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Préstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinación del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As,a solicitud de la Secretaría de Política Económica, Ministerio de Economía de la Nación.

ESTUDIO 1.EG.33.2

ESTUDIOS MACROECONOMICOS*

COMPONENTE C: LA SUSTENTABILIDAD FISCAL

AUTORES: OSCAR CETRÁNGOLO Y JUAN PABLO JIMÉNEZ **

MARZO 2003

* Las opiniones expresadas en los Informes son de exclusiva responsabilidad de los autores y pueden nocoincidir con las de las organizaciones.** Los autores se desempeñan en la Oficina de la CEPAL en Buenos Aires.

O. Cetrángolo y J.P. Jimenez; Estudio 1.EG.33.2 Componente C; Préstamo BID 925/OC-AR. Pre II.Coordinacióndel Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretaría de Política Económica, Ministerio deEconomía de la Nación.

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Índice

1. Introducción.....................................................................................................................................2

2. Consideraciones metodológicas sobre el armado de series fiscales de mediano

y largo plazo....................................................................................................................................4

3. Situación fiscal nacional y provincial .............................................................................................5

3.1. Las cuentras de la Nación en una visión de largo plazo..................................................5

3.2 Política fiscal durante los noventa ...................................................................................9

3.3 Finanzas provinciales......................................................................................................16

4. Áreas críticas de las políticas públicas ..........................................................................................23

4.1 La política tributaria........................................................................................................23

4.2 Reforma previsional........................................................................................................29

4.3 Relaciones entre Nación y las provincias .......................................................................35

5. Sostenibilidad de la política fiscal durante la próxima década ......................................................44

5.1 Escenarios macro y sostenibilidad fiscal ........................................................................46

5.2 Ejes de reformas estructurales ........................................................................................49

Referencias bibliográficas ..................................................................................................................51

Anexo I. Estadístico ...........................................................................................................................53

Anexo II. Participación en talleres y seminarios................................................................................66


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1. Introducción

Buena parte de los estudios y especulaciones sobre la crisis actual señalan a los errores dela política fiscal de los años noventa como una de sus principales determinantes. Precisamente, fuedurante esos años que el debate sobre la sostenibilidad fiscal cobró mayor dinamismo tanto enambientes académicos como entre los responsables de las políticas públicas.

En el caso argentino, resulta imprescindible diferenciar al menos tres tipos de problemas.En primer lugar deben señalarse las deficiencias estructurales previas al período bajo análisis. Losproblemas de solvencia del sistema tributario, de desarticulación del sistema de salud, la crisisprevisional y las ineficiencias de la educación pública, por citar sólo algunos, son previos a la crisisde la deuda de los años ochenta. En segundo lugar, aunque estrechamente vinculado con lo anterior,necesariamente deben diferenciarse aquellos problemas que emergieron a partir de la particularmodalidad que adoptaron las diferentes políticas de reforma durante los años noventa (la reformaprevisional es el ejemplo más obvio, pero no el único). En tercer lugar, debe prestarse sumaatención a la estrecha relación entre la evolución de las cuentas públicas y la trayectoriamacroeconómica. El impacto del cambio de régimen y los elementos propios del programa deconvertibilidad deberán ser considerados. Asimismo, las especulaciones que se realicen en relacióncon las perspectivas futuras estarán necesariamente vinculadas con las características de la nuevasituación macroeconómica.

Precisamente, y considerando que el objeto de este trabajo se refiere a la sostenibilidad de lapolítica fiscal, el mismo integrará los dos primeros tipos de problemas alrededor de la última líneade análisis. Para ello es importante ubicar a este informe como parte de un estudio mucho másamplio que indaga sobre las fuentes de crecimiento económico de Argentina. Se debe marcar elhecho de que este informe es parte del “Componente Macroeconómico” de ese estudio y, como tal,debe ser leído de manera complementaria con el documento referido de manera específica a lamacroeconomía. Las consideraciones vertidas en estos dos informes sirven de marco para losanálisis sectoriales y microeconómicos que integran la parte sustantiva del estudio. La revisión de lacrisis y sus componentes fiscales, da cuenta de la importancia de introducir una explicación de laevolución fiscal durante los años noventa para poder comprender los alcances de la crisiseconómica actual y discutir el diseño de políticas futuras de reforma. Ese es, precisamente, el objetode este trabajo.

El análisis de la evolución fiscal puede ser abordada desde dos perspectivas muy diferentesaunque complementadas. Por un lado, la visión de los agregados del gasto, recursos y resultado, asícomo las diferentes formas de financiamiento del déficit, constituye un elemento central en laevaluación del desempeño macroeconómico de una determinada economía. A su vez, el estudio dela evolución de esos agregados así como el de los factores que la explican debe recaer,necesariamente, sobre las diversas políticas sectoriales que son llevadas adelante por los diferentesniveles de gobierno. No se debe olvidar que el presupuesto público no es otra cosa que el reflejo delas decisiones de intervención pública en los diferentes sectores de la economía y de sufinanciamiento.

El presente documento adoptará, esencialmente, la primera de esas perspectivas. Se trata deconcentrar el análisis sobre la evolución de los agregados fiscales y su relación con elcomportamiento macroeconómico. No obstante, la cabal comprensión del fenómeno requerirá laincorporación de comentarios y referencias a ciertos aspectos de las principales reformas a laspolíticas públicas. Para cumplir con los objetivos propuestos se han llevado a cabo una serie deactividades a lo largo del período de desarrollo de este estudio. En primer lugar, ha sido necesario laconstrucción de series fiscales de largo plazo que permitan una mejor evaluación del período,permitiendo el seguimiento de la evolución de los agregados fiscales por jurisdicción y en forma


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consolidada. La metodología utilizada se presenta en el capítulo 2 de este informe y, en loscapítulos 3, 4 y 5 son presentadas sirviendo de base para los argumentos allí desarrollados.Asimismo, las bases de datos elaboradas han permitido el estudio de los determinantes del resultadofiscal nacional, diferenciando sus componentes de acuerdo con su grado de rigidez, lo que sepresenta en el capítulo 3.

Las series de recaudación tributaria, a su vez, han permitido el análisis de la evoluciónpasada de la recaudación tributaria, según se ofrece en el capítulo 4, al analizar las áreas críticas dela política fiscal. En ese mismo capítulo se incorpora el estudio de las implicancias fiscales de laevolución futura del sistema previsional; las principales dificultades para lograr el equilibrio de lasfinanzas públicas provinciales; el estudio de las relaciones fiscales y financieras entre los diferentesniveles de gobierno (incluyendo una introducción al problema de los sectores públicosmunicipales), y referencias a otras áreas de las políticas públicas que puedan afectar el resultadofiscal de las diferentes jurisdicciones. En todos los casos, además de presentar un diagnóstico de laspolíticas públicas involucradas se presenta una introducción a las reformas más urgentes en esasáreas, así como en otras que puedan afectar el resultado fiscal de los diferentes niveles de gobierno.

En el capítulo final se presentan los resultados de los ejercicios de consistencia con elcomponente macroeconómico que se han realizado a lo largo de desarrollo de este estudio. Para ellose han tomado en consideración los escenarios de negociación de la deuda nacional que se explicanen el documento macroeconómico, así como las alternativas de la negociación de la deudaprovincial, relatada en el capítulo 3 de este informe. y provincial, y su impacto sobre el presupuestopúblico.

Por último, debe señalarse que el producto del presente informe se ha visto enriquecido porlos debates y comentarios recogidos en el Taller de Trabajo “Componentes macroeconómicos,sectoriales y microeconómicos para una estrategia nacional de desarrollo. Lineamientos parafortalecer las fuentes de crecimiento económico”, organizado por el Ministerio de Economía, BID,CEPAL, los días 6 y 7 de noviembre de 2002. Adicionalmente, en numerosos talleres y seminarios,nacionales e internacionales, se han discutido diferentes aspectos del trabajo aquí desarrollado1.

1 Véase Anexo II de Talleres y Seminarios.


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2. Consideraciones metodológicas sobre el armado de series fiscalesde mediano y largo plazo

Son conocidas las dificultades que existen en Argentina para trabajar con series fiscales demediano y largo plazo. Ello ha sido tradicionalmente motivo de controversia y, al mismo tiempo, hasignificado una seria restricción en la elaboración de diagnósticos y recomendaciones. Para eldesarrollo de este proyecto se ha entendido de suma importancia contar con una base de datos quepermitiera una adecuada evaluación de la evolución de las finanzas públicas durante laconvertibilidad y su posterior crisis a partir de una visión de más largo plazo.

Para abordar esa tarea se trabajó con los agregados fiscales elaborados según lametodología “base caja” disponible para el período 1983-2001, con periodicidad trimestral para elsector público nacional. Esos esquemas han modificado varias veces su metodología a lo largo deese período. Se trabajó en la homogeneización de las series a partir de diversas publicaciones yfuentes de la Secretaría de Hacienda. Las series originales fueron publicadas en la serie de InformesEconómicos del la Secretaría de Programación Económica, Boletín Fiscal de la Secretaría deHacienda y, en algunos casos, se utilizaron planillas pero no publicadas en las diferentes series dedocumentos del Ministerio de Economía. Considerando que en algunos períodos los esquemasdisponibles se elaboraron según metodología tradicional y en otros según la internacional, seprocedió a transformar todos a la última de las modalidades señaladas.

Para la construcción de las series de más largo plazo se tomó la serie de agregados fiscalescorrespondiente a los esquemas Ahorro-Inversión del Sector Público Nacional No Financiero, enbase devengado, para el período 1961-2000. Se debieron utilizar esquemas de diferentes fuentes y ,con el objeto de obtener una serie homogénea, se procedió a la corrección de algunos rubros, comose explicará a continuación.

Hasta 1986 se utilizó la información publicada en Secretaría de Hacienda (1988)correspondientes a la metodología internacional (excluye los recursos y erogaciones corrientes delas empresas públicas y los sustituye por su resultado). Para hacerla homogénea con la serieposterior se eliminaron las operaciones de las Provincias y Municipalidad de la Ciudad de BuenosAires y, en su lugar, se incorporaron las transferencias del gobierno nacional a esas jurisdiccionescomo erogaciones corrientes. Teniendo en cuenta que entre los recursos figurativos de las mismasjurisdicciones no se contabilizaban la totalidad de los recursos de origen nacional transferidos a lasprovincias, se corrigió el rubro “Recursos Tributarios” según la información de la DirecciónNacional de Investigaciones y Análisis Fiscal, corrigiéndose, asimismo, el rubro “Transferencias aProvincias y MCBA”, sin alterar el resultado.

Para los años comprendidos entre 1987 y 1992 se utilizaron las planillas provistas por laDirección Nacional de Programación Presupuestaria de la Secretaría de Hacienda (no publicadas).Teniendo en cuenta que éstas fueron elaboradas según la metodología tradicional (incluyen latotalidad de recursos y gastos de empresas) se corrigieron para transformarlas en esquemas conmetodología internacional. Finalmente, a partir de 1993 se utilizó la información que surge de lasCuentas de Inversión de cada ejercicio, enviadas por la Secretaría de Hacienda al Congreso de laNación.

La serie de déficit del consolidado de las 23 provincias y el Gobierno de la Ciudad deBuenos Aires se construyó utilizando las siguientes fuentes: desde el año 1961 a 1986 lainformación publicada por la Secretaría de Hacienda (1988) y desde el año 1987 al año 2001 lainformación publicada por la Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias.


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La información tributaria surge de diversas publicaciones de la Dirección Nacional deInvestigaciones y Análisis Fiscal, que consolida la información de la Dirección General Impositiva,la Administración Nacional de Aduanas y la Administración Nacional de la Seguridad Social apartir de 1980. No obstante, con el objeto de ofrecer una visión de largo plazo, también se trabajócon una serie de recursos tributarios agregados desde 1932 (primer registro disponible).

Las series obtenidas se presentan en porcentaje del PBI. Como no existe una serie oficialhomogénea de ese agregado para el período analizado, se tomaron las series empalmadas de lasdiferentes bases, de acuerdo con los criterios establecidas en la Oficina de la CEPAL. Asimismo, sepresenta información provincial como porcentaje del correspondiente Producto Bruto Geográfico(PBG) de cada jurisdicción2.

3. Situación fiscal nacional y provincial

3. 1. Las cuentas de la Nación en una visión de largo plazo.

A manera de introducción, el gráfico 1 muestra la trayectoria fiscal del sector públiconacional no financiero durante la década de los años noventa. Allí se observa la rápida y fuertemejora de los diferentes indicadores de resultado fiscal (total y primario, incluyendo y sin incluir losingresos por privatizaciones) entre 1990 y 1993, para deteriorarse en los tres años siguientes yluego recuperarse a excepción de la caída del año 1999.

Gráfico 1

RESULTADO DEL SECTOR PUBLICO NACIONAL NO FINANCIERO (BASE DEVENGADO)

Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Secretaría de Hacienda y Cepal, Oficina en Buenos Aires.

2 La metodología utilizada para este cálculo se basó en los lineamientos, trabajos y estudios de la Dirección Nacional de CuentasNacionales del INDEC. El propósito de esta metodología fue la de obtener una primera estimación de PBG del año 2000, para cada unade las provincias argentinas y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, a precios básicos y de productor, corrientes y constantes de 1993,consistente con las estimaciones del PIB del total del país. Para alcanzar este objetivo se ha trabajado con información proveniente de lasestimaciones del Valor Bruto de la Producción (VBP), Consumo Intermedio (CI) y Valor Agregado Bruto (VAB) por jurisdicción para elaño 1993 consistentes con los cálculos para el total del país, publicada en “Sistema de Cuentas Nacionales Argentina Año Base 1993,Estimaciones trimestrales y anuales: años 1993-1997”, elaborados por la Dirección Nacional de Cuentas Nacionales (DNCN). La referidaestimación fue realizada en el marco del proyecto Panorama Económico Provincial de la Oficina de la CEPAL de Buenos Aires. Paramayor información consúltese la página web www:\\http.cepal.cl/argentina/.

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Adelantando algunos de los elementos que serán más abajo desarrollados, los rasgoscentrales que saltan a la vista en una primera observación son la importancia de los ingresos porprivatizaciones durante la primera mitad de la década y el año 1999; el creciente desequilibrio totala partir de 1993 (con privatizaciones a partir de 1992); la consolidación de una situación deequilibrio primario de mediano plazo, y la progresiva brecha entre resultado total y primario,denotando el aumento de los intereses de la deuda. Precisamente, para ilustrar este último punto, sepresenta, en el gráfico 2, la evolución de los mismos indicadores presentados en el gráfico 1incorporando sus respectivas tendencias lineales. Allí se puede observar la mayor presión ejercidapor el pago de servicios de la deuda durante los últimos años de la década, producto de mayoresvolúmenes de deuda y altas tasas de interés.

Gráfico 2


Series y tendencias lineales


No obstante, con el objeto de poner en perspectiva la trayectoria fiscal de los años noventa,en el gráfico 3 se presenta la evolución desde 1980. Allí se observa, más allá de la gravedad de losdos momentos correspondientes a la crisis de la deuda (alrededor de 1981-1982) y lashiperinflaciones (1989-1990), la persistente mejora del resultado, en especial primario, y lasvariaciones en el peso de los intereses de la deuda, muy importantes en la primera mitad de losochenta y fines de los noventa, y menor entre fines de los ochenta y principios de los años noventa.

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Gráfico 3



Pero, sin duda, lo más notable surge de la construcción de los agregados fiscales para unperíodo largo de tiempo. Se ofrece en el gráfico 4 la evolución de los resultados primario y totaldesde el año 1961. Más allá de las innumerables y variadas alternativas de la política fiscalargentina que se encuentran reflejadas en ese simple par de líneas, en una mirada de conjunto salta ala vista la magnitud del ajuste fiscal de largo plazo. Más allá de los profundos baches que coincidencon gravísimas crisis que tuvieron alcances mucho más amplios que los delimitados por la políticafiscal (1975, 1981-83 y 1989-90) la trayectoria de los déficit primario y total giran en torno al 3.1%y 4.4% del PIB respectivamente a lo largo de todo el período. No obstante ello surge comopromedio de dos situaciones claramente diferenciadas. Hasta 1990, el déficit sin privatizaciones,con financiamiento parcial proveniente del impuesto inflacionario, giraba en torno al 5.5% del PIB,para pasar al 1.7% del PIB durante los años noventa. El resultado negativo, contabilizando ingresospor privatizaciones, fue de 1.3% del PIB. En cambio, el resultado primario pasó de girar en torno alos –4.3% del PIB para el período 1961-1990 a mostrar un superávit promedio de 0,6% del PIBdurante los noventa. A partir de la información presentada en el cuadro 1 y el gráfico 4 se puedeconcluir que el sector público ha mostrado un importante proceso de ajuste de sus desequilibrios enel largo plazo, lo que no implica que los desequilibrios persistentes, en especial como producto delos servicios de la deuda, hayan sido más fácil de financiar durante el período de convertibilidad, sincontar con el impuesto inflacionario.

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Cuadro 1RESULTADO DEL SECTOR PÚBLICO NACIONAL NO FINANCIERO 1961-2000PROMEDIO ANUAL EN PORCENTAJE DEL PBI

Período TotalTotal sin

privatizacionesPrimario Primario s/privat.

1961-1970 (3,46) (3,46) (2,90) (2,90)1971-1980 (6,66) (6,66) (5,73) (5,73)1981-1990 (6,23) (6,24) (4,38) (4,39)1991-2000 (1,27) (1,66) 0,58 0,18

1961-2000 (4,41) (4,50) (3,11) (3,21)

1961-1990 (5,45) (5,45) (4,34) (4,34)

1991-2000 (1,27) (1,66) 0,58 0,18


Gráfico 4

RESULTADO DEL SECTOR PÚBLICO NACIONAL NO FINANCIERO (BASE DEVENGADO) 1961-2000


Habiendo presentado información correspondiente a la evolución fiscal de largo plazo esimposible eludir la cuestión acerca del período de análisis relevante para encarar la evaluación de la

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política fiscal de los años noventa. Se podría argumentar que es imposible comprender los noventasin estudiar las alternativas y la salida de la hiperinflación de finales de los ochenta, que, a su vez,no se comprende sin entender la crisis macroeconómica y fiscal de los ochenta, que resulta de lasconsecuencias de la crisis de la deuda, que, a su turno, es la consecuencia de políticas fiscalesdesordenadas durante el gobierno del Proceso de Reorganización Nacional (1976-1983), que,asimismo, es la respuesta a la crisis de mediados de los setenta, que marca el fin de una modalidadde desarrollo económico basado en la intervención estatal que paulatinamente se vería comoinviable, y así sucesivamente.

