informe econÓmico 28 1

23Fundación Milenio

1. La gestión fiscal

Frente a la caída de la demandaexterna, América Latina y el Caribe enmateria f iscal escogió la vía dedisminución de impuestos, aumento desubsidios e incremento del gasto. Sinembargo, el fin de la bonanza externaha colocado a las finanzas públicas en

una situación complicada. Los ingresosfiscales se han reducido, a causa delmenor nivel de actividad económica y lacaída de los precios de los productosbásicos. Por otro lado, algunos paísesde América Lat ina y e l Car ibeincrementaron el gasto público, tantocorriente como de capital, excepto Bolivia,que más bien lo redujo (ver cuadro 16).

LA POLÍTICA ECONÓMICAII

También se anunció una variada gamade programas en el área social con lafinalidad de proteger a los sectores más

vulnerables ante la crisis internacional(ver cuadro 17).

CUADRO 16VARIACIÓN DE GASTO PÚBLICO EN ALGUNOS PAÍSES DE AMÉRICA LATINA

(9 meses de 2009/ 9 meses de 2008)

(Porcentaje del PIB) (Porcentaje del PIB)

GESTIÓN 2009INFORME ECONÓMICO DE MILENIO

24 Fundación Milenio

CUADRO 17AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: COMPOSICIÓN DE LA CARTERA DE PROGRAMAS

SOCIALES ANUNCIADOS A PARTIR DE LA CRISIS

1.1 El flujo del sector público nofinanciero (SPNF)

A la fecha de elaboración de esteinforme, no se tuvo acceso a datosoficiales del flujo del SPNF al 31 dediciembre de 2009. Para fines de análisis,se recurrió al informe del FMI “IMFCountry Report Nº 10/27 Bolivia: 2009artículo IV consulta”, institución que tuvoacceso a la información fiscal hasta elmes de octubre 2009 y real izóproyecciones hasta el mes de diciembre.Hay que señalar que dicha informaciónpodría diferir de las cifras oficiales finales,por los ajustes y modificaciones de cierre

presupuestario y contable. Durante el2009 los ingresos y gastos totales respectoal PIB disminuyeron 5.3 y 3.8 puntosporcentuales respectivamente, conrelación a la gestión precedente, comoefecto de la coyuntura externa. La caídade los precios de exportación se reflejaen una disminución de los ingresos totalesdel SPNF, y en menor magnitud en unareducción del gasto fiscal, respecto al2008. Si bien en el SPNF se registraronsuperávits durante el período 2006-2008,el 2009 registra un cambio a un balanceglobal igual a cero, es decir un equilibrio(ver gráfico 10).

(En porcentaje) (En porcentaje)


II LA POLÍTICA ECONÓMICA

Los ingresos totales del SPNF en2009 alcanzaron 32.4 por ciento del PIB,mostrando una disminución de 5.3puntos porcentuales en relación a 2008,la relación más baja del período 2006-2009. Los ingresos corrientes respecto

al PIB fueron de 30.4 por ciento; unadisminución de 1.1 puntos porcentualesrespecto a la gestión precedente. Losingresos tributarios también bajaron en1.1 puntos porcentuales respecto a 2008(ver cuadro 18).

GRÁFICO 10SUPERÁVIT (DÉFICIT) DEL SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO

(A diciembre del año indicado)



CUADRO 18FLUJO FINANCIERO DEL SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO(1)

(Como porcentaje del PIB)



El impuesto directo sobre hidrocarburos(IDH) y las regalías, llegaron al 8.6 porciento del PIB en 2009, cifra mayor en 0.1

puntos porcentuales en relación a 2008 (vergráfico 11).

A diciembre 2009, de acuerdo ainformación del Servicio de ImpuestosNacionales, las recaudaciones por RentaInterna se incrementaron en 4.2 por ciento.Con relación a 2008 se registrarondisminuciones en seis impuestos de un

total de diez. Los impuestos de IVAmercado interno e importaciones, IT, ITF,IDH y otros impuestos generaron unamenor recaudación en Bs. 1,272.2millones respecto al período precedente(ver cuadro 19).

