1. PROCURADORA GENERAL DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS INFORME MONOGRFICO A LA JUNTA GENERAL DEL PRINCIPADO DE ASTURIASLA PROTECCION DE LOS MENORES EXTRANJEROSNO ACOMPAADOS EN ASTURIAS

2. 2 INFORME MONOGRAFICO A LA JUNTA GENERAL DEL PRINCIPADO DE ASTURIASDiciembre 2008 3. LA PROTECCIN DE LOS MENORES EXTRANJEROS NO ACOMPAADOS EN ASTURIAS 3 4. 4INFORME MONOGRAFICO A LA JUNTA GENERAL DEL PRINCIPADO DE ASTURIASINDICE GENERAL 5. LA PROTECCIN DE LOS MENORES EXTRANJEROS NO ACOMPAADOS EN ASTURIAS 5 6. 6 INFORME MONOGRAFICO A LA JUNTA GENERAL DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS 7. LA PROTECCIN DE LOS MENORES EXTRANJEROS NO ACOMPAADOS EN ASTURIAS71. PRESENTACION ........................................................................................................................ 132. INTRODUCCIN ........................................................................................................................ 212.1 Contexto y estructura del informe......................................................................................................... 212.2 Objetivos, finalidad, metodologa.......................................................................................................... 273. LA PROTECCIN JURDICA DE LOS MENORES EXTRANJEROS NOACOMPAADOS........................................................................................................................ 373.1 Introduccin................................................................................................................................................... 373.2 Normativa internacional y comunitaria ............................................................................................... 403.3 Normativa nacional ..................................................................................................................................... 443.4 Normativa del Principado de Asturias .................................................................................................. 493.5. Actuacin jurdico-administrativa sobre los MENAS...................................................................... 554. CARACTERSTICAS Y PERFIL DE LOS MENAS ACOGIDOS EN ASTURIAS ............................... 654.1 Contexto que determina la migracin de los menores.................................................................. 654.2 Evolucin de los ingresos en Asturias de MENAS............................................................................. 664.4 Perfil del menor extranjero no acompaado...................................................................................1324.5 Perfil predominante del MENAS en Asturias....................................................................................1565. LA ACTUACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN LOS PROCESOSMIGRATORIOS DE LOS MENAS ............................................................................................... 1645.1 Marco competencial y orgnico en materia de proteccin y tutela demenores........................................................................................................................................................1645.2 Proceso general de intervencin con los menores extranjeros noacompaados en el Principado de Asturias ....................................................................................1665.3 Exposicin general de los centros de Acogida en el Principado de Asturias .......................1746. CONCLUSIONES Y VALORACIONES ....................................................................................... 1996.1 La adaptacin del Sistema de Proteccin asturiano a las migraciones demenores extranjeros no acompaados ............................................................................................1996.2. Sobre la atencin en los centros de proteccin.............................................................................203 8. 8 INFORME MONOGRAFICO A LA JUNTA GENERAL DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS6.3 Sobre la acogida a los MENAS en los centros de proteccin .....................................................2056.4 Sobre la integracin en el centro .........................................................................................................2086.5 Sobre la educacin ....................................................................................................................................2116.6 Sobre la salud ..............................................................................................................................................2157. RECOMENDACIONES .............................................................................................................. 2247.1 Sobre la coordinacin y la planificacin ............................................................................................2247.2 Sobre la accin protectora......................................................................................................................2257.3 Sobre la sensibilizacin social................................................................................................................2338. NORMATIVA, ACUERDOS, BIBLIOGRAFA ............................................................................ 2379. ANEXOS................................................................................................................................... 2489.1. Declaracin de las Defensoras del Pueblo sobre las responsabilidades de las administraciones pblicas respecto a los menores extranjeros no acompaados. XXI Jornadas de Coordinacin de Defensores del Pueblo. Len, octubre 2006...................................................................................................................................2509.2. Cuestionarios de centros de acogida general o especfica que acogieron a MENAS...........................................................................................................................................................2559.3. Cuestionarios sobre proyecto migratorio de los MENAS............................................................2719.4.Elementos de observacin en las visitas a los centros y cuestiones a consultar.................281 9. LA PROTECCIN DE LOS MENORES EXTRANJEROS NO ACOMPAADOS EN ASTURIAS 9 10. 10INFORME MONOGRAFICO A LA JUNTA GENERAL DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS PRESENTACION DEL INFORME 11. LA PROTECCIN DE LOS MENORES EXTRANJEROS NO ACOMPAADOS EN ASTURIAS 11 12. 12 INFORME MONOGRAFICO A LA JUNTA GENERAL DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS 13. LA PROTECCIN DE LOS MENORES EXTRANJEROS NO ACOMPAADOS EN ASTURIAS 13PRESENTACIONEl fenmeno de las migraciones est vinculado a los cambios provocados por laglobalizacin, especialmente a la circulacin incesante de las mercancas, de los capitales yde la informacin. Estos factores, junto al deterioro continuado de la situacin social,econmica y poltica de los pases empobrecidos, provocan un aumento de los flujosmigratorios, as como una modificacin y diversificacin de los grupos sociales emigrantes.Dentro de ese creciente flujo de inmigrantes hacia los pases desarrollados, llama laatencin la presencia de un elevado nmero de menores que, sin estar acompaados deadultos, tratan de mejorar sus expectativas de futuro incorporndose a la aventuramigratoria. Se trata de personas que a su condicin de inmigrantes unen su calidad demenores de edad, lo que en principio los hara merecedores de una especial tutela yproteccin por parte de aquellos pases que proclaman su clara defensa de los derechos delos menores como una de las manifestaciones ms relevantes de su elevado nivel dedesarrollo y progreso.La condicin del menor extranjero en migracin, plantea a las autoridadescompetentes un dilema difcil entre su poltica restrictiva a la inmigracin y su obligacinde garantizar el respeto de las normas internas y los acuerdos internacionales ratificadossobre los derechos de la infancia.En efecto, estos nuevos sujetos de movilidad que acceden a nuestro pas, suscitanmuchas preguntas, incertidumbres y alarma tanto dentro de la sociedad civil como en lospoderes pblicos, poco acostumbrados a este nuevo fenmeno migratorio.Se trata de una migracin con ciertos paralelismos con la que protagonizan suscompatriotas adultos, sobre todo por las causas que la fomentan y las perspectivas defuturo que buscan sus protagonistas, pero que tiene otros elementos de identidad muyespecficos y propios que la distinguen de la de los adultos: 14. 14 INFORME MONOGRAFICO A LA JUNTA GENERAL DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS Unas circunstancias personales y socio familiares muy difciles que les ha tocadovivir en sus pases de origen y que han provocado que se busquen la vidadesde hace mucho tiempo, solos, sin proteccin de sus familiares, siendo suemigracin, en muchos casos consentida por sus propios familiares. Una migracin prematura, con prdida absoluta de referentes educativos, enuna edad en que tendran que encontrarse mayoritariamente escolarizados o enproceso de formacin. Una falta de recursos personales y materiales para afrontar esta situacin, con elpeligro real que esto implica de caer bajo la influencia y el control de redes deexplotacin de menores. Un nomadismo errante, constante y sin rumbo, que se caracteriza por lacirculacin continuada por tierras extraas, con el sueo de encontrar un lugarde acogida en Espaa lleno de oportunidades para empezar una nueva vida enla cual tener xito y triunfar.La migracin de menores ha venido ocupando un lugar destacado en laspreocupaciones y actividades de los defensores de derechos humanos e investigadores enlos ltimos quince aos. Durante los 25 aos anteriores, los nios formaban parte delmbito migratorio, pero eran considerados primordialmente como dependientes de unfamiliar adulto, viajaban para reunirse con l, o bien como solicitantes de asilo noacompaados dentro del marco de programas de acogida organizados. A partir demediados de los 90, sin embargo, parece producirse un cambio de perspectiva: laemigracin de menores se ha convertido en un fenmeno independiente.En Asturias, al igual que el resto de las CCAA, se ha hecho patente esta realidad enlos ltimos aos, provocando en ocasiones, la sensacin de desbordamiento ydesconocimiento de cmo abordar el fenmeno dado las caractersticas y necesidadesdiferenciales que presentan estos menores. No resulta fcil efectuar previsiones sobre el 15. LA PROTECCIN DE LOS MENORES EXTRANJEROS NO ACOMPAADOS EN ASTURIAS 15futuro y, en funcin de ellas, poder anticiparse a las necesidades o programar los recursosnecesarios. De hecho los flujos de estos menores varan en funcin de mltiples factores:posibilidad de pasar la frontera, normativa en materia de extranjera, situacin de losservicios de acogida de cada Comunidad Autnoma, facilidades o dificultades paraobtener la documentacin en un tiempo no excesivo, acuerdos o perspectivas de acuerdoentre pases. Muchas veces, son este tipo de factores los que pueden explicar por qu enun determinado momento se han hecho presentes en nuestra Comunidad, que hasta hacepoco tiempo no estaba incluida en sus circuitos migratorios.Constatada esta realidad en nuestra Comunidad Autnoma, y teniendo en cuentaque al igual que ocurre en otras autonomas, en el mbito de los menores extranjeros noacompaados, no estamos ante un sector el que los directamente interesados, esto es, lostitulares de derechos, los menores, se dirijan a la institucin solicitando el amparo de lamisma, y ello debido tanto al desconocimiento de los derechos que les asisten, como a lainsuficiencia de condiciones personales y sociales que concurren en su situacin paramaterializar su ejercicio.Se trata, por tanto, de un mbito en el que la actividad de las Defensoras sedesarrolla salvo denuncias concretas de asociaciones relacionadas con la inmigracin enmarcada en las actuaciones de oficio que ponen en marcha las propias instituciones.Actuaciones stas entre las que se encuadra la elaboracin de informes monogrficosprevistos en la Ley 5/2005, reguladora de la Institucin.As, el presente informe, tiene por objeto analizar, desde la ptica de la defensa delos derechos de los menores, la situacin de los mismos y ofrecer una visin global de laatencin que reciben, estimando los aspectos necesitados de mejora a cuyo fin seformulan las oportunas recomendaciones. Para ello, hemos centrado nuestra labor enconocer cul es la atencin que se presta realmente a los menores inmigrantes en loscentros que conforman el sistema de proteccin de menores de Asturias, cmo incide supresencia en el propio sistema, en qu medida se integran o son conflictivos y cules sonlos recursos y medios que precisan para integrarse finalmente en nuestra sociedad. 