.41 ==IRP

294

Anexo Metodológico

Puestos profesionales y técnicos:

Indización:

Índice combinado:

a. Índice del PIB:

Hombres:

Mujeres:

Índice igualmente distribuido:

Calculamos el índice de potenciaciónde género:

6.40

9.71506.0

1.28494.0

1 =+

=EIID

812.050

4.49 ==IRP

899.02

812.0987.0 =+=IPEP

088.0)100000,40/()100607,3( =−−=hIPIB

009.0)100000,40/()100474( =−−=mIPIB

017.0

088.0506.0

009.0494.0

1 =+

=PIBIID

579.03

016.0899.0821.0 =++=IPG

Cuadro 1 Valores de referencia para el cálculo

de los índices

4. Estimación del PIB per cápitasegún sexo

Para calcular el índice del PIB en el IDGy en el IPG, es necesario realizar una esti-mación de la participación de las mujeresy los hombres en el PIB. Se toma en cuentala participación en la PEA, los ingresos pro-medios no agrícolas y la participación enla población total. El cálculo para la regiónNorte se ilustra a continuación.

a. Razón de ingresos no-agrícolas (debidos al trabajo) entre mujeres y hombres6:

b. Proporción de los ingresos totalespercibidos por las mujeres. Participa-ción en la PEA de mujeres (peam) y dehombres (peah):

Componente Valor máximo Valor mínimo Esperanza de vida al nacer (años) 85.0 25.0 Hombres 82.5 22.5 Mujeres 87.5 27.5 Tasa de alfabetización de adultos 100.0 0.0 Tasa bruta de matriculación combinada (%) 100.0 0.0 PIB per cápita (US$ PPA) 40,000 100

Fuente: PNUD (2002).

276.0099,1

304 ===h

mY Y

YR

114.0683.0)317.0276.0(

317.0276.0)(

=+∗

∗=+∗

∗=hmY

mYY peapeaR

peaRM

295

Anexo Metodológico

c. Partiendo del supuesto que la es-tructura del PIB es igual a la de losingresos debidos al trabajo se calculala participación de las mujeres en elPIB total7 :

PIB total mujeres:

PIB total hombres:

d. Se obtiene el PIB per cápita dehombres y mujeres dividiendo el PIBtotal entre las poblaciones respectivas.8

PIB per cápita mujeres:

PIB per cápita hombres:

89 10153.210895.1114.0 ×=×∗=∗= TYTm PIBMPIB

989 1068.110153.210895.1 ×=×−×=−= TmTTh PIBPIBPIB

474203,454/10153.2 8 =×=mPIBc

607,3631,465/1068.1 9 =×=hPIBc

Notas

1 El ajuste a paridades de poder adquisitivo se calculatomando en cuenta el poder de compra de las diferentesmonedas a través del tiempo, en relación a dólares esta-dounidenses reales. Dicho cálculo es efectuado por elBanco Mundial.

2Calculados por el PNUD según datos extremos de lospaíses evaluados.

3 Se utilizó la esperanza de vida global de 2000 (65.9años), para poder hacer comparaciones con 1989 con ladesagregación utilizada.

4 Véase la nota 3. Además, se utiliza la participación en lapoblación de hombres y mujeres (50.6%:49.4%) de laregión Norte, según datos de Encovi 2000.

5 Véase sección 4 de este anexo.

6 Datos de Encovi 2000.

7 Se estimó, a partir de datos del Banco de Guatemala y dela Encovi (ingresos totales), que el PIB total de la regiónNorte fue de US$PPA 1,895 millones.

8 Datos de Encovi 2000

296

Anexo de Glosario de Términos Estadísticos

Anexo de Glosario de TérminosEstadísticos Seleccionados

Coeficiente de Gini: Indicador de la des-igualdad en la distribución de una variablecontinua, como puede ser la renta o el con-sumo. Es la media de las diferencias entretodos los valores estandarizados de la dis-tribución. Se puede demostrar que es iguala la mitad de la superficie entre la recta dela igualdad absoluta (y = x) y la curva deLorenz de la distribución analizada.

Desnutrición aguda o peso para latalla(emaciación): El peso para la talla esun indicador de desnutrición reciente, co-nocido también como desnutrición agudao emaciación, que mide el efecto del dete-rioro e la alimentación y la presencia deenfermedades en el pasado inmediato. Sediría que obedece a situaciones de coyun-tura.

Desnutrición crónica o talla para la edad:Los niveles de desnutrición crónica, es de-cir, retardo en el crecimiento en talla parala edad o retardo en el crecimiento, se de-terminan al comparar la talla del niño conla esperada para su edad y sexo. Los nive-les de desnutrición crónica en niños(as)próximos a cumplir los cinco años, son unindicador de los efectos acumulativos delretraso en el crecimiento.

Desnutrición global o peso para la edad(odesnutrición general): El peso para la edades considerado como un indicador generalde desnutrición, pues no diferencia la des-nutrición crónica que se debería a factoresestructurales de la sociedad, de la aguda,que corresponde a pérdida de peso recien-te.

Esperanza de vida al nacer: Número deaños que viviría, en promedio, un reciénnacido si las condiciones que determinanla mortalidad existentes en el momento desu nacimiento siguieran siendo las mismasa lo largo de toda su vida.

Índice de desarrollo humano (IDH):Índice compuesto que mide el promediodel avance en desarrollo humano y que estábasado en tres dimensiones básicas: unavida larga y saludable, conocimientos y unnivel de vida digno.

Índice de desarrollo relativo al género(IDG): Índice compuesto que mide el avan-ce diferenciado entre hombres y mujeresen tres dimensiones básicas contenidas enel índice de desarrollo humano, una vidalarga y saludable, conocimientos y un ni-vel de vida decoroso.

Índice de electrificación: Es el porcen-taje de hogares conectados a una red eléc-trica como proporción del total de hoga-res.

Índice de potenciación de género (IPG):El índice de potenciación de género es uníndice combinado que mide el avance re-lativo de hombres y mujeres en el ámbitopolítico y económico. Se preparan varia-bles relacionadas con la participación enpuestos administrativos, profesionales y deelección, además de la participación en losingresos.

Población desempleada abierta activatradicional (PDAA): Personas de 10 añosy más que sin estar ocupados en la sema-na de referencia, buscaron activamente untrabajo y tenían disponibilidad inmediata.

297

Anexo de Glosario de Términos Estadísticos

Población desempleada abierta total(PDAT): Personas de 10 años y más quesin estar ocupados la semana de referen-cia, buscaron trabajar y tenían disponibili-dad inmediata para hacerlo. Se incluyenen esta categoría a las personas que nobuscaron activamente trabajo por razonesde mercado, mal tiempo o esperan repues-ta a solicitudes de trabajo.

Población desempleada oculta (PDO):Personas que no tenían trabajo en la se-mana de referencia, no buscaban pero es-tarían dispuestos a trabajar bajo determi-nadas circunstancias.

Población económicamente activa(PEA): Todas las personas de 10 años ymás que en la semana de referencia reali-zaron algún tipo de actividad económica,y las personas que estaban disponibles paratrabajar y hacen gestiones para encontrarun trabajo. Se incluyen también las perso-nas que durante la semana de referenciano buscaron trabajo activamente por razo-nes de mercado pero estaban dispuestas ainiciar un trabajo de forma inmediata.

Población en edad de trabajar (PET):Todas las personas de 10 años y más.

Población ocupada (PO): Todas las per-sonas de 10 años y más que dijeron habertrabajado por lo menos 1 hora, durante lasemana de referencia.

Población subempleada visible (PSV):Conjunto de personas que trabajaninvoluntariamente menos de la jornada nor-mal (40 horas por semana en el sector pú-blico y 48 horas por semana en el resto desectores) y que desearían trabajar más ho-ras.

Pobreza extrema: Es el nivel de pobre-za en el que se encuentra las personas queno alcanzan a cubrir el costo de consumomínimo de alimentos.

Pobreza no extrema: Es el nivel en elque se clasifican a las personas que alcan-zan cubrir el costo del consumo mínimode alimentos pero no el costo mínimo adi-cional calculado para otros servicios bási-cos.

Pobreza total: Es el resultado de la sumade los pobres extremos y los pobres noextremos.

Sector informal: Según las Cuentas Na-cionales y la OIT, se define como sectorinformal a todas las personas que en el pe-ríodo de referencia trabajaban en empre-sas con cinco o menos empleados.

Tasa bruta de escolaridad primaria: Por-centaje de alumnos en primaria en rela-ción a la población de 7 a 12 años de edad.

Tasa bruta de escolaridad secundaria:Porcentaje de alumnos en secundaria enrelación a la población de 13 a 18 años deedad.

Tasa de alfabetismo: Población de 15años y más que saben leer y escribir comoproporción de la población de 15 años ymás.

Tasa de desempleo abierto activo: Lapoblación desempleada abierta activa comoproporción de la Población Económicamen-te Activa.

Tasa de desempleo abierto pasivo: Lapoblación desempleada abierta pasivacomo proporción de la Población Econó-micamente Activa.

298

Anexo de Glosario de Términos Estadísticos

Tasa de desempleo abierto total: La po-blación desempleada abierta total comoproporción de la Población Económicamen-te Activa.

Tasa de desempleo oculto: La pobla-ción desempleada oculta como proporciónde la Población Económicamente Activamás la Población desocupada Oculta.

Tasa de deserción intra-anual: Propor-ción de alumnos de un determinado grado,que abandona el sistema educativo sin ha-ber culminado el grado.

Tasa de homicidio: Es el número demuertes por homicidio como proporcióndel total de la población por 100,000 habi-tantes.

Tasa de mortalidad en la niñez: Númerode defunciones de niños menores de cincoaños en un determinado año por 1,000 na-cidos vivos en dicho año.

Tasa de mortalidad infantil: Número dedefunciones de niños menores de un añoen un determinado año por 1,000 nacidosvivos en dicho año.

Tasa de mortalidad materna: Número dedefunciones de mujeres debido a compli-caciones durante el embarazo y el parto enun año determinado por 100,000 nacimien-tos en dicho año.

Tasa de mortalidad neonatal: Númerode defunciones de niños menores de 28días en un año determinado por 1,000 na-cidos vivos en ese año.

Tasa de mortalidad post-infantil: Númerode defunciones de niños de un año de edada cinco años de edad por 1,000 nacidosvivos en un año determinado.

Tasa de mortalidad post-neonatal: Nú-mero de defunciones de niños de 28 días aun año de edad por 1,000 nacidos vivosen un año determinado.

Tasa de ocupación especifica: La Po-blación Ocupada como proporción de laPoblación Económicamente Activa.

Tasa de participación: La Población Eco-nómicamente Activa (PEA) como propor-ción de la población en edad de trabajar(PET).

Tasa global de fecundidad (TGF): es elpromedio de niños que nacerían vivos du-rante la vida de una mujer (o grupo demujeres) si todos sus años de reproduc-ción transcurrieran conforme a las tasas defecundidad por edad de un año determina-do.

Tasa neta de escolaridad primaria: Por-centaje de alumnos de 7 a 12 años de edadque están en la primaria, en relación a lapoblación de 7 a 12 años de edad.

Tasa neta de escolaridad secundaria:Porcentaje de alumnos de 13 a 18 años deedad que están en la secundaria, en rela-ción a la población de 13 a 18 años deedad.

299

Anexo de siglas

Anexo de Siglas

ACDIAgencia Canadiense para el DesarrolloInternacional

ADAPAdministradoras de Ahorro Previsional

AFPCAcuerdo sobre el Fortalecimiento del Po-der Civil

AGEXPRONTAsociación Gremial de Exportadores deProductos no Tradicionales

ALCAÁrea de Libre Comercio de las Américas

ANTRASPGAsamblea Nacional de Trabajadores deSalud Pública de Guatemala

APNCAcademia de la Policía Nacional Civil

ASESAAcuerdos sobre AspectosSocioeconómicos y Situación Agraria

ASIESAsociación de Investigación y EstudiosSociales

AVANCSOAsociación para el Avance de las CienciasSociales en Guatemala

BANGUATBanco de Guatemala

BANRURALBanco de Desarrollo Rural

BCIEBanco Centroamericano de IntegraciónEconómica

BIDBanco Interamericano de Desarrollo

CACIFComité Coordinador de AsociacionesAgrícolas, Comerciales, Industriales y Fi-nancieras.

CALDHCentro para la Acción Legal en DerechosHumanos

CCCorte de ConstitucionalidadCCREComisión Consultiva para la ReformaEducativa

CEHComisión para el EsclarecimientoHistórico

CELADECentro Latinoamericano de Demografía

CEPALComisión Económica para América Lati-na y el CaribeCGCNContraloría General de Cuentas dela Nación

300

Anexo de siglas

CGTGCentral General de Trabajadores deGuatemala

CICIACSComisión para la Investigación de Cuer-pos Ilegales y Aparatos Clandestinos deSeguridad

CIDHComisión Interamericana de los DerechosHumanos

CIENCentro de Investigaciones EconómicasNacionales

CNOCCoordinadora Nacional de Organizacio-nes Campesinas

CNPREComisión Nacional Permanente de Re-forma Educativa

COEDUCASComités Educativos

CONALFAComité Nacional de Alfabetización

CONCYTConsejo Nacional de Ciencia yTecnología

CONTIERRADependencia Presidencial de AsistenciaLegal y Resolución de Conflictos sobre laTierra

COPMAGUACoordinadora de Organizaciones del Pue-blo Maya de GuatemalaCOPREDEHComisión Presidencial para los DerechosHumanos

COVIALUnidad Ejecutora de Conservación Vial

CPCCapitalización Parcial Colectiva

CPICapitalización Plena Individual

CSJCorte Suprema de Justicia

CSPF Comisión de Seguimiento delPacto Fiscal

CTCConfederación de Trabajadores delCampo

DDHHDerechos Humanos

DECAMDepartamento del Control de Armas yMuniciones

DEOCSADistribuidora de Electricidad deOccidente S.A.

