ii

iii

iv

Dedicatoria.

Dedico el presente trabajo de investigación a dos guerreros que me enseñaron con el ejemplo que ni el miedo, la desilusión, el desanimo, la derrota, la fatiga, o la enfermedad deben detener a aquel que honre su origen sirviendo a su pueblo, y que aquel que lo haga de esta manera, se marchará de esta vida caminado de frente al sol con la frente en alto, por que amó lo que hizo y para quien lo hizo. Ellos son mi papá y mi mamá. Mi amor eterno para ellos.

Al amor de mi vida: Ursula. Me has compartido tu luz en todo momento, con tu apoyo y tu amor he realizado lo que me he propuesto. Siempre has estado a mi lado inspirándome para volar alto y aconsejándome para evitar que pierda el piso, con todo el corazón te lo agradezco. Este logro en mi vida lo comparto contigo mi amor. Te amo.

Tú eres lo que es el profundo deseo que te impulsa. Tal como es tu deseo es tu voluntad.

Tal como es tu voluntad son tus actos. Tal como son tus actos es tu destino.

Brihadaranyaka Upanishad IV. 4.5

v

Agradecimientos.

Al Instituto Politécnico Nacional.

Al Centro de investigaciones Económicas Administrativas y Sociales, por brindarme la oportunidad de estudiar la Maestría en Economía y Gestión Municipal.

A la Dra. Georgina Isunza Vizuet, por su apoyo durante toda la maestría y por enseñarme que cuando se trabaja desde el corazón se obtienen dulces frutos.

A mis profesores, quienes amablemente compartieron su conocimiento.

A mis compañeros, quienes enriquecieron esta etapa de mi vida.

A mi familia, que aunque distantes estamos siempre cerca.

A todas las personas que me ayudaron a realizar la presente investigación.

vi

Índice. N° Contenido Página Acta de Revisión de Tesis ii Carta Cesión de Derechos iii Dedicatoria iv Agradecimientos v Índice vi Índice de cuadros y figuras vii I Acrónimos viii II Glosario de Términos x III Resumen/ abstract xvii IV Introducción xix

Capitulo 1. Déficit de vivienda y rezago habitacional en San Luís Rio Colorado

1

1.1 Pobreza urbana 8 1.2 Rezago habitacional y rezago social en el municipio de San Luís

Río Colorado Sonora 13

1.3 Necesidad de vivienda en el municipio de San Luís Río Colorado Sonora

16

Capitulo 2 El derecho a la vivienda y el marco jurídico para una inmobiliaria local

24

2.1 Reflexiones en torno al derecho a la vivienda y a la ciudad 25 2.2 Programas de Vivienda y facultades del Municipio 27 2.3 Marco Jurídico Estatal y Municipal de la Inmobiliaria del Río

Colorado 30

2.4 Producción Social de Vivienda 38 Capitulo 3 SLRC y la necesidad de vivienda social en el pasado y en el

futuro 55

3.1 Crónica del movimiento urbano popular en SLRC desde la década de 1980 hasta el año 2011

57

3.2 Acciones contra asentamientos irregulares en predios de particulares y sus consecuencias en SLRC

61

3.3 Los hogares con jefatura femenina 65 3.4 Reflexión 69

Capitulo 4 Bases para la elaboración de un programa local de vivienda 71 4.1 COVES en SLRC 74

4.1.1 Apoyo de vivienda otorgado por COVES 74 4.1.2 Programa de subsidios “2x1” en el municipio de SLRC 75 4.1.3 Materiales de construcción utilizados por COVES 76 4.1.4 Reservas territoriales de COVES en SLRC 76 4.2 Propuesta de elaboración de programa local de vivienda en

SLRC 77

5 Conclusiones xxv 6 Bibliografía xxviii

Anexo I Entrevistas xxxii Anexo II I. Tabla de compatibilidad.

II Mapa Uso de Suelo, Reservas y Destinos, 2010. SLRC. xlvii

Anexo III Oficios dirigidos a funcionarios públicos municipales y estatales liii Anexo IV

Oficios de respuesta de las autoridades municipales y estatales. liv

vii

Índice de cuadros y figuras

Fig Contenido Pág. 1 Localización del municipio de SLRC 14

2 Número de migrantes de retorno de E. E. U. U. a Sonora por quinquenio (1997-2010)

15

3 Asentamientos irregulares ubicados en el extremo sureste del área urbana de la

cabecera 21

4 Vista del asentamiento irregular ubicado en Av. Lázaro Cárdenas y calle 43. 22

5 Destrucción de viviendas precarias en asentamiento irregular en SLRC mayo

del 2013 56

6 Desalojo de familias de predio particular en av. Nuevo León y 42, mayo 2013 62

7 Vivienda afectada por el sismo del 4 de abril del 2010 en el municipio de SLRC. 75

Cuadro Contenido Pág. 1.1 N° de créditos e Inversión Ejercida (miles de pesos). 16

1.2 Componentes del rezago habitacional y la necesidad acumulada de vivienda

(2006-2012)

17

1.3 Indicadores de rezago Social en SLRC, Sonora 18

2.1 Programas de vivienda y suelo aplicados en Sonora. 39

2.2 Modalidades de solución habitacional del programa Federal “Ésta es tu casa” 42

2.3 Modalidades de solución habitacional y montos del programa “Ésta es tu casa” 42

2.4 Instancias Ejecutoras del programa “Ésta es tu casa” 43

2.5 Tipos de apoyo que otorga FONHAPO a los hogares beneficiarios del programa

“Ésta es tu casa”

45

2.6 Tipos y montos del Apoyo del programa federal PASPRAH 47

2.7 Subsidios otorgados en Sonora programa 2X1 48

2.8 Programas de infraestructura, servicios y mejoramiento del hábitat. 49

2.9 Tipos y montos de apoyos. 50

3.1 Colonias que han sido el resultado de las movilizaciones sociales: centro de población urbano

58

3.2 Colonias resultado de movilizaciones sociales: centro de población rural 59

3.3 Colonias resultado de movilizaciones sociales: centro de población rural 59

4.1 Apoyo de vivienda otorgado por COVES 74

4.2 Programa de subsidios “2x1” en el municipio de SLRC 75

4.3 Programa de subsidios “2x1” en el municipio de SLRC vs. Sonora. 76

viii

I. Acrónimos

APAZU Programa de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento en

Zonas Urbanas. De Comisión Nacional del Agua.

BEIF Fondo de Infraestructura Ambiental Fronteriza, (por sus

siglas en inglés)

CIOAC-D Central Independiente de Obreros Agrícolas y Campesinos-

Democrática.

CPEUM Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

CNA Comisión Nacional del Agua

CONAFOVI Comisión de Fomento a la Vivienda

CONAPO Consejo Nacional de Población

CONAVI Comisión Nacional de Vivienda

CONEVAL Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo

Social

COVES Comisión de Vivienda del Estado de Sonora

DOMAC Desarrollo Organizacional Micro regional A.C.

FONHAPO Fideicomiso del Fondo Nacional de Habitaciones Populares

FOVISSSTE

Fondo de Vivienda del Instituto de Seguridad y Servicios

Sociales de los Trabajadores del Estado

INEGI Instituto Nacional de Estadística y Geografía.

INFONAVIT Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los

Trabajadores.

INMUVIS Son los organismos de las administraciones públicas

municipales responsables de atender el tema de la vivienda,

de acuerdo a la legislación federal y local en la materia.

INVES Instituto de Vivienda del Estado de Sonora

ONAVIS Organismos Nacionales de Vivienda. Son organismos

nacionales creados por la Administración Pública Federal,

para atender las necesidades de vivienda mediante el

financiamiento, estos son: el Fondo de Vivienda del Instituto

de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del

Estado (FOVISSSTE), Fideicomiso Fondo Nacional de

Habitaciones Populares (FONHAPO), Instituto del Fondo

ix

Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (INFONAVIT)

y Sociedad Hipotecaria Federal, Sociedad Nacional de

Crédito (SHF). Fuente: Estatuto Orgánico de la Comisión

Nacional de Vivienda.

OREVIS Organismos Estatales de Vivienda. Son las dependencias de

las administraciones públicas estatales responsables de

atender el tema de la vivienda, de acuerdo a la legislación

federal y local en la materia. Fuente: CONAVI.

PASPRAH Programa de Apoyo a los Avecindados en Condiciones de

Pobreza Patrimonial para Regularizar Asentamientos

Humanos Irregulares.

PDUCP-SLRC Programa de Desarrollo Urbano del Centro de población de

SLRC

RI Reservas Industriales

RH Reservas Habitacionales.

RCM Reservas Condicionadas Mixtas.

RPN Reserva de Protección Natural

RCF Reserva de Crecimiento Futuro

RIF Reserva Industrial Futura

RHF Reserva Habitacional Futura.

RHC Reserva Habitacional Condicionada.

RCMF Reserva Condicionada Mixta Futura.

PIDESC Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales

R O Reglas de Operación

SEDATU Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano

SEDESOL Secretaría de Desarrollo Social.

SMGV Lo que resulta de multiplicar por treinta punto cuatro el

salario mínimo general diario definido por la Comisión

Nacional de Salarios Mínimos para cada área geográfica.

SLRC Municipio de San Luís Río Colorado, en el estado de

Sonora, México.

UNESCO Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la

Ciencia y la Cultura.

UVB Unidades de Vivienda Básica

x

II. Glosario de Términos

Acción de vivienda: Toda actividad realizada que incida en la vivienda, la cual

comprende desde el mejoramiento más elemental hasta la edificación total de una

vivienda completa.

Ampliación de vivienda: Incremento en la superficie construida de la vivienda.

Área urbana: Es la ciudad propiamente dicha, definida desde todos los puntos de

vista geográfico, ecológico, demográfico, social, económico, excepto el político o

administrativo. El área urbana es el área habitada, es decir, la ciudad misma mas

el área contigua edificada, con usos de suelo de naturaleza no agrícola y que,

partiendo núcleo central, presenta continuidad física en todas las direcciones

hasta ser interrumpida, en forma notoria por terrenos de uso no urbano como

bosques, sembradíos o cuerpos de agua.

Asentamiento urbano: El establecimiento de un conglomerado demográfico, con

el conjunto de sus sistemas de convivencia, en un área físicamente localizada,

considerando dentro de ella, los elementos naturales y las obras materiales que lo

integran.

Autoproducción de vivienda: El proceso de gestión de suelo, construcción y

distribución de vivienda bajo control directo de sus usuarios de forma individual o

colectiva, la cual puede desarrollarse mediante la contratación de terceros o por

medio de procesos de construcción.

Centro de población: Las áreas constituidas por las zonas urbanizadas, las que

se reserven a su expansión y las que se consideren no urbanizables por causas

de preservación ecológica, prevención de riesgos y mantenimiento de actividades

productivas dentro de los límites de dichos centros; así como las que por

resolución de la autoridad competente se provean para la fundación de los

mismos.