16. 16 INFORME MONOGRAFICO A LA JUNTA GENERAL DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS No se trata, como es sabido de una iniciativa pionera, dado que esta realidad haocupado durante los ltimos aos la ocupacin y preocupacin de grana parte de lasDefensoras y distintas entidades vinculadas a la defensa de los derechos humanos, siendoas que han visto la luz diferentes trabajos sobre la realidad de estos menores,especialmente relacionados con su paso por otras CCAA, que permiten realizar un anlisisms amplio del contexto que presenta este colectivo y de las valoraciones yrecomendaciones que presenta este informe, al considerar que las intervenciones querequieren van mas all de las actuaciones que lleven a cabo en Asturias. Durante estos meses se han visitado los centros de alojamiento en los que losadolescentes son acogidos y se han mantenido reuniones de trabajo con los responsablesde los mismos. Igualmente, se ha reflexionado y debatido sobre esta realidad condiferentes profesionales implicados desde hace tiempo en la atencin de estosadolescentes, y se ha recogido lo que ellos consideraban buenas formas de actuar, criteriosrespetuosos hacia sus derechos y experiencias exitosas. Tambin se han solicitado diversas informaciones al Instituto Asturiano de AtencinSocial a la Infancia, Familias y Adolescencia --en lo sucesivo IAASIFA-- y se han mantenidoreuniones de trabajo con algunos de sus profesionales y responsables, que hancomunicado a la Procuradora las orientaciones, dificultades y xitos de su actuacininstitucional. En cualquier caso, cabe concluir que nos encontramos ante una realidad compleja,y sobre todo dinmica, que requiere por ello una continua actuacin de investigacin porparte de esta Defensora, sin que la presentacin de este informe concluya una actuacin,sino que, muy al contrario, inicia una labor de seguimiento y demanda de colaboracininstitucional y social para su progresiva consecucin. 17. LA PROTECCIN DE LOS MENORES EXTRANJEROS NO ACOMPAADOS EN ASTURIAS 17 M Antonia Fernndez Felgueroso Procuradora General del Principado de Asturias Diciembre, 2008 18. 18INFORME MONOGRAFICO A LA JUNTA GENERAL DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS INTRODUCCIN ESTRUCTURA DEL INFORME, OBJETIVOS, FINALIDAD Y METODOLOGA 19. LA PROTECCIN DE LOS MENORES EXTRANJEROS NO ACOMPAADOS EN ASTURIAS 19 20. 20 INFORME MONOGRAFICO A LA JUNTA GENERAL DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS 21. LA PROTECCIN DE LOS MENORES EXTRANJEROS NO ACOMPAADOS EN ASTURIAS212. INTRODUCCIN2.1 Contexto y estructura del informe El fenmeno de la migracin de menores solos, sin sus familias, era hasta hace pocodesconocido en Espaa y relativamente nuevo en los pases de la Unin Europea. Estenuevo fenmeno migratorio debe ser encuadrado en la migracin de los adultos yanalizado dentro de la lgica de las migraciones internacionales debido a que tiene unadimensin que requiere un tratamiento transnacional. Al igual que el resto de los procesos migratorios, las diferencias econmicas, denivel de vida, de posibilidades de futuro entre el pas de origen de estos menores y steson esenciales en la generacin de expectativas que los llevan a emigrar. De algunamanera en los ltimos tiempos se est produciendo una infantilizacin de los procesosmigratorios. La infancia, a nivel mundial, vive de forma estructuralmente diferenciada lascondiciones laborales de explotacin, las epidemias y pandemias, los efectos de lasguerras, los efectos de las catstrofes naturales, la explotacin y tambin las migraciones.Los menores migrantes, son los ms vulnerables de la globalizacin 1 --Rivas 2004-. En los pases de Marruecos y el frica subshariana, la migracin de MENAS es elltimo eslabn de una compleja realidad social. Est relacionada con la exclusin socialgenerada por los procesos de migraciones internas, del campo a la ciudad o entreciudades-- la feminizacin de la pobreza y la ausencia de una poltica pblica deproteccin social. Los menores que llegan a Espaa proceden de los barrios perifricos delas zonas urbanas del norte y del centro de Marruecos --Tnger, Casablanca, Larache,Tetun-- o de zonas rurales donde existe una larga tradicin migratoria, as como de lospases de Mauritania, Senegal, Guinea-Bissau, Guinea-Conakry, Ghana, Gambia y Costa deMarfil.1RIVAS MATEOS, N. Globalizacin y movimientos migratorios. 2005. Madrid Eds. Akal. 22. 22 INFORME MONOGRAFICO A LA JUNTA GENERAL DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS La presencia de los menores extranjeros no acompaados a partir de ahoraMENAS-- no es un fenmeno especficamente espaol, sino que estamos ante una realidadpresente en el conjunto de Europa, si bien ms o menos relevante en cada pas y conprocesos y circunstancias muy diferenciadas. En algunos pases con fuerte tradicinmigratoria este fenmeno empez a observarse a principios de los aos 90. Comienza aaparecer en Espaa hacia 1995, siendo la Comunidad Autnoma de Andaluca la primeraen detectar la presencia de menores marroques indocumentados solos que cruzan elEstrecho de manera irregular. Ahora bien, ha sido a partir del ao 2002 cuando este hechose hace notar significativamente en el resto de nuestro pas 2 , tanto por el nmero derecin llegados como por la problemtica especfica que presentan. Los MENAS que se encuentran en Espaa sin la tutela de un adulto constituyen uncolectivo extremadamente vulnerable que ha experimentado un aumento constante enlos ltimos 10 aos, convirtindose en la actualidad en una preocupacin para laAdministracin y las instituciones sociales. Se trata de una poblacin muy difcil de estimar numricamente. Esto se debefundamentalmente a dos razones --Capdevilla y Ferrer, 2003-- 3 : Una poblacin irregular que a menudo no tiene ninguna intencin de darse aconocer. Una poblacin con un alto ndice de movilidad, que se traslada con mayorfrecuencia y facilidad que los adultos, aunque los factores atrayentes oexpulsores que los empujan sean los mismos.2Ver estudio realizado por el Observatorio internacional de Justicia Juvenil.. SENOVILLA HERNNDEZ, Daniel. Situacin ytratamiento de los menores extranjeros no acompaados en Europa.2007. Pg. 24. Las estadsticas espaolas se refieren alnmero de ingresos de MENAS en los dispositivos del sistema de proteccin durante un periodo de tiempodeterminado ao 2002, 6.329; ao 2004, 9.177. ao 2005, 2.471.3CAPDEVILLA y FERRER. Los menores extranjeros no acompaados en Catalua. Generalitat de Catalunya. 2003. Pg. 37 23. LA PROTECCIN DE LOS MENORES EXTRANJEROS NO ACOMPAADOS EN ASTURIAS23 Este colectivo no tiene un perfil homogneo, siendo la movilidad la caractersticacentral, aunque podamos apuntar que la mayora tiene claras expectativas laborales. Suespecificidad provoca un choque jurdico por su doble condicin de emigrantes y demenores de edad. Por una parte son sujetos de derechos y merecedores de medidas deproteccin establecidas en cada pas y, por otra parte, son inmigrantes que han entrado deforma irregular y la legislacin es restrictiva en cuanto a sus derechos fundamentales. Como seala Mercedes Jimnez 2003-- 4 Este fenmeno nos descubre a niosprematuramente adultos, emigrantes precoces, que sitan en la frontera de lo social, laslgicas del mundo globalizado. Ellos son las primeras vctimas de estas contradiccionesjurdicas, sociales y econmicas no resultas en nuestros sistemas. Como ya se ha dicho, es a partir de los aos 1995, cuando empieza a darse unapresencia de MENAS en los sistemas de proteccin de menores. En Asturias, dada laubicacin geogrfica de nuestra regin, su aparicin se sita en el 2003, si bien es a partirdel ao 2006 cuando esta realidad se ha hecho patente, aunque su incidencia no escomparable en nmero con otras CCAA que se encuentran en los circuitos de movilidad delos MENAS 5 . La complejidad de este nuevo fenmeno ha motivado la elaboracin de esteinforme. Hay razones que tienen que ver con la necesidad de tener una perspectiva ampliadel fenmeno --contribuir a conocerlo ms--; por otro lado existen razones ms especficas,relacionadas con las particularidades que adopta este hecho en Asturias, incluida lasaturacin presentada en la Unidad de Primera Acogida, y con la necesidad de tener mselementos para abordarlo acertadamente --contribuir a intervenir mejor--. Asimismo, laelaboracin de este informe ayudar a tener una visin general de la situacin, dado quees un problema emergente en nuestra comunidad.4 JIMNEZ LVAREZ, Mercedes Buscarse la Vida COLECTIVO AL JAIMA 2003.Pg. 195En Catalua se han contabilizado 1.659 MENAS en un periodo de cuatro aos y medio, entre 01/01/1998 y 31/05/2002,Ver investigacin de Capdevilla y Ferrer, 2004. En Andaluca, la cifra supera ya los 1.400 menores, segn datos de laConsejera de Igualdad y Bienestar Social. El Pas 19/07/05 24. 24 INFORME MONOGRAFICO A LA JUNTA GENERAL DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS Los menores migrantes son conocidos en toda Europa por su errancia. AlainTarrius 6 se refiere a la movilidad en el Mediterrneo definiendo los territorios circulares ya ciertos grupos de poblacin caracterizados por movimientos de ida y vuelta, de entradasy salidas entre territorios diseados como diferentes. El proyecto de vida de los MENAS sesita entre el pas de origen y pas de acogida. En su proyecto de movilidad territorial seentretejen relaciones entre las culturas de las que participan, sus redes de relacionessociales, los vnculos afectivos con sus familias, sus referentes cercanos, la subsistenciaeconmica, las actividades formativas, etc. Se crean numerosas conexiones entre el aqu yel all, mantenindose ambos lugares presentes en su vida. Estos menores han vulnerado fronteras, pueden llegar a cruzar varios pases. Inclusosi son retornados a su pas de origen vuelven a emigrar comenzando de nuevo la escaladade deterioro que esta desproteccin supone. Podemos definirlos como sujetos de nuevasmovilidades en esos territorios circulares. Y es que la caracterstica por antonomasia quecomparten los MENAS en toda Europa es la movilidad espacial. As se refleja en losinformes de Mdicos Sin Fronteras 7 , Darna 8 , Bayti 9 o Jeunes Errants 10 . En el nuevo fenmeno migratorio de los menores, las redes sociales juegan unpapel importante. Estas redes sociales funcionan tanto en su pas de origen como enEspaa. Como seala Mercedes Jimnez 11 , "los menores emigran en grupo, el actomigratorio no es espontneo o casual, para realizarlo hace falta informacin --de loshorarios de los barcos, de los camiones que transportan las mercancas, de su recorrido,etc.