DEORSADistribuidora de Electricidad deOriente S.A.

301

Anexo de siglas

DICRIDirección de Investigación Criminal

DIGECAM Dirección General de Con-trol de Armas y Municiones

DIGIDirección General de Investigación,USAC

EEGSAEmpresa Eléctrica de Guatemala S.A.

EMPrograma de Enfermedad y Maternidad /IGSS

EMAProgramas de Enfermedad y Maternidady Accidentes / IGSS

ENCOVIEncuesta Nacional de Condiciones deVida

ENEIEncuesta Nacional de Empleo e Ingresos

ENIGFAMEncuesta Nacional de Ingresos y GastosFamiliares

ENSEncuesta Nacional Sociodemográfica

ENSMIEncuesta Nacional de Salud MaternoInfantil

EPSUMEjercicio Profesional SupervisadoMultiprofesional

ERPEstrategia de Reducción de la Pobreza

FDNGFrente Democrático Nueva Guatemala

FENACOACFederación Nacional de Cooperativas deAhorro y Crédito de Guatemala

FENASTEGFederación Nacional de Sindicatos deTrabajadores del Estado de Guatemala

FESFundación Friedrich Ebert

FESEBSFederación de Sindicatos de Empresasde Bienes y Servicios

FESTRASFederación Sindical de Trabajadores de laAlimentación, Agro Industria y Similaresde Guatemala

FIPAFortalecimiento Institucional de PolíticasAmbientales

FLACSOFacultad Latinoamericana de CienciasSociales

FNUAPFondo de Población de las NacionesUnidas

FONTIERRASFondo de Tierras

302

Anexo de siglas

FRGFrente Republicano Guatemalteco

FUNDEMOSFundación para la Democracia y la Orga-nización Social

GAMGrupo de Apoyo Mutuo

GUAPAGuatemala Poverty Assesment, BancoMundial

ICTAInstituto de Ciencia y TecnologíaAgrícolas

IDGÍndice de Desarrollo Relativo al Género

IDHÍndice de Desarrollo Humano

IEMAImpuesto a las Empresas Mercantiles yAgropecuarias

IEPADESInstituto de Enseñanza para el DesarrolloSostenible

IGSSInstituto Guatemalteco de SeguridadSocial

INABInstituto Nacional de Bosques

INCAEInstituto Centroamericano de Adminis-tración de Empresas

INDHInforme Nacional de Desarrollo Humano

INEInstituto Nacional de Estadística

INSInstancia Nacional de Salud

INSIVUMEHInstituto Nacional de Sismología,Vulcanología, Meteorología e Hidrología

IPESInstituto de Estudios Políticos,Económicos y Sociales

IPGÍndice de Potenciación de Género

ISRImpuesto Sobre la Renta

IUSIImpuesto Único sobre Inmuebles

IVAImpuesto al Valor Agregado

IVSPrograma de Invalidez, Vejez ySobrevivencia / IGSS

MAGAMinisterio de Agricultura, Ganadería yAlimentación

MARNMinisterio de Medio Ambiente yRecursos Naturales

303

Anexo de siglas

MICIVIMinisterio de Comunicaciones,Infraestructura y Vivienda

MINEDUCMinisterio de Educación

MINFINMinisterio de Finanzas Públicas

MINUGUAMisión de Verificación de las NacionesUnidas en Guatemala

MPMinisterio Público

MSPASMinisterio de Salud Pública y AsistenciaSocial

OEAOrganización de Estados Americanos

OECDOrganization for Economic Cooperationand Development

OIMOrganización Internacional para lasMigraciones

OITOrganización Internacional del Trabajo

OJOrganismo Judicial

OMC Organización Mundial deComercio

OMSOrganización Mundial de la Salud

ONAMOficina Nacional de la Mujer

ONGOrganización No Gubernamental

ONUOrganización de las Naciones Unidas

OPSOrganización Panamericana de la Salud

PANPartido de Avanzada NacionalPDHProcuraduría de los Derechos Humanos

PEAPoblación Económicamente ActivaPEMEMProyecto de Extensión y Mejoramientode la Educación Media

PETPoblación en Edad de Trabajar

PIBProducto Interno Bruto

PINFORPrograma de Incentivos Forestales

PLAMARPlan de Acción para la Modernización dela Agricultura bajo Riego, MAGA

PMSSPrograma de Mejoramiento de losServicios Básicos de Salud

304

Anexo de siglas

PNCPolicía Nacional Civil

PNUDPrograma de las Naciones Unidas para elDesarrollo

PREALPrograma de Promoción de la ReformaEducativa en América Latina y El Caribe

PROAMPrograma de Acceso a Medicamentos

PRODESSAProyecto de Desarrollo Santiago

PRONADEPrograma Nacional de Autogestión parael Desarrollo Educativo

PRONEREPrograma Nacional de RendimientoEscolar

PYMESPequeña y Mediana Empresa

REDIMIFRed de Instituciones de Micro finanzasde Guatemala

RSEResponsabilidad Social Empresarial

SATSuperintendencia de AdministraciónTributaria

SEGEPLANSecretaría de Planificación yProgramación de la Presidencia

SEPREMSecretaría Presidencial de la Mujer

SIAFSistema Integrado de AdministraciónFinanciera

SIASSistema Integrado de Atención en Salud

SIBSuperintendencia de Bancos

SICServicio de Investigación Criminal

SIGAPSistema Guatemalteco de ÁreasProtegidas

SNIPSistema Nacional de Inversión Pública

SNUSistema de Naciones Unidas

SODEFFondo Local de Apoyo a la Reducción dela Pobreza y al Desarrollo Social

STIGSSSindicato de Trabajadores del InstitutoGuatemalteco de Seguridad Social

TLCTratado de Libre Comercio

TSETribunal Supremo Electoral

UASPUnidad de Acción Sindical y Popular

305

Anexo de siglas

UGTUnión Guatemalteca de Trabajadores

UNDPUnited Nations Development Program

UNICEFFondo de las Naciones Unidaspara la Infancia

UNSITRAGUAUnión Sindical de Trabajadores deGuatemala

URLUniversidad Rafael Landívar

USACUniversidad de San Carlos de Guatemala

USAIDUnited States Agency for InternationalDevelopment

UVGUniversidad del Valle de Guatemala

VIH / SIDA Virus de InmunodeficienciaHumana / Síndrome de Inmuno-deficiencia Adquirida

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ANEXO ESPECIAL

EVALUACIÓN DEL ESTADO DE CUMPLIMIENTO DEL ACUERDO

SOBRE ASPECTOS SOCIOECONÓMICOS Y SITUACIÓN AGRARIA

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i i i

INTRODUCCIÓN A LA EVALUACIÓN DEL ESTADO DE CUMPLIMIENTO DELACUERDO SOBRE ASPECTOS SOCIOECONÓMICOS Y SITUACIÓN AGRARIA

Desde el año 2001, MINUGUA se encuentra en fase de reducción en vista desu próximo cierre de operaciones; como es de conocimiento público, 2004 será elúltimo año de permanencia de esta Misión en Guatemala. Durante los últimos dosaños MINUGUA ha intensificado sus esfuerzos para llevar a cabo un programa detransición con el objetivo de fortalecer la capacidad de los actores nacionales y porende asegurar la continuidad y la sostenibilidad del proceso de paz. Esta estrategiaacuerda igualmente una gran importancia al papel de la comunidad internacional ensu conjunto, y particularmente al rol de las Agencias, Fondos y Programas de lasNaciones Unidas presentes en el país.

Por ello, en el marco de este proceso de transición, MINUGUA y el Sistema deNaciones Unidas (SNU) han considerado oportuno publicar, dentro del Informe deDesarrollo Humano, un anexo especial referente a los avances en la implementacióndel Acuerdo sobre aspectos socioeconómicos y situación agraria, por la estrecharelación que presentan los temas de dicho Acuerdo con el ya tradicional Informe deDesarrollo Humano que el SNU publica cada año en Guatemala.

Este capítulo fue realizado de manera conjunta entre todas las Agencias, Fon-dos y Programas del Sistema de Naciones Unidas en Guatemala, y MINUGUA. Cabeseñalar en fin que, como parte del legado de MINUGUA, en los años venideros elSistema de Naciones Unidas en Guatemala seguirá desarrollando esta labor demonitoreo de los avances del Acuerdo sobre aspectos socioeconómicos y situa-ción agraria, complementando el Informe de Desarrollo Humano, de manera a enfa-tizar la importancia de la implementación del Acuerdo para el desarrollo social yeconómico de Guatemala y la consolidación de la paz.

TOM KOENIGSRepresentante Especial del

Secretario General y Jefe de Misión

JUAN PABLO CORLAZZOLICoordinador Residente del

Sistema de las Naciones Unidas yRepresentante del PNUD

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v

EVALUACIÓN DEL ESTADO DE CUMPLIMIENTO DEL ACUERDO

SOBRE ASPECTOS SOCIOECONÓMICOS Y SITUACIÓN AGRARIA

RESUMEN EJECUTIVO

El 6 de mayo de 1996, el Gobierno de la República de Guatemala y la UnidadRevolucionaria Nacional Guatemalteca (URNG) suscribieron el Acuerdo Sobre As-pectos Socioeconómicos y Situación Agraria (ASESA). Ese mismo año, el 29 dediciembre de 1996, se suscribió el Acuerdo de Paz Firme y Duradera, que ponía envigencia el acuerdo mencionado. Los Acuerdos de Paz enfatizaron que la exclusióneconómica y social de amplios sectores de la población había sido una de las prin-cipales causas del enfrentamiento armado interno. Por lo tanto, el objetivo principalde los Acuerdos, y en particular del ASESA, era tratar de atender estas causasestructurales que se encontraban al origen del enfrentamiento. Esto se pretendíalograr a través de una agenda que incluyera un proyecto de desarrollo integral parael país.

La Misión de Verificación de las Naciones Unidas para Guatemala (MINUGUA) yel Sistema de las Naciones Unidas en Guatemala, con el afán de contribuir a laconsolidación del proceso de paz, presentan un análisis del avance en el cumpli-miento de los compromisos asumidos en e l Acuerdo sobre AspectosSocioeconómicos y Situación Agraria durante el período 1996-2002.

El presente documento sigue la estructura del Acuerdo, dividido en cuatro capí-tulos: Democratización y desarrollo participativo; Desarrollo social; Desarrollo ru-ral; Modernización del Estado y política fiscal.

En el Acuerdo sobre el cronograma para la implementación, cumplimiento y veri-ficación de los Acuerdos de Paz se fijaron metas y compromisos a ser alcanza-dos. En términos generales, se puede observar que las metas inicialmente inter-pretadas como mínimas a cumplir, en la práctica fueron asumidas como metasmáximas y muchas de ellas aún no se han alcanzado. El resultado es un cumpli-miento irregular. Por ejemplo, a pesar de su recalendarización, no se logró elevar lacarga tributaria a un 12% con relación al Producto Interno Bruto (PIB); en contraste,las reformas a la Ley de los Consejos de Desarrollo y a La Ley de Descentraliza-ción representan un cumplimiento importante.

En lo que concierne al desarrollo social, se logró reducir la mortalidad infantil ymaterna, aunque no en el porcentaje planificado. Un logro significativo fue lapromulgación de la Ley de Desarrollo Social y de Población a través del consenso

v i

entre sectores interesados en el tema y con participación de la sociedad civil. Ladesnutrición crónica muestra nuevamente una tendencia ascendente, agravada porla falta de una estrategia efectiva y técnicamente formulada para su abordaje. Porel contrario, se redujo el promedio nacional de desnutrición aguda, pero existe lapreocupación de un retroceso por las condiciones de pobreza, pobreza extrema,falta de acceso a servicios integrales, oportunidades y fuentes de empleo y el he-cho de que la estrategia de reducción de la pobreza actualmente no cuenta conrecursos suficientes.

En lo que se refiere al sector educativo, hubo aumentos significativos en las asig-naciones presupuestarias que pasaron de 1.66% del PIB en 1995 al 2.54% en el2002, con lo que se cumplió con las metas de los Acuerdos. No obstante, esta cifrasigue siendo insuficiente, además de ser una de las más bajas de América Latina ydel Caribe. En el área de cobertura, falta desarrollar los mecanismos para que laeducación sea universal, de calidad y acorde a las condiciones étnicas y culturalesde la población. El nivel de analfabetismo es aún elevado y está más marcado en elmedio rural y en las mujeres, sobre todo en las mujeres mayas.

A partir del 2000 se dio un impulso al proceso de la Reforma Educativa, sin em-bargo, la misma se encuentra actualmente estancada debido a discrepancias entrelos principales sectores involucrados.