Dicho esto, es clara la raíz de tipo histórico e institucional del funcionamiento del aparatoestatal. Basta aquí mencionar, en cambio, que el sector público argentino llega a los noventa conuna larga historia definida por desequilibrios estructurales, con breves períodos superavitarios que,en general, habían coincidido con los incrementos extraordinarios en los recursos que sepresentaban de manera simultánea a la puesta en marcha de programas de estabilización exitosos. Asu vez, y siguiendo la misma lógica, los mayores déficit, coinciden con la erosión de los recursosdurante las crisis macroeconómicas de 1975, principios de los ochenta y el períodohiperinflacionario de 1989-1990. Esto se relaciona con la relativa estabilidad del nivel deerogaciones primarias. En definitiva, la trayectoria fiscal ha estado fuertemente asociada a laevolución macroeconómica.

No obstante, en materia de erogaciones, adicionalmente a los intereses de la deuda, hayotros dos grupos que han ejercido una presión creciente y continuarían ejerciéndola durante los añosnoventa: las correspondientes al sistema previsional y las vinculadas, de una u otra manera, con lasrelaciones fiscales y financieras con las provincias. En términos generales, los diferentes intentos derestringir el nivel de erogaciones han tenido que ver en primer lugar con las erogaciones de capitaly, en algunos períodos, con los gastos de funcionamiento (personal y bienes y servicios)3.

Durante el primer año y medio de gobierno del Dr. Menem (entre julio de 1989 y marzo de1991) si bien la situación fiscal no se logró ordenar, siguiendo el fracaso inicial en materia deestabilización de precios, se comenzaron a desarrollar algunas iniciativas en materia de reforma delestado4 que luego marcarían el rumbo de la política económica durante buena parte de su gestiónjunto con el establecimiento de la libre convertibilidad del peso en divisas, a una paridad uno a unocon el dólar estadounidense. Sin duda, la apertura de la economía y la desregulación de losmercados fueron otros ejes de importancia en la política económica durante el período de vigenciadel programa de convertibilidad. A partir de la sección siguiente, el trabajo estará centrado en lasalternativas de la política fiscal durante ese período.

3. 2. Política fiscal durante los noventa.

La sociedad argentina está sufriendo hoy una crisis de una magnitud inédita, agravada porel traumático abandono del régimen macroeconómico que había sido adoptado a principios de losaños noventa. Muchos de los análisis macroeconómicos señalan a los errores de la política fiscalcomo una de sus principales causas (en algunos casos se la considera la causa excluyente). Noobstante, no existe tanta coincidencia en relación con cuáles son los aspectos específicos de lapolítica fiscal del período que más incidieron en la crisis. Para algunos se trata de errores queafectaron a la totalidad del manejo financiero estatal, para otros el problema está centrado en lasfinanzas provinciales, las privatizaciones, la reforma previsional, la evasión tributaria o el manejo

3 Estos aspectos son revisados en detalle en Carciofi (1990) y Cetrángolo y otros (1997).4 Entre esas iniciativas merecen mencionarse las leyes de Reforma del Estado y de Emergencia Económica, y se comenzó el importanteproceso de privatizaciones de empresas públicas.


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de la deuda. En el Recuadro 1se recogen algunas de las opiniones más relevantes de este incipientedebate.

Si bien la atención en esta sección estará centrada en la evolución de las cuentas públicasdurante la vigencia del programa de convertibilidad (1991-2001), en el gráfico 5 se presentainformación obtenida de acuerdo con los registros elaborados de acuerdo con la “metodología decaja” desde 1983. Ello permitirá poner en contexto histórico el análisis del período. A primera vistase puede observar allí la rápida mejora de la situación fiscal hasta alcanzar superavits entremediados de 1991 y mediados de 1994 y el paulatino deterioro de la situación global a partir deentonces. Esos tres años tendrían una importancia decisiva en la construcción del “imaginario de laconvertibilidad”, siendo el único período con una política fiscal consistente con el equilibriomacroeconómico5.

Nótese, observando la evolución de las erogaciones y recursos totales, que el logro de esossuperávits había sido posible por el incremento de los recursos, manteniendo los niveles agregadosde gasto relativamente constantes. Durante los años ochenta la evolución de los recursos tenía unaalta dependencia de las circunstancias mocroeconómicas y con el lanzamiento del programa deconvertibilidad mostraron un rápido crecimiento.

Gráfico 5

SECTOR PUBLICO NACIONAL NO FINANCIERO (BASE CAJA)


5 No obstante, durante ese período se operó el reconocimiento de deuda y el correspondiente pago en bonos, no registrado como gasto.Véase Secretaría de Programación Económica y Regional (1999), Anexo 1 y Teijeiro (2001).

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En cambio el posterior deterioro fiscal se debió, pese a la relativa constancia de losrecursos, por persistentes aumentos en las erogaciones. Durante la segunda mitad de los añosnoventa las caídas en la recaudación por las reformas tributarias destinadas a mejorar lacompetitividad de la economía fueron compensadas por aumentos de alícuotas y la introducción demedidas de emergencia tributaria, así como la modificación de los mecanismos de reparto derecursos con las provincias. Asimismo, en el gráfico 6, se puede constatar que parte de esa dinámicase relaciona con la importancia variable de los intereses de la deuda. Es por ello que los añosnoventa son de consolidación de resultado primario positivo. No obstante, los intereses de la deudano alcanzan a explicar la dinámica del gasto.

Gráfico 6

RESULTADOS DEL SECTOR PUBLICO NACIONAL NO FINANCIERO (BASE CAJA)


Adicionalmente, durante la primera mitad de los noventa y algunos meses de la segunda (enespecial en 1999), el sector público nacional obtuvo importantes recursos provenientes de laprivatización de sus empresas y actividades relacionadas con la provisión de bienes y servicios nogubernamentales en prácticamente todas sus áreas (telefonía, transporte, energía, combustibles,petroquímica, vialidad, turismo, tele y radiodifusión, servicios sanitarios, bancos, etc)6. Este proceso seprolongó con operaciones similares a cargo de gobiernos provinciales7.

Si bien el objetivo explícito y central de este proceso fue el logro de recursos extraordinarios,debe reconocerse otro tipo de motivaciones adicionales. Sin duda, esta política de reformas obedeció auna clara visión de la participación del estado en la economía y su impacto sobre la asignación de

6 En Heyman (2000) se ofrece un anexo con las privatizaciones y concesiones concretadas en cada uno de los años de la década.7 Véase Cetrángolo y otros (2002).

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recursos. En particular, se ha argumentado que las primeras operaciones obedecieron más a unaconcepción según la cual lo importante era consolidar la percepción que existía sobre la vocación delgobierno en relación con esa visión de la reforma del estado. Ello permitiría la consolidación políticadel gobierno y la estabilidad de la economía. Recién en la segunda etapa primaría un mejor diseñomicroeconómico, con una más cuidada definición de los marcos regulatorios8.

No es éste el lugar de evaluar el proceso de privatizaciones9, no obstante se debe señalar quedesde el punto de vista fiscal han tenido un impacto significativo y en varias dimensiones. En primerlugar, y más obvio, se cuentan los recursos extraordinarios por la venta de activos o concesiones quemodificaron de manera significativa los resultados de los primeros años de la década y 1999, que seobserva comparando la evolución del resultado con y sin privatizaciones en el gráfico 6. En segundolugar, se debe contar el flujo neto de transferencias del Tesoro para cubrir déficits así como los ingresosprovenientes de superávits de las empresas privatizadas. En tercer lugar, se deben contar los costos parala sociedad en materia de subsidios que se encontraban implícitos en la política de precios de lasantiguas empresas públicas que, o bien se eliminan o se hacen explícitos en el presupuesto. En cuartolugar, en la medida que las actividades pasen a ser rentables, se genera un nuevo flujo impositivo, enespecial proveniente de los impuestos sobre las ganancias. En quinto lugar, en algunos casos(combustibles fue el más claro) el estado debió ceder presión tributaria para favorecer la desregulaciónde los sectores. Finalmente, en la medida en que el proceso de reforma haya brindado prestigio algobierno y, consecuentemente, inducir a un mayor financiamiento al sector público, queda pordiscutirse la permanencia de esos beneficios a lo largo del tiempo y, si son trasladados a un nuevogobierno. La historia reciente parece arrojar luz acerca de este aspecto.

8 Esta visión es expresada en Gerchunoff y Cánovas (1995). Al primer grupo pertenecían las privatizaciones de la empresa de telefonía yla línea aérea. A la segunda las privatizaciones de gas y electricidad.9 Tema que es abordado en Gérchunoff, P. (2002).


13

Recuadro 1: El origen fiscal de la crisis

Muchos son los autores que sostienen que la crisis tuvo un origen fiscal. Mussa (2002), por ejemplo, llegaa argumentar que el principal error del Fondo Monetario Internacional en su relación con la Argentina durante losaños noventa consistió en no haber sido más duro en la presión a las autoridades para que desarrollen unapolítica fiscal más responsable, en especial durante la fase de crecimiento posterior a la crisis del tequila. Más aúnel mismo autor sostiene que la falla crítica fue la inhabilidad crónica de las autoridades argentinas para seguirpolíticas fiscales responsables. Fanelli y Heymann (2002) invierten la relación entre política fiscal y convertibilidadal señalar que la convertibilidad fue concebida, entre otras cosas, como un instrumento para restringir las políticasfiscales, habiendo fracasado, en especial después de la reforma previsional de 1994. Perry (2000), por su parte,pone el acento sobre la falta de buen manejo fiscal durante los períodos de expansión como consecuencia de unapolítica fiscal procíclica, además de importantes contingencias fiscales asociadas con shocks adversos externos.Coincidentemente, Machinea (2002) extrae como una de las lecciones de lo sucedido que en una economíaemergente con régimen de convertibilidad, el logro de superávit fiscal debe ser el objetivo cuando la economíaestá creciendo.

En cambio, Hausman y Velasco (2002) entienden que el desequilibrio fiscal no es el problema másimportante y, en todo caso, se puede explicar en gran medida por la reforma previsional, correspondiéndose conincrementos simétricos en los ahorros del sistema privado de pensiones. Para estos autores, poner el acentosobre los problemas fiscales es una justificación ex - post. En cambio, sostienen que los desequilibrios fiscalesfueron consecuencia de la recesión y no causa de la crisis. Una explicación muy peculiar de la crisis argentina, endonde la política fiscal de los noventa no es considerada una de sus causas, es presentada por Rodríguez (2002),Para este autor, la crisis es, simplemente, el resultado de la incompetencia y pobreza intelectual del gobierno quesustituyo al del Dr. Menem. Calvo y otros (2002), por su parte, relacionan los problemas de sostenibilidad fiscalcon la extrema vulnerabilidad de la economía argentina ante la súbita desaparición de la entrada de capitales y lamodificación del tipo de cambio de equilibrio. Krueger (2002), por su parte, utiliza la imagen de un cocktail de dosingredientes que generaron la crisis: la debilidad fiscal y la política cambiaria. Entre los determinantes de la crisisfiscal, a su vez, incorpora el gasto previsional, la falta de política fiscal anticíclica, la falta de disciplina fiscal en lasprovincias y la elevada relación entre salarios públicos y privados. Feldsten (2002) prefiere explicar el fracaso de laconvertibilidad en la combinación entre tipo de cambio fijo y elevado endeudamiento externo. Una de lasexplicaciones del nivel excesivo de deuda serían los desequilibrios presupuestarios y éstos, a su vez, estaríanmotivados por la evasión tributaria y el elevado gasto público, en especial en las provincias.10

Teijeiro (2002) insiste en que el problema es el desequilibrio al expresar que “los déficit fiscales (“sincontabilidad creativa”) excedieron el 4% por año durante una década, son la explicación fundamental de unaacumulación de deuda que nos llevó al default y al colapso económico”. A su vez, este autor no acepta que laexplicación sea adjudicada a un componente de ese desequilibrio, como el previsional. Precisamente, enCetrángolo y otros (1997) se había sostenido que la situación fiscal era sostenible bajo supuestos que definíanun creciente desequilibrio agregado externo. Alternativamente, una situación externa más sostenible eracompatible con mayores problemas fiscales. No obstante, estos autores señalaban el impacto negativo quetendría en el futuro el tipo de reforma previsional instrumentado pocos años antes. En esa misma líneaargumental, Damill (2002) sostiene que la acumulación de reserva de divisas producida bajo la convertibilidadestuvo sustentada esencialmente en la colocación de deuda externa pública a un ritmo mayor al requerido porlos pagos en divisas que debía afrontar el propio sector público.


14

Para finalizar con esta revisión agregada de los indicadores de gasto, en el gráfico 7 seofrece la evolución de los componentes de gasto. Además de comprobarse la fuerte caída de losintereses de la deuda acompañando el lanzamiento de la convertibilidad, a principios de la década, ysu posterior aumento, también se observa el aumento de los gastos en pasividades y transferencias aprovincias. En cambio, los gastos en personal se mantienen relativamente estables.

En materia de endeudamiento, el período bajo análisis ofrece alternativas que lo diferenciannotablemente de la historia previa en materia de financiamiento del sector público. Entre ellascitaremos las cuatro más importantes desde el punto de vista fiscal. El primer cambio sustantivo serelaciona con el lanzamiento del programa de convertibilidad y la simultánea eliminación delfinanciamiento del sector público por parte del Banco Central. Ello implica una modificaciónsustancial en la modalidad en que opera la restricción fiscal en Argentina. Parcialmente, y enespecial durante los primeros años, ello fue compensado con los recursos de las privatizaciones,como se verá más adelante. En segundo lugar, y bajo condiciones internacionales mucho másfavorables que durante la década anterior, se concretó la firma del Plan Brady en abril de 1993 y laconsecuente conversión de deuda bancaria en bonos. En tercer término, el gobierno nacionaldecidió reconocer deudas con la clase pasiva, proveedores y otras, regularizándolas mediante laemisión de Bocones Previsionales (en pesos y en dólares), Bocones a Proveedores (también enpesos y en dólares) y Botes y Botesos. El reconocimiento de estas deudas no siempre fueacompañado por la correspondiente imputación de los gastos en los esquemas ahorro inversión.Adicionalmente, el reconocimiento de deudas previsionales tuvo un impacto importante sobre elgasto primario al incrementar los haberes de muchos beneficiarios. Finalmente, conviene destacarque en algunos casos las privatizaciones incorporaron programas de rescate de deuda por un valorcercano a los 15 mil millones de dólares11.

11 Un análisis exhaustivo de la evolución de la deuda pública durante los primeros años de la convertibilidad se encuentra en Dal Din, C.Y López Isnardi, N. (1998).


15

Gráfico 7

EVOLUCIÓN DE LOS COMPONENTES DEL GASTO


Una forma adicional de analizar el gasto público resulta de la posibilidad de que el mismosea modificado por las autoridades. Distintas clasificaciones se han utilizado en este sentido paradiferenciar las erogaciones. La oficina de Presupuesto del Congreso de EEUU utiliza laclasificación de obligatorio, dentro del que se incluye el Programa Medicaid, seguro de salud, “foodstamps”, pensiones para veteranos de guerra, programa nutricional infantil, y discrecional, que seencuentra clasificado entre gastos en defensa y no defensa.

En esa línea, en Cetrángolo y Jiménez (1996) se presentaba una clasificación del gasto deacuerdo con sus diferentes grados de flexibilidad, diferenciando entre aquellas partidas totalmenterígidas, otras con diversos grados de rigidez institucional o política y algunas más flexibles. Alli semostraba que sólo el 10% del total del gasto para 1997 podía ser modificado en el corto plazo, sinenfrentar problemas externos y de credibilidad interna (pago de servicios de la deuda), sin dejar decumplir con la legislación vigente (transferencias a provincias y sistemas de seguridad social),

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atendiendo el mínimo de compromisos adquiridos (erogaciones de capital) y sin afectar los sueldosde las fuerzas armadas, de seguridad y del personal judicial y legislativo). Aquel 10% del gastoestaba integrado por los sueldos del personal y los gastos en bienes y servicios de los diferentesministerios y secretarías12.

El avance de la crisis durante los años 2000 y 2001 mostró las limitaciones de estaclasificación: la creciente necesidad de equilibrio fiscal requirió de sucesivas modificaciones sobreaquellos gastos considerados menos flexibles (rebaja en las jubilaciones y en las transferencias aprovincias), llegando en el límite al no pago de los intereses (y del capital) de la deuda.

3. 3. Finanzas provincialesA lo largo de los años noventa, al igual que lo sucedido con las cuentas de la Nación, la

evolución fiscal consolidada de los estados provinciales muestra un creciente desequilibrio. En amboscasos se nota claramente una mejora en los resultados alrededor del año 1997, impulsada, básicamente,por mayores ingresos. En el caso provincial esos incluyeron un mayor dinamismo de los ingresos porprivatizaciones y otros de capital.

De una comparación preliminar entre las trayectorias de los resultados fiscales de laNación y el conjunto de estados provinciales se nota que la Nación muestra una tendenciamás marcadamente negativa que la correspondiente a los estados provinciales (Gráfico 8).En buena parte, esa tendencia está motivada por el fuerte crecimiento del déficit nacionalen los primeros años de la serie (1992-1995) como resultado de la reforma previsional yposterior reducción de cargas sobre la nómina salarial destinada a mejorar la competitividadde la economía.

Gráfico 8RESULTADO FISCAL NACIÓN Y PROVINCIASY SUS TEDENCIAS

Fuente: Elaboración propia en base a Secretaría de Hacienda.

12 La Dirección de Gasto Público Consolidado diferencia entre rígido, parcialmente rígido y flexible. De acuerdo con esta Dirección, elconcepto de rigidez del gasto se relaciona con la posibilidad de modificar los fondos destinados a los distintos renglones del gastopúblico, es decir, hace referencia a la existencia de obligaciones del Estado exigibles por los beneficiarios de cada erogación. Seidentifican como rígidos aquellos programas que, por el criterio de derechos adquiridos de los beneficiarios, son imposibles de cancelar, ariesgo de generar reclamos de magnitud. En el grupo parcialmente rígido se incluyen los programas que constituyen serviciosgarantizados por ley. Si bien estos programas pueden ser modificados, los cambios de normas necesarios para realizarlos pueden llevarbastante tiempo.

