IMPORTANCIA DE LA EVALUACIN DE PROGRAMAS SOCIALES. UNA REVISIN DOCUMENTAL DE ALGUNAS PERSPECTIVAS

http://www.eumed.net/rev/cccss/20/vcgp.htmlContribuciones a las Ciencias SocialesAbril 2012IMPORTANCIA DE LA EVALUACIN DE PROGRAMAS SOCIALES. UNA REVISIN DOCUMENTAL DE ALGUNAS PERSPECTIVAS.Rosa Vega Cano (CV)rosavc@fevaq.netCarlos Alberto Gmez Prado (CV)caralberto79@hotmail.comUniversidad Michoacana de San Nicols de HidalgoResumenLas polticas sociales constituyen mecanismos de redistribucin de recursos que buscan compensar las desigualdades sociales, puesto que tienen el objetivo principal de mejorar las condiciones de vida de la poblacin.En ese sentido es importante considerar la evaluacin de programas pblicos, puesto que sta permite establecer en qu medida tiene lugar el cumplimiento de metas y la correspondencia entre gasto y objetivos.Algunos autores sealan que en Mxico la evaluacin de programas sociales es considerada un elemento tcnico que corrige el diseo y operacin de los programas como base para la implementacin del presupuesto por resultados; pero que, aun a pesar del inters gubernamental por impulsar la evaluacin cuantitativa basada en mtodos cuasi experimentales con tcnicas economtricas, se enfrenta a deficiencias y dogmatismos en el uso de esa metodologa y en su aplicacin tcnica.Se puntualiza tambin que las evaluaciones de polticas y programas pblicos en Mxico, sobre todo los concernientes al desarrollo social, adolecen de calidad tcnico-metodolgica y se concluye que Mxico slo reporta avances en la consideracin de la participacin social y ciudadana en sus normas jurdicas y en su planeacin, pero en la prctica no hay evidencias de gestin ni de evaluacin participativas.Palabras clave: evaluacin, Polticas Sociales, Programas Sociales, Metodologas, Mxico.El presente artculo constituye uno de los resultados de la primera etapa del Proyecto de Investigacin: Evaluacin del Programa de Fortalecimiento Comunitario en el Estado de Michoacn. Aprobado por el Consejo de la Investigacin Cientfica de la Universidad Michoacana de San Nicols de Hidalgo, en abril de 2011.

Para citar este artculo puede utilizar el siguiente formato:Vega Cano, R. y Gmez Prado, C.:"Importancia de la evaluacin de programas sociales. Una revisin documental de algunas perspectivas ",en Contribucionesa las Ciencias Sociales, Abril 2012, www.eumed.net/rev/cccss/20/

IntroduccinEn aos recientes se ha notado un importante incremento en el inters por la valoracin de las acciones y actuaciones de los gobiernos con la intencin de lograr la eficiencia en la aplicacin de los recursos pblicos, lo cual se traduce en una necesidad de llevar a cabo evaluaciones constantes y permanentes de los programas que integran la poltica pblica en sus diversos mbitos, con el objetivo de seleccionar los ms eficientes y prescindir de los que resulten improductivos.Esto resulta fundamental, sobre todo en el terreno de las polticas sociales, puesto que stas tienen por objetivo explcito mejorar las condiciones de vida de la poblacin, al constituir mecanismos de redistribucin de recursos que buscan compensar las desigualdades sociales, siendo guiadas por el criterio de equidad.Aspectos generales del concepto de EvaluacinExisten diferentes niveles desde los cuales se puede observar la evaluacin. En su nivel ms genrico o abstracto, evaluar supone la implantacin de un cierto tipo de metodologa que se caracteriza por tener una terminologa propia, un conjunto de herramientas conceptuales y analticas especficas, y unos procesos, fases y procedimientos del mismo modo especficos.En su nivel ms concreto, evaluar implica la aplicacin de aquel modelo o metodologa de intervencin capaz de producir informacin vlida y confiable que permita el establecimiento de juicios sobre el qu y el cmo de los logros de una determinada actuacin.Naturalmente, esto puede significar el uso de uno o ms tipos de evaluacin (evaluacin de necesidades, de calidad, de resultados e