GRÁFICO 11INGRESOS EJECUTADOS DEL SECTOR PÚBLICO, AÑOS 2006 - 2009



Los egresos totales del SPNF en 2009disminuyeron en 3.8 puntos porcentualesdel PIB, respecto a 2008, siendo la primeravez que se observa una reducción en elperíodo 2006-2009. Estos egresos

mantienen un nivel similar al 2007. Deltotal de egresos, el 69.7 por cientocorrespondió a gastos corrientes y el30.3 por ciento a gastos de capital (vercuadro 20).

CUADRO 19RENTA INTERNA




CUADRO 20FLUJO FINANCIERO DEL SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO(1)


Los egresos corrientes pasaron de 24.3por ciento del PIB en 2008 a 22.6 por cientodel PIB en 2009. El gasto en los serviciospersonales aumentó de 8.7 por ciento del PIBen 2008 a 9.7 por ciento del PIB en 2009. Envalores absolutos, subió en Bs. 1,423.0millones.

La adquisición de bienes y servicios, elpago por intereses de la deuda interna y losgastos corrientes de pensiones, aumentarona tasas de dos dígitos respecto a 2008. Elresto de los gastos corrientes registraron tasasnegat ivas. Los egresos de capi ta ldisminuyeron en 2.1 puntos porcentuales delPIB en el período analizado. Hay que señalarque esta apreciación es de carácterestrictamente financiero, porque no se cuentacon información sobre avance físico, ni de lacalidad de la inversión pública.

El balance de financiamiento (las cifrasregistradas debajo de la línea), muestran queel crédito externo utilizado fue positivo en 1.3por ciento del PIB, similar a lo sucedido en lagestión precedente. El crédito interno neto,

muestra un saldo negativo igual al 1.3 porciento del PIB, mucho menor a los saldosobservados en los pasados años. Laacumulación de depósitos en el BCB se hareducido considerablemente. El SPNF registrósuperávits durante el período 2006-2008 porla bonanza externa, y la acumulación dedepósitos por las entidades públicas a nivelnacional y sub-nacional. El 2009 se registraun cambio importante, el balance global esnulo, es decir las finanzas del SPNF están enequilibrio.

En anteriores informes de milenio sobrela economía boliviana se destacó lavulnerabilidad de las finanzas públicas por laalta dependencia a la exportación de un soloproducto (el gas natural), y de dos mercados(Brasil y Argentina). Por otra parte, estosrecursos financian gastos recurrentes einflexibles a la baja; programas sociales ytransferencias no condicionadas. Si losingresos provenientes de hidrocarburos seredujeran sensiblemente se registraríanelevados niveles de déficit fiscal respecto alPIB (ver gráfico 12).



GRÁFICO 12SUPERÁVIT/DÉFICIT FISCAL CON Y SIN HIDROCARBUROS

AÑOS 2006 - 2009



El ratio de los ingresos corrientesrespecto al gasto corriente del SPNFfue a finales del 2009 mayor a uno; esdecir los ingresos corrientes eransuficientes para cubrir los gastoscorrientes. Si no se toman en cuenta

l os i ng resos p roven ien tes dehidrocarburos, el indicador habría sidomenor a uno; no se lograría cubrir losgastos corrientes, lo que muestra lapeligrosa vulnerabilidad de las finanzaspúblicas de Bolivia (ver gráfico 13).

E l 2009 e l TGN rea l izó unaimportante emisión de bonos, según lo

establecido en la ley de pensiones (vergráfico 14).

GRÁFICO 13INGRESOS CORRIENTES DEL SPNF / GASTOS CORRIENTES DEL SPNF

AÑOS 2006 - 2009

1.2 Aspectos inst i tuc ionales

Durante el período de la actualadministración gubernamental, lospresupuestos proyectados y presentadosal Congreso Nacional de las gestionesfiscales 2007, 2008, 2009 y 2010, no

fueron discutidos en el Congreso (hoyAsamblea Legislativa Plurinacional), sinoaprobados de acuerdo a la previsiónconstitucional que prevé su automáticasanción, en caso de no ser tratado en lascámaras en sesenta días luego de serpresentados (ver cuadro 21).



