indice 3ra generacion

8/18/2019 Indice 3RA Generacion

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FERNANDO SÁNCHEZ SABOGAL

SOBRE EL ÍNDICE DE ESTADO EN LOSCONTRATOS DE LA TERCERA

GENERACIÓN DE CONCESIÓN DECARRETERAS NACIONALES

DOCUMENTO FSS – CCI - 001REVISIÓN 1

Bogotá D. C., Diciembre de 2014

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SOBRE EL ÍNDICE DE ESTADO EN LOS CONTRATOS DELA TERCERA GENERACIÓN DE CONCESIÓN DE

CARRETERAS NACIONALES




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FERNANDO SÁNCHEZ SABOGAL

SOBRE EL ÍNDICE DE ESTADO EN LOSCONTRATOS DE LA TERCERA

GENERACIÓN DE CONCESIÓN DECARRETERAS NACIONALES



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LISTA DE DISTRIBUCIÓN

Copia de este documento ha sido entregada en las dependencias la CCI, según se indica acontinuación. Las observaciones que resulten de su revisión y aplicación deben serinformadas para proceder a realizar sus modificaciones:

DEPENDENCIA N° de copiasCCI 1Oficina FSS 1

CCI es responsable de administrar la copia correspondiente de este documento dentro de los grupos de trabajo.


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FERNANDO SÁNCHEZ SABOGALSOBRE EL ÍNDICE DE ESTADO EN LOS

CONTRATOS DE LA TERCERAGENERACIÓN DE CONCESIÓN DE




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ÍNDICE DE MODIFICACIONES

Índice Capítulo Fecha de Observaciones

Revisión Modificado Modificación

0 Versión Original

12 – 4 – 5

Inclusión nuevo anexo19-XII-2014 Versión Definitiva

ESTADO DE REVISIÓN Y APROBACIÓN

Tipo de Documento:INFORME TÉCNICO

Título

SOBRE EL ÍNDICE DE ESTADO EN LOS CONTRATOS DE LATERCERA GENERACIÓN DE CONCESIÓN DE CARRETERAS

NACIONALESDocumento N°:

FSS – CCI - 001

A

PROBACIÓN

Número de Revisión 0 1 2 3

Elaboró

Nombre FERNANDO SÁNCHEZ SABOGAL FSS

Firma

Fecha 31/10/2014 19/12/14

Nombre FERNANDO SÁNCHEZ SABOGAL FSS

Revisó Firma

Fecha 31/10/2014 19/12/14

Nombre

CCI Firma

Fecha


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SOBRE EL ÍNDICE DE ESTADO EN LOS CONTRATOS DELA TERCERA GENERACIÓN DE CONCESIÓN DE



TABLA DE CONTENIDO

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LISTA DE TABLAS…………………………………………………………………………………………………….. viLISTA DE FIGURAS…………………………………………………………………………………………………… viiOBJETO DEL DOCUMENTO……………………………………………………………………………………… viiiRESUMEN EJECUTIVO……………………………………………………………………………………………… viii

INTRODUCCIÓN………………………………………………………………………………………………………. 1

CAPÍTULO PRIMERO – ANTECEDENTES……………………………………………………………………1.1 EL ÍNDICE DE SERVICIO PRESENTE (PSI)………………………………………………………………1.2 EL ÍNDICE DE ESTADO…………………………………………………………………………………………1.3 LOS ÍNDICES DE ESTADO EN LAS CONCESIONES DE PRIMERA, SEGUNDA Y

TERCERA GENERACIONES EN LAS CARRETERAS COLOMBIANAS…………………………1.4 REQUISITOS EXORBITANTES……………………………………………………………………………….1.5 SITUACIONES ESPECIALES PRETERMITIDAS POR LOS PLIEGOS DE CONDICIONES.

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CAPÍTULO SEGUNDO – ANÁLISIS DE LA FÓRMULA DEL ÍNDICE DE ESTADO EN LOSCONTRATOS DE TERCERA GENERACIÓN………………………………………………………………….

2.1 ELEMENTOS QUE COMPONEN LA FÓRMULA Y SUS FACTORES DE INFLUENCIA….2.2 COMPARACIÓN DE LOS ÍNDICES DE ESTADO (IE) QUE SE OBTIENEN CON LASFÓRMULAS DE LOS CONTRATOS DE PRIMERA Y SEGUNDA GENERACIÓN A PARTIRDE LAS CALIFICACIONES QUE SE ASIGNAN A LOS ELEMENTOS EVALUABLES EN LOS

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CONTRATOS DE TERCERA GENERACIÓN…………………………………………………………………..2.3 DETERMINACIÓN DE LOS ÍNDICES DE ESTADO (IE) QUE SE OBTIENEN CON LAFÓRMULA APLICABLE A LOS CONTRATOS DE TERCERA GENERACIÓN A PARTIR DELOS UMBRALES ADMITIDOS A LOS MISMOS ELEMENTOS CALIFICABLES EN LOSPROYECTOS DE LA RUTA DEL SOL…………………………………………………………………………….

2.4 DETERMINACIÓN DE LOS ÍNDICES DE ESTADO (IE) QUE SE OBTIENEN CON LAFÓRMULA APLICABLE A LOS CONTRATOS DE TERCERA GENERACIÓN A PARTIR DELOS VALORES MEDIOS ADMITIDOS A SUS ELEMENTOS CALIFICABLES EN LOSPROYECTOS DE LA CUARTA GENERACIÓN………………………………………………………………..2.5 LAS CALIFICACIONES EN LOS PROYECTOS DE LA TERCERA GENERACIÓN Y LOSREQUISITOS ESTABLECIDOS EN LAS ESPECIFICACIONES DEL INVÍAS PARA LACONSTRUCCIÓN Y LA REHABILITACIÓN DE LOS PAVIMENTOS ASFÁLTICOS DE LARED VIAL NACIONAL…………………………………………………………………………………………………2.6 COMENTARIOS SOBRE EL VALOR MÍNIMO ADMISIBLE FIJADO AL ÍNDICE DEESTADO (IE) EN LOS PROYECTOS DE LA TERCERA GENERACIÓN……………………………….

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CAPÍTULO TERCERO – RESULTADOS DE LAS DETERMINACIONES DEL ÍNDICE DEESTADO EN ALGUNOS CONTRATOS DE TERCERA GENERACIÓN…………………………….. 42

CAPÍTULO CUARTO – COMENTARIOS Y CONCLUSIONES………………………………………… 46

CAPÍTULO QUINTO – RECOMENDACIONES…………………………………………………………….. 50

ANEXO 1– DISCUSIÓN…………………………………………………………………………………………….. 55

ANEXO 2 – MATRÍCULA PROFESIONAL DEL AUTOR Y CERTIFICADO DE VIGENCIA…. 62


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LISTA DE TABLAS

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Tabla 1.1

Tabla 1.2Tabla 1.3

Tabla 1.4

Tabla 1.5

Tabla 1.6

Tabla 1.7

Tabla 1.8Tabla 1.9Tabla 2.1

Tabla 2.2

Tabla 2.3

Tabla 2.4

Tabla 2.5

Tabla 2.6

Tabla 2.7

Porcentaje de usuarios que consideraron aceptables e inaceptableslas secciones de pavimentos recorridas……………………………………………….Relaciones entre IRI y PSI según las dos fórmulas…………………………………Umbrales para los diferentes parámetros evaluables en las primerasconcesiones argentinas………………………………………………………………………..Tabla de calificación para determinar el índice de estado en loscontratos de concesión de primera generación…………………………………..Tabla de calificación para determinar el índice de estado en loscontratos de concesión de la segunda generación…………………………….

Comparación de las calificaciones para los elementos relacionadoscon los pavimentos asfálticos en los contratos de concesión de laprimera y la segunda generación…………………………………………………………Tabla de calificación para determinar el índice de estado en losproyectos de concesión de tercera generación……………………………………Factor de influencia de cada uno de los elementos por evaluar…………..Propiedades de los suelos de Galapa y Bayunca…………………………………..Comparación de calificación para los elementos relacionados con lospavimentos asfálticos en los contratos de concesión de las tresprimeras generaciones…………………………………………………………………………Efecto de la rugosidad de un pavimento asfáltico sobre los costos de

operación vehicular……………………………………………………………………………..Umbrales puntuales y medios de los indicadores de estado yfrecuencia del control durante la etapa de operación permanentepara el concepto de medición 1 en los proyectos de la Ruta del Sol…….Calificaciones asignadas en los contratos de la tercera generación a losumbrales medios aceptados en los proyectos de la Ruta del Soldurante la etapa operativa…………………………………………………………………..Calificaciones asignadas en los contratos de la tercera generación a losumbrales exigidos para la puesta en operación los proyectos de laRuta del Sol………………………………………………………………………………………….

Valores que dan lugar a un IE = 4.0 en un contrato de la tercerageneración y valores admitidos a los mismos indicadores en loscontratos de la Ruta del Sol durante la etapa de operación…………………Indicadores de vías en los pliegos de la cuarta generación…………………..