Persiste un gran déficit de vivienda, el cual va aumentando, en parte por la faltade asignación de recursos y sobre todo por el incumplimiento de los compromisosinstitucionales acordados en esta materia.

El área de desarrollo rural merece especial atención, ya que la mayoría de com-promisos no han sido cumplidos. Para que la población rural tenga un desarrollohumano sostenible, requiere de acceso a las fuentes de bienes y servicios identifi-cadas en el ASESA. Para alcanzar un desarrollo humano sostenible y una sociedadmás justa es urgente resolver los problemas de tierras y lograr que el agro tengauna planificación que conlleve beneficios reales con una política de desarrollo so-cial y económico. Para ello, el tema del desarrollo rural debe convertirse en objetode debate público que involucre a todos los sectores interesados. Este proceso,que ya se ha iniciado en el ámbito de la Mesa Intersectorial de Desarrollo Rural,debe concretarse en la formulación de una política efectiva de desarrollo rural.

La modernización del Estado requiere de un gran esfuerzo para consolidar lasestructuras tributarias y los mecanismos de fiscalización, transparencia y descen-tralización. La voluntad política para cumplir con lo acordado y la asignación de losrecursos financieros para la inversión social es imperativa. La reducción de la po-breza, el desarrollo rural y la reducción de la brecha de género son tres elementosinterrelacionados que, sumados a la educación en calidad y cantidad, requierenurgentemente un abordaje integral.

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I. DEMOCRATIZACIÓN Y DESARROLLO PARTICIPATIVO

A. Participación y concertación social

Para superar las causas estructurales que dieron origen al enfrentamiento arma-do interno, se necesita que todos los sectores de la sociedad participen en los pro-cesos de diálogo y concertación ya iniciados, a f in de obtener una mayorrepresentatividad.

El proceso de paz ha permitido la apertura de nuevos canales de participaciónen cuanto su implementación ha involucrado una amplia gama de protagonistas.Además del Gobierno de la República y la URNG, signatarios de los Acuerdos hanjugado un papel importante: los diferentes organismos del Estado y varios secto-res de la sociedad civil organizada, como las organizaciones indígenas, de muje-res, de derechos humanos y otras organizaciones no gubernamentales, los secto-res religiosos y académicos, las asociaciones empresariales, cooperativas y labo-rales, así como los medios de comunicación masiva. Cabe señalar también la crea-ción de nuevos e importantes espacios de participación a nivel regional o local,como las Mesas de Concertación y/o Seguimiento de los Acuerdos de Paz y lasMesas de Resolución de Conflictos.

Se han observado también otros significativos procesos de concertación, entrelos cuales cabe destacar:

• El proceso del Pacto Fiscal, que reunió a todos los sectores de la sociedad civily a los tres poderes del Estado.

Este esfuerzo pretendía responder a los compromisos suscritos en el ASESAque preveían lograr, en el año 2000, un aumento en la carga tributaria del 8% al 12%en relación con el PIB. Este proceso representó uno de los ejercicios de concertaciónmás exitosos del último período. Su justificación teórica radica en dos elementosprincipales: la orientación que brindan los Acuerdos de Paz en materia fiscal y lanecesidad de espacios

de concertación y diálogo para todos los sectores sociales del país, a fin de darviabilidad política a los cambios fiscales, particularmente los tributarios1 .

• Las reformas a la ley de los Consejos Departamentales y Municipales de Desa-rrollo y los reglamentos que amplían sus funciones y permiten a la sociedad civil,pueblos indígenas y organizaciones de mujeres, tener una participación más direc-ta en la toma de decisiones.

• Dentro del proceso de elaboración y promulgación de la Ley de DesarrolloSocial y de Población, destaca el tema de la salud reproductiva, un tema sensible ypolarizado, que fue objeto de un amplio proceso de diálogo y concertación entrerepresentantes del Ministerio de Salud, SEGEPLAN, iglesias católica y evangéli-cas, sociedad civil, sindicalistas, Procuraduría de los Derechos Humanos, CACIF,Academia de Lenguas Mayas y agencias de cooperación. Este proceso permitió la

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PARTICIPACIÓN Y CONCERTACIÓN SOCIAL

· Instrumento para erradicar la polarización eco-nómica, social y política de la sociedad.

· Esencial para estimular y estabilizar la dinámi-ca económica y social. Las estructuras del Es-tado deben adaptarse para llevar a cabo estepapel.

· Se debe adoptar un conjunto de instrumentosque institucionalicen la descentralización de ladecisión socio económica con transferencia realde recursos gubernamentales y de capacidadde discutir y decidir localmente las asignacio-nes, la forma de ejecutar proyectos, las priori-dades y las características de los programas ode las acciones gubernamentales.

· Restablecer los foros de diálogo y promoverreformas de ley de los Consejos para ampliar elespectro de sectores participantes. Asegurarel debido financiamiento.

· Legislación: revisar la legislación nacional y susreglamentaciones a fin de eliminar toda forma dediscriminación contra la mujer en la participa-ción económica, social, cultural y política y cum-plir con los compromisos de la CEDAW.

· Es obligatorio que el Estado promueva la elimi-nación de toda forma de discriminación contra lamujer y asegure el acceso a créditos, adjudica-ción de tierras y otros recursos productivos ytecnológicos.

· Asegurar igualdad de oportunidades en educa-ción, vivienda propia, eliminando trabas e impe-dimentos en alquileres, construcción y crédito.

· Implementar programas nacionales de salud in-tegral para la mujer, acceso apropiado a servi-cios de información, prevención y atención mé-dica.

· Trabajo: capacitación laboral de mujeres, revi-sar la legislación laboral, en el área rural reco-nocer a la mujer como trabajadora agrícola paraefectos de valoración remuneración. Derechos:legislar para la defensa de las mujeres trabaja-doras en casa particular.

· Organización y participación: garantizar el de-recho y la participación en igualdad de condicio-nes con el hombre en los niveles de decisión ypoder de las instancias local, regional y nacio-nal.

·Gestión gubernamental: especialmente en laformulación, ejecución y control de los planes ypolíticas gubernamentales.

inclusión de este tema en la agenda po-lítica, en la educación formal oficial y enlos medios de comunicación.

Cabe señalar los avances registradosen el ámbito del proceso de descentrali-zación, que se implementó principal-mente en tres dimensiones: a) fortaleci-miento institucional y financiero de losgobiernos municipales, b) la organiza-ción del sistema de Consejos de Desa-rrollo en los diversos niveles y c) ladesconcentración sectorial, principal-mente en las áreas de educación, saludy agricultura.

Sistema de Consejos de Desarro-llo Urbano y Rural

El sistema de Consejos de Desarro-llo, con su esquema de participación derepresentantes del Gobierno central, delos poderes locales y de la sociedad ci-vil organizada, es el instrumento esen-cial para asegurar un desarrollo real-mente participativo. Después de un lar-go proceso de negociación, en el 2002el Congreso de la República aprobó lasreformas al Código Municipal y las Le-yes de Consejos de Desarrollo y de Des-centralización, lo que constituye un im-portante avance en la reforma del Esta-do prevista en los Acuerdos de Paz.Dichas normas permiten abrir importan-tes canales de participación y fiscaliza-ción social, así como fortalecer la ges-tión local.

A pesar de su gran importancia, estealcance no es suficiente en sí mismopara lograr resultados duraderos, portratarse de un proceso de mediano a lar-go plazo de cambios estructurales. Porello, se necesita también una constante

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voluntad política, para garantizar la institucionalidad de las reformas y la continui-dad de sus programas.

En lo que se refiere a los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, pese a que aúnno han logrado funcionar plenamente como instancia de planificación participativa,es preciso resaltar la actitud propositiva y de mayor participación por parte de losnuevos sectores que los integran, sobre todo los representantes de la sociedadcivil, quienes han tomado mayor conciencia de la importancia de su función en loque se refiere a la participación y a la auditoría social. Sin embargo, varios nom-bramientos de gobernadores se hicieron sin considerar las ternas propuestas pordichos Consejos. Además, la intervención de diputados departamentales en las to-mas de decisiones que son responsabilidad de los Consejos, limita el ejercicioparticipativo de los mismos.

En cuanto a los consejos comunitarios, se han observado problemas en su fun-cionamiento debido a que algunas instituciones del Estado exigían que, para podergestionar y ejecutar proyectos y obras en las comunidades, los Consejos tuvieranpersonería jurídica similar a las asociaciones privadas u ONGs. Esta situación sevio en parte superada con las recientes reformas al Reglamento a la Ley de Conse-jos de Desarrollo Urbano y Rural, que corrigieron la mayoría de los problemas iden-tificados. No obstante, la ley establece una discriminación de género, al exigir quelas organizaciones de mujeres obtengan personería jurídica para participar, lo queno es el caso para otro tipo de organizaciones.

2. Participación de la mujer en el desarrollo económico y social

La sociedad guatemalteca se caracteriza por una estructura social que confiereal hombre una posición dominante y a las mujeres una posición subordinada quereduce su actuar fundamentalmente al ámbito doméstico y a la familia. En el año2000, 21% de niñas y adolescentes formaban parte de la PEA (población económi-camente activa). El empleo doméstico, junto con la maquila y la agricultura, siguensiendo los ámbitos ocupacionales predominantes para las niñas y los adolescen-tes2 . Además, en la categoría de inactividad por “quehaceres del hogar” había un55% de niñas entre 5 y 18 años. En la última década, más mujeres adultas se hanincorporado al trabajo, particularmente al sector informal. La mayoría de mujeresaún responde a la necesidad de generar ingresos para el grupo familiar, sin dejar decumplir con las responsabilidades del cuidado doméstico.

La participación ciudadana de las mujeres sigue siendo sumamente limitada; to-davía no se toman en cuenta los obstáculos que se generan a raíz de las condicio-nes particulares de género que viven las mujeres (falta de documentación personal,violencia intra familiar, falta de acceso a la educación). No es sorprendente, por lotanto, que en las elecciones generales de 1999, pocas mujeres fueron electas acargos públicos (sólo el 11.3% de los congresistas son mujeres).

Sin embargo, en lo que se refiere a las políticas públicas, hay que destacar as-

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pectos positivos en el cumplimiento de compromisos de los Acuerdos de Paz rela-cionados al tema de género, que en los últimos años ha adquirido una mayor visi-bilidad. En el 2000 se creó la Secretaría Presidencial de la Mujer (SEPREM), comoentidad asesora y coordinadora de políticas públicas para promover el desarrollointegral de las mujeres guatemaltecas. La SEPREM jugó un papel activo en la ela-boración de la “Política Nacional de Promoción y Desarrollo de las MujeresGuatemaltecas y Plan de Equidad de Oportunidades 2001-2006”, que es productode un esfuerzo de concertación de diversas instituciones y organizaciones de mu-jeres.

El Foro Nacional de la Mujer es reconocido como un espacio participativo yorganizativo inédito en Guatemala, que ha permitido la participación de las mujeresindígenas y no indígenas desde lo local, generando una red articulada y legitimada anivel nacional. Sin embargo, persisten limitaciones a su intervención en espaciosde incidencia y planificación del desarrollo. Resulta importante consolidar este es-pacio para que pueda coordinar con la SEPREM el seguimiento sectorial del cum-plimiento de los compromisos relativos a las mujeres.

Como nota preocupante, se reitera el obstáculo que significa la exigencia de lapersonería jurídica para la participación de las mujeres en los Consejos de Desa-rrollo; por otra parte, el anteproyecto de reformas al Código de Trabajo con unaperspectiva de género, continúa pendiente de ser presentado al Congreso, a pesarde los esfuerzos de distintas organizaciones sociales y de mujeres, tanto estatalescomo de la sociedad civil, las cuales lograron acuerdos importantes para elaboraruna propuesta consensuada.

II. DESARROLLO SOCIAL

1. Responsabilidad del Estado

En un país de altos niveles de desigualdad como Guatemala, el rol del Estadoreside en la formulación de políticas públicas que tienden a la redistribución de lariqueza, a través de una política fiscal basada en impuestos “justos y globalmenteprogresivos”, como mencionan los Acuerdos de Paz. Por otra parte, es importanteproporcionar servicios sociales básicos mínimos, como son la salud, educación,seguridad y justicia. Sin embargo, el mayor obstáculo que sigue enfrentando el de-sarrollo social es la falta de políticas públicas sostenibles a mediano y largo plazo,la escasez de recursos y la baja ejecución de los recursos disponibles.

Guatemala se caracteriza por grandes diferencias en la distribución de la rique-za, lo que se traduce en que un alto porcentaje de la población viva en situación depobreza (57%) y de pobreza extrema (16%)3 , sobre todo en las áreas rurales eindígenas4 . El 20% de la población con ingresos más altos percibe el 64.1% de losingresos de los hogares; por otro lado, el coeficiente de Gini (una escala entre 0 y 1,donde el 1 significa una distribución equitativa), alcanza un valor de 0.55, lo querefleja uno de los mayores niveles de desigualdad en el mundo.5 El índice de desa-

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RESPONSABILIDAD DEL ESTADO

·En la búsqueda del crecimiento, la política socioeconómica debe orientarse a impedir que se pro-duzcan procesos de exclusión socio económicatales como el desempleo y el empobrecimiento. Elcrecimiento acelerado del país es necesario parala generación de empleo y su desarrollo social. Laelevación del nivel de vida, la salud de sus habi-tantes, la educación y la capacitación constituyenlas premisas para acceder al desarrollo sustenta-ble en Guatemala.

