informe n° dfoe-soc-if-11-2016 30 noviembre,2016 · 2016-12-09 · de evaluaciÓn del plan anual...

Contraloría General de la República

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INFORME N° DFOE-SOC-IF-11-2016 30 Noviembre,2016

DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA

ÁREA DE FISCALIZACIÓN DE SERVICIOS SOCIALES AUDITORÍA DE CARÁCTER ESPECIAL SOBRE LA LIQUIDACIÓN Y EL INFORME DE EVALUACIÓN DEL PLAN ANUAL OPERATIVO DEL AÑO 2015 DEL CONSEJO

NACIONAL DE LA PERSONA ADULTA MAYOR.

2016

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CONTENIDO

PáginaN°

RESUMEN EJECUTIVO

1. INTRODUCCIÓN .................................................................................................... 1

ORIGEN DEL ESTUDIO ................................................................................................................................ 1

OBJETIVO GENERAL .................................................................................................................................. 1

NATURALEZA Y ALCANCE ........................................................................................................................... 2

ASPECTOS QUE FAVORECIERON LA EJECUCIÓN ........................................................................................... 2

GENERALIDADES ACERCA DEL PROCESO PRESUPUESTARIO. ....................................................................... 2

METODOLOGÍA APLICADA ........................................................................................................................... 5

COMUNICACIÓN PRELIMINAR DE LOS RESULTADOS ..................................................................................... 5

2 RESULTADOS ........................................................................................................ 6

AUSENCIA DE MANUALES DE PROCEDIMIENTOS PARA LA FASE DE LIQUIDACIÓN PRESUPUESTARIA................. 6

DEBILIDADES EN EL MANEJO DE LA INFORMACIÓN VINCULADA CON EL PROCESO CONTABLE PRESUPUESTARIO. ..................................................................................................................................................... 8

DEBILIDADES EN EL INFORME DE EVALUACIÓN PRESUPUESTARIA. ................................................................ 9

3. CONCLUSIONES .................................................................................................. 16

4. DISPOSICIONES ................................................................................................... 16

A LA ACTUAL JUNTA RECTORA DEL CONSEJO NACIONAL DE LA PERSONA ADULTA MAYOR, O A QUIENES

OCUPEN ESE PUESTO .............................................................................................................................. 17

A LA DIRECTORA EJECUTIVA DEL CONAPAM, EMILIANA RIVERA MEZA, O A QUIÉN OCUPE ESE PUESTO ...... 17





RESUMEN EJECUTIVO

¿Qué examinamos? La presente auditoría de carácter especial realizada en el Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor (CONAPAM) examinó el cumplimiento de lo dispuesto en las Normas Técnicas de Presupuesto Público (NTPP) referente a la fase de ejecución presupuestaria, la existencia y la aplicación de mecanismos de control que inciden en la elaboración de la liquidación presupuestaria del año 2015 y en el cumplimiento de los requisitos técnicos y de calidad del informe de Evaluación del Plan Anual Operativo Institucional 2015. ¿Por qué es importante? El CONAPAM es un órgano de desconcentración máxima, rector en materia de envejecimiento y vejez, encargado de formular las políticas que garanticen condiciones favorables a la población adulta mayor. Para el año 2015, el CONAPAM, presentó una propuesta inicial de ingresos y egresos por un monto de ¢14.476,95 millones y un presupuesto definitivo ajustado durante ese período, por un monto de ¢15.879,53millones ya que se incorporaron presupuestos extraordinarios, que ascendieron a un total de ¢1.402,58 millones. Dado ese volumen de recursos y la importancia que tiene para el país el desarrollo oportuno y eficiente de políticas en beneficio de la mejora en la calidad de vida de la población adulta mayor, esta Contraloría General estimó relevante y oportuno auditar esta temática, basados en la premisa de que el análisis de la información contenida en la liquidación del presupuesto, es fundamental para la toma de decisiones y necesaria para la rendición de cuentas sobre la gestión realizada por un ente público. ¿Qué encontramos? La ejecución de la presente auditoría permitió determinar una serie de debilidades dentro de las que cabe destacar que, el CONAPAM no ha emitido un Manual General de Procedimientos, en donde se describan formalmente las funciones y responsabilidades del personal encargado de los procesos de ejecución y liquidación presupuestaria. Por otra parte, esta Contraloría General determinó que CONAPAM no utiliza en la formulación y programación del presupuesto una valoración completa de la demanda social de las personas adultas mayores, lo cual limita la posibilidad de valorar en la fase de evaluación, el grado de satisfacción con respecto a esa demanda. Además, se comprobó que la información utilizada para medir y evaluar el cumplimiento de los objetivos estratégicos no resulta clara, ya que en algunos objetivos no se identifica lo que se quiere alcanzar en la ejecución, es decir, no hay asociación entre el indicador y los objetivos estratégicos, en tanto no se muestra cuantas ni cuáles son las acciones programadas para el logro de los mismos, información que resulta relevante, para conocer si la cobertura de la


acción realizada, es consistente con la satisfacción de la necesidad social que se pretende con ella. Asimismo, se determinó que de los objetivos estratégicos no derivan objetivos más específicos, ni metas, las cuales serían fundamentales para hacer posible la medición de los resultados y la evaluación del grado de cumplimiento logrado por el ejecutor. Se observa además que no hay una relación directa entre el cumplimiento físico y la ejecución presupuestaria, ya que la información que se incluye en la liquidación presupuestaria 2015 es independiente de la información contenida en el informe de evaluación del PAO, sin que se evidencien actividades de coordinación, aspecto que resulta relevante en el proceso de evaluación y de rendición de cuentas. Finalmente, se determinó que en cuanto al proceso contable presupuestario, toda la preparación, ejecución, modificaciones y liquidación presupuestaria se realiza mediante hojas electrónicas de excell bajo un desarrollo que no contempla controles específicos para el manejo de la información que las alimenta, aspectos que potencian el riesgo de errores de digitación y consistencia entre los mencionados productos presupuestarios. ¿Qué sigue? Dadas las debilidades encontradas se están girando una serie de disposiciones al CONAPAM, entre ellas: la emisión de un Manual de procedimientos que regule el proceso de ejecución y liquidación presupuestaria; definir e implementar mecanismos de control relacionados con el registro de las transacciones del proceso contable presupuestario y la elaboración de la liquidación presupuestaria, diagnosticar las condiciones actuales de las personas adultas mayores y establecer las acciones necesarias en los diferentes niveles de la planificación y finalmente que los elementos mencionados en este informe, se tomen en cuentan para realizar los ajustes pertinentes en el Plan Anual Operativo 2017 .