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Tabla 2.8

Tabla 2.9

Tabla 2.10

Tabla 2.11

Tabla 3.1Tabla 3.2Tabla 4.1

Tabla 5.1

Calificaciones asignadas en los contratos de la tercera generación a losumbrales medios aceptados como satisfactorios en los proyectos de lacuarta generación………………………………………………………………………………..Valores que dan lugar a un IE = 4.0 en un contrato de la tercerageneración y valores admitidos a los mismos indicadores en los

contratos de la cuarta generación……………………………………………………….Requisitos establecidos a los pavimentos asfálticos recién construidoso rehabilitados según las especificaciones generales de construcciónde carreteras del INVÍAS del 2002 y requisitos del pliego decondiciones de los contratos de tercera generación…………………………….Índice de estado calculado con la fórmula de la tercera generación,obtenido por un pavimento recién construido cumpliendo a la mínimalas especificaciones Invías 2002……………………………………………………………Evolución del índice de estado en la concesión vial Ruta Caribe…………..Índice de estado en la concesión vial Córdoba – Sucre…………………………Composición que debería haber tenido la tabla de calificaciones paradeterminar el índice de estado en las licitaciones de concesión detercera generación con las limitaciones existentes en el pliego de lalicitación INCO– EA–L–007 de 2006……………………………………………………..Tabla recomendada de calificación para determinar el índice deestado en los proyectos de concesión de tercera generación………………

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LISTA DE FIGURAS

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Figura 1.1Figura 1.2

Formulario de debían llenar los integrantes de los paneles………………….Diversas estrategias de mantenimiento para conservar la condicióndel pavimento……………………………………………………………………………………..

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OBJETO DEL DOCUMENTO

Evaluar la fórmula establecida para determinar el índice de estado (IE) en algunos contratosde concesiones viales de la tercera generación, con el fin de determinar si es o no posiblealcanzar o superar durante las etapas de construcción y operación de los proyectos un valorIE de 4.5 (cuatro, cinco), teniendo en cuenta los rangos de calificación, los factores deponderación de los diversos elementos que forman parte de la fórmula incluida en lospliegos de condiciones de los contratos y las particularidades que presentan algunas de lascarreteras incluidas en los contratos.

RESUMEN EJECUTIVO

ORIGEN Y EVOLUCIÓN DE LOS SISTEMAS DE CALIFICACIÓN DE LOS PAVIMENTOS

La calificación numérica del servicio prestado por un pavimento a los usuarios tuvo suorigen en 1957 durante los preparativos del AASHO Road Test (Ottawa, Illinois). El “ índice deservicio presente” (PSI - PRESENT SERVICEABILITY INDEX) definido en ese momento consistióen una fórmula mediante la cual se calificaba una sección de pavimento en un rango entre 5(carretera perfecta) y 0 (carretera imposible), de acuerdo con su condición superficial. En elcaso de los pavimentos asfálticos, los parámetros que se incluyeron en la fórmula fueron larugosidad (falta de uniformidad del perfil longitudinal), el ahuellamiento y las áreas confisuras y parches. Establecida la fórmula, los expertos determinaron que los pavimentosasfálticos construidos con el mayor de los cuidados para las pistas de ensayo presentabanun PSI inicial de 4.2.

Con el paso de los años y tomando como referencia el PSI norteamericano, muchasorganizaciones viales del mundo definieron sus propios índices para calificarnuméricamente tanto el servicio prestado por los pavimentos a los usuarios como sucondición estructural. En Argentina, por ejemplo, la Dirección Nacional de Vialidad definió al

inicio de la década de los ochenta un “ índice de estado” (IE) como reflejo de la condición delpavimento y un “ índice de servicio presente” (PSI), de concepción similar al de la AASHO,como reflejo del grado de comodidad que brindaba el pavimento a los usuarios. Estos dosindicadores fueron incluidos en los primeros contratos de concesión vial adjudicados en ese


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país en septiembre de 1990. Para el primero se fijó durante la etapa de operación de lasconcesiones un valor mínimo de 6 (en una escala de 1 a 10), excepto al inicio del último añoy hasta la finalización del plazo de la concesión, donde se dispuso que debía ser, comomínimo, igual a 7.5. En relación con el PSI, los contratos señalaron la obligación de que éstenunca fuese inferior a 2.8. Adicionalmente, se establecieron unos valores límites a los

parámetros intervinientes en su cálculo, es decir, a la rugosidad, al ahuellamiento, a lafisuración y a los desprendimientos.

LOS ÍNDICES DE ESTADO EN LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN DE LAS CARRETERASCOLOMBIANAS

Algún tiempo después de la implantación del programa de concesiones viales en laRepública Argentina, el gobierno colombiano, tomando aquel como modelo y aduciendoque las entidades del Estado se debían especializar en la atención de las necesidades básicasde la población de menores ingresos, el fortalecimiento de la seguridad, la justicia y laeducación, así como en la regulación de las actividades de los particulares, decidiópromover la financiación de obras viales con recursos privados, bajo la hipótesis de que ellopermitiría mejorar la calidad y la cobertura, así como promover la innovación y lacompetencia en la prestación del servicio, favoreciendo tanto a los usuarios como a laciudadanía en general. Amparado en estas consideraciones, puso en marcha el programa deconcesiones de carreteras, cuyo inicio efectivo se produjo en 1994 con la concesión de la víaBogotá–Villavicencio, primera de un grupo de 13 proyectos que conformaron ladenominada primera generación.

El control técnico de la eficiencia del servicio prestado al usuario por los concesionarios

durante el período de operación de estos proyectos reposa en un "Índice de Estado" (IE),que es un valor numérico que varía entre 0 y 5, por medio del cual se calificansimultáneamente la condición de la calzada pavimentada y el nivel de servicio que ella y suszonas adyacentes prestan a los usuarios de la carretera, siendo factores de calificación larugosidad, los ahuellamientos y otras deformaciones, los agrietamientos, la resistencia aldeslizamiento y el estado de las bermas. De acuerdo con el procedimiento establecido enese momento, el índice de estado (IE) de las carreteras incluidas en los contratos de laprimera generación, se determina mediante la expresión:

IE= 0.35 R + 0.20 A + 0.20 F + 0.20 D + 0.05 B

Donde:

R= calificación de la rugosidad del pavimento


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A= calificación del ahuellamiento y otras deformaciones del pavimento

F= calificación por la presencia de fisuras y grietas

D= calificación por las condiciones de resistencia al deslizamiento del pavimento

B= calificación por el estado de las bermas

Los documentos contractuales incluyeron una tabla para calificar cada parámetro enfunción de su grado de ocurrencia. En los contratos de esta generación se estableció que elvalor mínimo del índice de estado (IE) que hacía aceptable el servicio prestado por elconcesionario a los usuarios, medido con esta fórmula, era 4.0 (cuatro, cero).

El programa de concesiones de segunda generación fue planificado por el INVÍAS en 1995buscando solucionar los problemas identificados durante el proceso de concesiones de laprimera generación. En ese orden de ideas, se le dio mayor importancia al tema de latransferencia de riesgos al sector privado, para lo cual se realizaron estudios de demandacon mayor rigor técnico, consecución de licencias ambientales y avalúos prediales.Igualmente, se contrataron bancas de inversión para que estructuraran los proyectos deuna manera viable financieramente para los inversionistas privados y se le dio granrelevancia a la elaboración de contratos que contemplaran soluciones a los problemascríticos detectados en la primera generación.

Como resultado de estos ajustes, se estructuraron dos proyectos de segunda generación: ElVino - Tobiagrande – Puerto Salgar y Malla Vial de Valle del Cauca y Cauca, cuyos contratos

se firmaron en Diciembre de 1997 y Enero de 1999, respectivamente. De ellos, solamente elsegundo alcanzó la etapa operativa. La fórmula incluida en los contratos de esta generaciónpara determinar el índice de estado (IE) presentó, en relación con la anterior, calificacionespara algunos factores adicionales relacionados con las zonas laterales y la señalización, loque implicó modificar los coeficientes de ponderación de los elementos calificables.Además, se incluyeron modificaciones al método de evaluación de la fisuración y a lascalificaciones tanto de ésta, como del ahuellamiento y de la resistencia al deslizamiento. Elíndice de estado mínimo admisible se mantuvo en 4.0 (cuatro, cero). La fórmula fue lasiguiente:

IE = 0.35R + 0.15A + 0.15F + 0.15D + 0.05B + 0.05Z + 0.10S


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Donde R, A, F, D y B representan las mismas calificaciones de los elementos que en lafórmula de la primera generación; Z califica las zonas adyacentes a la corona de la carreteray S califica la cantidad y la calidad de la señalización y de las defensas metálicas.

Posteriormente, el gobierno nacional, considerando que la privatización de la

infraestructura vial constituía una de las mejores opciones para lograr el desarrollo, impulsóuna tercera generación de concesiones de carreteras, compuesta por ocho proyectosprioritarios a los que se agregaron otros con posterioridad. En este nuevo programa seincluyó el concepto de corredor vial, que hace mención a la creación de una serie de víasque permitan la comunicación entre los centros de producción, consumo, distribución y/ocomercialización, buscando mejorar la productividad y la competitividad de las mallas vialesnacionales y los índices de exportación del país.

Mientras los proyectos iniciales de esta generación conservaron el índice de estado (IE)como herramienta de control técnico, medido con diferentes fórmulas, los de la Ruta del Solconsideraron un “Índice de Evaluación Global (IEG)”sin implicaciones contractuales. Enrelación con los que mantuvieron el IE, en algunos proyectos estructurados por el InstitutoNacional de Concesiones (INCO) a mediados de la primera década del presente siglo(Córdoba – Sucre; Ruta Caribe; Girardot – Ibagué – Cajamarca y otros), se fijaron criteriosmás exigentes para otorgar una buena calificación a los elementos evaluables (rugosidad,deformaciones, agrietamiento y resistencia al deslizamiento) en relación con los impuestosen las dos primeras generaciones y, simultáneamente, se definió una nueva fórmula paradeterminar el índice de estado (IE), estableciéndose, además, que éste debería ser igual osuperior a 4.5 (cuatro, cinco) para considerar satisfactorio el servicio técnico prestado por elconcesionario a los usuarios. La fórmula aplicable en ellos es la siguiente:

IE = 0.40R + 0.20A + 0.20F + 0.20D

En el numeral 3.5.1 del Apéndice B del pliego de condiciones que forma parte de loscontratos en los cuales se aplica esta fórmula se estableció, además, la obligación demantener de manera permanente los valores de los elementos evaluables dentro de ciertoslímites.