impactos, de eficiencia, etc.) y su realizacin en varios momentos (exante, ongoing, expost). Del mismo modo, dependiendo de quin se encargue de llevar a cabo la evaluacin, sta puede ser externa, interna o autoevaluacin. (Salle, 2003).Realmente, dentro de una nueva visin alrededor del quehacer evaluativo, se reconoce ya ampliamente que la evaluacin como capacidad tcnica funcional es un componente clave en todo el ciclo de los programas y proyectos. (Espinoza y Van de Velde, 2005)De acuerdo con el Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES, 2011), la Evaluacin es un estudio, que utiliza un conjunto de informacin ordenada y relacionada segn un marco metodolgico y que tiene por finalidad emitir juicios sobre aspectos concretos de un mbito del quehacer pblico, como ser una poltica, un programa o un proyecto, y con base en las conclusiones, emitir recomendaciones en orden a contribuir a su mejoramiento.En este sentido, la evaluacin permite en primera instancia establecer en qu medida tiene lugar el cumplimiento de metas; cul es la eficiencia operativa; el costobeneficio de los programas; su adecuacin a las normas operativas y la correspondencia entre gasto y objetivos.La evaluacin ayuda a mejorar la gestin y los resultados e impactos porque produce la informacin necesaria para identificar y entender las causas de los logros, los fracasos o problemas del desempeo individual y colectivo, dentro de un contexto de planeacin estratgica (Bryson, 1988).La evaluacin tiene dos papeles: a) la retroalimentacin permanente, en fases de diseo o de ejecucin (aporta al proceso de aprendizaje institucional, y mejoramiento del desempeo de los Programas Pblicos) y b) dar a conocer, a partir de criterios tcnicos, el proceso de toma de decisin sobre la asignacin de recursos pblicos.Puede deducirse, entonces, que la Evaluacin trae consigo ventajas evidentes, como son: establecimiento de los niveles de responsabilidades de los funcionarios pblicos y su obligacin de dar cuenta de ellas; garantiza, en cierta medida, una gestin ms transparente; contribuye al mejoramiento de la calidad en los servicios prestados por el sector pblico y con ello, su productividad; adems de generar informacin sobre la eficiencia del uso de recursos.Ahora bien, la Evaluacin puede llevarse a cabo en distintos niveles (ILPES, 2011): Evaluacin del desempeo de los empleados pblicos, quienes participan en una organizacin pblica para cumplir su misin. La evaluacin de las organizaciones pblicas; compete al mbito de la funcin gerencial de la planificacin estratgica. Evaluacin del desempeo de los programas, los cuales pueden cruzar varias organizaciones. Evaluacin del desempeo del gobierno como conjunto de instituciones alineadas a un objetivo estratgico nacional.Cabe sealar la diferencia entre el concepto de evaluacin y el de monitoreo, puesto que algunas veces se llegan a confundir; el monitoreo suele ser parte de procesos internos de gestin programtica, ms regulares, y que utilizan mediciones a travs de indicadores, principalmente de procesos y productos. La evaluacin, por su parte, utiliza la informacin del monitoreo y emite juicios sobre los resultados del mismo.Importancia de la Evaluacin de Programas PblicosUn Programa pblico es un conjunto de actividades ordenadas en componentes que persiguen un objetivo o propsito comn: materializar las polticas de gobierno. Ello implica la necesidad de realizar una buena gestin de stos para lograr buenos resultados.A continuacin se muestra la lgica que siguen los objetivos de un programa (Comisin Europea, 1999): Los objetivos operativos se plasman en trminos de realizaciones.Por ejemplo: Oferta de cursos de gestin dirigidos a microempresas rurales. Los objetivos especficos se plasman en trminos de resultadosPor ejemplo: aumento de la insercin de las microempresas rurales que recibieron capacitacin en gestin a los mercados regionales. Los objetivos globales se plasman en trminos del impacto