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INDICE
Pág.- CAPITULO I - INTRODUCCIÓN
A. CONSIDERACIONES GENERALES 2
B. IMPORTANCIA DEL TEMA 3
C. DEFINICIÓN DEL PROBLEMA 4
D. ENFOQUE DEL TEMA 4
E. METODOLOGÍA DE TRABAJO 5
CAPITULO II -
A. MARCO TEÓRICO DE REFERENCIA 6
B. ESTADO DE LA CUESTIÓN 6
C. PLANTEAMIENTO DE HIPÓTESIS 8
1.- Hipótesis General 8
2.- Hipótesis Operativa 8
D. CONSECUENCIAS QUE SE DERIVAN DE LAS HIPÓTESIS 8
E. CONCEPTOS BÁSICOS 9
• Sociología 9
• Geopolítica 9
• Geoestrategia 10
• Política Internacional 10
• Política Exterior 10
• Política Interna 10
• Doctrina 11
• Doctrina Nacional 11
CAPÍTULO III LA POLÍTICA INTERNACIONAL A. GENERALIDADES 12
- Los sujetos de la Política Internacional 13
B. POLITICA Y DERECHO INTERNACIONAL 15
C. LA MORAL EN LAS RELACIONES INTERNACIONALES 18
D. PAPEL DE LA POLITICA INTERNACIONAL EN EL DESTINO
DE LOS PUEBLOS 21
E. CONCLUSION PARCIAL 23
CAPITULO IV LOS INSTRUMENTOS DE LA POLITICA INTERNACIONAL A. GENERALIDADES 24
B. LA DIPLOMACIA - Definición y concepto 24
C. ANTECEDENTES HISTORICOS 26
D. LAS DIPLOMACIA CLASICA 28
E. LA DIPLOMACIA CONTEMPORANEA 31
F. LOS ORGANOS DIPLOMATICOS 35
G. LA PERSONALIDAD DEL DIPLOMATICO 40
H. EL ESTILO Y EL LENGUAJE DE LA DIPLOMACIA 44
I. FORMAS DE DIPLOMACIA 49
1.- Diplomacia Directa 49
2.- Diplomacia Bilateral 51
3.- Diplomacia Multilateral y Parlamentaria 53
J. LOS DIPLOMATICOS Y SUS INSTRUCCIONES 56
CAPITULO V LOS PROCEDIMIENTOS DE LA POLITICA INTERNACIONAL
A.- GENERALIDADES 58
B.- LOS PROCEDIMIENTOS AMISTOSOS 59
C.- LA NEGOCIACION 60
D.- LOS TRATADOS 64
E.- SOLUCIONES PACIFICAS CON INTERVENCION
DE TERCEROS 68
1.- Los buenos oficios y la mediación 68
2.- El arbitraje 70
3.- La Justicia Internacional 73
4.- Los Organismos Internacionales 74
F.- LA CONSULTA 75
G.- LOS PROCEDIMIENTOS NO AMISTOSOS 76
H.- LA ACCION SICOLOGICA 77
1.- Propaganda 78
2.- La Guerra Sicológica 80
I.- LOS METODOS COERCITIVOS 83
1.- Retiro de Jefes de Misiones Diplomáticas 83
2.- Ruptura de Relaciones Diplomáticas 83
3.- Ruptura de Relaciones Económicas 84
4.- Interrupción de Comunicaciones 84
5.- Boycott 85
6.- Represalias 85 7.- Embargo 86
8.- Demostraciones Militares sin empleo efectivo de la fuerza 86
J.- LA INTERVENCION 87
K.- LA GUERRA 89
CAPITULO VI LAS VIEJAS Y NUEVAS AMENAZAS A.- GENERALIDADES 99
B.- LAS VIEJAS Y LAS NUEVAS AMENAZAS 101
CAPITULO VII
A.- EL USO DE LA FUERZA en las relaciones internacionales 106
Convención DRAGO - PORTER 107
Pacto de la Sociedad de las Naciones 107
Pacto BRIAND - KELLOG 108
Carta de las Naciones Unidas 109
La Legítima Defensa 110
La autotutela en el Derecho Internacional actual 112
B.- EL DERECHO HUMANITARIO 116
1.- Prohibición y limitación del empleo de las armas 118
2.- El Derecho Humanitario , propiamente dicho 119
- Los Convenios de 1949 119
- Los Protocolos Adicionales 120
- Principales aspectos del Derecho Humanitario 120
a.- Protección de Heridos y Enfermos de los Ejércitos 120
b.- Heridos y Enfermos en el Mar y Náufragos 121
c.- Prisioneros de Guerra 121
d.- Protección de la Población Civil 122
e.- Conflictos creados sin carácter Internacional 123
f.- Represión de infracciones 125
g.- La Potencia protectora 126
h.- El C.I.C.R ( Comité Internacional de la Cruz Roja ) 126
i.- Tribunal Penal Internacional 127
CAPÍTULO VIII APLICACIÓN DE LOS INSTRUMENTOS Y PROCEDIMIENTOS DE LA POLÍTICA INTERNACIONAL CARTA de las NACIONES UNIDAS 128
Solución de controversias 128
Arreglo pacífico de controversias 129
Acciones en caso de amenazas o actos de agresión 130
Acuerdos Regionales 131
La Corte Internacional de Justicia 132
Disposiciones varias 132
Carta de la Organización de Estados Americanos ( O.E.A.) 136
Solución pacífica de controversias 136
Órganos de la O.E.A. 137
La Reunión de Consulta de Ministros de RR.EE. 137
El Consejo Permanente de la Organización 137
El Comité Jurídico Interamericano 138
Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca ( T.I.A.R ) 139
En caso de ataque extracontinental 139
En caso de agresión no armada 139
En caso de ataque intracontinental 140
Tratado Americano de Soluciones Pacíficas 141
Principales definiciones 141
CAPITULO IX APLICACIÓN DE LOS INSTRUMENTOS DE LA POLITICA INTERNACIONAL ANTE UNA SITUACION DE EMERGENCIA NACIONAL 144
A.- Desastres naturales ocasionados por condiciones
meteorológicas adversas 145
B.- Desastres naturales ocasionados por conmociones
sociales internas 148
C.- Desastres naturales ocasionados por un acto de guerra 149
D.- RESUMEN DE LOS INSTRUMENTOS Y LOS PROCEDIMIENTOS DE LA POLITICA INTERNACIONAL 150
1.- Los Instrumentos
2.- Los Procedimientos
E.- CONCLUSION FINAL 152
Bibliografía 157
INSTITUTO MILITAR DE ESTUDIOS SUPERIORES
Cátedra de Estrategia INSTRUMENTOS Y PROCEDIMIENTOS DE POLÍTICA INTERNACIONAL QUE PUEDEN APLICAR LOS ESTADOS EN CASO DE ENCONTRARSE EN UNA SITUACIÓN DE EMERGENCIA NACIONAL.-
Curso de Capacitación y Perfeccionamiento para Oficiales Superiores
AUTOR: Coronel Luis M. Forteza ASESOR: Doctor Daniel Vignali
Junio de 2000
CAPÍTULO I
INTRODUCCIÓN A.- CONSIDERACIONES GENERALES
Una de las características esenciales de la realidad internacional es su
dinámica, provocada por procesos de reacomodación permanente de las
unidades componentes del sistema internacional tendientes a encontrar
posiciones mejores que las que detentan, o a evitar que otros Estados avancen
hacia esas posiciones.-
Este proceso dinámico, dentro de un mundo interdependiente,
modernamente denominado " globalización", provoca impactos, ya sea en la
estructura del sistema, como en la realidad interna de cada Estado que lo
conforman, modificando orientaciones propias y que producen las
polarizaciones del Poder.-
Estos dos aspectos de la realidad internacional nos dejan algunos
corolarios:
1.- No se pueden considerar a los procesos internacionales como
compartimentos estancos.-
2.- La actuación dentro del plano internacional, mundial, continental o
regional, no es el resultado de una opción, sino de las unidades componentes
del sistema para encontrar la mejor ubicación dentro de las permanentes
transformaciones.-
3.- Como consecuencia de los dos puntos anteriores, no se puede dar
ninguna alternativa de aislamiento en ningún plano internacional.-
De esto podemos establecer a priori, analíticamente, que, teniendo en
cuenta a los Estados desde el punto de vista individual, es necesario resaltar
dos aspectos fundamentales:
- la capacidad de un país de influir en la evolución internacional, está
íntimamente vinculada con su grado de desarrollo económico, político e
intelectual.
- el ritmo de vinculación externa de un país debe ser dinámico a fin de lograr
un máximo beneficio de las permanentes transformaciones internacionales.
Pero con todo este panorama de las interrelaciones se debe además
tener presente las diferentes situaciones a las que los Estados se deben
enfrentar y que nada tienen que ver con aquellas, conduciéndolos a verdaderas
emergencias nacionales.- Emergencias que más allá de las causadas por el
Hombre, provienen de la mano de la Naturaleza y cuyo enfrentamiento
conducen a los Estados a mancomunar esfuerzos en un real sentido
humanitario , de solidaridad y fraternidad.-
B.- IMPORTANCIA del TEMA:
Un dato de la realidad internacional es la creciente complejidad, tanto en
las relaciones políticas, como en las económico-financieras, las científico-
tecnológicas, ecológicas e inclusive las militares. En una época de crisis internacional generalizada y de permanentes cambios, se hace necesario una creciente diversificación de la política exterior, a los efectos de mantener al mismo tiempo diferentes diálogos con distintos países, y a la vez poder adoptar diferentes soluciones frente a también distintas situaciones, pero siempre manteniendo una posición propia, evitando adoptar posiciones de último momento como si se respondiera al tradicional comportamiento conyuntural. Es la única manera de dar
respuesta inmediata a los problemas tanto regionales como globales. Para ello
es necesaria la inserción clara del país, tanto en el ámbito de la región, como
el de ésta en sus relaciones con los países desarrollados, con los en vías de
desarrollo y aún entre bloques económicos.
De esta interrelación, y para evitar o minimizar las interdependencias, o
mejor posicionarse, surgen al uso cotidiano de la política internacional sus
instrumentos y de ellos sus procedimientos de aplicación, lo que será motivo de
esta presentación.-
Conjuntamente con la importancia que resulta la necesidad de las
buenas relaciones internacionales, se suma la también y sobresaliente
importancia del conocimiento que los diferentes actores deben poseer sobre las
herramientas que tienen a su alcance para aplicar y desempeñarse en este
ámbito.
C.- DEFINICIÓN del PROBLEMA:
El problema a resolver en esta investigación es determinar qué
instrumentos existen o se deberían implementar en Política Internacional, como
así también cuáles son los procedimientos que se desarrollan o se deben
desarrollar, de acuerdo a aquellos, por los Estados en caso de encontrarse en
una situación de emergencia nacional, para, de todas maneras, asegurar la
eficiencia y eficacia en las acciones, en beneficio de la felicidad del pueblo.-
Por supuesto, de esto se desprende la inevitabilidad de obviar la determinación
objetiva de las amenazas que acechan a las Naciones y que indefectiblemente,
los pueden ubicar en ese estado de emergencia.-
D.- ENFOQUE del TEMA:
El solo hecho de pensar en instrumentos y procedimientos de la Política
Internacional que pueden aplicar los Estados y que por ello están a su alcance,
nos conduce a interrogarnos sobre cuáles son aquellos y cómo son utilizados.-
Partiendo de la base que Política Exterior no es lo mismo que Política
Internacional, debemos convenir que todo conduce a determinar que ambas
ramas deben converger en los Objetivos Nacionales.- Por ello, éstos deben
estar bien definidos puesto que son el horizonte hacia los cuales se dirige la
Política y a la luz de los cuales ella debe maniobrar para la conducción de los
destinos del País.-
Por lo tanto, nuestro estudio deberá ser enfocado desde el punto de
vista que, presumiendo las amenazas y hechos que pueden interferir en el
desarrollo de esa Política, es necesario determinar cómo los Estados pueden
proceder para la consecución de sus Objetivos Nacionales.-
Finalmente podemos decir que los enfoques mencionados se
contextualizarán dentro de lo que significa un Mundo interrelacionado y
globalizado en la que no habrá de dejarse de lado otras Ciencias que
coadyuvan a esclarecer el pensamiento y la gimnasia intelectual como lo son la
Geopolítica, la Geoestrategia y la Sociología, entre otras.-
E.- METODOLOGÍA de TRABAJO:
En primer término se encara un estudio exploratorio y explicativo de lo
que es la Política Internacional para poder situarnos en las posibilidades que
tienen los Estados para interrelacionarse entre sí y a su vez aplicarse a la
atención de enfrentar una situación de emergencia nacional.-
La información expuesta proviene de fuentes bibliográficas alusivas al
tema que nos atañe, de Geopolítica, temas monográficos del IMES, la
concepción doctrinaria extraída de la Constitución de la República, Leyes,
Reglamentos y Disposiciones de la Nación.-
CAPÍTULO I I
A.- MARCO TEÓRICO de REFERENCIA:
El presente trabajo se enmarcará acorde a la documentación doctrinaria y
legal existente como lo es, entre otras, la siguiente:
- Manuales de Política Internacional
- Carta de las Naciones Unidas, 1945
- Declaración Universal de Derechos Humanos, Naciones Unidas,1948
- Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949
- Protocolos Adicionales a los Convenios de Ginebra del 8 de junio de 1977
- Manual de Derecho Internacional relativo a la conducción de las
hostilidades
- Manual sobre el Derecho de la Guerra para las FF.AA.
- El Derecho Internacional Humanitario y el Comité Internacional de la Cruz
Roja
- Tratado Antártico
- Constitución de la República
- Ley Orgánica de las FF.AA. Nº 14.157
- Ley Orgánica del Ejército
- Política de Ejército
- Doctrina de Empleo del Ejército Nacional
- Revistas y publicaciones referidas a las experiencias de manejo en
desastres nacionales, y aproximación al Derecho Consuetudinario.-
B.- ESTADO de la CUESTIÓN:
Lo descripto precedentemente nos permite expresar que existe profuso
material relacionado a la Política Internacional, como así también publicaciones
de otras Ciencias que se interrelacionan indefectiblemente entre sí.-
En muchas oportunidades se ha soslayado la Geopolítica, quizás por ser
una Ciencia más moderna, lo que nos lleva a determinar a priori que la Política
Internacional ha sido aplicada en general dentro de un marco teórico avocada a
brindar las herramientas de trabajo para su ejercicio y que si no es por
resultado de aspiraciones personales de vincular ambas Ciencias, la
geopolítica es dejada de lado, postergándose a la imaginación y la inteligencia
en un abismo imposible de salvar.-
Esta situación así formulada, que por analogía podemos comparar con la
Estrategia y Táctica Militar, ya que si éstas fueran estudiadas y aplicadas
partiendo solamente de consideraciones teóricas sin vincularlas al Terreno, al
Teatro de Operaciones, elemento esencial para la conducción de las acciones,
y cuya capital importancia radica en el conocimiento vinculado, sería imposible
que el éxito corone las maniobras y muy posible que el fracaso destruya las
aspiraciones.- Con esta comparación podemos establecer que la política
internacional, aplicada sin tener en cuenta el contexto geográfico en que se
implantan los países, no podrá ser accionada en consecuencia porque no se
podrá vislumbrar sus estrategias. Con esto se quiere expresar la necesidad de la implantación de nuestras estrategias teniendo en cuenta dos direcciones bien definidas:
a.- Una estrategia dirigida a la consecución de los objetivos establecidos que aborde el camino seguro del desarrollo propio y,
b.- Una estrategia que, atendiendo a las de los países que sean de consideración, se delinie de tal manera de salvaguardar el éxito impidiendo o minimizando aquellas que puedan interferir en la consecución de éste.-
c.- Una vez establecidas estas estrategias, ambas deberán ser integradas de tal manera que se constituyan en el plan general para la acción, y para así asegurar el éxito.-
C.- PLANTEAMIENTO de HIPÓTESIS: 1.- Hipótesis General: Nuestro País se encuentra insertado en un contexto regional que le
resulta muy peculiar, ya que, por su dimensión y ubicación, lo posicionan con
un estado de fragilidad tal, que debe sustentar su base de una manera tan fuerte y tonificada que le permitan rebatir todo tipo de instancias adversas, como así también encontrarse abierto para estar en condiciones de captar, tomar y aprovechar las oportunidades que se le brindan, que descubre, y por qué no, las pueda inducir.-
Pero a su vez, la regionalización se ha empequeñecido por los efectos
imprevisibles de la globalización, como lo afirman diferentes autores y así lo
percibimos nosotros, a causa de la incidencia arrolladora de la Ciencia y
Tecnología, donde se destacan las Comunicaciones, real y veloz vehículo de
las culturas y provocadoras de esa globalización.- ¿ Somos Capaces ?
2.- Hipótesis Operativa:
Si hemos llegado a concluir que en el contexto internacional las
amenazas se han multiplicado y que ellas no son solo de carácter militar, sino
también provenientes de áreas sico-sociales, políticas, económicas,
ambientales, etc., podemos deducir que la materialización del conocimiento de los instrumentos de la Política Internacional, y su correcto empleo en los procedimientos, nos permitirán enfrentarlas con mayor o menor éxito según se logre evitarlas, eliminarlas o minimizarlas.- ¿ Será posible ?
D.- CONSECUENCIAS QUE SE DERIVAN de las HIPÓTESIS:
1.- Hemos considerado, en el planteo de las hipótesis, la especial
configuración de nuestro País y su ubicación enfrentado a la globalización, es
decir, surge una realidad que trasciende los marcos de estudios clásicos para
la interrelación de los Estados.-
2.- Además, juzgando que ya los actos internacionales no se refieren
solo a la Política, sino también abarcan otras áreas, deberá analizarse las
Relaciones Internacionales desde el punto de vista de la necesidad de la
conjunción de todos los sectores que constituyen el Estado - Nación.-
3.- De resultar correcto el planteamiento de las hipótesis, se evidenciará
el estado actual de situación de los instrumentos y procedimientos de la Política
Internacional, permitiendo alcanzar conclusiones que enriquezcan el acervo
cultural y, a su vez, surjan las posibles bases para profundos y futuros estudios
y sana discusión analítica.-
E.- CONCEPTOS BÁSICOS:
A continuación definiremos algunas de las Ciencias que creemos se
encuentran estrechamente relacionadas para el manejo de la Política
Internacional y que resulta importante tener presente:
# Sociología: Según Durkhein, la Sociología es la Ciencia que estudia las
Instituciones Sociales, su génesis y su funcionamiento.- Esto surge de lo
colectivo.- Normas, aspectos colectivos e integración en grupos es la
Sociedad, y ésta es la que determina la acción del individuo, su conducta, que
es un fenómeno social, visible.- La Sociedad es el conjunto de Instituciones
Sociales funcionando juntas.-
La formación sociológica de los pueblos, su sicología colectiva, su composición étnica, las relaciones entre sus clases y estamentos, la actitud comunitaria con que un pueblo se sitúa ante otros pueblos y reacciona frente a ellos, son factores decisivos para la explicación e interpretación de los hechos internacionales.-
# Geopolítica: La Geopolítica es una rama de las Ciencias Políticas que
estudia cuál es la influencia ejercida por los factores geográficos e históricos en la vida y evolución de los Estados, a fin de extraer conclusiones de carácter político.- Sirve de guía al estadista en la
conducción de la política interna y externa del Estado al facilitar la previsión del
futuro y establecer la forma en que pueden ser alcanzados los objetivos y, en
consecuencia, deducir las medidas para la conducción política y estratégica
más conveniente.-
La Geografía proporciona la información indispensable sobre el
escenario en que se desenvuelven las relaciones entre los Estados.- El habitat
explica muchos de los móviles que guían a las naciones en su conducta
exterior.-
# Geoestrategia:
Es la gestión estratégica de los intereses geopolíticos.-
# Política Internacional:
Es la rama de la Ciencia Política que trata de las relaciones
entre los Estados y de las Organizaciones que los congregan.-
# Política Exterior: La política exterior de un Estado es la proyección de su
personalidad nacional más allá de sus fronteras. Es, por tanto, indivisible de su
política interna, que define esa personalidad en el ámbito doméstico.-
# Política Interna: El ordenamiento interno de un Estado, la armonía básica
entre gobernantes y gobernados, la vigencia de Instituciones permanentes y
respetadas, la existencia de un consenso popular suficientemente amplio
acerca del régimen que debe imperar, el predominio de creencias básicas en
materia de vida pública, es lo que conforma la política interna y cuyo objetivo es
el bienestar y la prosperidad del pueblo.-
# Doctrina: Son los principios fundamentales y métodos que sirven de
guía al planeamiento y ejecución de las acciones para lograr objetivos.-
# Doctrina Nacional: Son los principios fundamentales y métodos adoptados por
un Estado para guiar el planeamiento y ejecución de acciones tendientes a
lograr sus objetivos.-
Como se puede apreciar definimos precedentemente lo que creímos
necesario para establecer una base lógica para abordar el tema del cual es
objeto este trabajo.-
La política internacional está ligada también a otras disciplinas que
desempeñan el papel de Ciencias auxiliares con respecto a ella, aunque de por
sí las igualen o aún la superen en importancia.- Entre ellas encontramos,
además de las mencionadas ut supra, la Historia, la Economía, la Filosofía.-
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CAPÍTULO III
LA POLÍTICA INTERNACIONAL
A.- Generalidades.
La Política Internacional es la rama de la Ciencia Política que trata de las
relaciones entre los Estados y de las Organizaciones que los congregan.-
El tema es de una amplitud y vastedad tan importante que nos permite
expresar que la Política Internacional abarca todos los aspectos de la
convivencia entre las unidades políticas que conforman la comunidad
internacional.-
Es materia de estudio de la Política Internacional los elementos del Estado: territorio, población y gobierno; los instrumentos de que se vale para su
acción externa; los procedimientos que utiliza y los objetivos que persigue.-
También lo son las Entidades Mundiales y Regionales creadas por los Estados
para fortalecer sus vínculos, promover su cooperación recíproca o resolver sus
eventuales conflictos.-
Éste es el ámbito en el que se desenvuelven las Relaciones
Internacionales.- Todo cuanto trasciende la jurisdicción de un solo Estado y concierna a 2 o más, entra en la órbita de la Política Internacional, la que se ha ampliado considerablemente acentuando el proceso de interdependencia determinado por el progreso tecno-científico, las necesidades económicas, la universalización de los conflictos y las tensiones entre Estados o bloques a que éstos pertenecen.- Así por
ejemplo, la actividad económica privada no depende hoy solo de decisiones
emanadas del seno del Estado donde dicha actividad se cumple, sino que se
ve poderosamente influenciada por medidas que se adoptan en centros
financieros remotos o en organismos multilaterales.-
Los sujetos de la política Internacional son: # Los Estados.
# Las Organizaciones que los integran.
# Las agrupaciones regionales, como sujetos del Derecho y la Política Interna-
cional.
# Las empresas transnacionales, cuya actuación trascienden fronteras.
# Las unidades políticas que sin poseer la plenitud de la soberanía mantienen
elementos esenciales como la legalidad jurídica, diferentes a aquellos que
ejercen formas de gobierno propio pero carecen de la facultad de tratar con
gobiernos extranjeros.-
Llamaremos Política Exterior a la actividad internacional que desarrolla cada país y Política Internacional a las relaciones de los Estados en su conjunto.- En las relaciones internacionales se pueden ver vinculaciones de orden
económico, científico y cultural. Si bien muchos asuntos que integran las
relaciones internacionales carecen, aparentemente, de contenido político, el
solo hecho de que esos asuntos conciernan a unidades políticas, en cierto
modo los politiza.-
En vinculaciones entre entidades privadas pertenecientes a diversos
países, el elemento "Poder" y la consiguiente participación de los gobiernos
está frecuentemente presente, y a veces, de manera decisiva.- Caso típico es
el de los llamados " acuerdos de complementación " que pueden celebrar los
grupos sectoriales privados de diversos países en el marco de la ALALC. Tales
acuerdos son negociados por las partes, pero para que las resoluciones
adquieran vigencia efectiva es necesario sean homologados por los gobiernos de las partes intervinientes.-
Cuando el Estado actúa en el plano interno, posee imperium, es decir,
tiene plena autoridad dentro del conjunto de Normas que él mismo se ha
trazado. Esa autoridad puede ser ejercida con un grado variable de limitaciones
según el ordenamiento jurídico de cada país y según sus peculiaridades
nacionales.- Pero en todos los casos se trata de una autoridad que no
reconoce otra superior a sí misma. Es esta autoridad suprema del Estado
dentro de su ámbito territorial lo que se designa con la palabra " soberanía".-
El Estado también es soberano en el plano internacional, porque al
menos teóricamente, no está sujeto a la autoridad de cualquiera de sus pares.-
Pero al contrario de lo que ocurre en el plano interno, el Estado no posee imperium, sobre los demás miembros de la comunidad
internacional, y debe tratar con ellos de igual a igual. Por eso se dice que el
Derecho Internacional Público, que regula jurídicamente las relaciones entre los Estados, no es un Derecho de "subordinación", sino es un Derecho de " coordinación".- Cuando lo que se regula es una relación de soberano a súbdito, las
leyes que rigen esa relación y las prácticas que ella suscita son diferentes de
las que tienen vigor cuando la relación es entre pares. Así por ejemplo, el poder de decisión, el papel de la negociación y el compromiso, el sometimiento de los conflictos al juzgamiento de terceros y la interpretación a los casos contenciosos de la ley aplicable, no tienen el mismo sentido ni alcance en el orden interno de los que poseen en el orden internacional.
Por otra parte, la Política Internacional ha generado instrumentos propios de acción que no existen en el plano doméstico. El principal de esos
instrumentos es la DIPLOMACIA, que es el elemento más original y
característico de la vida de relación entre las naciones.-
La Política Internacional con respecto a la Política Interna mantienen sus
diferencias en:
# Modo de actuar
# Forma que asumen las reacciones frente a posturas antagónicas
# Papel que desempeña el factor tiempo
# Lenguaje que se maneja.-
La Política Internacional, además de Ciencia, es también ARTE.-
B.- Política y Derecho Internacional:
La materia es la misma: las relaciones entre los Estados. Lo que varía
es la formalidad bajo la cual se considera la materia. En la Política
Internacional se le considera sub-especie de hecho, en tanto que en el Derecho
Internacional se le considera sub-especie legal.-
Los hechos que ocurren en la vida internacional y las normas que rigen
esa realidad son los OBJETOS FORMALES de las dos disciplinas.-
Claude A. Colliard, en " Derecho Internacional y Política Extranjera" dice:
# El Derecho Internacional puede ser REFLEJO y puede ser MARCO de la Política Internacional.- En cuanto refleja las tendencias de la Política Exterior de los Estados,
el Derecho Internacional:
1.- hace posible la realización de esa política 2.- acompaña su desarrollo 3.- regula la organización de la vida internacional.-
1.- Hace posible la realización de la Política Exterior:
Existen INSTITUCIONES JURÍDICAS sin las cuales el trato entre
Estados no podría anudarse:
a.- La primera de ellas es el reconocimiento de Estados y Gobiernos por la
cual la autoridad suprema de una unidad política entra en relación con otra.-
Sin la apelación a esta institución jurídica ( reconocimiento de Estados y
Gobiernos) no habría trato posible entre los Estados, produciéndose un
aislamiento entre Estados reconocidos y no reconocidos pudiendo desembocar
en la guerra.-
b.- Otra Institución Jurídica que hace posible la realización de la Política
Internacional es el estatuto de los agentes diplomáticos. Aún antes de la
institucionalización de la diplomacia como instrumento entre los Estados, los
enviados extranjeros gozaban de privilegios e inmunidades inherentes a su
función.-
2.- Acompaña su desarrollo:
El Derecho Internacional siempre es reflejo de la Política
Internacional y permiten revestir de forma jurídica a hechos resultantes de las
Relaciones Internacionales.-
Ejemplos:
Las " políticas de dominación " generaron las formas jurídicas del
"coloniaje ", del "protectorado ", de la " cesión en arriendo ", de las
"capitulaciones ", y de otros institutos de subordinación.-
Las " políticas de disgregación " generaron los " Estados Vasallos "
como fórmula de tránsito a la plena independencia.-
Las " políticas de reparto de poder " generaron la institución del
condominio y así sucesivamente.- Puede afirmarse que a todo sistema político
corresponde un tipo de institución jurídica que le es propio.-
3.- Regula la organización de la vida internacional:
Gran parte de la Política Internacional, hoy, se lleva a cabo en el ámbito
de los Organismos Internacionales y tiene carácter multilateral. Las reglas
vigentes en esos organismos reflejan también las relaciones de poder que
constituyen la trama misma de la Política Internacional.-
Así, por ejemplo, el sistema del "veto" o " regla de unanimidad" en el
Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas está formulado jurídicamente
por constar en la Carta de la Organización Mundial.- Lo mismo sucede respecto
de los países permanentes de la Organización Antártica por estar formulado
en el Tratado propio.-
El Derecho Internacional no solo refleja las realidades de la política
Internacional, sino que también las ENMARCA, es decir, las circunscribe y
canaliza dentro de determinados cauces. Desde este punto de vista el Derecho
ejerce un influjo benéfico sobre la Política Internacional, porque procura
armonizar las relaciones entre los Estados y porque señala las metas ideales hacia las cuales los Estados deberían tender en su trato recíproco.-
El principio " pacta sunt servanda" ( los pactos deben ser cumplidos )
representa una de las contribuciones más valiosas del Derecho Internacional
para que las relaciones entre los pueblos se mantengan dentro de normas
dignas y civilizadas.-
Las normas del derecho Internacional han sido objetos de violaciones en
la práctica; pero qué ocurriría si la Política Internacional no contara con el
auxilio del Derecho para encuadrar su actividad? El imperio de la pura fuerza,
que hoy significaría la certeza de la destrucción total, se enseñorearía del
mundo.-
Pese a la influencia altamente positiva del Derecho en la Política
Internacional, hay que precaverse del exceso de juridicidad en las Relaciones
Internacionales.- Existe hoy una tendencia exagerada a conferir forma
contractual a asuntos que por su naturaleza convendría dejar librados a la
espontánea fluidez de los acontecimientos y a la libre determinación de las
partes. Cada año los Estados celebran millares de ACUERDOS y
CONVENCIONES, muchos de los cuales nunca llegan a entrar en efectiva vigencia. Ello conspira:
# Contra el prestigio de los Estados # Contra la autoridad del Derecho Internacional # Acostumbra a los Gobiernos a no dar importancia a los
instrumentos que suscriben y a considerarlos como meras " tiras de papel".-
C.- La Moral en las Relaciones Internacionales:
Consideraremos el papel que la moral desempeña en la conducción
práctica de los negocios internacionales. Bajo este aspecto el debate que se
desarrolla desde Maquiavelo en el campo de la política genéricamente
considerada es también aplicable, por analogía, a la Política Internacional.-
Algunos autores afirman que la Moral es solo un recurso de propaganda
que los gobernantes utilizan para encubrir y hacer menos odiosa la prosecución
de sus objetivos.
Schwarzemberger, en " La Política del Poder" dice: " la tarea principal de la Moral Internacional, tal como realmente se aplica, consiste en reforzar la política del Estado; y que esta aplicación de la moral alcanza su más alto
grado cuando hay que preparar a los pueblos para la guerra, porque entonces
hace revestir a la propia causa de los méritos y virtudes que la justifiquen ante
propios y extraños".-
En síntesis, dice Schwarzemberger, la principal función de la moral internacional no consiste en controlar la propia conducta, sino en su uso como arma poderosa contra enemigos potenciales o reales.-
Frente a esta concepción amoralista, Morgenthau reconoce que Europa
era gobernada por una aristocracia interconectada y tenían vigencia, usos y
valores supranacionales, religión, sentido del honor, etc.; existía un código
comparativamente respetado de moral internacional. Pero luego se impuso el
Nacionalismo sobre las concepciones supranacionales heredadas del mundo
medieval, ese código moral perdió autoridad y no fue reemplazado.-
Uno de los precursores del método científico, Quincy Wrigth, dice: " las tablas de valores morales de los principales países del mundo difieren y son, en grado diverso, recíprocamente incompatibles. Al acentuarse las
vinculaciones materiales de todo tipo entre las regiones más apartadas de la
tierra, esas incompatibilidades han agudizado los conflictos".- Pero por otra parte, de esos mismos contactos ha resultado una especie
de cultura universal que se manifiesta:
# por la difusión, a través del mundo entero, de las técnicas y valores de
las culturas de mayor entidad.
# por la universalización de ciertos cánones literarios y artísticos.
# por la proliferación de Organismos Internacionales.
# por los intentos de los pensadores de las culturas principales para
formular una tabla de valores comunes a la emergente cultura universal.-
De esta internacionalización de valores surgen los elementos de una moral internacional comúnmente aceptable.
Denis Goulet, ( franco - canadiense) ha planteado la necesidad de
conferir sentido ético a las aspiraciones comunes del género humano por
una vida mejor, y en particular, por el problema del desarrollo.
Goulet niega contenido moral al orden político - económico vigente, pero
advierte a la vez que la búsqueda incontrolada del desarrollo subordina los
medios a los fines y no es, por lo tanto, aceptable. Para él, la ética debe reflejarse no solo en los fines generales sino también en los criterios específicos para identificar qué Instituciones se adaptan a esos fines en
situaciones concretas. Por eso subraya: " la forma cómo el desarrollo es logrado no es menos importante que lo que con él se consigue".- El objeto formal de la sociedad internacional es el bien común. Este
bien es superior al bien individual de los miembros que la componen. La
consecución del bien común solo es posible mediante la observancia de la ley
moral. Todo apartamiento de dicha ley entraña un desorden y constituye un germen de disolución y de muerte para las sociedades que la olvidan o la rechazan.
En sus relaciones internacionales los Estados están obligados a obrar
conforme a la justicia, cuyas normas esenciales de no perjudicar a los demás y
dar a cada cual lo suyo, son parte de la ley normal.