·Superar las inequidades y deficiencias sociales,tanto mediante la orientación del desarrollo como através de la inversión pública y de la prestaciónde servicios sociales universales. Goce efectivode los derechos al trabajo, la salud, la educación,,la vivienda y demás derechos sociales.

· Exhortar a empresarios nacionales y extranjerosa que inviertan en el país.

· El Gobierno se compromete a adoptar políticaseconómicas tendientes a alcanzar un crecimientosostenido del Producto Interno Bruto (PIB) a unatasa no menor del 6% anual.

·Se compromete al mismo tiempo a adoptar unapolítica social cuyo objetivo sea el bienestar detodos los guatemaltecos con prioridad en la salud,nutrición, educación y capacitación, vivienda, sa-neamiento ambiental, acceso al empleo productivoe ingresos dignos.

· Aplicar y desarrollar el marco normativo paragarantizar la concreción de los derechos socialesy la prestación de servicios por medio de entida-des públicas.

· Fomentar y garantizar la participación en el desa-rrollo social y en particular en el acceso integral alos servicios básicos.

· Asegurar servicios de calidad.

· Aumentar significativamente la inversión socialen salud, educación y trabajo.

· Reestructurar el presupuesto en beneficio delgasto social.

·Priorizar áreas a sectores de la sociedad másnecesitados.

· Mejorar la administración de recursos e inver-s iones públ icas con descentral ización ydesburocratización, reformando los mecanismosde ejecución presupuestaria, asegurando su au-tonomía en las decisiones y manejo financiero a finde garantizar la eficiencia y transparencia y forta-leciendo los mecanismos de fiscalización.

rrollo humano mejoró en los últimosaños, debido principalmente al aumentodel PIB per cápita (hasta el 2000), y notanto al mejoramiento de los indicadoressociales. En los últimos tres años elEstado no ha cumplido con aumentar demanera sostenida el gasto público ensalud, educación y vivienda. Las asig-naciones para dichos gastos registraronuna reducción seria en al año 2000 y unarecuperación parcial en 2001 y 2002, queno logró recuperar la reducción anterior.Al contrario, resaltan las altas asignacio-nes facilitadas al Ministerio de la Defen-sa durante estos años, a través de nu-merosas transferencias, en violación delos compromisos adquir idos en losAcuerdos de Paz.

2. Inversiones productivas

Los Acuerdos de Paz exhortaron aempresarios nacionales y extranjeros ainvertir en el país. Sin embargo, no seha observado por parte del Gobierno, nipor parte del sector privado, los esfuer-zos necesarios para propiciar dicha in-versión. Por un lado, el contexto inter-nacional de recesión económica de losúltimos años no ha favorecido la inver-sión del sector privado, y por otra parteel Estado no ha propiciado las necesa-rias condiciones en el ámbito económi-co, social y jurídico. A todo eso se sumael clima de enfrentamiento constanteentre el Gobierno y el sector privado queno contribuye a favorecer el desarrolloeconómico del país.

3. Producto interno bruto

A pesar de un repunte registrado enel segundo semestre, en el año 2002 laeconomía guatemalteca registró porcuar to año consecut ivo una

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desaceleración en su crecimiento. El Producto Interno Bruto mostró una tasa deexpansión de 1.9%, inferior a la del año anterior (2.4%), e inferior a la tasa de creci-miento de la población. Este desempeño se enmarca dentro del escaso dinamismode la economía mundial, al que se suma la caída de la inversión interna y la aplica-ción de un programa de estabilización, en el marco del acuerdo Stand-by.

Dicho acuerdo fue suscrito con el Fondo Monetario Internacional (FMI), haciendoénfasis sobre todo en la estabilidad macroeconómica y la disciplina fiscal.

El gobierno lanzó en el 2002 el Plan de Acción Económica (2002-2004), que in-cluyó la realización de importantes obras de infraestructura, pero por falta de con-senso el Plan ha quedado hasta la fecha sin ejecución.

La meta de crecimiento económico de 6% mencionado en los Acuerdos de Paz,depende de varios factores, externos e internos: mejores relaciones entre el Go-bierno, sector privado y sociedad civil organizada, representan una condición indis-pensable para lograr este objetivo. Por lo tanto, es importante consolidar los proce-sos de concertación existentes, como por ejemplo el de la Mesa Intersectorial deDiálogo sobre Desarrollo Económico6 (propiciada por la OEA y el SNU).

4. EDUCACIÓN Y CAPACITACIÓN

a. Reforma Educativa

La Comisión Paritaria de Reforma Educativa presentó el diseño de la ReformaEducativa en 1998, el cual culminó en el diálogo y consenso sobre la misma en el2000. Se observaron importantes avances en lo relativo a la transformación curricularpara los niveles pre-primaria y primaria (queda pendiente el nivel básico ydiversificado) y a la profesionalización docente, proceso iniciado con la participa-ción de tres universidades (USAC, Mariano Gálvez y Panamericana), pero sin laparticipación de los docentes de los centros de educación privada. Sin embargo, seobserva actualmente un estancamiento del proceso debido a importantes divergen-cias entre el Ministerio de Educación (MINEDUC) y el sector magisterial respecto ala forma de aplicar esta reforma y a la escasez de recursos financieros.

b. Gasto educativo

Aunque el gasto en educación llegó a 2.59%7 del PIB en el 2002, cumpliendocon el compromiso de los Acuerdos de Paz, es importante señalar que el sectorincluye recursos de otros ministerios y secretarías y que el MINEDUC sólo recibe2.39% del PIB. Además, la Ley Nacional de Educación prevé un presupuesto edu-cativo equivalente al 30% del presupuesto nacional, mientras que en la actualidades sólo del 11%.

c. Cobertura

Avances significativos en términos de cobertura a nivel preprimario y primario

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EDUCACIÓN

· Reformar el sistema educativo y su administra-ción así como la aplicación de una política estatalcoherente y enérgica en materia educativa.

· Incrementar para el año 2000 el gasto públicoejecutado en educación en relación con el PIB en50% respecto al gasto ejecutado en 1995. Estasmetas se revisarán al alza en función de la situa-ción fiscal.

· Adecuar los contenidos educativos para afir-mar y difundir valores morales, culturales, losconceptos y comportamientos constituyen labase de una convivencia democrática respetuo-sa de los derechos humanos, de la diversidadcultural de Guatemala, del trabajo creador de supoblación y de la protección del medio ambiente.

· Ampliar urgentemente la cobertura en todos losniveles, especialmente la educación bilingüe.

· La población en edad escolar, completar hastael primer ciclo de educación secundaria. Antesdel 2000 todos los niños y niñas entre 7-12 añoshabrán completado tres años de escolaridad.

· Desarrollar programas de capacitación en lascomunidades y empresas para la reconversióny actualización técnica de los trabajadores, conénfasis en áreas marginales y rurales.

· Capacitar a organizaciones sociales en todoslos niveles sobre gestión pública, responsabili-dad tributaria, y concertación.

· Elaborar y ejecutar un programa de educacióncívica nacional.

· Favorecer la incorporación de los niños al sis-tema educativo y su retención; hacer efectiva laparticipación de padres y comunidades (conteni-dos educativos, nombramientos de maestros, ca-lendario escolar, entre otros).

· Desarrollar programas de incentivos que posi-biliten la continuidad en la formación educativade estudiantes.

·Desarrollar programas de capacitación paramaestros y administradores educativos.

·Integrar la comisión adscrita al Ministerio de Edu-cación, que incluya un representante de la Comi-sión de la Reforma Educativa prevista en el acuer-do AIDPI.

·Evitar la perpetuación de la pobreza y de lasdiscriminaciones sociales, étnicas, hacia la mu-jer y geográfica, principalmente las debidas a labrecha campo-ciudad.

han sido constatados después de la fir-ma de los Acuerdos de Paz. La cober-tura de escolaridad preprimaria pasó de20.7% en 1996 a 41.3% en 2001. En elmismo período, la escolaridad primariapasó de 69.1% en 1996 a 85.1% en el20018 , aunque las cifras de las encues-tas nacionales presentan logros meno-res. Hace falta mucho para llegar a launiversalización de los tres grados deprimaria entre 7 y 12 años, establecidosen los Acuerdos de Paz. Cabe señalarque el programa que mayormente hacontribuido a aumentar la cobertura fueel Programa Nacional de Autogestiónpara e l Desar ro l lo Educat ivo(PRONADE) que, sin embargo, tiene de-ficiencias en términos de calidad (inclu-ye sólo parcialmente la educación bilin-güe) y de sostenibilidad, ya que la aper-tura de nuevos centros educativos no seha produc ido. La cober tura de lPRONADE alcanza sólo alrededor de320,000 niños y niñas, lejos de cubrir eldéficit educacional primario (alrededorde 564.000 niños y niñas en 1999) ni elaumento natural de la población.

En cuanto a educación bilingüe, úni-camente el 24.8%9 del total de losalumnos del sistema escolar la reciben(esta cifra representa el 34.7% de losalumnos mayas inscritos). En esta cifrano se incluyen a los niños y niñas queno tienen acceso a la educación y queen su mayoría son indígenas10 . Aúncuando se abrieron recientemente variasescuelas normales bilingües, esta edu-cación sigue ausente en varios centroseducativos del medio rural y los recur-sos financieros siguen dependiendo engran medida de la cooperación interna-cional.

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La meta de ampliar el alfabetismo a un 70% para el año 2000 se cumplió; noobstante sigue habiendo controversias en el manejo de las estadísticas, ya que laconstrucción de una base de datos fiable todavía está en proceso. En 1999, segúnCONALFA, la tasa de analfabetismo fue de 29.63%, mientras que la Encuesta sobrecondiciones de Vida (ENCOVI 2000) reporta 30.6%. Sin embargo, el MINEDUC pre-senta tasas de 36.4% para el 2000, 31.43% para el 2001 y 26.15% para el 2002,cifras contradictorias con las de CONALFA y las encuestas.

d. Capacitación para el trabajo

En Guatemala existe un número importante de niños, jóvenes y adultos que nohan tenido acceso a la educación o que por diversas razones han tenido que aban-donar prematuramente sus estudios. Para este sector se planteaba la creación deprogramas de educación, capacitación y tecnificación extraescolar y en el área ru-ral, programas destinados a mejorar la capacidad de gestión empresarial y a incre-mentar la calificación y la diversificación de los recursos humanos. Sin embargo, latendencia de la educación extra-escolar indica una fuerte disminución en la asigna-ción de recursos financieros (de 0.5% en 1996 a 0.2% en el 2002 del presupuestodel MINEDUC). Por lo tanto, estos programas no han sido puestos en marcha, yaque la Dirección General de Educación Extra Escolar (DGEEX) no ha actualizadolos currícula y sólo tiene cobertura en 15 departamentos con capacitación monolin-güe. Cabe destacar el papel jugado por el Instituto Técnico de Capacitación y Pro-ductividad (INTECAP), institución mixta, en lo referente a la formación técnica, en elámbito central y regional; y sin embargo, el compromiso de efectuar la evaluaciónde sus programas y su cobertura no se ha cumplido.

e. Participación social y educación cívica

La educación cívica ha tenido un desarrollo limitado: después de un modestoinicio en 1998, el programa de educación cívica nacional y valores se suspendió enel año 2000, aduciendo que estaría incluido en la transformación curricular, lo queno se ha realizado a la fecha.

f. Interacción comunidad-escuela

La interacción entre las comunidades y los centros educativos se ha dado princi-palmente a través del PRONADE. La participación de los padres de familia se haconcentrado en la preparación y distribución del desayuno escolar y la reparación oconstrucción de escuelas, mientras que ha sido menor en los ámbitos de la tomade decisiones y en la auditoría social.

g. Programa de estudios (bolsas y becas)

En el 2002, el MINEDUC entregó 200.000 becas para niños y niñas, pero con unimportante atraso que provocó que se hicieran efectivas casi cuando finalizaba elciclo escolar, perdiendo así el incentivo para la inscripción y la permanencia de losniños y niñas en el sistema escolar. En general, durante los últimos cuatro años

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varios programas quedaron debilitados, como las becas para niños y niñas, losdesayunos y almuerzos escolares, las bolsas de textos escolares, principalmentepor falta de organización y presupuesto. Es preocupante constatar que este rubrono tenía asignación dentro del presupuesto para el 2003.

De los servicios ofrecidos en el sistema educativo, únicamente el desayuno es-colar había tenido cobertura nacional para los alumnos de escuelas oficiales delnivel preprimario y primario, pero este año no se ha cubierto la totalidad de escue-las del país. En los últimos dos años, el almuerzo escolar no ha podido ser entrega-do debido a numerosos cambios en la unidad ejecutora y el continuo traslado derecursos para este fin.

h. Comisión Consultiva de la Reforma Educativa

En 1997 se instaló la Comisión Consultiva de Reforma la Educativa (CCRE),adscrita al MINEDUC, instancia que incluía 17 representantes de diversos sectoresde la sociedad civil y del Gobierno. Recientemente, la CCRE se amplió con la par-ticipación de mujeres, estudiantes y magisterio, llegando a un total de 22 organiza-ciones gubernamentales y no gubernamentales. La CCRE ha tenido a su cargo laejecución de la Reforma Educativa, alcanzando consensos a todos los niveles, comoanteriormente se ha mencionado.

i. Promotores(as) educativos(as) de Población Desarraigada

Guatemala se comprometió a incorporar promotores y promotoras educativas delas poblaciones desarraigadas por el enfrentamiento armado interno al sistema na-cional de educación. Para esto se firmó un convenio con el Ministerio de Educa-ción-CTEAR en diciembre de 2000. Este convenio tenía que llevar a cabo la ejecu-ción del plan de acción para la reinserción de comunidades con poblaciones des-arraigadas a los servicios oficiales del MINEDUC, pero el cumplimiento de varioscompromisos sigue estancado.