-- y ayuda del grupo - para protegerse de la Polica, de los posibles chivatos, etc. -; paraellos es esencial el grupo de amigos. Estas redes sociales de familiares, vecinos, o amigos,transmiten la informacin que estos menores conocen antes de emigrar, sobre los centros,los educadores, el comportamiento de la Polica. Como deca una educadora de calle deuna asociacin de Tnger: En el barrio de Ben Dibane se habla ms de Barcelona que deTnger. Estas redes sociales tambin transmiten informacin a los menores, aunque su6 JIMNEZ LVAREZ, Mercedes Buscarse la Vida COLECTIVO AL JAIMA. 2003.Pg. 187 Abaakouk, Zohra; Abdelkader, Sohair y Sonego, Mnica, Estudio socio-psico-sanitario de los menores extranjeros noacompaados en la ciudad de Ceuta. Mdicos Sin Fronteras. Junio 2002. Informe interno.8El fenmeno de los nios de la calle en Tnger. DARNA y CONEMUD. AECI. Tnger. 2000.9Myit, Nayat,BAYTI, un ovni dans la planete rue. Editorial Casablanca. Casablanca. 2001.10Carrega, Francis. Analyse sociologique des dossiers des mineurs isols. JEUNES ERRANTS, 2002. Marsella.11JIMNEZ LVAREZ, Mercedes Buscarse la Vida COLECTIVO AL JAIMA 2003. Pg. 18 25. LA PROTECCIN DE LOS MENORES EXTRANJEROS NO ACOMPAADOS EN ASTURIAS25propia percepcin suele estar tergiversada, no suele ser informacin completa, como dicenGimnez y Surez 12 , son verdades a medias.De los estudios consultados, todos indican que en estos momentos la llegada demenores es un fenmeno en crecimiento. En el Informe Anual 2006 del Ararteko 13 , seseala que slo en un ao ha crecido un 32% los nuevos MENAS acogidos en el Pas Vasco,pasando de 543 en 2005 a 671 en 2006. A lo largo del 2006 haban pasado por los centrosde acogida 839 MENAS y a 31 de diciembre del mismo ao 324 chavales residan en estoscentros. De los datos publicados en la Memoria de la Fiscala General del Estadocorrespondiente al ao 2006 14 , 1.378 menores extranjeros no acompaados arribaron enlas costas espaolas en pateras o cayucos --710 provenientes de Marruecos y 653 del fricasubsahariana -- lo que represent un aumento del 72,89 % respecto al ao anterior.En Asturias, la variacin de MENAS alojados en centros de acogida dependientes deInstituto Asturiano de Atencin Social a la Infancia, Familias y Adolescencia, --a partir deahora IAASIFAse inicia en el 2003, presentando un incremento en el ao 2006, con laacogida de 101 MENAS, y descendiendo a 85 en el ao 2007. De esta forma la poblacin deMENAS habra pasado a suponer el 40,72 % de los internamientos con medida proteccinen el ao 2006 o el 39,25 % en el ao 2007.Estructura del informeEl presente Informe se ha estructurado en siete Captulos y tres Anexosdocumentales. Los dos primeros captulos citados con anterioridad --La Presentacin delinforme y esta misma Introduccin--. En el Captulo tres, marco jurdico, se extracta la normativa internacional,comunitaria, nacional y del Principado de Asturias que afecta a los menores extranjeros no12 JIMNEZ ROMERO, Carlos y SUREZ NAVAZ, Liliana, Menores no acompaados que han entrado en territorio espaol sinrepresentacin legal. Volumen en prensa. Investigacin Programa Migracin y Multiculturalidad, UAM, 2000.13 ARARTEKO. Informe al Parlamento Vasco 2006. Pg. 454 ss.14Memoria de la Fiscala General del Estado. 2006. Pg. 501 26. 26 INFORME MONOGRAFICO A LA JUNTA GENERAL DEL PRINCIPADO DE ASTURIASacompaados y quines son las administraciones responsables de su cumplimiento conrelacin a los MENAS en Asturias. Para ello, por un lado se analiza la normativa de proteccin de menores y lasobligaciones que se derivan para la Entidad pblica, as como la normativa de extranjera;por otro lado se enumeran los derechos que stos menores tienen reconocidos por sucondicin de menores de edad y por su condicin de extranjeros; y, por ltimo, en unintento de sntesis expositiva se concluye con las actuaciones jurdico-administrativas quedebe llevar a cabo la administracin pblica competente en proteccin de menores conrelacin a los MENAS. El Captulo cuatro analiza los resultados de la investigacin. Este Captulo se centraprincipalmente en la exposicin de los datos recabados a partir de los cuestionarios decentros y de las entrevistas realizadas a los MENAS: cuntos y quines son estos menores,cules son sus caractersticas, necesidades y expectativas, qu respuesta se est dando aestos menores en cada uno de los centros y cules son los principales problemasdetectados en la respuesta institucional. El perfil de los MENAS trata de dibujar lascondiciones personales del menor acogido en centros de proteccin de Asturias, partiendodel anlisis de las respuestas ofrecidas por en las entrevistas. El Captulo cinco presenta la respuesta protectora en el marco competencial yorgnico del Principado de Asturias, el proceso general de intervencin aplicado con losMENAS en Asturias. Por ello, en primer lugar se hace una exposicin general de los centrosque acogieron a MENAS en el periodo investigado. Se expone brevemente la organizacinfuncional de los mismos, el Proyecto Marco que recoge las lneas donde debe enmarcarsela atencin a los menores acogidos en Asturias, as como los programas de actuacin enfuncin de las caractersticas de los menores acogidos. Por ltimo se presenta una sntesisde los centros a travs de cuatro categoras de anlisis: caractersticas estructurales de loscentros, funcionamiento y modo de intervencin. 27. LA PROTECCIN DE LOS MENORES EXTRANJEROS NO ACOMPAADOS EN ASTURIAS 27En el Captulo seis, Conclusiones y valoraciones, hemos tratado de recopilar deforma resumida las principales conclusiones sobre los dos aspectos que han sido objeto deinvestigacin especfica del presente Informe: la respuesta que est dando el sistema deproteccin de menores en Asturias a las migraciones de MENAS, la atencin que se lespresta en los centros de proteccin, y los retos que esta atencin plantea ante lasparticularidades de este colectivo, especialmente en la formacin profesional y laincorporacin al empleo. Asimismo se abord el estado de salud de estos menores, larespuesta del sistema sanitario y algunas de las dificultades planteadas por losresponsables, ante el consumo de sustancias voltiles y la ausencia de tratamientos paraabordar el problema.Por ltimo, en el Captulo siete se exponen las Recomendaciones y Sugerenciasmediante las cuales esta Institucin pretende contribuir a mejorar la atencin que sepresta a los MENAS en Asturias adaptando los sistemas de proteccin existentes a lasparticularidades que presentan estos menores, as como se demanda la implementacinde todos aquellos aspectos que han de contribuir a que la proteccin de los MENAS seauna realidad objetiva amparada por la legislacin.Anexos: En ste apartado, hemos considerado conveniente incorporar laDeclaracin de las Defensoras del Pueblo sobre las responsabilidades de las administracionespblicas respecto a los menores extranjeros no acompaados. La normativa ms importante,tanto de proteccin de menores como de extranjera, instrucciones, circulares, conveniosbilaterales de repatriacin existentes en esta materia, as como jurisprudencia que esimprescindible conocer para poder comprender y trabajar en la realidad de los MENAS.Adems se incluyen estudios informes y bibliografa que fueron de gran utilidad en laelaboracin de este informe. Se incorporan tambin los Cuestionario de centros y los deMENAS, as como el esquema utilizado en las entrevistas semiestructuras realizadas con losresponsables de los centros.2.2 Objetivos, finalidad, metodologa 28. 28 INFORME MONOGRAFICO A LA JUNTA GENERAL DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS El propsito inicial del informe fue el de conocer la realidad de estos menores, apartir de los datos significativos y sistemticos de los que se dispona hasta la fecha en loscentros en los que se encontraban alojados. No entraremos a analizar en detalle losfactores que determinan que estos menores abandonen su pas de origen y si stospresentan motivos vlidos para recibir proteccin internacional. En cambio s analizaremoslos procedimientos existentes para garantizar que los MENAS que se encuentran ennuestra comunidad disfruten de los derechos reconocidos a todos los nios en las normasinternacionales 15 .Objetivos Los objetivos de este informe se pueden organizar en torno a tres grandespreguntas: a) Cuntos son los menores extranjeros no acompaados acogidos por laAdministracin del Principado en Asturias. b) Quines son y de dnde vienen; cmo han venido hasta Asturias teniendo encuenta que sta no forma parte de los circuitos migratorios. c) Cul es su situacin aqu, qu proyecto migratorio tienen, qu respuesta hanencontrado y si la misma responde a sus expectativasFinalidad A partir de los aspectos detectados carenciales, problemticos, etc. en el mbitode la atencin e intervencin, as como de los recursos disponibles en los diferentessistemas de proteccin social, sanitario, educativo/formativo y de empleo en Asturias, sepropondrn las recomendaciones que se consideren adecuadas, orientadas a mejorar opuntualizar aspectos de carcter social, jurdico y de prctica cotidiana que debern tratarde implementarse en los mbitos competenciales correspondientes.15Convencin sobre los Derechos del Nio, adoptada el 20 de noviembre de 1989, ratificada por Espaa el 6 de diciembrede 1999. 29. LA PROTECCIN DE LOS MENORES EXTRANJEROS NO ACOMPAADOS EN ASTURIAS29mbito temporalEl mbito temporal de la recogida de informacin se ha concretado entre el 1 deenero de 2006 y 31 de marzo de 2007. El hecho de escoger la fecha de inicio en 2006, sedebe al incremento considerable de MENAS en la comunidad autnoma. Hasta 2005fueron casos puntuales los que se presentaron, sin que diera lugar a pensar que Asturiaspodra formar parte de sus circuitos migratorios.Poblacin objeto de estudioSon aquellos menores extranjeros no acompaados a partir de ahora MENAS-- quese hallan atendidos en centros de alojamiento de la red de centros de proteccin demenores en Asturias, bajo la guarda de un tutor legal.No se ha tenido en cuenta en este Informe, si existen o no MENAS en Asturias queno hayan sido detectados por la polica, y que, por lo tanto no han sido ingresados encentros de acogida.Proceso metodolgicoLa investigacin que se ha llevado a cabo es de tipo cuantitativo y cualitativo. Se haconsiderado de vital importancia utilizar estos dos mtodos para poder entender laglobalidad del fenmeno. El mtodo cuantitativo nos ha proporcionado el conocimientode las caractersticas sociodemogrficas de los MENAS acogidos en los centros vinculadosal sistema de proteccin de menores en Asturias --dimensin, edades y pases deprocedencia--, mientras que el mtodo cualitativo nos ha permitido profundizar en elconocimiento del por qu de la salida, de las rutas, y de los procedimientos vigentes deacogida y de atencin recibida por parte de la administracin competente en nuestraComunidad. 