Al propio tiempo, los Estados no solamente tienen el DERECHO, sino también el DEBER de hacer respetar sus derechos y de defenderse cuando esos derechos son amenazados o vulnerados. En esa defensa, los Estados pueden emplear todos los medios adecuados, inclusive la fuerza material, en el caso de que ese empleo sea indispensable para la salvaguardia de sus derechos.-
Cuando existe una autoridad internacional legítimamente constituída, los
Estados que han participado en su constitución tienen el deber de acatar las
decisiones que adopte en el marco de sus atribuciones. Si no existe ninguna
autoridad internacional competente, corresponde al propio Estado, que se
juzga lesionado, determinar conforme a la justicia y a la prudencia, los
medios por los cuales ha de afirmar sus derechos.-
El bien común internacional exige la SOLIDARIDAD de sus miembros,
del mismo modo que el bien común nacional exige la solidaridad de los
ciudadanos.
El Estado tiene, entonces, la obligación de propender por todos los procedimientos a su alcance al fortalecimiento de los vínculos amistosos y de cooperación con los demás Estados, como medio para contribuir a la paz y a la armonía internacional.
Una valoración objetiva de las relaciones internacionales revela que los
Estados que han desconocido sistemáticamente sus deberes morales han
debido pagar, a la larga o a la corta, un precio elevado por su conducta.
La sujeción a normas éticas reflejan valores humanos muy altos, es una
expresión de sabiduría política. Un Estado que respete los derechos ajenos tiene mucho más posibilidades de ver respetados los propios, que aquellos que hacen caso omiso de sus obligaciones.-
Keneth Thompson, dice, que la gran cuestión de esta materia es saber
actuar con juicio y discernimiento moral en un mundo escencialmente
inmoral.
Las fuerzas morales que gravitan en la escena mundial son muy fuertes.
La condena mundial del genocidio y de otras atrocidades, tienen un
fundamento ético como lo tuvieron en su tiempo las normas dictadas para
hacer menos inhumana la guerra.-
La observancia de la ley moral no solo no prohibe la defensa celosa del interés propio, sino que el derecho y el deber de cuidar de sí mismo es parte de dicha ley.- Por eso el Estado actúa conforme a la justicia cuando
convoca a los ciudadanos a armarse en defensa de la patria y por eso
vulneraría los derechos de la sociedad civil, la admisión jurídica de la " objeción
de conciencia", para eximir a algunos ciudadanos de sus deberes para con la
comunidad a que pertenecen.-
En síntesis, no solamente la preservación de la independencia y de la integridad territorial es legítima, sino también lo es la realización de un destino de grandeza.- D.- Papel de la Política Internacional en el destino de los Pueblos:
La verdadera política es la Política Internacional, porque es donde los
pueblos proyectan su imagen y realizan su destino histórico. Comparados con
los acontecimientos que se producen en lo Internacional, los procesos internos
parecen limitados, parecen algo de " municipal".
La diferencia principal entre las naciones dotadas de vocación para
cumplir una importante misión histórica y aquellas que no poseen ese carisma,
radica en su comprensión de los problemas internacionales y en su exacta ubicación frente a ellos.-
La vocación para la vida internacional es ante todo un Don, una aptitud
innata que tienen los pueblos, de la misma manera que hay algunos
especialmente dotados para las ciencias, la guerra, la literatura o las artes. Ese
Don puede ser cultivado y acrecido, y puede ser también menospreciado y
dilapidado.
Es tarea fundamental de los gobernantes estimular la vocación de sus pueblos por los temas internacionales y priorizar la necesidad de la comprensión cabal del papel que a sus propios países compete en la comunidad internacional.-
Hay ORDEN INTERNO en un país cuando:
• La autoridad es ejercida con firmeza y con prudencia
• Existe un cuerpo de leyes respetado por gobernantes y gobernados
• Hay estabilidad política y jurídica
• Las Instituciones tienen prestigio y no son fácilmente alterables
• Por encima de las discrepancias accesorias, se da un consenso general en
todo lo que concierne al interés vital de la nación.-
Si no se tuviera por lo menos lo anteriormente establecido, llegaría siempre
el momento inevitable de que las falencias internas invalidarían en un instante
todo el esfuerzo empleado en el logro de una acertada conducción
internacional.-
El fenómeno de la interdependencia determina que la SEGURIDAD y el BIENESTAR de las naciones dependen de su apropiada ubicación en el panorama internacional.
En las Relaciones Internacionales podemos apreciar :
• El poder político aparece en toda su gloria y majestad
• La puesta a prueba de virtudes y talentos de los conductores
• Donde el poder político tiene el privilegio de tratar con los iguales
• Donde alternativas de triunfos y fracasos tienen relieve más dramáticos.-
La verdadera grandeza de un pueblo se mide:
• Por su capacidad para gobernarse ordenada y eficazmente
• Por su capacidad para hacer grandes cosas, o al menos moverse con
señorío y decoro en el campo internacional.-
E.- Conclusión Parcial:
A medida que avanzamos en el campo del conocimiento de la Política
Internacional, de todos sus elementos y efectos, sus acciones y posibilidades,
surge el sentimiento de necesidad de conocer más profundamente e
internalizar su contenido y formalidades, para poder emplear en acciones
estratégicas inteligentes para llegar con certeza a la consecución y
consolidación de los objetivos nacionales impuestos.
Los problemas cruciales que vive la humanidad, el enfrentamiento ideológico y religioso de doctrinas irreductibles antagónicas, el abismo cada vez más hondo que separa a los países poseedores de los países desposeídos, se plantean en el ámbito internacional y, es aquí, donde deben ser encarados y resueltos.
Todo esto exige una preparación metódica e inteligente de los instrumentos
que en ellos se manejan. Supone por sobre todo una conciencia nacional lúcida
acerca del quehacer nacional e internacional.-
Es tarea de los gobernantes promover la preocupación pública por los
problemas de la política exterior.- El aislacionismo, más que una posición
anacrónica, representa una actitud suicida frente al estado actual de las
relaciones internacionales.-
CAPÍTULO IV
LOS INSTRUMENTOS DE LA POLITICA INTERNACIONAL A.- GENERALIDADES
La conducción y ejecución de la política exterior requieren instrumentos
que le son privativos. Por lo que concierne a la responsabilidad última por las
decisiones fundamentales, ella pertenece al Jefe de Estado o de Gobierno,
según sea el ordenamiento institucional de cada país. Pero la conducción habitual y sobre todo la ejecución, requieren organismos especiales. Ellos son, por excelencia, los instrumentos de la política internacional.
Lo mismo cabe decir con respecto a los métodos de acción. La política internacional se maneja por procedimientos que, en la mayoría de
los casos, no tienen aplicación en la política interna y que derivan tanto del carácter autónomo como de la fisonomía propia de la disciplina.
El presente capítulo estará consagrado al estudio de la diplomacia en su
calidad de instrumento capital de la política exterior de los Estados. En el
siguiente se examinará los métodos y procedimientos más comúnmente
usados en la vida de relación internacional.
B. LA DIPLOMACIA: DEFINIClÓN Y CONCEPTO
La diplomacia consiste en el conjunto de organismos mediante los cuales los Estados manejan sus relaciones internacionales y en los procedimientos que dichos organismos emplean para la consecución de sus fines. Existe un equívoco frecuente sobre el significado y alcance de la palabra
"diplomacia". En efecto, es habitual que se la utilice para caracterizar la política
exterior de un determinado país en un momento o en una circunstancia dada;
este uso del término implica confundir lo sustantivo con lo adjetivo, la finalidad
del instrumento con el instrumento mismo. Una cosa es la política exterior que
sigue un Estado y otra el mecanismo formal que emplea para ejecutarla. La
diplomacia tiene carácter de medio, no tiene carácter de fin.
Siguiendo nuestra definición, la diplomacia consiste en un conjunto de
organismos. La diplomacia como hecho histórico precede a su
institucionalización, de tal manera que los órganos de la diplomacia son
cronológicamente muy posteriores a ella. Pero en la época actual los órganos
diplomáticos son parte esencial e inseparable de la diplomacia; por eso está
justificado involucrarlos dentro de la definición.
La diplomacia consiste, además, en un conjunto de procedimientos.
No todos los procedimientos de acción internacional tienen carácter diplomático. No lo tiene la guerra, pues si bien ella puede comenzar como resultado de episodios diplomáticos, los conflictos bélicos movilizan a la nación en pleno y manejan como principal instrumento las Fuerzas Armadas. La diplomacia, en cambio, se vale de medios pacíficos y
se conduce por vías especializadas.
Tampoco tienen carácter diplomático otros procedimientos de acción
internacional, muy usados en nuestros días, que se mantienen al margen de
los canales diplomáticos. Así, la propaganda, que tanta importancia tiene en
la guerra psicológica e ideológica, no es, precisamente, un procedimiento de acción diplomática.
Pese a estas escasas pero importantes excepciones, la casi totalidad de
las relaciones internacionales se desarrollan por la vía diplomática. Los
agentes que actúan pueden o no poseer status diplomático, pero en la medida
en que tratan a nombre de su gobierno con otros gobiernos, están realizando
una labor diplomática.
Todo Estado que realiza una acción diplomática tiene en vista la
consecución de determinados objetivos. Como es obvio, no toda la actividad
diplomática está directamente ligada a los grandes objetivos nacionales. Pero
aun en los casos en que la acción que se realiza por vía diplomática parece
más intrascendente y banal, existe, en última instancia, una meta que con esa
acción se persigue.
La confusión entre la diplomacia y la política exterior a que acabamos de
hacer referencia no es, por cierto, la única que suscita el quehacer diplomático
y los órganos que lo llevan a cabo. Para la gran mayoría de la gente la palabra
diplomacia evoca instintivamente la idea de protocolo o de ceremonial. Sin
embargo, y sin disminuir la importancia auténtica que tiene el ceremonial en las
relaciones internacionales, la diplomacia, siendo eso, es mucho más que eso.
En última instancia, la diplomacia es el camino que ha encontrado la civilización para que los contactos entre los pueblos sean ordenados y pacíficos y no se limiten a la agresión armada con fines de mutua destrucción.
C. ANTECEDENTES HISTÓRlCOS:
En un sentido genérico, la diplomacia es casi tan antigua como la
existencia de los pueblos diferenciados sobre la faz de la tierra. Acaso sea
posible imaginar una etapa muy primitiva en la cual las relaciones entre los
distintos agregados humanos se limitara a la lucha física por el predominio o
por la supervivencia. Pero desde que hay registro continuado del acontecer
humano, se comprueba la existencia de relaciones que, dentro de la latitud de
nuestra definición, cabe calificar de diplomáticas.
Como todas las instituciones del mundo antiguo, la diplomacia de los
primeros tiempos estuvo bajo el signo de lo sacral. El enviado extranjero era
respetado, no porque representara a otra comunidad-política, sino porque se lo
consideraba investido de una misión religiosa. Más que el representante de un
gobierno, era un emisario de los dioses.
Donde la diplomacia antigua alcanzó su mayor grado de
perfeccionamiento fue, sin duda, en Grecia. Contribuyó a ello el alto grado de
civilización de los pueblos helénicos y su división en pequeñas unidades
políticas estrechamente conectadas entre sí por razones históricas, étnicas, y
geográficas. Estas relaciones generaron alianzas y antagonismos, de los
cuales surgió una actividad diplomática tan persistente como intensa. El relato
que hace Tucídides de las negociaciones entre Atenas y Esparta poco antes
de iniciarse las guerras del Peloponeso, constituye un testimonio vívido del
grado de adelanto que había alcanzado la diplomacia entre los griegos. En
esas negociaciones, realizadas en Esparta, los delegados atenienses pudieron
exponer públicamente y con toda amplitud los puntos de vista de su gobierno, y
una vez fracasadas las tentativas de arreglo pacífico, se les permitió regresar a
su patria sin sufrir la menor molestia.
Los romanos, en cambio, no practicaron las artes diplomáticas con mucha
asiduidad. La vocación imperialista del pueblo romano no lo movía a resolver
sus conflictos por medio de la negociación, sino por medio de la guerra. Para
Roma no había alternativas respecto de los enemigos fuera de la sumisión o
del aniquilamiento. En compensación, ese pueblo de juristas estableció
normas legales que definían la situación jurídica de los extranjeros dentro del
Estado romano y fijaban sus obligaciones y derechos.
Existe consenso unánime en el sentido de que la diplomacia tal como hoy la conocemos, así como la instalación de misiones diplomáticas permanentes ante los gobiernos extranjeros, nació en Italia hacia el final de la Edad Media y comienzos del Renacimiento. La primera misión de ese
tipo que la historia registra fue la que estableció el duque de Milán, Francisco
Sforza, en la república de Génova en 1455. Muy poco tiempo después, la
práctica se generalizó, sobresaliendo en ella la república de Venecia. Los
embajadores venecianos que también fueron acreditados ante gobiernos de
países no italianos, se hicieron famosos por la exactitud de los informes que
enviaban al gobierno de la Serenísíma y que estaban contenidos en las
Relazioni, o sea informes detallados y exactos sobre los países en los cuales
ejercían su misión y sobre la política de sus respectivas autoridades. Apenas
hace falta recordar que uno de los mayores genios políticos de todos los
tiempos, Nicolás Maquiavelo, actuó durante varios años en el servicio
diplomático de la república de Florencia y extrajo, de esas funciones,
experiencias de inapreciable valor para la formulación ulterior de su
pensamiento.
D. LA DIPLOMACIA CLÁSICA
La era de la llamada "diplomacia clásica" se extiende entre la paz de
Westfalia (1648) y el tratado de Versalles (1919). Durante esos 270 años se
elaboró y perfeccionó una de las grandes creaciones de la civilización
occidental.
Los rasgos que caracterizan a la diplomacia clásica son los siguientes:
La primera regla de juego sobre la que se basaba la diplomacia clásica
era el respeto por la soberanía de los Estados. Este respeto no comportaba
la idea de la igualdad jurídica, que surge mucho más tarde en el campo de la
doctrina. Pero sí entrañaba la noción de la integridad política (aunque no
territorial) del Estado y su derecho a la existencia.
La segunda regla era la afirmación implícita de la unidad europea.
Durante el período dinástico de la diplomacia clásica - de 1789 a 1914 - esa
unidad se manifestó bajo la forma de una "comunidad de fortuna" entre las
testas coronadas. En el período nacional - de 1789 a 1914- ese sentimiento de
solidaridad, aunque atenuado, subsistió bajo la forma de una creencia genérica
en los valores de la civilización y en la existencia de intereses comunes a todas
las potencias. El "concierto europeo" fue la expresión política de esa solidaridad.
La tercera regla consistía en considerar a la guerra como un conflicto entre gobiernos y no como una lucha entre pueblos. Las contiendas
bélicas asumían así un carácter cuasi deportivo, y la noción de "guerra total"
era completamente desconocida. Las luchas terminaban por cesiones
territoriales que no destruían al vencido y, en el período dinástico, la paz se
completaba a menudo por alianzas matrimoniales entre las familias de los
soberanos beligerantes. La revolución francesa anticipó en más de un siglo las
luchas ideológicas del siglo XX, pero desde el Congreso de Viena hasta la
primera guerra mundial se volvió a la concepción anterior.
La cuarta regla de juego de la diplomacia consistía en respetar el equilibrio de poder, o sea, la norma según la cual ningún Estado de la
comunidad internacional podía poseer más poder que todos los demás
reunidos.
La quinta regla comportaba el respeto absoluto por lo que hoy se denomina el "dominio reservado" de los Estados. Cada país y cada
gobierno eran absolutamente libres de hacer dentro de su territorio lo que más
les diera en ganas. A la comunidad internacional no le interesaba, en tesis
general, el ordenamiento interno de los Estados o el régimen de derechos
individuales acordados a sus habitantes.
El auge de la diplomacia clásica coincidió con el pleno desarrollo del
derecho internacional. Impulsado por Francisco de Vitoria un siglo antes de la
paz de Westfalia y sistematizado por Hugo Grocio a comienzos del siglo XVII, el derecho internacional se perfecciona, como disciplina independiente, en la
época que ahora examinamos y se erige en elemento esencial y
complementario de la actividad diplomática. La regla pacta sun servanda se
afianza hasta el punto de que entre 1815 y 1914, culminación de la diplomacia
clásica, son suscriptos más de diez mil tratados y acuerdos internacionales.
Muchos de esos instrumentos fueron resultado de conferencias y
congresos cuyo desarrollo marca así el comienzo de la diplomacia multilateral. El manejo de los negocios internacionales era tenido, durante la era de la
diplomacia clásica, por cosa compleja que reclamaba de quienes estaban a
cargo de esos negocios dotes innatas y dotes adquiridas. Ya señalamos que el
régimen de representaciones permanentes se generalizó a partir de la paz
de Westfalia, y a comienzos del siglo XVIII era ya común a todas las naciones
europeas. Como consecuencia, o simultáneamente, se instituyeron los órganos centrales de la política exterior y empezaron a funcionar las Cancillerías. La carrera diplomática era celosamente preservada de los
avatares de la política interna. Se creó un "estilo diplomático" que tuvo universal vigencia y una lengua común. Al comienzo, esa lengua fue el
latín, la lingua franca de la gente culta en Europa desde que aparecieron los
idiomas vernáculos. Pero a partir del tratado de Utrecht (1713) el francés
quedó consagrado como el idioma de la diplomacia. La acción de los
representantes diplomáticos, a veces figuras tan eminentes como
Chateaubriand, Metternich, de Maistre o Donoso Cortés, comenzó a gravitar
poderosamente en los asuntos internacionales.
En la era de la diplomacia clásica las relaciones internacionales se vieron reguladas por formas exteriores estables y sujetas a un severo ceremonial. La cortesía internacional se regía por reglas que eran tanto o más observadas que las propias normas jurídicas. Se recurría a fórmulas
protocolares para todos los actos, grandes o pequeños, de la vida de relación
internacional. Hasta que fue fijada por el protocolo de Viena de 1815, la
precedencia entre diplomáticos era cuestión engorrosa y dió pie a conflictos
engorrosos entre los Estados.
Regla de oro de la diplomacia clásica era el secreto de las negociaciones y, muchas veces, de los acuerdos en ellas celebrados. La
opinión pública no fue tenida en cuenta hasta la Revolución francesa, y
después de ese acontecimiento histórico se juzgó preferible no hacerla
participar en las vicisitudes diplomáticas. Aún los países que en el siglo XIX y
comienzos del XX se encontraban bajo el régimen de la democracia liberal, no
vacilaban en celebrar acuerdos secretos con otras potencias, si juzgaban que
ello convenía a sus intereses. Así, los términos precisos de la alianza franco-
rusa celebrada en 1891 sólo fueron conocidos en 1918, cuando el gobierno
revolucionario soviético publicó el archivo de la diplomacia zarista.
En síntesis, a lo largo de casi tres siglos se había elaborado un sistema
de trato entre los Estados que permitía, con todos los defectos que dicho
sistema poseía, augurar la vigencia no lejana de una comunidad internacional
orgánica. Pero la falta de principios auténticamente rectores, la carencia de
instancias últimas a las cuales referirse, impidieron que ese ideal pudiera
realizarse. La derrota del legitimisrno afectó seriamente el estilo de la
diplomacia clásica. La guerra de 1918 transformó sustancialmente el
panorama internacional y, entre otras cosas, puso término a su reinado.
E.- LA DIPLOMACIA CONTEMPORÁNEA Al comparar la diplomacia de nuestros días con la que acabamos de
describir, surge la explicable tentación de exaltar a ésta y de menospreciar a
aquélla. La pérdida de valores de cultura que entrañó el ocaso de la
diplomacia clásica ha sido, en efecto, muy grande, y es de temer que algunas
de sus modalidades, que representaban apreciables conquistas del espíritu
humano, se hayan perdido para siempre.
Esta convicción, sin embargo, no nos dispensa del deber de ser objetivos y
nos obliga a examinar las nuevas realidades sin dejarnos llevar por complejos
nostálgicos. Por otra parte, si bien es verdad que muchos de los valores de la
diplomacia clásica se extinguieron junto con la época que los vio florecer, otros
nuevos han surgido cuyos méritos son innegables.
Cabe, ante todo, precisar que no todos los elementos y valores de la
diplomacia clásica han desaparecido de la escena. Más aún, no solamente
puede afirmarse que algunos de sus basamentos principales siguen en pie,
sino también debe reconocerse que algunas instituciones capitales se han
vigorizado en sus fundamentos políticos y jurídicos. Por vía de ejemplo,
recordemos que la convención de Viena de 1960 sobre privilegios e inmunidades diplomáticas, confiere mucho más rigor y universalidad a las prerrogativas de los agentes diplomáticos de las que poseían en tiempos de la diplomacia clásica.
Para Harold Nicolson, los tres elementos capitales que han contribuído a
la creación de la diplomacia contemporánea son: el sentido creciente de la comunidad internacional, la valoración cada vez mayor del factor opinión pública y la aceleración de las comunicaciones.
El sentido creciente de la comunidad internacional ha determinado una
prodigiosa multiplicación de la actividad diplomática, tanto en extensión como
en profundidad. Hasta hace no muchas décadas, los países que participaban
efectivamente en la vida de relación internacional eran menos de la cuarta
parte de los que hoy se encuentran incorporados a ella. Resulta interesante
comprobar que este aumento se ha producido, en su casi totalidad, a base del
acceso de países no europeos y anteriormente no independientes, a la
comunidad internacional. Esta, pues, se ha "democratizado" y ha perdido el
carácter de un club casi exclusivamente reservado a los pueblos de raza
blanca.
Con relación a la diplomacia clásica, la diplomacia contemporánea se ha
expandido también en profundidad. Quiérese, con ello, decir que no solamente ha aumentado el número de sujetos de la actividad diplomática, sino que se ha producido una extraordinaria diversificación de temas en el repertorio cotidiano de dicha actividad. Antes, los
problemas que se abordaban entre los Estados eran, en el sentido estricto de
la palabra, predominantemente políticos. Hoy, gran parte de los asuntos que
son materia de interés interno lo son, también, de interés internacional. Las
cuestiones económicas y financieras, los problemas científicos y técnicos; los
asuntos culturales, en suma, los negocios públicos en sus más variados
aspectos, son objeto de tratativas internacionales y determinan la celebración
constante de encuentros bilaterales, así como también de congresos y
conferencias. De estas reuniones no sólo participan los especialistas sino
también, con mucha frecuencia, los representantes diplomáticos acreditados
por sus respectivos gobiernos.
La valoración cada vez mayor del factor opinión pública ha dado lugar a la aparición de lo que Nicolson llama la "diplomacia democrática". Se trata, tal vez, del rasgo que más nítidamente distingue a la diplomacia contemporánea de su predecesora, la diplomacia clásica.
La aspiración de que el pueblo tomara conocimiento y opinara sobre la
conducción y manejo de los negocios extranjeros fue ya planteada en la época
anterior. En 1808, Metternich, recientemente nombrado embajador en París,
hacía referencia a ese anhelo y lo condenaba como la expresión de una
inadmisible anomalía, pues se juzgaba como una práctica contraria a la
naturaleza que "todo el mundo" pudiera emitir juicios sobre asuntos que
escapaban a su conocimiento y competencia.
La situación cambió como resultado de la primera guerra mundial, que
barrió con los regímenes más firmemente adictos a la diplomacia tradicional y
se estableció la necesidad de que los acuerdos internacionales fueran negociados a la luz pública y dados a conocer una vez aprobados. Este
principio marcó la pauta a que se ajustaría la actividad diplomática hasta el día
de hoy. Nada indica que en los últimos cincuenta años se haya suscripto
acuerdos secretos de importancia en el área política, y las entrevistas y conversaciones realizadas sobre los problemas más capitales han sido siempre seguidas de comunicados en que se da cuenta de lo esencial de los temas que han sido materia de esos coloquios. Por otra parte, la existencia de foros mundiales, la Sociedad de las Naciones primero y las Naciones Unidas después, hubiera vuelto prácticamente imposible el retorno a la diplomacia secreta en la forma en que se la practicó en la era de la diplomacia clásica.
El tema de la diplomacia secreta y de la diplomacia abierta está muy
trillado, y son ampliamente conocidos los argumentos a favor y en contra de
cada uno de los dos procedimientos. Por otra parte, Mario Amadeo afirma que
la publicidad de la acción diplomática, en la forma irrestricta en que se la ha
llevado a cabo, no ha favorecido la causa de la paz internacional. La diplomacia secreta tenía, sin duda, inconvenientes serios. Pero la diplomacia abierta ha agravado las tensiones internacionales mucho más de lo que lo hubiera hecho, en igualdad de circunstancias, la diplomacia de gabinete. El elemento más nocivo que contiene la diplomacia abierta es la
permanente necesidad en que se encuentran los conductores de la política
exterior de presentar ante sus propios pueblos, y a veces también ante los
demás, triunfos espectaculares mediante gestos resonantes. La búsqueda del
prestigio nacional o personal se convierte así en una meta que cobra primacía
sobre otras exteriormente menos seductoras pero, a la postre, más ajustadas al
interés nacional. Inversamente, el temor de "perder la cara", convierte en
extremadamente difícil el otorgamiento de concesiones que hubieran sido
ampliamente compensadas por otras ventajas. Esta apetencia inmoderada de
"victorias de prestigio" y este temor de hacer un "mal papel" ante la opinión
pública resultan muy peligrosos, sobre todo, cuando se trata de países dotados
de gran poder y de fuerte capacidad destructiva.
El ideal sería retomar algunas de las prácticas de la diplomacia clásica por lo que concierne al secreto de las negociaciones y mantener el principio de publicidad por lo que se refiere a las conclusiones surgidas de esas tratativas. Los pueblos tienen derecho a saber, sin duda, cuál es la
índole de los compromisos contraídos por sus gobiernos y cuál es el alcance
de sus obligaciones internacionales. Pero no necesitan interferir
permanentemente en el quehacer cotidiano de los diplomáticos, ni inyectar
elementos emocionales en la adopción de decisiones que requieren un
conocimiento cabal de los verdaderos términos del problema.
Donde resulta evidente que la diplomacia contemporánea es de nivel
inferior a la diplomacia clásica es en la observancia de las formas. Es
admisible afirmar que la diplomacia tradicional confirió excesiva importancia a
los formalismos con que se rodeaba a las relaciones internacionales y que
muchos de los elementos de su ritual nos parecerían hoy complicados . Hoy se
ha caído en el exceso opuesto, y el desdén por las formas se manifiesta tanto
en los acontecimientos trascendentales, como en los actos baladíes. Esta
subestimación de las formas en la diplomacia contemporánea afecta, sobre
todo, el lenguaje. Los circunloquios, acaso exagerados, con que era de rigor
presentar los propios puntos de vista, han sido sustituídos por una terminología
directa y cruda que coadyuva a la exacerbación de los conflictos. No hay duda
que la incorporación de los países socialistas a la comunidad internacional ha
contribuído en alguna medida a esa transformación. Pero sería injusto no
reconocer que entre los propios países del llamado "mundo libre" se ha
operado una considerable "plebeyización" de las relaciones internacionales. El auge de la diplomacia multilateral y parlamentaria ha sido otro factor que ha debilitado el culto de las formas en la vida internacional.
F.- LOS ÓRGANOS DIPLOMÁTICOS
Desde la instalación de las primeras misiones permanentes en países
extranjeros, la vida de relación internacional empezó a moverse por canales
institucionales. Surgió así la diplomacia organizada.
Todos los Estados de la comunidad internacional poseen hoy, con mayor o menor grado de amplitud y desarrollo, un "servicio exterior". El servicio exterior está formado por una Cancillería o Ministerio de Relaciones Exteriores y por las Misiones diplomáticas acreditadas en los países extranjeros.
El Ministerio de Relaciones Exteriores (que recibe nombres diferentes
según los países) es el órgano por cuyo intermedio los gobiernos dirigen y ejecutan la política exterior. Tiene a su cabeza a un Ministro o Secretario de
Estado que es designado de acuerdo con los procedimientos constitucionales
de cada país. Aunque el Ministro de Relaciones Exteriores es el jefe nato del
servicio exterior, no forma parte de él, lo que no impide que pueda ser,
accidentalmente, funcionario diplomático de carrera. Corresponde al Canciller,
bajo la autoridad del jefe del Estado o del gobierno, la responsabilidad directa
de dirigir y ejecutar la política exterior de su país.
En los países de régimen parlamentario, el Canciller, como los demás
Secretarios de Estado, es miembro del Poder Legislativo y debe abandonar su
cargo si es derrotado en las elecciones. Por la importancia que reviste la
política exterior para algunos países que se gobiernan por ese régimen, el
Primer Ministro o Presidente del Consejo suele adjudicarse la cartera de
Relaciones Exteriores.
Conviene tener en cuenta que el Ministro de Relaciones Exteriores es un
funcionario político y que, por tanto, no se requiere que sea un "técnico" en
relaciones internacionales. El asesoramiento técnico en las materias en las
que no es especialista debe serle proporcionado por el cuerpo de
colaboradores que integra el personal de la Cancillería.
Lo dicho no implica, por supuesto, preconizar la conveniencia de que el
Ministro sea un lego total en relaciones internacionales. Aparte de la
sensibilidad y de la intuición políticas, que son calidades inherentes a todo
estadista, debe tener ideas generales sobre la política internacional de su
tiempo, y, muy particularmente, sobre la política exterior de su país. Debe
tener una sólida cultura general, hablar con fluidez alguno de los idiomas de
comunicación internacional y no ser un ignaro en geografía. Debe estar dotado
de la necesaria flexibilidad y, al mismo tiempo, ser un hombre de firme carácter.
Debe estar por encima de los arrebatos emocionales y no sentirse preocupado
por el "qué dirán". Tampoco debe ser demasiado sensible a los elogios y a los
vituperios.
Después de la primera magistratura, el Ministerio de Relaciones Exteriores
es, quizás, el puesto público desde el cual se puede prestar servicios más
destacados a la Nación y, por consiguiente, aquel desde el cual también se le
puede inferir más daños. Ello es así en virtud de la importancia capital que
para los intereses del Estado, para su seguridad y su grandeza, tienen las
relaciones internacionales.
El Ministro de Relaciones Exteriores conduce la política exterior y la
ejecuta. La tarea de conducción es personal y no puede ser delegada en otros,
si bien como dijimos más arriba, el Ministro puede y debe requerir el
asesoramiento de sus colaboradores. En cuanto a la ejecución, su papel es
primordialmente de conducción y vigilancia. Resulta, inclusive conveniente,
que el Canciller no intervenga en forma demasiado directa en todas las fases
de una negociación y que no sea demasiado asequible a los representantes
extranjeros. Para la rutina de la labor diplomática está el aparato ministerial
con sus diversas reparticiones y, en el exterior, los representantes acreditados
ante los gobiernos extranjeros.
Por lo que concierne al Ministerio de Relaciones Exteriores como
institución, se trata de un resorte administrativo relativamente reciente y, desde
luego, posterior a la creación de misiones diplomáticas permanentes (antes
éstas dependían directamente del Jefe de Estado). Hasta el siglo XVIII las
grandes potencias europeas no tuvieron siquiera los rudimentos de lo que hoy
puede considerarse como un Ministerio de Relaciones Exteriores organizado.
La organización y estructura del Ministerio de Relaciones Exteriores es
materia de política interna y de régimen administrativo. Es esencial que la Cancillería sea el órgano por excelencia para la dirección de la política exterior bajo la autoridad del Jefe del Estado.
Las representaciones diplomáticas en el extranjero constituyen el otro elemento del Servicio Exterior. Ellas son los canales naturales a través de los cuales se desarrolla la actividad diplomática.
Las representaciones diplomáticas pueden tener, en principio, jerarquía de
Embajadas o de Legaciones, pero la tendencia universal es a unificar el nivel
representativo en el rango de Embajada. De hecho, hoy quedan muy pocas
representaciones diplomáticas con jerarquía de Legación y la mayoría de los
países ya han eliminado a estas últimas por completo. En cambio, es frecuente
que las Embajadas menos importantes sean ocupadas por funcionarios que en
el escalafón interno de sus respectivos países, tienen categoría de Ministros
plenipotenciarios.
Las representaciones diplomáticas se encarnan en la persona del Jefe de
Misión, pues a él corresponde la plenitud de la representación. No es un
primus ínter pares respecto de sus colaboradores de diversa jerarquía sino
que, en cierto modo, él es la Misión, y tanto sus méritos como sus fallas
revierten sobre el país. Los demás funcionarios, cualquiera sea su jerarquía
diplomática, son sus auxiliares, y sólo él tiene capacidad representativa. Por
eso, el primer papel que cuadra al jefe de Misión consiste en representar a su patria en la nación ante la cual se encuentra acreditado. Esta representación no solamente es formal y burocrática, sino también moral y humana.
En su carácter de representante del Estado que lo acredita, el jefe de
Misión negocia con el gobierno receptor y, debidamente autorizado, suscribe
acuerdos que obligan al país acreditante. Pese a que el nombre oficial del
cargo que desempeña sea Embajador, los Jefes de Misión no pueden obligar a
su país sin una autorización expresa, firmada por el Jefe del Estado o por el
Ministro de Relaciones Exteriores.
Función también del Jefe de Misión es observar lo que ocurre en el país
en el que se encuentra acreditado e informar de ello a su gobierno.
Finalmente, el Jefe de Misión tiene el deber de velar por sus
connacionales que se encuentran en el país donde actúa y prestarles, con el
debido respeto por la soberanía local, la asistencia que necesiten. A esto se
llama "protección diplomática".
Aparte de los Jefes de Misión, el Servicio Exterior está constituído por un
cuerpo de funcionarios cuya distribución jerárquica varía según los países. Las
categorías habituales son las de agregados, secretarios, consejeros y
ministros-consejeros. Los funcionarios diplomáticos pueden prestar servicios
indistintamente en la Cancillería o en las Representaciones en el exterior y
deben realizar las tareas que les indiquen los Jefes de Misión o, cuando
presten servicios dentro del país, las autoridades del Ministerio.
Además del personal de Cancillería, las Representaciones diplomáticas
cuentan con personal de otros Ministerios para funciones especializadas.
Figuran, entre ellos, los agregados militares de las diferentes armas, los
consejeros o agregados económicos, culturales, agrícolas,-laborales, etc. Este
personal está protocolarmente subordinado al Jefe de Misión, pero actúa por
instrucciones directas de los Ministerios y reparticiones de los cuales
dependen.
El Servicio Exterior está también integrado por los agentes consulares
cuyas funciones son económicas y administrativas. A los cónsules compete
todo lo concerniente a los connacionales residentes en la jurisdicción,
expedición de pasaportes, otorgamiento de visados, percepción de rentas
consulares, promoción del intercambio y otros asuntos de análoga naturaleza.