Es preciso anotar, así mismo, que la lectura de los pliegos de condiciones permite inferir laexistencia de unos requisitos exorbitantes que deberían ser objeto de corrección. Son loscasos de: (i) la exigencia del cumplimiento continuo y permanente de un índice de estado

que resulta superior al que implícitamente demandan las especificaciones generales deconstrucción de carreteras del INVÍAS para las obras nuevas, hecho que ignora la realidaddel ciclo de vida de los pavimentos; (ii) la consideración de que se puede alcanzar uncoeficiente de resistencia al deslizamiento (CRD) igual a 100, la cual opugna las experiencias


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mundiales en la evaluación de pavimentos con el péndulo portátil británico durante losúltimos 60 años y (iii) exigir a los Concesionarios el cumplimiento de las adiciones ymodificaciones que sufrirán las especificaciones de construcción y demás documentosrelacionados durante todo el período de operación de las concesión, requisito que pareceestar en contradicción con el inciso c) del numeral 5 del Artículo 24 de la ley 80 de 1993,

que establece que “Se definirán con precisión las condiciones de costo y calidad de losbienes, obras o servicios necesarios para la ejecución del objeto del contrato”.

También se puede deducir de la lectura de los pliegos de condiciones, que las tablas decalificación y la fórmula fijada para el establecimiento del índice de estado en los contratosde concesión tienen un carácter general, ya que ellas son totalmente independientes de lascondiciones ambientales y geotécnicas específicas de cada proyecto e invariables en susexigencias, sin distinguir siquiera que se trate de la rehabilitación y la operación de unacarretera que se encontraba en servicio desde tiempo atrás o de la construcción y laoperación de una calzada totalmente nueva.

Así como los contratos de obra pública incluyen especificaciones particulares ante laimposibilidad de que las generales contemplen apropiadamente las característicasespecíficas de cada obra particular, algo similar debería ocurrir con las exigencias sobre losíndices de condición y de estado en los contratos de concesión vial, dado que lascondiciones de los proyectos de concesión no son idénticas en todos ellos, por lo que seríarazonable que existieran parámetros de calificación particulares que tengan en cuentaalgunas situaciones especiales conocidas de antaño por la entidad contratante o por suspredecesoras, las cuales deberían quedar perfectamente definidas en los pliegos de laslicitaciones de concesión vial.

EL CASO DEL ÍNDICE DE ESTADO EN LOS PROYECTOS DE LA TERCERA GENERACIÓN

La manera como fueron configuradas la tabla de calificación y la fórmula del índice deestado en los pliegos de condiciones de los proyectos de la tercera generación licitados amediados de la primera década del siglo XXI ha conducido a una situación verdaderamenteparadójica, ya que a pesar de que todos y cada uno de los cuatro elementos evaluablesobtengan calificaciones consideradas taxativamente por la entidad contratante como “muy buenas” (calificaciones iguales o superiores a 4.0), su combinación al aplicar fórmula puededar como resultado un índice de estado que resulte inaceptable. Y no solo eso sino que,

además, bajo determinadas circunstancias, los requisitos que deben cumplir los elementosevaluables durante el período de operación para satisfacer el valor mínimo fijado al índicede estado resultan, inclusive, más exigentes que los que les imponen las especificaciones de


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construcción de carreteras del INVÍAS con motivo de la construcción de un pavimentonuevo.

El análisis conjunto de las tablas de calificación y de las fórmulas del índice de estadoaplicables a los contratos de las tres primeras generaciones, así como de los umbrales y los

valores medios admisibles en los proyectos de la Ruta del Sol y en los de concesión decuarta generación permite llegar a la conclusión de que exigir un índice de estado de 4.5(cuatro, cinco) en un proyecto de la tercera generación equivaldría a exigir un IE nadamenos que de 4.8 (cuatro, ocho) en uno de la primera o de la segunda generación.

Así mismo, queda comprobado que la obtención de un IE = 4.0 (cuatro, cero) en uno de losproyectos de la tercera generación que son motivo de estudio en este documento (el cual esconsiderado actualmente como inaceptable por ser inferior a 4.5), representa una condiciónde un pavimento asfáltico que:

- Equivale a un índice de estado de 4.5 en un pavimento de un proyecto de la primera ode la segunda generación, donde el mínimo exigido es 4.0.

- Es superior a la que la que se exige durante la etapa operativa en los proyectos de laRuta del Sol según sus umbrales admisibles.

- Es mejor que la exigida en los pliegos a un pavimento en los proyectos de la cuartageneración de concesiones de acuerdo con sus valores medios admisibles.

Estas contradicciones se deben, posiblemente, al hecho de que las tablas de calificación, laforma de ponderar los resultados obtenidos en ellas y el valor mínimo asignado al índice de

estado (IE) en los contratos de la tercera generación de concesiones analizados en estedocumento, no fueron el resultado de un estudio técnico–económico profundo, sino quedebieron obedecer al arbitrio de las personas o entidades encargadas de la elaboración deesta parte de los pliegos, sin que se consideraran adecuadamente la factibilidad de suaplicación ni la real posibilidad de su cumplimiento en el medio colombiano.

Los resultados de las mediciones recientes de Índice de Estado en los proyectos Ruta Caribey Córdoba–Sucre indican que los concesionarios colombianos están en capacidad deproducir y mantener pavimentos con bajos niveles de agrietamiento y ahuellamientos, así como superficies con resistencias al deslizamiento que durante la etapa de uso superan los

valores mínimos fijados por las especificaciones de construcción del Instituto Nacional deVías. Igualmente, que los perfiles longitudinales se ajustan los niveles de evoluciónconsecuentes con lo que exigen nuestras especificaciones de construcción a los pavimentosnuevos y si bien no consiguen el inalcanzable índice de estado establecido en los pliegos, sí


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logran obtener valores que representan condiciones funcionales y estructurales queexceden con amplitud las fijadas para los demás proyectos de concesión vial en lascarreteras colombianas.

RECOMENDACIONES

Como resultado de los análisis realizados a lo largo de este documento sobre el origen y eldesarrollo de los índices de estado y su implementación en las diferentes generaciones deconcesiones de carreteras en Colombia, se presentan las siguientes recomendaciones enrelación con algunos aspectos del pliego de condiciones referentes a las tablas decalificación, a la manera de ponderar las calificaciones y a la fijación del índice de estadomínimo en los proyectos de concesión de la tercera generación licitados a mediados de laprimera década del siglo XXI:

1. Solicitar a la entidad contratante la eliminación de algunos requisitos exorbitantes en loscontratos, a saber: (1) la exigencia de un índice de estado (IE) para la entrada enoperación, cuyos requisitos exceden los requerimientos de las EspecificacionesGenerales de Construcción de Carreteras del INVÍAS para la construcción y/o larehabilitación de carreteras, máxime si se tiene en cuenta que al entrar los proyectos enla etapa de operación ellos ya han sido sometidos durante meses o años a la acción deltránsito público y a los efectos ambientales; (2) la exigencia de que los pavimentospresenten permanentemente el mismo índice de estado (IE) requerido en el momentode la entrada en operación de los proyectos, por cuanto ella ignora la realidad del ciclode vida de los pavimentos, reconocida dentro de los pliegos de condiciones por la mismaentidad contratante; (3) el establecimiento de un valor utópico como límite máximo del

coeficiente de resistencia al deslizamiento (CRD), y (4) la obligación de que elConcesionario satisfaga las adiciones, actualizaciones o modificaciones que sufran en elfuturo las especificaciones que estaban vigentes en el momento de la apertura de laslicitaciones, dada su imposibilidad de prever cuántos y de qué tenor serán dichoscambios durante el período de la concesión, salvo que se fije la posibilidad de realizaruna nueva negociación como resultado de dichas modificaciones.

2. Solicitar a la entidad contratante que redefina el concepto de “entrada a la etapa deoperación”, así como las longitudes de los tramos o trayectos a los que se aplica esteconcepto, teniendo en cuenta que las condiciones bajo las cuales se deben construir y

rehabilitar los pavimentos de las carreteras nacionales no son las ideales, ya que sueleresultar inevitable la ejecución de los trabajos en convivencia con el tránsito público.Debido a ello, en el momento en que un “ tramo” va a ser verificado por la Interventoríapara su entrada en la etapa de operación, algunas partes de él pueden llevar meses, o


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inclusive años, soportando el efecto agresivo de las cargas vehiculares y de los agentesambientales. En ese orden de ideas, pareciera justo y razonable adoptar, a los efectos dela entrada a la etapa de operación, longitudes de carretera correspondientes a“sectores” y no a “tramos”, según las definiciones del numeral 3.3 del Apéndice B de lospliegos de condiciones de las licitaciones. Este criterio sería similar al que establecen las

Especificaciones Generales de Construcción de Carreteras del INVÍAS, las cualesautorizan el recibo parcial de las obras mediante el concepto de “lotes”. De estamanera, en el momento de la verificación del “sector ” para entrada en la etapa deoperación cabría exigir el cumplimiento de los requisitos de las especificaciones deconstrucción, así como un Índice de Estado equivalente a dicho cumplimiento (IE = 4.2según la Tabla 2.11). A partir de tal momento, el sector entraría en la etapa deoperación, debiendo satisfacer el Índice de Estado correspondiente a ella.