5. SALUD

a. Sistema nacional coordinado

El Gobierno se comprometió a impulsar una reforma del sector salud, basadaen una concepción integral, en una práctica humanista y solidaria, con énfasis en elespíritu de servicio a todos los niveles del sistema de salud. Aún cuando ha habidopositivos ensayos de coordinación entre el Ministerio de Salud y el Instituto Guate-malteco de Seguridad Social (IGSS) en el departamento de Escuintla, los mismosno se han extendido al resto del país.

El proceso de extensión de cobertura ha abierto la incorporación de más de100 ONGs a la prestación de los servicios en el nivel primario con el modelo SIAS y

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Salud

· Impulsar una reforma del sector salud ba-sándose en una concepción integral de la salud,práctica humanista y solidaria que enfatice elespíritu de servicio, en todos los niveles del sec-tor público.

· Brindar acceso a toda la poblaciónguatemalteca a los servicios integrales de sa-lud. Garantizar el acceso efectivo a los serviciosde salud de calidad a la población de bajos re-cursos. El gasto público ejecutado en salud conrelación al PIB, para el año 2000, seaincrementado en 50% respecto al gasto ejecu-tado en 1995.

· Dar prioridad a la lucha contra la desnutri-ción, al saneamiento ambiental, la salud preven-tiva, las soluciones de atención primaria, espe-cialmente la materno-infantil. El Gobierno se com-promete a presupuestar al menos el 50% en sa-lud preventiva y se compromete a reducir la mor-talidad infantil y materna a un 50% antes del año2000. Así mismo, se compromete a mantener laerradicación de la poliomielitis y alcanzar la delsarampión para el año 2000.

· Asegurar el abastecimiento, el abaratamien-to y la calidad de los medicamentos. Comprasque aseguren transparencia en la negociacióncomercial, calidad y bajo precio en los medica-mentos para garantizar la prestación eficiente delos servicios.

· Promover el estudio de la medicina indígenay tradicional, rescatar sus concepciones, méto-dos y prácticas.

· Fomentar la participación activa de las mu-nicipalidades, las comunidades y las organiza-ciones sociales (incluyendo mujeres indígenas,sindicales, cívicas, humanitarias) en la planifica-ción, ejecución y fiscalización de la administra-ción de los servicios y programas de salud.

· Las organizaciones asegurarán la presta-ción de servicios a todo nivel.

la cobertura ha alcanzado alrededor del80% de la población. Este modelo inclu-ye las vacunaciones básicas y atencio-nes mínimas en salud reproductiva, sa-lud de la niñez y salud ambiental.

Sin embargo, no se ha logrado unaadecuada articulación entre el nivel pri-mario y los niveles secundario y tercia-rio del sistema; existen debilidades enla articulación con las municipalidadesy en la participación de las comunida-des. No se ha realizado una evaluacióndel sistema y persisten inquietudes so-bre la aplicación de una estrategia inte-gral de atención primaria de salud. Seha avanzado en la incorporación de per-sonal bilingüe en varios departamentos,sin embargo, persiste la preocupaciónpor una mayor adecuación cultural delmodelo de atención y la prestación delos servicios.

b. Población de bajos recursos

Antes de la firma de los Acuerdosde Paz, la cobertura del sector públicoen salud se estimaba alrededor del 40%de la población. Para el año 2002, seestimó que alrededor del 80% de la po-blación estaba cubierta con el modeloSIAS. Los principales incrementos sehan registrado en el medio rural y en losdepartamentos más pobres del país. Sinembargo esto no implica que toda lapoblación tenga acceso efectivo al pa-quete integral de servicios y con la cali-dad requerida.

El gasto público en salud se haincrementado en su relación con el PIB,entre 1995 y 2003, de 0.88% a alrede-dor del 1.3%; dicho gasto no ha sidosuf ic ien te para modi f icar s ign i f i -cativamente el perfil de salud-enferme-

dad, por problemas tanto transmisiblescomo crónicos degenerativos (Anexo 3)que tradicionalmente ha caracterizado alas poblaciones más pobres del país ycontinúa siendo uno de los más bajosde Centroamérica y de la América Lati-na. A fin de reducir las inequidades ensalud y transformar consistentemente el

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perfil de salud-enfermedad, se requiere una mayor inversión. Sin embargo, en losúltimos dos años ha habido un estancamiento y tendencia a la reducción de la mis-ma.

Algunos avances positivos incluyen la reciente promulgación de la Ley de De-sarrollo Social y Población, la conformación del Programa de Salud Reproductivaen el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MSPAS) y la adopción oficialde la estrategia AIEPI, en 10 áreas de salud, para la atención integral de la salud dela infancia.

c. Prioridades de atención

El gasto del Ministerio de Salud y Asistencia Social está dedicado aproxima-damente un 50% a la extensión de cobertura y a los niveles primarios y secundariosde atención, sin embargo, no hay comprobación de la proporción dedicada a accio-nes de prevención y promoción de la salud.

El Programa de Inmunizaciones ha hecho grandes esfuerzos por mantener lacertificación de la erradicación de la poliomielitis y la eliminación del sarampión,ampliando su cobertura considerablemente. La ENSMI 2,002 (Encuesta de SaludMaterno Infantil) muestra coberturas de tercera dosis de antipolio (78.1%), DPT(76.7%) y sarampión (74.7%); además se presenta la cobertura de BCG (91.9%).Sin embargo, un estudio de este año llevado a cabo por el Ministerio de Salud y laOPS/OMS muestra coberturas más altas para las mismas vacunas de antipolio(95%), DPT (95%) y sarampión (92%) y para BCG (96%). Cabe mencionar queestos estudios fueron realizados con diferente metodología y en distinta época delaño.

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La mortalidad infantil se ha reducido desde 48 por mil nacidos vivos estimadapara 1992-97 hasta 39 por mil nacidos vivos estimada para 1999, lo que representauna disminución del 19%, por debajo del 50% acordado. Los valores más altos demortalidad infantil se encuentran entre la población indígena.

A pesar de diferencias en las metodologías utilizadas, de acuerdo a las mejo-res estimaciones disponibles, la mortalidad materna fue alrededor de 219 por100,000 NV para 1989 y se ha reducido hasta 153 por 100,000NV en el año 2000,una disminución de 30%, menor que el 50% previsto por los Acuerdos de Paz. Estatasa es la más alta de Centroamérica y una de las más altas de América Latina; losvalores más altos corresponden a las poblaciones indígenas, pobres y rurales (Anexo9). Las principales causas de mortalidad continúan siendo las hemorragias y otrasenfermedades prevenibles en una alta proporción. El porcentaje de partosinstitucionales es aún muy bajo (Anexo 8). Es destacable que la política oficial dedesarrollo social ha establecido como objetivo una reducción a mediano plazo del10% de la mortalidad infantil y del 15% de la mortalidad materna, inferiores a loestipulado en los Acuerdos de Paz.

Guatemala tiene los más altos índices de desnutrición crónica en menores de5 años del continente americano. La tendencia, aún cuando había descendido pro-gresivamente desde 1987, a partir de 1999 tiende a ascender. Para el año 2002 el43.3% de la niñez menor de 3 años padecía de desnutrición crónica, con nivelesmás elevados en el medio rural.

La desnutrición aguda ha disminuido progresivamente, aunque en los últimosaños se han presentado rebrotes en algunas comunidades. La reciente crisis delcafé provocó una masiva pérdida de empleos, contribuyendo a una grave emergen-cia nutricional en el 2001. Muchos de los campesinos que trabajaban en las fincasperdieron sus empleos o sufrieron reducción de salario. Por otro lado, los trabaja-dores que provenían de las zonas del oriente del país también fueron afectados ensus tierras por falta de rotación de cultivos, falta de acceso a riego y mala calidadde los mismos, por lo que sus cosechas también han sido malas o nulas. Todoesto, sumado a la pobreza extrema, provocó que muchos niños y niñas se vieranafectados por desnutrición aguda, que llegó incluso a provocar casos de muerte.

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Guatemala ha diseñado y aplicado diversas estrategias y experiencias para ata-car el problema de la desnutrición, pero carece de una verdadera estrategia integralde seguridad alimentaría y nutricional. Muchas experiencias han sido limitadas aalgunas zonas y por otra parte, las ganancias logradas en la fortificación de losalimentos (azúcar, sal y harina) se han debilitado recientemente con el ingreso deproductos no fortificados del exterior.

d. Medicamentos, insumos y equipos

Se ha fortalecido la autoridad nacional regulatoria en medicamentos, con lo cualhan mejorado considerablemente los procedimientos de registro y producción y loscontroles de calidad de los medicamentos en el país. Sin embargo, la reciente apro-bación de una ley de derechos intelectuales limita fuertemente la adquisición deproductos genéricos de calidad para uso en programas y servicios de salud. Estaley es contraria al espíritu y a la letra de los Acuerdos de paz y si no es modificadatendrá un fuerte impacto negativo en los servicios y programas de salud, entre elloslos de tuberculosis, malaria, SIDA, y en los programas de salud infantil como AIEPI,así como en el perfil de salud-enfermedad de los más pobres.

e. Medicina indígena y tradicional

Desde el 2002 se formuló una propuesta denominada “la medicina popular tradi-cional y su articulación a las redes del sistema oficial de salud”, la cual fue elabora-da con aportes de las comunidades de la región ixil del Quiché, Ixcán, Sayaxché,Petén, Chimaltenango y Totonicapán. El resultado fue la creación del Programa deMedicina Popular Tradicional, cuyo objetivo es poner en práctica la propuesta, par-tiendo de un proceso de socialización con organizaciones sociales. Existe un pro-grama y una unidad específica, así como un proyecto piloto en cuatro departamen-tos, que cuentan con asignación presupuestaria.

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f. Descentralización y desconcentración

Dentro del proceso de modernización y reforma sectorial, uno de los mayoresavances ha sido la descentralización hecha por el Ministerio de Finanzas Públicasal presupuesto del Ministerio de Salud. De igual forma el MSPAS se descentralizódel nivel central hacia las direcciones departamentales de salud. Sin embargo, eltrabajo a escala municipal sigue siendo desarticulado entre los centros de salud ylas municipalidades. Existen acciones muy puntuales de creación de comisionesmunicipales de salud, pero son insuficientes y, en muy pocos casos, éstas cuentancon recursos locales, ya sea de la municipalidad o del área de salud. Se inició unprograma piloto en municipios promotores de la salud y la paz, pero el mismo debeevaluarse para medir su impacto, su viabilidad y replicabilidad.

Se creó el Área de Salud de la región Ixil con enfoque étnico, lo que constituyóuno de los cambios culturales más importantes en el apoyo a la salud de los pue-blos mayas en el país. En esta área, el personal que brinda los servicios es bilingüey de origen maya, por lo que goza de aceptación y ha podido desarrollar sus funcio-nes en mejor armonía con las tradiciones de la población indígena.

g. Seguridad social

El Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (-IGSS-), enfrenta desafíos muygrandes para satisfacer las demandas de cobertura, calidad, equidad y pertinenciade los servicios. La población de menores recursos cuenta con la menor coberturade seguros, tanto del IGSS como de instituciones privadas. Los hogares rurales eindígenas dedican una mayor proporción de sus ingresos al pago de las cuotascorrespondientes, lo que hace que el sistema sea regresivo e inequitativo.

Además, el grado de utilización de los servicios del IGSS es mayor entre muje-res que son jefas de hogar, seguidos de hogares indígenas y de hogares rurales.Lamentablemente, la cobertura del IGSS se ha reducido continuamente pasando decubrir el 31.5% de la población económicamente activa en 1990 al 28.6% en 1995 yluego el 24.6% en el 200111 .

La autonomía del IGSS continúa siendo afectada por el poder político y por elsector privado. A ello se suman los constantes cambios en la dirección del IGSS,incluyendo tres presidentes y cuatro gerentes, siempre por nombramiento del po-der ejecutivo y sin que las causas de remoción se den a conocer.

Guatemala no ha cumplido con el compromiso de fortalecer la seguridad socialampliando su cobertura; tampoco ha considerado el crecimiento del trabajo infor-mal, dejando este grupo mayoritario sin cobertura y a la fecha no cuenta con unplan para incorporar al trabajador agrícola temporal, el sector informal y las em-pleadas domésticas. Las pensiones recibidas por el 80% de los jubilados son infe-riores al salario mínimo.

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SEGURIDAD SOCIAL Y VIVIENDA

·La seguridad social constituye un mecanismode solidaridad humana, ampliar su cobertura, me-jorar sus prestaciones y la amplitud de sus ser-vicios con calidad y eficiencia.