GRÁFICO 14OPERACIONES DE MERCADO ABIERTO TOTAL Y DEL TESORO GENERAL DE LA NACIÓN

(Diciembre 2006 - Diciembre 2009)

CUADRO 21APROBACIÓN DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN, AÑOS 2001 - 2010



Durante el período 2006-2009 elporcentaje de ejecución presupuestariadel gasto fue, en promedio, 89.95 porciento, siendo el menor, el correspondientea la gestión 2009 (76.7 por ciento). Losingresos ejecutados respecto alpresupuesto formulado fueron en

p r o m e d i o 1 0 3 . 5 3 p o r c i e n t o ,encontrándose por debajo del promedioel de la gestión 2009. Los excedentesde ingresos e jecutados fueronacumulados en depósitos fiscales enpromedio anual Bs 3,491.25 millones (vercuadro 22).

CUADRO 22CUADRO COMPARATIVO DE PROGRAMACIÓN Y EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA

DEL FLUJO FINANCIERO DEL SPNF(A diciembre del año indicado)

FUENTE: elaboración propia en base a cifras del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (antes Ministerio deHacienda) y FMI: Consulta del artículo IV con Bolivia. Reporte No. 10/27, enero 2010.1: en base a información del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas. Las cifras fueron ajustadas para podercompararlas con las cifras del FMI.2: Cifras del FMI, fueron ajustadas para poder compararlas con las cifras del PGN.e: estimación FMI.

1.3 Ley de Presupuesto General delEstado 2010

La ley de Presupuesto General delEstado 2010 (PGE) aprueba Bs.141,579.99 millones, cifra menor en Bs.1,616.9 millones a la aprobada en lagestión 2009, que signif ica unadisminución de 1.1 por ciento. Lanormativa presupuestaria vigente el 2010contempla varios aspectos novedososrespecto a las anteriores, que cambiancompletamente los sistemas deadministración financiera establecidamediante ley 1178 desde 1990. El artículo

10 determina que los órganos Legislativo,Ejecutivo, Judicial, Electoral y lasinstituciones de Control y Defensa legaldel Estado deben presentar sus estadosfinancieros hasta el 31 de marzo del añosiguiente impostergablemente. Es decir,se determinaría que cada una de lasentidades serían entes contables ysustituiría al ente contable AdministraciónCentral, vigente hasta el 2008.

Otro artículo, el 28 en sus incisos b) yd) determina la reversión de aquellosrecursos no utilizados durante uncuatrimestre que son de fuente de



Las variables macroeconómicasprogramadas para 2010 utilizadas en elPGN fueron: 4.5 por ciento de crecimientodel PIB, 4.5 por ciento de tasa deinflación, déficit fiscal de 4.9 por cientorespecto al PIB y manteniendo fijo un 5por ciento de eficiencia administrativa enrecaudaciones en impuesto internos ytambién en la aduana nacional, desde el2006. Para el cálculo de ingresos, utilizó

un precio base del petróleo de US$61.3/barril, menor en US$ 12.2 respectoal utilizado en el PGN de 2009 (EnVenezuela se calculó el presupuestopúblico considerando US$ 40.0 el Barrilde petróleo y en Ecuador fijo en US$65.9 el barril de petróleo). No se cuentacon información pública sobre lasprevisiones de las demás variables (vercuadro 23).

CUADRO 23VARIABLES MACROECONÓMICAS PROGRAMADAS

AÑOS 2006 - 2009

financiamiento el Tesoro General de laNación, para su uti l ización en elp r o g r a m a “ B o l i v i a C a m b i a ” .Generalmente, las entidades utilizansus partidas de gasto sujeto a lasdisponibilidades del flujo de caja delTGN. Mediante el artículo 41 determinala otorgación de crédito interno hastaUS$ 1,000.0 millones a las empresaspúblicas estratégicas en condicionesconcesionales para financiar proyectosde inversión productiva. También seautoriza la transferencia de recursos aorganizaciones económicas, territorialesy naturales. Por otra parte, se apruebanvarias acciones a realizar entre elMinisterio de Economía y finanzasPúblicas con el Banco Central sobreconversión de deuda, y transferenciade los rendimientos de las reservasinternacionales para el pago del bonoJuana Azurduy de Padilla. Es importanteanotar también que el salario mínimonacional subió a Bs. 679.4, y que el

incremento salarial para el sector públicoy privado será aprobado el 1º de mayode la presente gestión con carácterretroactivo desde enero. En el PGE 2010se programó un monto de Bs. 372.8millones para el incremento salarial delórgano ejecutivo, que significa unadrástica disminución de 59.9 por cientorespecto al programado el 2009. Parala administración pública el montoprogramado para el aumento salarial esBs. 490.1 millones que representa unacaída drástica de 47.4 por cientorespecto al monto programado el 2009.