INFORME N°DFOE-SOC-IF-11-2016

DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA

ÁREA DE FISCALIZACIÓN DE SERVICIOS SOCIALES

AUDITORÍA DE CARÁCTER ESPECIAL SOBRE LA LIQUIDACIÓN Y EL INFORME DE EVALUACIÓN DEL PLAN ANUAL OPERATIVO DEL AÑO 2015

DEL CONSEJO NACIONAL DE LA PERSONA ADULTA MAYOR.

1. INTRODUCCIÓN

ORIGEN DEL ESTUDIO

1.1. El Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor (CONAPAM) fue creado mediante la Ley N° 7935 del 25 de octubre de 1999, como un órgano de desconcentración máxima, adscrito a la Presidencia de la República, que tiene personería jurídica instrumental. Se rige por una Junta Rectora compuesta por once miembros.

1.2. El CONAPAM es el rector técnico en materia de envejecimiento y vejez, encargado de formular las políticas que garanticen condiciones favorables para la población adulta mayor del país. La rectoría que se le establece a CONAPAM esta instituía en las funciones que el artículo 35 de la Ley N° 7935 le asigna, tales como: formular las políticas y los planes nacionales en materia de envejecimiento; conocer las evaluaciones anuales de los programas, proyectos y servicios dirigidos a la población adulta mayor, que sean ejecutados por las instituciones públicas o privadas; conocer las evaluaciones sobre el desarrollo administrativo y técnico de los programas y servicios de atención a esta población objetivo, ejecutados por las instituciones con los aportes económicos del Estado y velar porque estos recursos se empleen conforme a su destino.

OBJETIVO GENERAL

1.3. Examinar el cumplimiento de lo dispuesto en las Normas Técnicas de Presupuesto Público (NTPP) referente a la fase de ejecución presupuestaria, la existencia y la aplicación de mecanismos de control que inciden en la


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elaboración de la liquidación presupuestaria del año 2015 y en el cumplimiento de los requisitos técnicos y de calidad del informe de Evaluación del Plan Anual Operativo Institucional 2015.

NATURALEZA Y ALCANCE

1.4. Este estudio constituye una auditoría de carácter especial, un tipo de auditoría de enfoque de cumplimiento, realizada para verificar que las actividades de los sujetos fiscalizados se ejecuten de conformidad con las leyes, reglamentos u otras normativas que las regulan. La auditoría abarcó el período comprendido entre el 1° de enero y el 31de diciembre de 2015, el cual se amplió en los casos en que se consideró necesario.

ASPECTOS QUE FAVORECIERON LA EJECUCIÓN

1.5. Para la elaboración de este estudio se contó con la colaboración de los funcionarios del CONAPAM, con el apoyo logístico brindado al equipo de fiscalizadores de esta Contraloría General y con el suministro oportuno de la información necesaria.

GENERALIDADES ACERCA DEL PROCESO PRESUPUESTARIO.

1.6. El presupuesto se constituye en un instrumento fundamental y necesario en la actividad de toda institución pública, por cuanto legitima la gestión que lleva a cabo la entidad durante un determinado periodo, de ahí que los registros y controles establecidos en esta materia, deben propiciar que las transacciones y operaciones financieras se realicen de conformidad con el marco jurídico y técnico vigente.

1.7. La función presupuestaria es un proceso inherente a las entidades que conforman el Estado y es llevada a cabo por medio de una serie de fases a las cuales en conjunto se les denomina proceso presupuestario, también conocido como ciclo presupuestario, y que incluye la formulación, la aprobación, la ejecución, el control y la evaluación. En esta ocasión los esfuerzos se dirigieron a determinar la existencia de procedimientos que permitan elaborar la liquidación presupuestaria, como resultado de la fase de ejecución.

1.8. La información que genera la ejecución presupuestaria debe permitir conocer

en forma oportuna, la relación entre lo presupuestado y la ejecución real, las razones que dificultan el cumplimiento de las metas y objetivos establecidos en el Plan Operativo Institucional (POI) y el resultado financiero (déficit o superávit) al final del periodo.

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1.9. Hay que tener presente que la liquidación presupuestaria es el documento en el que se muestra el resultado financiero de la ejecución del presupuesto de un año determinado. En línea con lo anterior, las Normas Técnicas Sobre Presupuesto Público N-1-2012-DC-DFOE1 (NTPP) definen la liquidación presupuestaria como: “el cierre de las cuentas del presupuesto institucional que se debe hacer al terminar el ejercicio económico, con el cual se obtiene el resultado global de la ejecución del presupuesto, tanto a nivel financiero -déficit o superávit-, como de las realizaciones de los objetivos y metas previamente establecidos para cada uno de los programas presupuestarios".

1.10. Dado lo anterior, la liquidación presupuestaria se constituye en el instrumento por excelencia para que la entidad pública, mediante la información presupuestaria generada durante el período, rinda cuentas sobre la gestión realizada, información que también sirve de retroalimentación para las diferentes fases del proceso presupuestario, por ser dicho proceso, dinámico y sistémico. No obstante, para lograr el mayor aprovechamiento de la información generada mediante la liquidación, es trascendental que los registros de las transacciones presupuestarias cumplan con la normativa técnica y jurídica establecida sobre el particular, a efecto de que la información sea exacta y confiable; de lo contrario, se podría inducir a error en la toma de decisiones.

1.11. La liquidación presupuestaria evaluada en el presente estudio corresponde a los resultados obtenidos por el CONAPAM en el ejercicio económico comprendido entre el 1° de enero y el 31 de diciembre de 2015. En el siguiente cuadro se muestra el resultado de ese período.