·Garantizar una gestión administrativa eminente-mente autónoma.

·Debe comprender programas de asistencia mé-dica y prestaciones relacionadas con materni-dad, invalidez, vejez, sobre vivencia, acciden-tes de trabajo, enfermedades profesionales yempleo.

·Fortalecer y aplicar los principios de eficiencia ,solvencia financiera del IGSS, promover nuevasformas de gestión, hacer efectiva la insercióndel iGSS en el sistema coordinado de salud.

·Acceso de los pobres a vivienda con serviciosy en condiciones de higiene y sostenibilidad am-biental.

·Actualizar y coordinar con las municipalidadespara que existan normas de salubridad y seguri-dad aplicables a la construcción y supervisarsu cumplimiento persiguiendo la buena calidad yadecuada seguridad de la vivienda.

·Promover la política de incremento de la ofertade la vivienda.

·Poner en práctica acciones de política moneta-ria que permitan reducir significativamente elcosto del crédito.

·Promover y facilitar el mercado de valores parala compra de viviendas, hipoteca de primero ysegundo grados, facilitar compra venta de títu-los-valores emitidos .

·Estimular la creación y fortalecimiento de siste-mas de participación comunitaria, tales como coo-perativas y empresas autogestionarias familia-res.

·Promover la legislación, acceso y registro deterrenos no solo en la ciudad sino también encabeceras y municipios.

·Dedicar a la política de vivienda no menos del1.5% del presupuesto de ingresos tributarios apartir de 1997.

Tanto el Gobierno como el sector pri-vado continúan sin pagar la deuda quemantienen con el IGSS. A finales de2002 se hicieron preparativos para laampliación de cobertura a las áreas ru-rales para atención de enfermedad co-mún y maternidad a 11 departamentosdel país, para ser ejecutado en 2003.Finalmente, cabe mencionar la persis-tencia de la debilidad institucional prin-cipalmente en el manejo transparente delos fondos y de los programas; además,los grandes problemas de corrupciónvinculados al manejo financiero de lasreservas del IGSS, patrimonio de los afi-liados, ponen en riesgo la sostenibilidaddel sistema.

h. Vivienda

No se han registrado avances impor-tantes en la implementación de los com-promisos relacionados con la política devivienda. El gasto público en el sector,con la excepción de un aumento impor-tante en 1998-2000, se ha mantenido pordebajo de la meta de los Acuerdos dePaz. El déficit habitacional acumuladosupera el millón y medio de viviendas yaumenta cada año. El modelo de subsi-dios implementado a través del FondoGuatemal teco para la V iv ienda(FOGUAVI) no benefició a los sectoresmás necesitados, sino que favorecióesencialmente a las empresas cons-tructoras y promotoras. Además, los re-quisitos para calificar son excluyentes,implicando que las mujeres no tienen ac-ceso a los créditos. Se sigue observan-do, por lo tanto, la debilidad de meca-nismos institucionales para implementarlos programas de vivienda y para su fis-calización y supervisón por parte delMinisterio de Comunicaciones Infraes-

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tructura y Vivienda (MICIVIH). En los últi-mos dos años, el gasto en este sectorha sido de hecho casi limitado a algu-nos programas destinados a la poblacióndesarraigada y desmovilizada, que se viobeneficiada con la construcción de5.700 viviendas.

En definitiva, es urgente implementarla Política Nacional de Vivienda y deAsentamientos Humanos, que se elabo-ró en e l 2001 de una maneraconsensuada entre los diferentes acto-res involucrados (gobierno, sector priva-do y organizaciones de la sociedad ci-vil). Esto implica ratificarla como políti-ca de Estado y def inir mecanismosintersectoriales e interistitucionales paraelaborar los programas y proyectos parasu adecuada ejecución.

i. Trabajo

De acuerdo a lo estipulado en elASESA sobre la legislación laboral tute-lar: “Promover en el curso del año 1996,los cambios legales y reglamentarios quehagan efectivas las leyes laborales ysancionar severamente sus infraccio-nes”12 , se han observado avances enmateria de despliegue territorial del Mi-nisterio de Trabajo y su aumento de ca-pacidad sancionatoria, destacándoseespecialmente la reforma del Código deTrabajo en el 2001, la cual introduce uncapítulo facultando al Ministerio de Tra-bajo a aplicar sanciones ajustadas conel salario mínimo. Sin embargo, estasreformas aún siguen pendientes de laresolución de un recurso de incons-titucionalidad planteado al respecto.

No obstante, todavía se requiereuna adecuación interna del Ministerio deTrabajo muy importante para que estareforma legal sea vinculante para los

empleadores. Se valora positivamentela creación de una comisión sobre la ad-ministración de justicia laboral confor-mada por organismos del Estado y or-ganizaciones de la sociedad civil quepersigue generar propuestas para el me-joramiento de la justicia del trabajo.

El derecho humano a la libertadsindical aún enfrenta obstáculos impor-tantes para su plena efectividad. Es muyescaso el porcentaje de la poblacióneconómicamente activa que pertenecea un sindicato y ejerce su derecho delibre asociación, lo que representa unproblema para el ejercicio de la nego-ciación, la consolidación de la democra-cia y el desarrollo de las institucionesque la conforman.

El conjunto de los compromisosrelativos a la mujer trabajadora estánpendientes de ejecución y se conocenpocos avances en la aplicación del planrelacionado con la erradicación de laspeores formas de trabajo infantil.

TRABAJO

·La política de estado en materia de trabajo esdeterminante para una estrategia de crecimientocon justicia social.

·Incrementar la utilización de mano de obra, crearlas condiciones que permitan alcanzar nivelescrecientes y sostenidos de ocupación.

·Promover en el curso de 1996, los cambios lega-les y reglamentarios que hagan efectivas lasleyes laborales y sancionar sus infracciones.

·Proceso permanente y moderno, garantizandola formación a todo nivel y el correspondienteincremento de la productividad. A través de unproyecto de ley que norme la formación profe-sional a nivel nacional , for talecer lo ymodernizarlo.

·Promover la reorientación de las relaciones la-borales en las empresas impulsando

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III. SITUACIÓN AGRARIA Y DESARROLLO RURAL

Los Acuerdos de Paz definen claramente que para la construcción de una pazduradera y sostenible es preciso superar las graves condiciones de pobreza preva-lecientes en el área rural del país. En ello, y de acuerdo con el ASESA, el Estadotiene un papel fundamental como orientador, legislador, fuente de inversión, presta-tario de servicios y promotor de la concertación social y de la resolución de conflic-tos.

Es esencial que el Estado aumente y reoriente sus esfuerzos y sus recursoshacia el campo e impulse en forma sostenida una modernización agraria para lo-grar una mayor justicia social y una mayor eficiencia. Con el fin de alcanzar estosobjetivos, se precisa de la formulación y puesta en marcha de una política nacionalde desarrollo rural.

El ASESA establece que dicha política debe incluir la movilización de las ca-pacidades propositivas y constructivas de todos los actores involucrados en el agro,ya se trate de las organizaciones de los pueblos indígenas, de asociaciones deproductores, de los empresarios, de los sindicatos de trabajadores rurales, de lasorganizaciones campesinas y de mujeres o de las universidades y centros de in-vestigación del país.

Para ello, además de lo dispuesto en el ASESA, se deben considerar los com-promisos del Acuerdo sobre identidad y derechos de los pueblos indígenas y elAcuerdo para la reinserción de las poblaciones desarraigadas por el enfrentamientoarmado interno.

1. Comisión Paritaria sobre derechos de los pueblos indígenas relativos a latierra (COPART)

El Acuerdo sobre identidad y derechos de los pueblos indígenas creó las co-misiones paritarias donde confluyen la sociedad civil y el Gobierno y tienen respon-sabilidades temáticas para el cumplimiento de los compromisos de paz. En laCOPART participan representantes del Gobierno, de la Comisión Nacional Perma-nente de Tierras del movimiento indígena de Guatemala (CNPT) y de la Coordinado-ra Nacional Indígena y Campesina (CNOC). El trabajo de esta comisión, principal-mente del sector indígena y campesino, constituye uno de los más relevantes ejem-plos de la institucionalidad creada para el cumplimiento de los Acuerdos de Paz. Hafuncionado ininterrumpidamente desde 1997 y de la iniciativa indígena y campesinaprovienen:

• La Ley del Fondo de Tierras.

• El anteproyecto de ley de catastro.

• El anteproyecto de código agrario.

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• El anteproyecto de código proce-sal agrario y ambiental.

• E l an teproyecto de ley deprocuraduría agraria.

2. Política nacional de desarrollo rural

La formulación y puesta en marchade una política integral de desarrollo ru-ral constituye el compromiso central enel ámbito agrario y el eje que da cohe-rencia a los compromisos puntuales.Esto significa que, sin una política deEstado en desarrollo rural, el efecto delcumplimiento específico de los compro-misos de paz relativos a tierras y desa-rrollo rural se verá minimizado. Losavances en este tema fueron escasos,hasta que las movilizaciones campesi-nas de octubre de 2000 exigieron iniciarel diseño participativo de esa política. En2002, en seguimiento a una recomenda-ción del Grupo Consultivo, se constitu-yó la Mesa Intersectorial de Diálogo so-bre Desarrollo Rural (MIDDR) auspicia-da por la OEA y el SNU, cuyo objetivoes la formulación de la política de desa-rrollo rural prevista en el ASESA.

En esta mesa se discuten las pro-puestas de desarrollo rural presentadastanto por la sociedad civil (sectorescampes ino, ind ígena, pr ivado,agropecuario, organizaciones no guber-namentales) como por el Gobierno na-cional (SEGEPLAN, SAAG, MAGA). Ladiversidad de propuestas demuestra lavo luntad de t raba jo , la capac idadpropositiva y la disposición al diálogo dela sociedad guatemalteca frente a sumayor reto contemporáneo.

DESARROLLO RURAL

· Impulsar una estrategia integral que abarquelos múltiples elementos que conforman la estruc-tura agraria y que incluyen la tenencia de la tierray el uso de los recursos naturales; los sistemasy mecanismos de crédito; el procesamiento y lacomercialización; la legislación agraria y la segu-ridad jurídica; las relaciones laborales; la asis-tencia técnica y la capacitación; la sostenibilidadde los recursos naturales y la organización de lapoblación rural.

· Movilizar las capacidades propositivas y cons-tructivas de todos los actores involucrados en elagro. Fortalecer la capacidad de las organizacio-nes rurales, fortalecer y ampliar la participaciónde organizaciones campesinas, mujeres del cam-po, organizaciones indígenas, cooperativas, gre-miales de productores y organizaciones no gu-bernamentales, en el Consejo Nacional de Desa-rrollo Agropecuario, como el principal mecanis-mo de consulta, coordinación y participación so-cial en la toma de decisiones para el desarrollorural.

· Crear un fondo fideicomiso de tierras dentro deuna institución bancaria participativa para la asis-tencia crediticia y el fomento del ahorro prefe-rentemente a micro, pequeños y medianos em-presarios. El fondo de tierras concentrará lapotestad del financiamiento público de adquisi-ción de tierras, propiciará el establecimiento deun mercado transparente de tierras y facilitará eldesarrollo de planes de reordenamiento territo-rial. La política de adjudicación del fondopriorizará la adjudicación de tierras a campesi-nos y campesinas que se organicen para el efec-to, teniendo en cuenta criterios de sostenibilidadeconómica y ambiental.

· Promover una reforma legal que establezca unmarco jurídico seguro, simple y accesible a todala población con relación a la tenencia de la tie-rra. Dicha reforma deberá simplificar los proce-dimientos de titulación y registro del derecho depropiedad y demás derechos reales, así comosimplificar los trámites y procedimientos adminis-trativos y judiciales.

· Promover cambios legislativos que permitan elestablecimiento de un sistema de registro y ca-tastro descentralizado, multiusuario, eficiente,financieramente sostenible y de actualización fácily obligatoria. Asimismo, el Gobierno se compro-mete a iniciar, a más tardar en enero de 1997, elproceso de levantamiento de información catastraly saneamiento de la información registro-catastral, empezando por zonas prioritarias, par-ticularmente para la aplicación del numeral 34sobre acceso a tierras y otros recursos produc-tivos.

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3. El Fondo de Tierras (FONTIERRAS)

a. Mecanismos financieros para la adquisición de tierras

Para cumplir los compromisos del ASESA relacionados con el acceso a latierra, el 14 de mayo de 199713 fue constituido el “Fideicomiso Fondo de TierrasAcuerdo de Paz” con un capital inicial de 2,8 millones de dólares aportados porUSAID. Este fideicomiso se mantuvo operando hasta que se fue transformado en elFondo de Tierras (FONTIERRAS), organismo autónomo y descentralizado creadoel 24 de junio de 199914 . Las funciones sustantivas del Fondo son:

i) facilitar el acceso a la tierra mediante créditos y otras vías establecidas enla ley; y

ii) promover la regularización de las tierras entregadas por el Estado desde1962.

Mediante un compromiso firmado en el seno de la Comisión Paritaria sobrederechos de los pueblos indígenas relativos a la tierra de los Pueblos Indígenas(COPART)15 , el Gobierno se comprometió a asignarle 300 millones de quetzalesanuales durante sus dos primeros años de operación y a crear un Fondo de Garan-tías por el mismo monto. Este compromiso nunca se cumplió, por lo que el Fondono ha estado en capacidad de responder a la magnitud de su demanda. Tampocose han creado los mecanismos financieros necesarios para promover el mercadode tierras, como la emisión de títulos valores mencionados en su ley.