3. En relación con la tabla de calificación de los elementos evaluables (calificacionescontenidas en la Tabla 1.7) se recomienda:

a) Mantener el rango 1 – 2.5 m/km para considerar el elemento rugosidad como “muy bueno” (calificación 5 – 4), pero establecer el límite de intervención inmediata en 3.0m/km para la rugosidad.

b) Mantener el rango 0 – 10 mm para considerar el elemento ahuellamiento ydeformaciones como “muy bueno” (calificación 5 – 4).

c) Mantener el rango 0 – 0.5 % para considerar el elemento fisuración y agrietamientoscomo “muy bueno” (calificación 5 – 4). En los casos en los que se requiera laampliación de terraplenes, la fisura longitudinal que inevitablemente se produce en

el contacto de la calzada existente con la obra nueva debido a las diferencias derigidez de los dos cuerpos en contacto, no debería ser computada como falla, entanto se mantenga debidamente sellada y no sea el origen de otros deterioros.

d) Modificar el rango establecido para considerar “muy bueno” (calificación 5 – 4) elelemento resistencia al deslizamiento, en el sentido de reducir el valor al cual se leasigna la calificación 5.0. Las experiencias y la literatura tanto nacional comointernacional de los últimos 60 años prácticamente no mencionan la obtención devalores superiores a 80 en la medida del CRD con el péndulo británico portátil enninguna carretera del mundo. Consecuentemente, se recomienda asignar la

calificación máxima (5.0) a un valor de CRD igual o mayor a 75 (75+) y mantener lacalificación de 4.0 a un valor de CRD = 55. Simultáneamente, cambiar el valor exigidopara la intervención inmediata pasándolo de 55 a 45, teniendo en cuenta que lassuperficies pavimentadas sufren un pulimento inevitable debido a la acción continua


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6. Solicitar a la entidad contratante la supresión de algunas exigencias incluidas en elpliego de condiciones de la Licitación INCO – SEA – L-007 de 2006 (Girardot–Ibagué–Cajamarca), las cuales resultan discriminatorias en relación con las contenidas en lospliegos de los otros proyectos de concesión licitados en la misma época.Específicamente, las relacionadas con la obligación de que las deformaciones y los

agrietamientos nunca superen determinadas magnitudes, exigencias que están descritasen los numerales 3.5.2 (página 38) y 3.5.3 (página 39) del Apéndice B del pliego decondiciones de esta licitación. Así mismo, solicitar la modificación del aún más gravosoúltimo párrafo del numeral 3.4 del pliego de condiciones de esta licitación donde diceque “El Índice de Estado para la carretera, será el promedio ponderado de los Índices deEstado calculados para los diferentes Tramos de Carretera, pero en todos y cada uno delos Sectores de Carretera de la vía se deberá cumplir el mínimo establecido para cadauno de los Elementos” (Subrayado fuera de texto), de manera que sea consistente con elque se está escrito en los pliegos de las otras licitaciones de la época: “El Índice deEstado para la carretera, será el promedio ponderado de los Índices de Estado calculados

para los diferentes Tramos de Carretera, pero en todos y cada uno de los Sectores deCarretera de la vía se deberá cumplir el mínimo establecido de 4.5”. Por supuesto, estevalor 4.5 se debería modificar en todos los pliegos, en caso de que la entidadcontratante acoja las recomendaciones y sugerencias presentadas en este documento.


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INTRODUCCIÓN

En reunión sostenida el 18 de agosto de 2014 en la oficinas de la Cámara Colombiana de laInfraestructura (CCI), los doctores Diego Fernando Garzón y Carolina Gil expusieron lapreocupación de la Cámara y de algunos concesionarios ante la imposibilidad de obtener enla entrada en operación y durante el desarrollo de la misma, el índice de estado (IE) mínimode 4.5 (cuatro, cinco) establecido para los pavimentos asfálticos en determinados proyectosde la tercera generación de concesiones de carreteras.

Nota 1: En aras de la síntesis, los proyectos de la tercera generación a los cuales se aplica la fórmula que es objeto de estudio en esteinforme se denominarán, simplemente “ proyectos de la tercera generación”

Como resultado de esa reunión, se solicitó al autor del presente informe adelantar unestudio técnico con el fin de determinar si es o no factible alcanzar y superar el valor 4.5(cuatro, cinco) para este índice, teniendo en cuenta los parámetros fijados por la entidadcontratante para calcularlo, el método establecido para calificarlos, la manera como loselementos componentes de la fórmula deben ser ponderados y las particularidades dealgunas de las carreteras que forman parte de este grupo de concesiones.


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CAPÍTULO PRIMERO

ANTECEDENTES

1.1 EL ÍNDICE DE SERVICIO PRESENTE (PSI)

Durante la segunda mitad de los años cincuenta del siglo XX se planeó, construyó y operó encercanías de Ottawa, Illinois (USA), el AASHO Road Test, pista de ensayo cuyos objetivosprincipales fueron: (1) establecer relaciones significativas entre los números de repeticionesde cargas por eje específicas de diferente disposición y magnitud y (2) evaluar elcomportamiento de diferentes estructuras de pavimentos asfálticos y rígidos, construidassobre una subrasante de características uniformes.

Antes del ensayo AASHO no existía una definición universalmente aceptada de lo que sedebía considerar como el cumplimiento del período de diseño o falla de un pavimentoasfáltico. Fue en aquel instante que dos ingenieros norteamericanos, Paul Irick y Bill Carey,idearon el “ índice de servicio presente” (PSI por su sigla en inglés) y establecieron que la falladel pavimento correspondía al estado que éste presentaba en el instante en que suscondiciones daban lugar a un valor numérico del PSI considerado como inaceptable por losusuarios de la vía. Este concepto se basó en la suposición de que los usuarios le otorgabanmayor importancia a la calidad del rodamiento que prestaba el pavimento, que al tipo y a la

magnitud de sus grietas y otros deterioros funcionales y estructurales.

Con el fin de obtener un índice que calificara la calidad del servicio prestado por unpavimento a sus usuarios, se escogieron 138 secciones de carreteras con pavimentosasfálticos y de hormigón en los estados de Illinois, Minnesota e Indiana, las cuales seevaluaron de tres maneras: (1) mediante un panel de expertos, (2) con un panel de usuariosajenos a la ingeniería vial y (3) realizando medidas objetivas de algunas característicassuperficiales de los pavimentos.

Los miembros de cada uno de los paneles opinaron sobre las condiciones de servicio de los

pavimentos de las diferentes secciones escogidas, de manera que, según su criterio, secalificaba cada sección recorrida usando una escala de 0 a 5 (correspondiendo 0 a unacarretera imposible y 5 a una carretera perfecta). Igualmente, opinaron sobre la condición


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de la sección, calificándola como aceptable o no aceptable para el uso inmediato posterior,empleando un formulario similar al que muestra la figura 1.1.

Figura 1.1 – Formulario de debían llenar los integrantes de los paneles

La calificación y la opinión promedio de cada panel sobre cada una de las secciones fueronempleadas para definir un parámetro representativo de la condición de servicio de supavimento en el instante de la evaluación, el cual recibió el nombre de “Present Serviceability Rating” (PSR). Al comparar los resultados de las evaluaciones realizadas porlos dos paneles, se concluyó que las calificaciones otorgadas por el grupo de usuarios eranmuy parecidas a las concedidas por el panel de expertos.

Así, a partir de los valores de PSR obtenidos en las 138 secciones de carretera, un equipo deingenieros involucrados en el AASHO Road Test midió las irregularidades del perfil de suspavimentos, los ahuellamientos y las magnitudes de las áreas agrietadas y parchadas y, apartir de dicha información, un grupo de estadísticos generó ecuaciones que produjeranresultados concordantes con los valores de PSR obtenidos por los paneles de observación. Elvalor numérico obtenido con las ecuaciones desarrolladas por los estadísticos recibió elnombre de “índice de servicio presente” (PRESENT SERVICEABILITY INDEX – PSI). En el casode los pavimentos asfálticos, la ecuación obtenida fue la siguiente:

En la cual:


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RD = profundidad del ahuellamiento, medida en un ancho de 4 pies (1.2 m) abarcando cadahuella de circulación (promedio para ambas ruedas), pulgadas

SV = varianza de la pendiente longitudinal del pavimento, la cual mide la irregularidad delperfil longitudinal

C + P = áreas con grietas de las clases 2 y 3 más parches, en pies cuadrados por cada 1000pies cuadrados de pavimento

Nota 2: La clase 2 de grietas comprende aquellas que forman una red con o sin desprendimientos superficiales pequeños y aislados,semejando una piel de cocodrilo, mientras la clase 3 corresponde a los desprendimientos que se observan a aumentar los deterioros de laclase 2

Como los panelistas también informaron si cada sección de pavimento les resultabaaceptable o no para el tránsito futuro, los resultados indicaron que aproximadamente lamitad de ellos consideraba aceptables las secciones de pavimento que presentaban un PSRigual a 3.0 e inaceptables aquellas donde el PSR fue igual a 2.5. Además, prácticamentetodos coincidieron al considerar que un PSR = 1.5 representaba una condición delpavimento absolutamente inaceptable para la circulación vehicular. Ver Tabla 1.1.