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Sería un error especular, a partir del gráfico, que los problemas fiscales de las provincias sonpropios del período de convertibilidad. Por el contrario, al igual que para la Nación, unacaracterística estructural de las finanzas públicas en Argentina es la persistencia de desequilibriosfiscales en las cuentas de los gobiernos provinciales, como puede observarse en el Gráfico 9. Noobstante, así como al observar la trayectoria fiscal de largo plazo del gobierno nacional se confirmala persistente mejora de los resultados, en el caso del consolidado de provincias, se comprueba undeterioro creciente.

Gráfico 9RESULTADO FISCAL CON Y SIN PRIVATIZACIONES SOBRE PBI. 1961 - 2001

Fuente: Elaboración propia en base a Secretaría de Hacienday CEPAL, Oficina en Buenos Aires.

Cuadro 2RESULTADO DEL CONSOLIDADO PROVINCIAL 1961-2000

PROMEDIO ANUAL EN PORCENTAJE DEL PBI

Período TotalTotal sin

privatizacionesPrimario Primario s/privat.

1961-1970 (0,57) (0,57) (0,48) (0,48)1971-1980 (0,29) (0,29) (0,25) (0,25)1981-1990 (0,80) (0,80) (0,67) (0,67)1991-2000 (0,78) (0,91) (0,45) (0,58)

1961-2000 (0,61) (0,64) (0,46) (0,50)

1961-1990 (0,55) (0,55) (0,47) (0,47)

1991-2000 (0,78) (0,91) (0,45) (0,58)


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Total Total sin Privatiz. Primario Primario sin Privatiz.


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Lo que ha sucedido durante los años noventa, en cambio, es la emergencia de situacionescríticas en materia de financiamiento de los desequilibrios, debido a los problemas derivados de laimposibilidad de licuar los pasivos provinciales con el crecimiento del nivel de precios y lareorganización de la banca provincial, que perdió su capacidad para financiar los déficit de losrespectivos sectores públicos. El Banco Central restringió los redescuentos a los bancos públicosprovinciales y, en muchos casos, éstos terminaron siendo privatizados a mediados de la década.Esto motivó el crecimiento explosivo de la deuda pública provincial a medida que se mantenían lassituaciones deficitarias.

Volviendo a la evolución fiscal del consolidado de 24 jurisdicciones provinciales durantelos años noventa y hasta el fin de la convertibilidad, es posible distinguir seis momentos claramentediferenciados13. Estos pueden definirse de la siguiente manera:

1. de instauración de la convertibilidad y fuerte expansión (1991-1993);2. de expansión y crecimiento del déficit (1994-1995);3. “crisis del Tequila” y ajuste por ingresos (1996-1997);4. crecimiento del déficit e inicio de la recesión (1998-1999);5. recesión y ajuste (2000);6. crecimiento del déficit y fin de la convertibilidad (2001).Como complemento del gráfico 8, en el gráfico 10 se ofrecen las diferentes trayectorias de

los resultados primarios y sus correspondientes tendencias. De la simple observación del gráfico 7podría inferirse que hasta 1995 la evolución fiscal provincial agregada obedeció a un único patrón,sin embargo, analizando los diferentes componentes de la contabilidad pública de aquellos años, esposible observar un comportamiento diferente durante los dos primeros años de la convertibilidad.En el año 1993 los ingresos totales provinciales fueron un 17% superiores a los de 1992,impulsados por el fuerte incremento de los recursos tributarios, recursos extraordinarios porcancelación de deudas de la Nación14 y otros ingresos corrientes. Los gastos, por su parte, crecieroncasi un 22%, lo que determinó el aumento del desequilibrio provincial. Este crecimiento del gastoforma parte de la recomposición de las erogaciones públicas de los diferentes niveles de gobierno ala salida de la hiperinflación que, en el caso de las provincias, fue alimentada por la transferencia deservicios educativos y otros gastos sociales desde la Nación15.

13 Como se observa en el gráfico 5, la periodización de la evolución del resultado de la Nación es similar, a excepción del año1996, ya que esta jurisdicción habría comenzado un año más tarde el “ajuste” correspondiente a la crisis mexicana.14 Este tema es objeto de un tratamiento especial en CEPAL (2002).15 Entre 1991 y 1993 los ingresos y los gastos totales de las provincias crecieron de manera similar (31,5 y 29.5 por cientorespectivamente), con una leve mejora del resultado.


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Gráfico 10RESULTADO PRIMARIO POR NIVEL DE GOBIERNO Y SU TENDENCIA LINEAL


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Cuadro 3

EVOLUCIÓN DE AGREGADOS FISCALES PROVINCIALES (tasas de crecimiento anual, en %)

1991-93 1994-95 1996-97 1998-99 2000 2001

Ingresos corrientes 30.6 2.5 8.9 0.4 2.3 (8.1)

Tributarios 29.7 1.2 9.8 0.5 (0.8) (7.3)

- De Orígen Provincial 37.1 2.1 9.0 0.7 (1.8) (10.0)

- De Orígen Nacional 25.3 0.7 10.3 0.4 (0.2) (5.5)

Regalías 9.0 8.6 14.0 (6.7) 54.1 (6.5)

Otros ingresos corrientes 50.6 12.6 (0.2) 2.0 19.5 (15.1)

Gastos corrientes 29.5 3.6 4.7 7.2 1.6 2.3

Personal 29.6 3.4 1.6 7.4 2.6 1.2

Bienes de Consumo 27.9 6.5 5.3 7.5 (9.1) 4.6

Rentas de la Propiedad 33.0 23.7 20.8 16.6 30.7 29.9

Transferencias Corrientes 29.8 0.9 9.6 5.3 (0.4) (2.5)

- Al Sector Público 25.5 (3.9) 8.7 2.4 3.0 (4.0)

- Otras Transferencias 41.6 10.9 11.1 9.8 (5.3) (0.1)

Ingresos de capital 84.8 (3.4) 61.7 (18.9) (40.9) (0.4)

Gastos de capital 29.7 11.9 3.9 (4.7) (23.7) (10.8)

Ingresos totales 31.5 2.3 10.5 (0.5) 0.7 (7.9)

Gastos totales 29.5 4.8 4.6 5.5 (1.6) 1.0

Resultado financiero 8.2 35.9 (81.4) 505.2 (20.4) 89.6

Res.fin.s/privatizac. 17.5 30.5 (37.5) 83.4 (28.7) 96.7

Ingresos sin privatiz. 30.7 2.4 8.9 0.7 2.3 (8.7)

Gasto primario 29.5 4.4 4.1 5.1 (3.0) (0,6)


En el cuadro 3 se puede observar una de las características más peculiares de la políticafiscal de la década. Entre 1993 y 1999 los gastos totales del consolidado de provincias crecieron auna tasa anual relativamente estable (cercana al 5%) con independencia de las diferentescircunstancias macroeconómicas. La periodización presentada, en cambio, se relaciona más con laevolución de los ingresos. Hasta la crisis de mediados de la década, los ingresos totales crecieron auna tasa anual cercana a la mitad de la correspondiente a las erogaciones, lo que explica el aumentodel desequilibrio global. Ese crecimiento de los ingresos fue posible merced al comportamiento delos recursos no tributarios, en especial los provenientes de regalías, que crecieron a una tasasignificativamente superior al promedio de ingresos, beneficiando más a las provincias con recursosnaturales no renovables. En cambio, cayeron los recursos de capital y los recursos de origennacional presentaron incrementos muy poco significativos, como resultado de los diferentes pactosy modificaciones tributarias que derivaron parte de la recaudación coparticipable hacia elfinanciamiento del Sistema Nacional de Previsión Social y otros gastos de la Nación.

Durante la crisis del Tequila, las provincias –consideradas en su conjunto- lograron unamejora sustancial en sus cuentas fiscales hasta alcanzar una situación equilibrada en 1997 y elúnico superávit primario de la década (equivalente al 0.3% del PIB). Ello fue obtenido merced a uncrecimiento importante de los recursos tributarios tanto nacionales como provinciales, regalías ycon ingresos extraordinarios por privatizaciones16.

16 En 1997 representaron 0.43% del PIB.


21

Los años siguientes (hasta 2000) fueron de estancamiento en el nivel de ingresos. Los dossubperíodos señalados se diferencian por el comportamiento de las erogaciones. Entre 1997 y 1999,las provincias continuaron con su ritmo previo de incremento en las erogaciones merced a unapermisiva política de autorizaciones de endeudamiento con garantía de recursos coparticipados. Elloderivó en un fuerte crecimiento del déficit consolidado. En cambio, a partir de principios de 2000comienza un período de fuerte reducción de erogaciones provinciales que, como se verá másadelante, permitió el logro de situaciones equilibradas en muchas jurisdicciones. Esa reducción delas erogaciones fue lograda a pesar de un fuerte crecimiento del pago de intereses y, merced a unaimportante reducción fundamentalmente de los gastos de capital y bienes y servicios.

Gráfico 11CLASIFICACIÓN ECONÓMICA DE LAS EROGACIONES. EVOLUCIÓN 1991-2001


En el gráfico 11 se puede apreciar la diversa evolución de los distintos renglones del gastoprovincial agregado. Allí se confirma la preponderancia excluyente de los gastos en personal, lacreciente importancia de los pagos de intereses de la deuda (rentas de la propiedad) y el mayor pesodel ajuste pasado sobre los gastos de capital.

Teniendo en cuenta el peso de los gastos en personal, serán introducidas algunas precisionessobre lo sucedido con ese renglón de los presupuestos provinciales durante el período considerado.En el gráfico 12 se presenta la evolución de los dos componentes de la evolución de los gastos enpersonal y se puede observar la influencia del fuerte aumento de los salarios entre 1991 y 1994 (enparte como recuperación de la caída que habían experimentada en los años previos) y la posterior

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estabilización de esa variable con una mayor preponderancia del tenue pero persistente incrementode la planta ocupada en el sector público consolidado.

Gráfico 12EVOLUCIÓN DE LOS GASTOS EN PERSONAL DE LAS PROVINCIAS


El comportamiento agregado esconde trayectorias muy diferentes por jurisdicción.Argentina es un país compuesto por 24 jurisdicciones con marcadas desigualdades en cuanto a sunivel de desarrollo productivo y social. Una de las peculiaridades y, a su vez, la causa de muchos delos problemas que presenta la organización federal en Argentina se relaciona con la granheterogeneidad de su territorio. Basta mencionar que las cinco jurisdicciones de mayor envergadura(la Provincia y la Ciudad de Buenos Aires junto con Córdoba, Santa Fe y Mendoza), en dondereside aproximadamente el 67% de la población del país, dan cuenta de aproximadamente el 78%del total de producto bruto geográfico. Por su parte, las ocho provincias en donde habitan el 16% dela población total (Jujuy, Misiones, San Juan, Corrientes, Chaco, Formosa, La Rioja y Santiago delEstero), generan aproximadamente el 7.5% del producto bruto geográfico del país, dan cuenta de4.3% de las exportaciones, han recibido menos del 3.5% de las inversiones privadas, concentranmás del 31% de la deuda pública provincial y tenían un nivel de déficit público provincial promediocercano al 10% en el año 2000. Asociando la política fiscal pasada a los niveles de endeudamiento yla presente al desequilibrio total, el documento ofrece una clasificación inicial de las situacionesfiscales de las provincias que las ordena en cinco grupos: con política fiscal sana (Ciudad de BuenosAires y las provincias de Santa Fe y Santa Cruz); con importantes desequilibrios presentes con unatrayectoria previa más ordenada (Buenos Aires, Córdoba, San Luis y La Pampa); con altos nivelesde endeudamiento con niveles de desequilibrios inferiores a la media nacional (Corrientes, LaRioja, Salta, Neuquén, Mendoza, Santiago del Estero, Chubut y Tierra del Fuego); condesequilibrios persistentes en provincias que durante la segunda mitad de los años noventa

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Buenos Aires Resto


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instrumentaron programas de saneamiento fiscal relativamente exitosos (Catamarca, Jujuy, RíoNegro y Tucumán), y con desequilibrios persistentes en provincias que durante la segunda mitad delos años noventa no lograron un éxito significativo en materia de saneamiento fiscal (Entre Ríos,San Juan, Chaco, Formosa y Misiones).

Obviamente, el diferente grado de desarrollo productivo así como el mayor o menor gradode eficiencia en la gestión de las políticas públicas son los factores más importantes que ayudan aexplicar el diferente comportamiento fiscal de las jurisdicciones. Adicionalmente, se debenconsiderar otros factores determinantes de la situación de las cuentas públicas. Entre ellos se debenmencionar las características del endeudamiento, empleo y salarios públicos, el diferente grado deavance en algunas reformas estructurales (transferencia de cajas previsionales, reforma educativa,privatizaciones de empresas y bancos, entre otras), existencia de reglas macrofiscales, estructura deingresos, administración impositiva y la existencia de recursos extraordinarios17.

4. Areas críticas de las políticas públicas

En el capítulo anterior se ha presentado una evaluación de la política fiscal de la Nación y lasprovincias desde principios de los años noventa, puestos en una perspectiva histórica de largo plazo. Noobstante, la evolución de los agregados allí presentada recoge las alternativas de diferentes políticaspúblicas que integran los presupuestos públicos de los diferentes niveles de gobierno. Para completar elpanorama y permitir la discusión de los escenarios futuros en materia macrofiscal, es necesario ahoraintroducir algunas consideraciones sobre las áreas de políticas públicas que resultan de mayorincidencia sobre el resultado fiscal consolidado. No se pretende aquí agotar la discusión de estas áreas,lo que será objeto de intenso debate durante los próximos años. No obstante, se tratará de presentaralgunos elementos para ayudar a comprender los alcances de esa discusión en materia de tributación,previsión social y relaciones entre la Nación y las provincias. Si bien se incorporarán algunasconsideraciones sobre otras áreas de reforma, en especial vinculadas con la descentralización deactividades hacia las provincias, se considera que estas son las de mayor significación para la políticafiscal futura, además de lo referido a la deuda pública, que es tratado en el documentomacroeconómico.

4. 1. La política tributaria

Cada uno de los programas de estabilización llevados adelante en los últimos 40 años en laArgentina tuvieron como correlato un fuerte aumento inicial en los recursos tributarios. En el casoparticular del programa de convertibilidad, el gráfico 13 muestra la rápida mejora de la presiónimpositiva entre 1990 y 1992 hasta alcanzar un nivel que mantendría a lo largo de la década, aexcepción de la caída registrada entre 1995 y 1996. Entre los factores que explican aquella mejora sedeben mencionar la estabilidad en los precios, la mejora en el nivel de actividad y cambios en lapolítica y administración tributaria.

17 Para un análisis más exhaustivo de la evolución de las finanzas provinciales véase Cetrángolo y otros (2002)


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Gráfico 13RECAUDACIÓN TRIBUTARIA NACIONAL 1990-2001

Fuente: Elaboración propia en base a datos de la DNIAF, la ASAP y la CEPAL, Oficina en Buenos Aires.

En este gráfico se pueden adelantar algunas tendencias que serán analizadas condetalle más adelante:

• el importante crecimiento de la recaudación impulsada por los impuestos sobre bienesy servicios (fundamentalmente el IVA);

• la fuerte reducción de los impuestos sobre el comercio exterior (con la casidesaparición durante esta década de las retenciones sobre las exportaciones);

• el parejo crecimiento en importancia durante todo el período de los impuestos sobre larenta;

• la casi inexistencia de los impuestos nacionales sobre el patrimonio, más allá de lacreación en el año 1991 del impuesto sobre los bienes personales;

• la caída en importancia de los aportes y contribuciones a la seguridad social; losrendimientos decrecientes durante el período de las regularizaciones tributarias y moratorias, y

• la menor productividad tributaria del impuesto al valor agregado en los últimos añosdel período (argumento que se potencia cuando se considera que la alícuota en el año 2001 de estetributo es 3 puntos mayor que la de 1993, 21% contra 18%).

Con el objeto de poner la poner la presión tributaria de los años noventa en perspectivahistórica, en el gráfico 14 se presenta la recaudación tributaria nacional durante el período 1932-2001. Más allá de las pronunciadas fluctuaciones en la recaudación tributaria y de los cambios en laestructura tributaria, se observa el importante crecimiento que han tenido los recursos tributarios enlos últimos diez años, en los cuales la presión impositiva se sitúa, en promedio, entre 16-18% delPBI. Con esta relación entre recursos y PBI, la última década se ubica como la más alta de la serie.Para ilustrar mejor esta observación, en el cuadro 4 se presentan las presiones tributarias nacionalespromedio de cada década (total y por grupo de impuestos). Debe apuntarse que la baja presión

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��Com. Exterior Otros No Coparticipados Seguridad Social Provinciales


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tributaria observada en los años anteriores, no necesariamente significa una deficiente provisiónpública de bienes y servicios, sino un cambio en la forma de financiamiento de este sector público.En este sentido, como se observará más adelante, los sucesos hiperinflacionarios de fines de los 80y principios de los 90 le pone fin al financiamiento monetario del déficit.

Cuadro 4PRESIÓN TRIBUTARIA NACIONAL. POR DÉCADAS (EN % DEL PIB)

Tipo de impuestos 1932-40 1941-50 1951-60 1961-70 1971-80 1981-90 1991-01

Rentas 0,95 2,56 3,37 2,35 1,37 1,02 2,54

Patrimonios 0,32 0,25 0,47 0,54 0,61 0,54 0,35

Bs., Serv. y trans. Domest. 3,52 3,69 4,73 4,85 5,47 6,17 8,75

Comercio Ext. 3,27 1,03 0,44 1,77 1,83 1,73 0,92

Seg.. Soc. 1,37 3,01 4,86 4,20 4,51 2,87 4,32

Otros 0,00 0,06 0,12 0,15 0,17 0,23 0,49

Recaudación Bruta 9,43 10,60 14,01 13,86 13,97 12,57 17,38


Gráfico 14RECAUDACIÓN TRIBUTARIA BRUTA NACIONAL, 1932-2001. EN % DEL PBI


Esta visión de largo plazo nos permite visualizar las raíces de tipo estructural del problemadel financiamiento del sector público en la Argentina. Los desequilibrios estructurales observadosen una perspectiva de largo plazo en la Argentina no han sido cubiertos por una adecuada estructuratributaria. Muy por el contrario, desde su conformación moderna (que puede situarse en la décadadel 30) como proveedor de bienes y servicios públicos, el sector público argentino se las haarreglado para conseguir recursos desde diversas fuentes, que usualmente no han coincidido con las

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��Internos sobre Bs., Serv. y trans.��

Comercio Ext. y Transacc. Intern. Salarios y Contrib. a la Seg. Soc.