Desde su constitución en 1997 hasta diciembre 2002 (cinco años), el Fondofinanció la adquisición de tierras a 2,231 familias por año. Esto, en relación con lapoblación meta calculada en 1982 por USAID, representa apenas un 0,4% anual.Hasta diciembre de 2002, el Fondo había recibido formalmente cerca de 30,000solicitudes de tierra para una extensión estimada en más de 130.000 has. y un

Cuadro 1 − Datos del programa de acceso a la tierra 1997-2002

Rubro 1997-1999 2000 2001 2002 Total # de créditos 30 45 59 20 154 # de familias 2.405 2.583 5.754 2.237 12,979 Ha compradas

12.450 17.276 26.793 8.483 65.002

Monto crédito

82.571.000 64.171.000 222.313.000

95.013.000 464,068,000

Monto subsidio

23.625.000 42.006.000 110.681.000

46.389.000 222.701.000

Total inversión

106.196.000

106.177.000

332.994.000

141.402.000

686,769.000

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costo de 2,337 millones de quetzales, o sea, diez años del presupuesto promedioactual. Con esto se demuestra que la reversión de la tendencia que ha concentra-do la tierra y la riqueza en Guatemala por la sola vía del mercado es inviable, máxi-me si el Estado no posee la capacidad de movilizar suficientes recursos para laadquisición de tierras. Ello resalta la importancia de incrementar el patrimonio delFondo mediante tierras estatales no utilizadas, la recuperación de las tierras na-cionales irregularmente adjudicadas y la aplicación de la ley de expropiaciones.Paralelamente, y en cumplimiento de los Acuerdos de Paz, se debe establecer unimpuesto a las tierras ociosas que estimule su colocación en el mercado o suutilización racional.

b. Regularización de tierras

El programa de regularización de tierras constituye uno de los ejes funda-mentales para la resolución de la seguridad jurídica de las tierras entregadas por elEstado desde 1962 y de las familias que ocupan terrenos baldíos del Estado. Alconstituirse en Fondo, se estimó que debía regularizar 85.000 expedientes de tie-rra que el desaparecido Instituto Nacional de Transformación Agraria (INTA) habíadejado inconclusos en todo el país. Este proceso se inició en enero de 2000 yhasta el momento sus resultados son los siguientes:

Como puede observarse, también por restricciones presupuestarias, el avancees lento en la regularización de tierras. Uno de los obstáculos más importantespara culminar este proceso era el alto costo de los honorarios a los abogados queen su mayoría los campesinos no podían asumir, por lo que su titulación quedabainconclusa. La apertura de una unidad de servicios legales en el Fondo con costosaccesibles para los campesinos ha resuelto este problema.

Resultados generales de la regularización de tierras 2000-2002

Año Familias beneficiarias Superficie en hectáreas

2000 3.430 77.022

2001 6.097 94.016

2002 4.554 94.369

Total 14,081 265,407

Fuente: Fondo de Tierras 2 de julio de 2003.

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1997 2.500.0001998 3.576.0001999 3.932.7542000 9.604.7022001 6.000.0002002 8.000.000

Presupuesto anual de CONTIERRA 1997-2003

c. Resolución de conflictos sobre la tierra-Compromisos institucionales

Uno de los principales compromisos establecidos en los Acuerdos de Pazsobre la problemática de la tierra y del desarrollo rural establece la creación de“una dependencia presidencial de asistencia legal y resolución de conflictos sobrela tierra, con cobertura nacional y con funciones de asesoría y asistencia legal a loscampesinos y trabajadores agrícolas, para hacer valer plenamente sus derechos”.El 4 de junio de 1997, el Presidente de la República creó, mediante Acuerdo Guber-nativo 452-97, con el nombre de CONTIERRA, la dependencia presidencial estipu-lada por el ASESA, “como órgano adscrito a la Presidencia de la República, porconducto de la Secretaría Privada”, teniendo como función principal la de “facilitar yapoyar, a petición de parte, la solución conciliatoria o jurídica de aquellas situacio-nes en donde uno o varios interesados pugnan simultáneamente por el derecho deposesión o propiedad de la tierra”. El 30 de abril de 2002, mediante el AG 136-2002,se creó la Secretaría de Asuntos Agrarios de la Presidencia de la República (SAAG)y adscribió a ella la CONTIERRA.

Fuente: Estadísticas de FONTIERRA 2003

Se observa un moderado incremento anual del presupuesto de CONTIERRAhasta el año 2000, con un incremento cercano al 150% con respecto al año anterior.Sin embargo, al año siguiente las partidas realmente entregadas disminuyeron casien 40%. Para el 2002 nuevamente tuvieron un incremento de 30%. Todos los diag-nósticos y evaluaciones, tanto internos como externos de CONTIERRA coincidenen señalar la brecha existente entre las asignaciones gubernamentales y las nece-sidades de la institución. El presupuesto real de la CONTIERRA está compuestopor las anteriores asignaciones gubernamentales y en manera preponderante porlas aportaciones de las siguientes fuentes de cooperación internacional: Banco Mun-dial, Gobierno de Dinamarca, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo(PNUD), y USAID. La valoración cualitativa que hizo MINUGUA de la situación de laCONTIERRA en mayo de 2000, continúa vigente 16 .

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Compromisos legales

Algunos compromisos legales establecidos en el ASESA son condiciones sinlas cuales difícilmente podrán resolverse muchos conflictos agrarios. Por eso des-taca que no hay avances en los siguientes temas:

Seguridad jurídica sobre la propiedad de la tierra

La seguridad jurídica sobre la tierra es una de las condiciones indispensablespara promover la inversión productiva y lograr el ordenamiento del territorio. EnGuatemala, las carencias del Registro de la Propiedad y la inexistencia de un ca-tastro nacional son algunos de los factores que han determinado la falta de seguri-dad jurídica. La oposición entre el derecho nacional y el derecho consuetudinariode tierras de los pueblos indígenas también ha contribuido a la generación de con-flictos. Por ello, los Acuerdos establecen la necesidad de modernizar el Registrode la Propiedad e iniciarlo con el levantamiento catastral del país. Esto último, pro-mulgando una ley de catastro y creando la institucionalidad necesaria.

Modernización del registro de la propiedad y Catastro

Hay pocos avances en este compromiso referente al Registro de la Propie-dad, limitados sobre todo al traslado de sus archivos a formato digital, al mejora-miento de los servicios a sus usuarios y a la apertura de oficinas en el interior delpaís. No se ha modificado la estructura interna y persisten los antiguos problemascomo doble titulación, falta de coordenadas, registros ilegales.

El proceso catastral desde su inicio ha dependido casi en su totalidad definanciamiento externo y ha contado con poco apoyo del Gobierno que, en general,no ha llegado a aportar las contrapartidas necesarias para cubrir sus compromisosfrente a las donaciones recibidas17 .

Ley de Catastro

Después de haberlo retirado dos veces durante el último año, en abril el Eje-cutivo presentó ante el Congreso un nuevo anteproyecto de ley del Centro Nacionalde Información Territorial y de la Propiedad Inmueble de Guatemala que incluye elRegistro de Información Catastral. Este texto contiene importantes propuestas deorganización sectorial de las instituciones relacionadas con la gestión del territorioy ha sido consensuado en el seno de la Comisión Paritaria sobre derechos de lospueblos indígenas relativos a la tierra (COPART). La aprobación de esta ley, quesigue pendiente, es de especial importancia tanto para la obtención de seguridadjurídica sobre la tierra como para el ordenamiento territorial, condición del desarro-llo rural claramente expresada en los Acuerdos.

Recursos naturales y medio ambiente

Ordenamiento territorial

Una de las condiciones para la sostenibilidad del desarrollo rural es construirsus bases sobre el ordenamiento racional del territorio. Esto significa que debe

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planificarse el uso de los recursos naturales, tanto desde el punto de vista de supotencial intrínseco como de sus usos culturales y la sociedad que los habita yaprovecha. Una política basada en el ordenamiento territorial es el compromisocentral de los Acuerdos de Paz respecto al medio ambiente. A pesar de que lasreformas al código municipal amplían las competencias para el ordenamiento terri-torial, los municipios no cuentan con la capacidad técnica y financiera para aplicareste ordenamiento. Este compromiso está ligado al de formular una ley integral dejurisdicción agraria y ambiental.

Concesiones comunitarias y promoción del uso racional de los

recursos naturales

Sobre un compromiso de 100.000 hectáreas adjudicadas en concesión comu-nitaria de manejo de recursos naturales para 1999, en octubre de 2002, el ConsejoNacional de Áreas Protegidas (CONAP) había otorgado el status de concesión co-munitaria a 569.000 hectáreas, beneficiando a pequeños y medianos campesinoslegalmente organizados. También se han establecido otros incentivos, como lossubsidios directos gestionados a través del Programa de Incentivos Forestales(PINFOR).

Inversiones para el desarrollo

Las inversiones públicas, aunque superaron el monto definido para el período,no se enmarcaron en una política nacional de desarrollo rural. El Instituto Nacionalde Bosques (INAB) promueve el manejo de los bosques, pero con cobertura limita-da.

Financiamiento para el desarrollo

No se ha logrado un programa nacional de crédito dirigido a los campesinosque más lo necesitan y que se ubican en los estratos informales de la economía.Sin embargo el BANRURAL ha incrementado significativamente su cartera de cré-dito y sus servicios, y éstos son más accesibles para la población rural. Tambiéneste banco cuenta ahora con miembros de organizaciones de mujeres, indígenas ycampesinos, entre otros, en su consejo de accionistas.

Capacitación y asistencia técnica para el desarrollo

Hay pocos avances en fortalecer, descentralizar y ampliar la cobertura de losprogramas de capacitación, especialmente aquellas destinadas a mejorar la capa-cidad de gestión empresarial a distintos niveles en el área rural, incorporando alsector privado y a las organizaciones no gubernamentales. Es limitado el desarrollode programas de asistencia técnica y de capacitación para el trabajo queincrementen la calificación, diversificación y productividad de la mano de obra en elárea rural, a excepción de la asistencia técnica a las fincas adquiridas con créditosdel FONTIERRAS, y el trabajo que desarrolla el INTECAP.

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Información para el desarrollo

El sistema de información fue diseñado en 1999 e inició sus servicios en esemismo año, difundiendo periódicamente un boletín de precios agropecuarios a tra-vés de Internet. Sus usuarios son cámaras empresariales, empresas agroexportadoras, embajadas, oficinas del Estado y organismos internacionales. Lospequeños productores tienen acceso limitado a este servicio.

Fortalecimiento de las organizaciones productivas

Aparte de las nuevas leyes de descentralización y código municipal, no se haregistrado cambio significativo hacia el fortalecimiento de las organizaciones pro-ductivas, ni se ha facilitado su trámite de inscripción, el que continúa siendo engo-rroso, lento y caro para los campesinos. Tampoco se han reconocido las estructu-ras organizativas propias de los pueblos indígenas como organizaciones que po-drían obtener personería jurídica para fines productivos.

Reformas legales en el ámbito agrario

En el marco de las competencias del FONTIERRAS, esta institución ha firma-do convenios con el Registro de la Propiedad para agilizar y reducir los costos detrámites de sus beneficiarios (sujetos de crédito fiduciario y de regularización. Eltema de tierras ociosas se incluyó en el Pacto Fiscal para articularse con el im-puesto territorial, pero no se ha aplicado aún. Algunas tierras comunales, particu-larmente las poseídas por las comunidades xincas, han sido objeto de despojo enlos años después de la vigencia de los Acuerdos de Paz.

IV. MODERNIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Y POLÍTICA FISCAL

Modernización de la administración pública

El avance más significativo del período es seguramente la aprobación de lasleyes de descentralización, consejos de desarrollo y código municipal, que, comoseñalado anteriormente, sientan las bases del poder local y de la participación detoda la población en las tomas de decisiones que les conciernen. Es de recordarque el nuevo marco jurídico de las leyes de descentralización está orientado a ge-nerar procesos de planificación participativa y descentralizada.

Otro logro importante relacionado con este tema fue la aprobación, despuésde un proceso de varios años, de un nuevo marco legal para la modernización delsistema financiero nacional, con lo que se sientan las bases para un desarrollomás ordenado y eficiente de la política monetaria y

financiera del país y de un sistema bancario saneado y más sólido. Lapromulgación de las nuevas leyes18 fue resultado de un esfuerzo conjunto entre el

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Organismo Ejecutivo y algunos partidosrepresentados en el Congreso de la Re-pública.

No obstante estos importantesavances, existen limitaciones en los me-canismos de supervisón de las institu-ciones reguladoras de hacer cumplir lalegislación vigente, que requieren urgen-te atención. Relacionados con esta si-tuación se registraron los casos de laabsorción del Banco de Nor-oriente(BANORO) y del Banco del Ejército(BANEJER) por el Crédito HipotecarioNacional (CHN), creando controversiafrente al marco legal recientementeaprobado.