En muchos países la carrera consular se encuentra fusionada con la carrera
diplomática y los funcionarios pueden prestar indistintamente servicios en una o
en otra. Los grados consulares suelen comenzar con el de vicecónsul,
equivalente a agregado, y terminar con el de cónsul general de primera clase,
equivalente al de Ministro plenipotenciario.
La precedente reseña sobre el Servicio Exterior es deliberadamente
somera e incompleta, pues los aspectos técnicos y jurídicos del tema
pertenecen al ámbito del Derecho Internacional Público o del Derecho
Administrativo. Nos hemos limitado, por tanto, a señalar algunas caraterísticas
generales que no podrían haber sido omitidas en una obra sobre política
internacional.
G.- LA PERSONALIDAD DEL DIPLOMÁTICO
Así como para nuestro estudio los aspectos legales y administrativos de la
carrera diplomática son de interés tangencial, en cambio poseen interés
primordial los que se refieren a la personalidad humana y política de los
funcionarios diplomáticos.
El tema ha sido tan manido que no se lo puede abordar con pretensiones
de originalidad. Toda profesión u oficio que imprime rasgos definidos a quienes
los desempeñan se presta a la deformación y a la caricatura. La diplomacia es
una de las actividades más vulnerables a ese tipo de distorsiones. A ello
favorece la vida fácil que llevan (o que se supone que llevan) los hombres de la
"carrera", el convencionalismo que se atribuye a sus actos y palabras, su
supuesta mendacidad. En una medida muy considerable, este cuadro poco
halagador se funda en la ignorancia del vulgo sobre la verdadera índole de la
vida y de la misión del diplomático. Inclusive un pensador de superlativo
talento como Ortega y Gasset ha pintado un retrato burlesco del diplomático
(casi inteligente, casi culto, casi gran señor) en sus "Memorias de Gaspar de
Mestanza". El refinado y elíptico Marqués de Norpois de Marcel Proust es ya
una figura arquetípica de la literatura universal.
Sin duda, la diplomacia clásica, con sus personajes de uniforme galonado
y de monóculo, facilitó la creación de esa imagen. Pero bajo esos atuendos,
que hoy se nos figuran anacrónicos y ridículos, vivieron hombres de superior
nivel intelectual y de dotes humanas sobresalientes. Se habla mucho de los
halagos de la vida diplomática pero poco se dice de los sacrificios que entraña.
Aparte de que no siempre se nada en la abundancia, se paga un precio muy
alto por las ventajas que brinda. El exilio no por ser "dorado," deja de ser exilio;
las amistades deben ser superficiales y efímeras; los hijos se ven separados de
sus padres o, cuando los siguen, se desarraigan de la patria; los servicios más eminentes pasan a veces inadvertidos; la ola universal de violencia pone en
trágico riesgo la seguridad de sus personas.
Veamos ahora algunas de las condiciones que es preciso reunir para
desempeñar la carrera diplomática con capacidad y con acierto. Algunas de
estas calidades son de valor permanente y están más allá de las contingencias
de época. Otras de las que apuntaremos son específicamente requeridas por
la realidad de nuestro tiempo.
Entre las leyendas que rodean a esta peculiar profesión figura la de que el
diplomático debe ser, en principio, y casi siempre lo es en los hechos, un
personaje mendaz, ejercitado en el arte del disimulo e incapaz de expresarse
con franqueza. Así lo muestra una conocida definición: "El diplomático es un
hombre honesto enviado por su gobierno al extranjero para mentir en provecho
de su país".
Que haya diplomáticos a los cuales esa leyenda convenga, no cabe
negarlo. Pero no es cierto que la mejor diplomacia consista en la ocultación o
deformación sistemática de la verdad. Creemos, por el contrario, que la
veracidad en lo esencial constituye una virtud capital del diplomático y una
condición indispensable para el buen éxito de su misión.
Decimos "en lo esencial", porque es bastante obvio que no siempre el
diplomático, cuando trata con la contraparte, puede decir todo lo que sabe. La
verdad cruda resulta muchas veces perjudicial para los intereses que le han
sido confiados y hasta es posible que en determinados casos llegue a resultar
ofensiva. Lo que se quiere significar cuando se dice que el diplomático debe
ser veraz, es que no debe falsificar los hechos, ni inducir deliberadamente a
error al interlocutor, ni hacer promesas que sabe que no han de ser cumplidas.
Esta fidelidad a la verdad esencial, no es exclusivamente el fruto de la
sumisión a una norma, sino también una sabia regla de convivencia política. El
prestigio - ya lo tenemos dicho más de una vez- es uno de los valores más
cotizados de la vida internacional, y el prestigio sólo se adquiere cuando se
inspira confianza. Ahora bien, en los negocios públicos no menos que en los
negocios privados, la llave de la confianza es la veracidad.
Se dirá, no sin razón, que el diplomático actúa conforme a instrucciones y
que algunas veces no depende de él, sino de su gobierno, la posibilidad de ser
veraz. Esto es exacto, y ya hemos hablado de la importancia de la veracidad
en la formulación de la política exterior de los Estados. Ahora nos estamos
refiriendo a la actuación del diplomático en su carácter de ejecutor, pues nunca
las instrucciones que recibe son tan minuciosas que no le concedan un margen
comparativamente amplio de discrecionalidad. El diplomático puede ser
sincero o ser mentiroso con un gesto, con la acentuación de su voz, con una
ínfima alteración en el matiz de su expresión. Ser veraz significa, ante todo,
ser preciso y claro.
La otra condición que cabría exigir al diplomático (entre las muchas más
que deben adornarlo) es su comprensión íntima del país donde sirve.
Comprensión no es exactamente igual a conocimiento, porque se puede
conocer algo y no comprenderlo. Pero para conocer a un país hay que
empezar por conocerlo; por recorrerle físicamente; si es posible por aprender
su idioma; por vincularse a sus diversos estratos sociales; por apreciar sus
méritos y discernir sus fallas. El gran riesgo que acecha a los diplomáticos en
el exterior es la incomprensión, y ésta se traduce, las más de las veces, en
aversión insuperable. Esta aversión, que por lo demás no tarda en ser
advertida, conspira contra la eficacia de la acción del diplomático, pues lo aísla
de la comunidad y lo priva de medios de información y de penetración en el
medio en que actúa.
Entiéndase bien que, "comprender", en manera alguna significa
identificarse con el país extranjero y abrazar sus puntos de vista. Ocurre
algunas veces que el diplomático, deseoso de ver su gestión coronada por el
buen éxito, procura congraciarse con el gobierno y con la opinión pública del
país donde se encuentra acreditado, y ello lo lleva inconscientemente a
convertirse en el abogado de éste ante su propio gobierno. Este peligro es
todavía más grave que el opuesto porque, en casos extremos, puede
identificarse con la traición.
Lo que queremos significar es que inclusive para adoptar actitudes
enérgicas frente a otro Estado, es necesario estar en claro respecto de sus
móviles íntimos, y esta clara percepción sólo puede ser obtenida a través de la
información objetiva y sin preconceptos que deben proporcionar las
representaciones diplomáticas.
Las funciones diplomáticas son desempeñadas indistintamente por
funcionarios de carrera y por personas ajenas a ella. La diplomacia
estrictamente profesional, mediante ingreso en los más bajos escalones y
mediante pruebas preliminares de capacitación, es bastante reciente, y sólo en
el siglo pasado se generalizó en los países de fuerte tradición internacional. En
cuanto a los demás, todavía se está, en esta materia, en los primeros pasos.
No pueden caber dudas acerca de la superioridad de la diplomacia de
carrera sobre la diplomacia amateur. Las relaciones internacionales y su
manejo requieren, como todo quehacer humano, conocimientos especializados
y experiencia, y éstos no se improvisan. Sin duda, como hemos visto, el
diplomático profesional tiene puntos vulnerables. Pero puestos en la balanza
los pro y los contras, el saldo le es netamente favorable. El solo hecho de que
el diplomático de carrera sea menos proclive a incurrir en errores graves por
ignorancia, bastaría para preferirlo en un campo de actividades en que un
descuido serio, o una gaffe resonante, puede provocar a un Estado perjuicios
imprevisibles.
Sólo en las jefaturas de Misión y en circunstancias excepcionales cabe
considerar la designación de personas ajenas al Servicio Exterior. Así, en dos
ocasiones en que las relaciones argentino - brasileñas estuvieron tensas, el
gobierno argentino nombró para representar al país en Río de Janeiro a dos
personalidades eminentes: al general Mitre primero y al general Roca después.
Estas designaciones tuvieron el sentido de demostrar la importancia que se
asignaba a las vinculaciones entre los dos países.
En otros casos puede ser conveniente, según las circunstancias, designar
a un exponente destacado de la vida cultural o a un reconocido experto en
cuestiones económicas.
H.- EL ESTILO Y EL LENGUAJE DE LA DIPLOMACIA
La diplomacia se caracterizó desde sus orígenes por poseer un estilo y
un lenguaje propio. Ese estilo y ese lenguaje han variado a lo largo de los
siglos, pero todavía hoy los modos de formulación del pensamiento y los
modos de obrar en las relaciones internacionales se distinguen netamente de
los que caracterizan a otras actividades públicas o privadas.
Cuando hablamos del "estilo" diplomático no nos referimos estrictamente
al estilo literario, que entraría más bien dentro del concepto de lenguaje.
Hacemos referencia a un modo de proceder, a unas reglas de acción, que son
privativas de la vida de relación internacional.
En primer término, conviene recordar que la finalidad primordial de la
diplomacia consiste en defender el interés nacional, en la medida de lo posible,
por vías pacíficas y por el camino de los acuerdos. El objeto de la actividad
diplomática no es provocar conflictos, sino tratar de resolverlos. Ciertamente,
ocurre con frecuencia que ante el fracaso de los esfuerzos conciliatorios, la
actividad diplomática debe manifestarse con un rigor del que su final expresión
en la era clásica, fue la declaración de guerra. Pero ello no invalida la
afirmación de que el propósito básico de la acción diplomática sea procurar
soluciones armónicas.
La segunda realidad que conviene tener presente es que no siempre la
violencia de las actitudes constituye el mejor camino para llegar a los objetivos
que se persigue. Esto puede ser válido cuando la relación de poder entre dos
países es muy dispar, pero aun así, hay que cuidar que la nación más débil no
tenga respaldo de algún amigo poderoso. En el ultimatum que Austria -
Hungría envió a Serbia a raíz del crimen de Sarajevo, planteó exigencias que
ningún país digno podría haber aceptado. Acaso esa actitud, que implicaba la
guerra, podía haberle convenido a la Monarquía Dual si el pequeño país
balcánico hubiera estado solo. Pero detrás de él se encontraba Rusia que no
podía tolerar, en salvaguardia de su propio prestigio, la humillación de su
protegido. El resultado fue la conflagración mundial y la subsiguiente
desaparición del Imperio Austro Húngaro.
Por estos motivos la mesura constituye la característica más peculiar del
estilo diplomático. Los pasos que se den en el plano internacional deben estar
orientados a procurar, en cuanto sea posible, soluciones pacíficas y a no cerrar
sin motivo grave la puerta a la conciliación. Deben, por otra parte, basarse en
una calibración muy ajustada de las propias fuerzas y de las de la contraparte.
A la mesura debe agregarse la calma. Ya hemos señalado la necesidad
de que en el manejo de las relaciones internacionales predomine la razón
sobre las pasiones. Este predominio supone moverse con imperturbable
serenidad. El nerviosismo y la exaltación no son buenos consejeros e inducen
casi siempre a cometer errores irreparables. El telegrama que, en un arrebato
de ira, envió el Kaiser Guillermo II al Presidente Kruger de Transvaal en 1895 a
raíz de llamado "raid lameson", le valió la enemistad definitiva de Gran Bretaña
y gravitó poderosamente para determinar la derrota de Alemania en la primera
guerra mundial.
Está demás decir que estas virtudes de moderación no excluyen la
firmeza cuando las circunstancias lo exigen. El gobierno que emplea un estilo
ambiguo en circunstancias que exigen claridad y energía, incurre en una falta
grave como aquellos que actúan bajo los efectos de la ira. Si Gran Bretaña
hubiera sido más categórica en la manifestación de su propósito de defender la
neutralidad belga en 1914, es muy probable que la primera guerra mundial no
hubiera tenido lugar.
El estilo diplomático, en virtud de la comprensión a que antes hicimos
referencia, debe tener muy en cuenta las modalidades del país al cual se habla,
o respecto del cual se actúa ' Cuando el Presidente Coolidge de los Estados
Unidos invitó en cierta ocasión a su colega de una pequeña nación
latinoamericana, lo dejó a los postres con su edecán alegando que debía tomar
su habitual descanso vespertino. El huésped se sintió desairado por lo que
consideró, con toda razón, como una falta elemental de cortesía y se retiró
ofendido de Washington.
Parte inseparable del estilo diplomático es el lenguaje. La importancia
de las palabras es, a veces, mayor que la de los mismos hechos, y es conocida
la frase que se atribuye a Talleyrand: "A veces es peor decir una tontería
que cometerla".
Lo mismo que a la persona del diplomático, se ha caricaturizado su
lenguaje elusivo y convencional. El decir las cosas bajo formas de eufemismos
y en tono menor, lo que los anglosajones llaman understatement, es una
modalidad propia, y a veces un vicio, de la diplomacia. Uno de los
understatements más famosos de la historia diplomática fue la que empleara
Luis XIV cuando declaró la guerra al duque de Saboya: "Señor: puesto que la
palabra empezada nada significa para Vos, os envío a mi primo, el duque de
Vendóme al frente de mis ejércitos para haceros conocer mis intenciones a
vuestro respecto".
Otra manera que quitar énfasis a las expresiones consiste en formular la
frase de manera negativa o interrogativa. Resulta, en efecto, menos duro decir
que "el paso dado por el gobierno de X no ha de contribuir al fortalecimiento de
las relaciones con el gobierno de Z, que decir que ese paso representa una
ofensa o una agresión. Del mismo modo, es más suave expresar: "¿No es
acaso indiscutible que la medida tomada puede amenazar la paz?",que afirmar
categóricamente que en verdad la amenaza.
El recurso, a veces abusivo, a fórmulas estereotipadas y a frases hechas
constituye otra modalidad del lenguaje diplomático. No nos referimos tan sólo
a las palabras o expresiones técnicas, tales como agreement o modus vivendi
,sino a los giros convencionales que se usan en los tratados, en las
comunicaciones de gobierno a gobierno, en los discursos protocolares y en las
demás formas de trato entre los Estados.
Una de las manifestaciones más ostensibles del tránsito de la diplomacia
clásica a la diplomacia actual ha sido la sustitución de muchos de los
eufemismos y giros propios del lenguaje diplomático por otro más directo, y a
menudo más crudo. La guerra fría ha dado pie a una verdadera irrupción de
vulgaridad en el otrora pulcro y atildado idioma de las Cancillerías. Cabe
reconocer que si los comunistas comenzaron con este menosprecio por las
formas verbales, muchas veces los occidentales no quedaron a la zaga. La
diplomacia parlamentaria de los organismos internacionales fue, desde ese
punto de vista, una escuela de agresividad y de malos modales. Todavía está
presente en la memoria de quienes contemplaron la escena el gesto de
Khrushchev interrumpiendo al Primer Ministro inglés Harold Macmillan,
mediante el procedimiento de sacarse el zapato y golpear violentamente con él
su pupitre en la Asamblea de las Naciones Unidas.
Por anacrónico y rebuscado que pueda parecer a los profanos en
nuestra época, el lenguaje diplomático representa un auxiliar valioso para
promover la convivencia internacional. La suavidad de las expresiones no
engaña al interlocutor sobre el verdadero sentido que éstas encierran, pero
atenúan la dureza de los choques y no exacerba a la opinión pública. Es de
desear, por tanto, que en este punto al menos se recupere algo del afinamiento
verbal logrado por la diplomacia clásica.
La diplomacia tradicional no sólo tuvo un lenguaje propio sino también
un idioma común. Este idioma varió según las épocas, pero siempre
representó el vehículo para el diálogo entre los países de lenguas distintas.
Desde los orígenes de la diplomacia clásica y hasta comienzos del siglo
XVIII, el idioma diplomático fue el latín, la lengua culta del mundo occidental.
En latín se redactaban los tratados, se comunicaban entre sí las Cancillerías,
conversaban los embajadores, tanto entre sí como con los representantes de
las potencias extranjeras. En latín fueron escritas todas las obras primas del
derecho internacional.
A partir del tratado de Utrecht (1713) y hasta la primera guerra mundial.
la lingua franca de la diplomacia fue el francés. A ello contribuyó tanto el rigor y
la precisión de esa lengua, como el prestigio mundial que Francia conquistó -
como lo vimos antes- durante el reinado de Luis XIV. El francés no solamente
fue el idioma diplomático, sino también el que empleaba la gente culta de
diversos países para entenderse mutuamente. Inclusive en Rusia hasta la
caída del régimen zarista, la aristocracia usaba el idioma de Racine en la vida
cotidiana.
La supremacía mundial que Gran Bretaña conquistó después de las
guerras napoleónicas y el surgimiento de los Estados Unidos como gran
potencia confirieron al inglés el predominio que, como lengua internacional,
antes tenía exclusivamente el francés. Entre las dos guerras mundiales se
estableció, entre ambas lenguas una suerte de paridad, pero después de la
segunda, la supremacía del inglés (cuyo valor de comunicación internacional al
comienzo se limitó al plano de las relaciones económicas) se volvió indiscutible.
El hecho de que en 1962 fuera electo Secretario General de las Naciones
Unidas una persona que no hablaba francés -U Thant- reveló a las claras el
desplazamiento de que fue objeto este idioma en las relaciones
internacionales.
Actualmente, el organismo mundial reconoce cinco idiomas oficiales que
son el inglés, el francés, el ruso, el español y el chino. (A fines de 1977 el árabe
se incorporó a la lista). De ellos dos - el inglés y el francés- son considerados
"idiomas de trabajo". Ello no obstante, la mayoría de las conversaciones
informales se desarrollan en inglés. Cabe señalar que la presencia de cerca de
veinte países africanos "francófonos", ha devuelto al francés una parte de su
antigua difusión internacional. Pero cuando los representantes de estos países
quieren entenderse con sus colegas afroasiáticos deben emplear el inglés.
I.- FORMAS DE DIPLOMACIA
Según sea el foro que se emplea, el carácter de los funcionarios
intervinientes y el número de países que participan en las negociaciones, la
diplomacia puede revestir diversas formas. Examinaremos a continuación
algunas de las más características.
1) La diplomacia "directa"
Llámase "diplomacia directa" aquélla que prescinde de los emisarios y representantes habituales, el personal diplomático, y se lleva a cabo a través de la negociación o el diálogo entre los propios conductores de la política internacional. La diplomacia directa es, pues, la que reúne a los
Jefes de Estado o de Gobierno o, a los Ministros de Relaciones Exteriores o,
titulares de otras carteras de los respectivos países.
La diplomacia directa no fue muy practicada en la era de la diplomacia
clásica. Señalada excepción a esta regla fue el Congreso de Viena, donde se
reunieron los jefes de Estado y los Cancilleres de casi todos los países que en
ese momento tenían presencia internacional en los negocios públicos
europeos. Las intrigas y las aventuras de todo tipo que la presencia de
personalidades notorias de ambos sexos provocó, han quedado incorporadas
al folklore diplomático. La actuación de dos estadistas de la talla de Disraeli y
Bismarck en el Congreso de Berlín de 1878, hizo de esa reunión internacional
otro ejemplo de diplomacia directa.
A partir de la primera, y sobre todo de la segunda guerra mundial, la
diplomacia directa ha proliferado de tal manera y en tal medida, que se ha
convertido en un modo de negociación regular y permanente entre los Estados.
De las tratativas que precedieron al tratado de Versalles participaron los jefes
de gobierno de los principales países aliados, debiendo anotarse que el
Presidente Wilson reunía el doble carácter de Jefe de Estado y de gobierno.
Los acuerdos entre los vencedores que regularon el ordenamiento posterior
a la segunda guerra mundial fueron logrados por medio de negociaciones y
coloquios mantenidos por los "tres grandes" (Churchill, Roosevelt y Sta]in) en
Yalta. Derrotado Churchill en las elecciones de 1945, las conversaciones de
Potsdam terminaron con los otros dos gobernantes y con el sucesor laborista
del estadista británico.
A partir de la segunda guerra mundial, los encuentros bilaterales y
multilaterales de los responsables directos de la conducción internacional han
sido innumerables. Casi no pasa un mes sin que en una u otra parte del
mundo no se produzca una entrevista de gobernantes a nivel internacional.
Cuando los encuentros congregan a los Jefes de Estado o de gobierno, se
suele usar la expresión "diplomacia en la cima" o "en la cumbre".
La diplomacia directa es materia de muchas controversias, siendo en
general adverso el juicio de los especialistas. Luis García Arias ha resumido en
tres puntos los inconvenientes de este tipo de diplomacia:
En primer lugar, suscitan en la opinión pública una expectativa que se
basa en la preparación espectacular y en la difusión excesiva con que se la
rodea. Como los resultados no siempre son positivos, se produce una
decepción que muchas veces deja las cosas peor de lo que estaban antes.
En segundo lugar, las pronunciadas diferencias ideológicas, psicológicas
y culturales, los antagonismos políticos y hasta la incomunicabilidad idiomática
entre los hombres más acostumbrados a mandar que a negociar, genera
incomprensión y es causa de rivalidades. En el clima tenso y a menudo
agresivo que rodea este tipo de encuentros, el hallazgo de fórmulas armónicas
no resulta fácil. La atmósfera es propicia sólo cuando preexisten a la reunión
afinidades genuinas entre los estadistas y sólo se trata de dar a esas
afinidades forma concreta.
En tercer lugar, las reuniones a tan alto nivel suelen carecer de la debida
preparación técnica. La exclusión de los diplomáticos profesionales, la
frecuente carencia de un orden del día ajustado y preciso, coadyuvan a la
confusión de los debates. En algunos casos extremos los gobernantes se
apartan de las líneas centrales de la política de sus países y deben, luego,
desdecirse de sus promesas y compromisos.
No hay duda que esas críticas son exactas. Pero como el propio autor de
ellas lo señala, la diplomacia directa y, muy especialmente, la que se limita a
dos países, puede ser útil para momentos difíciles. El encuentro entre los
Presidentes Errázuriz de Chile y Roca de la Argentina, celebrado en el estrecho
de Magallanes en 1899, contribuyó eficazmente a preservar la paz entre ambos
países.
La diplomacia directa está demasiado incorporada a los hábitos
contemporáneos para que sea viable suprimirla. Pero es lícito expresar la
esperanza de que se la limite a los casos en que el encuentro entre los
responsables de la conducción de las relaciones exteriores sea
indiscutiblemente ventajoso para el fortalecimiento de la armonía internacional.
La diplomacia directa, y sobre todo la diplomacia "en la cumbre", son la
última instancia a la cual sólo convendría recurrir cuando las instancias
inferiores se hubieran mostrado incapaces de resolver los problemas. De lo
contrario, se desmonetiza un procedimiento que es necesario reservar para las
horas cruciales.
2) La diplomacia bilateral
La diplomacia bilateral es la forma, por antonomasia, que asumen las
relaciones entre los Estados. Todo cuanto hemos dicho hasta ahora sobre el
tema se aplica a la diplomacia bilateral, y sólo resta ahora volver sobre algunos
puntos que le son peculiares.
Cuando un gobierno trata con otro no puede asumir la representación de terceras potencia, salvo que reciba un mandato expreso para actuar en su nombre. El caso más frecuente es, el que se plantea en tiempo de guerra, cuando los beligerantes designan a una nación amiga para que defienda sus intereses ante el Estado con el cual se encuentran en hostilidades bélicas. Otro caso, relativamente reciente, en que el
representante de un país habló en nombre de los demás, se produjo cuando el
canciller de Chile presentó, en 1969, al presidente de los Estados Unidos las
conclusiones a que las repúblicas latinoamericanas habían llegado en su
reunión de Viña del Mar sobre las relaciones económicas de esas repúblicas
con la nación del norte.
Si bien los Estados en sus relaciones bilaterales no pueden, por regla
general, asumir la representación de otras potencias, es frecuente, en cambio,
que su trato tenga referencia a su posición respecto de terceros países. El
caso más típico es el de las alianzas que se conciertan para defenderse de un
potencial enemigo común. A fines del siglo pasado, Gran Bretaña y Alemania
fueron aún más lejos y se "repartieron" por anticipado las posesiones
portuguesas en Africa. En virtud de la rivalidad que ulteriormente se suscitó
entre los dos contratantes, este acuerdo no llegó a ejecutarse.
Aun cuando dos o más Estados consideren del caso plantear un asunto de
interés común para ellos ante otro Estado, no es habitual que la gestión se
haga en forma conjunta, pues las demandas colectivas son consideradas por lo
general inamistosas y sólo se practican en situaciones de gran tensión. Ello
ocurrió en 1902 cuando Alemania, Gran Bretaña e Italia actuaron
conjuntamente ante el gobierno de Venezuela mediante una operación naval.
De este hecho, justamente censurado por la opinión pública internacional,
surgió la doctrina Drago sobre cobro compulsivo de las deuda públicas.
Debe hacerse una excepción a esta regla cuando se trata de situaciones
en que los privilegios del Cuerpo Diplomático acreditado ante un país o la
seguridad de algunos de sus miembros se encuentran en peligro.
En tal caso, los representantes colectivamente (o el Nuncio Apostólico en
su calidad de decano nato del dicho Cuerpo, cuando lo hubiere) pueden actuar
ante el gobierno del país donde esas situaciones se producen, para requerir el
cumplimiento de las normas relativas a las inmunidades y privilegios del
personal diplomático.
La diplomacia bilateral es menos ostentosa y se presta menos al lucimiento
de sus protagonistas que las otras formas de actuación diplomática. Pero
suele ser más eficaz en sus resultados y más duradera en sus efectos.
Las relaciones entre dos países versan sobre cuestiones concretas y poco se
prestan para las generalidades y para las divagaciones. Exigen más sentido de
responsabilidad por parte de quienes las manejan, porque en ella las
consecuencias de un error o de un mal paso pueden ser más graves que en la
diplomacia colectiva. Por ello, los conductores de la política exterior de un país
no deben dejarse llevar por las apariencias y debe prestar a la diplomacia
bilateral la preeminencia que efectivamente tiene.
3) La diplomacia multilateral y parlamentaria
La diplomacia multilateral, llamada también "diplomacia por conferencias",
dista de ser un invento de nuestra época. Han pasado ya más de tres siglos,
desde que los Congresos de Westfalia pusieron término a la guerra de Treinta
Años y establecieron un ordenamiento político en Europa que duró hasta la
revolución francesa y, en algunas de sus partes, hasta el tratado de Versalles.
Aparte de los Congresos citados, son dignos de mención en la historia de la
diplomacia clásica, el Congreso de Víena, que liquidó las guerras de la
revolución y del Imperio napoleónico; el Congreso de París (1856) que puso
término a la guerra de Crimea y fijó algunas reglas básicas de derecho
internacional en la guerra marítima; los Congresos de Berlín de 1878 y 1888
destinado el primero a tratar la "cuestión de Oriente" y a encarar el segundo la
distribución de áreas de influencia en la colonización africana; las dos
conferencias de La Haya de 1899 y de 1907, en que se legisló sobre guerra
terrestre y otros asuntos, etcétera. La diplomacia multilateral tuvo, pues,
derecho de ciudadanía en el contexto de la diplomacia clásica.
Es, sin embargo, indiscutible, que el gran auge de la diplomacia multilateral se produjo al término de la primera guerra mundial y culminó después del fin de la segunda con la creación de organismos internacionales de carácter mundial y regional, que generó una variante especial de diplomacia a la que suele llamar "diplomacia parlamentaria".
Sería erróneo suponer que la diplomacia multilateral es esencialmente
diferente de la diplomacia bilateral. El trato entre los Estados reconoce reglas
generales que son aplicables a cualquier tipo de diplomacia, porque se basan
en la naturaleza de las cosas y, especialmente en la de la relación
internacional. El predominio de la razón sobre las pasiones; la firmeza y la
mesura, la capacitación técnica de los agentes negociadores y todos los demás
requisitos de la diplomacia considerada en sentido lato, son también aplicables
a la diplomacia multilateral. Desde este punto de vista, conviene subrayar que
sólo hay una única diplomacia.
Pero si bien las diferencias entre la diplomacia multilateral y la diplomacia
bilateral son adjetivas, poseen bastante importancia como para que se
justifique el análisis de sus peculiaridades propias.
El incremento de la diplomacia es la expresión y, al mismo tiempo, el fruto
del desarrollo de las relaciones entre los Estados y de la creciente
interdependencia que existe entre ellos. Y aunque muchas veces las reuniones
internacionales terminen en fracasos, ese incremento es también una prueba
del fortalecimiento de la solidaridad entre las naciones.
Para los Estados de poderío reducido, la diplomacia multilateral ofrece la gran ventaja de contrarrestar parcialmente la diferencia que los separa de los más poderosos haciendo un frente común en los temas que afectan sus intereses vitales. Esto no es, por supuesto, posible cuando el pequeño debe enfrentarse a solas con el grande.
Otra ventaja de la diplomacia multilateral finca en que permite recoger el "consenso" de un grupo más o menos grande de países y, en ciertos casos, de toda la Comunidad internacional, respecto de asuntos de gran importancia. Las tendencias dominantes en la vida dé relación internacional
encuentran, así, un modo de manifestarse que la diplomacia bilateral no ofrece.
La diplomacia multilateral reclama de los representantes que la ejercen
algunas cualificaciones que la diplomacia bilateral no exige en igual medida.
Tal vez la principal de entre ellas sea la aptitud oratoria. El diplomático que
actúa en reuniones internacionales debe saber hablar en público. No se trata,
muy por el contrario, de que sea un orador retórico o "de barricada", pues ese
tipo de oratoria es considerada de mal gusto en las reuniones internacionales.
Se trata de que tenga fluidez de expresión, tanto para elaborar un discurso
escrito previamente, como para improvisar cuando las circunstancias lo exigen.
Huelga decir que esto último supone aplomo y sentido de la responsabilidad
pues cada palabra que se pronuncia compromete al país que habla por boca
de su representante.
Uno de los defectos más temidos de la oratoria diplomática es la longitud.
Durante las décadas del 50 y 60 los representantes de los países afroasiáticos
se disputaban en las Naciones Unidas el record de extensión en sus
intervenciones orales. El que obtuvo finalmente los dudosos lauros del triunfo
lo logró con un discurso que duró una semana en la Comisión Política de la
Asamblea General. Pero esa victoria no contribuyó ciertamente a fortalecer en
el debate la posición sustentada por el orador.
Aparte de apropiados dones oratorias, la diplomacia multilateral también
demanda una gran experiencia en el manejo de las técnicas parlamentarias,
pues la acción que se desarrolla en las conferencias y en los organismos
internacionales se asemeja mucho a la de los Parlamentos. La elaboración de
mociones y de proyectos de resolución, la labor persuasiva que debe cumplirse
entre bambalinas, la captación de apoyo para el logro de las mayorías
requeridas, la capacidad de dar a los propios puntos de vista una formulación
que no choque con los sentimientos dominantes, todo este conjunto de
procedimientos usuales en las reuniones internacionales tiene gran semejanza
con la técnica habitual de los Cuerpos Legislativos. Ello justifica que a la
diplomacia multilateral se la llame también "diplomacia parlamentaria".
J.- LOS DIPLOMÁTICOS Y SUS INSTRUCCIONES Tanto en la diplomacia multilateral como en la bilateral, los diplomáticos
tienen el derecho y el deber de formular observaciones a las instrucciones que
les son impartidas. Pueden, inclusive, objetarlas y proponer fórmulas
alternativas respecto de aquéllas que consideren inconvenientes. Los agentes
del Servicio Exterior no son meros "buzones de correspondencia", ni autómatas
que deben limitarse a repetir de viva voz lo que se les transmite por escrito. El
conocimiento de la realidad que se supone que tienen para actuar in situ, los
autoriza a sugerir a sus gobiernos las medidas o los pasos que estimen más
conducentes, para la mejor consecución de los objetivos trazados. Pueden,
también, proponer la modificación de textos cuya redacción les merezca
reparos.
Ello no obstante, una vez que el gobierno, a través de su órgano
competente, ha tomado una decisión final, los diplomáticos y todos cuantos
ejercen representaciones oficiales en el exterior deben ajustarse
escrupulosamente a ellas. Constituiría una falta gravísima el hecho de que un
agente del gobierno procediera de modo contrario a las instrucciones, las
alterara parcialmente, o aún, demorara su cumplimiento. Las
responsabilidades en que incurriría en tal caso el agente infiel o negligente, no
serían solamente administrativas, sino también, en el caso de daños graves
comprobados, penales.
Si bien la obligación de acatar y cumplir las instrucciones reza por igual en
el caso de la diplomacia multilateral y en el de la bilateral, la flexibilidad con
que pueden actuar los agentes, es mayor en el primer caso que en el
segundo. Ocurre muchas veces que el funcionario que lleva la palabra de su
gobierno en una reunión internacional carece de tiempo material para
consultar cada una de las modalidades o detalles de una negociación o de un
proyecto de resolución. A veces las situaciones se precipitan y resulta
indispensable pronunciarse. En tal caso, cuando el agente debe fijar por sí
mismo la posición del Estado al que representa, debe tener en cuenta muy
cuidadosamente el espíritu general de las instrucciones que le fueron
impartidas para adaptarlas al caso particular. Los representantes de
gobiernos en congresos o conferencias, no deben olvidar que no son
legisladores, para los cuales la responsabilidad hacia los mandantes es tenue
y vaga. Son agentes directos y dependientes de una autoridad superior, que
puede desautorizarlos y pedirles cuenta de su desempeño.
En síntesis, el representante de un país en el exterior - cualquiera sea la
índole de su representación- es un agente calificado de la posición de su
gobierno y debe gozar ante éste del crédito que surge de la confianza en él
depositada. Por otra parte, el funcionario debe hacer honor a esa confianza y
actuar con lealtad y con eficacia en el marco de sus instrucciones.
CAPÍTULO V
LOS PROCEDIMIENTOS DE LA POLITICA INTERNACIONAL
A.- GENERALIDADES
En el capítulo anterior nos hemos ocupado de los instrumentos de la
política internacional y, en particular, de la diplomacia, instrumento por
excelencia de las relaciones exteriores. En el presente capítulo
consideraremos los procedimientos más habitualmente empleados en ese
ámbito de la vida pública.