��Otros Recursos Tributarios


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fuentes tributarias tradicionales. Es así que los diferenciales en los tipos de cambio y los impuestossobre el comercio exterior (en momentos en que el tipo de cambio permitía este tipo definanciamiento), la apropiación del excedente de un joven sistema de seguridad social hastamediados de los 60, la utilización del “impuesto inflacionario”, la venta de activos públicos hansido diferentes maneras de complementar los recursos originados en la actividad tributariatradicional. Deben entenderse los sucesos hiperinflacionarios como un límite a otras formas definanciamiento y al esquema macroeconómico regido por la convertibilidad como un marco queexigía un mayor protagonismo de la estructura tributaria.

En efecto, sería imposible comprender el alcance de los cambios operados en el sistematributario durante la convertibilidad y la conformación actual de ese sistema sin considerar lamagnitud del impacto de los episodios hiperinflacionarios de 1989/1990 sobre el sistema tributarioargentino. Al acelerarse la inflación rápidamente, en el segundo trimestre de 1989, las pérdidas derecursos por efecto Olivera-Tanzi habrían alcanzado el 41.5 % de la recaudación devengada de laAdministración Central18. En ese contexto de alta incertidumbre, los recursos recibieron el impactonegativo del reducido nivel de actividad y, más aún, de la imposibilidad de pactar operaciones porfalta de precios. Además, las altas tasas de interés reales y, en general, la desaparición del crédito alsector privado estimularon la retención de impuestos como medio de financiamiento con recursosfiscales. Ello afectó especialmente a los impuestos coparticipados: en el segundo trimestre de 1989los recursos provenientes del IVA, Internos Unificados y Ganancias cayeron 56.6, 55,5 y 43.5 porciento respectivamente, comparados con el mismo período del año anterior. Por su parte, losrelacionados con el comercio exterior presentaron una evolución sumamente errática debido a lainestabilidad del sistema cambiario19. En resumen, el valor real de los recursos totales resultó un22% inferior en relación del primer semestre de 1988 y 19% respecto del segundo semestre de eseaño, cuando la caída en el nivel de actividad ya había comenzado a erosionarlo.

Para hacer frente a esta crítica situación, poco antes del cambio de gobierno, el equipoeconómico saliente dispuso algunas medidas de emergencia que lograrían recursos extraordinarios.La abrupta desaceleración de la inflación que se produjo con los primeros anuncios de políticaeconómica de parte del presidente electo, los mayores derechos sobre la exportación y de estadística(sumado a la fuerte devaluación y el incremento del volumen de exportaciones) determinaron ellogro de un rápido crecimiento de la recaudación a partir de julio de 1989 y el cambio de estructurade los recursos fiscales. Esto último afectó particularmente a las finanzas provinciales, al aumentarsignificativamente la participación de los impuestos no coparticipados en el total de recursosrecaudados por la DGI y Aduanas20.

Hacia fines de 1989 y principios de 1990 se produjo un nuevo estallido hiperinflacionarioque volvió a afectar seriamente los ingresos fiscales. Antes de ello se había comenzado a trabajar enuna nueva reforma tributaria global que sería instrumentada a partir de 1990, y cuyo aspecto mássaliente sería el de centrar la recaudación sobre muy pocos impuestos (en especial el IVA) parafacilitar la administración. Además, se pensaba que reduciendo las alícuotas se podría lograr unamayor y más eficiente recaudación.

Las medidas más importantes fueron: ampliación de la base del IVA, disponiendo unageneralización más amplia que la ensayada en 1980; baja de alícuotas de ganancias; eliminación degravámenes sobre las exportaciones; modificación del impuesto a los combustibles acompañando ladesregulación del sector (lo que implicaría la paulatina simplificación del sistema de fondos deasignación específica), y eliminación de impuestos menores. Todo ello fue acompañado por elfortalecimiento de la Dirección General Impositiva.

18. Según estimaciones de la Dirección Nacional de Investigaciones y Análisis Fiscal (1989). 19. Durante los primeros seis meses de 1989 se sucedieron siete regímenes cambiarios diferentes. Ver Gerchunoff y Cetrángolo (1990),Reforma económica y estabilización en democracia política (Examen de una experiencia frustrada), mimeo. 20. En Carciofi et al (1993), Op. cit., se revisan las diferentes causas que determinaron ese crecimiento en los recursos.


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A medida que la reforma fue avanzando, el gobierno cobró mayor pragmatismo.Manteniendo las orientaciones básicas, abandonó la propuesta de reducción de alícuotas y, endiferentes momentos, incrementó las correspondientes a los dos tributos coparticipados másimportantes: IVA y ganancias. El resultado fue que entre 1991 y 1992 los recursos tributariosnacionales crecieron un 64 % mientras que la recaudación del IVA creció un 160% y la delimpuesto a las Ganancias se cuadruplicó. El resultado de esos cambios fue que esos dos impuestosllegaron a representar, en 1993, el 71 % de los recursos tributarios de la Administración Central (noincluye Seguridad Social).

En su lanzamiento, el plan de convertibilidad convivió con la estructura impositiva queresultó de las reformas instrumentadas durante los años de alta inflación (1989 y 1990),beneficiándose de la abrupta caída de ésta. A partir de entonces, las autoridades económicas fueronintroduciendo modificaciones permanentemente en el sistema tributario. Durante los primeros añosse siguió la orientación de concentrar la recaudación en dos tributos (IVA y ganancias) y, a medidaque ello se iba logrando, se fueron eliminando diferentes impuestos considerados fuente dedistorsiones. En el caso del IVA, por ejemplo, las modificaciones incluyeron una generalizaciónpaulatina del tributo hasta los máximos niveles conocidos internacionalmente y aumento de alícuota(uniforme). Asimismo, la reforma impositiva estuvo sustentada por un programa de fortalecimientode la administración tributaria que incluyó la difusión del sistema de facturación en ventas, elrégimen penal tributario y un amplio esquema de pagos a cuenta (retención y percepción) quefacilitaron el control y mejoraron la recaudación de los dos gravámenes antes mencionados. Laconcentración de la recaudación en esos tributos21 derivó en un aumento de la sensibilidad de larecaudación a la evolución de las variables macroeconómicas.

Algunos de los factores macroeconómicos arriba mencionados operaron en sentidocontrario luego de 1994. Por ejemplo, las tasas de interés internacionales repuntaron levemente y larecesión detonada por el shock externo desfavorable que siguió a la devaluación mexicana tuvo unpeso decisivo sobre el comportamiento de la recaudación, especialmente desde 1995. Sin embargo,en la explicación de la reapertura del desequilibrio fiscal pesaron principalmente otros dos factoresestrechamente vinculados con decisiones de política fiscal. En primer lugar, el gobierno decidióactuar en el terreno fiscal para hacer frente a la apreciación cambiaria. Sin posibilidades demanipular el tipo de cambio nominal, el recurso de política utilizado para compensar parcialmenteel deterioro de la rentabilidad de los sectores productores de bienes transables fue la reducción de lacarga tributaria sobre los mismos, combinada con el restablecimiento de reembolsos y reintegros ala exportación. La medida más importante en este terreno fue la reducción de contribucionespatronales que financian la seguridad social. El segundo factor, como se verá en el capítulocorrespondiente, resultó de la reforma previsional.

En esta nueva fase, los primeros resultados fiscales negativos se presentaron en el tercertrimestre de 1994, en coincidencia con las medidas que se acaban de comentar y meses antes que lacaída en la recaudación como resultado de la recesión. No obstante, una vez desatada esta última, lasituación fiscal cobró mayor gravedad. No sólo se vio afectada la recaudación; adicionalmente, elapoyo al sistema financiero en 1995 llevó al gobierno a incurrir en endeudamiento externo e internoque implicó efectivizar parcialmente la garantía implícita existente. El gobierno nacional debiótomar medidas de emergencia, lo que en algunos casos significó la revisión de parte de lo realizadohasta entonces. Estas medidas consistieron, fundamentalmente, en un aumento de la alícuota delIVA (que pasó de 18% a 21%)22, la reversión parcial de la rebaja de las contribuciones patronales,el aumento de aranceles de importación, la reducción de los reintegros a las exportaciones y delsubsidio a los bienes de capital y la ampliación de la base imponible del impuesto a las ganancias ya los bienes personales. 21 La participación de los impuestos al valor agregado y Ganancias en el total de recursos de la Dirección General Impositiva y laAdministración Nacional de Aduanas creció desde el 31% en 1990 al 71% en 1993.22 Afectando también la distribución de este impuesto pues lo recaudado por el 3% adicional se destinó totalmente al Tesoro Nacional.


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No obstante, pese a esas medidas y a la paulatina recuperación del nivel de actividadeconómica a partir de la segunda mitad de 1996, el sector público siguió presentandodesequilibrios23. La persistencia del déficit dio lugar a medidas adicionales, aplicadasprincipalmente sobre los recursos. Estas consistieron en un aumento en el impuesto a las naftas y lareimplantación del impuesto al gasoil. Los recursos adicionales producidos por estas reformas sedestinaron al sistema de seguridad social.

La reforma tributaria de 1998 procuró reforzar los ingresos tributarios. Con este objetivo seamplió la base imponible del IVA24, gravándose la prestación de servicios desde el exterior ydisminuyendoes exenciones en este impuesto25. Se crearon el impuesto a la Ganancia MínimaPresunta, a los intereses pagados y al costo del endeudamiento empresario, el impuesto a losautomotores, motos, embarcaciones y aeronaves (que se utilizó para financiar el Fondo de IncentivoDocente) y el Monotributo.

La situación fiscal siguió siendo comprometida. El gobierno asumido en diciembre de 1999tuvo que enfrentar una situación fiscal muy delicada, con un déficit que alcanzó los 4% del PBI sincontabilizar privatizaciones. Con el objetivo de atenuar el desequilibrio de las cuentas públicas, afines de diciembre de 1999 se aprobó una nueva reforma tributaria. Se reformó el impuesto a lasganancias, ampliándose la base del impuesto a través de la reducción del mínimo no imponible, lasdeducciones por cargas de familia y la deducción especial. En este tributo se eliminaron total oparcialmente algunas exenciones26. Se creó un impuesto de emergencia sobre altas rentas27 y seaumento la alícuota del impuesto sobre los bienes personales para aquellos bienes cuyasvaluaciones sean mayores a $200.000. Adicionalmente se aumentó la alícuota de algunos impuestosinternos. Estas modificaciones permitieron alcanzar una presión impositiva del orden del 18% delPBI.

A partir de abril del 2001, las modificaciones tributarias ocuparon un lugar central en lapolítica económica de la nueva gestión económica. La primer medida en materia tributaria de lanueva gestión fue la creación del impuesto sobre los débitos y créditos en cuenta corriente28. Otropilar en la política económica fue la creación de los “Planes de competitividad” que consistían enConvenios firmados entre las Cámaras empresariales, el gobierno nacional y los gobiernosprovinciales, por medio de los cuales algunas actividades productivas se beneficiaban con una seriede incentivos fiscales29 30.

En resumen, la estructura tributaria durante los 90 puede caracterizarse por su granconcentración. A partir del año 1993, los tres principales tributos (IVA, Ganancias y los aportes ycontribuciones al sistema de seguridad social) representaron entre el 75 y el 80% del total de losrecursos tributarios. Dentro de este total, el IVA representaba un 40%. No obstante, este impuestoha observado un rendimiento decreciente en los últimos años, llegando en el año 2001 a recaudar el32% del total y en los nueve primeros meses del 2002 menos del 30%.

23 A partir de principios de 1996 el gobierno retomó en parte su política original al insistir con la rebaja de las contribuciones patronales yderogar, en algunos casos, y disminuir, en otros, las alícuotas de los impuestos internos sobre determinados bienes.24 Se redujeron a la mitad las alícuotas de algunos bienes (cosntrucción, carnes, agro y productos frutihortícola, intereses y comisiones deentidades financieras y otros).25 Se eliminó de la categoría de “responsible no inscripto” a las empresas como consecuencia de la reglamentación del “monotributo”.26 Se destaca la eliminación de la exención sobre las ganancias obtenidas por asociaciones o entidades civiles de carácter gremial , comoasí la exención sobre los intereses originados en operaciones de mediación en transacciones financieras.27 Se gravaron las ganancias netas superiores a $120.000 obtenidas en 1998 y 1999, con una tasa del 20%.28 Se estableció originariamente con una alícuota general del 0,25% (luego incrementada al 0,4%), pudiendose usar como pago a cuentadel IVA, el impuesto a las ganancias y a la ganancia mínima presunta.29 Estos beneficios fiscales eran los siguientes: exención en el impuesto a los intereses, el costo del endeudamiento empresario y elimpuesto a la ganancia mínima presunta; cómputo como crédito fiscal en el IVA de los montos abonados en concepto de contribucionespatronales.30 En línea con esta medida, y con la idea de “devaluación fiscal”, se reemplazaron los reintegros a las exportaciones por el llamado“factor de convergencia”, que se determinaba como la mitad de la diferencia entre la cotización del euro y del dolar. Esta medidarepresentaba en ese momento una devaluación comercial del orden del 7-8%.


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Durante los últimos meses de 2002 la recaudación ha comenzado a recuperarse, aún cuandobuena parte de esa recuperación descansa sobre los impuestos sobre el comercio exterior, esquemasde pagos de algunos tributos a cuenta de otros e impuestos de emergencia. A medida que elescenario macroeconómico abandone paulatinamente la situación de crisis será necesario introducirimportante reformas en el sistema tributario. Por un lado, la normalización del tipo de cambio real yla presión de los sectores exportadores traerá aparejada la pérdida de recursos provenientes de lasretenciones sobre las exportaciones. Por otro lado, las diversas modalidades de cobro de impuestostípicas de situaciones de emergencia deberán ser abandonadas. Pero, simultáneamente, se podránabandonar los diferentes esquemas de promoción de actividades productivas sustentados sobre laresignación de tributos y, acompañando la normalización de las actividades económicas, se podrávolver a construir un sistema tributario más estable y basado en la recaudación de los tributos mástradicionales.

En el primero de los sentidos, debería contarse la necesidad de replantear la existencia delos diferentes mecanismos de diferimiento y exenciones impositivas establecidos tiempo atrás, asícomo los esquemas introducidos durante la vigencia del programa de convertibilidad (programas decompetitividad, por ejemplo). Debe ser también considerada la reorganización de la tributaciónsobre la nómina salarial. En este caso, también se cedieron recursos con el objeto de mejorar lacompetitividad (la reducción de contribuciones patronales alcanzó una cifra cercana al 1,5% delPIB), sin embargo, la futura estructura de recaudación para la seguridad social no se podrá definirhasta tanto se replanteen las prestaciones de los diferentes programas.

Para finalizar, a partir de las consideraciones aquí presentadas en relación con la evoluciónde la presión tributaria a lo largo de la historia argentina y su comparación con otros países, resultaevidente que el sistema tributario argentino padece serios problemas de evasión. En este sentido, eleje de las futuras reformas debiera descansar sobre un decidido trabajo en la mejora de laadministración tributaria. Las reformas, además, debieran ser tales que permitan la mejoradministración del sistema.

4. 2. Reforma Previsional

La reforma del sistema previsional ha tenido una significativa importancia en ladeterminación del resultado fiscal del período. Asimismo, es uno de los programas de reformaparadigmáticos del cambio en las relaciones entre los sectores público y privado que se operódurante los noventa, caracterizando de manera indeleble la política económica del período.

En 1993, la ley 2424131 reformó el sistema previsional argentino mediante la creación delSistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones32. Ese sistema formaba parte de un esquema deseguridad social que había tenido un desarrollo muy temprano dentro de la región. Durante los añosochenta los diferentes componentes de ese esquema comenzaron a sentir los efectos de la profundacrisis económica, perdiendo su antiguo papel dominante en la política social. En un primermomento la caída de salarios reales restó financiamiento al sector y, más tarde, el largo proceso decrisis derivó, hacia principios de los noventa en un dramático salto en la proporción de poblacióndesempleada.

No obstante, con anterioridad a la aparición de los factores macroeconómicos de la crisis dela seguridad social, cada una de las prestaciones, en especial la previsional, presentaba serias fallasen su organización que obligaban a plantear alternativas de reforma. El agotamiento del excedente 31. Promulgada con veto parcial del PEN, el 13 de octubre de 1993, mediante el decreto 2091 de ese año (Boletín Oficial del 18-10-93).32 Este sistema es de jurisdicción nacional. Adicionalmente, existen otros esquemas en manos de gobiernos provinciales y unas pocascajas profesionales y regímenes especiales. Las cajas provinciales abarcan a la mayor parte de los empleados de las provincias ymunicipios que no han adherido al régimen nacional (entre los que se encuentran los correspondientes a las provincias más grandes:Buenos Aires, Córdoba y Santa Fe, aunque estas últimas están en un proceso de armonización con el nacional).


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previsional propio de las primeras etapas de su desarrollo; su utilización para el financiamiento defunciones estatales diferentes a la previsión social; la rápida y descontrolada extensión de lacobertura, además de los factores demográficos y macroeconómicos son elementos centrales de esasfalencias. No obstante, el carácter distintivo de la crisis previsional argentina descansa sobre losproblemas derivados de su diseño híbrido entre la proporcionalidad y el reparto33.

Como parte de las reformas que sufrió el sistema previsional durante los cuarenta, seincorporó un criterio de reparto implícito en la idea de que la población activa debe sostener a lapasiva mediante un "contrato intergeneracional". Pero, simultáneamente, se dispuso que losbeneficios mantuvieran cierta relación con los ingresos que la persona obtuvo durante su vidaactiva. Este criterio de "proporcionalidad" guarda un estrecho parentesco con los sistemas decapitalización. Es así que, desde entonces, el sistema previsional argentino mantuvo una extrañadualidad tratando infructuosamente de satisfacer los dos criterios simultáneamente. En teoría, paraque ello hubiera sido posible las cargas que recaen sobre los trabajadores activos debieran alcanzarpara cubrir en todo momento el monto de beneficios necesarios para cumplir con la tasa dereemplazo (proporción haber/salario) definida por la ley. Ello hubiera sido así en la medida en quelas contribuciones se hicieran endógenas: si por razones demográficas, maduración del sistemaprevisional o cambios en el mercado de trabajo las contribuciones fueran insuficientes y noexistieran ahorros previos, la única manera de guardar la regla de proporcionalidad hubiera sidoincrementando las alícuotas. De hecho, los problemas financieros del sistema llevaron a un fuertecrecimiento de los aportes patronales y personales que a lo largo de la década de los setentacrecieron del 20 al 26%34.