Colonia: Organización común por sectores de la ciudad, generalmente con

características homogéneas.

Desarrollador de Vivienda: Empresa del ramo de la construcción que se dedica

al desarrollo de conjuntos habitacionales.

Desarrollo urbano: Proceso de planeación y regulación de la fundación,

xi

conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población. Mediante

la aplicación de los principios y técnicas de la planeación, hace posible la

elevación del nivel de vida de la población urbana, utilizando para ello el

ordenamiento territorial; la determinación de los usos del suelo; la asignación

consecuente de los recursos fiscales; la promoción de la inversión pública, social y

privada; la mejoría de los servicios públicos; la sistematización del mantenimiento

de la infraestructura urbana y su ampliación al ritmo de las nuevas necesidades y

demandas, así como el mantenimiento y conservación del patrimonio cultural,

artístico e histórico.

Ejidatario: Miembro de una organización ejidal o ejido.

Ejido: El ejido en sentido jurídico, es aquella extensión de terreno y sus

pertenencias, que el Estado dota o restituye a un núcleo de población no superior

a 10,000 habitantes ni inferior a 20, quien es propietario con la modalidad de que

los derechos sobre los bienes agrarios son indivisibles, inalienables,

imprescriptibles, inembargables e intransmisibles y por tanto no podan en ningún

caso ni en forma alguna enajenarse, cederse, transmitirse, arrendarse,

hipotecarse o gravarse en todo o en parte. Serán inexistentes los actos en

contravención a lo anterior. Esta extensión de terreno deberá aplicarse a la

explotación de todos los recursos que contiene, bien con carácter individual o

colectivo.

Entidad Ejecutora: Dependencia o entidad de la Administración Pública Federal,

estatal o municipal, o persona moral, que se adhirió al Programa de Esquemas de

Financiamiento y Subsidio Federal para Vivienda “Esta es tu casa”, y que apoya a

la obtención de una solución habitacional a través de financiamiento.

Financiamiento: Instrumentos y apoyos para la realización de las acciones de

vivienda a través del crédito, subsidio, ahorro previo y otras aportaciones de los

sectores público, social y privado.

Grado de Marginación: Índice que refleja el nivel de carencias y satisfactores

que padece la población, a nivel entidad federativa, municipio o localidad.

Grupos Sociales en Situación de Vulnerabilidad: Aquellos núcleos de población

y personas que por diferentes factores o la combinación de ellos, enfrentan

xii

situaciones de riesgo o discriminación que les impiden alcanzar mejores niveles de

vida y, por lo tanto, requieren de la atención e inversión del Gobierno para lograr

su bienestar.

Hábitat: Este concepto se puede encontrar originalmente en las ciencias

biológicas pero en la actualidad ha sido adoptado por las ciencias sociales. En

este sentido tiende a convertirse en la categoría fundamental y unificadora de las

disciplinas que se ocupan de la modificación y organización del espacio y de su

valoración y uso en el tiempo, con el fin de hacerlo habitable al hombre,

entendiendo a éste como parte de un modelo social en un momento histórico

determinado. En conclusión se entiende al hábitat como la organización tanto del

espacio para las actividades del hombre como de las actividades del hombre en el

espacio.

Hábitat urbano: Medio ambiente físico y social fuertemente influenciado por la

actividad cultural del hombre, en el cual vive una parte importante de la especie

humana.

Hacinamiento: Cercanía humana excesiva que se da por sobre ocupación de un

espacio. Situación negativa que se produce cuando habitan en una vivienda tantas

personas que invaden mutuamente su espacio mínimo necesario que permite la

capacidad de ésta. Y se mide en función al número de habitantes por pieza. En el

medio urbano se manifiesta por la aglomeración de edificios y actividades (se

suele expresar en porcentajes de la población total o de las viviendas totales).

Cantidad de personas que habitan una vivienda por encima de la capacidad de

ésta.

Hogar: Unidad formada por una o más personas, unidas o no por lazos de

parentesco, que residen habitualmente en la misma vivienda y se sostienen de un

gasto común para la alimentación. Se clasifican, por tipo, en familiares y no

familiares.

Índice de Rezago Social: Es un estimador de carencias calculado para tres

niveles de agregación geográfica: estatal, municipal y local, el cual incorpora

indicadores de educación, de acceso a servicios de salud de servicios básicos, de

calidad y espacios en la vivienda, y activos en el hogar.

xiii

Interés público: De acuerdo con el derecho administrativo es el deseo social para

el logro de determinado beneficio común o la realización de ciertas acciones

tendientes a la consecución de los fines que persigue un grupo nacional, mismo

que pueden estar o no previsto en el orden jurídico.

Lotes con servicios: Aquel que cumple con los criterios de sustentabilidad que

determine la Instancia Normativa (CONAVI). En las zonas urbanas además

debería de disponer al momento de su enajenación, al pie del propio lote, con los

servicios e infraestructura de luz, agua y drenaje, inscripción en el Registro Público

de la Propiedad o clave , y los establecidos en la normatividad local aplicable; para

el caso de lotes ubicados en zonas rurales, aquel que cuenta además al momento

de su enajenación, al pie del propio lote, con sistemas de disposición de residuos

sólidos asequibles en el sitio; con inscripción en la institución registral y catastral

correspondiente que acredite el tipo de propiedad; y de preferencia, con servicios

de luz y agua.

Mejoramiento de vivienda: La acción tendiente a consolidar o renovar las

viviendas deterioradas física o funcionalmente, mediante actividades de

ampliación, reparación, reforzamiento estructural o rehabilitación que propicie una

vivienda digna y decorosa.

Migración o movimiento migratorio: Puede ser definida corno el cambio de

residencia de duración considerable. También se denomina así al desplazamiento

de individuos con traslado de residencia desde el lugar de origen o lugar de salida

al lugar de destino o lugar de entrada. Para efectos del IX Censo General de

Población, se consideran sólo los desplazamientos entre entidades federativas y

las que tienen su origen en otros países.

Necesidades de vivienda: Expresan la cantidad de habitaciones que cumplen, al

menos, con los requisitos mínimos requeridos para que todos los habitantes del

país satisfagan esta necesidad esencial. Este concepto debe diferenciarse del de

demanda, el cual corresponde a la vivienda que la población puede acceder a

través de la compra o renta a un precio (o alquiler) determinado.

Personas de bajos ingresos: Aquéllas cuyo nivel de percepciones económicas

es insuficiente para acceder a una solución habitacional, a través del ahorro propio

xiv

y/o de financiamiento.

Pie de casa: Fase inicial de la vivienda a desarrollar por etapas. Cuenta con

espacio para efectuar las funciones vitales básicas.

Plan (o programa): Es el conjunto coordinado de metas, directrices, acciones y

disposiciones que, relacionadas con las estrategias y tácticas requeridas para el

desarrollo de un determinado modelo económico-social, instrumenta un proceso

para alcanzar objetivos predeterminados. El plan es un proceso dinámico que

requiere de la interacción entre los sectores considerados en él, así como de la

coherencia y coordinación interinstitucional.

Planes y programas de desarrollo urbano: documentos que definen la

planeación y regulación del ordenamiento territorial de los asentamientos humanos

y del desarrollo urbano de los centros de población, como parte del Sistema

Nacional de Planeación Democrática.

Política Estatal de Vivienda: conjunto de disposiciones, criterios, lineamientos y

medidas de carácter general congruentes con la Política Nacional de Vivienda que

establece el Gobierno Estatal en coordinación con los gobiernos municipales y con

los sectores social, público y privado para garantizar y fomentar el derecho a una

vivienda digna y decorosa.

Política Nacional de Vivienda: el conjunto de disposiciones, criterios,

lineamientos y medidas de carácter general que se establecen para coordinar las

acciones de vivienda que realicen las autoridades federales, de las entidades

federativas y municipales, así como su concertación con los sectores privado y

social, con la finalidad de cumplir con el mandato constitucional del derecho a la

vivienda digna y decorosa.

Producción Social de Vivienda: Aquella que se realiza bajo el control de auto

productores y auto constructores que operan sin fines de lucro y que se orienta

prioritariamente a atender las necesidades habitacionales de la población de bajos

ingresos, incluye aquella que se realiza por procedimientos autogestivos y

solidarios que dan prioridad al valor de uso de la vivienda por sobre la definición

mercantil, mezclando recursos, procedimientos constructivos y tecnologías con

base en sus propias necesidades y su capacidad de gestión y toma de decisiones.

xv

Programa Municipal de Desarrollo Urbano: es un proceso continuo de

planeación que incorpora los objetivos nacionales y estatales del desarrollo

urbano, y que los concretiza en políticas, instrumentos y acciones que, a nivel

local, tiendan a reforzar los objetivos mencionados y a lograr un desarrollo

equilibrado de sus centros de población.

Reserva territorial: Áreas que por determinación legal y con base en un plan

específico serán utilizadas para el crecimiento de un centro de población con

prohibición estricta de darle otros usos diferentes a los especificados por las

declaratorias de usos y destinos.

Rezago Habitacional: Reflejo de la precariedad de las condiciones físicas del

parque habitacional existente, incluyendo la construida en asentamientos

irregulares y con problemas de hacinamiento. Existen dos tipos de rezagos

habitacionales, el de atención de vivienda nueva (cuantitativo) y el de

ampliaciones y mejoramientos (cualitativo).

Tabla de usos del suelo: Cuadro en el que se determinan los usos permitidos y

prohibidos para las diversas zonas de una ciudad, con base en lo establecido en

los programas de desarrollo urbano.

Uso del suelo: Propósito que se le da a la ocupación o empleo de un terreno.

Vivienda: Estructura material destinada a albergar una familia o grupo social, con

el fin de realizar la función de habitar, constituida por una o varias piezas

habitables y un espacio para cocinar, y generalmente, sobre todo en el medio

urbano, un espacio para baño y limpieza personal. Es el ámbito físico-espacial que

presta el servicio para que las personas desarrollen sus funciones vitales. Este

concepto implica tanto el producto terminado como el producto parcial en proceso,

que se realiza paulatinamente en función de las posibilidades materiales del

usuario. Es el componente básico y generador de la estructura urbana y satisfactor

de las necesidades básicas del hombre, por lo cual no se consideraría

aisladamente, sino como elemento del espacio urbano.

Vivienda accesible: Se entiende por vivienda accesible aquella que se proyecta y

construye con base en las necesidades específicas de un usuario con capacidad

para crear las condiciones favorables de funcionalidad y satisfacer las

xvi

necesidades de vivienda.

Vivienda digna y decorosa: La que cumpla con las disposiciones jurídicas

aplicables en materia de asentamientos humanos y construcción, habitabilidad,

salubridad, cuente con los servicios básicos y brinde a sus ocupantes seguridad

jurídica en cuanto a su propiedad o legítima posesión, y contemple criterios para la

prevención de desastres y la protección física de sus ocupantes ante los

elementos naturales potencialmente agresivos. Fuente: Ley de Vivienda

Vivienda Social Económica: Es la vivienda cuyo precio de venta es de hasta 118

VSM.