Puesto que - como ya hemos dicho- la diplomacia no es sólo una
herramienta sino también un conjunto de métodos, los procedimientos que
analizaremos a continuación se encuadran en su mayor parte en el marco de la
diplomacia. Pero conviene señalar que no todos los procedimientos de la
política internacional se desarrollan dentro de canales diplomáticos. Entre las
excepciones más destacadas, y que merecerán por ello un examen especial,
figuran la acción psicológica y la guerra.
Tal como sucede con otros aspectos de nuestra disciplina, algunos de los
procedimientos que se utilizan en la política internacional son iguales o
semejantes a los que se emplean en la política interna o aún en otras ramas de
la actividad humana. La negociación, por ejemplo, es cotidianamente usada
por los políticos y, en un sentido más lato, toda convivencia supone una
permanente negociación. Ello no obstante, los procedimientos de acción
internacional poseen rasgos propios que los distinguen de sus análogos en el
plano interno.
Muchos de los procedimientos internacionales están regidos por normas jurídicas. Tal es, entre otros, el caso de los tratados y de algunos de los procedimientos para la solución pacífica de los conflictos. Otros, en cambio, constituyen usos comúnmente aceptados y configuran lo que cabría llamar las "reglas de juego" de la política internacional. Aunque no
tienen obligatoriedad legal, su violación importaría menospreciar esa convivencia amistosa que es el complemento de la verdadera paz. Uno de los elementos que caracterizan a los procedimientos de acción internacional es su estabilidad. Los usos son hábitos de la vida social, y la característica primera de los hábitos (entendida la palabra en el sentido que le confiere la filosofía escolástica) es su fijeza. Los procedimientos internacionales, como todo lo humano, están sujetos a cambios. Pero estos cambios no son frecuentes, y cuando ocurren es porque también ha variado el conjunto de elementos básicos que integran la vida de relación internacional.
B.- LOS PROCEDIMIENTOS AMISTOSOS
La clasificación más difundida de los procedimientos de acción
internacional los divide en procedimientos amistosos y procedimientos no
amistosos. Los primeros son aquellos por los cuales los Estados se esfuerzan
por encontrar de común acuerdo una solución armónica de las dificultades que
los separan o por establecer fórmulas de cooperación en asuntos en que sus
intereses, total o parcialmente, coinciden. Los procedimientos no amistosos
son aquellos por los cuales los Estados procuran imponer sus propios criterios
mediante una acción de tipo unilateral. Los procedimientos no amistosos
pueden, a su vez, ser no violentos, cuando no implican el recurso a la fuerza
material y bélicos cuando implican el uso de ésta.
Los procedimientos amistosos de acción internacional son los más
frecuentes, puesto que ellos forman la trama diaria de la actividad de las
Cancillerías. Desde un punto de vista cuantitativo, las múltiples diferencias de
opinión o de intereses que diariamente surgen entre ellos son de importancia
secundaria y se resuelven fácilmente. En cambio, las situaciones que
determinan el empleo de procedimientos no amistosos tienen, en comparación
con las anteriores, carácter excepcional.
Los procedimientos amistosos pueden ser políticos o jurídicos. Los
primeros se usan indistintamente para acciones de cooperación o para
situaciones conflictivas. Los segundos se emplean más frecuentemente en
estas últimas.
C.- LA NEGOCIAClÓN
La negociación es el procedimiento por excelencia de acción internacional. Consiste en el conjunto de gestiones que dos o más Estados realizan para llegar a una acción común o para resolver amistosamente las diferencias surgidas entre ellos.
La negociación se realiza casi siempre por los canales diplomáticos. Estos
canales pueden ser, o bien la vía normal de las Cancillerías a través de sus
representantes, o bien el conducto directo de los Jefes de Estado o de gobierno
o bien, finalmente, el contacto a través de los organismos técnicos. Todo lo
dicho en el capítulo anterior respecto de las distintas formas de diplomacia es
aplicable a la negociación internacional.
En algunos casos muy aislados, los Estados han designado negociadores
ad hoc para que lleven la palabra de su país en el asunto que es materia de la
negociación. Se trataba de personas que no formaban parte de la Cancillería o
que ni siquiera investían funciones oficiales. Consideramos que, por regla
general, el procedimiento es desaconsejable, porque implica sacar una
cuestión de sus canales naturales y ponerla en manos no siempre idóneas para
sostener con eficacia y conocimiento de causa la defensa de los intereses de
su país.
La negociación es el más universal y más frecuente medio de acción
internacional. En tanto que otros procedimientos se aplican exclusivamente en
casos específicos de conflicto (como la mediación o el arbitraje), la negociación
es usada en todo género de situaciones.
La actividad diplomática es una permanente negociación. Aún en los
casos en que los conflictos internacionales se resuelvan por otras vías, para
que sea factible la utilización de éstas, debe preceder un acuerdo de
voluntades que sólo se logra por medio de la negociación.
Las condiciones para llevar adelante una negociación con buen éxito constituyen la clave de la actividad diplomática. Un Estado cuyos agentes no fueran buenos negociadores vería sus intereses seriamente comprometidos en la órbita internacional.
La primera condición que se requiere para entablar una negociación es
saber exactamente lo que quiere obtenerse de la contraparte. El Estado debe
fijarse con toda claridad sus objetivos y determinar, en cuanto sea posible, el
límite máximo de Ias concesiones que está dispuesto a efectuar. Para ello,
como es obvio, debe graduar sin demasiado margen de error la fuerza que
posee en cada caso para hacer prevalecer sus puntos de vista.
Puede ocurrir, en efecto, que un Estado no tenga muy en claro sus propios objetivos o no calibre con exactitud sus posibilidades de persuasión o de predominio. Así, cuando los jefes de gobierno de Francia y
Gran Bretaña concurrieron a la conferencia de Munich en septiembre de 1938,
no habían definido previamente una posición que les permitiera ponerse firmes
frente a las demandas alemanas. El resultado fue una capitulación que
deterioró considerablemente el prestigio de esas dos potencias y preparó el
camino para el estallido de la segunda guerra mundial.
No menos esencial que la claridad de ideas sobre la propia posición es el
conocimiento cabal, por lo menos la previsión razonable- de la que ha de
asumir la contraparte. La apreciación equivocada sobre el grado de firmeza
con que un adversario, en caso de conflicto grave, ha de sostener sus puntos
de vista, ha sido causa de muchas tragedias en la historia de la política
internacional. El emperador Guillermo II de Alemania estaba convencido de
que los ingleses no se moverían ante la violación de la neutralidad belga y
provocó con su error una guerra en dos frentes que fue el principal motivo de la
derrota de su país en la segunda guerra mundial.
La estimación correcta de la voluntad de compromiso que anima a la
contraparte es un don innato de los grandes estadistas y no se aprende en
los libros. Cuando el Presidente Kennedy decretó la cuarentena a Cuba en la
crisis de los "misiles" de octubre de 1962 corrió el riesgo de que la Unión
Soviética no cediera ante esa medida de fuerza y provocara así el estallido del
conflicto armado. Pero su instinto político le hizo prever que los rusos no
forzarían el bloqueo y logró, con su actitud, uno de los triunfos diplomáticos
más resonantes que un país haya obtenido en nuestra época.
El negociador no solamente debe estimar con precisión el grado de flexibilidad de la contraparte, sino que también debe comprender sus motivaciones. No siempre las actitudes intransigentes derivan de la soberbia
o de la mala voluntad, sino de estados emocionales que no es posible disipar si
no se los percibe y comprende. El negociador inteligente debe siempre tener
en cuenta este factor y estar dispuesto a facilitar fórmulas que permitan "salvar
la cara" del gobierno con el cual negocia. La incapacidad que el gobierno
norteamericano demostró en las tres primeras décadas del siglo para
comprender la irritación que causaba en América Latina su política
intervencionista, afectó en forma duradera las relaciones entre los Estados
Unidos y los países del sur del Continente, y sigue gravitando todavía hoy.
Condición capital para llevar a efecto con resultado favorable una
negociación, es la paciencia. El negociador (sea el gobierno o su agente) que
se irrita y pierde la paciencia lleva todas las de perder. Uno de los factores que
permitió la celebración del tratado de Letrán entre Italia y la Santa Sede fue la
inagotable paciencia de los negociadores que durante tres años, sin
apresurarse y sin perder la calma, trabajaron incansablemente para superar las
dificultades, aparentemente insuperables, que se oponían al logro de un pleno
acuerdo.
Es muy conveniente que el negociador establezca para sí una diferencia
entre aquellos puntos esenciales sobre los cuales no puede ceder y otros
accesorios en los que es permitido para él hacer concesiones. Esta disyunción
entre lo principal y lo secundario le permitirá ser firme y, a la vez, poner de
manifiesto, ese espíritu de compromiso sin el cual ningún acuerdo resulta
posible.
El negociador internacional no es un vulgar "mercachifle" pero hay
ocasiones en que no tiene más remedio que apelar a las tácticas habituales en
el trato comercial. Cuando el Secretario de Estado norteamericano Seward
estaba negociando con los rusos la compra de Alaska, advirtió que el gobierno
zarista estaba muy necesitado de dinero y profundamente ansioso por concluír
la operación. Seward, que estaba aún más interesado en el negocio que la
contraparte, simuló una supina indiferencia y le hizo saber a aquélla que su
gobierno no tenía urgencia alguna en llegar a un acuerdo sobre el tema. Los
rusos se atemorizaron ante la perspectiva de que la venta quedara sin efecto y
bajaron sus pretensiones a la suma de siete millones doscientos mil dólares.
Por ese ínfimo importe y gracias a la habilidad diplomática del estadista
norteamericano, los Estados Unidos se adueñaron de un territorio extenso y
que, con el andar de los años, adquirió excepcional valor estratégico.
Por elevada que sea su jerarquía, el negociador debe estar en permanente
contacto con su gobierno y mantenerlo continuamente informado sobre la
marcha de la negociación, pues resulta altamente inconveniente para su país y
para él mismo que sea desautorizado. El propio Zar de Rusia, a pesar de su
título oficial de "autócrata", se vio obligado a desconocer el tratado de Bjorko,
que había firmado a bordo de un yacht en el Mar Báltico con el Emperador de
Alemania, porque su gabinete le hizo ver que semejante acuerdo era
claramente incompatible con la alianza que Rusia tenía contraída con Francia.
Huelga decir que el episodio perjudicó considerablemente el prestigio de
Nicolás II, tanto en su país como en el exterior,
Este tipo de incidentes es hoy poco frecuente, en virtud de la rapidez de las
comunicaciones y de la facilidad con que los representantes diplomáticos y
otros agentes autorizados a negociar pueden mantener contacto con sus
gobiernos. Por cable o por teléfono las instrucciones pueden ser obtenidas al
instante, y ello, al propio tiempo que restringe la libertad del agente y el margen
de discrecionalidad de que dispone, lo exime de la responsabilidad de adoptar
decisiones importantes por cuenta propia.
Lo mismo que ocurre en las contiendas deportivas, la sede de la
negociación gravita sobre su desarrollo y resultados. El país donde la
negociación tiene lugar está en ventaja respecto de los demás, y ello no
solamente por razones psicológicas, sino también porque el negociador que
tiene al alcance de la mano todos los elementos necesarios para su actuación y
que está en contacto personal y cotidiano con sus mandantes, posee una
indiscutible ventaja sobre aquel que está alejado de sus fuentes y que debe
comunicarse con su gobierno a la distancia. Por este motivo, la determinación
de la sede de la negociación suele ser causa de divergencias, y no es raro que
se elija a un país no directamente involucrado en el asunto en discusión para
celebrar en él las tratativas. Se recordará, en ese sentido, la laboriosa
discusión que precedió a las negociaciones sobre la paz en Vietnam hasta que,
finalmente, París fue elegida como sede de la conferencia. Ésta es también la
razón por la cual se han realizado tantas reuniones y conferencias
internacionales en Suiza, La neutralidad de la Confederación Helvética, no
menos que la conveniente ubicación geográfica, han hecho de Suiza el país
ideal para la realización de reuniones internacionales.
Otra fórmula para evitar que una de las partes en una negociación
internacional resulte perjudicada por el problema de la sede consiste en
alternar las reuniones, celebrándolas de modo fragmentado en uno y otro de
los Estados que negocian. Las negociaciones entre la Argentina y Chile sobre
las cuestiones de límites planteadas entre ambos países en el extremo sur
tuvieron lugar, durante el año 1977, alternativamente en las respectivas
capitales.
La negociación internacional puede versar sobre los temas más dispares,
desde los más trascendentes hasta los más baladíes. Pero en todos los casos,
las pautas que acabamos de indicar constituyen, entre otras, elementos que
deben ser tenidos en cuenta por quienes tienen a su cargo la delicada tarea de
representar a sus países frente a las potencias extranjeras, en asuntos en que
está en juego algún asunto de interés nacional.
D.- LOS TRATADOS
Cuando la negociación internacional llega a buen término y cuando versa
sobre materias de cierta importancia, lo normal es que se concrete en algún
tipo de acuerdo permanente. Para designar estos acuerdos hemos empleado
la palabra "tratados", aunque esta expresión se usa también en sentido
específico, porque es la que tiene más vigencia en el lenguaje corriente y
porque también se la suele utilizar en sentido genérico. La Convención de
Viena de 1969 sobre derecho de los tratados, dice que "se entiende por tratado un acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por el derecho internacional ya conste en un documento único o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera sea su denominación particular". Dicho en términos todavía más simples, los tratados consisten en
acuerdos de voluntad entre dos o más Estados que generan derechos y
obligaciones para las partes que los celebran. Dentro de esta definición, como
lo señala la Convención de Viena, entran los numerosos tipos de acuerdo que
reconoce la doctrina y la práctica internacionales.
El estudio de los tratados como fuentes de derecho es de naturaleza
jurídica y no política, y escapa, por tanto, a los propósitos del presente trabajo.
En tal virtud, nos limitaremos a analizarlos en su aspecto político y como
corolario frecuente de las negociaciones internacionales.
El pilar fundamental sobre el que descansa la buena armonía internacional
es el principio pacta sunt servanda: los pactos deben ser cumplidos. No podría
haber concordia, ni paz entre las naciones, sí la falta de respeto por la palabra
empeñada se convirtiera en norma habitual. Una vez más debemos recordar, a este respecto, que las relaciones internacionales se fundan en la confianza y que ello se debe a que no existiendo una autoridad superior a los Estados que imponga coercitivamente la observancia de sus compromisos, los acuerdos de voluntad dependen de la buena fe con que los contratantes los cumplen.
Sobre la base de la interpretación literal de un texto célebre, y sin duda
objetable, de Maquiavelo, algunos políticos y autores de la escuela "realista",
afirman que la observancia de los tratados debe subordinarse al interés
nacional de los Estados pactantes. Cuando el incumplimiento de un compromiso lesiona ese interés, los Estados deben considerarse en libertad para desconocerlo.
Esta tesis, como la mayoría de las que propugna la susodicha escuela, no
solamente constituye una flagrante violación de la moral y del derecho natural,
sino que también importa un gravísimo error en el campo estrictamente político.
Cuando un Estado basa su conducta internacional en el menosprecio de sus
compromisos experimenta un desconcepto, semejante al del mal pagador en la
esfera de las actividades privadas. No importa que en el plano internacional no
exista un tribunal que lo obligue a cumplir con sus compromisos. La sanción
puede no ser tan ejecutiva y aplicarse con retraso, pero no por ello es menos
efectiva.
El deber y la conveniencia de cumplir los compromisos internacionales impone a los Estados la necesidad de ser muy cuidadosos en la concertación de sus acuerdos. Un Estado que firma un tratado inconveniente por error o por dolo de sus funcionarios signatarios, no puede invocar esas causas para desconocer los acuerdos suscriptos. Tampoco es válido alegar la presión moral provocada por la
amenaza del uso de la fuerza como justificativo para repudiarlos. Los tratados
no son meras "tiras de papel" como dijera en infortunada frase Bethmann-
Hollweg, y quien los firma debe atenerse a las consecuencias.
Hay, sin embargo, una circunstancia en la cual los acuerdos internacionales pierden vigor. Es cuando varían fundamentalmente las condiciones dentro de las cuales fueron suscriptos. Se aplica, en tales casos, la llamada cláusula rebus sic stantibus.
En virtud de las razones arriba expuestas, la aplicación de la cláusula rebus
sic stantibus es de carácter restrictivo. Sólo puede ser invocada cuando desaparece o se altera sustancialmente el objeto principal acerca del cual el acuerdo versó o cuando la alteración del estado de cosas fáctico o jurídico existente al tiempo del acuerdo, vuelven su aplicación materialmente imposible o gravemente lesiva para una de las partes.
También es de aplicación la cláusula cuando, en virtud de circunstancias nuevas, el tratado otorgara a una de las partes ventajas excesivas que no habían sido previstas al momento de su concertación. Según se ha dicho, dentro de la denominación genérica de tratados caben
varias figuras de acuerdos internacionales. Así, los tratados propiamente
dichos son acuerdos formales y solemnes, como por ejemplo un tratado de
límites o un tratado de paz. Las convenciones son acuerdos multilaterales sobre temas específicos. Los pactos son acuerdos de colaboración política o militar. Los modus vivendi son acuerdos que reconocen un estado de cosas existente sin comprometer la posición de principio de las partes contratantes. Los protocolos son instrumentos escritos que formalizan acuerdos celebrados en forma verbal. Las notas reversales son acuerdos que constan en comunicaciones de Cancillería a Cancillería y en las cuales se consigna la materia del compromiso. Las declaraciones conjuntas son expresiones comunes de anhelo que carecen de obligatoriedad jurídica pero que comprometen moralmente al Estado que las suscribe.
Hasta la revolución francesa el número de tratados suscriptos entre los
Estados fue comparativamente escaso y se limitaba en general, a los tratados
de paz. Después del Congreso de Viena se inició una época en que
proliferaron los acuerdos de toda índole, siendo más de diez mil los que fueron
suscriptos en el siglo y medio transcurrido desde entonces. Es verdad que se
ha abusado bastante de la facultad de celebrar tratados, con el resultado de
que tal vez la mayor parte de ellos caen en desuso y no son observados por las
partes. Esto no contribuye, por cierto, a fortalecer el respeto que deben inspirar
los compromisos contraídos.
E.- SOLUCIONES PACÍFlCAS CON INTERVENCIÓN DE TERCEROS
Cuando los Estados no pueden solucionar sus dificultades por la vía directa de la negociación y llegar, como consecuencia de ella, a acuerdos que les pongan término, suelen recurrir a la intervención de terceros. Huelga decir que, en el estado actual de las relaciones entre los Estados y de
la vigencia que conserva el principio de soberanía, ese sometimiento a la
decisión de terceros es siempre voluntaria y aun en los casos en que reviste
apariencia compulsiva, la compulsión deriva de un acto previo de voluntad del
Estado que ha aceptado de antemano la sumisión obligatoria de sus conflictos
con otro u otros Estados.
La intervención de terceros como medio para resolver los conflictos
internacionales puede revestir diversas formas. Los analizaremos a
continuación, del modo sucinto que corresponde a una obra cuyo objeto
específico es la política y no el derecho internacional.
1.- Los buenos oficios y la mediación
La característica común de estos dos procedimientos consiste en que, al
menos oficialmente, la intervención de terceros es espontánea y no resulta de un pedido formal de las partes en conflicto. Ello no obstante, lo más
frecuente es que, de hecho, al ofrecimiento formal haya precedido alguna
gestión privada u oficiosa de los dos contendientes, o de uno de ellos, para
procurar esa intervención. En cuanto a las características diferenciales son las
siguientes:
Los buenos oficios consisten en gestiones realizadas por terceros países, terceras personas u organizaciones internacionales, para actuar como intermediarios en la procura de soluciones amistosas para los diferendos que separan a las partes en conflicto.
Los países oferentes de buenos oficios no proponen formalmente
soluciones sino que se limitan a servir de intermediarios para que las Partes
encuentren la solución. A lo sumo, pueden limitarse a sugerir de manera
extraoficial fórmulas de arreglo.
Cuando el conflicto fronterizo entre el Ecuador y el Perú se agudizó, en
1941, la Argentina, el Brasil, Chile y los Estados Unidos ofrecieron sus buenos
oficios. Si bien los cuatro países nombrados insistieron en mantenerse en
carácter de oferentes, su propia actuación, no menos que el tácito
consentimiento de los antagonistas, fue transformándolos gradualmente en
mediadores. En tal virtud, propusieron concretamente a las partes una fórmula
de arreglo concebida por el Canciller brasileño Osvaldo Aranha, que constituyó
el llamado protocolo de Río de Janeiro suscripto el 29 de enero de 1942.
En cuanto a la mediación, se diferencia de los buenos oficios en que la intervención de los terceros países, entidades o personas es más activa e incluye la propuesta de fórmulas concretas de solución. La
mediación puede, eventualmente, limitarse a procurar el cese de hostilidades
dejando librado a la negociación directa entre las partes la concertación de los
acuerdos de paz. Así, en 1905 el Presidente de los Estados Unidos, Teodoro
Roosevelt, medió entre Japón y Rusia para lograr el cese del fuego y el
comienzo de las tratativas de paz. Esta se concertó en la localidad
norteamericana de Portsmouth, pero a ellas (las tratativas) fue ajeno el país
mediador. En 1914 Argentina, Brasil y Chile mediaron exitosamente en el
conflicto que dividió a México (entonces agitado por una guerra civil) de los
Estados Unidos. En un tratado suscripto en 1976 entre Honduras y El
Salvador, las partes acordaron someter sus diferencias a la mediación de un
jurista hispanoamericano.
Una mediación tan famosa, como discutida, en la historia de las relaciones
diplomáticas de América del Sur fue la de Gran Bretaña entre la Confederación
Argentina y el Imperio del Brasil, como consecuencia de la guerra que existía
entre ambos países por la que es hoy la República Oriental del Uruguay. En el
plano de la lucha armada los resultados habían sido favorables a la
Confederación, y después de la batalla de ltuzaingó (1827), sus ejércitos
habían entrado en el territorio de Río Grande del Sur. Pero, lo mismo que
antes había ocurrido entre españoles y portugueses, la diplomacia modificó la
decisión de las armas, para lo cual fue decisiva la acción del gobierno británico.
La antigua "Provincia Oriental" (que en 1825 había expresado su voluntad de
integrar las Provincias Unidas del Río de la Plata) fue erigida en Estado
independiente. Cualquiera haya sido el juicio que mereció la mediación
británica, esa independencia ha sido celosamente reconocida y respetada por
los antiguos beligerantes.
Una variación menos usada de la mediación se denomina "conciliación". La conciliación consiste en un procedimiento según el cual la cuestión en litigio es referida a una comisión de personas que, después de escuchar a las partes y elucidar los hechos, presentan a los pretendientes un informe y formulan, propuestas para la solución del
conflicto. La conciliación se diferencia de la mediación en que este último
procedimiento la misión de los terceros se limita a procurar que las partes se
pongan de acuerdo para negociar ellas mismas el acuerdo. Pero en ninguno de los dos sistemas, las propuestas formuladas tienen fuerza coactiva para las partes. 2.- El arbitraje De todas las soluciones pacíficas con intervención de terceros, el arbitraje es, sin duda, la más antigua, la más prestigiosa y la más usada. Según el criterio ya enunciado, sólo nos referiremos aquí a sus rasgos más
esenciales desde el punto de vista de su connotación política.
Es de la esencia del arbitraje que las partes en litigio refieran la solución de sus dificultades a un tercero ajeno a la disputa. Este tercero puede ser
un Jefe de Estado o personalidad destacada o bien, un tribunal arbitral.
Los litigantes pueden apelar al arbitraje ya sea en virtud de un tratado
general de arbitraje previamente suscripto y que los obliga por decisión propia
a apelar a ese procedimiento, o bien a un acuerdo especial concertado como
consecuencia del conflicto.
Tanto los poderes del árbitro como la materia sobre la cual debe versar el laudo y otros aspectos secundarios vinculados al asunto, están establecidos
en un instrumento llamado "compromiso arbitral". En él, las Partes pueden
determinar las normas del derecho internacional que deben aplicar los árbitros
para el caso concreto, e incluso pueden determinar que su fallo se fundamente
en la equidad. ( Solo pueden fallar los árbitros por equidad si las Partes así lo
autorizan). También es facultativo para las partes dar o no al árbitro un plazo
para pronunciar el laudo.
El laudo arbitral suele ser precedido de considerandos sobre los cuales se fundamenta la sentencia. Ellos, sin embargo, no integran la
sentencia misma y sólo tienen un valor accesorio como interpretación de las
intenciones y fundamentos en que se ha apoyado el juez para efectuar su
pronunciamiento.
En todos los casos el laudo arbitral es obligatorio para las partes. No
sólo lo es por aplicación de la norma pacta sunt servanda que es la piedra
angular sobre la que reposa toda la vida de relación entre los Estados sino
porque en el caso de las sentencias arbitrales esa obligatoriedad está revestida de peculiaridades que le otorgan particular fuerza. En efecto, las
partes que someten sus divergencias a un tercero y se comprometen de antemano a acatar su decisión, asumen un riesgo calculado, corren ambas un albur o, dicho en otros términos, aceptan la posibilidad de perder. Aquí, por tanto, y más todavía si se refiere al cumplimiento de los
tratados en general, no sólo está en juego un principio jurídico, sino también
una regia de decoro y de conducta moral.
En algunas circunstancias excepcionales es posible alegar la nulidad del laudo arbitral. La generalidad de la doctrina limita esos casos a dos: la
actuación de los árbitros ultra vires y la corrupción de los árbitros. En cuanto al
primer caso, el exceso de poderes sobre los que les fueron conferidos, se
puede manifestar de dos maneras: o bien fallando sobre cosas que no les
fueron sometidas a consideración, o bien aplicando criterios jurídicos distintos
de los que fueron convenidos por las partes en el compromiso arbitral, por
ejemplo, fallando conforme a equidad cuando se estableció que se fallara
conforme a derecho.
En cuanto a la corrupción de los árbitros, si bien se trata de una hipótesis
puramente teórica, no es totalmente imposible, pero debe ser debida y
concluyentemente comprobada. En todos los casos las alegaciones de nulidad
deben ser interpretadas con criterio restrictivo, pues de lo contrario, muy pocos
serían los laudos que no fueran objetables.
La invocación a los intereses vitales de la nación para invalidar un
laudo arbitral no es legítima, pues el Estado que contrata debe tener muy en
cuenta, cuando sus agentes firman a su nombre el compromiso arbitral, lo que
está en juego, y sopesar seriamente lo que puede y lo que no puede ser
sometido a juicio. Por eso el gobierno que resuelve someter un asunto litigioso
al arbitraje (sobre todo si se trata de cuestiones territoriales) debe tener muy
en cuenta esa consideración.
Para concluir con este tema, diremos que el arbitraje ha sido uno de los
más nobles y eficaces instrumentos para la solución pacífica de los conflictos
internacionales. Gracias a él ha sido posible evitar muchas guerras y, en
general, las decisiones tomadas por los árbitros han sido justas y equitativas.
En América Latina, particularmente, el arbitraje ha permitido resolver muchos
de los intrincados problemas territoriales y de límites, producidos con el
surgimiento de las antiguas posesiones de España y Portugal a la vida
independiente.
3.- La justicia internacional
La Justicia Internacional se diferencia del arbitraje en que los jueces no son
elegidos ad hoc por las Partes, sino que el tribunal es un órgano internacional
permanente que existe con anterioridad a la decisión de los litigantes de
someter el caso a su jurisdicción.
El órgano más importante de justicia internacional es la Corte Internacional de Justicia. Este órgano fue creado por la Carta de las
Naciones Unidas en reemplazo de la Corte Suprema de justicia Internacional
que surgió como consecuencia del tratado de Versalles y de la creación de la
Sociedad de las Naciones. El Estatuto de la Corte Internacional de Justicia es
prácticamente igual al de su antecesora, con la diferencia de que la entidad
más reciente está incorporada a la Carta de las Naciones Unidas, en tanto que
el de la Corte Suprema de Justicia Internacional formaba un instrumento
separado del Pacto de la S.D.N. El aparato burocrático de ambos organismos
es el mismo y también lo es su sede, la ciudad de La Haya.
Las dos Cortes Internacionales han prestado innegables servicios a la
causa de la paz, y los eminentes juristas que han integrado el alto tribunal han
contribuido a fortalecer su prestigio. Lamentablemente, los problemas más
importantes que dividen a los Estados no han sido sometidos a la Corte, no
sólo, y desde luego, los de naturaleza puramente política, sino también muchos
conflictos de índole jurídica que hubieran sido perfectamente solucionables por
esa vía. Por otra parte, la Corte ha tendido, en general, a evitar los
pronunciamientos de naturaleza política y a eludir definiciones que pudieran
atribuirse a parcialidad. Este apoliticismo que ha querido mantener la Corte tal
vez haya sido, en algunos casos, llevado demasiado lejos y ha afectado el
vigor de algunos de sus fallos. Así, en el famoso caso de Haya de la Torre
sobre asilo diplomático, pareció evidente el deseo del tribunal de emitir una
sentencia que, sin vulnerar normas evidentes de derecho Internacional, no
diera por entero la razón a una sola de las partes. Esto, como es natural,
afectó la fuerza de su pronunciamiento jurídico.
Los ensayos efectuados para establecer por acuerdos previos la
jurisdicción compulsiva de los tribunales de justicia internacional han resultado,
hasta ahora, casi totalmente negativos. Tan sólo en el ámbito regional y en
una esfera muy restringida de materias, esa jurisdicción ha podido ser
implantada. Los dos ejemplos que pueden ser citados son el de la Corte de la
Comunidad Europea y el de la Corte de la Organización de Estados
Centroamericanos. Pero en este último caso la aplicación del principio de
compulsividad ha sido más nominal que real.
La Corte Internacional de Justicia puede actuar en casos contenciosos y
también puede emitir opiniones consultivas. En el primer supuesto, sus fallos
son obligatorios para las partes en litigio, pues tienen la misma eficacia
coactiva que la de cualquier tribunal arbitral corriente. En el segundo, las
opiniones emitidas por el tribunal no obligan a quienes le han sometido la
consulta, pero representan un punto de vista valioso para la solución de los
conflictos en virtud de la autoridad científica y moral del organismo que emite
opinión.
4.- Los Organismos Internacionales
La forma más habitual a que hoy se recurre para resolver los conflictos con intervención de terceros, consiste en la actuación de los
organismos internacionales que tienen entre sus objetivos el de asegurar la paz y las buenas relaciones entre los Estados. Esta actuación está
aceptada por los Estados miembros desde el momento en que ratificaron los
instrumentos constitutivos de las entidades. Pero los organismos
internacionales están, también, facultados para actuar aún en el supuesto de
que algunos de los contendientes en un conflicto internacional no sea parte de
dicho organismo.( NN.UU.).
En este caso, como es obvio, los países no están obligados a acatar las
decisiones de los organismos actuantes, pero son pasibles de sanciones si
realizan actos que pongan en peligro la paz.
F.- LA CONSULTA
En sentido lato, la consulta consiste en el intercambio de puntos de vista entre dos o más Estados sobre asuntos de interés común. Por
medio de esos intercambios cada Estado da a conocer su posición y toma
conocimiento de la de aquellos con los cuales la consulta se celebra.
En ese sentido amplio, la consulta es un procedimiento tan antiguo como la
negociación. Pero su forma institucionalizada tiene origen reciente y es una
creación de la comunidad americana.
El procedimiento de consulta representa un aporte muy valioso de los
países de América al desenvolvimiento armónico de las relaciones
internacionales. Fortalece el sentimiento de igualdad y de cooperación de los países que a través de él manifiestan su recíproco respeto. Es,
además, un método eficaz para coordinar la acción conjunta y para proseguir coordinadamente las metas comunes. La consulta excluye la coacción moral de las mayorías sobre las minorías, o sobre los países aislados. Pero facilita la transmisión de informaciones útiles en cuya virtud aquellos Estados que disienten con los demás por falta de adecuado conocimiento del asunto en debate, pueden ilustrarse mejor y
adherir, si así lo desean, al sentir dominante. Ello no obstante, cuando
algunos países americanos han creído inevitable mantener su posición
disidente, nada les ha impedido hacerlo. Así, en la conferencia de Punta del
Este celebrada en diciembre de 1961, seis países americanos votaron contra la
exclusión del régimen cubano de las reuniones de la OEA, decidida por la
mayoría.
El procedimiento de consulta ha sido también incorporado a algunos
acuerdos de carácter bilateral celebrados entre países americanos. Así por
ejemplo, se encuentra consagrado por el protocolo firmado en 1961 entre
Argentina y Brasil, como resultado de la conferencia celebrada en Uruguayana
entre los jefes de Estado de ambos países.
G.- LOS PROCEDIMIENTOS NO AMISTOSOS
Cuando los Estados no consideran posible o eficaz resolver un conflicto por
vías amistosas y cuando se sienten con fuerza suficiente para imponer su
voluntad a la contraparte, suelen apelar a los medios no amistosos. Por ellos
se procura que el conflicto quede resuelto según el criterio de una de las
partes, con prescindencia del sentir de la otra.
Los procedimientos no amistosos pueden ser de carácter violento o de carácter no violento, según se recurra o no al uso de las Fuerzas Armadas. Algunos autores hablan de procedimientos "pacíficos" para referirse
a los que el autor, Mario Amadeo, ha calificado de "no violentos", pero no juzga
que esa expresión sea apropiada, porque aun cuando un procedimiento no
amistoso excluya el empleo de medios bélicos, difícilmente podría ser calificado
de pacífico.
Los procedimientos no violentos se denominan también métodos coercitivos y forman una variada gama de medidas de presión material o moral. En cuanto a los métodos violentos, que suponen el uso de la fuerza armada, son dos: la intervención y la guerra.
Los procedimientos no amistosos pueden ser usados por los países en
forma individual o adoptados en virtud de decisiones emanadas de los
organismos internacionales. En este último caso, revisten el carácter de
sanciones y tienen por objeto castigar a un país que ha cometido alguna
infracción grave contra los derechos de los demás Estados.