30. 30INFORME MONOGRAFICO A LA JUNTA GENERAL DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS A tal fin, nuestra primera actuacin fue conocer cules eran los centros dealojamiento que estaban atendiendo a los MENAS, tanto en el momento de iniciarsenuestra investigacin durante el ao 2006 y primer semestre de 2007--. Para comenzar nuestra investigacin se traslad escrito a la Consejera de Vivienda yBienestar Social, adjuntando el mtodo de trabajo establecido para realizar el informe, ymanifestando la voluntad de esta institucin de llevar a cabo el estudio. Se le solicit en unprimer momento, nos facilitase el listado de centros de proteccin que atienden amenores extranjeros no acompaados. Se elabor un cuestionario para recoger informacin que permitiese conocer lasituacin de los MENAS. Este instrumento se consider de vital importancia paraprofundizar en el conocimiento de tres aspectos fundamentales: descripcin del centro; delos profesionales que configuraban el equipo educativo del mismo y de los destinatarios,los menores extranjeros no acompaados, haciendo hincapi en aspectos que tenan quever con la situacin especifica de estos menores, cmo es su proceso de regularizacin, y laatencin que se les prestaba en los centros. La cumplimentacin del cuestionario sesolicit a los directores de los centros, anexonando al mismo instrucciones que unificasensu comprensin. Asimismo se complet con informacin facilitada por los tcnicos de losservicios centrales del IAASIFA. Los cuestionarios fueron debidamente cumplimentados por 15 centros de acogidageneral o especficos, la Unidad de Primera Acogida y el centro Juvenil de Sograndio --delos 23 que existen en Asturias--, que haban tenido o tenan a su cargo MENAS. Para ilustrar y enriquecer el informe pero, sobre todo, con la intencin de dar voza los menores y jvenes protagonistas del estudio, se realiz otro cuestionario, a fin detener conocimiento detallado de los motivos que provocan la migracin, de la situacinsociofamiliar en su pas de origen, de su trayectoria migratoria y de sus expectativas ennuestro pas. 31. LA PROTECCIN DE LOS MENORES EXTRANJEROS NO ACOMPAADOS EN ASTURIAS31En total se realizaron 55 entrevistas en torno a un cuestionario a menores --76,36%,de los 76 MENAS acogidos en centros de proteccin en esa fecha--, debiendo sealar quese consult a los chavales que, por su edad, podran responder adecuadamente a sucontenido. Las entrevistas fueron realizadas por mediadores interculturales.Como ltima fase del estudio, procedimos a efectuar visitas a los centros de acogidaque tienen o haban tenido alojados a MENAS, con la doble intencin de contrastar yampliar la informacin obtenida en los cuestionarios y conocer in situ la realidad de losmismos. En cada una de las visitas se llev a cabo, una entrevista semiestructurada con elDirector/a o responsable del centro, siguiendo un guin elaborado previamente, conadaptaciones segn las condiciones en que se desarrollaba la entrevista, y recogiendoaportaciones sobre la intervencin o dificultades que plantean las actuaciones con estosmenores, en relacin a la tramitacin de autorizaciones de residencia, incorporacinescolar, formacin laboral, integracin con sus compaeros y en el entorno social, atencinsanitaria y, en especial, las intervenciones con los MENAS que presentan consumo desustancias voltiles.Las visitas se realizaron durante los meses de noviembre y diciembre de 2007,fueron realizadas por la Secretaria General y una asesora de la Institucin compareciendosiempre dos personas en cada visita.Antes de dar por finalizado el informe, se mantuvo una reunin con losresponsables tcnicos del IAASIFA orientada principalmente a obtener informacin sobrelas directrices, criterios e instrucciones que, desde dicho organismo, se haban impartidopara ordenar y regular la atencin a los MENAS en los diferentes centros de acogida dondese atendan.Dichas entrevistas de trabajo tuvieron lugar durante el mes de julio de 2008 y nospermitieron ahondar en el conocimiento de la realidad de los menores extranjeros noacompaados que llegaron a Asturias, contrastar la informacin obtenida merced a loscuestionarios y las visitas a los centros, examinar el diseo y la organizacin del sistema de 32. 32 INFORME MONOGRAFICO A LA JUNTA GENERAL DEL PRINCIPADO DE ASTURIASproteccin aplicado a los MENAS y acceder a informacin detallada sobre el desarrollo delas distintas fases que integran el proceso migratorio de estos menores. Debemos resaltar la colaboracin y la atencin recibida por nuestros interlocutoresen el curso de estas entrevistas de trabajo, facilitndonos sin reparos cuanta informacin oaclaracin se les solicit. Sealar que hemos tenido dificultad en el anlisis de los datos. En este sentidohemos tenido limitaciones de conocer algunos datos referidos a las derivaciones de laUnidad de Primera Acogida a los centros de acogida general o especficos, tiempos depermanencia efectivo en cada dispositivo etc., que ha dificultado, la realizacin de algunaparte de este informe. Esta dificultad ha de tenerse en cuenta en el momento deinterpretar los resultados del mismo. A pesar de que los datos se han recogido yprocesado 16 la cuestin es que presentan limitaciones que hemos de dejar claras: ladispersin y la falta de sistematizacin de la informacin; los cuestionarioscumplimentados por los responsables/coordinadores de centros no responden en algunosasuntos. Se desconoce el motivo de que no se hayan respondido todas las preguntas, si hasido que no queran manifestar su opinin o que, dado que slo haban tenido un MENAacogido, la pregunta formulada no requera ninguna respuesta. As mismo, en las entrevistas realizadas a los menores hay diversas cuestiones a lasque responden pocos, y los que lo hacen, no tenemos manera de comprobar que lo hacencon sinceridad, vista la situacin en que se encuentran y el carcter privado dedeterminadas preguntas. En la presentacin del informe de investigacin hemos preferido incluir lasreferencias tericas, bibliogrficas y de los estudios realizados hasta el momento a medida16 Para la elaboracin de este informe se ha contado con el asesoramiento tcnico de un grupo de investigacin de laFacultad de Ciencias de la Educacin de la Universidad de Oviedo, a travs de un convenio de colaboracin. Elasesoramiento se materializ en el vaciado, mecanizacin y tratamiento de los datos de la informacin recabada por laInstitucin de la Procuradora General del Principado de Asturias. Y la realizacin de orientaciones en la elaboracin finaldel Informe y en la redaccin de las conclusiones finales. 33. LA PROTECCIN DE LOS MENORES EXTRANJEROS NO ACOMPAADOS EN ASTURIAS 33que se desarrolla cada uno de los apartados o captulos. Esta opcin nos ha parecido msdidctica para la explicacin de las citas.Otros materiales y documentos consultadosTodo el proceso metodolgico ha sido contrastado con la informacin disponible,procedente de mltiples fuentes. Tambin se ha obtenido documentacin a travs deInternet en temas relevantes como: polticas europeas, estudios que dilucidan los motivosque provocan la emigracin de los menores, publicaciones sobre Derechos Humanos,sobre violacin de los Derechos del Nio, documentos sobre promocin de buenasprcticas en la actuacin de la Administracin con los MENAS, etc. 34. 34 INFORME MONOGRAFICO A LA JUNTA GENERAL DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS LA PROTECCIN JURDICA DE LOS MENORESEXTRANJEROS NO ACOMPAADOS 35. LA PROTECCIN DE LOS MENORES EXTRANJEROS NO ACOMPAADOS EN ASTURIAS 35 36. 36 INFORME MONOGRAFICO A LA JUNTA GENERAL DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS 37. LA PROTECCIN DE LOS MENORES EXTRANJEROS NO ACOMPAADOS EN ASTURIAS373. LA PROTECCIN JURDICA DE LOS MENORES EXTRANJEROS NOACOMPAADOS3.1 Introduccin La inmigracin, un fenmeno que ha acompaado al ser humano desde susorgenes y que slo a partir del siglo XX se viene considerando un problema --por parte,fundamentalmente, de los pases receptores de inmigrantes --, ya no es un proyectoexclusivamente de adultos. Un nuevo fenmeno migratorio se est produciendo enEuropa, el fenmeno de la inmigracin irregular de menores de edad nios y nias,jvenes y adolescentes solos, sin sus familias. Las personas menores de edad son losprotagonistas recientes de los procesos migratorios. La decisin planificada o forzosa de abandonar la tierra propia, la familia y los seresqueridos en busca de nuevos horizontes y del deseo de alcanzar una vida mejor, adquiereuna dimensin especial al constatar que existen chicos y chicas que se encuentran en unaadolescencia a veces tan solo incipiente que devienen los protagonistas de una aventurade tamaa envergadura. En contraste con los flujos de personas adultas que son inmigrantes por causaseconmicas o que buscan la proteccin del asilo, la migracin de menores noacompaados con destino al territorio de la Unin Europea sigue siendocuantitativamente un fenmeno modesto, si bien de gran relevancia y repercusin social 17 .Sin embargo, independientemente de los instrumentos legales internacionales aplicablesy del escaso acervo comunitario sobre la materia, ningn pas parece haber encontradohasta la fecha una respuesta satisfactoria a la migracin de estos menores y jvenesadolescentes que garantice el pleno respeto de los derechos que universalmente tienenreconocidos.17 Las estadsticas existentes en la mayora de pases son poco precisas y no son siempre representativas de la verdaderaamplitud del fenmeno. En cualquier caso, las cifras oficiales o conocidas son inferiores a 5.000 nuevos casos anuales encasi todos los Estados europeos. SENOVILLA HENNDEZ, Daniel Informe sobre Situacin y tratamiento de los menoresextranjeros en Europa. 2007. Pg. 4. 38. 38 INFORME MONOGRAFICO A LA JUNTA GENERAL DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS Esta situacin, existente en toda Europa desde hace aos, se ve agudizada enalgunos casos por la cercana entre los pases receptores y los pases de origen de losmenores migrantes: es el caso de Italia con los menores albaneses o de Espaa con losmarroques y del frica subsahariana, y ha tomado relevancia sobre todo a partir de lasegunda mitad de los 90. Por lo que se refiere a los distintos instrumentos legales de la Unin Europea que sehan referido a este fenmeno, esto es, al menor extranjero no acompaado, las Directivasdel Consejo 2005/85/CE de 1 de diciembre, 2004/83/CE y 2004/81/CE de 29 de abril, ascomo las Directivas 2003/9/CE del Consejo, de 27 de enero de 2003 y la Directiva2001/55/CE, del Consejo, de 20 de julio de 2001, contienen una definicin del menorextranjero no acompaado equivalente a la establecida en la Resolucin del Consejo de 26de junio de 1997 relativa a los Menores no acompaados de terceros pases. As, el menorextranjero no acompaado en el Derecho comunitario se define como el menor dedieciocho aos que llega al territorio de los Estados miembros sin ir acompaado de un adultoresponsable del mismo, ya sea legalmente o con arreglo a los usos y costumbres, y mientras noest efectivamente bajo el cuidado de tal adulto responsable de l Parece, pues, que elelemento definidor, a la hora de identificar a estos menores, es la ausencia de personasresponsables del cuidado del menor, segn lo que establezcan las leyes o los usos ycostumbres. Los menores no son un grupo homogneo en cuanto a sus motivaciones y susituacin, aunque la mayora viene a Espaa con marcadas expectativas laborales. Este esel origen de su problemtica social y jurdica. Mientras que en su pas viven, se comportany son tratados como adultos, al llegar a nuestro pas, se encuentran un sistema que lostrata como nios, protegindolos desde una ptica que no es la suya y que, de hecho,impide la realizacin de su proyecto migratorio, conducente a la mejora de su situacineconmica y la de su familia ms que a la de mejorar su formacin o su salud. 