Vivienda Popular: Es la vivienda cuyo precio de venta es de 118.1 a 200 VSM.

Vivienda Media: Es la vivienda cuyo precio de venta es de 350.1 a 750 VSM.

Vivienda Residencial: Es la vivienda cuyo precio de venta es de 750.1 a 1,500

VSM

Zonificación: La determinación de las áreas que integran y delimitan un centro de

población; sus aprovechamientos predominantes y las reserves, usos y destinos,

así como la delimitación de las áreas de conservación, mejoramiento y crecimiento

del mismo.

xvii

III. RESUMEN

El municipio de San Luís Río Colorado (SLRC), Sonora, ha incorporado un

organismo paramunicipal (Inmobiliaria del Río Colorado) que pretende proveer de

vivienda a población en situación de pobreza para enfrentar el rezago habitacional

existente alimentado por el cierre de empresas maquiladoras, la migración de

retorno y el creciente número de mujeres de las que depende el sustento familiar.

Esta investigación reflexiona sobre la problemática que enfrenta la inmobiliaria

para atender la necesidad creciente de vivienda; ponderar en qué medida esta

iniciativa podría convertirse en un programa local de vivienda que facilite el acceso

a personas que no tienen acceso al financiamiento hipotecario, de tal manera que

se convierta en una alternativa ante la actuación excluyente del gran capital

inmobiliario y del mecanismo de mercado.

Este trabajo culmina con el diseño de un programa local de vivienda que atribuye

a la inmobiliaria paramunicipal del Río Colorado algunas iniciativas innovadoras

para atender la demanda social de vivienda y enfrentar el rezago habitacional. La

propuesta integra los factores sociales, jurídicos, de ordenamiento territorial,

financiero y operativo necesarios para el diseño e implementación de un programa

local de vivienda.

Palabras Clave:

Inmobiliaria paramunicipal, necesidad social de vivienda, San Luis Rio Colorado

ABSTRACT.

The municipality of San Luis Rio Colorado (SLRC), Sonora, has incorporated a

paramunicipal Agency (Colorado River real estate) which aims to provide housing

to people in poverty to confront the existing housing backlog powered closings

maquiladoras, return migration and the increasing number of women that depends

on family support. This research reflects on the problems facing the real estate to

meet the growing need for housing; assess to what extent this initiative could

become a local housing program that facilitates access to people who do not have

access to mortgage financing, in such a way that it becomes an alternative to the

exclusive performance of real estate capital and market mechanism. This work

xviii

culminates in the design of a local housing programme assigned to the real estate

paramunicipal Colorado River some innovative initiatives meet the social demand

for housing to meet the housing backlog. The proposal integrates the social, legal,

factors of land use planning, financial and operations necessary for the design and

implementation of a local housing program.

Key words:

Paramunicipal agency, social need for housing, San Luis Rio Colorado.

xix

IV. INTRODUCCIÓN

El municipio es el principal blanco de las exigencias en materia de vivienda de la

población, aunque en sentido estricto esta obligación corresponde a otros niveles

de gobierno en los hechos son los municipios los que enfrentan directamente la

demanda social de vivienda.

El rezago habitacional es un componente de la pobreza patrimonial. El municipio

de San Luis Río Colorado (SLRC), municipio fronterizo ubicado en el Estado de

Sonora, enfrenta un rezago social importante debido tanto a la carencia, deterioro

y precariedad de la vivienda: de acuerdo con la Comisión Nacional de Vivienda

(CONAVI, 2011), el municipio tiene un rezago habitacional de 11,219 viviendas en

una población de 178,376 habitantes. Existen varios factores estructurales y

políticos que han contribuido a profundizar la pobreza en SLRC: por un lado, el

cierre de empresas maquiladoras, tiene severas implicaciones sobre el empleo y

la precariedad laboral; por lo tanto, sobre los ingresos de las familias.

Adicionalmente, el endurecimiento de las políticas migratorias en Estados Unidos

ha generado un importante contingente de migración de retorno que se enfrenta el

difícil proceso de integración a la vida productiva del municipio, en condiciones de

extrema pobreza.

Se puede afirmar que el gobierno federal y estatal han permanecido al margen del

problema, debido a que las acciones dirigidas al municipio han sido mínimas

respecto a la gravedad del rezago. Así mismo, los municipios pequeños como es

el caso de SLRC, tienen escasas posibilidades de atraer inversión y créditos

hipotecarios porque no resultan atractivos para el negocio inmobiliario privado.

Estas circunstancias han propiciado movimientos sociales de grupos solicitantes

de vivienda en el municipio. La población en situación de pobreza recurre a ocupar

de manera irregular algunos terrenos desprovistos de las condiciones básicas de

urbanización constituyendo un problema acumulado a través de los años, ya que

desde hace cuatro décadas existe evidencia de dichos movimientos populares

xx

espontáneos y organizados de solicitantes de vivienda en el municipio.

En este contexto social, surgió la Inmobiliaria Municipal del Rio Colorado con la

finalidad de abatir el rezago habitacional existente. Sin embargo esta tarea

representa un enorme reto para el municipio de SLRC ya que debe tomar en

cuenta factores tan importantes como la calidad de la vivienda dirigida a los

sectores de bajos ingresos, así como planear estratégicamente alternativas de

vivienda legal para que estos sectores de la población rompan el ciclo invasión-

presión-regulación que contraviene al Plan Municipal de Desarrollo Urbano, y

pueda ofertar suelo y vivienda básica de manera legal y al alcance de la población

vulnerable en el municipio.

La apuesta al mecanismo de mercado ha propiciado el acceso a la vivienda sea

excluyente y pierda paulatinamente su naturaleza pública. Bajo esta

consideración, adquieren importancia los agentes locales de desarrollo, para

impulsar una inmobiliaria ‘paramunicipal’ que constituye una alternativa viable

para enfrentar el rezago habitacional que afecta al municipio.

Así, el tema de la vivienda en el municipio de San Luis Río Colorado constituye un

tema prioritario en la agenda municipal y ha motivado la realización de la presente

investigación que contribuye con una propuesta para enfrentar de manera distinta

a como han actuado los gobiernos (estatal y municipal) y los organismos de

vivienda en el municipio. Los objetivos de la presente investigación son:

Explicar los determinantes socioeconómicos, demográficos y territoriales

del rezago habitacional en SLRC.

Evaluar en qué medida la inmobiliaria municipal que opera en el municipio

contribuye a abatir el rezago habitacional y hasta qué punto esta iniciativa

podría convertirse en un programa local de vivienda, alternativo a la

actuación del gran capital inmobiliario y la adquisición de un crédito

hipotecario comercial.

xxi

Determinar la viabilidad social, financiera, ambiental y territorial de la

ejecución de programa local de vivienda dirigido a la población que vive en

pobreza en SLRC.

La unidad de análisis es el municipio de San Luís Río Colorado, aunque se revisan

algunos aspectos normativos federales y estatales en cuanto a los programas de

vivienda. Los cortes temporales tienen que ver tanto con la disponibilidad de las

estadísticas, como por la naturaleza de la información requerida. El rezago social

que vive el municipio se analiza de 2000 a 2010, periodo en el que se

experimentan los cambios en las políticas migratorias. La crónica de los

movimientos sociales se basa en el periodo 1980-2011. La realización de trabajo

de campo y las entrevistas proporcionan la información más actualizada (años

2011-2013).

La estrategia metodológica adoptada se basa, primero, en la recopilación de

información bajo el siguiente orden:

Instrumentos técnicos: cuestionarios, entrevistas a actores claves del

municipio o de otros niveles de gobierno ligados a la ejecución de los

programas de vivienda, etc.

Se elaboraron bases de datos con las variables e indicadores, para obtener

el perfil socio demográfico del municipio y para calcular el déficit de vivienda

y el rezago habitacional.

Se estableció la unidad de análisis: población que según los datos de

CONAVI y CONEVAL enfrentan rezago habitacional y pobreza patrimonial,

además de identificar en campo la ubicación de núcleos de población

vulnerable que se han formado asentamientos populares en el Municipio

de San Luís Río Colorado Sonora.

La habitabilidad y sus determinantes se analizará a partir de cinco

dimensiones:

xxii

Medio físico y entorno urbano: espacios públicos (parques, áreas

recreativas); infraestructura (agua, disposición de residuos

domiciliarios, drenaje, alumbrado público, servicio de limpia); red

vial, transporte público (accesibilidad), equipamiento educativo,

comercial, cultural y servicios básicos.

Calidad de la Vivienda: Seguridad (constructiva, protección del

medio ambiente exterior y seguridad legal), dimensión, confort y

funcionalidad de la vivienda; sanidad e higiene (iluminación,

disposición de agua entubada, drenaje, ventilación).

Gestión urbana: estructura institucional y organizacional, arreglo

entre los actores, constitución de poderes locales, constructores,

planificadores (regulación del suelo), autoridades municipales,

grupos solicitantes de vivienda, etc.).

Regulación urbana: cumplimiento de las disposiciones y normas

de construcción, coherencia entre el plan de desarrollo municipal,

ocupación del suelo, etc.

Participación ciudadana: cohesión social, identidad, grado de

interés en los asuntos públicos, nivel y figuras de organización

vecinal, tipo de liderazgo, formas de interlocución con las

autoridades municipales, etc.

El trabajo se nutre también de los recursos que proporciona la investigación

cualitativa, ya que se realizó trabajo de campo, a manera de investigador

participante, al realizar un recorrido por los asentamientos precarios en el

municipio, ubicados en diversas direcciones del cuadrante sur-este del área

urbana de la cabecera municipal. Así mismo, se recurrió a realizar entrevistas

tanto a funcionarios municipales y estatales encargados de instrumentar los

programas de vivienda, como a los líderes sociales de los movimientos por

demanda de vivienda.

Los resultados de la investigación se exponen bajo la siguiente estructura: en el

primer capítulo se discute el tema del déficit de vivienda y el rezago habitacional

xxiii

en San Luís Rio Colorado desde su perspectiva histórica, así como el desarrollo

urbano, la urbanización popular, la creación de asentamientos irregulares, la

evolución de la población, los hogares y sus necesidades de vivienda.

El segundo capítulo reflexiona sobre el derecho a la vivienda y el marco jurídico de

la inmobiliaria paramunicipal en el municipio de San Luís Río Colorado, así como

diversas reflexiones en torno al derecho a la vivienda y a la ciudad, los programas

de vivienda federales aplicables en el municipio, las facultades del Municipio, y el

marco jurídico estatal y municipal de la inmobiliaria paramunicipal.

El tercer capítulo analiza la necesidad de vivienda social en el pasado y en el

futuro, así como la exposición de la crónica del movimiento urbano popular en

SLRC desde la década de 1980 hasta el año 2011. Las acciones contra

asentamientos irregulares en predios de particulares y sus consecuencias en

SLRC, los hogares con jefatura femenina y sus necesidades.