Dicho de una manera más clara: antes de su reforma, el Sistema Nacional de PrevisiónSocial tenía alrededor de 3.2 millones de beneficiarios; la tasa de sostenimiento no superaba 1.3, yel total de impuestos ("aportes y contribuciones") que lo financiaba era el 26 % del salario. Sisuponemos que las prestaciones se financiaban exclusivamente con cargas sobre la nómina salarial(supuesto bajo el que surgió y se desarrolló el sistema), el haber medio no podría haber superado al34 % del salario medio de la economía35. También podría decirse que para que pudiera pagarhaberes equivalentes al 70 % de los salarios, la carga sobre éstos destinada al sistema previsionalnacional debiera haber alcanzado al 54 %, lo que sumado a los restantes 23 puntos de alícuotassobre los salarios con otros destinos36 hubiera implicado el establecimiento de cargas equivalentesal 77 % de las remuneraciones brutas, hecho que nos evita entrar en mayores detalles 37.

Los signos de agotamiento del sistema eran claros desde mediados de los setenta, pero eldesequilibrio se acentuó durante los ochenta. Para mejorar la situación financiera del sectorlogrando financiamiento de recursos tributarios con asignación específica al sistema previsional.Así, los impuestos internos sobre combustibles, gas y teléfonos intentaron brindar mayores recursosal sistema y, de esa manera, permitir mejorar la relación haber/salario. Los recursos provenientes deestos impuestos llegaron a significar, en 1990, alrededor de la tercera parte de los ingresos delsistema. El impuesto interno sobre los pulsos telefónicos fue derogado para facilitar la privatizaciónde ENTEL y la porción de los impuestos sobre los combustibles destinada al sistema de seguridad 33 Un análisis exhaustivo de las causas de la crisis puede encontrarse en Cetrángolo y Machinea (1993), Feldman y otros (1986) ySchulthess (1987).34 Con la reforma de 1980 se habían disminuido a un 11% y se trató de sustituir la diferencia (generada por la desaparición de lascontribuciones patronales) mediante el aumento en la alícuota y base imponible del IVA, pero el fracaso de la medida -básicamente comoresultado de la crisis macroeconómica de los ochenta- obligó a incrementar la alícuota en sucesivas oportunidades hasta alcanzarnuevamente el 26%, vigente a principios de los años noventa. Asimismo, se buscaron otros recursos para financiar el sistema, como severá más adelante.35. Ese resultado surge de multiplicar el porcentaje de los salarios que ingresaban al sistema (26%) por la cantidad de activos por cadapasivo (1.3). El resultado se establece como porcentaje del salario medio de los aportantes al sistema que, si no hubiera evasión, seríaigual al promedio de la economía.36. Las otras cargas sobre la nómina vigentes a principios de 1994 eran: 9% para el sistema de obras sociales; 5% para el PAMI; 7.5 %para asignaciones familiares, y 1.5 % para el Fondo Nacional de Empleo.37. Las características generales del sistema, en materia de beneficios, cobertura y financiamiento antes de su reforma pueden consultarseen consultado Demarco (1991), Demarco y Posadas (1992).


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social fue desviada hacia el FONAVI, a cambio de la contribución patronal del 5% que antes iba alFONAVI y desde setiembre de 1991 se destina al sistema previsional. Durante los años noventa,como se verá luego, fueron dispuestas numerosas asignaciones específicas de impuestos nacionalesal sistema previsional.

En síntesis, al estar establecido un nivel de prestaciones que, dada la tasa de sostenimiento,los ingresos del sistema no permitía financiar, debió recurrirse a lo largo de las últimas tres décadasa diversos mecanismos de emergencia: incremento de alícuotas de las cargas sobre los salarios;financiamiento de otras fuentes; modificación de la tasa de sostenimiento mediante el cambio en laedad de jubilación, o no cumplimiento de la legislación. Esta práctica motivó reclamos judiciales ygeneró una deuda que hacia 1991 alcanzaba un nivel cercano a los 7000 millones de dólares, quefue cancelada parcialmente en bonos y parcialmente en efectivo38. En los primeros años de lapresente década, en consecuencia, la necesidad de una reforma resultaba imperiosa.

El sistema previsional inaugurado en 1994 es obligatorio y mixto. Combina prestaciones decapitalización y de reparto que son brindadas por entes públicos y privados. El componente dereparto (Prestación Básica Universal) está a cargo del sector público, al igual que lascompensaciones (Prestación Compensatoria) a que son acreedores quienes, sin estar retirados a lafecha de la reforma, hayan realizado aportes al sistema jubilatorio antiguo, con independencia dequé sistema elijan.

Por su parte, existen tres alternativas a donde cada trabajador puede destinar sus aportespersonales (que se incrementaron desde el 10 al 11 % del salario): sistema público de reparto(Prestación Adicional por Permanencia), sistema público de capitalización (administrado por elBanco de la Nación Argentina) y sistema privado de capitalización (a cargo de las Administradorasde Fondos de Jubilaciones y Pensiones).

Para mejorar la situación financiera del sistema público, la reforma intenta modificar la tasade sostenimiento aumentando las edades de retiro en cinco años para cada sexo, llevándolas a 60años para las mujeres y 65 para los varones. Sin embargo, ello no tendrá un impacto significativosobre las finanzas del sistema ya que con anterioridad a la reforma las edades efectivas de retiro seubicaban en niveles cercanos a los correspondientes a la nueva legislación (mayor a los 62 años enpromedio39). Otro cambio que apunta en la misma dirección, pero que seguramente tendrá unimpacto más significativo, es la modificación en el modo de cómputo de los salarios para ladeterminación del haber en las prestaciones públicas. Antes de la reforma se computaba elpromedio de los tres mejores salarios anuales de los últimos diez; ahora, en cambio se consideraráel promedio de los últimos diez años antes del retiro. Se piensa, con esa medida, desalentar lapráctica de algunos trabajadores (fundamentalmente autónomos) consistente en realizar aportesmínimos hasta tres años antes del retiro.

Desde el punto de vista fiscal, lo que interesa aquí es evaluar si la reforma logra solucionarlos problemas de diseño que determinaban una tendencia irreversible hacia el desequilibrio y, entodo caso, de qué manera se ha cambiado el compromiso establecido en el sistema anterior de pagarhaberes en una proporción preestablecida (70-82 %) del salario, sin prever mecanismo alguno deajuste en el nivel de prestaciones ante cambios en el financiamiento, o viceversa.

En primer lugar, con relación a la PC, ésta no compensa lo que hubieran cobrado cadaindividuo de no ser modificado el sistema, sino lo que hubiera cobrado si el mismo no hubieraentrado en crisis. Es interesante analizar el caso de un trabajador con 35 años de aportes al sistemaviejo de jubilaciones que decide jubilarse con posterioridad a la reforma. En ese caso, tiene derechoa un haber compuesto por una PBU del 27.5 % del salario medio de la economía (definida como 2.5 38. En Schulthess y Demarco (1993) se ofrece una detallada descripción de los determinantes y estructura del endeudamiento, así comolas proyecciones del resultado financiero del sistema antes de hacerse la reforma.39. Ello surge de una encuesta realizada con la participación del Instituto Nacional de Previsión Social, en el marco del Programa Nacionalde Asistencia Técnica para la Administración de los Servicios Sociales (PRONATASS).


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veces el 11% del salario medio de la economía40) y una PC equivalente al 52.5 % del salario deactividad (35 veces 1.5 % del salario); si el salario de esa persona era similar al promedio de laeconomía, la prestación total alcanza al 80% del salario. Ese mismo trabajador, si hubiera decididojubilarse antes de la reforma, habría ingresado como pasivo en un sistema que estaba pagandoretiros que, en promedio, no superaban el 60 % del salario medio de la economía. Queda claro,entonces, que esta prestación compensa un nivel de prestaciones que el sistema anterior no eracapaz de pagar. La duda recae sobre el financiamiento de ese gasto. Si bajo el sistema anterior noera posible, ¿por qué ha de serlo ahora, cuando se resignan los aportes personales para fundar unnuevo sistema de capitalización?. Esto indicaría un primer problema en el diseño de la reforma que,en principio, no sería resuelto hasta finalizar la transición de un sistema a otro, o, dicho de otraforma hasta que no queden personas que hayan realizado aportes al sistema antiguo y, enconsecuencia, tengan derechos a alguna compensación. Esto último no sucederá hastaaproximadamente el año 2050, aunque tendrá un efecto significativo sólo hasta la tercer década delpróximo siglo.

En segundo lugar, y aún cuando parezca un problema muy de largo plazo, cabe preguntarsecuál será la situación una vez terminada la transición y sólo queden la PBU y la PAP a cargo delEstado. Allí puede comprobarse que, extrañamente, la PAP tiene un diseño tan inviable como elsistema que se abandonó. Pretende financiar una prestación igual al 30 % del salario con aportes del11 % del salario, lo que es equivalente a la proporcionalidad implícita en el régimen anterior, endonde se quería pagar haberes del 70 % del salario financiándolos con cargas del 26 % de lossalarios41. Ello muestra que la proporcionalidad que determinó la quiebra del sistema previsionalantiguo es similar a la que se inaugura con el nuevo sistema.

Sin duda, su situación financiera podría haber mejorado como consecuencia de lasapropiadas modificaciones que se intentaron introducir en el campo de la administración delsistema, tanto en sus aspectos recaudatorios (combatiendo la elevada evasión de los impuestos altrabajo), como en cuanto al cuidado en el otorgamiento de beneficios. Sin embargo, esas mejoras nose relacionan con la reforma previsional, sino que podrían haberse instrumentado conindependencia de la misma. En lo atinente a las "prestaciones previsionales", la inviabilidadfinanciera del sistema en el largo plazo queda determinada por el propio diseño de aquellas. A estadificultad se suma la reducción de contribuciones patronales y el traspaso de cajas provinciales a laNación42.

Resulta difícil evaluar la magnitud de los desequilibrios futuros del sistema previsionalargentino con el objeto de determinar las tendencias estructurales de las cuentas públicas. Ademásde depender de la evolución de las variables macroeconómicas, la incertidumbre con relación a latrayectoria futura del mercado de trabajo (no sólo en términos de tasa de ocupación sino también delgrado de formalidad del empleo) es un serio obstáculo para la realización de proyecciones delsistema. Adicionalmente, la propia reforma no puede ser considerada un proceso que ha llegado asu fin. En primer lugar, como se ha anticipado, con el objeto de mejorar la competitividad de laeconomía doméstica, el gobierno decidió a partir de mediados de la década de los noventaemprender una política de reducción de cargas sobre la nómina salarial que ha reducidosignificativamente los ingresos de la seguridad social. Luego de la fuerte devaluación real operada aprincipios de 2002 queda por definirse el nuevo nivel de cargas sobre la nómina salarial. Ensegundo lugar, en el año 1995, preocupado por los crecientes desequilibrios del sector, el gobiernonacional ha impulsado la denominada “ley de solidaridad previsional”. De acuerdo con ella, el 40 Para ser más precisos, debemos referirnos al salario medio de los aportantes más que al salario medio de la economía.41. Visto de otra manera, en ambos casos se requiere una tasa de sostenimiento elevadísima: 2.7 activos por pasivo.42 Un argumento utilizado para defender la viabilidad de largo plazo de la reforma se relaciona con el eventual aumento en la tasa deahorro y consecuente crecimiento de la economía. No obstante, resulta difícil defender esta tesis toda vez que las contribuciones sobre lanómina totales no aumentaron (en realidad cayeron posteriormente). Esa presunción surge de confundir la introducir un sistema nuevocon una modificación como la operada en Argentina. En todo caso lo que si sucedió fue la creación de un mercado de capitales de largoplazo financiado con déficit público. Para una discusión de estos aspectos desde el punto de vista teórico véase Feldstein (1987)


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Estado Nacional deja de garantizar el financiamiento de las prestaciones creadas por el nuevorégimen previsional. En adelante las prestaciones contarían con el financiamiento proveniente delos recursos establecidos en la citada ley y los que le destine el presupuesto de cada año. Estadiscutible modalidad de aplicar la denominada "regla de caja" resulta inadecuada. La maneraapropiada de corregir los desequilibrios financieros del sistema previsional requeriría de unareforma previsional que asegure el equilibrio ingresos-gastos. En tercer lugar, desde 1995 elgobierno nacional también ha impulsado el traspaso de cajas provinciales al sistema nacional. Estasson mayoritariamente deficitarias y presentan condiciones de acceso a los haberes y determinaciónde los mismos muy diferentes a las vigentes en el orden nacional. Entre 1995 y 2000 se hantraspasado diez cajas provinciales43, y, desde ese último año, se ha comenzado a negociar laarmonización de algunas de las cajas no transferidas.

En suma, son muchas las restricciones para la realización de proyecciones de largo plazodel sistema previsional. Si bien existen diferentes estimaciones oficiales del resultado del sistemaprevisional que presentan una desaparición de los desequilibrios en plazos que varían entre los 10 y25 años, ello surge como resultado de una combinación de supuestos poblacionales y previsionalesque determinan un crecimiento mayor de los aportantes que los beneficiarios totales a lo largo delperíodo analizado, fenómeno que debe ser considerado como transitorio. Partiendo de supuestosmuy optimistas en cuanto a la evolución futura del mercado laboral y la administración del sistemapúblico, incluyendo un estricto control sobre el otorgamiento de los beneficios, una reducción de laevasión previsional hasta ser eliminada totalmente para aquellos no marginados estructuralmentedel sistema44 y un descenso de la tasa de desocupación hasta alcanzar el 7% en el año 2010. Lamasiva incorporación de nuevos aportantes, bajo estos supuestos, reproduce las característicasbeneficiosas de un sistema nuevo y permitiría eliminar el desequilibrio previsional hacia el año2010. Sin embargo, estas mismas proyecciones muestran la reaparición del desequilibrio a partir delaño 2050, como resultado de la maduración del nuevo segmento previsional. Ello muestra, enconsecuencia, que el sistema nuevo es estructuralmente deficitario y que, merced a diferentessupuestos sobre incorporación de nuevos afiliados podrá alcanzar un período intermedio desuperávit que, de no modificarse las características del sistema, desembocarán en nuevosdesequilibrios45.

Con el objeto de analizar el impacto de estas tendencias estructurales sobre la sostenibilidaddel actual esquema fiscal, debe considerarse, sin embargo, que actualmente el sistema previsionalrecibe la asistencia de una buena porción de fondos originados en recaudación de tributos que norecaen sobre la nómina salarial. A lo largo de los años noventa, como se ha explicado más arriba, seha asignado una parte significativa de los recursos tributarios al financiamiento del sistemaprevisional, afectando de manera sustancial la coparticipación de impuestos. En el gráfico 14 sepresenta las evolución de las prestaciones previsionales desde 1987 (cuando eran financiadas en sutotalidad por aportes y contribuciones sobre la nómina salarial). Allí se observa el importanteaumento del gasto previsional durante los primeros años de la década y la pérdida de importancia delos impuestos sobre la nómina en el financiamiento de las prestaciones.

43 Las correspondientes a las provincias de Catamarca, Santiago del Estero, Salta, Mendoza, San Juan, La Rioja, Río Negro, Jujuy, SanLuis y Tucumán, con un total de 350 mil afiliados.44. Personal militar, vendedores ambulantes y servicio doméstico, entre otros.45 Véase Rofman (1997) y Rofman, Stirparo, Lattes (1997), por ejemplo.


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Gráfico 15

PRESTACIONES PREVISIONALES Y SU FINANCIAMIENTO

Fuente: Cetrángolo, O. y Jiménez, J. P. (2003).

En los últimos años de vigencia de la convertibilidad, entonces, casi el 70% del gastoprevisional era financiado por impuestos diferentes a los aportes y contribuciones, constituyendoseen una de las causas principales de los problemas de solvencia fiscal. Para aclarar aún más estepunto, en el cuadro 6 se ofrece la desagregación de la demanda de fondos por parte del sistemaprevisional (déficit previsional) para el año 200046 entre sus diferentes causas. Las más importantes,son la trasferencia de fondos al sistema de capitalización y la reducción de contribucionespatronales, que en conjunto explican casi 3% del PBI de déficit.

Cuadro 5

DETERMINANTES DEL DÉFICIT PREVISIONAL (AÑO 2000)

Miles de millones $ % del total % del PIB

Déficit previsional 9,4 100,0 3,30

Sistema de capitalización 4,3 45,9 1,52

Reducción contribuciones 3,8 40,6 1,34

Otras causas 1,3 13,5 0,44

Fuente: Elaboración propia en base a datos del ANSES, AFIP y Secraría de Hacienda

46 Resulta muy difícil realizar esta estimación para el año 2001 debido a que a partir de julio de ese año se dispuso la utilización de partede las contribuciones patronales hasta entonces reducidas con criterios regionales como crédito fiscal del IVA. De todos modos, los datosdel 2000 no son muy diferentes.

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1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

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PIB

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Aportes y Contribuciones Otro Financiamiento


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Hacia mediados de 2002, ocho años después de la reforma y como parte de los temas porser resueltos a la salida de la convertibilidad, resta definir la configuración futura del sistemaprevisional y su impacto sobre las cuentas públicas. De manera especial, deberá abordarse ladefinición de la situación en que serán consideradas las colocaciones tanto públicas como privadasde las AFJP, el nivel real de beneficios del sector público y, muy especialmente la cobertura futurade la población de mayor edad. Si bien existía una expectativa oficial de aumento de la cobertura apartir de la reforma, lo cierto es que la misma cayó desde el 39% en octubre de 1994 (medida comoporcentaje de aportantes sobre ocupados) al 36 % en mayo de 200047. En consecuencia, se haceimprescindible la definición de algún esquema de prestaciones asistenciales con cobertura universaly con financiamiento no contributivo. Esta línea de acción también impone límites sobre losalcances futuros de la previsión social, ya que hoy ésta se financia mayoritariamente con recursostributarios que compiten con las necesidades de atención asistencial.