39. LA PROTECCIN DE LOS MENORES EXTRANJEROS NO ACOMPAADOS EN ASTURIAS39Su situacin tambin es ms compleja desde el punto de vista del derecho, puestoque los MENAS plantean una situacin dialctica por su doble condicin: por un lado, deinmigrantes irregulares con la restriccin de derechos que esta situacin conlleva, por otro,su condicin de menores de edad, que les garantiza una proteccin que no siemprecoincide con la ayuda que ellos desean o necesitan.El reconocimiento de derechos a las personas menores de edad como titulares dederechos especficos es consecuencia de un proceso histrico que se inici con launiversalizacindelos derechoshumanos, su positivacin, generalizacineinternacionalizacin y que ha ido especificndose en cuanto a la determinacin de lossujetos titulares de derechos. Las personas menores de edad son titulares de unosderechos especficamente reconocidos para ellas, reconocimiento que abarca no slo latitularidad de derechos, sino la capacidad progresiva para ejercerlos.El tratamiento que se da a este fenmeno tiene una doble visin. Por un lado, no esposible separarlo del reconocimiento de derechos a la infancia y a la adolescencia. Por otrolado, est unido a la ejecucin y aplicacin de medidas restrictivas propias de las polticasde extranjera, de gestin y control de flujos migratorios, que entienden la presencia enEspaa y en Europa de menores extranjeros no acompaados como una manera nodeseable de aumentar el nmero de personas inmigrantes que puedan disponer deautorizacin de residencia.En cualquier caso, el tratamiento de este fenmeno ha de partir de un datofundamental: las personas menores tienen un estatuto de derechos indisponible, que lescorresponde por el hecho de serlo y que, por tanto, no admite que se introduzcan omaticen diferencias relacionadas con la nacionalidad o cualquier otro elemento --STC141/2000, de 29 de mayo--. Sin embargo, es preciso concretar ms detenidamente talesderechos, pues la extranjera del menor en cuestin puede hacer que no sea suficiente sureconocimiento, sino que sea preciso articular mecanismos que garanticen su efectividad,esto es, actualizar o realizar el derecho, a travs del anlisis de las circunstancias msconcretas de vida del menor. La efectividad de los derechos de los menores de edad exigela adopcin de medidas compensatorias, que promuevan la real integracin de los 40. 40 INFORME MONOGRAFICO A LA JUNTA GENERAL DEL PRINCIPADO DE ASTURIASmenores en el entorno del lugar en el que se encuentran, de conformidad con un principiode igualdad de oportunidades.3.2 Normativa internacional y comunitaria A fin de valorar dicha efectividad se hace imprescindible una somera relacin de lanormativa internacional y comunitaria que regula o incide en el fenmeno que nos ocupa,sin pretender formular una exposicin pormenorizada en modo alguno de los textosnormativos aprobados. Para ello hemos de partir del tenor literal de nuestra NormaFundamental, la Constitucin Espaola, cuyo artculo 39.4 dispone Los nios gozarn dela proteccin prevista en los acuerdos internacionales que velan por sus derechos,remisin que supone la asuncin en nuestro ordenamiento del acervo comunitario ydems normativa internacional, entre las que, sin duda ocupa un papel central laConvencin Internacional sobre los derechos del Nio de 1989 ( en adelante CDN)ratificada por Espaa por instrumento de 30 de noviembre de 1990 ( BOE nm.313 de 31de diciembre de 1990) Este texto recoge un amplio catlogo de derechos, de aplicacin a los menores quemigran, sindoles de especfica aplicacin el principio de no discriminacin y el principiode inters superior del nio. En concreto, por lo que se refiere a la inmigracin, el artculo 8 de la CDN prev elderecho de todo nio a preservar su identidad, esto es, no slo a tener un nombre, unanacionalidad y a conocer su procedencia, sino que obliga a las autoridades de los Estadosque la suscribieron a utilizar todos los medios que estn a su alcance para que el nio nopierda dicha identidad. En el caso de menores extranjeros dicho derecho se concreta en laobligacin que tienen las autoridades espaolas de reconocer al menor extranjero a travsde su propio nombre, edad, nacionalidad, procedencia, origen, cultura, as como otrosrasgos conformadores de su personalidad. 41. LA PROTECCIN DE LOS MENORES EXTRANJEROS NO ACOMPAADOS EN ASTURIAS41El reconocimiento de este derecho es especialmente significativo cuando se trata demenores extranjeros que llegan solos al territorio nacional, sin ninguna documentacin, a travsde la cual pueda conocerse tales rasgos individualizadores de su personalidad. Tal identificacinno significa slo documentar al menor, esto es, otorgarle los papeles necesarios pararegularizar su presencia en territorio espaol, sino utilizar todos los medios necesarios paraconocer su procedencia y en todo caso obliga a documentarlo.Por otro lado, tal como se deduce de los artculos 9 y 20 de la CDN, todo nio tienederecho a ser atendido y cuidado, con independencia de que no sean protegidos en sus pasesde procedencia. Por tanto, las autoridades espaolas tienen la obligacin negativa de noadoptar ninguna medida que pueda poner en peligro su integridad fsica o moral y laobligacin positiva de adoptar las medidas necesarias para su adecuada proteccin ypromocin de sus derechos.Junto a estos derechos, el nio tiene derecho a tener una nacionalidad o, lo que es lomismo, el nio no puede estar en situacin de aptrida. La proclamacin del CDN en estesentido es clara en su artculo 7.Por ltimo, conforme a la CDN al nio tambin le corresponden determinadosderechos de prestacin social, que si bien pueden tener algunas restricciones en referenciaa los adultos, no las tienen cuando se trata de su disfrute por los menores de edad. Portanto, el derecho a la asistencia sanitaria y a la educacin corresponde en todo caso a losmenores extranjeros en condiciones de igualdad con los nacionales, con independencia desu situacin regular o no en Espaa. As lo disponen los artculos 9.117 de la LO 4/2000, de11 de enero, de derechos y libertades de los extranjeros en Espaa LOEXIS--, respecto delderecho a la educacin, y el art. 12.319, en cuanto a la asistencia sanitaria.La atencin preferente al inters superior del menor que ha de regir toda actuacinpublica, tambin se recoge, como no puede ser de otro modo, en la Carta Europea de losDerechos del Nio, aprobada el 8 de julio de 1992 por Resolucin del Parlamento Europeo,declarando en su punto 15 que toda decisin familiar, administrativa o judicial, en lo que 42. 42 INFORME MONOGRAFICO A LA JUNTA GENERAL DEL PRINCIPADO DE ASTURIASse refiere al nio, deber tener por objeto prioritario la defensa y salvaguarda de suinters. Destaca en la misma la propuesta de la figura del defensor de los derechos delnio, tanto a nivel estatal como europeo, y la demanda a la Comisin de Propuestas paraemprender acciones de poltica familiar, as como la Carta Comunitaria de los derechos delos nios. Tambin resulta de cita obligada la Resolucin del Consejo de la Unin Europea, de 26de junio de 1997, referida a los menores no acompaados nacionales de terceros pases, cuyoobjeto consiste en el establecimiento de directrices para el trato de menores extranjeros noacompaados, directrices que son notificadas a los Estados, los cuales debern tenerlas encuenta y esforzarse en incorporarlas a su derecho interno. Entre las previsiones de esta Resolucin, cuyo contenido se presenta en algunasocasiones como realmente insuficiente para la salvaguarda de sus derechos, recoge as: a) La posibilidad de negar en la frontera el acceso a su territorio a menores no acompaados cuando stos no estn en posesin de los documentos y autorizaciones exigidas. No obstante, en el caso de menores no acompaados que soliciten asilo, se prev la aplicacin de la resolucin sobre las garantas mnimas de los procedimientos de asilo. A este respecto, la resolucin impele a los Estados miembros a adoptar las medidas adecuadas, con arreglo a su legislacin nacional, para impedir la entrada irregular en su territorio de menores no acompaados y a la cooperacin interestatal en tal sentido. Tambin establece la Resolucin el derecho de los menores a presentar una solicitud de asilo, con la nica limitacin para el caso de no haber alcanzado cierta edad fijada por el Estado en cuestin, de contar con la asistencia de un tutor legal, de un organismo o de un representante adulto especialmente designado. b) Para aquellos menores no acompaados que, en virtud de leyes nacionales, deban permanecer en la frontera hasta que se decida si se les admite en el 43. LA PROTECCIN DE LOS MENORES EXTRANJEROS NO ACOMPAADOS EN ASTURIAS43territorio o si se ordena su retorno, se prev que puedan disfrutar de todos losmedios materiales y cuidados necesarios para satisfacer sus necesidadesesenciales: alimentacin, alojamiento adaptado a su edad, instalacionessanitarias y atencin mdica.c) Se declara prioritaria la necesidad de determinar cuanto antes la identidad delmenor tras su llegada, as como la circunstancia de que no va acompaado,especificando diferentes medios para la obtencin de los datos sobre suidentidad y su situacin, en particular mediante una entrevista que deberacelebrarse lo antes posible y en condiciones adecuadas a la edad del menor.d) Por ltimo, la Resolucin prev que cuando un menor no est autorizado aprolongar su estancia en un Estado miembro, dicho Estado slo podr devolverel menor a su pas de origen o a un tercer pas dispuesto a admitirlo si secomprueba que, desde el momento de su llegada, ser recibido y pasar a estara cargo, de forma adecuada y en funcin de las necesidades de su edad y gradode autonoma, de sus padres o de otros adultos que se ocupen de l, o bien deinstancias gubernamentales o no gubernamentales de su pas de origen o deterceros pases a fin de encontrar una solucin duradera adecuada, paragarantizar la acogida y los cuidados debidos en el pas al que se devuelva almenor.Enlazando con este ltimo aspecto de la Resolucin del Consejo de 26 de junio de 1997sealar que, con arreglo a la Directiva 2003/86/CE del Consejo, de 22 de septiembre de 2003,sobre el derecho a la reagrupacin familiar, los Estados miembros deben aplicar susdisposiciones sin ningn tipo de discriminacin por razn de sexo, raza, color, origen tnico osocial, caractersticas genticas, lengua, religin o ideologa, opiniones polticas o de otro tipo,pertenencia a minora nacional, fortuna, nacimiento, minusvala, edad u orientacin sexual.En cualquier caso, resulta obligado poner de manifiesto que, a salvo de la citadaResolucin de 26 de junio de 1997, la mayor parte de los instrumentos de derecho comunitarioque hacen referencia a estos menores estn constituidos bsicamente por las normasreguladoras del estatuto de las personas que solicitan asilo. 