En el cuarto capítulo se presentan las bases para la elaboración de un programa

local de vivienda, además de presentar la actuación del organismo estatal de

vivienda del estado de Sonora (COVES) en el municipio de San Luis Río

Colorado, así mismo se presenta la propuesta en concreto del diseño y ejecución

del programa local de vivienda en San Luis Río Colorado y su viabilidad operativa-

funcional. Culminando con las conclusiones generales de la investigación, donde

se presentan múltiples hallazgos: El primero, la inexistente vinculación

interinstitucional en los tres órdenes de gobierno en materia de combate al rezago

habitacional en el municipio. En segundo término, la alternancia ha significado la

falta de continuidad y de operatividad técnica de la inmobiliaria municipal. En

tercer lugar, se puede afirmar que el municipio de SLRC cuenta con las

herramientas necesarias para diseñar, ejecutar y evaluar un programa local de

vivienda para familias pobres en el municipio. Por último, el principal aporte de

esta investigación es la elaboración de un planteamiento para la realización de un

programa local de vivienda, propuesta que se erige a partir de seis ejes rectores:

1) la población objetivo, 2) el financiamiento; 3) las reservas territoriales y el uso

xxiv

del suelo; 4) las condiciones de habitabilidad y el derecho a la ciudad; 5) los

organismos nacionales e internacionales de vivienda; y por último, 6) Reglas de

Operación.

1

CAPITULO 1.

DÉFICIT DE VIVENDA Y REZAGO

HABITACIONAL EN SAN LUIS RIO

COLORADO.

2

El sustento teórico y conceptual de esta investigación lo constituyen dos ejes: por

un lado el rezago habitacional, y por otro, la habitabilidad.

La Comisión Nacional de Vivienda (CONAVI) manifiesta que existe rezago

habitacional, cuando:

[…] el número de viviendas que por sus características de ocupación (hacinamiento), y por los componentes y materiales utilizados en la edificación (deterioro), no satisfacen un mínimo de bienestar para sus ocupantes. Existen dos tipos de rezago habitacional, el de atención de vivienda nueva (cuantitativo) y el de ampliaciones y mejoramientos (cualitativo). Aspecto cuantitativo: Es el que refleja la ausencia o falta de la vivienda en términos reales. Este concepto se obtiene al calcular los hogares sin vivienda (comúnmente llamado “Déficit”) y por las viviendas ya existentes en el inventario habitacional, que es necesario sustituir, debido a la mala calidad de los materiales utilizados en la edificación o bien que han llegado al término de su vida útil. Aspecto cualitativo: Se refiere al número de viviendas que ya existen en el inventario habitacional, pero que por las características de su ocupación y de la calidad de los materiales utilizados en la edificación, no satisfacen un mínimo de bienestar para sus ocupantes. Para subsanar estas deficiencias, es necesario llevar a cabo ampliaciones o mejoramientos a dichas viviendas. Cabe hacer notar, que este concepto no implica la construcción de nuevas viviendas, tan sólo, el hacer adecuadas las ya existentes, e impedir que su deterioro las convierta en viviendas inadecuadas y pasen entonces, a formar parte del rezago cuantitativo. (CONAVI, 2012)

Por su parte, la habitabilidad remite a una serie de elementos de los cuales

Tarchópulos (2003:42) nos dice:

En la definición conceptual del modelo de habitabilidad, el término vivienda se asume como la construcción socio física donde simultáneamente es posible la individualización del espacio social y la socialización del espacio individual. Como tal, supone unas condiciones físicas, un orden espacial, interior y exterior, y una infraestructura que garantice la continuidad y la calificación de la existencia humana en las dimensiones públicas y privadas...la dimensión privada de la vivienda es la casa o unidad de vivienda. Es decir, el espacio privado de la familia en el cual se satisfacen las necesidades elementales y se realizan las actividades cotidianas, características de la vida familiar. La dimensión pública, está relacionada con las escalas del ámbito urbano. Es decir, el desarrollo urbano o barrio en el que se circunscribe la casa, la zona o sector de la ciudad donde se encuentra el barrio y la relación de este último con la ciudad.

Estas perspectivas se ubican en el marco de la construcción social del hábitat,

tema que ha llamado la atención de numerosas investigaciones. El rezago

habitacional, el estado actual de la vivienda de interés social y la política urbana

dirigida a solucionar las necesidades de la población, son algunas de las

perspectivas desde las cuales diversos autores han abordado dicho tema. La

3

falta de políticas públicas o su muy pobre desempeño en lo referente a la

construcción social del territorio en la mayoría de los países de Latinoamérica, ha

propiciado un número cada vez mayor de ciudades con un crecimiento

desordenado, sin una debida planeación urbana, debido a que la población ha

resuelto su necesidad habitacional de manera irregular mediante la auto

adjudicación de terreno y la autoproducción de la vivienda.

Por otro lado, disfrutar una vivienda digna está reconocido como un derecho

humano fundamental, por ello, satisfacer esta demanda social representa un gran

desafío para los gobiernos ya que debe garantizar la igualdad de oportunidades de

acceso a la vivienda para toda la población, tarea que se torna más difícil, si

fijamos la mirada en los municipios que experimentan un rezago habitacional

importante como es el caso de San Luis Río Colorado, en Sonora.

Emilio Duhau (1998) ha delineado el papel del Estado en este modo de

urbanización al cual le denomina “Hábitat Popular” y que por sus rasgos, coincide

con la que prevalece en el municipio de SLRC, Sonora. Este tipo de urbanización

es llevada a cabo mediante la ocupación irregular de predios deshabitados,

baldíos u ociosos por parte de la población que necesita satisfacer una necesidad

básica como lo es la vivienda, debido a la incapacidad de esta población para

acceder a una vivienda comercial, además de la incompetencia aparente del

Estado para facilitar al ciudadano una vivienda social a bajo costo.

Duhau identifica diversos aspectos que se relacionan con la proliferación de este

tipo de urbanización: el bajo precio del suelo irregular, la carencia generalizada de

servicios públicos como el agua potable, electricidad y drenaje, así como la

tolerancia de parte del gobierno por la formación de colonias populares irregulares

y su posterior regulación debido a su aparente incapacidad de proveer vivienda o

las condiciones necesarias para que el ciudadano en situación de pobreza

patrimonial acceda a ella (Duhau 1998).

Así mismo, Duhau recurre a la teoría marxista del valor para explicar que los

procesos de irregularidad- autoconstrucción- regularización son retrógrados y

reaccionarios.

4

Que se incorpore o no el costo de la vivienda adecuada al salario implica la asignación de un valor diferente a la fuerza de trabajo, mismo que se establece en términos del tiempo de trabajo necesario para producir los medios de subsistencia del trabajador y su familia. De allí que la aceptación de la inevitabilidad de la autoconstrucción por parte de la clase obrera implica una forma de desvalorización de la fuerza de trabajo y junto con ello, un componente adicional de explotación derivado del tiempo de trabajo no remunerado que habrá de dedicar el trabajador a la autoconstrucción de su vivienda”,(Duhau, 1998:23).

Es por ello que Duhau manifiesta que la autoconstrucción como un derecho

fundamental es un espejismo para el trabajador.

La reivindicación del derecho a la autoconstrucción es desde esta perspectiva una reivindicación retrógrada, en tanto implica la desviación de la lucha de la clase trabajadora respecto de la defensa de sus intereses objetivos que, en este terreno, consisten en reivindicar el costo del acceso a la vivienda como parte constitutiva del valor de la fuerza de trabajo.” (Duhau, 1998:25).

Así mismo Duhau señala al proceso de autoconstrucción como una forma de

auto explotación.

[…] a presunción de que los trabajadores pueden resultar beneficiados al convertirse, a través de los procesos de urbanización popular, en propietarios de su vivienda y que sus condiciones sociales de existencia se verán favorecidas por tal situación, es ilusoria. En primer término porque, dadas las condiciones de producción de la vivienda autoconstruida- que se resumen en una productividad del trabajo inferior a la media socialmente requerida- a la vivienda autoconstruida, al circular como mercancía, le será reconocido un precio inferior al valor del tiempo de trabajo invertido en su producción. En este sentido, el proceso de autoconstrucción es una forma de autoexploración (supone la realización de un trabajo excedente en aras de la reproducción del trabajador o una forma de “trabajo urbano necesario”. En segundo lugar, porque a escala social, la autoconstrucción de la vivienda supone una forma de dilapidación de la fuerza de trabajo.” (Duhau, 1998:27).

Duhau señala el camino que han seguido las políticas públicas en relación al tema

del hábitat popular, las cuales no han podido crear una oferta de suelo legal de

bajo costo para ciudadanos demandantes de vivienda, lo que se traduce en el

conocido ciclo invasión – regulación. Desde el punto de vista de Duhau, el

problema radica en el fracaso de las políticas de reservas territoriales del Estado,

ya que en el caso de la Ciudad de México y su Zona Metropolitana, la reserva

territorial se quiso llevar a cabo en tierras ejidales, sin embargo los ejidatarios

prefirieron vender a bajo costo a particulares y luego regularizar que ser sujetos de

expropiación del gobierno y recibir un pago mucho menor.

El autor también hace un análisis respecto a las políticas públicas y sostiene que

más que evitar la proliferación de asentamientos irregulares, constituyen un

5

elemento legitimador de ellas y hasta un mecanismo que las promueve. Dichas

políticas públicas buscan regular procesos de urbanización ya realizados más que

promover nuevos mercados legales de vivienda social al alcance de ciudadanos

con poco poder adquisitivo.

Otra aportación a los estudios de vivienda es la de Judith Villavicencio (2000),

quien manifiesta que las políticas públicas en materia de vivienda dirigidas a

personas de escasos recursos en ocasiones son capturadas por personas que no

son pobres, ni de patrimonio, ni de ingreso, dejando de lado a las personas que no

pueden cubrir los requisitos necesarios para aplicar a una vivienda de interés

social debido a su alto grado de marginación.

En consecuencia, el concepto de ‘vivienda de interés social’, ‘vivienda pública o cualquier tipo de programa que represente una nueva solución habitacional, está pensado para una demanda que tiene capacidad de pago y posibilidad de crédito, es decir, sectores medios de la población. Sucede entonces que los programas actuales se han cerrado como alternativa para una parte de la población. La de menores ingresos, que tiene problemas serios para cumplir con los requisitos que se piden, mientras otros beneficiados con mayores ingresos parecen adecuarse muy bien a las condiciones estipuladas. Desde fines de los ochenta, la oferta en materia habitacional se ha integrado con soluciones que están fuera del alcance de la población más pobre, para las cuales no existe una propuesta ni una solución efectiva. Esto los deja en condiciones muy inciertas en materia habitacional lo que, sin duda, significa inequidad e injusticia social (Villavicencio, 2000:166).