Tabla 1.1Porcentaje de usuarios que consideraron aceptables e inaceptables las secciones de

pavimentos que evaluaron1

PSRAceptable Inaceptable

Pavimentoflexible

Pavimentorígido

Pavimentoflexible

Pavimentorígido

4.5

4.03.53.02.52.01.5

100%

100%95%55%17%3%0%

100%

99%88%55%20%3%1%

0%

0%0%

10%50%84%

100%

0%

0%1%

15%55%88%98%

Al observar la ecuación del PSI desarrollada para los pavimentos asfálticos se advierte que eltérmino que incluye parámetro SV (varianza de pendiente longitudinal o rugosidad) incidede manera mucho más significativa sobre el resultado que los otros dos parámetros(ahuellamiento y los agrietamientos y parches). Por ejemplo, dos pavimentos con el mismo

1 CAREY, W. N., & IRICK, P. E., “The pavement serviceability-performance concept”, Bulletin 250, HighwayResearch Board, pp. 40-58, , Washington D.C., 1960


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PSI = 5.03 – [1.91 log (1 + 2.47 × IRI2)](IRI en m/km)

Fórmula de Al-Omari & Darter:

PSI = 5 × e – 0.26IRI

(IRI en m/km)

Tabla 1.2Relaciones entre IRI y PSI según las dos fórmulas

IRI(m/km)

PSI

Paterson Al Omari & Darter

012

2.533.545

5.5

5.04.03.1

2.72.42.22.01.61.4

5.03.93.0

2.62.32.01.81.41.2

1.2 EL ÍNDICE DE ESTADO

Debido a la acelerada evolución tecnológica presentada en los años de la postguerra, losequipos destinados a evaluar funcional y estructuralmente los pavimentos fueron cada vezmás numerosos y eficientes. Este hecho, aunado al desarrollo de los sistemas deadministración de pavimentos como resultado de los avances en la técnica de lacomputación5, llevó a muchos organismos viales del mundo, desde mediados de los añossetenta, a crear dependencias encargadas de obtener los soportes técnicos necesarios parala formulación de las obras de mantenimiento y rehabilitación de las redes viales a su cargo.

En la República Argentina, por ejemplo, la Dirección Nacional de Vialidad creó en 1981 elDepartamento de Estado, Evaluación y Seguridad de Caminos, cuya función fue evaluar demanera sistemática la red vial pavimentada, tanto en lo atinente al relevamiento de susdeterioros superficiales y a la medida continua de deflexiones, rugosidad y coeficiente de

5 HUDSON, W. R., F. N. FINN, B.F. McCULLOUGH, K. NAIR & B.A. VALLERGA, "Systems approach to pavementdesign: Systems formulation, performance definition and materials characterization," Final Report, NCHRPProject 1-10, Materials Research and Development, Inc., March 1968


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fricción, como en la valoración del estado del drenaje en relación con su influencia sobre elcomportamiento del paquete estructural de las calzadas6. Como resultado de susexperiencias iniciales, el Departamento formuló la siguiente expresión general para elcálculo de un índice de estado (IE) dependiente de las fallas más significativas de lospavimentos flexibles y rígidos:

Donde:

IE = índice de estado, con valores entre 1 y 10, correspondiendo los más altos a los mejoresestados del pavimento

e = base de los logaritmos neperianos

ai = coeficientes de ponderación que varían entre 0.04 y 0.08, los cuales dependen del tipo

de capa de rodadura (concreto asfáltico, tratamiento superficial u hormigón)

Di = coeficientes que califican el grado de falla, con valores entre 0 y 10, correspondiendolos más altos a las situaciones más desfavorables

En el caso de los pavimentos flexibles con capa de rodadura de concreto asfáltico, el índicede estado (IE) responde a la expresión7:

Donde:

D1 = deformación longitudinal o rugosidad (medida con un analizador de perfil longitudinal)

D2 = deformación transversal (medida con ayuda de una regla colocada perpendicularmenteal eje de la carretera)

6 ALEJANDRO L. TAGLE, A. J. SANVITALE, P.G. RODRÍGUEZ, S. RAKITIN, A. FIRPO, R. MONES RUIZ, M. MARTÍNEZ,

A. M. LEANZA, L. MANCINI, J. L. DESTEFANO & S. M. TAGLE, “El seguimiento del estado de la red nacionalpavimentada y su aplicación en la conservación”, Segundo Congreso Latinoamericano del Asfalto, Tomo 2, Mardel Plata, República Argentina, 21 al 25 de Noviembre de 19837 DIRECCIÓN NACIONAL DE VIALIDAD, REPÚBLICA ARGENTINA, “ Evaluación de pavimentos”, s/f


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D3 = fisuración (definida a partir de un catálogo fotográfico)

D4 = desprendimientos (medidos contando el % de área afectada por peladuras y baches)

Los valores numéricos por asignar a cada D i varían según la magnitud de la imperfección del

pavimento, como se describe en las referencias 6 y 7. Adicionalmente, dichas referenciasmencionan que “el usuario argentino es sensible a las deformaciones en el perfil longitudinal similar a las variaciones registradas por el rugosímetro (lisura longitudinal), deformacionestransversales (ahuellamiento) y a desprendimiento de materiales del pavimento,

fundamentalmente a baches (cuantificados en porcentaje respecto a la superficie del pavimento)” , lo que permitió a la Dirección Nacional de Vialidad desarrollar una fórmulapropia para determinar el “Índice de Servicio Presente” (PSI) de los pavimentos asfálticos delas carreteras argentinas:

Donde:

R = rugosidad medida con el equipo BPR, m/km

A = ahuellamiento, mm

D = nota que califica los desprendimientos de la capa de rodadura

La escala de calificación de los usuarios argentinos para valorar el PSI fue la siguiente:

0 – 1 Muy malo1 – 2 Malo2 – 3 Regular3 – 4 Bueno4 – 5 Muy bueno

Estos dos indicadores (IE y PSI) formaron parte de los primeros contratos de concesión decarreteras adjudicados en ese país en septiembre de 1990; el IE como reflejo de la condicióndel pavimento y el PSI como reflejo del grado de comodidad que se brindaba al usuario.

Para el primero se fijó durante la etapa de operación de la concesión un valor mínimo de 6(durante el último año de la concesión se exigió un IE = 7.5) y para el segundo un mínimo de2.8.


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Sin perjuicio de los valores especificados para estos índices, los contratos establecieronlímites a los parámetros intervinientes en su cálculo, es decir, a la rugosidad, alahuellamiento, a la fisuración y a los desprendimientos, como se resume en la Tabla 1.3.

Tabla 1.3Umbrales para los diferentes parámetros evaluables en las primeras concesiones

argentinas

Objetivo Parámetro Valores

SeguridadAdherencia neumático/pavimento (Mu-Meter) Mínimo 0.4 promedio por km

Señalización y demarcación horizontal Mínimo 80 microcandelas

Pasto y malezas Máximo 15 cm de altura

EstructuraRugosidad BPR

Máximo 2 m/km (concreto asfáltico)Máximo 2.9 m/km (tratamiento superficial)Máximo 3.3 m/km (pavimento rígido)

Ahuellamiento Máximo 12 mm

Agrietamiento Menor a tipo 4 (previo a piel de cocodrilo)

Desprendimientos y baches 0

El efecto práctico de fijar estos valores límites no es otro que asegurar que el valor de IE entodas las evaluaciones estuviese por encima del mínimo fijado en los contratos (6.0). Enefecto, si en la fórmula de IE se aplican los coeficientes Di correspondientes a los umbralesestablecidos en la Tabla 3 para los diferentes elementos en el caso de un pavimento consuperficie de concreto asfáltico (D1 = 3, D2 = 2, D3 = 2 y D4 = 1)8, se obtiene:

En el caso del PSI, las calificaciones correspondientes a los umbrales llevan a un valorcoincidente con el mínimo aceptable según los contratos (2.8), como se puede apreciar alaplicar la fórmula:

8 Ibídem 6 y 7


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1.3 LOS ÍNDICES DE ESTADO EN LAS CONCESIONES DE PRIMERA, SEGUNDA Y TERCERAGENERACIONES EN LAS CARRETERAS COLOMBIANAS

A los pocos meses de iniciado el programa de concesiones viales en la República Argentina,el gobierno colombiano, tomando aquel como modelo y aduciendo que las entidades del

Estado se debían especializar en la atención de las necesidades básicas de la población demenores ingresos, el fortalecimiento de la seguridad, la justicia y la educación, así como enla regulación de las actividades de los particulares, decidió impulsar la financiación de obrasviales con el aporte de recursos privados, bajo la hipótesis de que ello permitiría mejorar lacalidad y la cobertura, así como promover la innovación y la competencia en la prestacióndel servicio, favoreciendo tanto a los usuarios como a la ciudadanía en general. Amparadoen estas consideraciones, puso en marcha el programa de concesiones de carreteras, cuyoinicio efectivo se produjo en 1994 con la concesión de la vía Bogotá – Villavicencio, primerade un grupo de 13 proyectos que constituyó la denominada primera generación.

El control técnico de la eficiencia del servicio prestado al usuario por los concesionariosdurante el período de operación de cada proyecto en los contratos de la primera generaciónreposa en un "Índice de Estado" (IE), que es un valor numérico que varía entre 0 y 5, pormedio del cual se califican la capacidad estructural de la calzada pavimentada y el nivel deservicio que ella y sus zonas adyacentes prestan a los usuarios de la carretera, siendofactores de calificación la rugosidad, los ahuellamientos y otras deformaciones, losagrietamientos, la resistencia al deslizamiento y el estado de las bermas.