del programa.Por ejemplo: incremento de los volmenes de venta de las microempresas rurales en mercados internacionales.Para lograr buenos resultados de un programa se requiere del cumplimiento de dichos objetivos a travs de: i) asignar bien los recursos, ii) administrar con eficiencia su utilizacin, iii) producir bienes y servicios de calidad y adecuados a la necesidad a atender, y iv) establecer un proceso de mejora continua. Y, a su vez, para cada una de las tareas anteriores se requiere Evaluar.Cohen y Franco (2000) sostienen que la evaluacin de proyectos, planes o polticas es una labor analtica que tiene como ejes centrales la maximizacin de la eficacia y la eficiencia de la intervencin pblica. Bajo estos criterios, relacionan la eficacia de los programas con la obtencin de los fines propuestos, y a la eficiencia de los programas con la asignacin de recursos (econmicos y sociales) para la consecucin de los mismos.Desde la perspectiva social, la evaluacin de un programa es el uso de mtodos de investigacin para determinar sistemticamente la eficacia y eficiencia de los programas de intervencin. A partir de lo anterior, se puede afirmar que existe un marco terico- metodolgico-contextual que respalda al proceso.En otras palabras, cualquier evaluacin necesariamente debe estar fundamentada en alguna teora o marco referencial. En cualquier otro caso, se estar realizando un ejercicio de verificacin y validacin.Un programa social se puede evaluar en cuanto a las necesidades que cubre, en lo que refiere a su conceptualizacin y diseo, en su ejecucin, y al impacto y eficiencia (Salas y Garca, 2010).Vale comentar que los resultados esperados por los gobiernos buscan mostrar que la aplicacin de la estrategia de sus intervenciones disminuyen los problemas sociales. Sin embargo, la exigencia de conocimientos y causas sobre los resultados obtenidos de las polticas pblicas se acenta cuando se comprueba que han aumentado las situaciones de precariedad y exclusin social.Debido a la estimacin de resultados no esperados, a la escasez de recursos y al involucramiento de sectores sociales en los problemas sociales actuales, la evaluacin de polticas y programas es una preocupacin de la accin de los gobiernos.La descentralizacin de las soluciones y la alianza entre diferentes actores parecieran ser condiciones esenciales en el diseo de programas sociales guiados por principio flexibles que incluyan diversas situaciones sociales. Bajo esta perspectiva no todo depende del Estado, no obstante es su responsabilidad e inters evaluar los procesos que se desencadenan y los resultados que se obtienen en cuanto a productos, efectos e impactos y tambin respecto a sus costos monetarios y no monetarios (Cruz, 2008).Consideraciones sobre la Evaluacin Social en MxicoEn Mxico la evaluacin de programas sociales es considerada un elemento tcnico que corrige el diseo y operacin de los programas como base para la implementacin del presupuesto por resultados (Cardozo, 2006).Desde el ao 2001 para brindarle mayor autonoma al proceso de evaluacin, la aplicacin es llevada a cabo por consultores externos, presentando los resultados a travs de informes analizados por la Comisin de Presupuesto y Cuenta Pblica de la Cmara de Diputados, a efecto de que los programas sean considerados o no en el proceso de aprobacin del PEF del siguiente ejercicio fiscal.Posteriormente, con el propsito de mejorar las acciones gubernamentales y dar cumplimiento a la poltica de Desarrollo Social fue instalado el Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social (CONEVAL)1. Su objetivo es mejorar la eficacia, la eficiencia y la rendicin de cuentas mediante la direccin de procesos de evaluacin que informen la contribucin de los recursos gastados.Salcido (2007) seala que, aun a pesar del inters gubernamental por impulsar la evaluacin cuantitativa basada en mtodos cuasi experimentales con tcnicas economtricas, se enfrenta a deficiencias y