4. 3. Relaciones entre la Nación y las provincias

El logro de un federalismo que respete los consensos básicos de la sociedad y permita unaeficiente producción y equitativa distribución de los bienes públicos es una difícil y dilatadaconstrucción institucional. Argentina ha evidenciado a lo largo de su historia, y muy especialmentedurante el período bajo estudio, serias dificultades para resolver de manera razonable los conflictosque se generan en torno a las relaciones financieras entre los diferentes niveles de gobierno.

Desde los pioneros trabajos de Musgrave48 hasta la fecha, se ha desarrollado unavoluminosa literatura acerca de las dificultades en la gestión de la hacienda pública en gobiernoscon diferentes niveles. En países federales como la Argentina, a las dificultades antes apuntadas hayque sumarle aquellas resultantes de esta organización política institucional, adquiriendo unacomplejidad aun mayor y requiriendo significativos esfuerzos de coordinación.

Por su parte, los procesos de descentralización y reasignación de responsabilidades que sedieron durante las últimas tres décadas han tenido su correlato en el debate teórico relacionado conla necesidad de hacer más eficiente el gasto público. En algunos casos se entiende que cuanto máscerca de los beneficiarios se ubique su provisión mejor será la asignación de los recursos, ya que seaprovecharían las mejoras en la definición del gasto de acuerdo con las preferencias locales y sucontrol por parte de la ciudadanía. Sin duda, ello supone que los costos y beneficios de esaprovisión se limiten al espacio geográfico en que se define la política y que la comunidad localtenga mecanismos institucionales para manifestar sus preferencia y hacer valer su derecho acontrolar y fiscalizar el destino de los fondos públicos, lo que no ha sido una característica presentea lo largo de la totalidad de las etapas del proceso en Argentina. Aún así, tanto la teoría delfederalismo fiscal como la experiencia internacional muestran que no se trata de reformas mágicasque producen efectos automáticos49. Estos cambios involucran significativas modificacionesinstitucionales que requieren, a su vez, tiempo de maduración.

Por último, a partir del mayor avance en materia de descentralización de funciones, a lostópicos tradicionales del federalismo (asignación entre distintos niveles de gobierno de gastos yrecursos) se le sumó la coordinación del crédito público. Al respecto, una cuestión que se haplanteado con frecuencia –tanto en la literatura como en las propias experiencias de los países queconfrontan este tipo de situaciones- es cuál debe ser la función de coordinación que corresponde ser 47 Véase Superintendencia de AFJP (2001).48 Véase Musgrave (1969).49 En relación con el desarrollo de esta teoría puede consultarse Oates (1977), Shah (1991), Ter-Minassian, (1997). En relación con laexperiencia de descentralización en América Latina, se sugiere consultar Di Gropello y Cominetti (1998).


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ejercida por el gobierno central en cuanto a la capacidad de endeudamiento de las unidadessubnacionales. Los argumentos utilizados para ponderar el grado y necesidad de esta coordinacióndel nivel central aluden a preocupaciones diversas: el interés por inducir un manejo anticíclico delas finanzas públicas, la potencial amenaza sobre las finanzas de la federación derivada delendeudamiento excesivo de algunas de sus unidades, la existencia de garantías o colaterales queinducen una evaluación sesgada de los riesgos impidiendo el adecuado descuento por parte delmercado. De otro lado, también se pueden hacer argumentos más extremos en el sentido deminimizar la coordinación bajo la doble premisa que la posibilidad de un manejo anti-cíclico de lapolítica fiscal en un sistema de múltiples unidades de gobierno es reducido y que, de manerageneral, las imperfecciones del mercado de crédito se podrían resolver si las restricciones depresupuesto son claras y firmes –i.e. que no hay mayores chances de un “rescate” de los gobiernossub-nacionales que enfrentan una situación de insolvencia financiera.

La experiencia de Argentina en los últimos años reviste particular interés en este tema.Sucesivas decisiones en las políticas nacionales brindaron la posibilidad que las provincias tuvieranun acceso más fluido a fuentes financieras internas y externas. La situación de los mercados decrédito fue propicia a este cambio. Esto llevó a un considerable aumento de los stocks de deudaprovinciales, situación que llegó a un límite a fines del 2001.

En nuestro país, la relación entre el gobierno central y las provincias se dió,fundamentalmente a partir de 1935, por intermedio de la distribución de recursos tributarios siendoescasos los esfuerzos de coordinación en los restantes componentes del sector público (gasto yendeudamiento).

En lo que se refiere al reparto de recursos, a lo largo de las últimas décadas tres grupos defactores han coadyuvado para que no se haya logrado un régimen estable de reparto entre la Nacióny las provincias, como pivote de una modalidad más amplia de federalismo que incorpore el controldel endeudamiento, las políticas sociales compensadoras y la armonización tributaria. En primerlugar, los factores macroeconómicos (y su impacto sobre los equilibrios fiscales), han jugado unpapel central, incluyendo, entre otros aspectos, la necesidad de diversas medidas de emergencia ymodificaciones en las capacidades recaudadoras de las diferentes jurisdicciones. En segundo lugar,ya ha sido nombrada la inmensa presión que ha ejercido el sistema previsional para lograr recursosadicionales que aseguren su financiamiento. Por último, pero muy importante tratándose de laconstrucción del federalismo, el elevado grado de conflicto político ha impedido la construcción deacuerdos duraderos.

A los ya complejos problemas que han existido históricamente, durante la década de losaños noventa se le han sumado nuevas modificaciones en las responsabilidades de cada uno de losniveles de gobierno sin un marco institucional adecuado, lo que ha complicado aún más la situacióny alejado la posibilidad de encontrar soluciones adecuadas50. El régimen de coparticipación es solouna parte (tal vez la más importante) del andamiaje institucional que conforma un esquema federaleficiente y que debe contemplar un ambicioso sistema de coordinación de políticas fiscales, socialesy económicas.

Los últimos años se han caracterizado, además, por la emergencia de pactos y acuerdostransitorios que intentaron establecer reglas temporarias y, en algunos casos, sentar las bases deacuerdo para futuros regímenes. Bajo las circunstancias políticas y macroeconómicaspredominantes al momento de redactarse este informe, resulta sumamente aventurado especularsobre la modalidad que adoptará, en el futuro, el federalismo en Argentina. A lo largo de estasección se revisarán las alternativas que, durante la vigencia de la convertibilidad, han afectado elreparto de recursos y la distribución de funciones.

50 Este tema será tratado en la próxima sección.


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La década de los ochenta se había iniciado con el fracaso del intento de construir un régimensólido y dinámico de coparticipación, y finalizó con la sanción de un nuevo régimen que, desde sucreación, fue definido como provisorio. En efecto, hacia fines de 1987, la ley 23548, estableció unrégimen transitorio de distribución de recursos tributarios entre la Nación y las provincias.

La nueva norma implicó importantes modificaciones en las distribuciones primaria ysecundaria de recursos. En el primero de los casos conviene señalar la mayor participación de lasprovincias en el reparto de fondos al establecerse el más alto porcentaje a distribuir a las provinciasdesde 1935 (año del primer régimen de coparticipación), y expandirse la lista de impuestos queintegran la masa coparticipable, alcanzando, adicionalmente, a los tributos que se pudieran crear conposterioridad a la sanción de la norma.

Con relación al reparto secundario, la principal diferencia con la ley 2022151 es el abandono detodo criterio explícito para el establecimiento de los coeficientes de distribución. En aquella norma elreparto resultaba de la combinación de criterios claramente definidos (población, brechas de desarrolloy dispersión de población). En cambio, los coeficientes de la ley 23548 se basan en las distribucionesefectivamente realizadas durante el período 1985-1987, cuando no existía norma que rigiera lacoparticipación y -más importante- cuando el reparto se realizaba de acuerdo con las necesidades decada jurisdicción y del poder de negociación de los gobiernos y legisladores de las diferentesjurisdicciones.52

A lo largo de la vigencia de la ley 23548, la evolución de la recaudación tributaria ha estadofuertemente afectada por el desarrollo de la situación económica global. Como se analizó másarriba, a lo largo de la primera mitad de los años noventa se ha podido observar una importantesimplificación de la estructura de recursos coparticipados. En contraste con esa tendencia, elsistema de distribución de esos recursos ha cobrado una complejidad y fragilidad difícil deencontrar en otro período de la historia argentina. Como se verá, la concentración de la recaudaciónen impuestos que según la ley vigente son coparticipables con las provincias ha desatado una pujapor el destino de esos fondos y motivó la búsqueda de mecanismos para eludir la legislación. Pese aque la recaudación del IVA y Ganancias registró un incremento del 152% entre 1991 y 1995, lastransferencias por coparticipación se mantuvieron constantes53; en consecuencia, la participación delos recursos efectivamente coparticipados en el total nacional (sin Seguridad Social) cayó del 65%al 54% entre esos mismos años. En cambio, los recursos de asignación específica crecieron un122%, en moneda constante.

A partir de 1996, como se observa en el gráfico 15, el incremento en la recaudación de laDGI (coparticipables de acuerdo con la ley 23548) no se tradujo en un aumento en las transferenciasa las provincias y, en cambio, sirvió para compensar la pérdida de recursos sobre la nómina salarialdestinados a la Nación. En resumen, ese gráfico ofrece una clara ilustración de los rasgos salientesde las transferencias a las provincias durante los noventa: aumento fuerte durante los primeros años;crecimiento simultáneo de la participación de asignaciones específicas dentro del total detransferencias a las provincias, en detrimento de la coparticipación; constancia de las transferenciastotales a partir de 1992, con independencia de los cambios en la recaudación total, y, parcialmenterelacionado con lo anterior, reemplazo de impuestos sobre la nómina salarial por tributosrecaudados por la DGI dentro de los recursos de la Nación.

51 Ley de coparticipación vigente entre 1973 y 1984.52 Este tema fue desarrollado en el Cetrángolo y Jiménez (1995).53 Incluyendo la cláusula de garantía acordada en el primer pacto fiscal esas transferencias crecieron apenas un 0,2% en dicho período.


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Gráfico 16

RECURSOS TRANSFERIDOS A LAS PROVINCIAS EN EL TOTAL

Fuente: Elaboración propia en base a datos de la DNCFP, la DNIAF y la CEPAL, Oficina en Buenos Aires.

La puja entre las diferentes áreas de los sectores públicos nacional y provinciales porconseguir recursos fue de tal magnitud que hoy ya casi no queda tributo que no tenga, al menosparcialmente, algún tipo de asignación específica. La respuesta de las autoridades nacionales frentea estas presiones tomó la forma de negociar asignaciones específicas para gastos que de otra manerahubiera asumido el Tesoro Nacional (fundamentalmente al sistema previsional) o transferir gastos aotros niveles de gobierno (escuelas y hospitales). El resultado fue un cambio en el “repartoefectivo” para arribar a un esquema de distribución de impuestos que surgió de múltiples“remiendos”. Estos han ido creciendo en variedad y magnitud a lo largo de los años transcurridosdesde la sanción de la ley de coparticipación virtualmente en vigencia.

Esa variedad de “remiendos” que afectaron la distribución de recursos tributarios puedenser clasificados en tres tipos54: las que obedecen a una lógica diferente a la puja Nación-provincias(por ejemplo, los relacionados con el impuesto a los combustibles); las modificaciones a diversosimpuestos específicos, que se relacionan con esa puja, y, finalmente, las reformas globales a laasignación de tributos que tienen que ver directamente con ese conflicto (pactos fiscales).

Para ilustrar lo anterior, en el cuadro 7 se introduce la evolución de los diferentesmecanismos mediante los cuales se han realizado transferencias a las provincias de recursostributarios nacionales en algunos años seleccionados (1990, 1996 y 2001). Allí se puede confirmarnuevamente la pérdida de importancia relativa de la coparticipación de impuestos como instrumentode regulación de las relaciones financieras entre los diferentes niveles de gobierno y lamultiplicación de mecanismos de transferencia de recursos. 54 Véase Cetrángolo y Jiménez (1996).

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Recaudación de Ia DGI no transferida a las provincias

Aportes y Contribuciones a la Seguridad Social

Comercio exterior

Transferencias a Provincias

Recursos coparticipados

Otros asignados a provincias


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Cuadro 6

TRANSFERENCIAS A PROVINCIAS DE RECURSOS ORIGINADOS EN IMPUESTOSNACIONALES. En millones de pesos de 2001

1990 1996 2001Coparticipación Federal. 6,088.6 8,565.5 9,401.5Imp. Plazos fijos (Inundaciones) 41.8Fdo. Financ. Deseq. fisc. 152.5 0.7Cláusula de Garantía. 398.7Ganancias(14%) 982.3 1,381.6Gcias.(Exc.del Conurbano) 18.4 184.3Gcias (Suma fija) 69.5Fdo. Fin. Educ. 22.1 3.1Seguridad Social. 175.3 288.9 410.7 Bs Personales. 153.3 305.3 Ley 23549 175.3 IVA (11%) 135.5 105.4Impuesto Combustibles 167.2 606.0 416.6 Vialidad 161.1 339.0 252.1 Obras Infraestr. 169.5 126.1 FEDEI 6.1 97.5 38.5Fdo.Comp.Des. Pciales. 526.2 549.6Transf. Servicios 1,272.4 1,152.4FONAVI 936.5 663.7Reg. Energía elect. (Ley 24.065) 133.3Reg. Simplif.p/peq.contrib. (Ley 24.977) 65.6Total 6,625.4 13,687.1 14,362.5

Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Secretaría de Hacienda y el INDEC.

A fines de 1999 se firmó el Compromiso Federal, el cual estableció una suma fija para el año2000 y un promedio trianual (con un piso mensual de $ 1.364 millones) para el 2001. Más tarde, ennoviembre de 2000, se firmó otro Compromiso Federal entre la Nación y las provincias en el marco deun nuevo programa conocido como “blindaje”. Este acuerdo reemplazó los promedios móviles porsumas fijas durante los años siguientes, hasta la sanción de una nueva ley de coparticipación.

La situación macroeconómica y fiscal sufrió un fuerte deterioro a partir de medidos de2001. A partir del tercer trimestre de ese año, las dificultades para lograr financiamiento obligaronal gobierno argentino a adoptar un programa consistente en asegurar el equilibrio fiscal mes a mesmediante el anuncio de una estricta regla de caja denominada de “déficit cero”. Como parte delmismo programa, el gobierno nacional negoció con las provincias una “Segunda Addenda” alCompromiso Federal de noviembre de 2000 que establecía una reducción en las transferencias delorden del 13% y se puso en marcha un esquema de canje voluntario de la deuda. A partir deentonces, los diferentes niveles de gobierno presentaron serias dificultades para cumplir con susobligaciones y, en varias jurisdicciones, reaparecieron importantes atrasos en el pago de los salarios.Adicionalmente, se extendió rápidamente la práctica de pago de obligaciones en bonos, proliferandouna gran variedad de medios de pago.


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El fracaso del programa de “déficit cero” y una suma de factores de orden político y socialderivaron en una profunda crisis política que ha quedado de manifiesto con los relevos de diferenteselencos gubernamentales.

El 27 de febrero de 2002, luego de la salida de la convertibilidad, el gobierno nacional cerróuna nueva negociación con los gobiernos subnacionales tendientes a sentar los nuevos parámetrosen materia de transferencias de recursos a las provincias, meta de déficit y renegociación de ladeuda. En resumen, ello implicó los siguientes compromisos básicos:

• abandono de una suma fija de transferencias y su reemplazo por loscoeficientes establecidos por la legislación vigente más el 30% del impuesto a los créditos ydébitos;

• renegociación de las deudas provinciales con el objeto de convertirla en deudaen pesos según la paridad uSs1 = $1.4, con una tasa máxima del 4% y ajuste por precios, a16 años de plazo con tres de gracia.55 El tratamiento de las deudas contraídas bajo leyextranjeras seguirán los mismos lineamientos que el que obtenga por el Estado Nacional. Enlo que se refiere al GCBA, vale recordar que esta jurisdicción no adhirió al mecanismo derenegociación de deuda;

• establecimiento de un límite del 15% a la afectación de recursos coparticipados para elpago de servicios de las deudas reestructuradas;

• reducción del 60% del déficit fiscal de las jurisdicciones y limitaciones alendeudamiento provincial.

En el marco de este Acuerdo Federal de fecha 27 de febrero, el gobierno nacional firmóacuerdos bilaterales con las provincias. El Ministerio de Economía suscribe con cada una de lasprovincias lo que ha denominado Programa de Financiamiento Ordenado (PFO), por el cual se otorgaráfinanciamiento mensual a las provincias para atender los déficits financieros (base caja) acordados y losservicios de amortización de la deuda pública correspondientes al año 2002.

A la fecha de redacción de este documento (febrero de 2003) han suscrito los acuerdos lasprovincias de Buenos Aires, GCBA, Córdoba, Chaco, Chubut, Entre Ríos, Formosa, Mendoza,Tucumán, Jujuy, Río Negro, Misiones, Santa Fé y La Rioja. Los acuerdos suscriptos se basan en tresejes centrales:

- reducir el nivel de déficit fiscal de las provincias, mediante políticas de racionalización delgasto público y aumento de la recaudación impositiva,

- no incrementar el endeudamiento público provincial (incluyendo las cuasimonedas),

- realizar las reformas pendientes en cada una de las jurisdicciones firmantes.

55 Por intermedio del decreto 1387/2001 se dispuso que las deudas Provinciales instrumentadas bajo la forma de títulos públicos, bonos,letras del tesoro o préstamos, podrían voluntariamente convertirse en Préstamos Garantizados o Bonos Nacionales garantizados. Lospréstamos o títulos públicos a reestructurar serían canjeados por “préstamos garantizados” con impuestos y reproducirían las condicionesde los préstamos o títulos a reestructurar, extendiendo por tres años el plazo original de vencimiento y devengarían una tasa de interésmáxima del 7% nominal anual, para aquellas deudas pactadas originalmente a tasa fija y de Libo más 3% para las concertadas a tasavariable. En esta etapa, se presentaron 16 provincias al canje, salvo GCBA, La Pampa, Santiago del Estero, Santa Fé, San Luís y SantaCruz. Las ofertas presentadas por los bancos y principales tenedores de títulos públicos que habrían ingresado al canje son de 8621millones por préstamos bancarios, de 4599 millones por títulos públicos y de 2563 por financiamiento del FFDP. Asimismo porResolución del Ministerio de Economía 774/2001, se instruyó al Fondo Fiduciario para el Desarrollo Provincial (FFDP), para que ofrezcaa los acreedores de las provincias el canje voluntario de dichas deudas. Adicionalmente, debe tenerse en cuenta lo establecido en eldecreto 417/2002, en donde se pesifican las obligaciones del Sector Público Nacional, Provincial y Municipal vigentes al 3 de febrero de2002, nominadas en Dólares estadounidenses u otras moneda extranjera.