1 Norma 4.3.16 de las Normas Técnicas Sobre Presupuesto Público emitidas por la Contraloría General

de la República. publicadas en el Alcance N° 39 al diario oficial La Gaceta N° 64 del 29 de marzo de 2012.

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1.12. En relación con la ejecución del presupuesto, según la información registrada por el CONAPAM en el Sistema de Información sobre Planes y Presupuestos (SIPP), se determinó, tal como se observa en el cuadro siguiente, que durante el período 2011- 2015, la ejecución promedio ha sido de un 86,36%, aunque la misma ha oscilado entre un 73,1% y un 95,6%. Se observa, además una variación significativa entre el período de 2012 -2013, la cual obedece a que en el año 2012 se recibe por primera vez y hasta el final de año, los recursos de la Red de Cuido, lo cual incide en que no se pudieran ejecutar ese mismo año, mientras que en el 2013 se incorporan y ejecutan desde el principio de año.

2011 8.813,37 6.551,83 74,3%

2012 10.377,77 7.583,73 73,1%

2013 12.639,41 11.702,93 92,6%

2014 14.932,69 14.363,99 96,2%

2015 15.879,54 15.186,75 95,6%

Fuente: Datos tomados del SIPP.

% de

ejecuciónEjecutado Presupuesto

En millones de colones

Presupuesto de Egresos Años 2011-2015

Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor

Cuadro N° 2

Años

5

1.13. Como parte de la rendición de cuentas, en la que se valora cuantitativa y cualitativamente el cumplimiento de los objetivos, metas y los resultados alcanzados en el ejercicio presupuestario, para los cuales se aprobaron los recursos presupuestarios, se tiene que CONAPAM presentó un Informe de Evaluación del Plan Anual Operativo 2015, en el que muestra el porcentaje de cumplimiento de cada uno de los objetivos estratégicos y la explicación de esos resultados.

1.14. El CONAPAM presenta los resultados de 5 objetivos estratégicos, de los cuales puntualiza que cumplió 4 con un porcentaje igual o superior al 100%, quedando solamente uno sin cumplir, lo que representa un 80% de cumplimiento de las metas totales. Sobre esa información este Órgano Contralor presenta entre los resultados de este estudio, un análisis de cumplimiento, a partir de las regulaciones establecidas en las Normas Técnicas sobre Presupuesto Público.

METODOLOGÍA APLICADA

1.15. Para la elaboración de esta auditoría se utilizaron las técnicas y procedimientos de la Auditoría estipulados en el Manual General de Fiscalización Integral (MAGEFI) de la Contraloría General de la República. Asimismo, se observó, en lo atinente, el Manual de Normas Generales de Auditoría para el Sector Público y demás normativa aplicable.

1.16. Como fuentes de información se utilizaron el Plan Operativo Institucional, así como sus respectivas evaluaciones, documentación del CONAPAM; comunicaciones escritas y entrevistas con funcionarios(as) del Consejo a cargo de la formulación, ejecución y evaluación del presupuesto, así como la evaluación del plan anual.

COMUNICACIÓN PRELIMINAR DE LOS RESULTADOS

1.17. La comunicación preliminar de los resultados, conclusiones y disposiciones producto de la auditoría a que alude el presente informe, se efectuó el 21 de noviembre de 2016 en las oficinas del CONAPAM, y estuvieron presentes los siguientes funcionarios: la Máster Emiliana Rivera, Directora Ejecutiva, el MBA Víctor Montero Flores, Jefe de la Dirección Administrativa Financiera, Licda Katty Monge Morales, Jefa Unidad Estratégica, Licda, Kattia Alfaro Espinoza, Auditora Interna. La convocatoria a esta actividad se realizó de manera formal por medio del oficio N° 15314 (DFOE-SOC-1152) del 17 de noviembre de 2016.

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1.18. El borrador del presente informe se entregó a la Directora Ejecutiva del CONAPAM, en versión digital, el 21 de noviembre de 2016, mediante el oficio N° 15344 (DFOE-SOC-1158) del 21 de noviembre de 2016, con el propósito de que en un plazo no mayor a cinco días hábiles, se formulara y remitiera a la Gerencia del Área de Fiscalización de Servicios Sociales, las observaciones que se consideraran pertinentes con respecto a su contenido.

1.19. Mediante oficio N° CONAPAM-DE-1271 del 28 de noviembre de 2016, suscrito por la Máster Emiliana Rivera Meza, en su calidad de Directora Ejecutiva del CONAPAM, se presentan observaciones al borrador del informe.

1.20. Sobre el particular, en el Anexo N° 1 al presente informe se detallan las valoraciones realizadas por la Contraloría General y los ajustes que se consideraron pertinentes.

2 RESULTADOS

AUSENCIA DE MANUALES DE PROCEDIMIENTOS PARA LA FASE DE LIQUIDACIÓN

PRESUPUESTARIA.

2.1. Las normas 3.4 y 4.3.3 de las NTPP, señalan como obligación de los titulares subordinados y funcionarios de las unidades competentes el preparar, divulgar y propiciar el conocimiento de manuales que contengan normas que definan con claridad los procedimientos, la participación, la persona o unidad encargada de la coordinación general, las responsabilidades de los actores y las unidades que intervienen en el desarrollo coordinado e integrado del proceso presupuestario.

2.2. Por su parte, la Ley General de Control Interno, en su artículo 15, inciso a), indica como deber del jerarca y de los titulares subordinados “Documentar, mantener actualizados y divulgar internamente, las políticas, las normas y los procedimientos de control que garanticen el cumplimiento del sistema de control interno institucional y la prevención de todo aspecto que conlleve a desviar de los objetivos y las metas trazados por la institución en el desempeño de sus funciones".

2.3. Asimismo, la norma 4.2 de las Normas de Control Interno del Sector Público N-

2-2009-DFOE, establece la necesidad de documentar las actividades de control en manuales de procedimientos.