44. 44INFORME MONOGRAFICO A LA JUNTA GENERAL DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS Finalmente, hacer referencia al Comit de los Derechos del Nio de NacionesUnidas 18 que ha formulado en el ao 2005, una Observacin general relativa al trato de losmenores no acompaados y separados de su familia fuera de su pas de origen, fijandocomo objetivos, poner de manifiesto la situacin vulnerable que viven estos chicos,exponer los problemas que dificultan el acceso a sus derechos y proporcionar orientacinsobre la proteccin, atencin y trato adecuado de los referidos menores a la luz de todo elcontexto jurdico que representa la Convencin de los Derechos del Nio 19 . Ahora bien,siendo ste un instrumento internacional relativamente reciente de carcter no vinculante,su influencia en las autoridades estatales europeas permanece hasta la fecha reducida 20 .3.3 Normativa nacional Descendiendo a la normativa nacional, sta participa de una doble naturaleza, lapropia de la proteccin de menores, que conforme a lo expuesto, cabe estimar prevalente,as como la indispensable conjugacin de la misma con el rgimen de extranjera quemodula la situacin jurdica de estos menores. En efecto, los menores extranjeros se benefician en Espaa de una proteccinjurdica internacional, nacional y autonmica. Se manifiesta as la contradiccin entre doslgicas que regulan su situacin: una que debe proteger al nio en desamparo sin ningunadiscriminacin de nacionalidad o de situacin administrativa --Ley Orgnica de ProteccinJurdica del Menor-- y otra que les expulse --Ley de Extranjera relativa a la situacin de losinmigrantes irregulares en Espaa-- refirindose al control de las fronteras y a lacanalizacin de los flujos migratorios.a) Rgimen de proteccin de menores18Mecanismo de control en que los Estados ratificadores deben presentar peridicamente informes relativos a lasacciones y medidas que han adoptado para garantizar la aplicacin del contenido de la Convencin a un organismoencargado de la supervisin de su cumplimiento y adscrito a la Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para losDerechos Humanos: el Comit de los Derechos del Nio.19 Comit de los Derechos del Nio: Observacin n 6 .2005.20 SENOVILLA HERNNDEZ, Daniel. Informe sobre lo situacin de los menores no acompaados. 2007. Pg. 11 45. LA PROTECCIN DE LOS MENORES EXTRANJEROS NO ACOMPAADOS EN ASTURIAS 45 Los menores inmigrantes tienen derecho a la proteccin pblica en igualdad conlos menores espaoles. La proteccin deriva, en primer lugar, de la propia Constitucinespaola de 1978, -en adelante CE-- artculo 39 apartado 4, dispone: Los nios gozarn dela proteccin prevista en los acuerdos internacionales que velan por sus derechos. En materia de proteccin a la infancia se intensifica la proteccin de los derechos, yla Constitucin no diferencia entre menores espaoles y extranjeros, puesto que los textosinternacionales relativos a los derechos de los menores expresamente impiden laposibilidad de que se produzca ningn tipo de discriminacin. Tampoco permiten estostextos las producidas en razn de la nacionalidad, que es la circunstancia introducidacomo elemento diferenciador o discriminador en la legislacin de extranjera. 21 La CE incluye una extensa tabla de derechos y libertades, la mayor parte de loscuales han sido desarrollados por distintas Leyes Orgnicas. Aunque es cierto que existenmuy pocas menciones en el texto constitucional a los derechos de los menores, sonesenciales las disposiciones del artculo 39, relativo a la proteccin a la familia; del artculo20, que reconoce el derecho de expresin, y establece la proteccin a la infancia comolmite en el ejercicio de ese derecho; y del artculo 27, que regula el derecho a laeducacin. El artculo 39 recoge la proteccin de la familia y establece la necesidad de queno se produzcan discriminaciones por razn de nacimiento. El ordenamiento jurdico espaol ha ido recogiendo modificaciones que introducenmayores garantas para la infancia y un reconocimiento de derechos. La Ley 11/1981, de 13de mayo, de modificacin del Cdigo Civil en materia de filiacin, patria potestad yrgimen econmico del matrimonio y la Ley 21/1987, de 11 de noviembre, por la que semodifican determinados artculos del Cdigo Civil y de la Ley de Enjuiciamiento Civil enmateria de adopcin han sido muy importantes en materia de derechos, proteccin y engeneralizar la primaca del inters superior del nio, nia o adolescente.21 As, el art. 2 de la CDN establece que los Derechos del nio se aplicarn a todos los nios sin discriminacin alguna,mencionado entre los motivos de discriminacin la nacionalidad. 46. 46 INFORME MONOGRAFICO A LA JUNTA GENERAL DEL PRINCIPADO DE ASTURIASLa Ley Orgnica 1/1996 de Proteccin Jurdica del Menor, mantiene dos bloquesperfectamente diferenciados. Por un lado, lo que pudiramos denominar tabla de losderechos del menor, junto con una serie de medidas encaminadas a su efectividad y laordenacin de las actuaciones a desarrollar por los poderes pblicos en los supuestos dedesproteccin social del menor; y por otro, la propia reforma del Cdigo Civil y de la Leyde Enjuiciamiento Civil en materia de proteccin de menores y adopcin.La tabla de derechos que recoge la Ley comienza proclamando para los menoreslos mismos derechos que reconoce la Constitucin y los Tratados Internacionales, conmencin expresa a la CDN, a la que antes hemos hecho alusin. A continuacin seespecifican y matizan los siguientes derechos: Derecho al honor, a la intimidad y a lapropia imagen, de tal manera que expresamente se prohbe la difusin de datos oimgenes referidos a menores de edad en los medios de comunicacin cuando fuesecontrario a su inters; el derecho a la informacin, previendo su proteccin anteprogramaciones o tcticas publicitarias que pudieran perjudicarlos fsica o moralmente; lalibertad ideolgica, esencial para cualquier persona; el derecho de participacinasociacin y reunin; el derecho a la libertad de expresin; y por ltimo el derecho a serodo, tanto en el mbito familiar como en cualquier procedimiento administrativo ojudicial.Cabe destacar que la Ley, como no puede ser de otro modo, proclama que elinters del menor habr de ser tenido en cuenta por encima de cualquier otro interslegtimo. Es precisamente esa consagracin del inters del menor la que determina quenuestro sistema de proteccin, en consonancia con lo dispuesto en la CDN, parta de unprincipio bsico: siempre que sea posible, el menor habr de vivir con su familia. Pero estapremisa del sistema de proteccin de menores sufre, en el caso de los MENAS, una quiebraimportante: la familia del menor se encuentra fuera del mbito competencial decualquiera de las Administraciones --local, autonmica o estatal-- que podran intervenirpara transformar la realidad que hizo que el menor hubiera de abandonar su familia; portanto, no puede adoptar de manera directa medidas conducentes a transformar larealidad que produjo la situacin de desamparo. 47. LA PROTECCIN DE LOS MENORES EXTRANJEROS NO ACOMPAADOS EN ASTURIAS47 El otro principio bsico que supuso un giro radical en la interpretacin de lo que seentiende por proteccin del menor, es la nueva concepcin que del menor, como personaautnoma y con capacidad para intervenir en la toma de las decisiones que le afecten,introdujo la LO 1/96. Este principio se concreta en el derecho del menor a ser odo encualquier procedimiento en el que sea parte ya sea por s mismo o a travs de la personaque le represente. Desde la entrada en vigor de la LO 1/96 se reconoce plenamente latitularidad de todos los derechos en los menores de edad y de una capacidad progresivapara ejercerlos. Consecuencia de lo anterior es que queda introducido en toda lalegislacin el principio de ser escuchado si tuviera suficiente juicio en cualquierprocedimiento que le afecte: derecho a ser odo, as lo exige el artculo 9, cuyo apartado 3seala que, en el caso de que el menor solicite ser odo directamente o a travs de personaque le represente, la denegacin de la audiencia ser motivada y comunicada al MinisterioFiscal y a aqullos. Sealar que, aunque en esta Ley no se hace una mencin especfica de los menoresinmigrantes, le son de completa aplicacin los derechos reconocidos al ser stos titularesde los mismos en condiciones de igualdad con los menores nacionales. As, la Ley refiereen su artculo 1 su mbito de aplicacin a los menores de 18 aos que se encuentren enterritorio espaol..., y ello sin perjuicio de las peculiaridades derivadas de la legislacinespecial sobre extranjera. Para finalizar con la normativa estatal relacionada con las personas menores deedad es importante mencionar la Ley Orgnica 5/2000, de 12 de enero, reguladora de laResponsabilidad Penal del Menor LORPM--. Esta norma recoge los principios de lanormativa sobre proteccin de la infancia y las modificaciones que se haban producido enmateria de competencia y procedimiento de los juzgados de menores y en el CdigoPenal.b) Legislacin de Extranjera 48. 48 INFORME MONOGRAFICO A LA JUNTA GENERAL DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS El reciente y creciente fenmeno de la inmigracin de menores, pone demanifiesto las disfunciones existentes entre los ordenamientos de extranjera y deproteccin de menores de edad, as como la necesidad de adaptar las normas a las nuevassituaciones que se plantean respecto a estas personas que acuden al territorio espaol enbusca de posibilidades de vida y desarrollo que no les ofrecen sus lugares de procedencia. Tanto la minora de edad como la extranjera constituyen dos condicionespersonales con una importante repercusin jurdica. El ordenamiento jurdico atribuyeconsecuencias jurdicas tanto al hecho de que la persona sea menor como de que seaextranjero, pero entre estas dos situaciones se produce una clara tensin, puesto que enatencin a la especial proteccin que la Constitucin y el resto del ordenamiento jurdicoespaol otorgan a los menores --independientemente de su nacionalidad u origen--, lalegislacin de extranjera otorga a los menores extranjeros, en particular a aquellos noacompaados por adultos que los tengan a su cargo, un rgimen jurdico particular. Bajo la rbrica menores extranjeros el art. 35 de la Ley 4/2000, de 11 de enero,sobre derechos y libertades de los extranjeros en Espaa y su integracin social,modificada por las Leyes Orgnicas 8/2000, de 22 de diciembre y Ley 14/2003, de 20 denoviembre, hace referencia por primer vez en un texto nacional de rango legal a estacategora de sujetos, que exige un especial modo de interpretacin de las disposicionesrelativas a la integracin de extranjeros en el territorio espaol. Puede decirse por tanto,que en el actual ordenamiento jurdico de extranjera, --LOEXIS-- los menores son unacategora especfica de extranjeros, que requieren un modo de comprensin y deinterpretacin del sistema entero, de conformidad con los postulados constitucionales ycon los principios recogidos en los convenios internacionales relativos a los menores. As pues, cuando de la documentacin del menor extranjero no comunitario y noacompaado se deriva su minora de edad, o bien carece de documentacin, la normativade aplicacin es la Ley 4/2000 de 11 de enero cuyo