Por su parte, René Coulomb analiza los programas sociales de vivienda en México

para demostrar que:

Si bien hasta finales de los años ochenta, los programas de vivienda expresaron la concepción de un Estado promotor (no constructor), ella se fue transformando, a partir del programa Especial para el Fomento y Desregulación de la Vivienda (1993), hacia la visión de un estado “facilitador” e impulsor de una fuerte desregulación en el campo de la producción habitacional (Coulomb, 2006: 137)

La disponibilidad de suelo urbanizable, la expansión del crédito hipotecario y el

protagonismo del capital privado en la construcción de vivienda constituyen los

rasgos dominantes de los programas de vivienda desde la última década del siglo

pasado en México (Isunza, 2010). Sin embargo, es muy importante dejar claro que

los grandes desarrolladores de vivienda actúan fundamentalmente en las zonas

6

metropolitanas1, donde se concentra la población que está en posibilidades de

adquirir financiamiento hipotecario. En contraste, los municipios pequeños no

atraen este tipo de inversiones, porque no garantizan el nivel de rentabilidad

exigido por las grandes empresas inmobiliarias. En todo caso, la adopción de

programas de vivienda basados cada vez más en el mecanismo de mercado,

plantea grandes retos para los gobiernos locales.

Por lo tanto, el problema de la vivienda es complejo y presenta serias

consecuencias económicas, sociales, políticas, jurídicas y urbanas para los

municipios. En él convergen, entre otros problemas, la inequitativa distribución del

ingreso, los vicios de la burocracia, la legislación municipal y estatal que

desmotiva al sector privado, las ineficiencias en los procesos constructivos y los

efectos recesivos asociados a la crisis financiero-hipotecaria mundial, con sus

implicaciones macroeconómicas: desempleo, precarización laboral, informalidad y

deterioro salarial, traducidos en escaso o nulo acceso al crédito por parte de la

población vulnerable.

A partir de la década de los años cincuenta del siglo pasado, la pobreza urbana se

manifestó de manera masiva en América Latina, esto sucedió a raíz del proceso

de industrialización procedente de la postguerra, lo cual derivó en un acelerado

proceso de urbanización, derivado del éxodo masivo de personas del medio rural

al medio urbano en busca de fuentes de empleo. Dichas personas al llegar a la

ciudad debieron buscar un lugar para habitar, y a raíz de esta necesidad básica es

que se da el proceso de allegamiento mediante arrendamiento por un lado y

mediante el mercado informal por el otro. Por ello es que se producen infinidad de

asentamientos irregulares alrededor de las urbes, lugar donde habitará la

población más pobre. Constituyendo dicha práctica en un problema social y

urbano que los estados debieron enfrentar mediante acciones, y fue mediante

estas acciones, que se buscó resolver el problema; sin embargo dichas políticas

públicas de vivienda, sólo fueron un intento fallido debido a la falta de planeación,

1

CONAPO-INEGI-SEDESOL (2005) reconocen 56 zonas metropolitanas en México.

7

así como a la corrupción imperante en la mayoría de los casos y al clientelismo

promovido por los funcionarios públicos y políticos.

Se puede reconocer la emergencia de una primera generación de políticas, en el contexto de la “modernización” en aquellos años, la cuales promueven la erradicación y reemplazo de los asentamientos por construcciones modernas en conjuntos habitacionales. La construcción estatal y entrega de vivienda “llave-en-mano” demostró ser costoso e inviable tanto en lo social como en lo urbano. No obstante programas inscriptos en este formato fueron sostenidos en función de los intereses del empresariado y los gremios de la construcción y el clientelismo político. Mientras tanto la pobreza y nuevos asentamientos crecieron. (Wagner, 2004:2)

La segunda generación busco evitar el clientelismo y los grandes desarrollos

habitacionales y se centró en las localidades y en buscar el involucramiento de la

población mediante la autoconstrucción asistida por el Estado, y el apoyo de las

ONG.

Segunda generación de políticas habitacionales, (las cuales también se las reconoce como “alternativas”) que propiciarán que los programas masivos se centren en la entrega de “lotes con servicios”, y que las políticas se centren progresivamente en lo local, consolidando los asentamientos, y soportando a los programas en pequeña escala, con involucramiento de los pobladores (en muchos casos en la construcción) y gestionados por las comunidades u organizaciones no gubernamentales. El origen de los programas de mejoramiento barrial, se encuentra entonces en esta segunda generación de políticas habitacionales que se gesta en los años ’70. En los hechos estas políticas no reemplazan las anteriores, sino que se superponen, en mayor o menor medida en los distintos países. (Wagner, 2004:3)

Si bien existió un avance significativo entre la primera generación y la segunda;

dichos esfuerzos fueron insuficientes, ya que el Estado aún presentaba fallas en

el diseño, ejecución de las acciones en materia de vivienda.

A la vez, las políticas de austeridad promovidas por los organismos

internacionales, que se aplicaron en los países en vías de desarrollo, ocasionaron

un recorte en el gasto social y las acciones públicas sociales de vivienda fueron

afectadas, la política del estado cambio de ser un “proveedor” de vivienda social,

a un “facilitador” para el mercado inmobiliario, de tal suerte que la iniciativa

privada era la que ofertaba la vivienda social en busca de ganancia, pero dejando

de fuera a las personas realmente necesitadas de vivienda por no contar con los

medios económicos suficientes para acceder a un crédito convencional.

8

En este contexto, hacia fines de los ´80 y principios de los ’90, las agencias internacionales propiciarán enérgicamente la “facilitación”. Para Naciones Unidas significa el soporte a los procesos espontáneos. Para el Banco Mundial, ello implica un Estado que desestima toda intervención directa (que implique construcción o regulación del mercado) para asumir un rol facilitador del funcionamiento del mercado habitacional. Sobre la base que el mercado es el mejor asignador de recursos. (Wagner, 2004:3)

1.1 Pobreza urbana

El fenómeno multifactorial y complejo de la pobreza, afecta de muchas maneras

el desarrollo y el bienestar colectivo e individual. Como sociedad es necesario

avanzar hacia la superación de dicho fenómeno y comprender que la pobreza se

relaciona con el desarrollo de maneras subjetivas (mentalidad, confianza en todos

los aspectos, actitudes, etc.) y objetivas (necesidades básicas, aspectos físicos o

materiales).

Winchester (2008), establece que la pobreza urbana es una condición

multifactorial, que se ve influenciada y alimentada por aspectos sociales, locales y

culturales, y que dependiendo de diversos factores como sexo, edad, origen étnico

y aptitudes se experimenta de manera diferente por los pobres. Es por esto que la

pobreza se debe atacar desde diversos ámbitos y frentes por ejemplo desde el

enfoque de género, el de exclusión, el de la desigualdad, entre otros; y son los

Estados los que deben garantizar los mínimos derechos tanto humanos, políticos,

sociales culturales y ambientales, pero los ciudadanos tanto los pobres como los

– no pobres- deben trabajar en formar capital social para romper el ciclo de

pobreza intergeneracional mediante la confianza.

[…] la pobreza urbana es también una condición multidimensional, sujeta a influencias culturales, sociales y locales, entendida subjetivamente y experimentada de manera diferente por los pobres según su sexo, edad, origen étnico y aptitudes. (Winchester, 2008:4)

La pobreza existe tanto en el medio rural como en el medio urbano; sin embargo

es más directo el impacto de la pobreza en el medio urbano que en el rural. Si bien

es cierto que la pobreza comparte muchos aspectos tanto en la ciudad como en el

campo. Es en la ciudad donde los pobres urbanos deben insertarse en el mercado

laboral generalmente en calidad de subempleados recibiendo salarios muy por

debajo de la línea de pobreza; mientras que en el área rural es muy común que las

9

personas pobres se auto empleen o que se dediquen a la producción de víveres

para autoconsumo o para trueque.

Los hogares pobres urbanos se comparten muchas situaciones con sus contrapartes rurales. Sin embargo, se asocian matices especificos a tanto áreas urbanas como áreas rurales. Por ejemplo, los retornos (en niveles de ingresos) a la educación son mayores en áreas urbanas que rurales. Y con respecto a los mercados laborales, mientras el autoempleo caracteriza la inserción laboral en áreas rurales, es la situación del subempleo la que es característica de las zonas urbanas. (Winchester, 2008:5)

Según (Winchester, 2008) existen dos mercados para lograr el acceso al suelo en

las urbes: los sectores con mayor poder adquisitivo, pueden adquirir vivienda de

una manera legal y segura a través del mercado formal; sin embargo, los sectores

de bajos ingresos recurren al mercado informal, o en su caso ocupando tierras de

alto riesgo urbano-ambiental.

En la actualidad, según las distintas ciudades/ áreas metropolitanas latinoamericanas, una cantidad más o menos importante de población (en algunos de ellas puede llegar a cerca de 50%) viven en la informalidad desde el punto de vista dominial, es decir que está ocupando suelo público, y en menor medida, privado, de manera ilegal. (Winchester, 2008:5)

Wigle (2008) manifiesta que la marginación y la segmentación espacial, producen

un fenómeno denominado “desigualdad de la segregación”, en donde se expone

que el acceso a la tierra o al suelo, no sólo se refiere al acceso a la vivienda, sino

que se encuentra estrechamente relacionada con el acceso a servicios urbanos y

a oportunidades. De igual manera, se dice que los pobres se encuentran

confinados o contenidos en un estrecho ámbito de influencia, debido a que

solamente pueden acceder a un cierto tipo de espacio en materia de vivienda, o

empleo, por esta razón sufren de “pobreza de conexiones”, la cual se define

como la limitada capacidad de una persona o un grupo de extender su influencia

en el tiempo y el espacio, a raíz de esto es que se les condena a relaciones

basadas en las ataduras del lugar, vínculos y relaciones; esta es la razón por la

cual Wigle establece que los pobres se auto marginan al adquirir vivienda de

manera informal en asentamientos irregulares, generalmente en condiciones como

la carencia de servicios urbanos o la falta de empleos, generando exclusión social

y espacial para estos grupos sociales.

Este proceso de segmentación territorial y marginación produce lo que Castells (1997:274) llama 'desigualdad segregada,' un patrón que subraya que el acceso a

10

la tierra no sólo está relacionada con acceso a la vivienda, sino también estrechamente vinculado con acceso a otros recursos urbanos y oportunidades. Como es sostenido por Graham y Marvin (2001:288), en la medida en que los grupos más pobres sólo pueden ser capaces de acceder a ciertos tipos de espacio, ya sea para vivienda, oportunidades de empleo o ambas cosas, puede decirse que sufren de la 'pobreza de conexiones', que limita a una persona o la capacidad del grupo para extender su influencia en el tiempo y espacio, condenándole a menudo a las relaciones y vínculos locales, basado en el lugar'. De esta manera, mientras que los asentamientos informales proporcionan viviendas de bajo costo para hogares de bajos ingresos, son también considerados como una expresión visible de la exclusión social y espacial. (Wigle, 2008:200)

A la hora de planear las políticas públicas en materia de desarrollo social, es

importante tener en cuenta la potencialidad productiva de la vivienda informal y no

perder de vista que derivado de dicha actividad productiva la vivienda se puede

convertir en un activo importante para la población de bajos ingresos urbanos.