2.4. En la presente auditoria se determinó que el CONAPAM no cuenta con un

Manual General de Procedimientos, en donde se describan formalmente los

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documentos oficiales que respaldan la ejecución, los procedimientos a seguir por los funcionarios involucrados en la fase de ejecución y liquidación, las responsabilidades de los actores y las unidades que intervienen en el desarrollo coordinado e integrado del proceso presupuestario, la persona o unidad encargada de la coordinación general, los mecanismos de control interno para el correcto desarrollo de la fase, las características y periodicidad de los reportes o informes que deban emitirse a las autoridades y otros usuarios.

2.5. Si bien existe un Manual de Cargos, éste resulta muy general y no se ha emitido ninguna normativa interna que regule en forma particular el tema de la liquidación. La Administración, específicamente, indica2 que: "Las funciones y responsabilidades del personal encargado del proceso de liquidación presupuestaria están establecidas en el Manual de Cargos del CONAPAM. En cuanto a un Manual de Procedimientos, propio de los procesos del presupuesto, existen algunos procedimientos elaborados, los cuales están en fase de revisión, otros deben de confeccionarse.".

2.6. En ese mismo sentido, el CONAPAM indica3 que los documentos elaborados son: "Lineamientos para la elaboración del Presupuesto inicial y sus variaciones”4y "Procedimientos de Registro de información del presupuesto ordinario en el sistema de información sobre planes y presupuestos SIPP", en los cuales se establece un proceso para la aprobación y envío de los informes presupuestarios a la Junta Rectora del CONAPAM, así como a la Contraloría General de la República.

2.7. Asimismo, la Administración manifestó5 que existe una rutina en donde se concilia la información de los registros contables con los registros presupuestarios, para tal registro se utiliza un archivo de excell, dicha rutina resulta no formal y los criterios que se utilizan para darle validez a esa información es que los mismos deben coincidir.

2.8. En criterio del CONAPAM6 las causas por las cuales no se ha finalizado el

Manual de Procedimientos, son la insuficiencia de personal, la ausencia de sistemas, las labores cotidianas tienen prioridad en la Unidad de Presupuesto, lo que ocasiona que otras tareas se dejen de lado.

2 Oficio CONAPAM-DAF-UF-033-O-2016 del 12 de abril de 2016. 3 CONAPAM-DAF-UF-0036-O-2016 de fecha 3 de mayo de 2016. 4 Aprobados por la Junta Rectora, mediante acuerdo N° 7, de la sesión N° 320 del 30 de enero de 2014. 5 Oficio N° CONAPAM-DAF-UF-0033-O-2016 del 12 de abril de 2016. 6 CONAPAM-DAF-UF-0063-O-2016 del 8 de agosto de 2016.

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2.9. No obstante lo argumentado por la Administración, llama la atención de esta Contraloría General, puesto que, desde enero de 2013 están vigentes Normas Técnicas Sobre Presupuesto Público que son de acatamiento obligatorio y el CONAPAM, al ser un ente de desconcentración máxima, desde su creación en el año 1999, debe cumplir el bloque de legalidad que rige el proceso presupuestario.

2.10. La ausencia de manuales de procedimientos para el desarrollo del proceso

presupuestario, dificulta uniformar y controlar el cumplimiento de las rutinas de trabajo relativas al proceso de ejecución y liquidación presupuestaria; lo que hace difícil la detección de errores y la delimitación de eventuales responsabilidades e impide garantizar razonablemente la confiabilidad, pertinencia, relevancia y oportunidad de la información contenida en la liquidación presupuestaria.

DEBILIDADES EN EL MANEJO DE LA INFORMACIÓN VINCULADA CON EL PROCESO

CONTABLE PRESUPUESTARIO.

2.11. La Ley General de Control Interno, N° 8292 y las Normas de control interno para el Sector Público7 establecen que las entidades deben disponer de información de la gestión institucional de una manera organizada, uniforme, consistente y oportuna, de ahí que el jerarca y los titulares subordinados deben disponer los elementos y condiciones necesarias para contar con sistemas de información.

2.12. La norma 5.1 NTPP establece que los sujetos que se encuentran bajo el ámbito de aplicación de estas normas deberán diseñar, implementar y mantener sistemas de información integrados que le permitan acceder, identificar y registrar información confiable, relevante, pertinente y oportuna sobre el subsistema de presupuesto institucional en general y sobre el desarrollo de las diferentes fases del proceso presupuestario institucional en particular.

2.13. Sobre este particular se determinó que en cuanto al proceso contable

presupuestario, toda la preparación, ejecución, modificaciones y liquidación presupuestaria se realiza mediante hojas electrónicas de excell bajo un desarrollo que no contempla controles específicos para el manejo de la información que las alimenta, aspectos que potencian el riesgo de errores de digitación y consistencia entre los mencionados productos presupuestarios. Tal como se ha documentado en años anteriores, cuando el CONAPAM solicita

7 Resolución N-2-2009-CO-DFOE del 26 de enero de 2009. Publicado en el diario oficial La Gaceta Nº 26

del 6 de febrero, 2009.

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a esta Contraloría General la devolución de documentos ya registrados en el SIPP, y que deben ajustarse por errores de digitación.

2.14. La Administración indicó8 que algunas de las razones por las cuales no se

cuenta con sistemas automatizados robustos vinculados con dichos aspectos, es porque no se ha contado con los recursos económicos para adquirirlos, dadas las políticas de austeridad del gasto de las últimas dos Administraciones, lo cual provoca que se priorice las demás necesidades institucionales.

2.15. Además se agrega que la institución ha venido en un proceso de

Implementación de las Normas Técnicas de Contabilidad en el Sector Público (NICSP), las cuales son impulsadas por el Ministerio de Hacienda, por medio de la Contabilidad Nacional y entre las acciones a desarrollar se encuentra la adquisición de sistemas financieros contables que cumplan con las necesidades de las NICSP, pero en esta materia, las directrices de dicho Ministerio, no han sido claras respecto a los requerimientos finales, por lo que se ha postergado la adquisición de los sistemas.

2.16. El manejo de la información señalado, a criterio de este Órgano Contralor, potencia los riesgos dentro del proceso contable presupuestario, dado que las hojas de cálculo excell en los términos señalados, carecen a su vez de la posibilidad de visualizar los datos en forma dinámica.