De acuerdo con el procedimiento establecido en ese momento por la Subdirección deConcesiones del INVÍAS con el apoyo de una firma consultora9, el índice de estado (IE) de lascarreteras incluidas en los contratos de la primera generación, se determina mediante la

expresión:

IE= 0.35 R + 0.20 A +0.20 F +0.20 D +0.05 B

Donde:

R= calificación de la rugosidad de la calzada

A= calificación del ahuellamiento y otras deformaciones del pavimento

F= calificación por la presencia de fisuras y grietas en el pavimento

9 DIS LTDA, INGENIEROS CONSULTORES, “Procedimiento para determinar el índice de estado de un pavimentoen concreto asfáltico”, s/f


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D= calificación por las condiciones de fricción neumático-pavimento

B= calificación por el estado de las bermas

Del procedimiento forma parte una tabla para calificar cada elemento en función de sugrado de ocurrencia (Tabla 1.4). En los contratos de esta generación se estableció que elvalor mínimo del índice de estado (IE) que hacía aceptable el servicio prestado por unconcesionario al usuario, medido con esta fórmula, era 4.0 (cuatro, cero).

Tabla 1.4Tabla de calificación para determinar el índice de estado en los contratos de concesión de

primera generación

Elemento Unidad de medida de

calificación

Rango de calificación

Muy bueno

5 - 4

Bueno

4 - 3

Regular

3 - 2

Malo

2 - 0Rugosidad IRI 2 - 3.5 3.5 - 4.5 4.5 - 6.5 6.5 -12

Ahuellamientos y deformaciones mm 0 - 25 25 - 40 40 - 60 60 - 100

Fisuras Coeficiente "F" 0 - 6 6 - 8 8 - 9 9 - 10

Resistencia al deslizamiento CRD 100 - 45 45 - 0

Estado de las bermas % de daños 0 - 2 2 - 5 5 - 10 10 - 20

Nota 4: No parece existir un documento que contenga los análisis técnicos detallados que condujeron a los rangos de calificación y a laponderación establecida en la fórmula del IE en los contratos de la primera generación, por lo que se puede presumir que suestablecimiento obedeció al criterio de los profesionales que elaboraron y recomendaron la tabla y la fórmula al MOPT y posteriormenteal INVÍAS

El INVÍAS planeó en 1995 el programa de concesiones de segunda generación, buscandosolucionar los problemas identificados durante el proceso de las concesiones de la primerageneración. En ese orden de ideas, se le dio mayor importancia al tema de la transferenciade riesgos al sector privado, para lo cual se realizaron estudios de demanda con mayor rigortécnico, así como la consecución de licencias ambientales y avalúos prediales. Igualmente,se contrataron bancas de inversión para que estructuraran los proyectos de una maneraviable financieramente para los inversionistas privados y se le dio gran relevancia a laelaboración de contratos que contemplaran soluciones a los problemas críticos detectadosen la primera generación.

Como resultado de estos ajustes, se estructuraron dos proyectos de segunda generación, El

Vino – Tobiagrande – Puerto Salgar y Malla Vial de Valle del Cauca y Cauca, cuyos contratosse firmaron en Diciembre de 1997 y Enero de 1999, respectivamente. De ellos, solamente elsegundo alcanzó la etapa operativa. La fórmula de índice de estado (IE) incluida en loscontratos de la segunda generación presentó, en relación con la anterior, una calificación


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adicional para algunos factores relacionados con las zonas laterales y la señalización, lo queimplicó una modificación de los coeficientes de ponderación de los diversos elementoscalificables10. Además, se incluyeron modificaciones con respecto al método de evaluaciónde los agrietamientos y a las calificaciones tanto de éstos, como del ahuellamiento y de laresistencia al deslizamiento. El índice de estado mínimo admisible se mantuvo en 4.0

(cuatro, cero). La Tabla 1.5 muestra el sistema de calificación establecido en estos contratospara la determinación del índice de estado (IE), cuya expresión es la siguiente:

IE = 0.35R + 0.15A + 0.15F + 0.15D + 0.05B + 0.05Z + 0.10S

Donde R, A, F, D y B representan las calificaciones de los mismos parámetros mencionadosen la fórmula de la primera generación; Z califica las zonas adyacentes a la corona de lacarretera y S califica la cantidad y la calidad de la señalización y de las defensas metálicas.

Tabla 1.5Tabla de calificación para determinar el índice de estado en los contratos de concesión de

la segunda generación

Elemento Unidad de medida de calificación Rango de calificaciones

5 - 4 4 - 3 3 - 2 2 - 0

RugosidadAhuellamiento y deformacionesFisuras y grietasResistencia al deslizamientoEstado de las bermas

IRImm% área afectadaCRD% área afectada

2 - 3 . 50 - 1 50 - 1 . 0

100- 550 - 2

3.5 - 4.51 5 - 2 51.1-5.055-45

2-5

4.5 - 6.52 5 - 4 0

5.1 - 10.04 5 - 3 55 - 1 0

6.5 - 1240- 100

10.1 - 15.03 5 - 0

1 0 - 2 0

Zonas Laterales:Vegetación en 5 mDerechos de víaPeligros al tránsito

Metros de alturaUtilizaciónExistentes

0 - 0.20Muy bueno

No hay

0.21 - 0.30BuenoNo hay

0.31 - 0.40Regular

Uno

0.41 - 0.60Malo

Más de uno

Señalización:CentralLateralSeñales VerticalesDefensas Metálicas

% de señalización Vs reglamentación% de señalización Vs. reglamentación% de señalización Vs. reglamentación% existentes Vs. requeridas

100- 90100- 90100- 90100- 90

89.9- 8089.9- 8089.9- 8089.9- 80

79.9- 7079.9- 7079.9- 7079.9- 70

69.9- 3069-9- 3069.9- 3069.9- 30

Nota 5: Las calificaciones y los rangos de calificación fijados a los elementos incluidos en la fórmula del IE de los contratos de segundageneración obedecieron a un ajuste de la fórmula y de la tabla de la primera generación, ajuste que fue adelantado por funcionarios de laSubdirección de Concesiones del INVÍAS, con el fin de incorporar las zonas laterales y la señalización y los dispositivos de defensa, factoresque se habían incluido en el proyecto Buga – Tuluá – La Paila, administrado por el Departamento del Valle del Cauca. Al efecto, serealizaron algunas verificaciones de ahuellamiento e IRI en pavimentos de reciente construcción en dos carreteras del mismoDepartamento (Carretera Panorama y Cali – Jamundí) con el apoyo de las firmas consultoras PVI Ltda y Bateman Ingeniería Ltda, “ paraconfirmar que no se estaban solicitando requisitos muy altos”11. En relación con la ponderación de los indicadores incluidos en la fórmula,

10 SUBDIRECCIÓN DE CONCESIONES, INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS, “Procedimiento para determinar el índicede estado de un pavimento flexible o semiflexible”11 FRANCISCO ANDRADE VARGAS (ex funcionario de la Subdirección de Concesiones del INVÍAS), Comunicaciónpersonal al autor, lunes 25 de agosto de 2014


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“se efectuaron discusiones y pruebas de escritorio y comparaciones, de cuáles indicadores debían ponderar más. Para estos eventostambién se tomaron como elementos de juicio índices de estado de Argentina y (…) de México”12.

Cuando se puso en marcha el programa de concesiones de carreteras en el país, la falta deexperiencia del MOPT (y posteriormente del INVÍAS) en el asunto y la necesidad de atraerproponentes a un nuevo negocio basado en ese entonces en estructuras de costos

desconocidas, hizo que el Estado asumiera ciertos riesgos y brindara algunas garantíastécnicas, en particular en relación con los niveles de exigencia a los elementos constitutivosde la fórmula del índice de estado (IE), los cuales eran muy inferiores a los que en la mismaépoca se estaban exigiendo en proyectos similares en la República Argentina. Así, según losvalores que se presentan en la Tabla 1.6 (que compendia las calificaciones de los elementosrelacionados con el pavimento asfáltico), en los contratos de las dos primeras generacionesse consideró como “muy bueno” (IRI entre 2.0 y 3.5 m/km) un pavimento cuyo servicio alusuario es apenas regular, pues corresponde a un índice de servicio presente (PSI) queoscila apenas entre 2 y 3, como se puede apreciar en la Tabla 1.2. De todas maneras, comoen los contratos se estableció la necesidad de intervenir el pavimento en un plazo

perentorio cuando el IRI fuese superior a 4 m/km, ello implica que, en la práctica, larugosidad se debe mantener de manera que nunca presente una calificación inferior a 3.5.

En relación con el ahuellamiento, el INVÍAS resultó particularmente complaciente en loscontratos de primera generación, al conceder una calificación de “muy bueno” (calificaciónde 4.0) a un pavimento con ahuellamientos de 25 mm de profundidad. Si bien en loscontratos de la segunda generación se redujeron las profundidades de los ahuellamientospara los diferentes rangos de calificación, sus valores continuaron siendo altos si se tomacomo comparación el valor límite argentino de 12 mm y el hecho de que el Instituto delAsfalto considera que en un pavimento con capas bien compactadas y con una mezclaasfáltica bien diseñada el ahuellamiento no debe exceder de 13 mm (½”)13.