La estructura de ingresos públicos el2010 en cada uno de sus componentesde ingresos de operación, venta de bienesy servicios e ingresos tributarios disminuyerespec to a l 2009 , excep to e lfinanciamiento interno. Por el lado de laestructura de gasto público aumentan losgastos en sueldos y jornales y aplicacionesfinancieras (ver cuadro 24).



CUADRO 24PROGRAMACIÓN DEL PRESUPUESTO - FLUJO FINANCIERO DEL SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO(1)

AÑOS 2005 - 2010

n.a.: no se aplica.

GRÁFICO 15PRESUPUESTO DE INVERSIÓN PÚBLICA, AÑOS 2009 - 2010

Los ingreso por el IDH programadospara las prefecturas departamentales,municipalidades y universidades, queconsideran un precio promedio delpetróleo de US$ 61.3 el barril, alcanzanBs. 2,188.8 millones cifra menor en 34.6por ciento respecto al 2009. Respecto alos ingresos por coparticipación tributariatambién se registra una disminución de17.7 por ciento respecto al 2009. Deacuerdo al presupuesto, el TesoroGeneral de la Nación (TGN) continuarásubvencionando los combustibleslíquidos con notas de crédito fiscal(NOCRES). El PGE programado asignapara el pago de la renta dignidad 2010recursos provenientes de los ingresosdel Impuesto Directo a los Hidrocarburos(IDH) por la venta de gas natural, de losdividendos de las empresas capitalizadas

que quedan y otros, no así de lastransferencias directas del TGN.

El presupuesto de inversión pública2010 alcanza Bs. 12,646 millones, menoren Bs. 254 millones respecto al 2009; unadisminución de 1.9 por ciento. La principalcaracterística del programa de inversiónpública es una mayor participación en laasignación presupuestaria del sectorproductivo de 47.6 por ciento respecto al2009, principalmente minería, y en menormedida hidrocarburos. Por el contrariola inversión en los sectores deinfraestructura y social disminuyensignificativamente, y su participación enla estructura del gasto cae. Esta situaciónsignifica que se posterga la política social(ver gráfico 15).





2. La gestión monetaria

El aspecto más sobresaliente de lapolítica monetaria el pasado año fue elcambio en la política de colocación deinstrumentos de regulación monetaria.La colocación de estos instrumentos habíaalcanzado elevados niveles (US$ 2,277.3millones a fines de marzo del 2009), conel objetivo de contrarrestar el efecto del a a c u m u l a c i ó n d e r e s e r v a sinternacionales sobre la cantidad dedinero en la economía. El saldo neto delos títulos colocados por el Banco Centralde Bolivia (BCB) creció entre diciembredel 2006 y diciembre del 2007 a una tasade 310 por ciento, y de 116 por ciento

entre diciembre del 2007 y diciembre del2008. Desde abril del pasado año lapolítica cambió hacia la redención netade los títulos de regulación monetaria, demanera muy agresiva, cambiando inclusola periodicidad con la que el comité decolocación de títulos se reunía (El Comitéde Operaciones de Mercado Abiertocambió la frecuencia de sus reunionesde semanal a bisemanal entre octubrede 2009 y enero del 2010). Entrediciembre del 2008 y diciembre del 2009,se generó una redención neta de lostítulos de regulación monetaria en manosdel público de US$ 660 millones,equivalente al 30 por ciento del stock total(ver gráfico 16).

GRÁFICO 16OPERACIONES DE MERCADO ABIERTO DEL BCB


El objetivo de este cambio depolítica ha sido el de “permitir lareducc ión de las tasas deintermediación financiera paraapuntalar la demanda agregada, en

el contexto mundial de crisiseconómica y financiera internacional”(Banco Central de Bolivia. Informe dePolítica Monetaria 2009).