Wigle establece que las mujeres, en este caso jefas de familia, son las que se

verían mayormente beneficiadas por la dificultad de movilidad que enfrentan

debido a su doble condición de proveedoras-cuidadoras; se enfatiza la localización

como una importante factor como medio de adquirir ingresos, y la imperiosa

necesidad de incluir a dichos asentamientos en el contexto urbano espacial de las

ciudades y no excluirlos, ya que eso atenta contra los derechos sociales y

humanos de las personas que habitan dichos asentamientos.

Desde una perspectiva política, esta idea sugiere la necesidad de considerar la vivienda informal en un contexto socio-espacial para mejorar su potencial productivo como un activo importante de los pobres urbanos, especialmente para las mujeres que tienen más restricciones a su movilidad relacionadas con sus funciones duales como asalariadas y cuidadoras. Al explorar cómo la localización es importante para los medios de subsistencia, y cómo es particularmente importante para las mujeres, esta investigación sugiere la importancia de considerar a comunidades de bajos ingresos en el contexto del espacio urbano de manera más general, no sólo como lugares específicos en aislamiento de la ciudad. (Wigle, 2008:216)

Wigle subraya el hecho de que el acceso a la vivienda, va más allá de la

expresión simplista del acceso a la vivienda como acceso a la tierra/refugio, él

refiere que el acceso a la vivienda está relacionado estrechamente con el “acceso

a la ciudad”, con la finalidad de construir ciudades más incluyentes y justas en

cuanto a inclusión social se refiere. Las políticas públicas impulsadas en conjunto

por gobierno y sociedad, deben ser incluyentes y promover el derecho a la ciudad

11

para todos los ciudadanos, y hacerlo mediante la inclusión y la justicia social, sin

dejar de lado a las personas que habitan en asentamientos irregulares o en

lugares desprovistos de las condiciones mínimas de servicios urbanos y

oportunidades para trabajar.

Por extensión, esta investigación también sugiere la necesidad de destacar el 'acceso a la ciudad' y no el 'acceso a refugio/ tierra', así como enfoques que van más allá del enfoque de la política imperante in situ o de lugares-específicos, actualizando las actividades de planificación. Planificación para ciudades más incluyentes y justas implicará necesariamente iniciativas de planificación espaciales y sociales, que refuerzan y se complementen entre sí para reducir la pobreza urbana y mejorar las oportunidades de subsistencia de los pobres urbanos. Estas iniciativas también requerirán un delimitado rol activo del Estado en dirigir recursos hacia la reducción de la pobreza y mitigar las desigualdades del mercado en enfoques para el desarrollo urbano. Como aquí se sostuvo, el 'derecho de refugio' asociado a vivienda informal y asentamientos informales tiene que ser 'sobrepuesto' para incluir más explícitamente el "derecho a la ciudad," que facilita una mejor comprensión de los vínculos entre la tierra, vivienda y medios de subsistencia. (Wigle, 2008:

Es necesario que desde la planeación de políticas públicas se tome en cuenta la

necesidad de formar capital social y construir hábitat social, y que esto se vea

como una inversión y no como un gasto; ya que al generar capital social y mejorar

los activos fijos de los pobres se estará potencializando la capacidad de los pobres

de romper el ciclo de pobreza por ellos mismos.

A nivel de política de hábitat, y en especial en lo que se refiere a la vivienda, la tenencia, los servicios colectivos, la segregación urbano-territorial, y el mejoramiento integral de barrios precarios, se requiere transversalizar las implicaciones de la vulnerabilidad económica de los sectores de pobreza urbana en el diseño de los programas. En tanto, estos programas no deben erosionar la cartera de activos que ya han adquirido estos sectores. Al contrario, los programas deben buscar maneras para potenciar y ampliar los activos de los pobres urbanos, como también buscar sinergias entre fortalecer distintos tipos de activos. (Winchester, 2008:18)

Es necesario que el Estado otorgue certeza jurídica a las personas que viven en

asentamientos irregulares (siempre y cuando no se ponga en peligro sus vidas)

con la finalidad de generar patrimonio para su familia. Mooya (2007) identifica tres

categorías básicas de los derechos de propiedad. En primer lugar, hay derechos

de usuario que determinan lo que los individuos pueden hacer legítimamente en

su propiedad, esto quiere decir que el propietario legítimo puede disponer de su

propiedad en el uso de sus derechos, siempre y cuando no contravenga la

regulación existente en la materia. En segundo lugar, existe el derecho a obtener

12

un ingreso de un activo y participar en contratos con otras personas para este

propósito, por ejemplo el arrendamiento de habitación o local. En tercer lugar,

existe el derecho a enajenar o vender los derechos de propiedad sobre un bien a

los demás, esto es el derecho a participar en una compraventa del bien inmueble

sobre el cual ejerce actos de dominio y se ostenta como propietario.

Identifica tres categorías básicas de los derechos de propiedad. En primer lugar, hay derechos de usuario que determinan lo que los individuos pueden hacer legítimamente a su propiedad. En segundo lugar, existe el derecho a obtener un ingreso de un activo y a participar en contratos con los demás con este fin. En tercer lugar, existe el derecho a enajenar o vender derechos de propiedad sobre un bien a los demás. (Mooya, 2007:151)

En pleno siglo XXI, la política habitacional del Estado mexicano tomó muchos

elementos de mercado que lo apartaron de la anterior atención prioritaria a grupos

de población de bajos recursos y la acercaron más al capital o financiamiento.

Georgina Isunza señala el cambió efectuado en los programas de vivienda en

México, derivado de la visión de gobierno de la administración panista de Vicente

Fox, la cual modificó o reestructuró las políticas públicas, así como a los

organismos de vivienda en México.

1. Los programas de vivienda impulsados por los gobiernos panistas a partir de 2001, comparten en general los mismos rasgos, emprenden una reestructuración en los organismos y esquemas financieros mediante la aplicación de una serie de medidas que se explican a continuación. 2. La creación de la Comisión Nacional de Fomento a la Vivienda (CONAFOVI) en 2001 (a partir de 2005 Comisión Nacional de Vivienda, CONAVI) como responsable único de la política general de vivienda, quien define mecanismos, instrumenta y coordina la ejecución.

El establecimiento de la Sociedad Hipotecaria Federal (SHF) como principal herramienta para modernizar el sistema financiero que permite canalizar recursos adicionales, provenientes del sector privado, al mercado hipotecario a través de las sociedades Financieras de Objeto Limitado (Sofoles) y la banca, en el marco de un proceso “reingeniería” para ampliar la disponibilidad financiera y su cobertura de atención. Así como la concurrencia al mercado hipotecario de nuevos intermediarios financieros nacionales y extranjeros (Programa Sectorial de Vivienda 2001- 2006).

La incursión en el mercado de capitales y la emisión de valores respaldados por hipotecas; se promueve la bursatilización de las carteras hipotecarias, en donde descansa actualmente el gran dinamismo del mercado hipotecario.

La elaboración de una miscelánea de Garantía para la banca privada, con lo que se reactiva su participación.

13

Incorporación del sector privado al financiamiento habitacional mediante la diversificación del fondeo de las Sofoles y promotores inmobiliarios con el apoyo de Nacional Financiera (NAFIN) y el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, así como la apertura de la banca en los programas de financiamiento de los organismos nacionales de vivienda y la adopción de medidas como la deducibilidad fiscal de las tasas de interés en los créditos hipotecarios y la reducción de requerimiento de capitalización a las instituciones de banca múltiple para el crédito hipotecario.

En materia de riesgos, no se contaba con ningún área que evaluara los compromisos; ahora la Comisión Nacional Bancaria obliga a los bancos a incluir esta área; crear oficinas regionales en las grandes ciudades del país y poner a disposición la historia crediticia del solicitante a través del Buró de Crédito. Esto permite reducir la cartera vencida y el índice de morosidad. (Isunza, 2010: 143).

1.2. Rezago habitacional y rezago social en el municipio de San Luís Río

Colorado Sonora.

San Luis Río Colorado se encuentra en el contexto de las ciudades fronterizas

como una pequeña ciudad con una dinámica sui géneris, ya que se encuentra

dentro de otra lógica en relación a otras ciudades fronterizas que sostienen una

relación funcional con sus ciudades “espejo” del otro lado de la frontera. San Luís

Río Colorado sostiene una relación que se encuentra comprometida con la ciudad

de Mexicali capital de Baja California Norte, y donde la relación con su ciudad

espejo (San Luis Arizona, EUA), es mínima. A diferencia de otras ciudades

fronterizas que han experimentado un aumento sostenido de la población, y donde

el numero de habitantes llega a mas del medio millón de habitantes (Cd. Juárez,

Mexicali, Tijuana,), SLRC se encuentra en el grupo de ciudades que no llegan al

medio millón de habitantes (Nogales, Nuevo Laredo, Piedras Negras), esto debido

a la falta de fuentes de empleo en dicha ciudad, entre otro factores (Fig. 1).

14

Fig. 1 Localización del municipio de SLRC.

Fuente: Programa de Desarrollo Urbano del Centro de población SLRC.

Sin embargo, el recrudecimiento de las políticas migratorias en Estados Unidos ha

generado una creciente migración de retorno a este municipio fronterizo, con

escasas posibilidades de insertarse en las actividades productivas y remuneradas,

no obstante contribuye a incrementar la demanda social de vivienda y servicios

urbanos, y por tanto, el rezago social (Fig. 2).

15

Fig. 2 Número de migrantes de retorno de E. E. U. U. a Sonora por quinquenio (1997-2010)

Fuente: Elaboración propia con datos de CONAPO.

En efecto, la causa más sobresaliente del problema del acceso a la vivienda

deriva del hecho de que la mayor parte de la población no cuenta con el ingreso

requerido para adquirir una vivienda o los medios de comprobar sus ingresos y

acceder a la oferta de créditos promovidos por los organismos de vivienda, ya que

la mayoría de las personas en situación de pobreza patrimonial obtienen sus

ingresos de manera informal.

18477 17177

28923

0

5000

10000

15000

20000

25000

30000

35000

1997-2002 2004-2009 2005-2010

Numero de migrantes

16

1.3 Necesidad de vivienda en el municipio de San Luís Río Colorado Sonora.

Se puede observar que el municipio de SLRC capta una proporción mínima

respecto al asignado estatal en cuanto al número de créditos y monto de inversión,

no obstante el grave rezago habitacional existente hecho que se puede observar

en el cuadro 1.1.

Acceso al crédito hipotecario en SLRC.

Cuadro 1.1 N° de créditos e Inversión Ejercida (miles de pesos).