2.17. A su vez, la situación descrita potencia el riesgo de que la información que se utiliza dentro del proceso contable presupuestario presente inconsistencias y no resulte un parámetro adecuado para las autoridades del CONAPAM de cara a la toma de decisiones institucionales.

DEBILIDADES EN EL INFORME DE EVALUACIÓN PRESUPUESTARIA.

2.18. Para una sana administración de los fondos públicos, las instituciones deben fundamentar sus presupuestos en la planificación operativa, que a su vez se sustenta en la planificación de mediano y largo plazo, todo en virtud de que el presupuesto es la expresión financiera del plan, principio fundamental de la técnica presupuestaria y que ha sido adoptado en el ordenamiento jurídico costarricense9.

8 Oficio CONAPAM-DAF-UF-0063-O-2016 del 8 de agosto de 2016. 9 Artículo 4° de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos N° 8131,

artículo 9° de la Ley de Planificación Nacional Nº 5525, Normas 1.1, 2.1.2 a), 2.1.4, 2.2.3 b y 3.2 de las Normas Técnicas sobre Presupuesto Público, N-1-2012-DC-DFOE.

10

2.19. La norma 3.2 NTPP señala que el proceso presupuestario deberá apoyarse en la planificación de corto plazo, la cual comprende una serie de actividades administrativas que involucran al jerarca y titulares subordinados y a otros niveles de la organización, quienes determinan los resultados que se esperan alcanzar en el término del ejercicio presupuestario, las acciones, los medios y los recursos necesarios para obtenerlos, considerando las orientaciones y regulaciones establecidas para el corto, mediano y largo plazo, de conformidad con la ciencia, la técnica y el marco jurídico aplicable.

2.20. La norma 4.5.7 NTPP, por su parte, establece que el informe final de la fase de evaluación presupuestaria, presenta los resultados del análisis de la ejecución física y financiera del presupuesto, valorada objetivamente y bajo criterios de eficiencia, eficacia, economía y calidad; según lo planificado y del valor público generado por la institución. Además, deben contener propuestas de medidas correctivas y de acciones a seguir en procura de fortalecer el proceso de mejora continua de la gestión institucional.

2.21. La información contenida en el Informe de Evaluación del PAO 2015 del CONAPAM, no cumple con los requerimientos establecidos en la norma 4.5.4 NTPP “Aspectos mínimos a considerar en la evaluación presupuestaria”, en donde se establece que para evaluar el presupuesto institucional, la Administración deberá considerar al menos los siguientes aspectos: la demanda y satisfacción de los bienes y servicios que reciben las personas adultas mayores, el comportamiento de los indicadores contenidos en la planificación institucional, tanto en el corto como en el mediano plazo, todo dentro del contexto del aporte de Consejo a la mejora de la situación económica y social del país.

2.22. Se determinó que CONAPAM no utiliza en la formulación y programación del presupuesto una valoración completa de la demanda social de las personas adultas mayores, lo cual limita la posibilidad de valorar en la fase de evaluación, el grado de satisfacción de esa demanda, que se ha logrado con la ejecución del presupuesto. Sobre este particular la Administración10 indica que “de acuerdo con su capacidad institucional, analiza la información relacionada con la demanda de atención de las necesidades más urgentes de las personas adultas mayores. Lo anterior con el fin de contar con los análisis correspondientes y solicitar los recursos económicos necesarios, tal es el caso, de la Red de Cuido de Personas Adultas Mayores, en el año 2010, o la acción relacionada con la atención de las personas de 60 años y más en condición de agresión y/o abandono, del año anterior.".

10 Oficio CONAPAM-DE-UDEI-12-O-2016 del 31 de agosto de 2016.

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2.23. No obstante sobre este tema, no se evidenció la existencia de un diagnóstico formal de la situación real de la población adulta mayor, en el que se identifique con claridad sus necesidades prioritarias y otros ámbitos en que sea relevante la acción de CONAPAM, para lograr satisfacer los objetivos de la atención integral de la población adulta mayor, su desarrollo y la protección de sus derechos, como elementos fundamentales que justifican la existencia de esa institución. El conocimiento de los requerimientos prioritarios de la citada población constituye un elemento primordial, en el análisis y la definición de las áreas de acción a incorporar en la planificación y en la gestión institucional.

2.24. Sobre este aspecto esta Contraloría General11 ha hecho señalamientos en el sentido de que CONAPAM "no cuenta con un proceso de identificación de necesidades que le permita planificar y establecer prioridades y con base en ellas direccionar la atención, tanto propia como la de instituciones concedentes de recursos a las organizaciones privadas que atienden los adultos mayores.", o para definir ámbitos de actuación directa de parte de ese Consejo.

2.25. Por otra parte, en cuanto al cumplimiento de los objetivos estratégicos establecidos en el PAO del 2015, se observa que el cumplimiento de algunos objetivos fue determinado con indicadores definidos como "porcentajes de acciones realizadas", lo cual no permite cuantificar el resultado que se pretende alcanzar, o al menos no se visualiza en la información contenida en la evaluación realizada.

2.26. En punto a la definición de indicadores, es necesario tener presente que todo indicador debe establecer una meta, una cuantificación del resultado deseado, la cual permite validar la pertinencia de los objetivos propuestos. En el cuadro N° 3, se muestran los objetivos evaluados por CONAPAM, en el Informe denominado "Evaluación Anual POI 2015":

11 Informe DFOE-SOC-IF-08-2016 del 31 de agosto de 2016.

12

Indicador % de cumplimiento

% de acciones

implementadas 180,50%

Línea telefónica

implementada

12,50%

% de acciones

realizadas para la

implementación del

albergue temporal.100%

Número de personas

adultas mayores

atendidas 126%

Grado de bienestar

personal del

beneficiario. 100%

Fuente: Informe de Evaluación Anual Plan Operativo Insti tucional Año 2015.

Implementar un Albergue temporal para la

atención y cuido de personas adultas mayores

en estado de abandono o indigencia en

condiciones de pobreza, pobreza extrema,

vulnerabilidad y riesgo social.

Atender a personas adultas mayores en

pobreza y pobreza extrema.