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Las políticas a implementar resultan particulares a cada provincia, en función del nivel dedesequilibrio fiscal y el grado de avance de las reformas. De no cumplirse estos compromisos en losplazos previstos, está previsto que el acuerdo caduque y que el financiamiento otorgado seadevuelto por la provincia56.

Con respecto a las perspectivas futuras del régimen de relaciones entre la Nación y lasprovincias debe tenerse en cuenta que a lo largo de las últimas tres décadas, tres grupos de factoreshan coadyuvado para que no se haya logrado un régimen estable de reparto de fondos entre laNación y las provincias, como pivote de una modalidad más amplia de federalismo fiscal queincorpore el control del endeudamiento, las políticas sociales compensadoras y la armonizacióntributaria. En primer lugar, los factores macroeconómicos (y su impacto sobre los equilibriosfiscales), han jugado un papel central, incluyendo, entre otros aspectos, la necesidad de diversasmedidas de emergencia y modificaciones en las capacidades recaudadoras de las diferentesjurisdicciones. En segundo lugar, ya ha sido mencionada la espectacular presión que ha ejercido elsistema previsional para lograr recursos adicionales que aseguren su financiamiento. Por último,pero muy importante tratándose de la construcción del federalismo, un elevado grado de conflictopolítico ha impedido la construcción de acuerdos duraderos.

Los últimos años se han caracterizado por la emergencia de pactos y acuerdos queintentaron establecer reglas transitorias. El desarrollo de una crisis de inusual gravedad desatadahacia fines de 2001 y la imposibilidad de dar cumplimiento a los acuerdos preexistentes, determinóla necesidad de nuevos compromisos. Se debe notar, sin embargo, que la modalidad de la crisisargentina tiene como aditamentos centrales una compleja combinación de debilidad institucional ydesprestigio creciente de la clase dirigente.

La salida de esta crisis, en definitiva, deberá asentarse sobre la construcción de un nuevo yfortalecido marco institucional, en donde las reglas sean lo más transparentes posibles y quede unmínimo espacio para la discrecionalidad. Para ello, se deberá construir un nuevo andamiajeinstitucional que, a la salida de la emergencia macro, y junto con la solución de largo plazo de ladeuda y la redefinición del sistema previsional, se asiente sobre un nuevo cuerpo de nuevas reglasde juego claras y creíbles en materia de relaciones entre jurisdicciones. Es imposible salir de lacrisis sin dar certeza sobre el sendero de mediano plazo en materia de financiamiento de losdiferentes niveles de gobierno, a la vez que desactivar futuras fuentes de nuevos conflictos.Adicionalmente, de fracasar este intento de consensuar los lineamientos básicos de esta nuevainstitucionalidad y traducirlos en un régimen de coparticipación efectivo, se correrá el serio peligrode tener que establecer nuevas reglas sin su debido análisis y debate.

Estas debilidades definen una frondosa y compleja agenda de reformas a ser encarada porlos gobiernos nacional, provinciales y municipales y que supera en mucho la discusión de unanueva ley de coparticipación. No obstante, se entiende prioritario definir, en esta primera etapa, losaspectos centrales del reparto de tributos recaudados por la Nación. Sin duda, el logro de consensosrelacionados con estos temas posibilitará un avance decidido en los restantes componentes de esaagenda amplia de reformas.

Como resultado de lo anterior, es indispensable que un nuevo régimen de coparticipaciónfederal de impuestos, además de responder a los principios orientadores establecidos en el artículo75, inciso 2 de la Constitución Nacional, ofrezca los mayores reaseguros en relación con losdiferentes elementos que forman parte del nuevo federalismo argentino. Este deberá apuntalar la

56 Para garantizar el repago del préstamo, las provincias ceden un porcentaje de los recursos provenientes dela Coparticipación Federal de Impuestos. Por los recursos desembolsados del Préstamo, ajustados por uníndice combinado, las provincias abonarán mensualmente, a partir de enero del 2003, un interés variable, queva desde el 2% y hasta el 8% anual, en función de la reducción del déficit financiero alcanzado a fines del2002. El capital será amortizado en 36 cuotas mensuales, iguales y consecutivas a partir de enero de 2004.


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construcción de una sociedad más equitativa, que mejore la asignación de los recursos y ofrezcapremios a las jurisdicciones más responsables, cuidando la provisión homogénea de un grupodeterminado de bienes públicos y sociales.

En particular, el nuevo régimen deberá distribuir los recursos recaudados en cadajurisdicción con el objeto de asegurar la provisión de bienes y servicios públicos a lo largo del país,y asegurando un grado aceptable de armonización entre los sistemas y administraciones tributariasde la totalidad de jurisdicciones. Deberá ser compatible con las nuevas reglas macroeconómicas,asegurando la transparencia de la información fiscal federal y sentando las bases de mecanismoseficientes de coordinación del endeudamiento público.

Adicionalmente, deberá asistir al reordenamiento y financiamiento del gasto social.Teniendo en cuenta el avanzado grado de descentralización de algunas finalidades del gastopúblico, es necesario establecer el financiamiento adecuado para la salud, educación y otros gastossociales, así como el de las funciones de coordinación y compensación. Asimismo, el nuevorégimen deberá dar respuesta al problema que más lo ha afectado en los últimos tiempos, elfinanciamiento de la previsión social.

En definitiva, el nuevo régimen de coparticipación perseguirá los siguientes objetivos:

• establecer un régimen general de coparticipación federal de impuestos recaudados porel Gobierno Federal que responda a los principios orientadores establecidos en elArtículo 75, inciso 2º de la Constitución Nacional;

• establecer un régimen obligatorio de transparencia de la información fiscal de todos losniveles de gobierno;

• acordar mecanismos financiamiento de actividades compensadoras en materia deprovisión descentralizada de bienes básicos como la educación, salud y vivienda

• acordar mecanismos de coordinación del crédito público y del endeudamiento de losgobiernos provincial y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires;

• crear el Organismo Fiscal Federal, conforme a lo previsto en el inciso 2 del art. 75 de laConstitución Nacional;

• lograr un grado avanzado de simplificación y armonización tributaria entre los distintosniveles de gobierno;

• implementar la coordinación y colaboración recíproca de los organismos derecaudación nacionales, provinciales, de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y de losmunicipios;

• implementar la armonización y financiamiento de los regímenes previsionalesprovinciales.

Por último, aún cuando no ha sido un tema de central tratamiento en el debate y lasconsecuentes reformas a lo largo de la historia fiscal argentina, se va a introducir aquí unadimensión adicional al problema de federalismo que se entiende será de creciente interés en lasagendas futuras de reforma. Muchos de los conflictos que caracterizan al federalismo en sudimensión Nación-provincias, se reproducen en la relación entre las provincias y los municipios.

En la Argentina el tercer nivel de gobierno está compuesto por 2155 gobiernos locales, delos cuales 1178 constituyen municipios y el resto (977) corresponden a comunas, comisionesmunicipales, de fomento, comunas y juntas de gobierno.

Estas unidades de gobierno difieren significativamente en cuanto a su dimensión y sucapacidad institucional. Por un lado, están las ciudades capitales que cuentan con presupuestos


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importantes y una alta capacidad de gestión institucional, administrativa y financiera, y por el otrolado, están aquellas pequeñas localidades organizadas como municipios, comunas o juntas degobierno que desde un punto de vista institucional mantienen similares características a las ciudadescapitales pero con una dotación de recursos infinitamente menor, y por lo tanto, atraviesanproblemáticas bien diferentes (Sanguinetti y otros, 2000).

En cada provincia la organización municipal adquiere distintos matices. No obstante, todaslas Constituciones Provinciales incluyen un capítulo referido al régimen municipal. Los gobiernoslocales se rigen por la Constitución Provincial, las leyes orgánicas establecidas por las legislaturasprovinciales y sus propias cartas orgánicas en los casos en que gozan de autonomía institucional.Las comunas, comisiones municipales, de fomento o juntas de gobierno constituyen, en general,núcleos de menos de 500 habitantes y se diferencian de las municipalidades en cuanto a suindependencia institucional y financiera. En algunas provincias no está prevista esta forma deorganización, sino que todos los centros poblados están agrupados bajo la forma de municipios(Buenos Aires, Catamarca, La Rioja, Mendoza, Misiones, Salta y San Juan).

Esta heterogenidad se observa también en la forma en que los municipios financian a sussectores públicos. Los gobiernos locales, como las provincias, cuentan con dos tipos de recursos:los propios y los originados en otro nivel de gobierno (provinciales). Los ingresos municipales máscaracterísticos son las tasas, derechos y contribuciones, dentro de los cuales sobresalen la tasa deAlumbrado, Barrido y Limpieza y la tasa de Inspección, Seguridad e Higiene. No obstante, diversasprovincias han descentralizado distintos tributos tradicionalmente provinciales, con lo cual resultadifícil cualquier tipo de análisis comparativo. Por el lado de los impuestos sobre el patrimonio(automotores e inmobiliario) esa delegación es casi absoluta en las provincias de Chaco, Chubut,Santa Cruz y Tierra del Fuego. Es parcial en los casos de Corrientes, Formosa, Neuquén, Salta ySantiago del Estero. Debe notarse que Formosa delegó sólo la recaudación del impuesto a laspatentes, permaneciendo bajo su órbita la del inmobiliario que se mantiene en niveles muy bajos.Por el lado del impuesto a los ingresos brutos, la Provincia de Chubut por Ley Orgánica de enero de1989 transfirió al sector municipal la potestad tributaria del impuesto sobre los ingresos brutos-contribuyentes directos, en tanto que la correspondiente a la actividad ganadera y al conveniomultilateral se mantiene en la provincia.

Los regímenes de coparticipación municipal, que establecen la distribución de recursosentre las provincias y sus municipios, tienen jerarquía institucional en la mayor parte de lasprovincias. Las constituciones provinciales prevén que los ingresos municipales se nutran conrecursos provenientes del producido de los impuestos proovinciales y nacionales, disponiendo queuna ley específica dictada a tales efectos determine su aplicación. En general, la afectación que cadaprovincia hace de la masa coparticipable al régimen de coparticipación comprendefundamentalmente al impuesto sobre los ingresos brutos y a los recursos provenientes del Sistemade Coparticipación Federal de Impuestos. La forma en que cada provincia transfiere a susmunicipios recursos varían en forma muy significativa. En lo que se refiere a ingresos brutos, losporcentajes de distribución primaria presentan una gran dispersión entre provincias. Los nivelesmayores de participación se observan en Tierra del Fuego (45%) seguida por las provincias deSanta Cruz y Río Negro que destinan el 40%. El resto de las provincias distribuye a sus comunasentre un 10% (Catamarca) y un 25% (Santiago del Estero). Por otro lado, algunas provincias (p.e.Jujuy y San Juan) tienen suspendidos sus respectivos regímenes de copartición. En estos casos, lastransferencias no están vinculadas a los ingresos provinciales sino que se determinan en función delos sueldos municipales basados en la planta de personal vigente.


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5. Sostenibilidad de la política fiscal durante la próxima década

A lo largo de este informe se presentaron los rasgos más importantes de su política fiscal ylos determinantes de su resultado desde principios de los años noventa. Ello incluye de manerasustantiva el período de vigencia de la convertibilidad y su dramática salida a fines de 2001. Unaspecto que caracteriza este informe en relación con las lecturas más convencionales del período serelaciona con su presentación en el contexto histórico. Para que ello fuera posible, se hanpresentado series de largo plazo de los principales agregados fiscales.

Con el objeto de discutir cuáles son las condiciones básicas que requerirá el entorno macropara que el sector público pueda alcanzar una situación fiscal consistente con los equilibriosmacroeconómicos se resumen a continuación los principales hallazgos del informe. La políticafiscal del período de convertibilidad, en primer lugar, presenta los siguientes rasgos característicos:

• el resultado global de las cuentas públicas de la Nación presentó una rápida mejora aprincipios de los años noventa y un paulatino deterioro a lo largo de la década;

• una parte, significativa, de esa trayectoria tiene su explicación en los intereses de ladeuda. La trayectoria del resultado primario resultó más estable;

• adicionalmente, también tienen una influencia significativa en la mejora de los primerosaños de la década los ingresos por privatizaciones;

• no obstante, el factor explicativo más importante es, sin duda, la evolución del sistemaprevisional. El incremento en el nivel de prestaciones, la reforma con el consiguientetraslado de aportes personales al sector privado y la posterior reducción decontribuciones patronales son parte central de la explicación de la evolución de lascuentas de la nación y, a través de la presión que ejerció la crisis previsional sobre lastransferencias a las provincias, también explican parte de los desequilibrios en lasprovincias;

• en una visión de largo plazo, en cambio, las variaciones dentro de la década quedandisimuladas, predominando la idea de ajuste fiscal de mediano plazo, con una sustancialmejora de los resultados comparados con los resultados de las últimas cuatro décadas;

• la reducción en el nivel de desequilibrio promedio de los noventa comparado con lasdécadas precedentes lleva implícita la desaparición de la financiación monetaria deldéficit;

• en relación con las finanzas provinciales, estas también muestran un deterioro a lo largode la década (con mejoras significativas hacia mediados de la misma) pero como partede una trayectoria de mediano plazo constantemente deficitaria;

• a lo largo de los años noventa el gasto público provincial creció a una tasa constantecercana al 5% anual dependiendo el resultado de lo sucedido con los ingresos. Encambio, esta situación cambió a partir de 2000, cuando comienza un proceso decontención del gasto público provincial;

• el resultado provincial es la sumatoria de 24 situaciones muy diferentes. No obstante,conviene resaltar la importancia de las provincias más grandes en el resultado agregado;

• en materia de tributación, se destaca el importante crecimiento de la recaudacióndurante la primera mitad de la década, impulsada por los impuestos sobre bienes yservicios (fundamentalmente el IVA);


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• también se destacan como características de la política tributaria la fuerte reducción delos impuestos sobre el comercio exterior (con la casi desaparición durante esta décadade las retenciones sobre las exportaciones); el parejo crecimiento en importanciadurante todo el período de los impuestos sobre la renta; la casi inexistencia de losimpuestos nacionales sobre el patrimonio; la caída en importancia de los aportes ycontribuciones a la seguridad social; los rendimientos decrecientes durante el períodode las regularizaciones tributarias y moratorias, y la menor productividad tributaria delimpuesto al valor agregado en los últimos años del período (argumento que se potenciacuando se considera que la alícuota en el año 2001 de este tributo es 3 puntos mayorque la de 1993, 21% contra 18%);

• en materia de relaciones entre la Nación y las provincias, durante este período lassucesivas reformas significaron adaptaciones parciales y remiendos que hicieron alesquema de distribución de recursos cada vez más rígido, complejo y conflictivo;

• desde el punto de vista de la calidad del gasto público, la descentralización de serviciossociales no contó con adecuados mecanismos de compensación, reforma institucional ycuidado de la equidad regional. No se trató de un rediseño de las políticas sanitaria yeducativa que intentara mejorar la eficiencia en la producción y la equidad en sucobertura, incorporando elementos de su financiamiento, sino que la decisión decambios en el financiamiento indujo posteriores modificaciones en su provisión yacceso. Así planteada, la reforma no incorporó incentivos para mejorar la prestación deservicios por parte de los diferentes niveles de gobierno;

• desde el punto de vista macroeconómico, la prociclidad del esquema de reparto y laausencia de mecanismos de coordinación del endeudamiento fueron problemas que nose lograron resolver a tiempo;

• por último, la débil estructura recaudatoria provincial reconoce debilidadesadministrativas, pero también es el resultado de una distribución muy concentrada delas bases tributarias.

La crisis que se desató hacia fines de 2001 y precipitó el abandono de la convertibilidadofrece una serie de alternativas que tiene al frente fiscal como protagonista excluyente. El default dela deuda, las modificaciones en los precios relativos, la ruptura de contratos, los cambiospatrimoniales y las posteriores compensaciones a las partes involucradas, la pérdida de recaudacióntributaria y el posterior rediseño de su estructura, son algunos, pero no todos, de los rasgos de lacrisis que han afectado de manera irreversible la situación fiscal de los diferentes niveles degobierno. Las particulares circunstancias que acompañan la redacción de este informe determinan,por un lado, la necesidad de especular sobre las diferentes modalidades que pudiera adoptar lapolítica fiscal cuidando la consistencia con diferentes escenarios macroeconómicos. Por otra parte,esas mismas condiciones definen un punto de partida para esas especulaciones que no resultasiempre fácil de especificar.

Las consideraciones que se presentan en esta sección y cierran el informe surgen de unaserie de ejercicios que se realizaron para poder estudiar la situación fiscal durante la próximadécada siguiendo dos ejes de análisis. En primer lugar, y para asegurar la consistencia de esteinforme con el correspondiente a la sostenibilidad macroeconómica de mediano plazo, se estudiaronlas condiciones requeridas para asegurar un superávit primario de 3 puntos porcentuales del PIB,bajo los diferentes escenarios presentados. Como se explica en el documento macroeconómico deeste mismo proyecto, la cuestión de la sostenibilidad fiscal se entiende como la consistencia entrelos montos de las obligaciones por servicios de la deuda, que hoy son de magnitud incierta, y lacapacidad para producir superávit primarios.


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Este estudio fue realizado sin considerar la introducción de reformas estructuralesimportantes, simplemente se refieren al comportamiento de los agregados fiscales ante cambios enlas variables macro. En segundo lugar, y de manera complementaria al primer eje, se consideraronlas áreas en donde se pueden esperar reformas estructurales relacionadas con los tres factores quepueden afectar de manera sustancial la sostenibilidad fiscal: el sistema tributario, el sistemaprevisional y las relaciones entre los diferentes niveles de gobierno. Asimismo, se señalaran otroselementos de las políticas públicas que pudieran implicar presiones sobre la situación fiscal.