dogmatismos en el uso de esa metodologa y en su aplicacin tcnica. As mismo seala que las hiptesis establecidas por Cardozo (2006) agrupadas en un conglomerado de carcter descriptivo y, en otro, de carcter explicativo pueden resumirse en la afirmacin de que las evaluaciones de polticas y programas pblicos en Mxico, sobre todo los concernientes al desarrollo social, con la excepcin de las evaluaciones iniciales del Programa de Educacin, Salud y Alimentacin (PROGRESA), adolecen de calidad tcnico-metodolgica.Ello tiene su origen en factores mltiples, entre los cuales destacan los cognoscitivos relativos a la formacin y profesionalizacin de los evaluadores, as como a su independencia y autonoma.Por otra parte, se entiende que la calidad de las evaluaciones, puede medirse a partir de la incorporacin de variables relacionadas con: Las fuentes de informacin; La pertinencia de los programas; recursos utilizados en las evaluaciones; El anlisis de procesos, coberturas, resultados, impactos; La satisfaccin social y participacin, y La utilizacin de resultados y recomendaciones, entre otros.Salcido (et. al) seala que Cardozo hace una importante aportacin en el mbito de la Evaluacin Social al cuestionar la calidad de la evaluacin en funcin de los recursos econmicos.Si bien a primera vista dichos recursos parecen estar relacionados con la calidad de los productos, la correlacin es muy dbil. La calidad de las evaluaciones se relaciona ms estrechamente con variables de coordinacin de equipos y de integracin interdisciplinaria y multidisciplinaria de los equipos de trabajo.Tambin influye la independencia real del investigador, la metodologa utilizada y la formulacin de un juicio valorativo fundado. Estas conclusiones derivan de un esquema que enmarca la metaevaluacin en un anlisis FODA (Fortalezas, Oportunidades, Desafos y Amenazas) de la evaluacin de programas sociales.Por otra parte, la evaluacin de programas sociales asume enfoques distintos segn el peso que se le otorga a la participacin ciudadana y a los procesos de aprendizaje social. La misma se considera participativa cuando los ciudadanos y sus organizaciones toman parte en el proceso de evaluacin, lo que facilita un buen aprendizaje para afianzar los procesos de democratizacin.La efectividad de un programa social depende del grado en que ste recupera las necesidades sociales reales y responde a dichas circunstancias, lo que implica disponer de un diagnstico que priorice los problemas a atender.En este sentido, Mxico slo reporta avances en la consideracin de la participacin social y ciudadana en sus normas jurdicas y en su planeacin, pero en la prctica no hay evidencias de gestin ni de evaluacin participativas (Cardozo, 2008).Reflexiones finalesLa evaluacin es una forma de indagacin o investigacin de tipo valorativo, es decir, generadora de juicios de valor en funcin del patrn normativo de los involucrados en la intervencin social. En ese sentido produce conocimiento con dos propsitos: brindar elementos para la toma de decisiones y poner la informacin a disposicin de la ciudadana - esto ltimo, a los efectos de darle transparencia a la gestin de gobierno y de promover la participacin social (Neirotti, S/F).Como seala Brown (2001), la evaluacin es til a los encargados de la gestin cotidiana porque permite centrar la atencin en el cumplimiento de los objetivos perseguidos y de la ejecucin; sirve a quienes tienen responsabilidades en niveles estratgicos, de conduccin de poltica general, en la medida en que proporciona informaciones sobre actividades - pasadas o en curso - que orientan en el diseo y planificacin de polticas; pero tambin cumple un importante funcin de responsabilizacin, en su sentido de rendicin de cuentas sobre la gestin, facilitando una actitud de los funcionarios ms proclive al debate y al aprendizaje en el proceso de debate pblico. La evaluacin es, esencialmente, aprendizaje que permite detectar y corregir errores al nivel de