CUADRO 25TASAS DE RENDIMIENTO DE LOS INSTRUMENTOS DE REGULACIÓN MONETARIA (LETRAS DE TESORERÍA)

(Porcentajes)

CUADRO 26ORIGEN DE LA BASE MONETARIA(Saldos a diciembre del año indicado)

Esta redención neta de títulos deregulación monetaria se reflejó enuna importante caída de losrendimientos de los títulos públicos.Los títulos públicos han reducido sustasas de rendimiento fuertemente.De hecho las tasas de rendimientode los títulos han caído a casi cero

en términos nominales, como seobserva en el siguiente cuadro (másadelante se examina los efectossobre el crédito y las inversiones delos bancos comerciales). Con unainflación positiva, los rendimientosreales pueden resultar negativos (vercuadro 25).



El cambio en la política ha hecho que,a diferencia de años anteriores, lasoperaciones de mercado abiertocontribuyan a la expansión de la ofertade dinero en la economía, como seaprecia en el cuadro siguiente, quemuestra la evolución de la basemonetaria y sus determinantes. La

reducción de las operaciones de mercadoabierto explica el 62 por ciento de laexpansión de la base monetaria el 2009,cuando en 2008 estas operacionesredujeron la base monetaria en US$ 652millones, equivalentes al 135 por cientode la expansión de la base monetaria enese año (ver cuadro 26).

CUADRO 27FINANCIAMIENTO CONCEDIDO POR EL BANCO CENTRAL AL SECTOR PÚBLICO

(Saldos a diciembre del año indicado)



Como en anteriores años, la basemonetaria también se expandió por laacumulación de reservas, pero de maneramucho más modesta. Las reservasinternacionales del BCB crecieron el 2009en US$ 858 millones (11 por ciento). Estafuente explica el 82 por ciento de laexpansión de la base monetaria, unporcentaje mucho menor al observado enanteriores años. Esto refleja la importantereducción en la tasa de crecimiento delas reservas internacionales. Los demás

determinantes de la base monetaria hanjugado un papel mucho más modesto.Como en otros años la acumulación dedepósitos del SPNF en el BCB hacontribuido a limitar el incremento de labase monetaria, sin embargo de unamanera mucho menor. Así la acumulaciónneta de depósitos del SPNF se haincrementado el 2009 en 0.9 por ciento;en 2008 este incremento fue del 60.7 porciento, y el 2007 de 37.4 por ciento (vercuadro 27).

Hay que resaltar que aún cuando elgobierno central ha generado un créditoneto negativo el 2009 (ha constituidomás depósitos que su utilización delcrédito del BCB) esto sólo ha alcanzadopara compensar la mayor utilización delos recursos atesorados en el BCB porparte de los gobiernos municipales,pero sobre todo de las empresaspúblicas.

En el balance final, la base monetariase ha incrementado en 33 por ciento. Esteincremento ha sido mayor al registradoen el año 2008 (28 por ciento), pero menoral experimentado en el 2007 (56 porciento). La expansión de la base monetariase ha reflejado también que los agregadosmás amplios, que han continuado con laexpansión experimentada en pasadosaños, aún cuando de manera másmoderada (ver cuadro 28).

Los agregados más amplios hanreducido su crecimiento principalmentepor la reducción del multiplicadormonetario, que se explica por las normassobre encaje que se han aplicado en 2009(modificación al reglamento aprobado endiciembre del 2008 mediante R.D.143/2008, que incrementa el encajeadicional a depósitos en monedaextranjera). Estas normas han estadodestinadas principalmente a inducir másaún la bolivianización de la economía. Hacontribuido también a la reducción delmultiplicador la mayor demanda deefectivo del público en moneda nacional.Si bien la mayor demanda de efectivo(Bolivianos) del público tiene efectospositivos (permite que la expansión de laliquidez sea absorbida por el público singenerar presiones inflacionarias, generamayores ingresos por señoriaje, permiteun mayor control de la oferta de dineropor el BCB), cuando esta re-monetizaciónes tan fuerte y rápida, puede generar elriesgo de reversiones súbitas, que puedenafectar la economía.