POLÍTICA FISCAL

Legislación

El proceso del Pacto Fiscal hamarcado un hito en la política fiscal enGuatemala, ya que representó uno de losforos de más consenso sobre un asun-to tan controversial. Varios de los com-promisos del Pacto Fiscal han sido cum-plidos, pero dicho cumplimiento se haconcentrado en las áreas de captaciónde ingresos mientras que las áreas deadministración y uso de los mismos que-daron con menos cumplimiento; por lotanto, resulta imperativo proseguir conla implementación integral del Pacto Fis-cal.

Como parte de este proceso, elMinisterio de Finanzas Públicas presen-tó al Congreso de la República variasmedidas propuestas en el Pacto Fiscal,que se aprobaron mediante el decreto44-2000, con vigencia desde el 1 de ju-lio de 2000. Dichas medidas incluyen laLey de supresión de privilegios y benefi-cios fiscales, la Ley de ampliación de labase imponible y de regular izacióntributaria; también se modificaron losimpuestos sobre pasajes aéreos, la cir-culación de vehículos, salidas por víaaérea, renta, timbres fiscales y papelsellado, y se creó la tarifa social paralos consumidores de menos de 300 kwhora/mes sin que ello signifique un sub-sidio que implique erogaciones de im-puestos. En agosto de 2001 el Congre-so de la República aprobó seis leyespara implementar los compromisos res-tantes del Pacto Fiscal. Se incluyeronreformas a los códigos tributario, penal,procesal penal y a las leyes contra la de-fraudación fiscal y el contrabando adua-nero.

MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA YPOLÍTICA FISCAL

·La Administración pública debe convertirse enun instrumento eficiente al servicio de las políti-cas de desarrollo.

·Antes del año 2000 la carga tributaria en rela-ción al PIB se haya incrementado en, por lo me-nos 50% con respecto a la carga tributaria de1995.

·Atacar la evasión y defraudación fiscal.

·Promover una reforma al código tributario.

·Propiciar que el Sistema de Consejos de Desa-rrollo Urbano y Rural contribuya a la definición yseguimiento de la política fiscal, en el marco desu mandato de formulación de las políticas dedesarrollo.

·Continuar promoviendo el conocimiento, respe-to y cumplimiento de las obligaciones tributariascomo parte de la convivencia democrática.

·Aplicar sanciones ejemplares a quienes defrau-den al fisco.

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Sería importante continuar impulsando las reformas legales necesarias parafacilitar y simplificar la administración tributaria y para asegurar la imposicion desanciones efectivas y la reducción del proceso judicial por incumplimiento tributa-rio.

Política presupuestaria

Durante los años 2001 y 2002, el proyecto de presupuesto tal como fue pre-sentado al Congreso de la República, respetaba en su mayoría los compromisos delos Acuerdos de Paz. Sin embargo, durante la ejecución de dicho presupuesto, lastransferencias se volvieron tan numerosas y voluminosas, que el presupuesto eje-cutado era muy diferente del aprobado, incurriendo en violaciones de los Acuerdosde Paz en lo que se refiere a incrementos al presupuesto militar y al Estado MayorPresidencial (EMP) y decrementos en la inversión social.

Los sectores sociales siguen sin las suficientes asignaciones presupuesta-rias para que realmente el país pueda registrar un avance en estos temas. Destacael Ministerio de Educación a quien sólo le fueron asignados Q. 3,200 millones parael año 2003, es decir 1.6% del PIB19 , uno de los más bajos de América Latina, loque resulta insuficiente para aumentar la cobertura, implementar la Reforma Edu-cativa, y mejorar las condiciones físicas de la red educativa del país. Si bien estepresupuesto respeta lo pactado en los Acuerdos de Paz, es importante destacarque la meta se tenía que ejecutar en el año 2000, y que las necesidades educativasson mayores para el 2003. Además, la ley de Educación exige un presupuesto edu-cativo del 30% del presupuesto nacional, cuando en la actualidad es de 11% (2003).

Al mismo tiempo, se observa que siguen las transferencias hacia rubros queno son prioritarios para el proceso de paz, entre otros al Ministerio de la DefensaNacional (aumentó un 24% su presupuesto aprobado en 2002) y al EMP (aumentóun 95% su presupuesto aprobado en 2002).

Como fue anteriormente señalado, es de recalcar que algunos rubros presu-puestarios son tan bajos que ponen en riesgo los iniciales avances de los añosanteriores, tales como los de FONTIERRAS, CONTIERRA (con un presupuesto muylimitado este año) o el del Instituto de la Defensa Pública Penal que debió prescindirde la mayoría de sus abogados y abogadas a nivel nacional por falta de fondos.

Es importante tomar medidas para modificar esta tendencia y respetar el pre-supuesto de gasto prioritario de los Acuerdos de Paz, y preparar un presupuesto2004 en esta línea para que el próximo gobierno tenga en sus manos la herramientapresupuestaria para implementar una política de acuerdo a la ejecución de los Acuer-dos y avanzar en forma significativa en salud, educación, vivienda y seguridad pú-blica.

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Política tributaria

1. La meta de 12% de carga tributaria neta sigue sin cumplirse: llegó a 10.7%en 2002 y se prevé la misma carga para el 2003. Sin embargo, los temas relativosa la recaudación y a la administración de los impuestos, especialmente a través dela Superintendencia de Administración Tributaria (SAT), han logrado algunos avan-ces, mejorando sensiblemente la recaudación en comparación al año anterior. Noobstante, en lo que se refiere a la política fiscal, es importante señalar que ha pre-dominado la toma de decisiones arbitrarias, como los aumentos improvisados delas tasas de arance les a c ie r tos productos de expor tac ión, denegadossistemáticamente por la Corte de Constitucionalidad, que se alejan de un marco depolítica fiscal integral de largo plazo.

1997 1998 1999 2000 2001 2002

SA LU D Y A SISTEN C IA SO C IA L a /

Presupuesto de Estado % PIB 1.1 1.1 1.4 1.3 1.4 1.3

M eta en % del PIB 1.0 1.1 1.2 1.3 1.3 1.3

ED U C A C IO N , C IEN C IA Y C U LTU R A b /

Presupuesto de Estado % PIB 1.8 2.1 2.4 2.4 2.7 2.5

M eta en % del PIB 1.9 2.2 2.3 2.5 2.5 2.5

SEG U R ID A D IN TER N A

Presupuesto de Estado % PIB 0.5 0.6 0.7 0.7 0.8 0.7

M eta en % del PIB 0.4 0.4 0.5 0.5 0.5 0.5

O R G A N ISM O JU D IC IA L Y C O R TE D E

C O N STITU C IO N A LID A D

Presupuesto de Estado % PIB 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3

M eta en % del PIB 0.2 0.2 0.2 0.3 0.3 0.3

V IV IEN D A

Presupuesto de Estado % Ingresos tributarios 0.7 5.8 3.1 0.1 0.8 0.9

M eta en % de los ingresos tributarios 1.5 1.5 1.5 1.5 1.5 1.5

M IN ISTER IO PU B LIC O

Presupuesto de Estado % PIB 0.1 0.2 0.1 0.2 0.2 0.2

M eta en % del PIB 0.1 0.1 0.1 0.2 0.2 0.2

D EFEN SA N A C IO N A L c/

Presupuesto de Estado % PIB 0.7 0.7 0.7 0.8 0.9 0.7

M eta en % del PIB 0.9 0.8 0.7 0.7 0.7 0.7

a/ Incluye Salud Pública, Agua y Saneam iento y M edio Am biente, según clasificación del M inisterio de Finanzas Públicas.

b/ Incluye Educación, C iencia y tecnología, y Cultura y Deportes, según clasificación del M inisterio de Finanzas P úblicas.

c/ El com prom iso de los A cuerdos de Paz para 1999 fue reducir en 33% el presupuesto con respecto del PIB. A partir del 2000 las m etas

son indicativas ya que no existe com prom iso para este sector.

M etas y ejecución sectorial: C om prom isos presupuestarios de los A cuerdos de Paz

1997 - 2002

Fuente: Dirección de Análisis y Estudios Económ icos y Fiscales, M IN FIN.

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2. Sigue prevaleciendo en este ámbito una cultura de confrontación entre elEjecutivo y el sector privado, el cual se ha caracterizado por sus posturas críticasante cualquier iniciativa gubernamental, (habiendo presentado 65 recursos deinconstitucionalidad contra la creación o aumento de impuestos). El sector privadojustifica esta actitud haciendo referencia a la falta de transparencia y eficacia delgasto público y el no esclarecimiento de los presuntos casos de corrupción porparte de funcionarios públicos.

Resulta por lo tanto necesario, como señalado anteriormente, retomar el espí-ritu del Pacto Fiscal y aplicarlo en su integralidad, mejorando especialmente loscompromisos del gasto público.

Transparencia global

Como paso positivo en relación a la transparencia, el Sistema Integrado deAdministración Financiera y Control (SIAF III) fue aprobado por el Congreso de laRepública, y se espera que estarán incluidas pronto en el Sistema las institucionesfaltantes, especialmente las municipalidades, los fondos sociales y el Congreso, afin de que se tenga un control de todas las entidades del Estado. Recientemente elBanco Mundial otorgó un un préstamo de 80 Millones a dicho Sistema.

A pesar de la creación de la Fiscalía anticorrupción, no se ha registrado nin-gún avance significativo en los presuntos casos de corrupción que han sido denun-ciados en los últimos años. Esta persistente impunidad resta credibilidad a las de-claraciones públicas del Gobierno en contra de la corrupción y, por otro lado, difi-culta el impulso de iniciativas de por sí positivas, como la reciente creación de laComisión para la Transparencia y contra la Corrupción, con el apoyo del BancoMundial. El objetivo de esta instancia es promover un proceso nacional orientado acombatir la corrupción e impulsar la transparencia a través del desarrollo y ejecu-ción de políticas y mecanismos institucionales. Sin embargo, el plan de trabajo pre-sentado por esta comisión indica que estaría operativa solamente en 2004, es de-cir, después de finalizar este período de gobierno.

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CONCLUSIÓN

En conclusión, existen avances en el cumplimiento de los com-promisos contenidos en el Acuerdo Socioeconómico, aunque muchasde las causas estructurales que dieron origen al enfrentamiento ar-mado siguen presentes. A pesar de los incumplimientos y retrasosmencionados en este documento, los Acuerdos de Paz siguen repre-sentando la agenda más valida para lograr el desarrollo socio econó-mico y por ende la democratización de Guatemala. Prueba de ello esel reciente pacto firmado por el Foro de Partidos Políticos para ase-gurar su compromiso con el proceso de paz y con los contenidos dela Agenda Nacional Compartida.

Por o t ro lado, los acuerdos a lcanzados en las MesasIntersectoriales de Diálogo muestran que mediante amplios procesosde concertación y consenso entre el Gobierno y la sociedad civil esposible lograr avances importantes incluso en temas históricamentecontroversiales como el rol del Ejército, desarrollo rural o saludreproductiva.

Por lo tanto, MINUGUA y el Sistema de las Naciones Unidas ha-cen un fuerte llamado al Gobierno, a las fuerzas políticas del país y ala sociedad civil en su conjunto, a redoblar esfuerzos para lograr avan-ces concretos y sustanciales en el cumplimiento de los Acuerdos dePaz para garantizar la continuidad del proceso de paz y por ende laconsolidación de la democracia y del desarrollo de Guatemala.

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1 Sistema de las Naciones Unidas en Guatemala.Guatemala, Informe de desarrollo humano 2001.pp. XXIX.

2 Naciones Unidas, Informe de desarrollo humano.Guatemala: Desarrollo humano, mujeres y salud. 2002,pp. XX.

3 Metas del Milenio

4 PNUD, Informe de desarrollo humano, Guatemala,2001, pp. 66.

5 PNUD, Informe de desarrollo humano, 2002,pp. 311-317.

6 Ver “Propuesta de agenda de crecimiento económi-co y desarrollo social con visión de largo plazo”.

7 Ministerio de Finanzas Publicas.

8 PNUD, IDH, 2002. pp. 28

9 MINUGUA, “La Educación: Una condición para lapaz”, Abril de 2002, pp. 16.

10 MINUGUA, “La Educación: Una condición para lapaz”, Abril de 2002, pp. 15.

11 PNUD. IDH.2002. pp. XXVII.

12 MINUGUA 2002, Administración de Justicia Labo-ral. Propuesta para su Fortalecimiento. Pp 20-21

13 Acuerdo Gubernativo 392-97.

14 Decreto del Congreso de la Repúblicanúmero 24-99.

15 Mediante el Acta de Compromiso número dos del12 de octubre de 1998: «El Gobierno de la Repúblicase compromete a asignarle al Fondo de Tierras du-rante los ejercicios fiscales 1999 y 2000 un mínimode trescientos millones de quetzales anuales (…) secompromete a iniciar inmediatamente el proceso deconstitución del Fondo de Garantía por trescientosmillones de quetzales…»

16 MINUGUA, Situación de los compromisos relati-vos a la tierra en los Acuerdos de paz, Mayo 2000,pp. 17-18.

17 Ver anexo XXX: Cuadro de presupuesto del ca-tastro nacional 1997-2003.

18 (a) Ley Orgánica del Banco de Guatemala, (b)Ley de Bancos y Grupos Financieros, (c) Ley Mone-taria y (d) Ley de Supervisión Financiera.

19 Ministerio de Finanzas Públicas. Presupuesto Na-cional. Guatemala 2002.

Notas