Atender a personas adultas mayores en

pobreza y pobreza extrema.

Objetivo Estratégico

Cuadro N° 3


Resultados Anuales 2015

Implementar la política Nacional de

envejecimiento y vejez, su Plan de acción en

aquellas que competen al CONAPAM.

Implementación de una línea teléfonica

destinada a dar atención, contención e

información en materia de abuso y maltrato a

las personas adultas mayores.

2.27. La información mostrada en el cuadro anterior y utilizada para medir el cumplimiento de los objetivos estratégicos no es clara, por ejemplo, si el cumplimiento para el objetivo Implementar la Política Nacional de Envejecimiento y Vejez y su Plan de Acción en aquellas que competen al CONAPAM es un 180,5%, como se interpreta ese resultado, significa que se realizaron más acciones de las programadas para alcanzar ese objetivo, o bien que el objetivo de implementar la política nacional se cumplió en más de un 100%, de tal forma que no se justificaría mantener ese objetivo para períodos futuros.

2.28. Como se comentó en algunos objetivos no se identifica claramente lo que se aspira alcanzar en la ejecución, es decir no hay asocio entre el indicador y los objetivos estratégicos, por ejemplo el indicador el porcentaje de acciones realizadas para la implementación del Albergue Temporal; no muestra cuántas ni cuáles son las acciones programadas para lograr implementar el Albergue,

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información que resulta relevante, para conocer si la cobertura de la acción realizada, es consistente con la satisfacción de la necesidad social que se pretende con ella.

2.29. Además, de los objetivos estratégicos no derivan objetivos más específicos, ni metas, las cuales serían fundamentales para hacer posible la medición de los resultados y la evaluación del grado de cumplimiento y eficiencia logrados por el ejecutor.

2.30. Es importante mencionar que la operacionalización de la estrategia institucional “…se logra cuando en todos los niveles pertinentes de la organización se establecen objetivos, indicadores y metas, esto es lo que se conoce como despliegue de la estrategia o efecto cascada./ Todo objetivo estratégico tiene un medio para lograrlo, ese medio es el objetivo del área, y el medio del objetivo del área, es el objetivo del departamento y así sucesivamente para todos los niveles”12.

2.31. Sobre este aspecto la Contraloría General ya se había pronunciado en los años 2012 y 2013, en el sentido de que "...Los objetivos estratégicos no se reflejan en objetivos y metas de corto plazo, que permitan la identificación de las principales acciones a desarrollar y el resultado que se quiere alcanzar en forma medible, además no se incluye el detalle de los responsables de la ejecución./ En algunos de los casos no se identifica claramente la correspondencia entre el indicador y los objetivos estratégicos, lo cual dificulta determinar si este mecanismo permitirá la medición del objetivo propuesto./ Las metas se encuentran diseñadas en función del indicador, en términos porcentuales, sin expresar claramente lo que se aspira alcanzar en la ejecución”13.

2.32. En cuanto a la ejecución financiera, se presenta en el cuadro N°4, la ejecución presupuestaria de cada uno de los programas y el peso relativo dentro del presupuesto institucional.

12 Grupo Kaizen. Introducción al Cuadro de Mando Integral. Sistema Estratégico Kaizen.

BalancedScorecard. San José, Costa Rica. Mss. Sin fecha, páginas 41 y 42. 13 Oficios DFOE-SOC-1020 (13001) del 29 de noviembre de 2012 y DFOE-SOC-1003 (13342) del 2 de noviembre de

2013.

14

Envejeciendo con calidad de vida 448,23 354,16 2,3% 79,0%

Construyendo lazos de solidaridad 14.557,57 14.020,87 92,3% 96,3%

Administración Central 873,75 811,72 5,3% 92,9%

Total 15.879,55 15.186,75 94,7% 95,6%

Fuente: Datos tomados del SIPP.

Cuadro N° 4


Ejecución Presupuestaria por Programa 2015

En millones de colones

Programa Presupuestado Ejecutado

% de

EjecuciónRelativo

2.33. En el mismo se puede observar que el programa 01 Envejeciendo con Calidad, cuyo objetivo estratégico institucional es: "Ejercer la Rectoría Técnica en materia de envejecimiento y vejez en el ámbito nacional" y como objetivo del programa: "Implementar la Política Nacional de Envejecimiento y Vejez y su Plan de Acción en aquellas que competen al CONAPAM", presenta una ejecución presupuestaria de un 79%14 y una asignación de apenas el 2,3% del total de recursos ejecutados durante el 2015. No obstante la escasa asignación de recursos de ese programa y las acciones que no fueron posibles realizar, se observa que el reporte de cumplimiento en el objetivo informa un porcentaje del 180,5%, lo que significa que se necesitó un porcentaje muy bajo de recursos, para cumplir en forma holgada con el objetivo estratégico más importante propuesto en el Plan Operativo Institucional.

2.34. Al respecto, llama la atención que para alcanzar las metas proyectadas en ese programa que se relacionan con la rectoría técnica y que constituye una de las funciones relevantes asignadas al CONAPAM, corresponda al programa al que se le dé menos participación y asignación de recursos dentro del presupuesto15. Es claro que si se desarrolla mayor actividad de rectoría en los diferentes ámbitos que le competen a CONAPAN, según los objetivos para los que fue creada, con una mayor asignación de recursos, mayores serán los beneficios que podrán obtenerse para la población meta, en términos de oportunidades, participación, protección, desarrollo integral y calidad de vida.

2.35. Sobre esta temática de la rectoría la Administración señala (oficio N° CONAPAM-DE-1271-O-2016) que, los recursos que el CONAPAM asigna a los

14 De acuerdo con las justificaciones aportadas en el documento "Informe de Evaluación del PAO 2015",

la baja ejecución de este programa, se debió a que no se publicó la revista La Voz de los Mayores, se realizó solo 1 de las 3 capacitaciones que estaban programadas y no se logró firmar el convenio con la UCR, para el proyecto de Consultorio Jurídico Especializado.

15 Sobre este aspecto también la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria se ha pronunciado en el oficio STAP 2401-2012.