SONORA SAN LUIS RÍO COLORADO

No. De

créditos

Inversión

ejercida

No. De

créditos

Inversión

ejercida

% créditos* %inversión*

2000 20360 3097209.2 330 56554.1 1.62 1.82

2002 16219 2592874.1 102 13075.2 0.62 .5

2003 23834 3571765.1 815 131334 3.41 3.67

2004 23232 3770610.7 884 151225.4 3.80 4.01

* Porcentaje respecto al número de créditos e inversión ejercida en Sonora. Fuente: Elaboración propia con datos de CONAVI

17

El municipio de San Luís Río Colorado, Sonora, según la CONAVI (2011), tiene un

rezago habitacional de 11,219 unidades (incluyendo vivienda nueva y

mejoramiento de vivienda), como se muestra en el cuadro 1.2.

Cuadro 1.2 Componentes del rezago habitacional y la necesidad acumulada de vivienda (2006-

2012).

Necesidades de vivienda Urbano Rural Total

Sonora 163,054 17,337 180,391

Vivienda Nueva 96,622 6,764 103,386

Mejoramiento 66,432 10,573 77,005

San Luís Río Colorado 10,531 688 11,219

Vivienda Nueva 6,063 388 6,451

Mejoramiento 4,468 300 4,768

Fuente: Elaboración propia con datos de la CONAVI

Analizando algunos indicadores sociales es posible constatar que el municipio ha

sido excluido de las acciones de vivienda adoptada por el gobierno federal

(Cuadro 1.3). Aunque el tamaño de la población del municipio no es significativo,

ésta tiende a crecer, de manera constante especialmente en el último año censal.

Adicionalmente muestra serios rezagos en materia educativa –quizá el más severo

de los rezagos-de salud y habitacional. Llama la atención que una parte

importante de viviendas tiene características semiurbanas: cuenta con piso de

tierra, no dispone de escusado, agua entubada, ni de drenaje; en menor

proporción se encuentra la vivienda sin energía eléctrica.

18

Cuadro 1.3 Indicadores de rezago Social en SLRC, Sonora

San Luis Río Colorado 2000 2005 2010

Población total 145,0006 157,076 178,380

Población de 15 años o más analfabeta 4.5 4.0 3.2

Población de 6 a 14 años que no asiste a la escuela 7.9 5.1 4.8

Población de 15 años y más con educación básica incompleta 51.9 46.0 39.6

Población sin derecho habiencia a servicios de salud 52.7 51.1 42.2

Viviendas con piso de tierra 8.1 6.0 5.2

Viviendas que no disponen de excusado o sanitario 4.3 6.2 3.0

Viviendas que no disponen de agua entubada de la red pública 5.2 1.8 3.0

Viviendas que no disponen de drenaje 20.8 11.1 8.3

Viviendas que no disponen de energía eléctrica 3.3 5.9 2.4

Fuente: Elaboración propia con base en estimaciones del CONEVAL, basadas en el XII Censo de Población y Vivienda 2000, II Conteo de Población y Vivienda 2005 y Censo de Población y Vivienda 2010.

Todos los indicadores muestran una brecha importante en relación con las

condiciones que prevalecen en las zonas metropolitanas fronterizas, como Ciudad

Juárez, donde Elvira Maycotte (2005) muestra cómo una serie de factores han

favorecido la intensa actividad inmobiliaria, especialmente en urbanizaciones

cerradas: “[…] los programas gubernamentales de financiamiento para vivienda

social; el perfil socioeconómico de la población, ya que un buen número de

parejas en edad reproductiva habitan las urbanizaciones cerradas […] un aspecto

relevante que podemos apuntar en el caso de la vivienda económica, es que a

pesar de ser física y socialmente un modelo muy distante al que presentan los

condominios de vivienda media y residencial, inexplicablemente se le aplica la

misma normatividad.” Por último, señala la autora que […] “más del 20% del

parque habitacional desarrollado en los últimos años es precisamente de interés

social en régimen de condominio, pues el propio Plan de Desarrollo Urbano 2002

así lo recomienda” (Maycotte, 2005: 19-21).

19

La experiencia del municipio de Hermosillo, Sonora, es muy distinta a la de Ciudad

Juárez, y quizá se asemeje más a SLRC, porque se fundó un organismo

paraestatal de la administración pública que realiza diversas funciones en materia

de vivienda en beneficio de los habitantes de escasos recursos en el municipio.

[…] es importante señalar que el gobierno municipal asigna tareas muy concretas a la promotora Inmobiliaria del Municipio de Hermosillo, un organismo público descentralizado constituido en 1992, para que se enfocara en la promoción de la oferta de terrenos y viviendas dignos para familias de bajos ingresos, generando un desarrollo urbano ordenado, reservas territoriales, y recursos para obras públicas […] Pero además la llama a promover desarrollos inmobiliarios y vivienda dignos, y le adjudica responsabilidades de coordinación con las autoridades federales, estatales y municipales, paraestatales, y personas de los sectores social y privado para el tramite y atención de los asuntos de interés común asociados a los objetivos de la Promotora. (Martínez, 2005:4)

El municipio de San Luís Río Colorado, siguió la línea que otros municipios han

señalado al incorporar organismos paramunicipales a la administración pública

municipal, que tienen por objetivo proveer servicios inmobiliarios a población en

pobreza patrimonial principalmente; por esta razón, el ayuntamiento de San Luis

Río Colorado decidió establecer la Inmobiliaria paramunicipal del Río Colorado, la

cual es un organismo público descentralizado de la Administración Pública

Municipal, y que cuenta con personalidad jurídica y patrimonio propio, mediante el

acuerdo numero 57, promulgado por el Congreso del Estado de Sonora y

publicado en el boletín oficial del Gobierno del Estado de Sonora, en fecha siete

de enero del año dos mil diez. Dicha entidad municipal es el organismo de la

administración pública municipal que tiene a su cargo la tarea de reducir el rezago

habitacional en el municipio, así como proveer un patrimonio de forma legal para

las familias de escasos recursos en SLRC. En pocas palabras la inmobiliaria del

Río Colorado, tiene por finalidad brindar una opción legal a personas de escasos

recursos económicos para adquirir una vivienda digna, así como disminuir la

tensión derivada de la insatisfacción de la necesidad de vivienda, la cual a

determinado que el problema se trasforme gradualmente en un creciente problema

social.

20

Derivado de su objetivo, se han implementado acciones contra el rezago

habitacional como la contratación de lotes a solicitantes que previamente fueron

invadidos y que al ser de propiedad municipal, la inmobiliaria municipal los ha

regularizado y asignado a dichos solicitantes con la finalidad de otorgar certeza

jurídica a las familias sanluisinas de escasos recursos económicos Sin embargo,

cabe destacar que dichas acciones no son suficientes ya que los lotes asignados

(188 en octubre del 2011) son parte de 9 asentamientos irregulares previamente

ocupados, lo que indica que las acciones del municipio no son preventivas sino

correctivas, o si lo ponemos en otras palabras la acción municipal ha sido

reaccionar en vez de responder con una debida planeación a la dinámica social

del municipio en materia de solicitud de vivienda para personas de escasos

recursos (Fig. 3).

21

Fig. 3 Asentamientos irregulares ubicados en el sureste del área urbana de la cabecera municipal del municipio de SLRC desde el año 2009.

22

Cabe destacar que dichos lotes asignados mediante contratación, no contaron

con servicios públicos mínimos como: agua, drenaje, pavimentación, transporte

público, electricidad, alumbrado público hasta el año 2012, y que el municipio aun

no ha implementado un programa local de vivienda completo, es decir, no existe

en la actualidad un programa municipal operado por la Inmobiliaria que ofrezca

lotes con servicios y pies de casa o en su caso una vivienda completa.

A modo de presentar las actividades que dicho organismo paramunicipal ha venido

desempeñando desde su inicio, se incluye en el cuerpo de este trabajo una

entrevista concedida por el Licenciado Álvaro Francisco Colosio Fernández,

Director General de la Inmobiliaria del Río Colorado durante la administración

2009-2012, en la ciudad de San Luís Río Colorado, Sonora, el día 6 de octubre del

año 2011. Entrevista que se incluye en el Anexo I.

Fig. 4 Vista del asentamiento irregular ubicado en Av. Lázaro Cárdenas y calle 43.

Fuente: maps.google.com.mx

En síntesis, el municipio de SLRC y otros municipios de Sonora, han desarrollado

iniciativas locales como intento de abatir el rezago habitacional existente. Sin

embargo el municipio de San Luis Río Colorado, enfrenta un enorme reto al

hacerlo, ya que debe tomar en cuenta factores tan importantes como lo es la

calidad de la vivienda dirigida a los sectores de bajos ingresos desde el concepto

23

de la habitabilidad, así como planear estratégicamente alternativas de vivienda

para estos sectores que rompan el ciclo invasión-presión-regulación, que

contraviene al Plan Municipal de Desarrollo y su planeación urbana.

24

CAPITULO 2.

EL DERECHO A LA VIVIENDA Y EL

MARCO JURÍDICO PARA UNA

INMOBILIARIA LOCAL

25

En este capítulo se analizarán los programas de vivienda y el marco jurídico que

rigen los programas locales en San Luis Río Colorado. Ello con el fin de

proporcionar instrumentos que pudieran contribuir a consolidar la Inmobiliaria

Paramunicipal SLRC. Esto se contextualiza en el marco de los derechos a la

ciudad y a la vivienda, según los acuerdos internacionales que México ha suscrito.

2.1. Reflexiones en torno al derecho a la vivienda y a la ciudad.

En primer lugar es preciso señalar que la vivienda es un derecho humano

fundamental relacionado con el derecho a la ciudad. Éste no se limita al uso del

espacio físico, ni es un derecho que pueda garantizarse solamente a sus

habitantes.

“El derecho a la ciudad es un derecho complejo, un derecho político y cultural

impensable sin la creación de la ciudadanía como objeto del espacio público-público

y como camino para poner al servicio de los individuos concretos su creación

colectiva más compleja: la ciudad. El derecho a la ciudad no deja de lado el derecho

a la vivienda e incluso hoy en día se puede pensar como derecho al hábitat, esto es,

como derecho a la vida en un territorio histórica y socialmente dado” (Delgado, et.al,

2008:15).

En la vivienda transcurre la vida cotidiana, el ser humano establece lazos

comunitarios e intenta satisfacer el deseo de vivir de manera digna en un espacio

privado donde pueda realizarse como individuo. Desde tiempos antiguos el ser

humano ha comprendido la importancia de existir en un espacio que le permita

desarrollarse plenamente. La humanidad ha plasmado en diversos instrumentos

jurídicos del derecho internacional público el reconocimiento de los derechos

inherentes al ser humano. Así, la Declaración Universal de los Derechos Humanos

es un documento declarativo emitido por la Asamblea General de las Naciones

Unidas, el 10 de diciembre de 1948, reconoce los derechos humanos básicos.