artculo 35 establece la obligacin deatencin de las autoridades con respecto a ellos, as como de documentarles. El vigentedesarrollo de la misma est constituido por el Real Decreto 2393/2004, de 30 de diciembre, 49. LA PROTECCIN DE LOS MENORES EXTRANJEROS NO ACOMPAADOS EN ASTURIAS 49por el que se aprueba el Reglamento de la citada Ley Orgnica 4/2000 siendo de aplicacinel RD 8565/2001, por el que se aprueba el Reglamento de Aptridas, en el caso de que elmenor no pueda ser documentado. Las personas extranjeras menores de edad tambin pueden ser solicitantes de asilo,por lo que es de aplicacin la Ley 5/1984, de 26 de marzo, reguladora del derecho de asilo,y de la condicin de refugiado, modificada por la Ley 9/1994, y su Reglamento deaplicacin, aprobado por el RD 203/1995 de 10 de febrero. Por ltimo, hay que mencionar la normativa antidiscriminatoria recogida en elcaptulo tercero de la Ley de medidas fiscales, administrativas y de orden social para el2004, Medidas para la aplicacin del principio de igualdad de trato 22 , por la que setranspone la Directiva 2000/43/CE del Consejo, de 29 de junio de 2000 --LCEur 20001850--relativa a la aplicacin del principio de igualdad de trato de las personas,independientemente de su origen racial o tnico y la Directiva 2000/78/CE del Consejo, de27 de noviembre de 2000, relativa al establecimiento de un marco general para la igualdadde trato en el empleo y la ocupacin.3.4 Normativa del Principado de Asturias De conformidad con las competencias estatutarias que en materia de bienestarsocial fueron asumidas por la Comunidad Autnoma a travs del originario artculo 10.1.pdel Estatuto de Autonoma de Asturias aprobado por L.O.7/1981, de 30 de diciembre, sehizo efectivo el traspaso competencial en materia de proteccin de menores mediante laaprobacin del R.D 2068/1985, de 9 de octubre, aprobndose, asimismo, el Decreto78/1986, de 11 e junio, por el que las funciones y servicios en materia de proteccin de22 BOE n 313, de 31 de diciembre de 2003. 50. 50INFORME MONOGRAFICO A LA JUNTA GENERAL DEL PRINCIPADO DE ASTURIASmenores, incluidas las que con arreglo a la legislacin estatal venan ejerciendo las Juntasde Proteccin de Menores de Oviedo y Gijn, traspasados al principado por el citado R.D.,quedan atribuidas a la entonces Consejera de Trabajo y Accin Social. La vigente redaccin estatutaria, operada a travs de la L.O. 1/1999, de 5 de enero,atribuye a la Comunidad Autnoma, a travs del artculo 10.25. la competencia exclusivade la misma en materia de proteccin y tutela de menores, sin perjuicio de lo dispuesto enel artculo 149.1.6 y 8 de la Constitucin Espaola. En el ejercicio competencial expuesto, se aprueba la Ley del Principado de Asturias1/1995, de 27 de enero, de Proteccin de Menores, conforme a la cual se entiende por talel conjunto de actuaciones, integradas en el marco del sistema pblico de serviciossociales, que la Administracin del Principado de Asturias, en su condicin de entidadpblica, realice con la finalidad de promover el desarrollo integral del menor, as comoprevenir y remediar cuantas situaciones de indefensin detecte, atendiendo, en todomomento, al inters primordial del menor y procurando su integracin familiar y social. La Ley establece asimismo, que las medidas de proteccin se dirigirn a aquellosmenores de edad que residan o se encuentren transitoriamente en el territorio de laComunidad Autnoma y en los que concurra alguna circunstancia susceptible deactuacin protectora, sin perjuicio de que resultase aplicable otra normativa, en funcin delas circunstancias concurrentes en el menor objeto de proteccin, por razn de su origen oprocedencia. La citada Ley 1/1995, al configurar los principios rectores de la actuacin pblica enmateria de proteccin de menores remite expresamente a los principios generales delsistema pblico de servicios sociales, debiendo por ello hacerse mencin a la Ley delPrincipado de Asturias 1/2003, de Servicios Sociales , que deroga la hasta entonces vigenteLey 5/1987, de 11 de abril, y que determina en su artculo 4 los titulares del derecho,incluyendo quienes no siendo nacionales de ningn estado miembro de la Unin Europea seencuentren en el Principado de Asturias, as como los refugiados y aptridas de acuerdo con lo 51. LA PROTECCIN DE LOS MENORES EXTRANJEROS NO ACOMPAADOS EN ASTURIAS51que se disponga al respecto en los tratados internacionales y en la legislacin sobre derechos ydeberes de los extranjeros, atendiendo en su defecto al principio de reciprocidad, sin perjuiciode lo que se establezca reglamentariamente para aquellas personas que se encuentren enreconocido estado de necesidad.La Ley 1/2003 tiene como objeto la ordenacin, organizacin y desarrollo de unsistema pblico de servicios sociales, incluyendo dentro de las prestaciones del mismo -artculo 19- la proteccin de menores, inserta en los servicios especializados, definidos enel artculo 12 como aquellos que disean y ejecutan intervenciones de mayor complejidadtcnica e intensidad de atencin que los realizados por los servicios sociales generales atravs de centros, servicios y programas dirigidos a personas y colectivos que requierenuna atencin especfica.Retomando la regulacin contenida en la Ley del Principado de Asturias deProteccin de Menores, cabe destacar que la misma recoge en su artculo 6, comoprincipios rectores, que de manera especfica rigen la actuacin pblica en la materia lossiguientes:a) La defensa de los derechos constitucionales del menor y de los reconocidos porlos acuerdos internacionales.b) La supremaca del inters del menor como criterio de actuacin.c) La prevencin, como medida prioritaria, de situaciones de desproteccin ygraves carencias que afecten al bienestar social del menor.d) La subsidiariedad respecto a las funciones inherentes a la patria potestad.e) La coordinacin con los diferentes poderes pblicos que acten en la atencinde menores.f) El mantenimiento del menor en el medio familiar de origen, salvo que ello noresultare conveniente para el inters primordial del menor.g) La integracin familiar y social del menor.h) La sensibilizacin de la poblacin en relacin a los derechos del menor y laactuacin ante situaciones de indefensin. 52. 52INFORME MONOGRAFICO A LA JUNTA GENERAL DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS i) La promocin de la participacin y de la solidaridad social. j) La objetividad, imparcialidad y seguridad jurdica en la actuacin protectora, garantizando el carcter colegiado y pluridisciplinar en la adopcin de las medidas. k) La confidencialidad en la tramitacin de expedientes de actuacin protectora. El Captulo II, por su parte, recoge los derechos de los menores, fijndose su relacincon el reconocimiento genrico al goce de los derechos individuales y colectivosreconocidos por la Constitucin, el resto del ordenamiento jurdico y los convenios,tratados y pactos internacionales que forman parte del ordenamiento interno,especialmente Convencin de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Nio de 1989;derechos de los que disfrutan los menores sin excepcin alguna, ni distincin odiscriminacin por los motivos que enumera el artculo 9 y entre los que se encuentran losde ndole de origen nacional. La Ley atribuye asimismo, derechos especficos a los menoresentre los que se encuentra el derecho a ser informado de su situacin personal, de lasmedidas a adoptar, de su duracin y carcter, as como de los derechos que lecorrespondan conforme a la legislacin vigente, atendiendo en todo caso, a su intersprimordial. Tiene derecho a ser odo ante cualquier actuacin protectora, a que se respeteel derecho a la libertad de conciencia y religin, etc... Como garanta y defensa de susderechos se atribuye a la Administracin del Principado de Asturias la obligacin de velarpor el pleno respeto de los mismos, garantizando el acceso a la jurisdiccin ordinaria y alMinisterio Fiscal para la virtualidad de los mismos, en caso de menoscabo o conculcacin. A los efectos de la Ley, se consideran medidas de proteccin, entre otras, laasuncin de la tutela por Ministerio de la ley, previa declaracin de la situacin dedesamparo o, en su caso, la promocin del nombramiento judicial del tutor par el menor,as como la guarda del menor. La declaracin de la situacin de desamparo que se realizarcon arreglo al artculo 172 del Cdigo Civil y que ha de ser puesto en conocimiento delMinisterio Fiscal a los efectos previstos en el artculo 174 del CC, conlleva por Ministerio dela Ley la asuncin por parte de la Administracin del Principado de Asturias, de la tutelaestablecida en el artculo 172.1 del CC, estableciendo el artculo 37 del texto legal que losmenores desamparados cuya tutela asuma la Administracin del Principado recibirn un 53. LA PROTECCIN DE LOS MENORES EXTRANJEROS NO ACOMPAADOS EN ASTURIAS 53atencin inmediata en los centros o unidades de primera acogida y observacindispuestos al efecto. Durante su estancia en los mismos, que en todo caso no podrsuperar los 45 das, se analizar su problemtica a fin de determinar la medida deproteccin a adoptar ms apropiada.Por su parte, el artculo 60 configura el alojamiento en centros como una medida deproteccin derivada de la asuncin de la tutela por parte de la Administracin delPrincipado de Asturias o de la guarda sobre el menor y consiste en alojarlo en un centro oinstitucin pblica o colaboradora adecuada a sus caractersticas con la finalidad de recibirla atencin y formacin necesarias. No obstante, asumida la tutela o guarda de un menor,no tendr la consideracin de medida de alojamiento su estancia por tiempo inferior a 45das, en un centro o unidad de primera acogida y observacin, en orden a valorar cul es lamedida de proteccin ms idnea para sus necesidades e intereses.No obstante el artculo 61 establece que esta medida de alojamiento se adoptarpor la administracin del Principado de Asturias o por la autorizacin judicial en los casosen que legalmente proceda, durante el tiempo estrictamente necesario y cuando el restode las medidas de proteccin devengan inviables, insuficientes o inadecuadas.Como objetivos de la atencin residencial, se sealan:Ejercer las funciones inherentes a la guarda en un marco de proteccin y convivencia que garantice los derechos de los menores.Proporcionar un ambiente seguro en el que los menores puedan satisfacer sus necesidades biolgicas, cognitivas, afectivas y sociales, por medio de una atencin personalizada que propicie su desarrollo integral.Favorecer la adaptacin e integracin de los menores en los distintos contextos sociales: familiares, residencial, escolar, laboral y comunitario.Mediante la medida de alojamiento en un centro se ejercen, las funcionesinherentes a la guarda y se garantizan los derechos del menor, con el objetivo de favorecersu desarrollo personal y su integracin social; a tal fin el personal educativo del centro 54. 