los programas o proyectos y generar una actitud cuestionadora sistemtica al nivel de las polticas.Es importante sealar que la evaluacin no es una etapa separada de la implementacin y planificacin, sino que constituye una funcin de la gestin integralmente concebida, en la que estn presentes, adems de la planificacin y la implementacin, la organizacin, la administracin presupuestaria, la direccin, el control, el desarrollo de recursos humanos, etc. (SIEMPRO, 2000) Todas estas funciones se realimentan mutuamente y, ms all de sus lgicas y tiempos diferentes, estn ligadas por una articulacin permanente.Cada vez que se decide hacer una nueva inversin o que se intenta cambiar el rumbo de una poltica o programa, es necesario hacer un anlisis de prospectiva en relacin con las distintas alternativas de intervencin y evaluar la viabilidad, factibilidad y sustentabilidad de la estrategia que se disee.Durante la implementacin de programas y proyectos es menester hacer el monitoreo, esto es, tomar conocimiento de la distancia o cercana entre la ejecucin del programa y los patrones de referencia - su propia planificacin, el desempeo de otros programas similares o los logros de programas modelos- . Con mayor profundidad y buscando explicaciones causales, durante la ejecucin se recomienda hacer evaluaciones de proceso tambin llamadas diagnsticas o de medio trmino - . Una vez transcurrido un tiempo en el que se considere que se pueden observar los efectos de un programa se impone la necesidad de hacer evaluaciones de resultados (productos y efectos) y con mayor tiempo, de impactos. En todos los casos el conocimiento producido arroja luz para la mejora de las dems funciones de la gestin y brinda elementos para la replanificacin (Neirotti, S/F).Adems, la evaluacin no puede ser concebida sin atender el marco institucional en el que se desenvuelven las polticas, los programas y los proyectos, puesto que all es donde se inscribe la voluntad de desarrollar y aprovechar este aprendizaje, ya sea en los niveles estratgicos de toma de decisin, como en los niveles tcticos u operativos.Finalmente, cabe decir que ms all del grado de xito alcanzado por los programas, queda pendiente la discusin sobre la necesidad de crear un entorno econmico favorable a la creacin de empleos y la generacin de ingresos suficientes para la poblacin de los estratos ms bajos, pues resulta insostenible mantener permanentemente a la poblacin en pobreza extrema mediante programas que no hagan ms que sufragar en ciertas necesidades, sin realmente constituir alternativas de solucin a sus demandas.BibliografaBrown, R. 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CEPAL.Cohen y Franco, (2000). Evaluacin de Proyectos Sociales. Editorial Siglo XXI. Mxico.Cruz, M. (2008). Anlisis del Marco Lgico en la Evaluacin de Programas Sociales. Caso: Programa 3x1 para migrantes. Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales. Mxico.Garca, G. (2008). Evaluacin del Programa Jvenes por Mxico durante la gestin del 2007. Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales. Mxico.Naser, A. (2001). Evaluacin de Programas Pblicos. Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL). Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES).Neirotti, N. (S/F). La funcin de evaluacin de programas sociales en Chile, Brasil y Argentina. Buenos Aires, Argentina.Salas y Murillo, (2010). La Evaluacin de los Programas Pblicos en Mxico:Una mirada crtica al CONEVAL. Centro Universitario de Ciencias Econmico Administrativas. Universidad de Guadalajara. Mxico.Torres, G. (2007). La evaluacin de polticas y programas pblicos. 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1Instalado el 8 de mayo de 2006, reglamentado por la Ley General de Desarrollo Social como un organismo pblico descentralizado agrupado en el sector coordinado por la SEDESOL, con capacidad tcnica para generar informacin en materia de la poltica social y la estimacin de la pobreza.