5. 1. Escenarios macro y sostenibilidad fiscal

Como se señaló anteriormente, en el informe macroeconómico se explica la naturaleza delejercicio realizado y la necesidad de analizar con cuidado la consistencia entre los escenariosmacroeconómicos presentados y la evolución esperada de las cuentas fiscales. Como parte delcitado ejercicio se ha decidido considerar las condiciones bajo las cuales el sector públicoconsolidado podría generar de manera sostenida superávit primarios del orden del 3% del PIBdurante el próximo quinquenio. Como se argumenta en el documento citado, esa cifra no involucrauna presunción sobre su aceptación por parte del gobierno y los acreedores, por el contrario, refierea la necesidad de utilizar escenarios que permitan especular sobre los problemas futuros de lapolítica fiscal y su consistencia con el funcionamiento de la macroeconomía, tomando nota de losrequerimientos de la negociación de los acreedores.

Así entendida, y habiendo desarrollado a lo largo de este informe las diferentes alternativasde la evolución fiscal pasada, el estudio de la situación fiscal durante los próximos años debe tomardebida nota acerca de la excepcionalidad del punto de partida. La estructura fiscal de la Nación y lasprovincias hacia fines de 2002 y su resultado es el producto del no pago de obligaciones y unaestructura particular de precios relativos que, de manera visible, se refleja en muy bajos nivelesreales de remuneraciones y haberes previsionales.

Por el lado tributario, se destaca el muy bajo nivel de presión, pese a la existencia detributación de emergencia y, en especial, el elevado nivel de retenciones sobre las exportaciones,acorde con el pico alcanzado en el 2002 en el tipo de cambio real. Asimismo, son característicos delsistema tributario de la Nación un alto nivel de alícuota en el IVA (que volvió a su nivel del 21%luego de una baja transitoria del 18%), y la reducida recaudación de impuestos al trabajo luego delas rebajas establecidas durante la vigencia de la convertibilidad.

En materia de relaciones entre la Nación y las provincias, se ha abandonado la suma fijagarantizada, retomando un esquema de transferencias en función del nivel de recaudación. El montode recursos a transferir a cada jurisdicción surge de una combinación de legislación, acuerdos ypactos que definen una compleja trama de transferencias con o sin asignación específica.

Tomando como base las definiciones en materia de política fiscal contenidas en elPresupuesto de la Administración Nacional para 2003 y Memorando de Política Económica enviadopor el Gobierno Argentino al FMI en enero de 2003 es posible realizar ejercicios tendientes aestablecer las condiciones bajo las que se podría sostener un escenario fiscal compatible con losrequisitos del ejercicio planteado en el documento macroeconómico. Un aspecto básico se refiere ala construcción del punto inicial de los ejercicios. En coincidencia con esos documentos, se planteaun superávit primario de alrededor del 2.5% del PIB para el sector público consolidado. Para laNación, ese superávit es de 2,1% del PIB en este ejercicio (en el Presupuesto de la AdministraciónNacional es de 2,2% del PIB). La existencia de algunas diferencias en los supuestosmacroeconómicos utilizados en cada una de las tres fuentes, las estimaciones resultan similares.

En aquellos documentos, además, se pueden encontrar definiciones tanto en materia derecursos (transformación del tributo sobre los combustibles en un impuesto ad-valorem, eliminaciónde los planes de competitividad, límites a las transferencias de utilidades del Banco Central) comode gasto (reintegro del recorte salarial y jubilatorio del 13%).


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En coincidencia con esos documentos el análisis se centrará en las posibilidades de lograr el3% del PIB de superávit primario consolidado, en donde 2,5% del PIB sea el correspondiente a laNación y el 0,5% restante a las provincias. Tomando los diferentes elementos de los escenariosmacroeconómicos presentados en el documento correspondiente, se puede establecer que con laeconomía creciendo a una tasa del 3% anual, el sector público nacional podría sostener un superávitprimario de 3% del PIB entre 2004 y 2008 bajo las siguientes consideraciones:

- la recaudación proveniente de las retenciones a las exportaciones se reduce a medida quese produce la caída en el tipo de cambio real, de tal manera que las retenciones nuncarepresenten más de la mitad de la brecha entre el tipo de cambio nominal de cada período yel de equilibrio de mediano plazo. Siendo así, la recaudación por este motivo se reduciríapaulatinamente a lo largo del período bajo análisis;

- simultáneamente, la recaudación del resto de tributos (incluidos los que recaen sobre lanómina salarial) recuperan los niveles de presión de la segunda mitad de los años noventa(17,3% del PIB) recién en el año 2008;

- no existen ingresos extraordinarios de ningún tipo;- las remuneraciones se incrementan a la misma tasa que el crecimiento del producto y la

inflación;- las prestaciones de la seguridad social , en principio mantienen los valores reales ajustando

el total de esas erogaciones según la tasa de inflación. No obstante, este renglón no puedeser considerado con independencia del gasto asistencial. En efecto, es posible especularsobre la pérdida de importancia del gasto previsional público a medida que madura lareforma de los años noventa y comiencen a sentirse los efectos del desempleo y lainformalidad del empleo sobre la cobertura previsional. Teniendo en cuenta que ladificultad en realizar proyecciones de empleo para el mediano plazo y que las presentadasen el documento referido a distribución del ingreso de este mismo proyecto no arrojanresultados muy optimistas en materia de crecimiento del empleo (aún contemplandoelasticidades empleo-producto elevadas, en relación con las series históricas) se ha optadopor agrupar los conceptos de prestaciones de la seguridad social y transferencias sobre elsector privado (que incluye los programas asistenciales a cargo de la Nación) y mantener elvalor total de ese agrupamiento en el entorno de los 7,2% del PIB. La idea subyacente esque una eventual caída del gasto previsional podría ser compensado por un crecimientosimultáneo de prestaciones asistenciales;

- las transferencias a las provincias siguen los patrones actuales y, en consecuencia serándependientes del nivel de recaudación. Teniendo en cuenta que en este ejercicio se planteauna paulatina sustitución de impuestos sobre el comercio exterior (no coparticipados), seha supuesto que los nuevos recursos serán también no coparticipados, para no modificar larelación entre superávit primario de los diferentes niveles de gobierno. Ello no debiera sertomado como una limitación al ejercicio, toda vez que lo que se busca es presentar loscondicionantes para alcanzar un determinado resultado consolidado.

En el cuadro 7 se presentan los agregados fiscales desde principios de los años noventa y seincorporan las estimaciones para el período estudiado. Allí se puede evaluar la brecha existente entre elescenario actual (el inicial del ejercicio), el período estudiado y los años previos a la crisis. Bajo lascondiciones enunciadas en el párrafo anterior, el sector público nacional no tendría inconvenientes encumplir con el requisito propuesto de lograr un superávit primario del 2,5% del PIB. Más aún, esa metasería cumplida desde el inicio del período y permitiría, posteriormente, generar un espacio para laasignación de un volumen creciente de recursos a cubrir diferentes requerimientos de gasto. Ello sepresenta en la fila de gasto “sin discriminar” en el cuadro mencionado.


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Cuadro 7

ESCENARIO BASICOCONCEPTO

Promedio1991/95

Promedio1996/01

Efectivo2002 Año 2003

Promedio2004/08

Año 2008

I) Ingresos corrientes y de capital 18.94 18.88 16.45 18.11 18.42 18.73 - Ingresos tributarios 16.99 17.28 14.86 16.68 16.99 17.30 - Otros ingresos 1.95 1.60 1.59 1.43 1.43 1.43

II) Gastos corrientes y de capital 17.13 18.24 15.78 16.00 15.98 16.23 - Gastos de consumo y operacion 3.77 3.75 2.68 2.75 2.73 2.71 - Transferencias a provincias y MCBA 5.71 6.10 4.41 5.80 5.24 5.30 - Seguridad social y otras transf. 6.83 8.14 8.03 7.25 7.65 7.20 - Otros gastos 0.82 0.26 0.66 0.20 0.18 0.59 - Sin discriminar 0.00 0.00 0.00 0.00 0.18 0.43

III) Resultado Primario 1.81 0.65 0.68 2.11 2.43 2.50

Con el objeto de presentar algunas consideraciones sobre la sensibilidad de estos resultados alcambio de escenario macroeconómico, en el cuadro 8 se ofrece un resumen de los resultados en bajodos escenarios alternativos, también presentados en el documento macroeconómico. En el escenariobásico la economía crece al 3% anual y la inflación se reduce a partir del 16% en 2003.Alternativamente, el escenario 2 mantiene la tasa de inflación pero la economía crece al 4,5% anual yen el escenario 3, el crecimiento es del 3% anual, pero la inflación inicial se eleva al 25%. Como semuestra en ese cuadro, estos cambios no modifican significativamente las conclusiones antespresentadas.

Cuadro 8

ESCENARIO 2 ESCENARIO 3CONCEPTO

Año 2003Promedio2004/08

Año 2008 Año 2003Promedio2004/08

Año 2008

I) Ingresos corrientes y de capital 17.96 18.41 18.71 17.36 18.15 18.69 - Ingresos tributarios 16.56 17.00 17.30 15.98 16.76 17.30 - Otros ingresos 1.41 1.41 1.41 1.39 1.39 1.39

II) Gastos corrientes y de capital 15.81 15.91 16.21 15.04 15.65 16.19 - Gastos de consumo y operacion 2.71 2.67 2.65 2.60 2.57 2.56 - Transferencias a provincias y MCBA 5.76 5.21 5.30 5.53 5.13 5.30 - Seguridad social y otras transf. 7.14 7.20 7.20 6.73 7.20 7.20 - Otros gastos 0.20 0.59 0.55 0.19 0.57 0.55 - Sin discriminar 0.00 0.24 0.50 0.00 0.17 0.58

III) Resultado Primario 2.15 2.50 2.50 2.32 2.50 2.50


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Las consideraciones presentadas se refieren básicamente al sector público nacional. En relacióncon el resultado primario de las provincias hay dos formas de aproximarse al tema. En primer lugar, lasituación de cada una de las veinticuatro jurisdicciones presenta alternativas muy diversas y cuya lógicamerece un análisis en detalle, como se observó en el capítulo referido a las finanzas provinciales. Ensegundo lugar, atendiendo a la situación consolidada de los estado provinciales, el resultado primariodependerá en gran medida de la relación entre recaudación tributaria (propia y recibida de la Nación) ygasto en personal. Este renglón de las erogaciones es central en la determinación del resultado primarioy, bajo supuestos similares a los presentados para la Nación, el mismo se podrá mantener por sobre el0,5% del PIB a lo largo del período analizado.

5. 2. Ejes de reformas estructurales

El escenario básico presentado reúne las características de ser neutral en un doble sentido. Enel primero, porque asume una configuración macroeconómica que es la intermedia entre dossituaciones polares. Por un lado aquella en donde la crisis se prolonga y la situación económica sedeteriora y no alcanza tasas de crecimiento cercanas al 3% anual. Por el otro, aquella situación endonde la economía logra resolver los problemas de la crisis actual y consolida una tasa de crecimientoque, muy probablemente, será más elevada que aquella. No obstante, y más allá de los estudios desensibilidad realizados, el escenario básico resulta el más ilustrativo para especular sobre loscondicionantes de la consolidación de la situación fiscal.

En un segundo sentido, el escenario básico es neutral al no incorporar reformas estructurales.En el documento se ha argumentado que existen tres áreas en donde esas reformas parecenimpostergables y requerirán de importantes definiciones a lo largo del período analizado. Esas áreasson: tributaria, previsional y relaciones entre la Nación y las provincias. Si bien se han presentadoconsideraciones independientes de esas reformas, es claro que el sendero real de las cuentas públicasserá necesariamente diferente al planteado a medida que se produzcan definiciones en esas áreas. Espor ello que, antes de finalizar este informe, resulta conveniente marcar los aspectos centrales de lasposibles políticas de reforma.

En materia de tributación, se ha visto que a medida que se normalice el escenariomacroeconómico será necesario introducir importante reformas. Con el correr del tiempo, deberánabandonarse las diversas modalidades de cobro de impuestos típicas de situaciones de emergencia,así como los diferentes esquemas de promoción de actividades productivas sustentados sobre laresignación de tributos. Es deseable que estas modificaciones contribuyan a la consolidación de unsistema tributario más estable y basado en la recaudación de los tributos más tradicionales. Para queello pueda ser cumplido, deberá abordarse con decisión la lucha contra la evasión tributaria. El ejede las futuras reformas debiera descansar sobre la mejora de la administración tributaria. Lasreformas, además, debieran ser tales que permitan la mejor administración del sistema.

En relación con el sistema previsional, sin duda uno de los ejes centrales de la crisis fiscalargentina, deberán afrontarse definiciones de suma importancia tanto por su impacto sobre lascuentas públicas como sobre la equidad y gobernabilidad futura. De manera especial, deberáabordarse la definición de la situación en que serán consideradas las colocaciones tanto públicascomo privadas de las AFJP, el nivel real de beneficios del sector público y, muy especialmente lacobertura futura de la población de mayor edad. Se hace imprescindible la definición de algúnesquema de prestaciones asistenciales con cobertura universal y con financiamiento no contributivo.Esta línea de acción también impone límites sobre los alcances futuros de la previsión social, ya quehoy ésta se financia mayoritariamente con recursos tributarios que compiten con las necesidades deatención asistencial.

En materia de federalismo, la salida de esta crisis deberá asentarse sobre la construcción deun nuevo y fortalecido marco institucional, en donde las reglas sean lo más transparentes posibles y


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quede un mínimo espacio para la discrecionalidad. Junto con la solución de largo plazo de la deuday la redefinición del sistema previsional, se asiente sobre un nuevo cuerpo de nuevas reglas dejuego claras y creíbles en materia de relaciones entre jurisdicciones. Es imposible salir de la crisissin dar certeza sobre el sendero de mediano plazo en materia de financiamiento de los diferentesniveles de gobierno, a la vez que desactivar futuras fuentes de nuevos conflictos. Adicionalmente,de fracasar este intento de consensuar los lineamientos básicos de esta nueva institucionalidad ytraducirlos en un régimen de coparticipación efectivo, se correrá el serio peligro de tener queestablecer nuevas reglas sin su debido análisis y debate.

Estas debilidades definen una frondosa y compleja agenda de reformas a ser encarada porlos gobiernos nacional, provinciales y municipales y que supera en mucho la discusión de unanueva ley de coparticipación. No obstante, se entiende prioritario definir, en esta primera etapa, losaspectos centrales del reparto de tributos recaudados por la Nación. Sin duda, el logro de consensosrelacionados con estos temas posibilitará un avance decidido en los restantes componentes de esaagenda amplia de reformas.

Como resultado de lo anterior, es indispensable que un nuevo régimen de coparticipaciónfederal de impuestos, además de responder a los principios orientadores establecidos en el artículo75, inciso 2 de la Constitución Nacional, ofrezca los mayores reaseguros en relación con losdiferentes elementos que forman parte del nuevo federalismo argentino. Este deberá apuntalar laconstrucción de una sociedad más equitativa, que mejore la asignación de los recursos y ofrezcapremios a las jurisdicciones más responsables, cuidando la provisión homogénea de un grupodeterminado de bienes públicos y sociales.

En particular, el nuevo régimen deberá distribuir los recursos recaudados en cadajurisdicción con el objeto de asegurar la provisión de bienes y servicios públicos a lo largo del país,y asegurando un grado aceptable de armonización entre los sistemas y administraciones tributariasde la totalidad de jurisdicciones. Deberá ser compatible con las nuevas reglas macroeconómicas,asegurando la transparencia de la información fiscal federal y sentando las bases de mecanismoseficientes de coordinación del endeudamiento público.

Adicionalmente, en los próximos años los presupuestos públicos y el nacional en particulardeberá redefinir sus funciones en diversas áreas, entre ellas, las que se refieren a la promoción deactividades productivas y el reordenamiento y financiamiento del gasto social. Teniendo en cuentael avanzado grado de descentralización de algunas finalidades del gasto público, es necesarioestablecer el financiamiento adecuado para la salud, educación y otros gastos sociales, así como elde las funciones de coordinación y compensación. Son numerosas las áreas en donde el sectorpúblico será objeto de políticas de reforma, las que deberá alcanzar sus capacidades de gestión. Noobstante, este documento ha sido elaborado con el objeto de explorrar las condiciones que debecumplir la política fiscal futura para sostener diferentes escenarios macrofiscales. Se ha visto quebajo ciertas condiciones que distan de ser extraordinarias, existe un margen aceptable para ganarespacios en el diseño de políticas públicas que mejoren el impacto de la acción estatal sin afectar losequilibrios macroeconómicos.


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ANEXO I: Estadístico


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ANEXO II: Participación en Talleres y Seminarios

- Seminario “Desarrollo local y regional en América Latina. Hacia la construcción de territorioscompetitivos e innovadores”, ILPES-Gobierno de la Provincia de Pichincha, Quito, 10, 11 y 12de julio de 2002. Expositor (Oscar Cetrángolo).

- Seminario “Coyuntura microeconómica en América Latina” CEPAL, Santiago de Chile, 29 y30 de agosto de 2002. Expositor sobre Política fiscal y cambio en la estructura productivaregional. (Oscar Cetrángolo).

- XVI Reunión de la Comisión de Asuntos Económicos y Deuda Externa del ParlamentoLatinoamericano. ILPES – CEPAL, Buenos Aires, 29 y 30 de agosto de 2002. Expositor sobre“La crisis fiscal en Argentina” (Oscar Cetrángolo)

- Conferencia “The Argentinean Economic Crisis and Its Implications for Emerging Markets”.School of International and Public Affairs. Department of Economics. Columbia University,Nueva York, 18 de octubre de 2002. Expositor sobre “The fiscal crisis in Argentina” (JuanPablo Jiménez)

- Taller “Topics in fiscal federalism”. Program of Economic Policy Management, School ofInternational and Public Affairs. Department of Economics. Columbia University, Nueva York,octubre de 2002. Expositor (Juan Pablo Jiménez)

- XXXII Jornadas Tributarias del Colegio de Graduados en Ciencias Económicas, Mar del Plata14, 15 y 16 de noviembre de 2002. Panelista (Oscar Cetrángolo)

- Mesa redonda sobre Federalismo Fiscal en Argentina y Canadá organizada por el Ministerio deRelaciones Exteriores y la Embajada de Canadá. Buenos Aires, 18 de noviembre de 2002.Expositor (Oscar Cetrángolo).

- Seminario “Argentina un anno dopo: quele cooperazione? CeSPI-IILA, Roma, 6 de diciembrede 2002. Expositor (Oscar Cetrángolo).

- XV Seminario Regional de Política Fiscal, CEPAL, Santiago de Chile, 27 al 30 de enero de2003. Expositor (Oscar Cetrángolo).

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