15

objetivos estratégicos, se realizan de conformidad con la Ley N° 7972, “Ley de creación de cargas tributarias sobre licores, cervezas y cigarrillos para financiar un plan integral de protección y amparo de la población adulta mayor…” y de la Ley N° 9188, “Ley de Fortalecimiento del Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor (CONAPAM)”. En este sentido, el CONAPAM agrega que de conformidad con dicha normativa, se establecieron los programas estratégicos, los objetivos y las metas, en algunos casos ajustando las funciones institucionales a los recursos asignados. En criterio de esa Administración no resulta posible variar ningún rubro aunque las funciones de rectoría asignadas al CONAPAM sean relevantes, debido a que la ley de creación, Ley N° 7935 “Ley Integral para la Persona Adulta Mayor” y sus reformas, no previó recursos para el cumplimiento de dichas funciones

2.36. Por otra parte, se tiene que los recursos del programa 02 Construyendo Lazos de Solidaridad (97,5% del total ejecutado) se utilizan en la ejecución de los 4 objetivos estratégicos restantes, de los cuales destaca el objetivo referido a "Atender a personas adultas mayores en pobreza y pobreza extrema", que absorbe el 90%(en la partida de Transferencias Corrientes a los Hogares, Albergues y Centros Diurnos) de los recursos ejecutados en el año versus un cumplimiento físico de 126%16. Estos datos muestran una subestimación de las posibilidades de personas beneficiarias por atender, con los recursos proyectados en el presupuesto.

2.37. Bajo este contexto, se observa que no hay una relación directa entre el cumplimiento físico y la ejecución presupuestaria, ya que la información que se incluye en la liquidación presupuestaria 2015 es independiente de la información contenida en el informe de evaluación PAO, sin demostrar actividades de coordinación. Además no se brindan justificaciones acerca del costo y del porcentaje del cumplimiento de las acciones por objetivo, aspecto que resulta relevante en el proceso de evaluación y la rendición de cuentas.

2.38. Las debilidades que presenta el Informe de Evaluación rendido y su desvinculación con la ejecución financiera, no le permiten al nivel directivo contar con la información necesaria para realizar una adecuada valoración de la gestión institucional y de la capacidad real para su ejecución, mediante la cual se retroalimente el proceso de toma de decisiones en relación con las desviaciones presentadas o las limitaciones encontradas durante el ejercicio,

16 La justificación de ese porcentaje es que el Gobierno dispuso un especial énfasis en la atención de las

personas adultas mayores abandonadas, incorporando un monto adicional de ¢753,00 millones al presupuesto, con el fin de apoyar la ubicación inmediata de las personas referidas de los Servicios de Trabajo Social de los Hospitales, Clínicas y Áreas de Salud de la CCSS, las Autoridades Judiciales, entre otros; lo que les permitió atender mayor cantidad de personas adultas mayores.

16

todo para cumplir con los objetivos y metas plasmados en el plan presupuesto, situación que en última instancia limita la introducción de mejoras en la gestión institucional.

3. CONCLUSIONES

3.1. La auditoría realizada por este Órgano Contralor, permite concluir que el CONAPAM no observa normativa básica contenida en el bloque de legalidad aplicable a la ejecución y la evaluación presupuestaria, específicamente relacionado con la liquidación del presupuesto, lo cual tiene repercusiones negativas en la calidad de la información que emana de ese proceso, en la rendición de cuentas que se realiza, y en la transparencia que debe caracterizar el accionar de todo ente público.

3.2. El análisis de la liquidación presupuestaria y el informe de cumplimiento de metas del Plan Anual Operativo 2015, revela la importancia de que las autoridades del CONAPAM tomen las acciones necesarias para lograr que, estos documentos se constituyan en instrumentos para mejorar la toma de decisiones, la transparencia y la rendición de cuentas a la ciudadanía, en vista de que se presta un servicio primordial orientado al bienestar directo a la población adulta mayor.

3.3. El CONAPAM no se fundamenta para la fase de formulación, en un diagnóstico

formal de la situación real de la población adulta mayor, en el que se identifique con claridad las necesidades prioritarias de las personas adultas mayores y el que le permita mejorar los servicios que brinda, lo cual incide en la posibilidad de realizar una adecuada evaluación del uso de los recursos presupuestados y ejecutados en el período 2015.

3.4. No es posible realizar una adecuada evaluación de la gestión con la información que contiene el Informe de Evaluación, tales como: que en algunos objetivos no se identifica claramente lo que se aspira alcanzar en la ejecución, por cuanto de los objetivos estratégicos no derivan objetivos más específicos, ni metas, lo que no permite una orientación clara de la gestión, que a la vez posibilite la efectiva rendición de cuentas sobre los resultados.

4. DISPOSICIONES

4.1 De conformidad con las competencias asignadas en los artículos 183 y 184 de la Constitución Política, los artículos 12 y 21 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, N°. 7428, y el artículo 12 inciso c) de la Ley General de Control Interno, se emiten recomendaciones y disposiciones. Estas

17

últimas son de acatamiento obligatorio y deberán ser cumplidas dentro del plazo (o en el término) conferido para ello, por lo que su incumplimiento no justificado constituye causal de responsabilidad.

4.2 Este Órgano Contralor se reserva la posibilidad de verificar, por los medios que

considere pertinentes, la efectiva implementación de las disposiciones emitidas, así como de valorar el establecimiento de las responsabilidades que correspondan, en caso de incumplimiento injustificado de tales disposiciones.

A LA ACTUAL JUNTA RECTORA DEL CONSEJO NACIONAL DE LA PERSONA ADULTA

MAYOR, O A QUIENES OCUPEN ESE PUESTO

4.3 Analizar, discutir y resolver, en relación con la propuesta de Manual de procedimientos que regule la fase de ejecución y elaboración de la liquidación presupuestaria, remitido por la Directora Ejecutiva de CONAPAM, en línea con la disposición 4.5 de este informe. Para acreditar el cumplimiento de esta disposición, deberá remitirse a la Contraloría General, a más tardar el 31 de agosto 2017, certificación de que la propuesta de Manual de procedimientos sometida a su consideración fue discutida y analizada por ese órgano colegiado y copia del acuerdo sobre la decisión tomada por esa Junta Rectora sobre ese particular. Ver párrafos del 2.1 al 2.10 del presente informe.