En cuanto a las grietas y los desprendimientos, la comparación entre las exigencias noresulta muy asequible, por cuanto los parámetros de calificación son diferentes en las tablasde las dos generaciones; sin embargo, parece evidente que el criterio establecido para lasegunda generación en el sentido de ligar la calificación a la magnitud del área afectada,resulta más riguroso.

Por último, en relación con el coeficiente de resistencia al deslizamiento (CRD), parámetrode especial importancia para la seguridad de los usuarios, si bien los rangos establecidos son

12 ADOLFO NIÑO VEGA (ex funcionario de la Subdirección de Concesiones del INVÍAS), Comunicación personalal autor, miércoles 27 de agosto de 201413 THE ASPHALT INSTITUTE, “Research and development of The Asphalt Institute’s thickness design manual(MS-1) Ninth edition”, Research Report No. 82-2, College Park, Maryland 20740, August 1982


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muy amplios, en especial en la primera generación, el hecho de que se ordene la ejecucióninmediata de trabajos de corrección cuando el CRD resulte inferior a 45, implica, en lapráctica, asegurar de manera permanente que se presente este valor o uno mayor.

En síntesis, se puede considerar que con la experiencia adquirida por los funcionarios del

INVÍAS con los proyectos de la primera generación, no obstante que el índice de estado (IE)mínimo se mantuvo en 4.0 (cuatro, cero), la fórmula para determinarlo (que incluía tambiénalgunos elementos aledaños a la calzada) y la calificación de sus parámetros constitutivosfueron sometidos a ajustes de cierta importancia para los proyectos de la segundageneración, con el fin de obtener mejoras de las calidades funcionales y estructurales de lospavimentos durante el período de operación de la concesión, aunque sin realizarmodificaciones excesivas, “ para evitar comparaciones que significaran controversiastécnicas y contractuales”14.

Tabla 1.6Comparación de las calificaciones para los elementos relacionados con los pavimentos

asfálticos en los contratos de concesión de la primera y la segunda generación

Elemento Unidad de medidade calificación

GeneraciónRango de calificaciones

Muy bueno5 - 4

Bueno4 - 3

Regular3 - 2

Malo2 - 0

Rugosidad IRI Primera 2 - 3.5 3.5 - 4.5 4.5 - 6.5 6.5 -12

Segunda 2 - 3.5 3.5 - 4.5 4.5 - 6.5 6.5 -12

Ahuellamientos ydeformaciones

mm Primera 0 - 25 25 - 40 40 - 60 60 - 100

Segunda 0 - 15 15 - 25 25 - 40 40 - 100

Agrietamientos Coeficiente F Primera 0 - 6 6 - 8 8 - 9 9 - 10

Área Segunda 0 – 1.0 1.1 - 5.0 5.1 – 10.0 10.1 – 15.0

Resistencia aldeslizamiento

CRD Primera 100 - 45 45 - 0

Segunda 100 - 55 55 - 45 45 - 35 35 - 0

Unos años más tarde, el gobierno nacional, considerando que la privatización de lainfraestructura vial constituía una de las mejores opciones para lograr el desarrollo, impulsóuna tercera generación de concesiones de carreteras, compuesta por ocho proyectosprioritarios a los que se fueron agregando otros con el transcurso del tiempo. En este nuevoprograma se incluyó el concepto de corredor vial, que se refiere a la creación de una seriede vías que permitan la comunicación entre los centros de producción, consumo,distribución y/o comercialización, buscando mejorar la productividad y la competitividad delas mallas viales nacionales y los índices de exportación del país.

Mientras los proyectos iniciales de esta generación conservaron el índice de estado (IE)

como herramienta de control técnico, medido con diversas fórmulas, otros posteriores,

14 Ibídem 12


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como los de la Ruta del Sol, consideran el cálculo de un “Índice de Evaluación Global (IEG)”(aunque su valor numérico no tiene implicaciones contractuales). En relación con los quemantuvieron el IE, en algunos proyectos estructurados por el Instituto Nacional deConcesiones (Córdoba – Sucre, Girardot – Ibagué – Cajamarca, Ruta Caribe, etc.), se fijaronlos criterios mostrados en las Tablas 1.7 y 1.8 estableciéndose, además, que el IE debería ser

igual o mayor a 4.5 (cuatro, cinco) tanto para entrar a la etapa de operación como paraconsiderar satisfactorio el servicio técnico prestado por el concesionario a los usuariosdurante ella.

Tabla 1.7Tabla de calificación para determinar el índice de estado en los proyectos de concesión de

tercera generación (Ver nota 1)

Elemento Unidad de medida de calificaciónRango de calificación

Muy bueno5 - 4

Bueno4 - 3

Regular3 - 2

Malo2 - 0

Rugosidad (R) IRI 1 – 2.5 2.5 – 3.5 3.5 – 5.5 > 5.5

Ahuellamientos y deformaciones (A) mm 0 – 10 10 – 20 20 - 35 > 35

Fisuras y grietas (F) % área afectada 0 – 0.5 0.5 – 3.0 3.1 – 5.0 > 5.0

Resistencia al deslizamiento (D) Coeficiente resistencia al desliz. 100 – 55 55 – 45 45 – 35 < 35

Tabla 1.8Factor de influencia de cada uno de los elementos por evaluar

ELEMENTO FACTOR DE INFLUENCIA

Rugosidad 0.40

Fisuras y grietas 0.20

Ahuellamiento y deformaciones 0.20

Resistencia al deslizamiento 0.20

Los factores de influencia incluidos en la Tabla 1.8 implican que la ecuación que determinael índice de estado (IE) en estos contratos es la siguiente, donde las variables estánidentificadas con la misma nomenclatura mencionada para los proyectos de lasgeneraciones previas:

IE = 0.40R + 0.20A + 0.20F + 0.20D

A pesar de que se trata de licitaciones abiertas por el INCO en la misma época y empleando

la misma tabla de calificaciones y la misma fórmula de índice de estado, se adviertendiferencias inexplicables en los numerales 3.5.1 a 3.5.4 del Apéndice B de los pliegos decondiciones de los distintos proyectos, en lo que se relaciona con las acciones por tomarcuando los valores de los elementos calificables superan ciertos límites.


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Así, por ejemplo, en el numeral 3.5.1 del Apéndice B de los pliegos de condiciones de laslicitaciones INCO–SEA–L–006 de 2006 (Córdoba–Sucre), INCO–SEA–L–007 de 2006(Girardot–Ibagué–Cajamarca) e INCO–SEA–L–008 de 2006 (Ruta Caribe) se establece que“Todos y cada uno de los Sectores deberán registrar valores de IRI menores a 2.5 m/km. En

caso de presentarse valores mayores para un Sector determinado, el Concesionario tendráun plazo máximo de treinta (30) Días Calendario, a partir del reporte del Interventor paramejorar la condición de la calzada y así mismo restablecer su calificación”; sin embargo, enel mismo numeral del pliego de condiciones de la licitación INCO–SEA–L–009 de 2006 (Áreametropolitana de Cúcuta y Norte de Santander) no se fija ninguna condición respecto delmáximo valor de IRI que se puede presentar, ni de plazo alguno para su intervención.

En el numeral 3.5.2 del Apéndice B de los pliegos de condiciones de las licitaciones INCO–SEA–L–006 de 2006 (Córdoba–Sucre), INCO– SEA–L–008 de 2006 (Ruta Caribe) e INCO–SEA–L–009 de 2006 (Área metropolitana de Cúcuta y Norte de Santander) no se fija ningunacondición respecto del máximo valor de ahuellamiento y otras deformaciones que se puedepresentar, ni de plazo alguno para su intervención; mientras que el mismo numeral delpliego de la licitación INCO–SEA–L–007 de 2006 (Girardot–Ibagué–Cajamarca) establece que“Todos y cada uno de los Sectores deberán registrar valores menores a 10 mm. En caso de

presentarse valores mayores para un Sector determinado, el Concesionario tendrá un plazomáximo de treinta (30) Días Calendario, a partir del reporte del Interventor para mejorar lacondición de la calzada y así mismo restablecer su calificación”.

Así mismo, mientras el numeral 3.5.3 del Apéndice B de los pliegos de condiciones de laslicitaciones INCO–SEA–L–006 de 2006 (Córdoba–Sucre), INCO–SEA–L–008 de 2006 (RutaCaribe) e INCO–SEA–L–009 de 2006 (Área metropolitana de Cúcuta y Norte de Santander)

no se fija ninguna condición respecto del porcentaje máximo de fisuras y grietas que sepuede presentar, ni de plazo alguno para su intervención, el mismo numeral del pliego de lalicitación INCO–SEA–L–007 de 2006 (Girardot – Ibagué – Cajamarca) establece que “Paratodos y cada uno de los Sectores el porcentaje de Fisuras y Grietas no podrá superar el 0.5%.En caso de presentarse valores mayores para un Sector determinado, el Concesionariotendrá un plazo máximo de treinta (30) Días Calendario, a partir del reporte del Interventor

para mejorar la condición de la calzada y así mismo restablecer su calificación.”

Solamente en el caso de la resistencia al deslizamiento hay concordancia en la exigenciaestablecida en el numeral 3.5.4 del Apéndice B de estos cuatro pliegos: “Para calificaciones

menores o iguales a 4.0, deberán adoptarse acciones correctivas inmediatas y el plazomáximo para mejorar la resistencia al deslizamiento, hasta alcanzar un Coeficiente deResistencia al Deslizamiento mínimo de 55, será de quince (15) Días Calendario”. Esto


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implica que, en la práctica, resulta perentorio mantener un CRD que no sea inferior a 55 enlos cuatro proyectos.