En el estado presente de las relaciones internacionales, el empleo individual de medios no amistosos por parte de un Estado en caso de diferendo sería contrario a la letra y al espíritu de los instrumentos que crean las organizaciones internacionales. Pero a pesar de ello, se dan en el
momento actual situaciones en las cuales algunos Estados mantienen
conflictos armados y adoptan otros géneros de acción coercitiva. Varios de los
enfrentamientos más graves de nuestro tiempo no fueron llevados a la
consideración de las Naciones Unidas.
Los procedimientos no amistosos más conocidos que no incluyen el uso de fuerza armada son el "boycott", las represalias, la retorsión, la ruptura de relaciones, el bloqueo y el cierre de las fronteras.
H.- LA ACClÓN SICOLÓGlCA
En la era de la política internacional clásica, cuando la opinión pública era
un factor apenas computable en las decisiones de política exterior, los
gobiernos no se preocupaban mayormente de influir sobre los sentimientos
populares. Los gobiernos de la revolución francesa procuraron dirigirse a los
pueblos por encima de sus reyes y de sus príncipes, pero el retorno a las
normas tradicionales de acción diplomática, luego de la caída de Napoleón,
volvió a dejar en la penumbra ese factor, considerado inconveniente y nocivo
por los políticos de la escuela clásica. Recién en 1914 se renueva el intento de
utilizar la acción psicológica como medio de operar en la política internacional.
En principio, la acción psicológica no podría ser considerada como un
procedimiento no amistoso, sino "neutro". En cuanto se circunscriba a la
propaganda, es decir, a la presentación favorable de la propia posición, no
connota hostilidad. Pero de hecho ocurre que, al menos implícitamente, la
exaltación de los propios valores raramente se hace sin una correlativa
depreciación de los valores ajenos. Por eso, parece adecuado incluir este
modo de acción internacional entre los procedimientos no amistosos. La
aclaración que ahora formulamos deja a salvo, nos parece, las reservas que
podrían oponerse a esta clasificación.
La primera característica de la acción psicológica como procedimiento de acción internacional es que no está dirigida a operar directamente sobre los gobiernos sino sobre los gobernados. Por ello
está al margen de la diplomacia, que dice siempre relación de gobierno a
gobierno. El influjo de la acción psicológica sobre los gobiernos es indirecta y se produce a través de la presión que se espera obtener por parte de la opinión pública de los países extranjeros sobre sus respectivas autoridades.
Como sinónimo de la acción psicológica es frecuente que se use la
palabra "propaganda". Indudablemente la propaganda es una de las armas -
acaso la más antigua y difundida- de la acción psicológica. Pero estas dos expresiones no son idénticas y no deben, por tanto, ser confundidas. La propaganda consiste en el conjunto de actos mediante los cuales se procura presentar de manera favorable ante la opinión pública la propia posición. La acción psicológica engloba la propaganda pero tiene un alcance
más amplio. No solamente incluye la presentación favorable de la propia
posición sino también la presentación adversa de la posición ajena.
Analizaremos por separado estos dos aspectos de la acción psicológica.
1.- La propaganda
La palabra "propaganda" es el gerundio latino del verbo propagar y quiere
decir literalmente "las cosas que deben ser propagadas (o difundidas). En su
acepción moderna fue usada por primera vez en 1622 cuando el Papa Urbano
Vlll creó la Sagrada Congregación de Propaganda Fide para promover, por
medio de las Misiones, la conversión de los pueblos que no habían abrazado el
Cristianismo.
El auge de la propaganda no hace sino registrar uno de los grandes
descubrimientos de la edad moderna: la importancia de los hechos sociales y la diferencia específica entre lo social y lo individual. Por eso la
propaganda es uno de los hechos más importantes de la vida contemporánea y
su aplicación no se restringe, por cierto, al campo político. Es uno de los
factores básicos del comercio y se emplea en casi todos los órdenes de la
actividad humana.
Es un hecho indiscutido, desde que lo enunciara Aristóteles, que la
sociedad se rige por leyes propias y que no es la suma aritmética de sus
componentes. De ahí que la propaganda no se dirige al conjunto, es decir, al
ente social. Por lo que a nuestro tema concierne, la propaganda es hoy uno de los elementos básicos de la acción internacional de los Estados y reviste para éstos tanta, o mayor importancia, que la labor que se realiza a través de los canales clásicos. Hay países que gastan más dinero en
propaganda del que insumen en el mantenimiento de su servicio exterior.
La propaganda se propone objetivos y se vale de técnicas. Los objetivos de la propaganda son fijados por los gobiernos y corresponden, en líneas generales, a los objetivos de la política exterior de cada Estado. Las
técnicas se asemejan, con las debidas variantes, a las técnicas de la
propaganda en la actividad privada.
Palmer y Porter enumeran cuatro formas principales que asumen las técnicas de propaganda: a) métodos de presentación, b) técnicas para atraer atención; c) sistemas para lograr respuestas; d) métodos para obtener aceptación.
a.- La presentación consiste en la exhibición del caso de la manera más
favorable posible. Debe poner máximo énfasis en los aspectos susceptibles de
conquistar simpatía y en omitir cuidadosamente todos aquellos que puedan
provocar aversión. La propaganda a veces dice la verdad, pero casi nunca
dice toda la verdad.
b.- Llamar la atención equivale a despertar interés. La propaganda es
ineficaz cuando no apela a pasiones o convicciones que preexisten en el ánimo
de la gente a la cual va dirigida. Las campañas radiales de los países
comunistas en los países subdesarrollados son más eficaces que las de las
potencias occidentales porque mientras éstas apelan preponderantemente a
principios abstractos que los pueblos no sienten como propios, la propaganda
comunista explota el resentimiento que la miseria provoca en los desposeídos.
c.- Provocar respuesta significa tener eco y suscitar reacción. A veces
es preferible, para el buen éxito de una propaganda, que la reacción inicial sea
desfavorable a que no haya reacción alguna. La mayoría del pueblo austríaco
recibió del mal grado, al comienzo, la propaganda pangermanista del gobierno
nacionalsocialista de Alemania. Pero a la larga, las polémicas internas que esa
propaganda suscitó resultaron útiles para el propósito que con ella se
perseguía de tal manera que, pasados algunos años, el anchluss tuvo pleno
respaldo popular.
d.- Finalmente, la propaganda debe ganar aceptación pues éste es, a la
postre, su principal objetivo. El arte de lograr esa aceptación consiste en la
capacidad del propagandista para convencer a aquéllos a quienes la
propaganda va dirigida de que él es, en verdad, quien la expresa y la
representa. Por eso no hay mejor propaganda que la que hacen quienes están
genuinamente compenetrados con las cosas que predican.
Hemos señalado las precedentes técnicas porque poseen valor didáctico y
describen con claridad el proceso propagandístico. Pero en última instancia, la
fuerza y la eficacia de la propaganda dependen de elementos imponderables.
El vigor de la expresión, la simplicidad elemental de las consignas, la fuerza de las pasiones que se sea capaz de despertar no son elementos susceptibles de clasificación racional. Para decirlo con una expresión en
boga, requieren "carisma" y - hay que admitirlo- una cierta dosis de
desaprensión. El propagandista (sea en el plano interno como en el
internacional) tiene que tener algo de charlatán y de demagogo y es por eso
que los severos políticos de la diplomacia clásica tenían verdadero horror a
remover el Aqueronte de las pasiones populares. Pero la dura realidad actual
exige a todos los Estados hacerlo en alguna medida so pena de verse
postergados ,o, inclusive, de perecer.
2.- La guerra psicológica
La propaganda en sí misma exalta los propios valores y no se ocupa de los
ajenos. En la vida comercial sería contrario a la ética que rige esa actividad
todo acto publicitario destinado a denigrar directamente a "la competencia".
La acción psicológica en el plano internacional no se fija a sí misma esos
límites. Cuando las relaciones entre los Estados son tensas, se considera lícito
denigrar al contendiente y depreciar los valores que encama. Se está entonces
en presencia de la guerra psicológica.
La guerra psicológica es un invento del siglo XX. Hasta la guerra de 1914,
la hostilidad de un Estado respecto de otro u otros sólo se manifestaba por
medio de notas de Cancillería o, a lo sumo, por boca de los parlamentos en las
asambleas legislativas. Fueron excepción en su tiempo, excepción que
confirmó la regla, las dos grandes campañas populares que desató Gladstone
en Inglaterra durante el siglo pasado contra regímenes políticos extranjeros. La
primera, en 1851, contra los Borbones de Nápoles, por la opresión que ejercían
sobre sus enemigos políticos y la segunda, en 1879, contra el gobierno del
Sultán de Turquía por la matanza de cristianos que el gobierno turco ordenaba
o toleraba en sus dominios.
La aparición del elemento ideológico en los enfrentamientos internacionales
fue factor decisivo para la exacerbación de la guerra psicológica. Los
comunistas iniciaron la agresión verbal contra las potencias "capitalistas",
seguidos más tarde por los países fascistas. Por su parte, las democracias
occidentales no se quedaron atrás y montaron un aparato de difusión destinado
a contrarrestar la acción de sus adversarios. La iniciación de la guerra fría
marcó el apogeo de la acción agresiva en el plano de la publicidad. "El dominio
sobre las mentes" exigía desconceptuar a los posibles rivales.
La acción psicológica en su doble vertiente, afirmativa y negativa de
valores, usa como una de sus armas favoritas el slogan, es decir, una fórmula
sintética planteada en términos de consigna. Pero el slogan es todavía más
operante como instrumento de ataque, que como elemento de apología.
La tendencia de la política internacional contemporánea a usar los slogans
como lenguaje corriente es un ejemplo de degradación, ciertamente repulsiva,
de las formas y del estilo de las relaciones entre los Estados. No está, desde
luego, prohibido creer que algunas veces los slogans expresen verdades y
produzcan efectos positivos. Pero en la mayoría de los casos la simplificación
violenta que comportan promueve la mendacidad, porque rara vez la realidad
es tan elemental y tan unilateral como el slogan la presenta.
Podría parecer que se ha deslizado una contradicción entre dos
afirmaciones previamente hechas aquí. Hemos dicho, por una parte, que la
propaganda más eficaz es la de aquéllos que crean sinceramente lo que
predican. Y hemos sostenido luego que la simplificación a que obliga la acción
psicológica es una fuente potencial de mentiras.
Esa contradicción es sólo aparente pues es posible estar profunda e
íntimamente convencido de una doctrina errónea o creer que es realidad lo que
sólo pertenece al dominio de la fantasía. Ningún fanatismo político miente del
todo. Ve una sola cara de la verdad y confunde a la parte con el todo.
La guerra psicológica más todavía que las diferencias de ideología o los
choques de intereses o las pujas por el poder, es instrumento preparatorio de
los enfrentamientos bélicos. Es posible llegar a compromisos cuando se puede
distribuir los bienes o repartir el poderío. Pero el odio es un sentimiento
indivisible y total en el que no hay parvedad de materia. En ese sentido, la
guerra psicológica es causa de enconos pero es también efecto de ellos.
Traduce la irreconciliable e inevitable división que separa a los hombres de hoy
en sus concepciones del mundo y en sus sistemas de vida. Por eso, todo
apaciguamiento que se logre en la formulación de esas concepciones no podrá
ser sino parcial y transitorio. Como Berdiaeff lo anunciara proféticamente hace
cincuenta años, hemos entrado en una "nueva Edad Media" en la que las
creencias y las doctrinas han vuelto a ocupar un lugar preeminente en las
preocupaciones humanas.
I.- LOS MÉTODOS COERCITIVOS
Los métodos coercitivos son aquellos actos mediante los cuales los Estados procuran obtener de otros Estados que se allanen a sus exigencias, en virtud del temor o de los perjuicios que tales actos les provoquen. En este acápite nos limitaremos a considerar los procedimientos
coercitivos no violentos (ya mencionados más arriba en este capítulo), dejando
para la parte final el estudio de los dos procedimientos coercitivos mediante el
uso de la fuerza armada: la intervención y la guerra.
Los procedimientos coercitivos, como dijimos antes, son hoy sólo lícitos cuando están decretados por una organización internacional y asumen el carácter de sanciones. Las Cartas de la ONU y de la OEA
enumeran una serie de procedimientos coercitivos que tomaremos como punto
de referencia para nuestro examen.
1.- Retiro de Jefes de Misión diplomática:
Después de la protesta, es la forma más suave cómo un Estado manifiesta su desagrado por la actitud de otro y puede constituir un paso preliminar a la ruptura de relaciones.
En marzo de 1944, y a raíz de una iniciativa del Departamento de Estado
de los Estados Unidos, los gobiernos de las repúblicas americanas, salvo tres,
retiraron sus jefes de Misión de la capital argentina en señal de repulsa por lo
que consideraban una política poco favorable a las democracias en su lucha
armada contra los países bajo regímenes autoritarios de signo fascista. Cabe,
sin embargo, señalar que en enero de ese mismo año el gobierno argentino
había roto relaciones diplomáticas con Alemania y Japón.
2.- Ruptura de relaciones diplomáticas:
Es un paso mucho más fuerte que el anterior, y más de una vez ha sido el prólogo de la declaración de guerra.
Cuando esta medida se toma en virtud de la decisión adoptada en un
organismo internacional, tiene carácter colectivo. Así, en diciembre de 1961 los
gobiernos americanos decidieron romper sus relaciones diplomáticas con el
gobierno cubano. Todos los países, salvo México, acataron la decisión.
La ruptura de relaciones diplomáticas supone que los Estados que ven
sus relaciones interrumpidas designen a terceros países para que se hagan cargo de sus intereses. Pero ello no siempre ocurre cuando los países
mantienen, lo que es frecuente que ocurra relaciones consulares normales.
3.- Ruptura de relaciones económicas:
La ruptura de relaciones económicas significa la interrupción total del intercambio entre dos o más países. Se ve a veces acompañada de la
congelación de fondos estatales o privados del país con el cual se ha producido
la ruptura y del embargo, es decir, de la incautación de bienes de propiedad
gubernativa existentes en el país.
La ruptura de relaciones económicas suele provocar dificultades con
terceros países, pues los Estados que rompen esas relaciones suelen aplicar
medidas punitivas a los ciudadanos o empresas de esos terceros países, que -
siguen comerciando con el país con el cual han interrumpido sus relaciones
comerciales.
La ruptura de relaciones diplomáticas con Cuba por parte de, casi todos los
países americanos, en 1962, también involucró las relaciones económicas, -
pero de hecho muchos Estados siguieron comercializando con la Isla. La
situación se modificó cuando las medidas fueron revocadas por la OEA en
1975.
Los países afroasiáticos han encabezado movimientos para detener el
aislamiento económico de Sudáfrica. Pero varios países occidentales, entre
ellos los industrializados- siguen hasta hoy manteniendo relaciones
comerciales con África del Sur. El único tráfico prohibido con este País fue el
de los armamentos, en 1977.
4.- Interrrupción de comunicaciones:
Entre las sanciones previstas en la Carta de las Naciones Unidas y en el
Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca figura la interrupción de
comunicaciones postales y telegráficas, con el país declarado agresor.
5.- Boycott:
El "boycott" consiste en la exclusión de los productos de un determinado país de la lista de importaciones permitidas en otro u otros países. Se diferencia de la interrupción de relaciones económicas en que se
aplica inclusive cuando el transporte es efectuado por o desde terceros países.
Una forma particular de boycott consiste en la interrupción de la ayuda
económica y financiera a otros países como sanción por actos que esos países
hubieren cometido y que fueren considerados como lesivos para sus derechos
por los países que aplican la medida. La llamada "enmienda Hickenlooper",
aprobada por el Congreso de los Estados Unidos en 1968, prohibe prestar
ayuda de cualquier naturaleza a los Estados que hubieren expropiado sin la
debida indemnización bienes pertenecientes a ciudadanos norteamericanos.
Esta medida entró teóricamente en vigor contra Perú a raíz de la expropiación
de las instalaciones de una companía de petróleo (International Petroleum
Company), pero no fue efectivamente aplicada. En 1976 el Congreso
norteamericano cercenó drásticamente la ayuda militar a Chile.
6.- Represalias:
Las represalias son medidas hostiles que se toman contra un Estado por otro que juzga que aquel contra el cual la represalia se aplica ha lesionado su derecho. Cuando la medida de represalia es idéntica a la
actitud que la provoca se llama retorsión.
El aspecto censurable de las represalias es que generalmente van mucho
más lejos que la medida que las provoca. En 1850 el incendio provocado por
disturbios callejeros de la casa de un hebreo nacido en Gibraltar llamado Don
Pacífico movió al gobierno británico a bombardear el puerto de El Pireo. No se
probó que el gobierno griego hubiera sido culpable, por dolo o negligencia, del
hecho.
7.- Embargo:
El embargo consiste en la inmovilización de determinados bienes (particularmente buques mercantes) de la nacionalidad del Estado contra el cual la medida se dirige. En el caso de los buques no comporta la
confiscación, sino la incautación temporaria hasta que cesen las causas que
provocaron la medida.
El embargo puede versar también sobre los fondos que un Estado tiene
depositados en otro Estado. Durante la segunda guerra mundial Gran Bretaña
y los Estados Unidos decretaron el embargo sobre las reservas de oro y divisas
que la República Argentina tenía acumuladas en esos países y que, al final de
la contienda, superaban los dos mil millones de dólares. El pretexto invocado
para esa medida arbitraria e ilegal fue que los referidos fondos podrían ser
utilizados por el gobierno argentino para ayudar a las potencias enemigas de
los Estados embargantes.
8.- Demostraciones militares sin empleo efectivo de fuerza:
Cuando los Estados desean hacer patente su intención de usar la fuerza suelen realizar demostraciones armadas. Estas pueden consistir en
"demostraciones navales" delante de los puertos o del litoral del país que es
objeto de la medida, o en la concentración de unidades militares en las zonas próximas a las fronteras. A raíz del asesinato del Canciller austríaco
Dollfuss en 1935 y ante la perspectiva de que Alemania aprovechara la
situación para invadir a Austria, el gobierno italiano concentró varias divisiones
en la frontera del Brénero. Esta medida indujo al gobierno alemán a postergar
su proyectada anexión, la que fue consumada tres años después con el apoyo
del propio gobierno italiano. En 1999, previo a las elecciones en China
Taiwanesa, recordaremos las múltiples demostraciones militares realizadas por
China Continental con movimientos de tropas navales y misilísticas.
J.-. LA INTERVENCIÓN
Según la define Albuquerque Mello, la intervención consiste en la acción que uno o más Estados realizan en tiempo de paz para imponer su voluntad a otro Estado sin su consentimiento.
De acuerdo con la precedente definición, la intervención debe consistir en actos. Una gestión puramente verbal, por dura que sea, no entraña
intervención. Esos actos pueden comportar, o no, el uso de la fuerza armada,
pero deben siempre ser de naturaleza coercitiva y poseer suficiente eficacia
como para doblegar al destinatario de la acción.
La intervención puede ser individual o colectiva. Las acciones
norteamericanas en México, Centroamérica y el Caribe de 1898 a 1933 fueron
individuales. La ya citada acción de un grupo de potencias europeas contra
Venezuela, para cobrar compulsivamente las deudas que el Estado venezolano
tenía con esos países, fue una intervención colectiva.
El objeto de la intervención es siempre imponer la voluntad del Estado interventor a quien es objeto de ella. Puede versar sobre sus asuntos
internos, los de su política doméstica, o sobre sus asuntos externos, es decir,
sobre su política exterior. Dentro de esta concepción vasta de la intervención,
son actos intervencionistas el propósito de imponer a otro Estado un cambio en su forma de gobierno, la deposición de sus autoridades, la modificación de sus alianzas o la entrada en un conflicto bélico. Esta
imposición no debe basarse en instrumentos jurídicos válidamente invocables,
pues la acción que desarrolla un Estado dentro de la órbita del derecho
internacional para que otro Estado cumpla con sus compromisos no entraña
intervención en el sentido en que ahora estamos empleando el término.
La moral católica ha condenado el principio de no intervención entendido
de manera absoluta y admite la intervención en el caso de que una comunidad
política se encuentre en estado de disolución, o bien cuando un Estado oprime
a los ciudadanos más allá de todo límite tolerable y esos seres oprimidos
requieran ayuda exterior. Esta posición es consecuente con la supremacía del
bien común universal proclamada por la Iglesia desde sus más remotos
orígenes.
Sin negar, por cierto, la rectitud doctrinaria de esta posición, ocurre señalar
que en los tiempos actuales la intervención, de hecho, rara vez, o nunca, ha
tenido por objeto salvaguardar el buen orden de otros Estados o los legítimos
derechos de sus ciudadanos, sino favorecer aspiraciones de predominio o
promover ilícitos apoderamientos de bienes. Por eso, el principio de no intervención no debe ser entendido como una toma de posición filosófica sino como la afirmación de una norma política que, frente a situaciones de hecho, protege a los débiles contra la agresión y la codicia de los más fuertes.
La no intervención en los asuntos internos o externos de los Estados se encuentra hoy inscripta en la Carta de las Naciones Unidas y constituye un precepto obligatorio para sus miembros. Forma, por tanto, parte del derecho internacional positivo con vigencia universal. Pero en
su génesis, la no intervención puede considerarse como una conquista lograda
por los países de América Latina. Fue, en efecto, en esta parte del Continente
donde por primera vez el principio de no intervención fue explícitamente
formulado.
En la VI Conferencia Panamericana celebrada en La Habana en 1928, fue
presentado un proyecto de declaración afirmando el principio de no
intervención. Pero la posición obstinadamente hostil de la delegación de los
Estados Unidos, que entendió esa fórmula como una censura implícita a su
política en el Caribe, obligó a desistir de la iniciativa, en cuya defensa se
destacó el representante argentino Honorio Pueyrredón. Cinco años más
tarde, en la Conferencia de Montevideo, el proyecto fue reproducido y, esta vez, aprobado por aclamación. Los Estados Unidos se limitaron a
abstenerse en la votación.
La Declaración de Montevideo fue incluida en la Carta de la OEA y constituye hoy uno de los principios básicos del derecho internacional en el Continente americano.
K.- LA GUERRA
La definición de guerra dada por Clausewitz y que hemos recordado en
otro capítulo no es totalmente exacta. En todo caso es incompleta, porque la
guerra es mucho más que "la continuación de la diplomacia por otros medios".
La guerra es uno de los grandes misterios de la naturaleza humana.
En este breve análisis nos limitaremos a considerar el hecho de la guerra
como acontecimiento capital de las relaciones internacionales.
Desde el punto de vista del Derecho Internacional, la guerra es la lucha armada entre dos o más Estados mediante la cual una parte procura destruir el poder del adversario e imponerle su voluntad.
Las causas de la guerra pueden ser inmediatas o mediatas. Las causas
inmediatas son las motivaciones concretas, reales o alegadas, que han llevado
a los Estados beligerantes a enfrentarse. Las causas mediatas se refieren a
los orígenes profundos de los antagonismos que conducen al enfrentamiento
armado entre los pueblos.
Algunos analistas minuciosos del problema de la guerra han detectado varios centenares de causas mediatas de los conflictos bélicos. Nos limitaremos a mencionar como los más frecuentes y principales, los siguientes: la apetencia por más territorios, la conquista de nuevos mercados, la obtención de gloria y de prestigio, la incorporación de pueblos étnica o espiritualmente afines, la propagación de doctrinas religiosas o políticas, el logro de la independencia o la plenitud de la soberanía, el dominio de zonas o puntos estratégicos y la defensa propia frente a la agresión ajena.
Las causas mediatas de la guerra son mucho más difíciles de discernir y
conciernen a ese plano filosófico que nosotros hemos debido excluir de nuestro
análisis. Hay, en las causas profundas que determinan la guerra, los siguientes
elementos:
# Biológico, porque el hombre es un ser esencialmente agresivo que
siente con frecuencia la necesidad de afirmar su superioridad por la fuerza.
# Sociológico, porque las sociedades humanas poseen elementos
conflictivos que no siempre pueden armonizarse.
# Sicológico, porque el temor, el resentimiento, el odio, la envidia, suelen
estar en la raíz de los conflictos que generan los choques armados. Inclusive
el instinto lúdico, o sea la vocación al juego que es innata en el hombre, lleva
al espíritu de rivalidad y, consiguientemente, al desafío entre los pueblos.
En muchos conflictos armados es posible determinar quiénes son los
agresores y quiénes los agredidos. Pero no son raros los casos en que la
responsabilidad no es atribuible a ninguno de los bandos o puede ser
adjudicada a ambos. En su dramático racconto de las semanas que mediaron
entre el atentado de Sarajevo y las declaraciones de guerra con que se inició la
contienda bélica de 1914, Emil Ludwig pone en evidencia que las grandes
potencias en conflicto (si bien desigualmente culpables de la tragedia) se vieron
como inexorablemente empujadas a un choque que, con excepción de muy
pocos individuos, nadie de verdad quería. Lo más doloroso del caso fue que el
pequeño grupo de dirigentes que pudieron haber evitado la guerra mundial y
sus incalculables horrores reaccionaron cuando ya era demasiado tarde o sea,
como dijo uno de los protagonistas, cuando ya no era posible detener la
máquina que se había puesto en marcha.
La guerra, desde el punto de vista de la moral, ha sido juzgada de diferentes maneras según las épocas. En la antigüedad pagana la licitud o
ilicitud de la guerra no se planteaba. Ningún pensador del mundo antiguo la
condenó, y tan sólo un verso melancólico de Horacio la deplora diciendo que es
"detestable para las madres".
La religión cristiana creó la doctrina de la "guerra justa". Para el cristianismo es justa la guerra cuando tiene por objeto defender los derechos propios amenazados por el agresor o restaurar el orden jurídico o moral subvertido. En estos casos la guerra es, pues, acto de legítima defensa y también pena para el agresor. En ausencia de una autoridad
supranacional, es al Estado que participa de un conflicto determinar las
condiciones en virtud de las cuales esa participación puede considerarse
justificada.
Cuando la política internacional se "desacralizó", a comienzos de la Edad
Moderna y perdió contacto con los valores sobrenaturales, el problema de la
guerra justa dejó de preocupar a los filósofos y a los hombres de Estado. La guerra fue, entonces, considerada como un medio lícito entre otros de hacer valer los propios derechos o simplemente de actuar en el campo internacional. De lo que se trató fue, más bien, de regular su curso y de
circunscribir sus efectos. Las llamadas "leyes de la guerra" no concernieron a la guerra en sí sino al modo cómo era llevada a cabo.
A partir de la primera guerra mundial y como consecuencia de la creación
de los primeros organismos internacionales, se produjo un movimiento entre los
juristas y los políticos para declarar a la guerra contraria al derecho y a la moral
internacionales. En el Pacto de la Sociedad de las Naciones, los Estados
miembros de dicha entidad se comprometieron a someter sus disputas a
procedimientos pacíficos de solución. Por el Pacto de París de 1928 ( llamado
Briand - Kellog ) más de sesenta países declararon su voluntad de renunciar a
la guerra como instrumento de política internacional. Finalmente, la Carta de las Naciones Unidas impone el deber de recurrir a la Organización para obtener justicia y considera contrarios al derecho los conflictos armados, salvo que surjan de decisiones colectivas sancionatorias tendientes a hacer frente a los países declarados agresores.
Ello no obstante, la idea de la ilicitud intrínseca de la guerra como medio de
acción internacional no ha penetrado todavía profundamente en la conciencia
de los pueblos. En algunas partes del mundo siguen desarrollándose conflictos
armados, y cuando se habla de una eventual guerra mundial se piensa en ella
más desde el punto de vista de los daños que podría ocasionar que desde el
punto de vista de su inmoralidad y de su injusticia. La guerra sigue siendo implícitamente considerada como la última razón para resolver los conflictos internacionales.
Pese a la definición de Clausewitz que acabamos de recordar, la guerra no
sustituye por completo a los demás medios de acción internacional. Más aún,
durante los conflictos bélicos, los Estados que participan en ellos suelen
desarrollar una acción diplomática más intensa todavía que la que llevan a
cabo en tiempo de paz.
La mayor parte de esa acción está dedicada a lograr condiciones más
favorables entre los países ajenos al conflicto. Se trata, en primer lugar, de
evitar que otros Estados se unan al enemigo. Y se trata, en segundo término,
de hacer todo cuanto sea posible por conseguir más adeptos para la propia
causa. El objetivo ideal de política exterior para un país en guerra es dejar aislado al enemigo y obtener el máximo de apoyo para la causa propia.
En los dos conflictos mundiales que tuvieron lugar en el siglo pasado, los
dos bandos se propusieron este objetivo. Pero en ambos casos, las potencias
que lucharon contra Alemania obtuvieron resultados muy favorables en su
esfuerzo por hacer su causa simpática a la opinión pública de los países ajenos
al conflicto, en tanto que el Reich fracasó completamente en el mismo empeño.
No hay duda que la capacidad de conquistar amigos del Estado alemán fue
inferior a sus excepcionales calidades para sobrellevar, casi solo, el tremendo
esfuerzo que comportaron esas dos guerras. Cabe, desde luego, reconocer
que el dominio de los mares en manos de las potencias aliadas significó una
ventaja objetiva que contribuyó grandemente a conquistarles adhesiones en las
regiones más apartadas de la tierra.
La conquista de nuevos aliados es intrínsecamente contradictoria con el respeto genuino por la neutralidad. En general, los beligerantes
toleran ésta para evitar males mayores, pero en general la miran con poca
simpatía. Excepción a la regla es el caso de aquellos Estados que por su
situación geográfica pueden prestar mayores servicios como neutrales que
como beligerantes. Así, la neutralidad de Suiza ha sido siempre beneficiosa para sus vecinos en guerra porque la proximidad de un país neutro ha servido para obtener informaciones o para efectuar intercambios que de otro modo no hubieran podido ser realizados. Por la
misma razón, Alemania respetó la neutralidad de Suecia en la segunda guerra
mundial y los aliados la de Portugal.
El intento de alinear a los neutrales en las propias filas puede reducirse a instancias persuasivas, o al empleo de medios de presión política o económica. Puede, finalmente, apelar al uso de la fuerza armada.
Alemania no pasó de insistentes pedidos, por otra parte infructuosos, para que
España se plegara al Eje durante la segunda guerra mundial. Argentina fue
objeto de un bloqueo diplomático y de un embargo financiero por parte de las
fuerzas aliadas. Cuatro países del norte de Europa fueron invadidos por
Alemania ante su negativa de permitir el paso pacífico de las tropas germanas
por sus territorios.
Cuando la acción para obtener el apoyo de los neutrales, o impedir que se pasen al bando enemigo es de carácter persuasivo, se ve acompañada de promesas u ofrecimientos. Hitler ofreció a España la
restitución de Gibraltar. Los aliados en la primera guerra mundial ofrecieron a
Italia: Trento, Trieste y parte de Dalmacia. Como esas ofertas eran a costa
del enemigo, encontraron más eco que las promesas, forzosamente más
modestas que podían hacer Austria y su aliada Alemania.
La guerra ha evolucionado sustancialmente en el transcurso del siglo XIX y
existe una diferencia de naturaleza casi más que de grado entre la guerra
clásica que rigió hasta 1914 y la guerra total que se inicia con la primera guerra
mundial. No es necesario subrayar las diferencias que habría entre todas ellas
y un tercer conflicto con empleo generalizado de armas atómicas.
En virtud de la elaboración de la legislación internacional y de la doctrina y, sobre todo, en virtud de la fuerza de las costumbres establecidas, la guerra clásica o "convencional" se desarrollaba dentro de límites prefijados y comúnmente aceptados por los beligerantes. Por de
pronto, no era considerada como una lucha de pueblo a pueblo sino, de Estado
a Estado, razón por la cual los civiles no combatientes eran considerados como
no siendo parte en el conflicto. Los efectivos que participaban en las
operaciones eran comparativamente poco numerosos en relación con la
población de los países y, hasta la guerra de 1914, no llegaron al millón de
hombres por ambos bandos. La Grande Armée con que Napoleón lanzó su
ofensiva contra Rusia no pasó de 300.000 soldados.
Si los efectivos eran limitados, también lo era el campo de las operaciones.
Aún no había entrado a actuar la aviación, de manera que los bombardeos
aéreos contra las poblaciones civiles eran desconocidos. Las hostilidades se
llevaban a cabo en las regiones fronterizas de los países en pugna o en el mar.
Si bien los daños y sufrimientos de las poblaciones de los territorios afectados
podían ser considerables, esos territorios no abarcaban áreas demasiado
extensas. La devastación del Palatinado en 1685 por las tropas de Luis XIV
provocó escándalo en Europa porque quebraba las reglas de juego respecto de
la situación de los civiles en las contiendas bélicas.
Finalmente, los objetivos perseguidos por los beligerantes en la guerra
clásica también eran limitados. Como resultado de la lucha, cambiaba de
mano alguna fracción de territorio, se alteraba alguna alianza o algún príncipe
reinante trocaba su trono por otro. Pero nunca se soñaba con la posibilidad de
borrar del mapa al rival: sólo se aspiraba a debilitarlo. La guerra era, en suma,
un deporte de reyes, y las democracias liberales del siglo XIX heredaron, en
buena medida, esa tradición.
La primera guerra mundial modificó sustancialmente el esquema clásico
respecto de la guerra. Esa alteración culminó con la segunda guerra mundial.
Con esas dos contiendas se configuró una nueva forma de conflicto bélico al
que se denominó "guerra total".
Como su nombre lo indica, la guerra total se caracterizaba por la ilimitación
prácticamente absoluta en cuanto al empleo de los medios y a la consecución
de los fines por parte de los beligerantes. El objetivo de la lucha varió, no
menos que los instrumentos utilizados para hacerla.
Lo mismo que había ocurrido en los tiempos primitivos, la guerra volvió a
ser de pueblo a pueblo y afectó por igual a los civiles como a los militares y
fuerzas combatientes. El empleo masivo del arma aérea y la difusión del espionaje y de las "quintas columnas" convirtió en campo de operaciones todo el territorio de los beligerantes. El objetivo de la lucha fue la rendición
incondicional de los enemigos.
La aparición de la guerra total no ha significado el fin de la guerra
convencional de objetivos limitados. Desde 1945, hasta el día de hoy, varios
conflictos bélicos han revestido características similares a las guerras de tipo
clásico. La guerra de Corea, la guerra árabe-israelí, la guerra de Vietnam, se
libraron conforme a módulos tradicionales.