A LA DIRECTORA EJECUTIVA DEL CONAPAM, EMILIANA RIVERA MEZA, O A

QUIÉN OCUPE ESE PUESTO

4.4 Elaborar y someter a conocimiento de la Junta Rectora del CONAPAM para su análisis y discusión, una propuesta de manual de procedimientos para regular el desarrollo de la fase de ejecución del presupuesto y la elaboración de la liquidación presupuestaria, que contenga como mínimo, normas claras sobre; los documentos oficiales que respaldan la ejecución, los procedimientos a seguir por los funcionarios involucrados en esa fase, las responsabilidades de los actores y las unidades que intervienen en el desarrollo coordinado e integrado del proceso presupuestario, la persona o unidad encargada de la coordinación general, los mecanismos de control interno para el correcto desarrollo de la fase, las características y periodicidad de los reportes o informes que deban emitirse a las autoridades y otros usuarios. Para acreditar el cumplimiento de esta disposición, deberá remitirse a la Contraloría General, a más tardar el 30 de junio de 2017, una certificación donde se haga constar que dicha propuesta fue debidamente elaborada y hecha del conocimiento de la Junta Rectora. Ver párrafos del 2.1 al 2.10 del presente informe.

18

4.5 Definir e implementar mecanismos de control específicos relacionados con el registro de las transacciones del proceso contable presupuestario y la elaboración de la liquidación presupuestaria. Para acreditar el cumplimiento de esta disposición deberá remitir a este Órgano Contralor, a más tardar el 30 de junio de 2017, una certificación que haga constar que dichos mecanismos de control fueron debidamente definidos e implementados. Ver párrafos del 2.11 al 2.17 del presente informe.

4.6 Elaborar un diagnóstico de las condiciones actuales de las personas adultas mayores, en el que se identifique con claridad elementos fundamentales de esa población como su ubicación (por regiones, provincias o cantones), sus necesidades prioritarias17 y otros aspectos que sean relevantes para la acción de CONAPAM en la atención integral de la población adulta mayor y que sirva de insumo en el proceso de planificación institucional en los diferentes niveles, la cual sustenta el uso de los recursos presupuestarios y la rendición de cuentas. Para acreditar el cumplimiento de esta disposición deberá remitirse ante esta Contraloría General, a más tardar el 31 de agosto de 2017, una certificación que haga constar que dicho diagnóstico fue elaborado y comunicado de manera oficial a la Junta Rectora. Ver párrafos de 2.218 al 2.38 de este informe.

4.7 Realizar ajustes puntuales al plan anual del 2017, para que los elementos mencionados en este informe, tales como: establecimientos de objetivos específicos, indicadores y metas, permitan la identificación clara del resultado y los productos medibles y concretos que se quieren alcanzar, y por ende se pueda realizar una adecuada evaluación del cumplimiento del plan. Para acreditar el cumplimiento de esta disposición se deberá remitir a esta Contraloría General, una certificación que haga constar los ajustes específicos realizados al Plan Anual Operativo 2017, debidamente aprobado por la Junta Rectora y registrado en el SIPP, conforme con las elementos necesarios para ser evaluado y con la información requerida para la toma de decisiones, a más tardar el 31 de marzo de 2017. Véase párrafos 2.18 al 2.38 de este informe.

17 En los ámbitos de las necesidades físicas, materiales, biológicas, emocionales, sociales, laborales,

productivas y espirituales de las personas adultas mayores.

19

Anexo N° 1 Valoración de las Observaciones al borrador del informe de Auditoría de carácter

especial sobre la liquidación y el informe de evaluación del Plan Anual Operativo del año 2015 del Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor

Nro. Párrafos 2.34 y 2.35

Observaciones

Administración El Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor (CONAPAM) aclara que los recursos que asigna a los objetivos estratégicos, se realizan de conformidad con lo dispuesto por la normativa, a saber Leyes N° 7972 y N° 9188. Por lo tanto y de conformidad con esta normativa el CONAPAM estableció los programas estratégicos, los objetivos y las metas, en algunos casos ajustando las funciones institucionales a esos recursos asignados. En criterio del CONAPAM no es posible variar ningún rubro aunque las funciones de rectoría asignadas a ese Consejo sean relevantes, pero la Ley de creación, N°. 7935 no previó recursos para el cumplimiento de dichas funciones.

¿Se acoge?

Sí No Parcial

Argumentos CGR Esta Contraloría General, una vez analizados los aspectos planteados por el CONAPAM sobre este particular, considera que sí resulta pertinente agregar un párrafo adicional dentro de la versión final de la presente auditoría, donde quede planteada la observación de esa Administración, a efectos de generar una visión integral sobre la temática de la rectoría y la asignación de recursos presupuestarios paras su desarrollo. Así las cosas, se agrega un nuevo párrafo denominado 2.35, el cual específicamente dice lo siguiente:

2.35 Sobre esta temática de la rectoría la Administración señala (oficio N° CONAPAM-DE-1271-O-2016) que, los recursos que el CONAPAM asigna a los objetivos estratégicos, se realizan de conformidad con la Ley N° 7972, “Ley de creación de cargas tributarias sobre licores, cervezas y cigarrillos para financiar un plan integral de protección y amparo de la población adulta mayor…” y de la Ley N° 9188, “Ley de Fortalecimiento del Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor (CONAPAM)”. En este sentido, el CONAPAM agrega que de conformidad con dicha normativa, se establecieron los programas estratégicos, los objetivos y las metas, en algunos casos ajustando las funciones institucionales a los recursos asignados. En criterio de esa Administración no resulta posible variar ningún rubro aunque las

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funciones de rectoría asignadas al CONAPAM sean relevantes, debido a que la ley de creación, Ley N° 7935 “Ley Integral para la Persona Adulta Mayor” y sus reformas, no previó recursos para el cumplimiento de dichas funciones.

informe n° dfoe-soc-if-11-2016 30 noviembre,2016 · 2016-12-09 · de evaluaciÓn del plan anual...

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