2.1 La efectividad de la políticamonetaria

Durante los años de bonanza, lapolítica monetaria ha contribuido a reducirel impacto del incremento del ingresodisponible, resultante del incremento delos precios de las exportaciones. Al

incrementar la tasa de interés y expandirla colocación de letras de regulaciónmonetaria, se ha incentivado al público aahorrar parte de su mayor ingresodisponible, contribuyendo a evitar así quetodo el incremento del ingreso se destineal mayor consumo e inversión. Esto hahecho que el ahorro del sector privado seexpanda de manera importante. Una vezque el ingreso disponible se ha reducido,por la reducción de los precios de nuestrasexportaciones, parte del ahorro puededestinarse a suavizar la caída delconsumo y la inversión. Por esto el BCBha reducido la tasa de interés de manerade contribuir a la expansión del consumoy la inversión.

Es interesante notar que estemecanismo es más complejo en lapresencia de libre movilidad de capitalcon un tipo de cambio fijo. Con un tipo decambio fijo la política monetaria esinefectiva. Esta inefectividad viene delhecho de que la tasa de interés estádeterminada por la tasa de interésinternacional. En este caso, la políticamonetaria sólo determina la acumulaciónde reservas, y no así la tasa de interés (ypor ello tampoco incide en la decisión deconsumo e inversión del público). Unapolítica monetaria, como la que se haexperimentado en el país hasta el pasadoaño puede haber generado el ingreso decapitales (repatriación de capitales) que

CUADRO 28TASA DE CRECIMIENTO A 12 MESES DE LOS AGREGADOS MONETARIOS




aprovecharon las altas tasas de interésque se pagaban, y contribuido ali n c r e m e n t o d e l a s r e s e r v a sinternacionales, sin afectar (o solamentede manera marginal) la decisión ahorro-inversión del público. Es cierto que lamovilidad de capitales no es perfecta, ypor ello la anterior conclusión debe sermatizada. Más aún, dada la inseguridadjurídica, es posible que el capital extranjerohaya mostrado menos elasticidad a latasa de interés vigente en el país.

De la misma manera la políticamonetaria expansiva que se ha empezadoa implementar en el país puede estarreduciendo la acumulación de reservasinternacionales, sin afectar la decisiónahorro inversión del público. En este caso,el público buscará alternativas de ahorroen el exterior del país, por lo que seexperimentaría una salida de capitales.Esta salida puede realizarse directamente

por los propios depositantes (que decidenconstituir sus ahorros en institucionesfinancieras en el resto del mundo), o através de las inversiones en el exteriorde los bancos comerciales nacionalesdonde el público realiza sus depósitos.(Nótese que existe una asimetría con elescenario anterior de elevadas tasas deinterés, pues en este caso los flujos haciael resto del mundo tienden a ser másflexibles ante las diferenciales de tasasde interés, por el riesgo país.) El siguientegráfico muestra que la transferencia dedivisas al exterior a través del BCB se haincrementado en los últimos meses del2009. De la misma manera la venta dedivisas al sistema financiero por el bolsínse ha incrementado en los meses finalesdel pasado año. No obstante, el nivelreducido en el que se mantienen las tasasde interés en el resto del mundo puedehaber contribuido a reducir este efecto(ver gráficos 17 y 18).



GRÁFICO 17COMPRA Y VENTA DE DÓLARES POR EL BCB EN EL BOLSÍN AL SISTEMA FINANCIERO




Aún si la política monetaria fueseefectiva, queda la pregunta de si el nivelde absorción que se trata de manteneres sostenible en el largo plazo. La políticamonetaria tratará de contribuir a mantenerun nivel de absorción, pero si este niveles muy elevado, se pueden generardesequilibrios económicos en el mediano

plazo, que se expresarán en déficit enbalanza comercial, inflación, y pérdida dereservas. Dada la recuperación de losprecios de las materias primas, queda lapregunta de si la importante expansiónde la política monetaria no estápresionando la absorción por encima desu nivel de equilibrio de largo plazo.

GRÁFICO 18TRANSFERENCIA DE DIVISAS AL EXTERIOR Y DEL EXTERIOR A TRAVÉS DEL BCB


informe econÓmico 28 1

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