El hecho más trascendental, en cuanto a las condiciones de la guerra se
refiere, consiste en la utilización de la energía atómica con fines bélicos.
Cuando el 12 de agosto de 1945 fue arrojada sobre la ciudad japonesa de
Hiroshima la primera bomba atómica, comenzó una nueva era en la historia de
la humanidad.
Hoy no se duda que el estallido de un conflicto bélico en gran escala que
involucrara a las superpotencias entrañaría el uso de armas nucleares por
parte de éstas. Tampoco se duda de que el efecto destructivo producido por el
empleo de tales armas provocaría el fin de la civilización y, muy
probablemente, la inhabilidad de vastas zonas o de la totalidad del planeta.
El efecto disuasivo de semejante perspectiva ha sido el factor determinante
de que la tercera guerra mundial no haya estallado todavía. Einstein condensó
la situación en términos bastante dramáticos cuando dijo: "No sé cómo se
librará la tercera guerra mundial, pero sí sé que la cuarta guerra mundial será
librada con palos y piedras".
"Por primera vez, pues, en la historia del género humano", dice Mario
Amadeo en 1978,"se está frente a la perspectiva de que la guerra tenga como
resultado el aniquilamiento de los contendores y, también, de quienes se han
mantenido ajenos a la lucha. La trágica realidad de ese riesgo, representa hoy
la única esperanza de paz y de salvación Todo indica que los que tienen en su
mano la facultad de provocar la destrucción integral han tomado conciencia de
ese peligro. Falta saber si el temor a perderlo todo será más fuerte que la
tendencia de las sociedades humanas a enfrentarse violentamente y a usar de
todos los medios de destrucción a su alcance. Esta es la incógnita que sólo el
transcurso del tiempo habrá de develar". A esta incógnita, nosotros podemos
aventurar una respuesta, que nunca será definitiva por depender de la
naturaleza del Hombre y de cada situación. La Guerra del Golfo nos dejó la
experiencia de una fuerza multinacional, formada por países amigos, contra un
Estado agresor, donde la efectividad de las acciones diplomáticas logró los
apoyos adecuados y/o neutralizó los posibles adversarios, obteniendo,
también, una opinión pública favorable. Inclusive podemos apreciar cómo este
conflicto, pudiendo haber llegado a las últimas consecuencias para con las
tropas de Iraq, no fue una guerra de destrucción total y masiva, sino de
selección de blancos, permitiéndole al enemigo replegar sus medios cuando se
sintió derrotado.
Signo tenue pero auspicioso de que el primero de los sentimientos
arriba mencionados sigue prevaleciendo, es la firma de acuerdos durante la
década del ´70, entre los Estados Unidos y la URSS, para evitar la guerra por
sorpresa o error de cálculo.
En la hora de su ocaso, la política internacional clásica recurrió a las fórmulas jurídicas para procurar que se volviera más difícil el estallido de las guerras. Ya hicimos referencia al Pacto de París por el cual los Estados de
la comunidad internacional renunciaron a ese procedimiento para dirimir sus
conflictos.
La experiencia ha enseñado que las fórmulas puramente procesales son
inoperantes para impedir los conflictos armados. Ellas sólo valen en cuanto
reflejan una honda creencia, profunda e irremovible, en los males de la guerra.
Los Estados que firmaron el Pacto de París (o al menos la mayor parte de
ellos) se limitaron a pagar un tributo verbal al repudio a la guerra.
Pero también toda esta experiencia que el tiempo ha otorgado a los Estados para el manejo de la guerra, su estudio sobre la filosofía y la sociología de la guerra, causas y efectos, ha conducido a que se formalice el Derecho Internacional de los Conflictos Armados, teniendo como contenido los múltiples acuerdos a que se han llegado para hacer la guerra más humanitaria.
Este Derecho, que involucra al mundo entero, hace que nos detengamos
para diferenciar el derecho a hacer la guerra y el derecho en la guerra.- Como
expresamos anteriormente, la definición de guerra dada por Clausewitz es
mucho más que "la continuación de la diplomacia por otros medios". La guerra
es uno de los grandes misterios de la naturaleza humana, y un acontecimiento
capital de las relaciones internacionales, pues es la lucha armada entre dos o más Estados mediante la cual una parte procura destruir el poder del adversario e imponerle su voluntad. Conceptualizando esta idea para
diferenciar "el derecho a..." y "el Derecho en..." podemos afirmar, refiriéndonos
al primero, que ningún Estado está a salvo de tener que recurrir a los medios
bélicos si él se encuentra en la encrucijada de tener que salvaguardar sus más
altos intereses nacionales como es el de la defensa de su integridad territorial
ante la usurpación, invasión u ocupación, entre otros; ello será el Deber de todo
ciudadano, más allá de las posibilidades físicas, lo moral tomará
preponderancia.
En cambio, cuando expresamos "el Derecho en ...", nos referimos a todas las normas de derecho positivo creadas para proteger al Hombre y su cultura, estableciéndose códigos que limitan la barbarie, inclusive la prevalecencia de un poderoso sobre un débil relativamente, exponiéndose el transgresor al escarnio público y al juzgamiento internacional.
Mucho se ha escrito sobre los Derechos en la Guerra, también muchos son
los Tratados que ha firmado la comunidad internacional al respecto y es por
ello que periódicamente se realizan diversos simposios o cursos en diferentes
países para trabajar, pensar y difundir el Derecho Internacional de los
Conflictos Armados ( D.I.C.A.).-
A estos efectos, se llevó a cabo en San Remo, Italia, en Marzo 2000, el 82º
curso sobre el D.I.C.A., con el objetivo general de informar en el ámbito de la
responsabilidad militar acerca de que su actuación debe realizarse en
conformidad con los principios y las normas del Derecho de los Conflictos
Armados.
No nos extenderemos más en este análisis por estar fuera del tema central
de este trabajo, máxime cuando él, por él mismo, ameritaría su propio estudio,
pero es de pertinencia resaltar, por las razones antes expresadas, la
importancia que se le brinda a nivel mundial y, existiendo múltiples Tratados
escritos y que son de recibo en el plano internacional, solo restaría conjuntar
todo ese articulado y codificarlo, tal cual hizo Napoleón con las leyes civiles.-
Hoy, más allá de la existencia de conflictos armados en diferentes
escenarios, podemos decir que habiendo culminado la Guerra Fría, la 3ª
guerra mundial, estamos inmersos en la 4ª guerra mundial, la que se manifiesta
con otros medios completamente diferentes, no armados, y me refiero a los
económicos, y que tal vez consciente, o inconscientemente, no se lo ha
percibido, pero en cambio se la llama, Globalización. Por ello y ante la visión de
los múltiples esfuerzos que hacen los países para regionalizar sus posiciones
creando bloques que les permitan maniobrar mejor y reforzar sus acciones,
situación que les es inmejorable para los países en vías de desarrollo, para los
subdesarrollados, y los pequeños, no sería desatinado si estos Estados
promovieran, en el ámbito internacional, codificar esta guerra del dinero cuya
finalidad fuera la análoga al propósito del D.I.C.A. Esta es una reflexión que
queda planteada y pendiente.-
CAPÍTULO VI
LAS VIEJAS Y NUEVAS AMENAZAS
A.- Generalidades: Al incursionar en el estudio de los instrumentos y procedimientos de la
política Internacional que pueden aplicar los Estados para enfrentar una
situación de desastre nacional, nuestro título, no podemos soslayar la
responsabilidad que debe adoptar toda la Nación para defender sus intereses
entre los cuales se destaca su bienestar, vulnerado por una amenaza vuelta
hecho consumado.
Para ello esa Nación debe estar preparada intelectual, física y
sicológicamente a los efectos de encontrarse en condiciones de responder con
oportunidad, y en la mejor forma posible, a la nueva situación de afectación
emergida.-
En este sentido hemos de puntualizar la necesidad de definir la palabra
"amenaza", título de este capítulo, como: " dicho o hecho con que se
amenaza". Y su verbo se define, a su vez, como "dar a entender con actos o
palabras que se quiere hacer algún mal a otro". "Estar en peligro de suceder
alguna cosa".
Entonces creímos pertinente transcribir en este espacio las definiciones y
conclusiones a que arribara el coronel Carlos Etchevers en su excelente y
profundo trabajo monográfico titulado:" La situación del contexto Internacional,
caracterizado por la inestabilidad, cambio acelerado y las consiguientes
dificultades de previsibilidad, y la globalización de los problemas. Viejas y
nuevas amenazas que debe enfrentar la Defensa Nacional . Lineamientos
básicos a considerar en la elaboración de la doctrina homónima".-
Como podemos apreciar, nuestros trabajos se entrelazan para poder llegar
a establecer la necesidad de que éste signifique, en su fin, el esbozo de una
apreciación de situación donde se determinan los instrumentos o medios, los
procedimientos, o líneas, o cursos de acción, a desarrollar para enfrentar las
amenazas o posibilidades de un enemigo.
Trasladado el concepto de amenaza del diccionario de la Real academia
Española, antes expresado, a nuestra terminología y ámbito de trabajo,
concordamos con el Teniente General Fernán Amado, en sus expresiones de
Estrategia, donde define a las amenazas como el elemento constitutivo del
objetivo primordial de la Defensa Nacional para preservar de ellas a los
Objetivos Nacionales.-
Las amenazas detectadas, agregamos nosotros, deben ser la luz bajo la
cual se debe planificar, deben ser el motor de nuestro pensamiento porque solo
conociendo con profundidad la dimensión de tales elementos adversos que se
pueden interponer en la consecución de los Objetivos Nacionales, permitirá que
nuestra acción esté en el nivel adecuado de valoración de los medios a
emplear para alcanzar el éxito, o minimizar los propósitos contrarios con
eficiencia y eficacia, solo usando lo suficiente para evitar el exceso. Y así,
entonces, estimamos de suma importancia establecer y resaltar, en esta
oportunidad, esas amenazas que van a fomentar la aplicación de uno u otro
instrumento en el ámbito internacional.
Debemos tener en cuenta el concepto de que "amenaza" no significa un
hecho consumado que afecte en forma de presente acto, sino que se establece
como la presunción de hechos realizables con posibilidad de desencadenarse e
interdictar el normal desenvolvimiento de nuestras acciones o empresa, desde
ya , en cualquier momento.
Con esto estamos determinando que la situación de amenaza es latente,
presente o futura, y que su desencadenamiento puede culminar en un desastre
nacional. En este aspecto debemos, no discrepar con las definiciones
existentes de diferentes doctrinas nacionales, incluída la nuestra, respecto a
que " amenaza " se refiere solamente a un oponente que aplica una estrategia
conciente o inconcientemente, "amenaza" también lo es aquella provocada por
condiciones meteorológicas adversas, o contra el medio ambiente, que inciden
negativamente en la economía de un país y que lo puede conducir a una
situación de desastre nacional, por lo cual retomamos el concepto establecido
anteriormente en que toda la Nación debe estar preparada para enfrentar
cualquier tipo de amenaza.
El Coronel Etchevers, en su trabajo, define las viejas y nuevas amenazas
que debe enfrentar un Estado, una definición que se desprende de un
exhaustivo análisis del contexto internacional, continental, regional y
subregional. En su Capítulo IV, el autor establece, con toda razón y que
apoyamos, que el cambio acelerado es característico de los tiempos actuales, y
que en forma desigual ha favorecido a determinados Estados y ha perjudicado
a otros, y cuya situación traerá aparejado más cambios cuya ruta es de difícil
predicción. Este cambio acelerado, intrínseco del proceso globalizador,
producto de la gran evolución sostenida de las comunicaciones, nos impiden
aventurar certezas y sí pensar en planificar sobre una situación de
incertidumbres futuras.
Por lo tanto, teniendo el precepto desde el punto de vista nacional, que los
intereses nacionales superiores, con los cuales se identifica la Nación toda, son
el objetivo para el cual debemos estar preparados a defender y por
consiguiente actuar en su consecución, transcribimos las viejas y las nuevas
amenazas detectadas en aquel estudio:
B.- Las viejas y las nuevas amenazas:
" Las viejas amenazas para nuestro país estuvieron siempre ligadas a dos
posibilidades:
• Agresión externa de un país vecino
• Agresión interna, con o sin apoyo del exterior "
y dice que ni los cambios habidos en el contexto internacional, ni la
percepción de algunos en cuanto a que hay un clima favorable para las
buenas relaciones entre los Estados, permiten asegurar que nuestro país
pueda descartar por la situación coyuntural actual, cualquier conflicto con los
países vecinos. Continúa diciendo el autor: " esta afirmación es coherente
con nuestro concepto de Defensa Nacional que garantiza contra todas las
formas de agresión ( y nosotros agregamos los Arts. 2, 7, 168 -inc.1, de la
Constitución de la República), y con la misión que la ley establece a las FF.AA
de defender la independencia, la paz de la República, su integridad
territorial...-
En cuanto a las posibilidades de conflicto interno, continúa diciendo, como
el que nuestro país vivió en la década del ´70, con grupos que, creyendo en la
existencia de condiciones objetivas tales como las de un nivel popular
suficientemente concientizado ideológicamente y condiciones de pobreza, le
permitirían alcanzar el poder mediante el método de la lucha armada. Estas
posibilidades de conflicto, no son de desechar por cuanto aún persisten
núcleos que hacen la apología histórica de aquella agresión, aunque hoy les
falte sustento material del exterior; pero nosotros agregamos que aún
tampoco han renegado al uso de las armas como instrumento para alcanzar el
poder; inclusive nuestra Carta Fundamental lo prevé en el Art.80 - inc. 6,
donde se establece la suspensión de la ciudadanía por formar parte de
organizaciones sociales o políticas que, por medio de la violencia, o de
propaganda que incitase a la violencia, tiendan a destruir las bases
fundamentales de la nacionalidad.
Por estas razones no nos permitimos descartar definitivamente esta
amenaza.
Las nuevas amenazas que se pueden considerar como probables para
nuestro país, según el estudio realizado por el Coronel Etchevers, son las
siguientes:
• El estallido social si se alcanzan importantes niveles de desempleo, pobreza
y marginación, fermentado en un clima de violencia social creciente
producto de aquellas condiciones.
• El narcotráfico, tanto en lo que se refiere al uso preferente del país como
ruta de salida o pasaje a otros puntos del planeta, como al narco-lavado,
por cuanto suponen la imposibilidad estatal de controlar el delito y la
corrupción de quienes deben impedirlo.
• La corrupción en las Instituciones del Estado que conduzca al escepticismo
generalizado de los ciudadanos y al descrédito del sistema democrático
provocando la inestabilidad institucional
• La pérdida de identidad nacional por los efectos de la creciente integración,
el exacerbamiento del individualismo y la disminución del poder estatal.
• El terrorismo por su capacidad de actuar en cualquier parte del mundo.
• La intervención militar convencional, en un escenario que es aventurado
suponer, pero la amenaza no puede descartarse porque se ha presentado
en nuestro continente lesionando la soberanía.
• No es descartable en el futuro que se vea amenazada nuestra soberanía o
integridad territorial, por la disponibilidad de recursos naturales, como el
agua fundamentalmente."
Es así que vemos como uno de los esfuerzos posibles el de crear una
corriente de opinión, como lo está realizando el Sr. Presidente de la República,
quien en diferentes ámbitos nacionales: Cámara del Comercio, Sociedad Rural;
o en lo internacional, por ejemplo en la reciente Cumbre de Presidentes en
Cartagena - Colombia; para promover la búsqueda de la eliminación de las
barreras comerciales en el exterior, como lo son los subsidios a la producción
que establecen una competencia desleal con nuestros productores y sus
productos, que coartan la creación o el ensanchamiento de las oportunidades
de trabajo de nuestro país, fundamentalmente para abrir las puertas al mercado
exterior.
Todo esto lleva a que nuestra diplomacia tenga una muy buena
representación, que nuestro pueblo se merece y que exigen los intereses de
nuestro país. Hay que ser previsores en el trazado de los caminos de este
nuevo milenio y a medida que crezca el flujo de personas, información,
tecnología, dinero y comercio a través de las fronteras, la frontera entre la
política interna y exterior se entrelazarán, aún más, permitiendo la
incrementación de la seguridad y el bienestar interno participando activamente
en un mundo que trasciende fronteras.
La revolución tecnológica enriquece nuestras vidas, pero también facilita a
terroristas, narcotraficantes y criminales desafiar la seguridad de nuestros
ciudadanos y la seguridad de nuestras fronteras en nuevas formas. Los
problemas transnacionales como el consumo de los recursos, (la toma de
agua de manera furtiva, de nuestros cursos fluviales, por parte de particulares
brasileños, es un ejemplo en nuestra frontera con ese Estado.) el rápido
crecimiento demográfico, la degradación ambiental, la migración en general, la
futura escasez de agua, el SIDA, recientemente catalogado como amenaza por
EE.UU, y el Terrorismo Informático, mencionada, en el corriente año 2000, por
el Sr. Ministro de Defensa Nacional de nuestro país, son nuevas amenazas
que consideramos agregar nosotros, y que obligan a que nuestra estrategia
deba ser pensada con especial profesionalismo y profundidad.
Nuestro enfoque estratégico nos induce a meditar en nuestra preparación y
estar dispuestos a utilizar todos los instrumentos necesarios del Poder
Nacional, para ejercer nuestra influencia en las acciones de otros Estados y
entidades.
Debemos alcanzar nuestra seguridad y prosperidad buscando y logrando
las alianzas con aquellos países que así lo permitan, fundamentalmente que
nos ayuden a enfrentar las agresiones por la disuasión, abriendo nuevos
mercados extranjeros, donde el intercambio de productos puede ser una más
de las soluciones, no solo la compra - venta.-
La base de todo esto es el poder de nuestros ideales y valores
democráticos, con nuestra política tradicional de la solución pacífica de las
controversias, la neutralidad y la cooperación fraternal y solidaria. Esta
cooperación nos permite enfrentar las amenazas comunes y fomentar el
comercio libre y abierto y, por ende, el desarrollo económico.-
Nuestras capacidades diplomáticas, militares y económicas - comerciales
deben ser aprovechadas mancomunadamente en las oportunidades, que con
sabiduría debemos saber detectarlas, para movilizar o configurar un ambiente
internacional propicio y favorable.
Entendemos que nuestra capacidad militar está ociosa y a la espera de su
desarrollo para una aplicación colateral a la diplomática, usando la formidable
oportunidad que nos brindan las misiones de paz como herramienta de acción
diplomática, representación y exportación de los valores de nuestra Nación.
CAPÍTULO VII
EL USO DE LA FUERZA EN LAS
RELACIONES INTERNACIONALES
A.- Situación anterior a la Primera Guerra Mundial En el largo período que se extiende desde los orígenes del Cristianismo
hasta el Siglo XVI prevalece la distensión entre guerras justas ( permitidas) y
guerras injustas ( prohibidas). San Agustín ( 354 - 430) sostiene que una guerra es lícita cuando es justa y que es justa la guerra defensiva, la que venga la violación de un derecho y la que persigue la reparación de un daño. Los primeros escritores de derecho internacional, como Vitoria y Grocio,
siguen la tradición escolástica: distinguen entre guerras justas ( permitidas) y
guerras injustas ( prohibidas ) y tratan de determinar el criterio de distinción
entre unas y otras.
El concepto de guerra justa comienza a declinar en el Siglo XVI, época en
que se transforma el orden político de Europa y nacen los Estados soberanos.
Los reyes y príncipes absolutos, celosos de su soberanía, se arrogan el
derecho de decir libremente cuando pueden recurrir a las armas para imponer
sus derechos y sus pretensiones. La doctrina, ante las dificultades que existen
para determinar cuando una guerra es justa, termina capitulando ante la
práctica: ella reconoce que " la guerra en forma, en cuanto a sus efectos, debe
ser considerada como justa de una parte y de otra ".
El " derecho a la guerra" pasa a ser conceptuado como atributo natural,
necesario y esencial de la soberanía.
De esta manera, desde el Siglo XVI hasta la Primera Guerra Mundial, el
derecho internacional no limita la libertad de los Estados para recurrir a la
guerra. En este período, la guerra, cualquiera que sea su origen, es
considerada como un hecho: las partes están en situación de igualdad; los
terceros Estados pueden permanecer ajenos a la lucha; y el derecho
internacional solo establece algunas normas para humanizar la conducción de
las hostilidades. En esa época el derecho internacional impuso condiciones al
uso limitado de la fuerza, como las represalias, pero no las puso al uso ilimitado
de la fuerza: la guerra.
A comienzos del Siglo XX la libertad de los Estados para recurrir a las
Fuerzas Armadas, en especial a la guerra, comienza a ser limitada por el
derecho internacional.
Convención DRAGO - PORTER
Con motivo del bloqueo de las costas de Venezuela, realizado en 1902 por
Alemania, Gran Bretaña e Italia, el Ministro de Relaciones Exteriores de la
República Argentina, Dr. José M. Drago, sostuvo el principio de que el
incumplimiento por un Estado de su deuda pública no justifica el empleo de la
fuerza armada en su contra. En la Segunda Conferencia de Paz de la Haya (
1907) se suscribió la llamada Convención Drago - Porter, la cual, en parte
recoge esta doctrina. En esta Convención, las partes contratantes se obligan a
no recurrir a la fuerza armada para el cobro de deudas contractuales debidas
por el gobierno de un país a los nacionales de otro, excepto si el gobierno
deudor rechaza el arbitraje o no cumple la sentencia arbitral dictada.
Pacto de la Sociedad de las Naciones. El Pacto de la Sociedad de las Naciones ( 1919 ) estableció entre los
Estados Miembros de la Sociedad de las Naciones la obligación de solucionar sus diferendos por medios pacíficos, y la de no recurrir a la guerra sino después de haber agotado tales medios. El Pacto prohibió el recurso a la guerra en varios casos extrictamente
definidos: por ejemplo, prohibió recurrir a la guerra en contra de un Estado que
se conformara a una decisión unánime del Consejo de la Sociedad recaída en
el diferendo respectivo. De esta manera, el Pacto no prohibió todas las guerras,
sino estableció criterios formales para distinguir entre guerras legales ( que no
contravenían el Pacto) y gurras ilegales ( que contravenían el Pacto).
También el Pacto de la Sociedad de las Naciones contempló un sistema de
sanciones en contra de los Estados que recurrieran a la guerra en
contravención a las obligaciones asumidas en él; pero cada uno de los Estados
miembros de la Sociedad decidía por sí mismo, en un caso determinado, si otro
estado miembro había recurrido a la guerra en contravención del pacto y si, por
lo tanto, tenía obligación de participar en la imposición de sanciones al estado
infractor.
Pacto BRIAN - KELLOG Para llenar las lagunas que presentaba el Pacto de la Sociedad de las
Naciones, varios Estados suscribieron en 1928 el Tratado de Renuncia a la
Guerra, llamado también Pacto Briand - Kellog. Los Estados partes en este
instrumento condenan el recurso a la guerra para la solución de sus
controversias internacionales y renuncia a ella como instrumento de política
nacional en sus relaciones mutuas; la solución de sus controversias solo se
hará por medios pacíficos.
Las prohibiciones de recurrir a la guerra contenidas en el Pacto de la
Sociedad de las Naciones y en el Pacto de Briand - Kellog no surtieron efecto.
En 1932 Japón ataca a China y se anexa Manchuria; en 1936 Italia invade
Etiopía y la anexa a su territorio; desde su llegada al poder, el régimen nazi de
Alemania inicia sus golpes de fuerza. La Sociedad de las Naciones se muestra
incapaz de conjurar las agresiones. El ataque de Alemania a Polonia provoca la
Segunda guerra Mundial.( 1939 ).
Al término de esta guerra las principales Potencias Aliadas, en la carta
anexa al Acuerdo de Londres para el Juzgamiento y Castigo de los Principales
Criminales de Guerra de los Países Europeos del Eje ( 1945), incluyeron la
" guerra de agresión" entre los " crímenes contra la paz " y estipularon que sus
autores eran personalmente responsables de este crimen. El Tribunal Militar
Internacional de Nuremberg y el Tribunal Militar Internacional para el Lejano
Oriente (Tokio), declararon que la guerra de agresión es un crimen
internacional y procedieron a juzgar y a condenar a varios dirigentes militares y
civiles de los países del Eje. Los principios de Nuremberg fueron aprobados
más tarde por la Asamblea General de las Naciones Unidas y forman parte del
derecho internacional general.
Carta de las Naciones Unidas
El artículo 2, párrafo 4, de la Carta de las Naciones Unidas contiene una
prohibición general del uso de la fuerza:
" Los Miembros de la Organización, en sus relaciones internacionales, se
abstendrán de recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza contra la
integridad territorial o la independencia política de cualquier Estado, o en
cualquier otra forma incompatible con los Propósitos de las Naciones
Unidas".
Esta disposición prohibe la amenaza y el uso de la fuerza en las relaciones
internacionales, no en el interior de un Estado. Ella prohibe no solo la guerra
sino, en general, toda amenaza o uso de la fuerza armada: violar una frontera
internacional, realizar conquistas o cambios territoriales, imponer por la fuerza
la solución de una controversia, etc.
También están prohibidas las diversas formas de " agresión indirecta ",
tales como organizar o fomentar la organización de fuerzas irregulares o de
bandas armadas para hacer incursiones en el territorio de otro Estado.
En 1974, la Asamblea General de las Naciones Unidas, considerando que
la agresión " constituye la forma más grave y peligrosa del uso legítimo de la
fuerza", aprobó una resolución sobre " Definición de la Agresión". Dicha
resolución expresa: " El primer uso de la fuerza armada por un Estado en
contravención de la Carta constituirá prueba prima facie de un acto de
agresión. La resolución enumera diversos actos que caracteriza como actos de
agresión, tales como la invasión por fuerzas armadas del territorio de otro
Estado, el bombardeo de otro Estado y el bloqueo de sus puertos o costas.
La prohibición de la amenaza y del uso de la fuerza en las relaciones
internacionales es actualmente parte del derecho internacional consuetudinario
y se aplica, por lo tanto, a todos los Estados, sean o no miembros de las
Naciones Unidas.
La Carta de las Naciones Unidas solo contempla dos excepciones
expresas a esta regla general:
a.- la legítima defensa en caso de ataque armado ( artículo 51)
b.- las medidas coercitivas ordenadas o autorizadas por el Consejo de
Seguridad de las Naciones Unidas ( Capítulo VII).
La legítima defensa El Derecho Internacional consuetudinario reconoce a todo Estado el
derecho de legítima defensa para rechazar por la fuerza una agresión en contra
de su territorio, sus Fuerzas Armadas, sus buques o sus aeronaves.
La legítima defensa tiende a impedir o a frustrar una agresión o ataque
armado. Ella no puede tener por objeto sancionar o castigar una agresión ya
realizada. Sin embargo, los contornos imprecisos de la legítima defensa en el
derecho consuetudinario hacen muy tenue, en la práctica, la distinción entre
legítima defensa y otras formas de autotutela, principalmente las represalias.
Los principios relativos a la legítima defensa fueron enunciados por el
secretario de Estado norteamericano Daniel Webster, en ocasión del incidente
del vapor The Caroline entre EE.UU. y Gran Bretaña. Según Webster, para que
proceda la legítima defensa debe demostrarse " una necesidad de defensa propia, urgente, irresistible, que no permita elección de medios ni dé tiempo para deliberar"; y las medidas adoptadas no deben contener "nada irrazonable o excesivo, ya que el acto justificado por la legítima defensa debe estar limitado por esta necesidad y mantenerse claramente dentro de ella". Esta enunciación ha sido generalmente aceptada como expresión del
derecho consuetudinario.
La legítima defensa solo justifica las medidas que son proporcionadas a
la agresión y necesarias para responder a ella.
La Carta de las Naciones Unidas consagró el derecho de legítima defensa
en su artículo 51:
"Ninguna disposición de esta Carta menoscabará el
derecho inmanente de legítima defensa, individual o colectiva, en caso de
ataque armado contra un Miembro de las Naciones Unidas, hasta tanto el
Consejo de Seguridad haya tomado las medidas necesarias para mantener la
paz y la seguridad internacionales. Las medidas tomadas por los Miembros en
ejercicio del derecho de legítima defensa serán comunicadas inmediatamente
al Consejo de Seguridad, y no afectarán en manera alguna la autoridad y
responsabilidad del Consejo conforme a la presente Carta para ejercer en
cualquier momento la acción que estime necesaria con el fin de mantener o
restablecer la paz y la seguridad internacionales".
Esta disposición refleja el derecho internacional consuetudinario relativo a
la legítima defensa. Advirtamos que la Carta califica la legítima defensa de
derecho "inmanente" o "natural"; su existencia no deriva, pues, de su
consagración positiva.
La aplicación de la legítima defensa supone un ataque armado o una
agresión armada. No solo constituye ataque armado la acción de fuerzas armadas regulares a través de una frontera internacional, sino también el envío por un Estado de bandas armadas al territorio de otro Estado, siempre que esta operación sea tal, por sus dimensiones y efectos, que ella habría sido calificada de ataque armado y no de simple incidente fronterizo si hubiera sido realizada por fuerzas armadas regulares.
Un problema que suscita la legítima defensa es el de si solo procede en
caso de un ataque armado que esté ocurriendo, o también para responder a la
amenaza de un ataque armado inminente.
La primera interpretación, que obliga a los Estados a esperar que el
agresor dispare el primer tiro, puede dejarlos legalmente indefensos frente a un
ataque inminente. La interpretación amplia reduce significativamente la
prohibición general del uso de la fuerza, porque dadas las incertidumbres sobre
la legítima defensa en el derecho consuetudinario y las tenues distinciones que
existen en la práctica entre este derecho y las represalias armadas y otras
formas de autotutela, un Estado podría tratar de presentar como medidas de
legítima defensa, permitidas, actos de fuerza que tienen carácter de
represalias armadas o de otras formas de autotutela armada, prohibidos.
Tanto la Carta de las Naciones Unidas como el derecho internacional general permiten también la legítima defensa colectiva ; un Estado que ha sido víctima de un ataque armado puede recibir ayuda de otro Estado para defenderse. La legítima defensa requiere que el Estado que se va a beneficiar con
ella se declare víctima de un ataque armado y solicite ayuda para repelerlo.
Algunos tratados de defensa mutua, como el Tratado Interamericano de
Asistencia Recíproca ( T.I.A.R.) y el Tratado del Atlántico Norte ( O.T.A.N.), en
virtud de los cuales los Estados partes se obligan a prestarse ayuda en caso de
agresión, están basados jurídicamente en el artículo 51 de la Carta de las
Naciones Unidas.
El artículo 51 de la carta de las Naciones Unidas prescribe que los Estados que adopten medidas en el ejercicio de legítima defensa individual o colectiva deben comunicarlas inmediatamente al Consejo de Seguridad. La legítima defensa se podrá mantener hasta tanto el Consejo haya tomado las medidas necesarias para mantener la paz y la seguridad internacionales. Medidas coercitivas de carácter armado decididas o autorizadas por el Consejo de seguridad: El Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas puede decidir medidas
militares, dentro del marco del Capítulo VII de la Carta, en caso de amenaza a
la paz, quebrantamiento de la paz o acto de agresión. Además, el Consejo
puede autorizar la aplicación de medidas coercitivas, en virtud de acuerdos
regionales o por organismos regionales ( artículo 53 de la Carta).
La autotutela en el Derecho Internacional actual La prohibición de la amenaza y del uso de la fuerza en las relaciones
internacionales, estipulada en la Carta de las Naciones Unidas y que forma
parte del derecho internacional común, ha limitado considerablemente el
ámbito tradicional de las medidas de autotutela empleadas por los Estados
para asegurar el respeto de sus derechos y sancionar su infracción.
Actualmente están jurídicamente prohibidas todas las medidas de
autotutela que impliquen la amenaza o el uso de la fuerza armada, como la
guerra, el bloqueo, las represalias armadas y las intervenciones armadas.
Siguen, en cambio, permitidas, aquellas medidas que no impliquen la amenaza
o el uso de la fuerza armada, como la ruptura de las relaciones diplomáticas,
las represalias no armadas, las sanciones económicas, etc.
Sin embargo, la prohibición de adoptar medidas de autotutela que
impliquen la amenaza o el uso de la fuerza armada para sancionar un hecho
ilícito, o para obtener la reparación correspondiente no impide que un Estado
rechace por la fuerza o tome medidas para rechazar por la fuerza las
interferencias ilícitas en el ejercicio actual de un derecho reconocido por el
derecho internacional.
Algunos pronunciamientos de la Corte Internacional de Justicia en el
caso del Estrecho de Corfú son un ejemplo interesante a este respecto.
En mayo de 1946, baterías de Albania dispararon, sin aviso previo, en
contra de dos cruceros británicos que atravesaban las aguas territoriales
albanesas del Estrecho de Corfú. En el diferendo que siguió, Albania sostuvo
que los buques extranjeros no tenían derecho de paso inocente por el Estrecho
sin autorización de su parte, mientras que Gran Bretaña afirmó su derecho de
paso inocente y advirtió que en caso de que se volviera a disparar contra sus
buques que navegaran por el Estrecho de Corfú se retornaría el fuego.
En octubre del mismo año, el gobierno británico envió dos cruceros y
dos destructores al Estrecho para probar la reacción albanesa y afirmar su
derecho de paso inocente. Mientras los buques ingleses cruzaban el Estrecho
con sus dotaciones en puestos de combate, los dos destructores chocaron con
minas colocadas en las aguas. Las explosiones consiguientes causaron
pérdidas de vidas en las tripulaciones inglesas y cuantiosos daños materiales.
El Gobierno británico sospechó que las minas habían sido colocadas por
Albania o en connivencia con ese país y, con el objeto de procurarse pruebas
del delito, envió al lugar de los hechos una fuerza de barreminas, protegida por
buques de guerra que se situaron fuera de las aguas territoriales albanesas; los
barreminas recogieron 22 minas.
El gobierno británico acudió luego al Consejo de Seguridad de las
Naciones Unidas, el cual recomendó a las dos partes que sometieran el
diferendo a la Corte Internacional de Justicia, lo que ambos países hicieron.
En su sentencia de 9 de abril de 1949, la Corte reconoció que los
buques de guerra gozan del derecho de paso inocente en los estrechos
internacionales, que el Estrecho de Corfú es uno de ellos, y que Albania era
responsable de las pérdidas de vidas y de los daños causados por las
explosiones, porque ese país debía haber tenido conocimiento de la colocación
de las minas en sus aguas territoriales.