Además de lo anterior, en el numeral 3.4 del Apéndice B del pliego de la licitación INCO –SEA– L–007 de 2006 (Girardot – Ibagué – Cajamarca) aparece una exigencia que no se

encuentra en los demás pliegos. Dice allí, refiriéndose al Índice de Estado de la carretera,que éste “será el promedio ponderado de los Índices de Estado calculados para losdiferentes Tramos de Carretera, pero en todos y cada uno de los Sectores de Carretera de lavía se deberá cumplir el mínimo establecido para cada uno de los Elementos” (Subrayadofuera de texto). Este requisito pone en evidencia la discriminación de que fue objeto esteproyecto en relación con los demás por cuanto, como se mencionó en los párrafosanteriores, fue al único al que se le establecieron unos valores que no podían ser excedidospara todos los 4 elementos calificables.

Nota 6: Al establecer en el pliego de la licitación INCO – SEA – L-007 de 2006 que el IRI no puede ser mayor de 2.5 m/km, que lasdeformaciones no pueden exceder de 10 mm, que el área fisurada no puede superar 0.5 % y que el CRD no puede ser inferior a 55, carecede todo sentido práctico la existencia de las casillas de la Tabla 1.7 donde estos elementos se califican en los rangos 4-3, 3-2 y 2-0.

Por último, se debe tener en cuenta que el numeral 3.1 del Apéndice B de todos los pliegosde condiciones establece taxativamente, refiriéndose al Índice de Estado, que “ Es deadvertir que esta herramienta no es el único procedimiento para el recibo de las obras al

finalizar la Etapa de Construcción y Rehabilitación, ya que para dicho efecto se debencumplir todos los requisitos definidos en las Especificaciones Técnicas de Construcción,Mejoramiento y Rehabilitación del INVIAS y en los apéndices y demás documentos quehacen parte integrante del contrato de Concesión”.

Sobre el contenido de las Tablas 1.7 y 1.8 se presenta un análisis detallado en el capítulo

siguiente.

1.4 REQUISITOS EXORBITANTES

Un requisito que se puede considerar exorbitante en los contratos de concesión vial de latercera generación es el hecho de que los pliegos de condiciones parecen no considerar larealidad del ciclo de vida de los pavimentos, reconocida desde hace décadas por losexpertos y contemplada tanto en los modelos de administración de pavimentos como en losmás modernos métodos de diseño de pavimentos (el empírico-mecanicista de la AASHTO de

2010, por ejemplo). Todos ellos aceptan como inevitable y evidente que la condición de unpavimento decline durante el transcurso del tiempo como resultado del desgaste y deldeterioro inducido por las cargas del tránsito, por la acción de los agentes ambientales y porel envejecimiento de los materiales, aún bajo la más proactiva de las estrategias de


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mantenimiento. La figura 1.2 presenta la aproximación utilizada originalmente, según lacual se permite que el pavimento alcance una condición entre regular y deficiente antes deacometer acciones intensas y costosas de rehabilitación tendientes a recuperar o superar sucondición inicial. Muestra, así mismo, la estrategia de acción preventiva propuesta hacepocos años por la FHWA donde los intervalos de mantenimiento son muy frecuentes,

difiriendo así los intervalos entre las rehabilitaciones de alto costo15. Y, mediante una líneahorizontal roja, el autor de este informe ha señalado la estrategia que se deriva de losrequisitos impuestos por los pliegos de condiciones, por cuanto ellos exigen que lacondición del pavimento (medida a través del IE), sea prácticamente la misma tanto en elmomento de entrada en operación de los proyectos como en cualquier instante de su etapaoperativa (se exige que el IE sea siempre, como mínimo, 4.5). Esta condición resulta nosolamente muy onerosa y prácticamente imposible de mantener durante el período deoperación del proyecto vial debido al elevado IE mínimo exigido sino que, además, resultacontradictoria con el reconocimiento que la misma entidad contratante hace del hecho deque el tránsito y el clima deterioran los pavimentos. En efecto, al comienzo del Capítulo IIdel Apéndice B de los pliegos de condiciones se puede leer que “ El mantenimiento seconsidera continuo con intervalos menores de 1 año o intervalos variables relativamente

prolongados de 3 a 5 años” y que “Estos mantenimientos contemplarán los deteriorosocasionados por el tránsito y por fenómenos climáticos”. Si la misma entidad contratantereconoce que el tránsito y los factores climáticos producen deterioros que exigen trabajosde mantenimiento periódico a intervalos de 3 a 5 años “que el Concesionario deberáejecutar cuando el uso de la vía pueda comprometer la seguridad y el bienestar del usuario,o a la propia durabilidad de los componentes de la carretera”, resulta completamenteparadójico que simultáneamente exija que los pavimentos presenten de manera persistenteunos índices de comportamiento que prácticamente deben rozar la perfección.

Se debe tener presente, además, que en la figura 1.2 el instante igual a cero (0), en el cual lacondición es la mejor posible (medida a través del índice de servicio, del índice de estado ode otro parámetro similar), supone el inicio absoluto de la entrada en operación o puesta enservicio del pavimento, es decir, el momento en que éste comienza a soportar el tránsitoautomotor. Esta es la razón por la cual en el eje de las abscisas de la figura es indiferenterepresentar el tiempo o el tránsito. Esta condición, absolutamente deseable, no se da en losproyectos de concesión de las carreteras colombianas ya que ellas deben soportar tránsito,de manera permanente o esporádica, prácticamente durante toda la etapa denominada deconstrucción. En otras palabras, en el instante que la entidad contratante autoriza laentrada en operación de un tramo del proyecto, su pavimento no es “nuevo” sino que ya ha

sido utilizado, y tanto más cuanto más tiempo tarde dicha autorización.

15 FEDERAL HIGHWAY ADMINISTRATION, “Optimizing highway performance: Pavement preservation,improved construction and maintenance operations”, Report FHWA-IF-00-013, , Washington, D.C., Sep. 2000


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Figura 1.2 – Diversas estrategias de mantenimiento para conservar la condición delpavimento (adaptada de la referencia 15)

Otro requisito exorbitante se refiere a uno de los elementos evaluables para calcular elíndice de estado: la resistencia al deslizamiento. La tabla de calificación de los pliegos decondiciones le impone un límite superior al coeficiente de resistencia al deslizamiento (CRD)que hace imposible alcanzar una calificación de 5.0 por este concepto, dado que ella se

concede únicamente a una superficie que presente un CDR igual a 100 (Ver Tabla1.7). Elautor de este documento, como funcionario del Ministerio de Obras Públicas, fue uno de losprimeros profesionales que adelantaron en el país investigaciones en los pavimentos de lared vial nacional con el péndulo británico portátil y tuvo bajo su coordinación los estudiosrealizados con dicho equipo en el Ministerio durante más de veinte (20) años. En desarrollode dicho trabajo, que se realizaba de acuerdo con las instrucciones de la Road Note 27 delRRL16, por cuanto el Ministerio no disponía de una norma de ensayo oficial para realizarmedidas con el péndulo, nunca encontró un pavimento en servicio que presentara un valorde CRD siquiera cercano a 100. La bibliografía internacional tampoco reporta casos depavimentos flexibles en servicio donde se haya obtenido un CRD = 100, lo que indica que es

16 ROAD RESEARCH LABORATORY, MINISTRY OF TRANSPORT, “Instructions for using the portable skid-resistance tester”, Road Note 27, Second Edition, Her Majesty’s Stationery Office, London, 1969


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prácticamente imposible alcanzarlo en las condiciones normales de la construcción decarreteras. Los valores más altos obtenidos en las investigaciones del MOP estuvieron pordebajo de 80 tanto para los tratamientos superficiales, como para las mezclas en vía y losconcretos asfálticos17. En consecuencia con ello, se considera que en las condicionesnormales de la construcción de carreteras, inclusive con el desarrollo tecnológico de los

años recientes, alcanzar un CRD = 100 y, consecuentemente, la calificación correspondientede 5.0 por este concepto, resulta utópico.

Teniendo en cuenta que los pliegos de condiciones de los contratos de la tercera generaciónde concesiones viales mencionan que las licitaciones se convocaron en los términos de la ley80 de 199318 y que en el inciso d) del numeral 5 del Artículo 24 de esta ley se establece queen los pliegos de condiciones o términos de referencia “No se incluirán condiciones y exigencias de imposible cumplimiento” , es evidente que esta situación debe ser sometida acorrección en los documentos contractuales. Si se adujera que este valor de CRD = 100 y sucorrespondiente calificación de 5.0 son los mismos que se fijaron en los contratos de lasconcesiones de primera y segunda generación sin que se hubiera presentado ningunareclamación sobre el particular hasta la fecha, la respuesta es simple y obvia: como losrangos de calificación de los diferentes elementos que forman el IE en estas concesionesson más amplios y como, además, el IE mínimo exigido en ellos es solamente 4.0 (cuatro,cero), nunca se han presentado situaciones que pudieran suscitar controversia en relacióncon la asignación de calificación de 5.0 a un valor de 100 en la escala de CRD.

1.5 SITUACIONES ESPECIALES PRETERMITIDAS POR LOS PLIEGOS DE CONDICIONES

Según se puede deducir de la lectura de los pliegos de condiciones, las tablas y las fórmulas

incluidas en ellos para el establecimiento del índice de estado en los contratos de concesi

indice 3ra generacion

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