54INFORME MONOGRAFICO A LA JUNTA GENERAL DEL PRINCIPADO DE ASTURIASelaborar, a su ingreso, un proyecto socioeducativo individualizado con objetivos a corto,medio y largo plazo, debiendo asimismo --artculo 66-- disponer todos los centros de unproyecto socioeducativo de carcter general y de un reglamento de rgimen interior. Loscentros de alojamiento de menores se contemplan en el Decreto 49/2001, de 26 de abril,por el que se regula la organizacin y funcionamiento de los servicios sociales de laAdministracin del Principado de Asturias como --artculo 25-- recurso de proteccin queproporciona un contexto de desarrollo a los menores en situacin de guarda o tutelaasumida por la Administracin del Principado. En este sentido resulta obligatorio citar en Decreto 79/2002, de 13 de junio, por elque se aprueba el Reglamento de Autorizacin, registro, acreditacin e inspeccin decentros de atencin de servicios sociales, cuyo artculo 56 determina en aplicacin delcitado artculo 66 de la Ley 1/1995, como instrumentos de programacin de los centros dealojamiento de menores, los siguientes: a) Proyecto Marco de centros de menores, aplicable a todos los centros y en el quese establecern las lneas generales de actuacin de los mismos, debiendosealarse que por Acuerdo del Consejo de Gobierno de 25 de abril de 2002, seaprueba, en el marco de la vigencia del Plan de Infancia 2000-2003, el citadoProyecto Marco, ordenando su remisin a la Junta General del Principado deAsturias a los efectos de dar cumplimiento a lo dispuesto en la DisposicinTransitoria Primera de la citada Ley 1/1995. b) Proyecto socioeducativo del centro, en el que se adaptar el proyecto marco a lasespecificidades de cada centro. c) Proyecto socioeducativo individualizado de cada menor, usuario del centro, en elque, en funcin de las necesidades y caractersticas del mismo se establecernobjetivos a corto, medio y largo plazo. d) Asimismo, en cada centro de alojamiento deber existir un reglamento dergimen interior, cuyo contenido se remite a la regulacin reglamentaria,habiendo sido aprobado en este sentido el Reglamento sobre normas de rgimeninterior de centros de alojamiento de menores aprobado por Decreto 48/2003, de 55. LA PROTECCIN DE LOS MENORES EXTRANJEROS NO ACOMPAADOS EN ASTURIAS 555 de junio, cuyo objeto es aprobar los aspectos del reglamento de rgimeninterior comunes a todos los centros de alojamiento de menores.Finalmente, sealar la creacin, mediante Decreto 10/2006, de 24 de enero, en elmbito del Principado de Asturias del Observatorio de la Infancia y la Adolescencia, comorgano de coordinacin, asesoramiento y con capacidad de propuesta, adscrito alInstituto Asturiano de Atencin Social a la Infancia, Familias y Adolescencia, y al que se leatribuyen las funciones enumeradas en el artculo 3 del citado Decreto.3.5. Actuacin jurdico-administrativa sobre los MENASEn un intento de sntesis expositiva, podramos concluir que ante la presencia deuna persona extranjera en territorio espaol que alega su minora de edad, procede, enprimer lugar, como no puede ser de otro modo, la comprobacin efectiva de su edad,siendo as que su condicin de menor no emancipado, unida a la ausencia de personasque ejerzan sobre el mismo las funciones propias de la patria potestad, determinan susituacin jurdica de desamparo y subsiguiente tutela institucional.A falta de documentacin oficial o cuando la presentada no constituye acreditacinfehaciente por presentar muestras aparentes de falsedad, de conformidad con la Circular2/2006 de la Fiscala General, el Ministerio Fiscal podr autorizar la prctica de pruebasconducentes a la determinacin de la edad oseomtricas-- a las cuales no cabe recurrir,segn la citada Circular al menos con carcter urgente- cuando el menor extranjeroindocumentado sea por sus caractersticas fsicas indubitadamente menor de edad.Sin perjuicio de lo expuesto, procede sealar que, en cualquier caso, y en tanto secomprueba su edad, alegada su minora, la persona tiene derecho a recibir atencininmediata por los servicios de proteccin de menores, todo ello de acuerdo con el articulo35 de la L.O. 4/2000 ya citada anteriormente y con el artculo 92.1 del Reglamento que ladesarrolla y el artculo 14 de la L.O. 1/1996, de Proteccin Jurdica del Menor. 56. 56 INFORME MONOGRAFICO A LA JUNTA GENERAL DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS En efecto, las Administraciones competentes, esto es, las autonmicas, dado elprincipio de territorialidad que rige la proteccin de menores, han de proceder a adoptarcomo medida cautelar la guarda del presunto menor de modo provisional --as, artculo 33de la Ley 1/1995, de Proteccin del Menor del Principado de Asturias, artculo 31.2. de laLey 7/1999 de proteccin de la infancia y adolescencia de la Comunidad Autnoma deCantabria; artculo 62 de la Ley 14/2002, de promocin, atencin y proteccin a la infanciade Castilla Len, entre otras-- o bien una mera guarda de hecho que es lo que, en lamayora de los casos, vienen ejerciendo las entidades pblicas competentes. Una vez comprobada su edad, si estamos ante un extranjero indocumentado mayorde edad, procede la aplicacin ntegra de la normativa sobre extranjera, que puedeculminar con su expulsin del territorio espaol. Si, por el contrario, nos encontramos anteun menor extranjero no acompaado indocumentado, procede la aplicacin preferente dela normativa de proteccin de menores, --artculo 20 de la CDN y artculo 1 de la LeyOrgnica de Proteccin Jurdica del Menor-- en idnticas condiciones a los menoresnacionales sin perjuicio de las particularidades aplicables en materia de extranjera a losmenores. Procede en este caso la declaracin de desamparo y la asuncin de la tutelaautomtica ex lege- por la Administracin autonmica, previa tramitacin del oportunoexpediente administrativo en el que se concrete la forma de ejercer la guarda que, en sumayora, se decanta por el alojamiento residencial, si bien es cierto que caben otrasmedidas tales como el acogimiento familiar con familias de su misma etnia o religin. La adopcin de dicha resolucin --desamparo y tutela-- se impone con carcterprevio a cualquier otra medida que quepa valorar o adoptar, como es, por aplicacin de lanormativa de extranjera, la valoracin sobre la procedencia de su permanencia enterritorio espaol o la determinacin de la concurrencia, en su caso, de las circunstanciasque determinan la procedencia de su repatriacin --artculo 35.3. L.O de extranjera yartculo 92.4 del Reglamento de desarrollo--. 57. LA PROTECCIN DE LOS MENORES EXTRANJEROS NO ACOMPAADOS EN ASTURIAS57 Si bien la normativa de extranjera va dirigida a propiciar que el menor retorne a supas de origen, por aplicacin de la normativa sobre proteccin de menores ese retorno hade compatibilizarse con la salvaguarda del inters primordial del menor, de manera que seha de garantizar que lo sea con la finalidad de conseguir y asegurar la reagrupacin delmenor con su familia --o subsidiariamente la tutela por los servicios de proteccin demenores de su pas de origen-- por entender que es lo ms conveniente para l; pero entodo caso, esta medida est supeditada a una serie de requisitos dirigidos a garantizar,precisamente, que con ella se satisfaga el inters superior del menor, requisitos que pasanpor la localizacin de su familia, previa verificacin oficial ante las institucionesdiplomticas correspondientes, verificacin sta que no siempre es posible o fiable aldepender de las circunstancias sociopolticas e institucionales del pas de origen, las cualeshan de tenerse presentes en todo caso en el expediente de repatriacin a fin de darcumplimiento a lo dispuesto en el artculo 62 del Reglamento de Extranjera en cuanto queexige que no exista riesgo o peligro para la integridad del menor, de su persecucin o desus familiares. En definitiva, la decisin sobre su repatriacin est indisolublementeasociada a la investigacin previa y al resultado de la misma sobre las circunstanciaspersonales y familiares del menor y sobre su pas de origen. Asimismo, y como segundo requisito ha de garantizarse en todo caso que el menorsea odo --articulo 92.5 del Reglamento-- en el expediente de repatriacin, garantaprocedimental que no se satisface con un mero trmite de audiencia, sino que se extiendeal derecho previo a ser informado sobre sus derechos, las circunstancias en las que seencuentra, las decisiones que respecto a l pueden ser acordadas y los medios y vas derecurso con los que cuenta, as como disponer de asistencia jurdica independiente a la dela Administracin 2323 Defensor del Pueblo, Informe sobre Asistencia Jurdica a los Extranjeros en Espaa, cit., p. 320.23 Vid. Informe del Defensor del Pueblo sobre Asistencia Jurdica a los Extranjeros en Espaa, cit., pp. 327-329 y 436;Declaracin de las Defensoras del Pueblo sobre las responsabilidades de las Administraciones sobre los menores noacompaados. 2006, principio de actuacin num. 5; y Consejo General de la Abogaca Espaola, Recomendacin sobre laasistencia jurdica a menores extranjeros no acompaados adoptada en acuerdo de 19 de enero de 2007, y el Auto delJuzgado Contencioso Administrativo n 14 de Madrid de 6 de abril de 2006. 58. 58INFORME MONOGRAFICO A LA JUNTA GENERAL DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS Finalmente, habr de comunicarse al Ministerio Fiscal todas las actuaciones llevadasa cabo en la tramitacin del expediente administrativo de repatriacin debiendo steverificar que en su instruccin se han realizado, con resultado positivo, gestionestendentes a la localizacin de la familia del menor o de los servicios de proteccin demenores de su pas de origen que se hiciesen responsables del menor, que se haadjuntado un informe de la entidad pblica de proteccin de menores, que se le ha dadoaudiencia al menor, que no se hubiera verificado la existencia de riesgo o peligro para suintegridad, de su persecucin o la de sus familiares. No procediendo la repatriacin del menor y estimndose su permanencia enterritorio espaol o bien consolidndose la misma al no haberse instado por inactividadadministrativa el expediente de repatriacin- procede, en aplicacin de la normativa deextranjera --y tambin de la de proteccin de menores-- regularizar su situacin con elotorgamiento de la autorizacin de residencia, previa solicitud de la misma por la entidadpblica que ejerce su tutela. As segn el articulo 35.4 de la ya reiterada Ley de Extranjerala residencia de los MENAS tutelados por una Administracin Pblica es regular a todoslos efectos. Esta autorizacin de residencia es, segn el artculo 72.3. e) del Reglamento deExtranjera, temporal, por --un ao--, y renovable. Por lo que a la regularizacin del menor se refiere, el artculo 92.5 del Reglamentode Extranjera dispone que Transcurridos nueve meses desde que el menor haya sido puestoa disposicin de los servicios competentes de proteccin de menores, de acuerdo con elapartado 2, y una vez intentada la repatriacin con su familia o al pas de origen, si sta nohubiera sido posible, se proceder a otorgarle la autorizacin de residencia a la que se refiere elartculo 35.4 de la Ley Orgnica 4/2000, de 11 de enero. En todo caso, el hecho de no contar conautorizacin de residencia no supondr obstculo para el acceso del menor a aquellasactividades o programas de educacin o formacin que, a criterio de la entidad de proteccinde menores competente, redunden en su beneficio. Pese a la interpretacin -adoptada en la prctica de las entidades tutelares- delprecepto, lo cierto es que cabe entender el plazo legal de los nueve meses recogido en el 59. LA PROTECCIN DE LOS MENORES EXTRANJEROS NO ACOMPAADOS EN ASTURIAS 59artculo transcrito como un plazo mximo, y no como un mnimo temporal a partir de cuyotranscurso proceda iniciar los trmites tendentes a la autorizacin de residencia.Asimismo, ofrece inseguridad jurdica la expresin haber si