Respecto del paso de los buques británicos por el Estrecho en el mes de
octubre, la Corte expresó:
" La legalidad de esta medida tomada por el Reino
Unido no puede ser discutida, siempre que haya sido realizada en
conformidad al derecho internacional; la misión estaba destinada a
afirmar un derecho que había sido denegado injustamente ( el de paso
inocente). El Gobierno del Reino Unido no estaba obligado a abstenerse
de un derecho de paso que el Gobierno de Albania había denegado
ilegalmente".
También la Corte declaró que los preparativos de defensa realizados por los
ingleses para asegurar el paso de sus buques por el Estrecho no podían ser
considerados irrazonables en vista de los disparos hechos por las baterías
albanesas en el mes de mayo.
Pero otra fue la opinión de la corte respecto al barrido de minas hecho
por los ingleses posteriormente para procurarse el " cuerpo del delito". Durante
el desarrollo del caso, el Agente británico ante la corte había tratado de
justificar esta operación como una intervención legítima destinada no a ejercer
presión contra otro gobierno, sino a posesionarse de medios de prueba para
someterlos a la justicia internacional y facilitar su tarea. La Corte rechazó este
argumento:
" La Corte no puede admitir tal sistema de defensa. El pretendido
derecho de intervención no puede ser considerado por ella sino como la
manifestación de una política de fuerza, política que, en el pasado, ha
dado lugar a los más graves abusos y que no puede encontrar lugar en
el derecho internacional, cualesquiera que sean las deficiencias actuales
de la organización internacional. La intervención es quizás menos
aceptable en la forma particular que aquí revestiría porque, reservada
por la naturaleza de las cosas a los Estados más poderosos, podría
conducir fácilmente a falsear la administración misma de la justicia
internacional".
Tampoco aceptó la Corte la tesis inglesa de que la Operación de Corfú había
sido un ejercicio legítimo del derecho de autotutela el cual, a falta de órganos
colectivos, autorizaría a un Estado a tomar por sí mismo las medidas
necesarias para proteger sus derechos ante una jurisdicción internacional.
" Entre Estados independientes, expresó la Corte, el respeto de la
soberanía territorial es una de las bases esenciales de las relaciones
internacionales".
Reconoció la Corte, sin embargo, que la negligencia absoluta del Gobierno
albanés después de las explosiones y el carácter dilatorio de sus notas
diplomáticas constituían circunstancias atenuantes para el Reino Unido.
La Corte estableció, pues, una diferencia entre el actual ejercicio de un
derecho y las medidas defensivas adoptadas para asegurarlo, que declaró
legítimos, y las medidas posteriores de autotutela o autoprotección, destinadas
a procurarse un elemento de prueba de un hecho ilícito, que declaró ilegales.
En ningún sector del derecho internacional se advierte de manera tan
patente la divergencia entre la realidad política y las normas jurídicas como en
el control del uso de la fuerza en las relaciones internacionales. En efecto,
aunque los Estados han renunciado a la amenaza y al uso de la fuerza,
algunos gobiernos siguen recurriendo directa o indirectamente al uso de la
fuerza para lograr objetivos nacionales que consideran importantes: conjurar un
peligro inminente para su existencia o seguridad, restablecer en su favor un
equilibrio político que juzgan amagado, reivindicar un derecho o proteger
ciertos intereses vitales, cambiar un status quo territorial que consideran ilegal
o injusto, poner fin a una situación colonial o de apartheid. En estas ocasiones,
los Estados prefieren cosechar las ventajas inmediatas que buscan con su
intervención armada, que lograr la estabilidad general que el derecho garantiza.
Por otra parte, no siempre se emplea deliberadamente la fuerza para
obtener un objetivo nacional. A veces un Estado adopta una medida o serie de
medidas que otro juzga inamistosas; se producen reacciones y contra-
reacciones; la escalada conduce a un espiral de violencia y a la guerra.
Producida una situación de violencia internacional, el Estado que ha
recurrido a la fuerza trata, muchas veces, de manipular los hechos, de alegar
que utiliza la fuerza en legítima defensa, o en otra forma autorizada por el
derecho internacional, o de sostener que la obtención de sus objetivos a
expensas del derecho está justificada por consideraciones de justicia o de alta
política. En última instancia invoca el juicio supremo de la historia.
Los diversos conflictos armados que se han sucedido desde la Segunda
Guerra Mundial han llevado a la profesora Krystina Marek a concluir que la
regla que prohibe el uso de la fuerza en las relaciones internacionales, a pesar
de todas las declaraciones en contrario, no existe. Se trataría de una
pretendida regla sin eficacia que aspira a regir un campo que escapa al
dominio normativo.
Es difícil para los juristas concluir tan radicalmente. Los Estados siguen
reafirmando e invocando la regla que prohibe el uso de la fuerza y, más aún, le
atribuyen carácter de derecho imperativo. Los tribunales internacionales la
aplican cuando tienen ocasión para ello. Los tratadistas la consagran en sus
escritos. Sin embargo se reconoce que las normas relativas al uso de la fuerza
son de contornos imprecisos y de difícil aplicación, que rigen una materia
bastante refractaria a la reglamentación jurídica y que son frecuentemente
infringidas en la práctica.
B.- EL DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO
Encontramos de pertinencia incluir este título en este Capítulo, más allá de
haber podido considerarlo en uno nuevo, pero como trataremos una síntesis de
lo que este Derecho significa, justifica nuestra decisión. Solamente , y a título
informativo, por ejemplo, el Convenio III sobre Prisioneros de Guerra tiene una
extensión de 143 artículos y cuatro anexos.
El Derecho Internacional Humanitario es un conjunto de normas internacionales destinadas a ser aplicadas a los conflictos armados, que limitan los medios de combate que los beligerantes pueden emplear y que protegen a las personas y a los bienes que pueden ser afectados por las hostilidades. Esta rama del Derecho Internacional Público se inspira en sentimientos de
humanidad y tiende a atenuar los rigores de los conflictos armados. Ella
constituye un compromiso entre las necesidades militares y las exigencias
humanitarias.
Las normas del Derecho Humanitario se aplican a todos los conflictos
armados, aún a aquellos que han sido iniciados en contravención al derecho
internacional, como por ejemplo, una guerra de agresión.
La protección del Hombre contra los males de la guerra no es una idea
nueva. En la Antigüedad varios pensadores condenaron los métodos bárbaros
de hacer la guerra. En la Edad Media, el Cristianismo, el Islam y los preceptos
de la Caballería, contribuyen al desarrollo del derecho Humanitario. Hacia fines
del Siglo XVI aparece el arma de fuego, que hace más mortíferas las
hostilidades. Desde esa época se desarrolla la práctica de celebrar acuerdos
entre jefes de ejércitos enemigos ( "carteles y capitulaciones") para convenir la
situación de prisioneros y heridos. En 1625 publica Hugo Grocio su obra donde
enumera las restricciones que deben conllevar los métodos de la guerra. Su
obra enfoca más el derecho de la guerra que el de la paz.
Los esfuerzos colectivos para humanizar la guerra datan de la segunda
mitad del Siglo XIX.
En 1862, el suizo Henry Dunant, quien había presenciado la cruenta batalla
de Solferino, publica un pequeño libro en el que expresa un doble deseo: que
en cada país se constituya una sociedad de ayuda voluntaria que, en tiempo de
paz, se prepare para ayudar al servicio médico del Ejército en tiempo de
guerra; y que los Estados aseguren una protección jurídica a los hospitales
militares y al personal sanitario. Este libro tuvo gran influencia.
Bajo los auspicios de un comité ginebrino de que Dunant formaba parte, y
que en 1880 se transformaría en el Comité Internacional de la Cruz Roja, se
convoca en Ginebra a una conferencia diplomática. Ella adopta en 1884 la
Convención para Aliviar la Suerte de los Militares Heridos en los Ejércitos en
Campaña. Este instrumento es el punto de partida del moderno derecho
internacional humanitario.
Con posteridad a la Convención de Ginebra de 1864 se adoptan diversas
convenciones internacionales que enuncian o codifican reglas tendientes a
humanizar las hostilidades.
El Derecho humanitario tiene dos vertientes: una orientada a prohibir o limitar los medios de combate que los beligerantes pueden emplear, y otra destinada a proteger a las personas y a los bienes afectados por las hostilidades.
1.- Prohibición y limitación del empleo de ciertas armas. El principio que domina esta materia está formulado en el Reglamento de la
Haya de 1907:
" Los beligerantes no tienen un derecho ilimitado en cuanto a la
elección de medios para dañar al enemigo".
Diversas convenciones internacionales han prohibido el empleo en las
hostilidades de medios crueles o pérfidos y de armas de destrucción masiva.
En 1888 se adoptó en San Petersburgo una Declaración que prohibió
utilizar armas que puedan agravar el sufrimiento producido por las heridas o
hacer la muerte inevitable, como las balas explosivas y proyectiles inflamables.
El Reglamento anexo a la Convención de la Haya de 1907 sobre Usos y
Costumbres de la Guerra Terrestre incluyó disposiciones que prohiben ciertos
medios de dañar al enemigo: emplear armas envenenadas, matar o herir a un
enemigo rendido, bombardear ciudades no defendidas, etc.
En 1925 se suscribió el Protocolo de Ginebra, que prohibe el empleo en la
guerra de gases afixiantes, toxínicos o similares y de medios bacteriológicos.
Este Protocolo fue respetado durante la Segunda Guerra Mundial.
Una convención firmada en 1972 prohibe la producción y almacenamiento
de armas bacteriológicas, biológicas y toxínicas.
En 1976 se adoptó una convención que prohibe utilizar técnicas de
modificación ambiental con fines militares u otros fines hostiles.
Una conferencia diplomática convocada por las Naciones Unidas aprobó en
1980 una convención y tres protocolos que prohiben el empleo de ciertas
armas convencionales consideradas excesivamente nocivas o de efectos
indiscriminados. Estos instrumentos prohiben las armas cuyos fragmentos no
sean localizables por rayos X, limitan el empleo de armas incendiarias, incluso
el Napalm, prohiben el empleo de minas en zonas habitadas donde no se libren
combates, etc.
2.- El Derecho Internacional Humanitario, propiamente dicho.
El Derecho Humanitario, propiamente dicho, tiende a proteger a las
personas y a los bienes afectados por las hostilidades.
El moderno Derecho Humanitario está contenido en los cuatro Convenios
de Ginebra de 12 de agosto de 1949, complementados por los dos Protocolos
Adicionales de 8 de junio de 1977. Aunque estos Convenios han sido
adoptados en conferencias diplomáticas, su iniciativa y trabajos preparatorios
se deben al Comité Internacional de la Cruz Roja, cuyo ideal humanitario
reflejan.
Los Convenios de 1949 son los siguientes:
• I.- Convenio para Aliviar la Suerte de los Heridos y los Enfermos de las
Fuerzas Armadas en Campaña.
• II.- Convenio para Aliviar la Suerte de los Heridos, Enfermos y Náufragos de
las Fuerzas Armadas en el Mar.
• III.- Convenio sobre el Trato a los Prisioneros de Guerra.
• IV.- Convenio sobre la Protección de las Personas Civiles y sus bienes, en
Tiempos de Guerra.
Los cuatro Convenios de Ginebra de 1949 dan expresión concreta a principios generales de derecho humanitario que son obligatorios como tales incluso para los Estados que no son partes en dichos Convenios. Es por eso que una cláusula común a todos ellos dispone que la denuncia por
un Estado a alguno de los Convenios "no tendrá efecto alguno sobre las
obligaciones que las Partes contendientes han de cumplir en virtud de los
principios de derecho de gentes, tal y como resultan de los usos establecidos
entre naciones civilizadas, de las leyes de humanidad y de las exigencias a la
conciencia pública".
Los Protocolos Adicionales a los Convenios de Ginebra son dos:
• Protocolo relativo a la Protección de las Víctimas de los Conflictos Armados
Internacionales (Protocolo I )
• Protocolo relativo a la Protección de las Víctimas de los Conflictos Armados
sin Carácter Internacional ( Protocolo II ).
Los cuatro Convenios de Ginebra de 1949 y sus dos Protocolos Adicionales
forman un "impresionante" código de derecho internacional humanitario. Son
Partes en los Convenios 181 Estados; en el Protocolo I : 125 Estados y en el
Protocolo II, 116 Estados ( información de junio de 1993 ).
Los principales aspectos del Derecho Humanitario
a .- La Protección de los Heridos y Enfermos de los Ejércitos Esta materia está
actualmente regida por el Convenio I de 1949 para Aliviar la Suerte de los
Heridos y Enfermos de las FF.AA. en Campaña y por el Protocolo Adicional I
de 1977.
El Convenio I asegura el respeto y la protección de los miembros de las
FF.AA. que se hallen heridos o enfermos como asimismo de las Unidades, del
Personal y de los Transportes Sanitarios.
Como homenaje a Suiza, el signo heráldico de la cruz roja en fondo blanco,
formado por la inversión de los colores federales, se mantiene como emblema
y signo distintivo del Servicio Sanitario de los Ejércitos, excepto en los países
que emplean la media luna roja o el león y el sol rojo en fondo blanco.
El Protocolo I completa y desarrolla las disposiciones de los Convenios de
Ginebra aplicables en situaciones de conflicto armado internacional como
asimismo contiene algunas reglas relativas a los métodos y medios de conducir
las hostilidades.
b.- Heridos y Enfermos en el mar y náufragos.
El Convenio II establece normas análogas a las del Convenio I respecto del
Personal Sanitario, establecimientos sanitarios costeros y transportes sanitarios
marítimos. También contiene disposiciones para la protección de los buques -
hospitales, es decir, de aquellos que han sido adaptados para llevar auxilios o
transportar a los heridos, enfermos o náufragos.
c.- Los Prisioneros de Guerra
El primer esfuerzo internacional importante para mejorar la suerte de los
prisioneros de guerra fue la Convención sobre las Leyes y Costumbres de la
Guerra Terrestre, adoptada en la Conferencia de Paz de La Haya de 1899,
revisada en 1907,. Las disposiciones de La Haya fueron complementadas por
la Convención de Ginebra de 1929.
Aprovechando las experiencias de la Segunda Guerra Mundial, una
conferencia diplomática reunida en Ginebra aprobó, entre otros, el Convenio
sobre el Trato a los Prisioneros de Guerra, de 1949 ( Convenio III ), que
reemplazó al de 1929. A su elaboración contribuyó activamente el Comité
Internacional de la Cruz Roja.
La idea fundamental que inspira este instrumento es que la cautividad de guerra no es un castigo, sino tan sólo un medio para mantener al adversario fuera de combate; por tal motivo todo rigor que exceda dicha
finalidad es condenable e ilegal.
Los Prisioneros de Guerra, dispone el Convenio, están en poder de la
Potencia enemiga y no de los individuos o de los cuerpos de tropa que los han
capturado. Ellos deben ser tratados humanamente y protegidos contra
cualquier acto de violencia o de intimidación. Quedan prohibidas las represalias
en contra de los prisioneros de guerra y el utilizarlos como "escudos humanos"
para sustraer ciertos objetivos militares al ataque enemigo.
El Convenio III dispuso la creación en cada Nación de una Oficina Central
de Información cuya finalidad es centralizar las informaciones relativas a los
prisioneros de guerra y transmitirlas prontamente al país de origen de los
prisioneros.
Después de la Segunda Guerra Mundial , Tribunales Militares de los países
aliados pronunciaron condenas contra personas enemigas acusadas de causar
muertes e infligir malos tratos ( ejecuciones sumarias, torturas, experiencias
biológicas, etc.) a prisioneros de guerra. Las sentencias dictadas en estos
casos rechazaron la excusa de obediencia jerárquica y la de necesidad militar.
d.- La Protección de la Población Civil
El desarrollo de los armamentos y la considerable extensión de las
operaciones militares han determinado que los civiles estén sujetos a los
mismos peligros, y a veces a mayores peligros, que los propios militares.
El número de víctimas civiles y los sufrimientos que padecieron las
poblaciones civiles durante la G.M. II determinaron que los Estados convinieran
reglas para la protección de dichas poblaciones. Estas reglas están formuladas
en el Convenio IV de Ginebra para la Protección de las Personas Civiles en
Tiempos de Guerra y en el Protocolo Adicional I de 1977. Estos instrumentos
tienen por finalidad brindar protección a las personas civiles en una situación
de conflicto armado internacional o en territorios ocupados.
La norma fundamental sobre esta materia está enunciada en el artículo 48
del Protocolo I :
" A fin de garantizar el respeto y la protección de la población civil
y de los bienes de carácter civil, las Partes en conflicto harán
distinción en todo momento entre población civil y combatientes, y
entre bienes de carácter civil y objetivos militares y, en
consecuencia, dirigirán sus operaciones únicamente contra
objetivos militares".
Dispone el Convenio IV y el Protocolo Adicional I que la población civil y las
personas civiles no serán objeto de ataque. Quedan prohibidos los actos o
amenazas de violencia cuya finalidad sea aterrorizar a la población civil, los
ataques indiscriminados que producen graves pérdidas civiles sin proporción
con las ventajas militares obtenidas, las penas colectivas y las medidas de
represalia en contra de la población civil.
Queda prohibido como método de guerra hacer padecer hambre a las
personas civiles y atacar los bienes indespensables para la supervivencia de la
población civil, tales como los artículos alimenticios y las zonas agrícolas que
los producen, el ganado, etc. En los territorios ocupados la Potencia ocupante
no puede efectuar traslados o deportaciones. El Protocolo I confirma la
protección de los monumentos históricos, obras de arte o lugares de culto que
constituyen patrimonio cultural o espiritual de los pueblos.
e.- Conflictos armados sin carácter internacional
Los conflictos armados que ocurren dentro de un Estado, tales como
rebeliones, insurrecciones y guerras civiles, pueden ser de gran violencia y
causar numerosas víctimas. Ejemplo: la guerra civil española ( 1936 - 1939 ).
Los cuatro Convenios de Ginebra de 1949 contienen una disposición
común, el artículo 3, según el cual en caso de conflicto armado sin carácter
internacional y que surja en el territorio de las Partes Contratantes, cada una de
las partes contendientes tendrá la obligación de aplicar, como mínimo, ciertos
principios humanitarios que enumera: las personas que no participen
directamente en las hostilidades, incluso los miembros de las FF.AA. que
hayan depuesto las armas y las personas que hayan quedado fuera de
combate, serán tratadas con humanidad; quedan prohibidas a su respecto los
atentados a la vida y la integridad corporal, la toma de rehenes y las
ejecuciones sin juicio previo. Los enfermos y heridos deben ser recogidos y
cuidados. Un organismo imparcial, como el Comité Internacional de la Cruz
Roja, podrá ofrecer sus servicios a las Partes contendientes.
En 1977 se adoptó el Protocolo Adicional II relativo a la Protección de las
Víctimas de los Conflictos Armados sin Carácter Internacional. Este Protocolo
desarrolla y completa el artículo 3 común a los cuatro Convenios de Ginebra. Al
efecto prohibe los atentados contra la vida, la salud y la integridad física o
mental de las personas, los castigos colectivos, la toma de rehenes y las
amenazas de ejecutar tales actos; establece normas sobre heridos, enfermos y
náufragos y sobre la protección de la población civil, etc.
El Protocolo Adicional II no se aplica " a las situaciones de tensiones
internas y de disturbios interiores, tales como los motines, los actos
esporádicos y aislados de violencia y otros actos análogos que no sean
conflictos armados". Sin embargo, en estas situaciones puede tener aplicación
el artículo 3 común a los cuatro Convenios de Ginebra, del 12 - Ago- 1949, y
que a continuación transcribimos:
"Art. 3º.- En caso de conflicto armado que no sea de índole internacional
que surge en un terreno de una de las Partes Contratantes, cada una de las
Partes en conflicto tendrá la obligación de aplicar como mínimo las siguientes
disposiciones:
(1) Las personas que no participen directamente en las hostilidades,
incluídos los miembros de las FF.AA., que hayan depuesto las armas, y las
personas puestas fuera de combate por enfermedad, herida, detención o
por cualquier otra causa, serán en todas las circunstancias, tratadas con
humanidad, sin distinción alguna de índole desfavorable basada en la raza,
color, religión o creencia, sexo, el nacimiento o la fortuna o cualquier otro
criterio análogo.
A este respecto, se prohiben en cualquier tiempo y lugar, por lo que
atañe a las personas arriba mencionadas:
a.- Los atentados contra la vida y la integridad corporal, especialmente el
homicidio en todas sus formas, las mutilaciones, los tratos crueles, la tortura
y los suplicios.
b.- La toma de rehenes.-
c.- Los atentados contra la dignidad personal, especialmente los tratos
humillantes y degradantes.-
d.- Las condenas dictadas y las ejecuciones sin previo juicio ante un
tribunal legítimamente constituído, con garantías judiciales reconocidas
como indispensables por los pueblos civilizados.-
(2) Los heridos y enfermos serán recogidos y asistidos.-
Un organismo humanitario imparcial, tal como el C.I.C.R., podrá ofrecer
sus servicios a las Partes en conflicto.- Además las partes en conflicto
harán lo posible por poner en vigor, mediante acuerdos especiales, la
totalidad o parte de las otras disposiciones del presente Convenio.-
La aplicación de las anteriores disposiciones no surtirá efectos sobre el
estatuto jurídico de las Partes en conflicto.-"
Tanto el Protocolo I como el Protocolo II contienen la "Cláusula
Martens", según la cual "en los casos no previstos por el derecho vigente, la
persona humana queda bajo la salvaguarda de los principios de humanidad y
de las exigencias de la conciencia pública".
f.- Represión de infracciones
El sistema de sanciones individuales por infracción del derecho humanitario
está contemplado en las cuatro Convenciones de Ginebra de 1949 y en el
protocolo Adicional I.
Estos instrumentos distinguen entre infracciones graves y las que no tienen
este carácter. Las primeras están sujetas a un régimen de represión severo.
Las infracciones graves a cada Convenio están enumeradas en él. Así, por
ejemplo, el Convenio III enumera entre las infracciones graves las siguientes: el
homicidio intencional; la tortura o los tratos inhumanos, incluídos los
experimentos biológicos; el hecho de forzar a un prisionero de guerra a servir
en las FF.AA. de la Potencia enemiga.
Las Partes Contratantes en las Convenciones de Ginebra y en el protocolo
I se comprometen a tomar todas las oportunas medidas legislativas para
determinar las adecuadas sanciones penales que se han de aplicar a las
personas que hayan cometido, o dado orden de cometer, una cualquiera de las
infracciones graves contra dichos instrumentos convencionales.
Respecto de las infracciones a los Convenios o al Protocolo I que no tienen
carácter graves, las Partes deben tomar las medidas oportunas para hacerlas
cesar. Con mayor razón deben hacer lo mismo respecto de las infracciones
graves.
En todo caso, los Estados partes en conflicto son internacionalmente
responsables de las infracciones, graves o no, cometidas por las personas que
forman parte de sus FF.AA., sin perjuicio de las responsabilidades individuales
que procedan. Ésta es una aplicación de los principios generales sobre
responsabilidad internacional.
g.- La Potencia Protectora
Según las Convenciones de Ginebra, en caso de guerra seguida de ruptura
de relaciones diplomáticas, cada uno de los Estados beligerante puede confiar
a un tercer Estado, la Potencia protectora, la defensa de sus intereses ante un
Estado enemigo.
Para cumplir su tarea, la Potencia protectora podrá designar delegados, los
cuales quedan sometidos a la aprobación de la Potencia ante la cual han de
cumplir su misión.
h.- El Comité Internacional de la Cruz Roja ( C.I.C.R.)
El propósito inicial del Comité fue desarrollar actividades a favor de los
militares heridos en el campo de batalla. En los años que siguieron amplió su
acción humanitaria. Actualmente goza de personalidad jurídica internacional
reconocida por la Comunidad de los Estados.
En el cumplimiento de las tareas que le asignan los Convenios de Ginebra
y la Comunidad Internacional, el C.I.C.R. ejerce sus actividades especialmente
en caso de guerra internacional, de guerra civil y de perturbaciones interiores.
El comité se esfuerza en asegurar la protección y ayuda a las víctimas militares
y civiles de dichos conflictos ( heridos, prisioneros de guerra, etc.), promueve el
desarrollo del derecho humanitario, propaga los principios de este derecho,
mantiene una Agencia Central de Búsquedas, etc.
"Para la Cruz Roja, escribe Jean Pictet, no hay conflictos legítimos y
conflictos ilegítimos, sólo hay víctimas que han de ser socorridas. El
principio de humanidad que guía su acción, así como el desarrollo del
derecho humanitario, se extiende, sin distinción, a todos los seres humanos
que sufren".
i.- Tribunal Penal Internacional
El 23 de febrero de 1993, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas,
por Resolución 808, expresó su grave alarma por las informaciones sobre
violaciones del derecho internacional humanitario, incluyendo asesinatos en
masa y "limpieza étnica", que estaban ocurriendo en el territorio de la ex
Yugoslavia.
Al mismo tiempo, decidió que se estableciera un Tribunal Internacional para
el enjuiciamiento de las personas responsables y solicitó al Secretario General
que le presentara propuestas concretas para este fin.-
CAPÍTULO VIII
APLICACIÓN DE LOS INSTRUMENTOS Y PROCEDIMIENTOS DE LA
POLÍTICA INTERNACIONAL
CARTA de las NACIONES UNIDAS. SOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS:
El principio general que rige este punto es el de que las controversias
deben ser resueltas en forma pacífica según lo estipula el Artículo 2º, Inc.3 de
la Carta de las Naciones Unidas. Deberán, además, recurrir para ello a los
procedimientos indicados en el Artículo 33, Inc.1 de la Carta.
Esta obligación no menoscaba el derecho de las Partes a determinar, de
común acuerdo, el procedimiento pacífico de su elección. Las Partes tienen la
obligación de intercambiar opiniones para llegar a ese acuerdo.
Cuando las Partes hubieran elegido previamente un determinado
sistema o método para resolver sus diferencias, a pedido de cualquiera de las
Partes, será sometida a ese procedimiento.
En caso de que no existan entre las Partes acuerdos que permitan utilizar los referidos métodos, se procurará en 1ª instancia, resolver el conflicto por la vía de la CONCILIACIÓN. Si una de las Partes no utilizara
este temperamento, deberán elegir entre uno de los siguientes órganos
jurisdiccionales:
# La Corte Internacional de Justicia ó
# Un Tribunal Arbitral.
Por lo tanto, podemos apreciar que existe gran margen de libertad para
la elección de la vía a seguir para la solución de los conflictos. La única
condición es que esa vía sea pacífica.
CARTA de las NACIONES UNIDAS.
Cap. I - Artículo 2º: Se tendrá en cuenta los siguientes Principios:
1.- Igualdad soberana de todos los Miembros.
2.- Cumplimiento de buena fe de las obligaciones contraídas por los Estados
conforme a la Carta.
3.- Arreglo de las controversias por medios pacíficos para no poner en peligro
la paz y la seguridad internacionales ni la justicia.
4.- Los Miembros de la Organización, en sus relaciones internacionales, se
abstendrán de recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza contra la integridad
territorial o independencia política de cualquier Estado, o en cualquier otra
forma incompatible con los propósitos de las Naciones Unidas.
5.- Los Miembros prestarán ayuda a cualquier acción que la Organización
ejerza de conformidad con la Carta y se abstendrán de dar ayuda a Estado
alguno contra el cual la Organización estuviere ejerciendo acción preventiva o
coercitiva.
Cap. VI - ARREGLO PACÍFICO de CONTROVERSIAS
Art. 33 - 1.- Las Partes de una controversia cuya continuación sea susceptible
de poner en peligro el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales
tratarán de buscar la solución, ante todo, mediante:
♦ La negociación
• La investigación y la mediación
• La conciliación
• El arbitraje
• El arreglo judicial
• El recurso a organismos o acuerdos regionales
• U otros medios pacíficos de su elección.-
Art. 35 - 1 .- Todo Miembro de las Naciones Unidas podrá llevar cualquier
controversia, o cualquier situación susceptible de conducir a fricción
internacional o dar origen a una controversia, a la atención del Consejo de
Seguridad o de la Asamblea General.
Cap. VII - ACCIONES EN CASO DE AMENAZAS A LA PAZ, QUEBRANTAMIENTO DE LA PAZ O ACTOS DE AGRESIÓN:
Art. 41 .- El Consejo de Seguridad podrá decidir qué medidas que no impliquen el uso de la fuerza armada han de emplearse para hacer efectivas sus decisiones, y podrá instar a los Miembros de las NN.UU. a que apliquen dichas medidas, tales como:
• Interrupción total o parcial de las relaciones económicas.
• Interrupción de las comunicaciones marítimas, ferroviarias, aéreas, postales, telegráficas, radioeléctricas, y otros medios de comunicación, como también la ruptura de relaciones diplomáticas.
Art. 42 .- Caso de las medidas del Art. 41, puedan ser inadecuadas o han
demostrado serlo, el Consejo de Seguridad podrá ejercer por medio de las
fuerzas armadas, la acción necesaria para mantener o restablecer la paz y la
seguridad internacionales. Tal acción podrá comprender:
• Demostraciones
• Bloqueos
• Otras operaciones.
Art. 43 - 1 .- Todos los Miembros de las NN.UU. con el fin de contribuir al
mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, se comprometen a poner a disposición del Consejo de Seguridad, cuando éste lo solicite, y de
conformidad con un convenio especial ó con convenios especiales, las FF.AA., la ayuda y las facilidades, incluso el derecho de paso, que sean necesarias
para el propósito de mantener la paz y la seguridad internacionales.-
2.- Estos convenios fijarán :
• Nº y clase de fuerzas
• Grado de preparación
• Ubicación general
• Naturaleza y facilidades de la ayuda que habrán de darse. 3.- Los convenios serán negociados o concertados entre Miembros o Grupos
de Miembros.-
Art. 45 .- A fin de que la Organización pueda tomar medidas militares urgentes, sus Miembros mantendrán contingentes de fuerzas aéreas nacionales inmediatamente disponibles para la ejecución combinada de una acción coercitiva internacional. La potencia y el grado de preparación de estos contingentes y los planes para su acción combinada serán determinados, dentro de los límites establecidos en el convenios o los convenios especiales de que trata el art. 43, por el Consejo de Seguridad con la ayuda del Comité de Estado Mayor.
Art. 51.- Ninguna disposición de esta Carta menoscabará el derecho inmanente
de legítima defensa, individual o colectiva, en caso de ataque armado contra un
Miembro de NN.UU., hasta tanto el Consejo de Seguridad haya tomado las
medidas necesarias para mantener la paz y la seguridad internacionales.
Las medidas tomadas por los Miembros en ejercicio del derecho de
legítima defensa serán comunicadas inmediatamente al Consejo de Seguridad,
y no afectarán la autoridad y responsabilidad del Consejo, conforme a la
presente Carta para ejercer en cualquier momento la acción que estime
necesaria para mantener o restablecer la paz y la seguridad internacionales.
Cap. VIII - ACUERDOS REGIONALES
Los acuerdos regionales deberán contribuir a la solución pacífica de las
controversias, acorde a los principios de la Carta de las NN.UU.; los Miembros
contratantes harán lo posible por ello, ANTES de someter la controversia al
Consejo de Seguridad.
Cap. XIV.- LA CORTE INTERNACIONAL de JUSTICIA
Art. 92.- Es el órgano judicial principal de las NN.UU., basado en la Corte
Permanente de Justicia Internacional y que forma parte de esta Carta.
Art. 94.- 1.- Cada Miembro de las NN.UU. se comprometen a cumplir la decisión de la Corte Internacional de Justicia en todo litigio en que sea Parte. 2.- Si una de las Partes en un litigio dejara de cumplir las obligaciones que le
impone un fallo de la Corte, la otra Parte podrá recurrir al Consejo de
Seguridad, el que podrá hacer recomendaciones o dictar medidas para que se
ejecute el fallo.
Cap. XVI.- DISPOSICIONES VARIAS.
Art. 103.- En caso de conflicto entre las obligaciones contraídas por los
miembros de las NN.UU. en virtud de la presente Carta y sus obligaciones
contraídas en virtud de cualquier otro convenio internacional, prevalecerán las
obligaciones impuestas por la presente Carta.-
Superioridad jerárquica de la Carta respecto de otros tratados
Los dos rasgos más definidamente constitucionales de la Carta son los arts.103
y 108. El primero de éstos, el art. 103, establece lo que, glosando una
expresión de Hauriou, cabría llamar "la super-legalidad constitucional" de este
instrumento internacional.
Dice el art. 103: "en caso de conflicto entre las obligaciones contraídas
por los Miembros de las Naciones Unidas en virtud de la presente Carta y sus
obligaciones contraídas en virtud de cualquier otro convenio internacional,
prevalecerán las obligaciones impuestas por la presente Carta".
La razón fundamental y determinante de la inclusión de este precepto en
la Carta, es que ella prevé la adopción de sanciones de orden económico
principalmente, en caso de amenazas, quebrantamientos de la paz y actos de
agresión. Esas sanciones pueden, según lo dice expresamente el art. 41,
comprender la interrupción parcial o total de relaciones económicas y de
comunicaciones ferroviarias, marítimas, aéreas, postales, telegráficas,
radioeléctricas y otros medios de comunicación. La aplicación de estas
medidas coercitivas puede colocar a los Miembros en la obligación de dejar de
cumplir, y aún de infringir, los acuerdos económicos y comerciales, o las
convenciones generales en materia de comunicaciones, por ejemplo, que
hayan celebrado con el Estado sancionado.
En previsión de éstas y de otras contingencias similares fue incorporado
el art. 103 de la Carta.
Este precepto supone una alteración radical y casi revolucionaria de los
principios que rigen en el Derecho internacional común la cuestión de los
tratados sucesivos incompatibles entre sí. Según estas normas generales,
cuando el conflicto se produce entre dos tratados incompatibles cuyas partes
son idénticas, se aplica la regla "ley posterior, deroga la anterior". Cuando el
conflicto se produce entre dos tratados cuyas partes no coinciden en forma
total, se aplica la regla opuesta "contrato primero, deroga el posterior". "Un
tratado es nulo si su ejecución implica el quebrantamiento de una obligación
convencional previamente asumida por una o más de las partes contratantes".
0, como ya escribía Vattel, "si existe un conflicto entre dos tratados hechos con
dos diferentes Estados, el tratado anterior prevalece".
Ningún Estado Miembro podrá escudarse, por ejemplo, en un tratado que
haya celebrado con otro Miembro, sobre cooperación económica e intercambio
comercial, para negarse a aplicar sanciones económicas dispuestas por la
Organización. De este modo queda aclarado, por ejemplo, que el Estado
agresor no tendrá derecho a quejarse si la aplicación de sanciones impide la
ejecución en su favor de un tratado comercial, y que, por el contrario, ese
agresor incurre en responsabilidad internacional si se niega por su parte a
cumplir el tratado.
Lejos de ser superfluo, este compromiso de los Miembros de las Naciones
Unidas de dar prioridad a la Carta sobre sus convenios futuros es de gran
significación, por cuanto supone suprimir con respecto a la Carta el principio
general de que, entre las mismas partes, el convenio posterior deroga al
anterior.
En Derecho internacional no es, por lo común, posible establecer, en
una convención, reglas que obliguen a Estados terceros. Por otro lado, es de
la mayor importancia para la Organización que, la ejecución de las obligaciones
de los Miembros con arreglo a la Carta en casos específicos, no sea
obstaculizada por las obligaciones que puedan haber asumido respecto de
Estados no miembros".
Los tratados comerciales, los de amistad, las cláusulas de nación más
favorecida suscritas entre sí por los Miembros seguirán siendo válidos y
efectivos en todos aquellos aspectos en que no interfieran con la ejecución de
los deberes resultantes de la Carta.
Sólo quedarían apartados o dejados de lado en aquellas situaciones
excepcionales en que fuera necesario aplicar sanciones, exclusivamente con
respecto al Estado o Estados sancionados, y sólo en la medida necesaria para
la imposición de las mismas, recuperando su plena vigencia al cesar éstas.
Esos tratados no son declarados nulos por el artículo 103. En el fondo
este artículo conduce a la no oponibilidad de otras obligaciones convencionales
contraídas por los Miembros de la Organización, cuando se trata de poner en
ejecución una disposición cualquiera de la Carta.
En resumen, pues, la Carta ha sido colocada, por virtud del artículo 103, en una posición jerárquica superior, de norma jurídica más alta, respecto de los demás acuerdos o tratados internacionales corrientes. Ese precepto le confiere el status de una norma internacional constitucional, que, como las Constituciones nacionales, deroga las normas de orden jerárquico igual o inferior preexistentes y no puede, a su vez, ser derogada por las normas de orden jerárquico inferior subsiguientes. Incluso cabe señalar hasta algunas semejanzas de detalle con
el régimen de inaplicabilidad judicial de las leyes inconstitucionales, en que se
pone de manifiesto la super legalidad constitucional: el tratado incompatible con la Carta no es derogado sino simplemente apartado o dejado de lado para dar cabida a la norma de jerarquía superior.
La Carta cobra así un carácter constitucional y de orden público: "una especie de Derecho público que trasciende, por su naturaleza, y no por su grado, los acuerdos ordinarios entre Estados". En otras palabras, los acuerdos regionales no pueden obstaculizar la competencia que prevé la Carta y en particular la jurisdicción de la Corte, porque es una de las obligaciones impuestas por la Carta.
CARTA de la ORGANIZACIÓN de los ESTADOS AMERICANOS.
( 9ª Conferencia Internacional Americana - Bogotá - Abril 1948)
PRINCIPIOS:
• Derecho Internacional es la norma
• Orden Internacional es: respeto por las soberanías, independencia, y personalidad de los Estados; así como el cumplimiento de las obligaciones de los Tratados.
• La buena fe debe regir las relaciones entre los Estados
• Solidaridad.
• Libre elección de sistema político, económico y social.
• No intervención en asuntos internos de otro Estado.
• Condena a la agresión.
• Agresión a un Estado, es agresión a todos los demás.
• Solución de las controversias por medios pacíficos.
• Cooperación económica.
• Derechos fundamentales de la persona sin distinción de raza, nacionalidad, credo o sexo.
• Respeto a la cultura de cada Nación.
• Educación debe ser de justicia, libertad y paz.
Cap. V.- SOLUCIÓN PACÍFICA de CONTROVERSIAS
Art. 24.- Son procedimientos pacíficos:
• La negociación directa.
• Los buenos oficios.
• La mediación.
• La investigación y la conciliación.
• El procedimiento judicial
• El arbitraje.
• Los que acuerden especialmente, en cualquier momento, las Partes.
Cap. VI.- SEGURIDAD COLECTIVA:
Art. 27.- Toda agresión de un Estado contra la integridad o la inviolabilidad del
territorio o contra la soberanía o la independencia política de un Estado
americano, será considerada como acto de agresión contra los demás estados
americanos.
ORGANOS DE LA O.E.A. que tienen relación con la solución pacífica de las controversias y seguridad colectiva: Cap. X.- La Reunión de Consulta de Ministros de RR.EE.: Art. 60.- La Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores deberá
celebrarse con el fin de considerar problemas de carácter urgente y de interés
común para los Estados Americanos, y para servir al Órgano de Consulta.-
Cap. XII.- El Consejo Permanente de la Organización: Art.79.- El Consejo Permanente se compone de un representante por cada
Estado Miembro, nombrado especialmente por el Gobierno respectivo con la
categoría de embajador. Cada Gobierno podrá acreditar un representante
interino, así como los representantes suplentes y asesores que juzgue
conveniente.
Art. 81.- El Consejo Permanente conoce, dentro de los límites de la Carta y de
los Tratados y Acuerdos interamericanos, de cualquier asunto que le
encomienden la Asamblea General o la Reunión de Consulta de Ministros de
RR.EE.
Art. 83.- El Consejo Permanente velará por el mantenimiento de las relaciones
de amistad entre los Estados Miembros y, con tal fin, les ayudará de una
manera efectiva en la solución pacífica de sus controversias, de acuerdo a las
disposiciones de la presente Carta.-
Cap. XV.- El COMITÉ JURÍDICO INTERAMERICANO:
Art. 104.- El Comité Jurídico Interamericano tiene como finalidad servir de
cuerpo consultivo de la Organización en asuntos jurídicos, promover el
desarrollo progresivo y la codificación del Derecho Internacional y estudiar los
problemas jurídicos referente a la integración de los países en desarrollo del
Continente y la posibilidad de uniformar sus legislaciones en cuanto parezca
conveniente.-
Art. 110.- La Sede se encontrará en Río.-
TRATADO INTERAMERICANO de ASISTENCIA RECÍPROCA: ( T.I.A.R.)
Art. 1º.- Las Altas Partes Contratantes condenan formalmente la guerra y se
obligan en sus relaciones internacionales a no recurrir a la amenaza ni al uso
de la fuerza en cualquier forma incompatible con las disposiciones de la Carta
de las NN.UU. o el presente Tratado.-
Art. 2.- Como consecuencia del principio formulado en el artículo anterior, las
Altas partes Contratantes se comprometen a someter toda controversia que
surja entre ellas a los métodos de solución pacífica y a tratar de resolver entre
sí, mediante los procedimientos vigentes en el sistema interamericano, antes
de referirla a la Asamblea General o al Consejo de Seguridad de las NN.UU.-
# En caso de ATAQUE EXTRACONTINENTAL:
Art. 3º - 1.- Las Altas Partes Contratantes convienen que un ataque armado por parte de cualquier Estado contra un Estado Americano, será considerado como un ataque contra todos los Estados Americanos, y en
consecuencia, cada una de dichas Partes Contratantes se compromete a
ayudar a hacer frente al ataque, en ejercicio del derecho inmanente de legítima
defensa individual o colectiva que reconoce el Art. 51 de la Carta de las
NN.UU.-
Art. 4º.- Límites de la región ( TIAR ).-
Art. 5º.- Envío de los antecedentes de controversias al Consejo de Seguridad .-
# En caso de AGRESIÓN NO ARMADA: Art. 6º.- Si la inviolabilidad o la integridad del territorio o la soberanía o la
independencia política de cualquier Estado Americano fueren afectadas por
una agresión que no sea un ataque armado, o por un conflicto extracontinental
o intracontinental, o por cualquier otro hecho o situación que pueda poner en
peligro la paz de América, el Órgano de consulta se reunirá inmediatamente, a
fin de acordar las medidas que en caso de agresión se deben tomar en ayuda
del agredido o en todo caso las que convenga tomar para la defensa común y
para el mantenimiento de la paz y la seguridad del Continente.-
# En caso de ATAQUE INTRACONTINENTAL: Art. 7º.- Para el caso de conflicto entre 2 o más Estados Americanos : # Suspensión de hostilidades # Restablecer el statu quo anterior al conflicto
# Medidas para restablecer la paz, la seguridad y solución pacífica de la controversia.
# En caso de rechazo de la acción pacificadora: Art. 8º.- Medidas a adoptar por el Órgano de Consulta:
# Retiro de los Jefes de Misión. # Ruptura de las Relaciones Diplomáticas. # ruptura de las Relaciones Consulares. # Interrupción total o parcial de las Relaciones Económicas. # Interrupción total o parcial de las Comunicaciones. # Empleo de las Fuerzas Armadas.-
Art. 9º.- Además de otros actos que en reunión de consulta puedan
caracterizarse como de agresión, serán considerados como tales:
# A) Ataque armado, no provocado por un Estado, contra
- Territorio
- Población
- FF.AA. de otro Estado.
# B) Invasión: - Por FF.AA. de un Estado a otro
- Traspaso de las fronteras demarcadas por sentencia judicial, o
laudo arbitral, o, a falta de fronteras así demarcadas, la
invasión que afecte una región que esté bajo la jurisdicción
efectiva de otro Estado. TRATADO AMERICANO de SOLUCIONES PACÍFICAS:
( Pacto de Bogotá )
PRINCIPALES DEFINICIONES:
Obligación General de resolver las controversias por medios pacíficos: Cap. I - Art. 1º.- Las Altas Partes Contratantes, reafirmando solemnemente sus
compromisos contraídos por anteriores convenciones y declaraciones
internacionales así como por la Carta de las NN.UU., convienen en abstenerse
de la amenaza, del uso de la fuerza o de cualquier otro medio de coacción para
el arreglo de sus controversias y en recurrir en todo tiempo a procedimientos
pacíficos.
Procedimientos de buenos oficios y de mediación: Cap. II - Art. 9º.- El procedimiento de los buenos oficios consiste en la gestión
de uno o más Gobiernos Americanos o de uno o más ciudadanos eminentes de
cualquier Estado Americano, ajenos a la controversia, en el sentido de
aproximar a las Partes, proporcionándoles la posibilidad de que encuentren
directamente una solución adecuada.
Procedimiento de investigación y conciliación: Cap. III - Art. 15º.- Consiste en someter la controversia a una comisión de
investigación y conciliación que será constituída con arreglo a las disposiciones
establecidas en los subsecuentes artículos del presente Tratado, y que
funcionará dentro de las limitaciones en él señaladas.
Art. 16º.- La Parte que promueva este procedimiento pedirá al Consejo de la
OEA su convocatoria. Lo que se hará efectivo inmediatamente.-
Recibida la solicitud para que se convoque la Comisión, quedará
inmediatamente suspendida la controversia entre las Partes y éstas se
abstendrán de todo acto que pueda dificultar la conciliación.
Procedimiento Judicial:
Cap. IV - Art. 31º.- De conformidad con el Inc. 2º del Art. 36 del Estatuto de la
Corte Internacional de Justicia, las Altas Partes Contratantes declaran que
reconocen respecto a cualquier otro Estado Americano como obligatoria ipso
facto, sin necesidad de ningún convenio especial mientras esté vigente el
presente Tratado, la jurisdicción de la expresada Corte en todas las
controversias de orden jurídico que surjan entre ellas y que versen sobre:
- La interpretación de un tratado. - Cualquier cuestión de Derecho Internacional. - La existencia de todo hecho que, si fuere establecido, constituiría la
violación de una obligación internacional. - La naturaleza o extensión de la reparación que ha de hacerse por el
quebrantamiento de una obligación internacional.
Art. 32º.- Cuando el procedimiento de conciliación anteriormente establecido
conforme a este Tratado o por voluntad de las Partes, no llegare a una
solución y dichas Partes no hubieren convenido en un procedimiento arbitral,
cualquiera de ellas tendrá derecho a recurrir a la Corte Internacional de
Justicia en la forma establecida en el art. 40 de su Estatuto. La jurisdicción de
la Corte quedará obligatoriamente abierta conforme al inc. 1º del art. 36 del
mismo Estatuto.
Procedimiento de arbitraje: Cap. V - Art. 38º.- Las Altas Partes Contratantes tendrán la facultad de
someter a arbitraje, si se pusieren de acuerdo en ello, las diferencias de
cualquier naturaleza, sean o no jurídicas, que hayan surgido o surgieren en lo
sucesivo entre ellas.
Cumplimiento de las Decisiones:
Cap. VI - Art. 50º.- Si una de las Altas Partes Contratantes dejare de cumplir
las obligaciones que le imponga un fallo de la Corte Internacional de Justicia o
un laudo arbitral, la otra u otras Partes interesadas, ANTES de recurrir al
Consejo de Seguridad de las NN.UU., promoverá una Reunión de Consulta de
M. RR.EE. a fin de que acuerde las medidas que convenga tomar para que se
ejecute la decisión judicial o arbitral.
Opiniones consultivas: Cap. VII - Art. 51º.- Las Partes interesadas en la solución de una controversia
podrán, de común acuerdo, pedir a la asamblea general o al consejo de
Seguridad de las NN.UU. que soliciten de la Corte Internacional de Justicia
opiniones consultivas sobre cualquier gestión jurídica.
CAPÍTULO IX
APLICACIÓN DE LOS INSTRUMENTOS
DE LA POLÍTICA INTERNACIONAL
ANTE UNA SITUACIÓN DE EMERGENCIA NACIONAL.
Hemos incursionado en el conocimiento de los instrumentos de la Política
Internacional y también los procedimientos que, en línea general, nos enseñan
el cómo conducir la política en ese ámbito tan inmenso como el Universo en lo
físico, pero a su vez, tan pequeño, que permite al individuo saber de él, en
tiempo real, respecto a qué ocurre en cualquier punto del Globo, y esto gracias
al entramado, arterial y venoso, de las comunicaciones que irrigan la totalidad
del cuerpo terrestre. Cada hecho surgente en cualquier parte repercute en cada
Estado, más allá de que le preste atención o no, y esa atención estará
depositada en aquellos síntomas que interfieran, o puedan interferir de alguna
manera, presente o futura, en la búsqueda, conquista y consolidación de los
Objetivos Nacionales.
El título del tema que estamos desarrollando nos obliga a focalizar el
problema en un desastre nacional, al que deberemos enfrentar con los medios
que dispone el Estado, y en este caso lo circunscribimos al ámbito de la política
internacional.
Pero no podemos inhibirnos en expresar que, inmersos en este trabajo,
hemos llegado a determinar la posibilidad que la situación de naturaleza del
Estado puede ser modificada pudiendo dar lugar a tres estadios que en su
esencia serán lo mismo en cuanto el Estado - Nación deberá empeñarse en su
completitud, pero que en lo causal será diferente y por supuesto que,
dependiendo de su intensidad, serán sus efectos proporcionales.
Sintéticamente queremos expresar que los Estados, y el nuestro en
particular, se pueden ver arrastrados a afrontar desastres nacionales debido a
tres causas fundamentales y que de ellas dependen los procedimientos a
seguir.
Esos estadios pueden ser:
# Desastre nacional causado por condiciones meteorológicas adversas
(sequías, inundaciones ), o incendios, o epidemias, o accidentes aéreos, etc.
# Desastre nacional causado por condiciones internas adversas de un
Estado, como lo pueden ocasionar estallidos sociales, motines o rebeliones,
acciones terroristas o subversivas, ciber-terrorismo, atentados, secuestros,
narcotráfico, etc, es decir por causales que se corresponden a las amenazas
que establecimos en el Capítulo VI de este trabajo.
# Desastre nacional ocasionado por una agresión abierta de un Estado hacia
otro, pudiendo ser materializado por una invasión o un bombardeo, lo cual
significa una agresión que desencadena la guerra desde un principio, o
cualquier amenaza que provenga de cualquier Estado que atente contra la
integridad del territorio nacional, su soberanía o su honor.
Los procedimientos de política internacional , en general, para cada uno de
los estadios que hemos delimitado, entre otros, pueden ser los siguientes:
A.- Para desastres nacionales ocasionados por condiciones meteorológicas adversas u otras causales físicas:
1.-a El Personal del Ministerio de Relaciones Exteriores, las Misiones
Diplomáticas y Consulares en el exterior, organismos y personas en el
país y fuera de él deberán conocer los procedimientos y acciones
necesarios para gestionar y coordinar en forma efectiva la ayuda
internacional.
b.- Dichos procedimientos deberán estar debidamente planeados y
codificados a los efectos de facilitar su conocimiento, aprendizaje y
entrenamientos. En estos códigos se deberán encontrar también las
políticas, tanto técnicas como administrativas, que delinearán las acciones
de cada uno de los interesados en responder a las responsabilidades que
se les asignarán.
c.- Esta planeación deberá ser a nivel nacional, transformada en una
política nacional, desarrollada por un órgano coordinador (Comité de
Emergencia Nacional), al que afluirán todos los organismos nacionales
necesarios ( M.D.N., M.I., M.S.P., Intendencias Municipales, etc.),
diferentes O.N.Gs., O.M.S., C.I.C.R., y otros organismos internacionales.
d.- El plan debe ser nacional, donde cada Institución signifique un eslabón
en la cadena de acción para enfrentar el desastre nacional, en cualquier
parte de la República.
2.a.- A los efectos de propiciar una gestión ordenada de la ayuda
internacional, y lograr una óptima utilización de los recursos, se deberá
implementar, adecuadamente, la orientación de los esfuerzos de gestión
de la ayuda, de tal manera que ésta responda a las necesidades reales.
b.- Será conveniente que, previo a algún desastre, la Misión Diplomática
contacte a las entidades de auxilio en casos de desastres, del país ante el
cual se encuentra acreditada, o a los organismos internacionales
respectivos, ya sea O.M.S., a la Oficina de las Naciones Unidas para
Asistencia en casos de Desastre ( DHA-Ginebra) o a las Oficinas locales
del programa de las Naciones Unidas para el desarrollo ( PNUD), a fin de
establecer vínculos, obtener mayor información en la materia y estar
preparados para cuando sea necesario.
A este respecto, la ayuda externa llega, generalmente, muy tarde para
solucionar las necesidades de corto plazo. La buena voluntad y ayuda del
extranjero debe ser dirigida hacia la rehabilitación de viviendas,
hospitales, restauración de servicios públicos, reactivación económica,
entre otros, y en general hacia la acción de mediano y largo plazo, propias
de la fase de rehabilitación y reconstrucción.
3.- Deberá mantenerse en forma activo y entrenado un mecanismo de
coordinación nacional con objetivos tales como el de prevenir y atender
los daños causados por desastres y cuando éstos ocurren, disminuir su
magnitud, ayudar a la población afectada, asegurar la rehabilitación de
quienes resultaren perjudicados, procurar la continuidad de los servicios
públicos, y obtener la colaboración de la población y de todos los sectores
del país. En este sentido, nuestro país cuenta con el Comité de
Emergencia Nacional.-
4.- En lo Internacional, las Misiones Diplomáticas y/o Consulares de la
República, en el exterior, deben conocer las acciones que en general
deben realizarse ANTES de una emergencia.
a.- En materia de Cooperación Técnica Internacional relativa a la
prevención de desastres se pueden establecer las siguientes
organizaciones internacionales:
- DHA-Ginebra, Oficina del Coordinador de las Naciones Unidas para
Situaciones de Desastres.
- PNUD, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.
- OMS, Organización Mundial de la Salud.
- OPS, Organización Panamericana de la Salud.
- ECHO, Oficina Humanitaria de la Comunidad Europea.
- AID, Agencia para el desarrollo Internacional ( EE.UU.)
- CICR, Comité Internacional de la Cruz Roja.
- OFDA, Oficina para la Asistencia de Desastres en el Exterior ( EE.UU.)
- PMA, Programa Mundial de Alimentos.
b.- Conocer los procedimientos para la clasificación, rotulación y embarque
de los ofrecimientos, acorde a normas pre-establecidas para la recepción y
manejo de donaciones durante la atención de un desastre.
c.- Conocer las posibilidades presupuestarias y montos que los organismos
internacionales asignan para apoyar las gestiones de los países en casos de
desastres. Como acción preventiva, buscar la asesoría técnica de agencias
especializadas como la CICR, OPS, etc. Por ejemplo, la OPS se encarga de los
aspectos médicos, ambientales, nutricionales y otros asuntos relacionados con
la salud. Esta asesoría también es necesaria para el bodegaje, clasificación y
rotulación de donaciones.
5.- La Misión Diplomática debería realizar las siguientes acciones, entre
otras, DURANTE la emergencia:
a.- Establecer enlace con el M.RR.EE. para saber en detalle los
requerimientos del caso u otra información emanada del Comité de Emergencia
Nacional.
b.- Informar a los medios de comunicación del país sede , a los
connacionales y a otras Misiones o posibles donantes, las políticas, criterios,
mecanismos y procedimientos para coordinar una ayuda efectiva.
c.- Adelantar consultas con el representante local de la línea aérea
nacional y/u otras aerolíneas, para conocer la posibilidad de transporte de los
ofrecimientos y notificar a los donantes.
d.- Elaborar expedientes para todos los ofrecimientos de ayuda.
e.- Declinar o posponer la recepción de las mercancías no solicitadas,
tales como ropa, alimentos, medicamentos en general y otros artículos
fungibles o de manejo especializado y limitarse a recibir o gestionar los
requerimientos ya establecidos.
f.- En caso necesario y/o por ausencia de información, buscar la
asesoría técnica de agencias especializadas como la PNUD, OPS, o la Cruz
Roja Internacional. Por Ejemplo, la OPS se encarga de los aspectos médicos,
ambientales, nutricionales y otros asuntos relacionados con la salud. Esta
asesoría es necesaria también para el bodegaje, clasificación y rotulación de
donaciones.
6.- Las acciones que se deben llevar a cabo DESPUÉS de la emergencia
serán aquellas conducidas para atender las tareas de rehabilitación y
reconstrucción. Para ello se contará con todo el apoyo internacional que ya
venía actuando desde el comienzo en que se manifestó la situación de
desastre nacional.
B.- Para desastres nacionales por conmociones sociales en lo interno,
no lo trataremos porque responderá a Política Nacional.-
C.- Para desastres nacionales ocasionados por un acto de guerra declarada o amenaza de ésta por un país agresor:
1.- Comunicar al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, la situación
creada.
2.- Realizar las gestiones diplomáticas necesarias para evitar la
confrontación bélica por todos los medios posibles, incluyendo la actuación de
3os. Países para las tratativas de recomposición de la situación de paz.
3.- Prever las alianzas posibles acorde a lo estipulado en la Carta de
Naciones Unidas y en el T.I.A.R., fundamentalmente, ateniéndose a lo
estipulado en las 4 Convenciones de Ginebra y los 2 Protocolos Adicionales.
4.- Designar, si fuera necesario, la Potencia protectora.
5.- Atendiendo a las hipótesis de conflicto existentes para la defensa de
nuestro Estado, se debe establecer la necesidad de la búsqueda de la solución
pacífica de las controversias, pues la agresión o amenaza de tal, los situarán
pasibles de la acusación de la Comunidad Internacional, y a su vez también
ellos, el o los países agresores, se constituirán en una amenaza a todos los
demás Estados Americanos.
Esta situación activaría el T.I.A.R. en cumplimiento a la finalidad por la
cual fue convenido por todos los Estados Americanos. Si la agresión fuera
extra-continental, no nos cabe duda en que este Tratado y las Naciones
Unidas, serían las primeras herramientas a contraponer en la arena
diplomática para minimizar y eliminar la agresión.
6.- Concurrentemente con las actividades diplomáticas que se desarrollan
en el contexto internacional, en el ámbito Nacional se estarán desarrollando las
operaciones previstas, donde la acción sicológica deberá tomar preponderancia para llevar a la población al estado espiritual del combatiente
y el convencimiento de que la agresión nos compromete a todos y que todos
somos responsables para defender el país, su integridad territorial, su honor,
con honor y valentía.
En el plano internacional, se deberá hacer conocer, y fundamentalmente
a nuestro agresor, nuestra férrea voluntad de combatir hasta las últimas
consecuencias para defender nuestra Patria; y que costarán caros los actos
guerreros de los países declarados enemigos.
7.- La concurrencia de las actividades diplomáticas internacionales y las
actividades nacionales, de acción sicológica y movilización deberán ser
coordinadas a los efectos de obtener el mayor y mejor rédito positivo y posible,
fundamentalmente en la consecución de una buena administración de
esfuerzos y recursos, significando ello prolongar la capacidad operativa de
todos nuestros medios, principalmente el Factor Militar, primer elemento a ser
accionado para ganar el tiempo necesario, debido a su presteza, nivel de
organización, instrucción, entrenamiento y espíritu de combate.-
D.- RESUMEN
La diferencia principal entre las naciones dotadas de vocación para
cumplir una importante misión histórica y aquellas que no poseen ese carisma
radica en su comprensión de los problemas internacionales y en su exacta ubicación frente a ellos.-
Es tarea fundamental de los gobernantes estimular la vocación de sus pueblos por los temas internacionales y priorizar la necesidad de la comprensión cabal del papel que a sus propios países compete en la comunidad internacional.-
A continuación estableceremos la síntesis de los instrumentos y
procedimientos de la Política Internacional.
1.- Los instrumentos son:
La Diplomacia: Directa
Indirecta
Multilateral
2.- Los procedimientos son:
a.- Procedimientos Amistosos: Políticos - Acciones de Cooperación
-Para situaciones conflictivas
Jurídicos -Para acciones de conflicto
# La negociación
# Los tratados
# La intervención de Terceros
- Los buenos oficios
- La mediación
- La conciliación
# El arbitraje
# La justicia internacional
# Los organismos internacionales
# La consulta
b.- Procedimientos no amistosos
# No violentos ( métodos coercitivos de presión material o moral )
- El boycott
- La retorsión
- La ruptura de relaciones
- El bloqueo
- El cierre de fronteras
# Violentos - La intervención
- La guerra
c.- Acción sicológica - La propaganda
- La guerra sicológica.
- uso de elemento ideológico
- slogan
d.- Los métodos coercitivos - La protesta
- El retiro de Jefes de Misión
- Ruptura de relaciones diplomáticas
- Ruptura de relaciones económicas
- Interrupción de comunicaciones
- Boycott
- Represalias
- Embargo
- Demostraciones militares sin empleo efectivo de fuerza
e.- La intervención: - Individual
- Colectiva
f.- La guerra
E.- CONCLUSIÓN FINAL Como corolario de este trabajo no pudimos encontrar mejor pensamiento
que las expresiones formuladas por nuestros excelentísimos Catedráticos de
Derecho Internacional Público, Dr. Heber Arbuet Vignali, Dr. Eduardo Jiménez
de Aréchaga y Dr. Roberto Puceiro Ripoll , quienes en su Tomo V de la
materia, al tratar el Tratado Intramericano de Asistencia Recíproca ( T.I.A.R.),
expresan en sus consideraciones generales:
" La manera eficaz de garantizar el imperio del derecho en las relaciones
internacionales es la organización de la seguridad colectiva, sin la cual
quedaría el dominio del más fuerte. Para los Estados Americanos que han
propugnado y practicado la doctrina de que el derecho, la moral y la justicia han
de regir las relaciones de los pueblos, no hay otra solución que la solidaridad.
Por ello el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca representa un
gran adelanto jurídico en la esfera regional y en la universal.
Se reconoce así la necesidad de la seguridad individual y colectiva de los
Estados como medio para el bien común de sus pueblos y del ser humano, y
para ello comprometen una solidaridad que les permita afianzar dicha paz y
seguridad, frente a cualquier tipo de agresión o situaciones que los puedan
afectar.
El pensamiento de los que elaboraron el Tratado no fue sólo establecer un
pacto de seguridad militar. Fue el de fortalecer y proteger la seguridad colectiva
en el sentido amplio del concepto.
En consecuencia más que una alianza político - militar, es un acuerdo de
seguridad colectiva que no opera para defender intereses egoístas sino para
mantener los intereses generales de una comunidad internacional. Por ello solo
se aplica cuando hay una agresión previamente calificada por el pacto o por un
organismo internacional y tiene una finalidad absoluta de conservación de la
paz a tal punto de que puede inclusive funcionar contra uno de sus miembros
que se convierta en agresor.
De ahí que en los artículos 1 y 2 están estampadas las bases jurídicas de
la fase preventiva del sistema de seguridad colectiva regional, buscándose
evitar la ruptura de la paz y la seguridad continentales, mantenerlas y
restablecerlas.
El alma del Tratado reside, entonces, en la obligación de defensa mutua
como base de la seguridad colectiva. Pero no se limita a una declaración de
solidaridad conjunta sino que crea los mecanismos adecuados para dar plena
vigencia a ese principio. En la consagración definitiva del principio de la no
intervención con el obligado, corolario de la solidaridad, la forma en que el
equilibrio político de América podía constituirse con más amplias posibilidades
de éxito.
En lo universal el Tratado fue construído dentro del esquema de las
Naciones Unidas, pero logrando una relativa posición autónoma dentro de ella
para el caso en que la paralización de su acción afectase a su vez el sistema
de seguridad regional.
Se ha criticado severamente al Tratado porque habría posibilitado su mal
uso, pero el defecto no estaría en el instrumento sino en quienes lo aplicaron.
De cualquier forma se puede comprobar que en muchos casos sirvió para
evitar el agravamiento de hostilidades, derramamientos mayores de sangre y
encauzar los conflictos hacia su solución pacífica, tradicional y querida
aspiración de los pueblos americanos.
Se ha sostenido además que el Tratado ha sido utilizado como dispositivo
de arreglo pacífico y no como mecanismo de defensa del Continente que es su
función más relevante, sobre todo en los casos relacionados con países
pequeños. Si se lo mira desde el punto de vista de la defensa colectiva es
evidente que esas situaciones adquieren escasa importancia y parece excesivo
poner en movimiento un mecanismo tan poderoso. Pero la seguridad del
Continente está formada de muchos fragmentos de poderosa onda expansiva y
no importa la magnitud del conflicto sino su existencia. El enemigo de la paz no
es necesariamente poderoso y visible.
La supremacía del derecho en el mundo contemporáneo supone la acción de los Estados fundamentalmente a través de la comunidad internacional. La violación de las normas jurídicas afectan indirectamente a todos los Estados. Por ello las instituciones y órganos creados para garantizar la autoridad del derecho por sobre el accionar arbitrario de los Estados, es una forma de proteger a todos y cada uno de los Estados que participan en el sistema. En algunos casos se podrá no compartir las
decisiones emanadas del conjunto por ser el afectado o por tenerse otras
orientaciones, pero si las Naciones que han llevado a la creación de la voluntad
mayoritaria son tales, podrán estar desacertadas en el caso concreto, pero no
en la protección del sistema en sí.
Los acuerdos regionales tienden a preservar la estabilidad universal y el
Derecho Internacional, asegurando la protección de los Estados medianos y
pequeños, haciendo más real el principio de la igualdad soberana de los
mismos, restringiendo la intervención de influencias extrañas y haciendo
abandonar a los grandes poderes la intervención unilateral en sus esferas de
influencia a cambio de la posibilidad de jugar un papel importante en el acuerdo
regional ".
De la lectura del Derecho Internacional, marco jurídico para todas las
relaciones internacionales entre Estados, y dejando a un lado los conflictos hoy
en curso que en general son focalizados a determinados Estados y por razones
étnicas o religiosas, fundamentalmente, la situación del mundo nos conduce a
determinar que las Guerras Mundiales I y II pasaron y fueron ejemplo para la
inteligencia del Hombre , el que volcó esfuerzos para contextualizar los
conflictos armados de manera de hacerlos más humanos. Pero creemos que
aquellas guerras no fueron las últimas y sí las hay posteriores, de
características globales, con escenario operacional difuso y total que se
denominó la Guerra Fría, en la que los medios " bélicos" estuvieron plasmados
en el campo ideológico, trastocando inclusive el concepto clásico de guerra
convencional y obligando a los militares a enfrentar situaciones a las que se les
llamó guerras no convencionales y para lo cual se debió rever las tácticas de
combate.
Con la caída del muro de Berlín se materializa el fin de la Guerra Fría, o
sea la que llamo la Tercera Guerra Mundial. Concurrentemente, y traslapándose en el tiempo, se fue desarrollando otro
tipo de " guerra" que también es mundial, pero otros son los medios empleados
y su Teatro de Operaciones no tiene fronteras, es la Cuarta Guerra Mundial, la Guerra Económica. Es de advertir que con sólo cambiar los sustantivos, el
léxico empleado en el campo económico es el mismo vocabulario militar.
Además, en esa carrera por la riqueza, la búsqueda de la supremacía de los
unos sobre los otros, es del día a día.
Este sería un tema para profundizar, pero para finalizar , debemos decir
que si se pensó en humanizar los conflictos armados , para librar de la muerte
a la humanidad, hoy ésta está sufriendo la muerte por inanición y
enfermedades, y éstas a su vez, constituídas en causales de nuevos conflictos.
Estamos en un momento justo para no dilatar más, para que los
Tratadistas, en representación de los Estados del Mundo, piensen La Segunda
Carta de las Naciones Unidas para humanizar la Cuarta Guerra Mundial, la
Guerra Económica, y como un ejemplo de que ello es posible , la Humanidad
cuenta con el Tratado Antártico, que así lo demuestra.-
BIBLIOGRAFÍA
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Bs.As.- Argentina - Editorial Abeledo - Perrot.
Heber Arbuet Vignali - Eduardo Jiménez de Aréchaga - Roberto Puceiro Ripoll - " Derecho Internacional Público "- 2ª Edición - Tomo V - Setiembre de
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Heber Arbuet Vignali - Roberto Puceiro Ripoll - Manuel A. Vieira -
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Agosto de 1993 - Editorial Fundación de Cultura Universitaria.
Bruno Campanella - "Política Internacional Contemporánea "- Marzo de 1994 -
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Santiago Benadava - " Derecho Internacional Público : El uso de la Fuerza en
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Coronel Carlos Etchevers - " La situación del contexto internacional y la
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