Entre éstos derechos se encuentra el derecho a una vivienda adecuada para

todos los seres humanos:

26

El párrafo 1º del artículo 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos

establece:

“Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda […] Declaración Universal de Derechos Humanos 2012.

En este sentido, El Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales

(PIDESC) contiene la declaración normativa más importante del derecho a la

vivienda establecida en todos los instrumentos jurídicos que integran las normas

internacionales de derechos humanos. En el párrafo 1º del artículo 11º del Pacto

que a la letra establece:

“Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia […] (PIDESC 2011).

Ratificar el PIDESC implica para un Estado el deber de atender una serie de

obligaciones jurídicas que garanticen su cumplimiento en la nación

correspondiente. México ratificó el PIDESC y se convirtió en ley suprema de la

nación según el artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos (CPEUM), el cual establece:

“Esta constitución, las leyes del congreso de la unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el presidente de la república, con aprobación del senado, serán la ley suprema de toda la unión los jueces de cada estado se arreglaran a dicha constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las constituciones o leyes de los estados”. (CPEUM, 2012)

Derivado de lo anterior, de nuestra carta magna se desprende en su artículo 4º,

que uno de los tantos bienes jurídicos tutelados por dicho instrumento en su

primer capítulo, es el derecho a una vivienda digna y decorosa, tal y como lo

estipula el citado artículo en su quinto párrafo que a la letra establece: […] toda

familia tiene derecho a disfrutar de vivienda digna y decorosa. la Ley establecerá los instrumentos

y apoyos necesarios a fin de alcanzar tal objetivo” (CPEUM, 2012) Aunque a nivel de marco

jurídico el derecho a la vivienda cuenta con disposiciones para garantizarlo, en los

27

hechos esta garantía enfrenta algunos obstáculos derivados de las escasas

competencias que se otorga a los municipios.

2.2 Programas de Vivienda y facultades del Municipio

A nivel nacional, la Comisión Nacional de Vivienda, CONAVI, es la entidad federal

encargada de coordinar la política habitacional del país entre los tres órdenes de

gobierno. De ella depende el cuidado y aplicación de los objetivos y las metas del

gobierno federal en materia habitacional, tal y como se encuentra plasmado en el

Programa Nacional de Vivienda 2007-2012: Hacia un desarrollo habitacional

sustentable.

El antecedente inmediato fue la Comisión de Fomento a la Vivienda CONAFOVI,

La entidad fue creada en julio del 2001, hasta que en el año 2006 se convirtió en

la Comisión Nacional de Vivienda CONAVI, la cual es un organismo

descentralizado de la administración pública federal, con personalidad jurídica,

patrimonio propio, de utilidad pública e interés social. La Ley de Vivienda,

expedida en el año 2006, señala que la CONAVI tiene atribuciones para supervisar

que las acciones de vivienda sean realizadas con sumo cuidado, respetando el

desarrollo humano, el ordenamiento territorial y el desarrollo sustentable. Entre

sus funciones se encuentra la concertación y promoción entre los sectores

público, privado y social de los programas y acciones relacionados con la vivienda

y suelo; así como desarrollar esquemas, mecanismos y programas de

sustentabilidad, subsidios y ahorro previo para adquisición de vivienda y suelo.

La CONAVI tiene diversas líneas de acción en materia de vivienda: promueve la

expedición de normas; fomenta medidas que apoyan la calidad en la vivienda;

establece convenios de asistencia técnica e intercambio de información con

organismos nacionales e internacionales, entre otras.

“En el plazo inmediato, el gobierno mexicano se ha planteado el objetivo de satisfacer la demanda de vivienda de los nuevos hogares que se formarán en el sexenio 2007-2012, así como abatir el déficit que se viene arrastrando en la

28

materia. Asimismo, se ha propuesto sentar las bases para el desarrollo sustentable, con el fin de que el crecimiento habitacional no ponga en riesgo el patrimonio natural de las siguientes generaciones; consolidar el Sistema Nacional de Vivienda con el propósito de hacer más eficientes los esfuerzos del sector público en materia de desarrollo habitacional y, sobre todo, consolidar una política para que los mexicanos de más bajos ingresos cuenten con una solución habitacional acorde con su capacidad de pago”. CONAVI 2012.

Es pertinente señalar que aunque la CONAVI y los organismos estatales de

vivienda cuentan con sus atribuciones y facultades establecidas en el marco

jurídico aplicable a la materia, el nivel de gobierno que tiene un contacto inmediato

con el ciudadano y que tiene que hacer uso de sus facultades legales y en la

mayoría de los casos utiliza recursos meta legales para resolver las cuestiones o

demandas planteadas por el ciudadano es el municipio.

Por su parte, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM)

dicta normas de carácter secundario que reglamentan a los artículos que regulan

las materias del ámbito federal. En relación con la vivienda se encuentran: la Ley

General de Desarrollo Social, Ley Federal del Trabajo, así como la Ley de

Vivienda entre otras. Sin embargo la ley que explícitamente regula la materia es

la Ley de Vivienda, la cual es reglamentaria del artículo 4º de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de vivienda. Sus

disposiciones son de orden público e interés social y tienen por objeto establecer

y regular la política nacional, los programas, los instrumentos y apoyos para que

toda familia pueda disfrutar de vivienda digna y decorosa.

La base para la expedición por parte de los Ayuntamientos, en su calidad de orden

de gobierno del Estado, de los reglamentos y disposiciones administrativas en

materia de desarrollo urbano, zonificación, etc., la encontramos en el párrafo

tercero del Artículo 27 Constitucional.

Artículo 27. La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponde originariamente a la nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada. “[…] la nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una

29

distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana. en consecuencia, se dictarán las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población; para preservar y restaurar el equilibrio ecológico; para el fraccionamiento de los latifundios; para disponer, en los términos de la ley reglamentaria, la organización y explotación colectiva de los ejidos y comunidades; para el desarrollo de la pequeña propiedad rural; para el fomento de la agricultura, de la ganadería, de la silvicultura y de las demás actividades económicas en el medio rural, y para evitar la destrucción de los elementos naturales y los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad. (CPEUM, 2012)

Derivado de la facultad conferida por la Constitución Federal en el artículo 27, el

artículo 115 de la CPEUM en su fracción V, establece: “los municipios, en los términos

de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para: a) formular, aprobar y

administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal...” (CPEUM, 2012). Con base

a esta facultad establecida en la carta magna, el municipio puede desarrollar una

política habitacional que incremente la capacidad de desarrollo municipal y

estreche la brecha de pobreza patrimonial para un cada vez más amplio sector de

la población.

La ineludible labor de ordenamiento de los asentamientos humanos ha sido confiada a la instancia municipal, por ser ella la más próxima a los gobernados y la más conocedora del territorio integrante de su jurisdicción. Las reformas al artículo 115 de la Constitución, en el apartado orgánico de ese documento, señalan que las competencias en materia de desarrollo urbano corresponden al municipio, facilitando en todo caso la labor de planificación y haciendo posible que ella se realice en forma cercana a la población gobernada (Martí, 2010: 5)

Un ejemplo de la labor desempeñada por los municipios para hacer frente a la

demanda de vivienda de interés social, es el realizado en el municipio de San Luís

Río Colorado en el estado de Sonora, el cual siguiendo la línea trazada por otros

municipios del país como Hermosillo y Tijuana, ha incorporado a la administración

pública municipal un organismo paramunicipal de carácter inmobiliario

denominado Inmobiliaria del Río Colorado.

30

2.3. Marco Jurídico Estatal y Municipal de la Inmobiliaria del Río Colorado

La Inmobiliaria paramunicipal del Río Colorado, es un organismo público

descentralizado de la Administración Pública Municipal, con personalidad jurídica y

patrimonio propio, fundado mediante el acuerdo numero 57, promulgado por el

Congreso del Estado de Sonora y publicado en el boletín oficial del Gobierno del

Estado de Sonora, en fecha siete de enero del año dos mil diez. El Congreso del

estado en uso de sus facultades otorgadas por la Constitución Política del Estado

Libre y Soberano de Sonora, en la fracción séptima del artículo 64, expidió el

citado acuerdo con la finalidad de crear la Paramunicipal Inmobiliaria del Río

Colorado. (Artículo 64. Constitución Política del Estado Libre y Soberano de

Sonora 2012)

Así mismo, la Ley de Gobierno y Administración Municipal del Estado de Sonora,

establece el ámbito de competencia de los municipios y sus facultades. Dicha ley

señala la forma en que se integra la administración pública paramunicipal:

organismos descentralizados, las empresas de participación municipal

mayoritarias y los fideicomisos públicos municipales, instituidos y autorizados por

el Ayuntamiento, por mayoría calificada. (Artículos 106, 107. Ley de Gobierno y

Administración Municipal del Estado de Sonora, 2011)

Particularmente el artículo 136, establece en sus fracciones séptima y octava, la

facultad de establecer organismos descentralizados o paramunicipales con la

finalidad de prestar servicios municipales, así como ejercer las atribuciones que

las leyes federales y municipales otorgan a dicho orden de gobierno

respectivamente en diversos rubros de su competencia, entre ellos el rubro

dedicado a vivienda. (Artículo 136, Ley de Gobierno y Administración Municipal

del Estado de Sonora, 2011)

De igual manera, la Ley de Gobierno y Administración Municipal del Estado de

Sonora, establece en su artículo 108, diversas disposiciones que los

ayuntamientos deben observar en el supuesto del establecimiento de un

31

organismo descentralizado; entre ellas destacan: la denominación del organismo,

el objeto del organismo, aportaciones y fuentes de recursos para integrar su

patrimonio, la forma de organización del órgano de dirección, sus facultades y

atribuciones entre otras. Así mismo dicho artículo señala en su párrafo segundo la

obligación de publicar íntegramente en el Boletín Oficial del Gobierno del Estado el

acuerdo que crea al organismo descentralizado. En este caso, la publicación del

acuerdo 57 que crea al organismo paramunicipal Inmobiliaria del Río Colorado,

en fecha siete de enero del año dos mil diez y expedido por el Congreso del

Estado de Sonora, cumple con los supuestos señalados anteriormente, tal y como

se puede apreciar en su capitulado: I ó “de los Objetivos Generales”, capítulo II ó

“del patrimonio”, capítulo III ó “Estructura y Funcionamiento del Organismo”,

capítulo IV ó “de las Políticas de Operación, capítulo V ó de las Relaciones

Laborales”. (Acuerdo No. 57, 2010)

En el marco de competencias normativas otorgadas a los ayuntamientos por la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM 2012) en el

segundo párrafo de la fracción segunda del artículo 115, se establece que es

facultad de dicho orden de gobierno, aprobar los bandos de policía y gobierno,

reglamentos, circulares y disposiciones administrativas que tendrán observancia

dentro de sus jurisdicciones y que tengan como fin el organizar y regular la

administración pública municipal, así como los procedimientos, funciones y

servicios públicos que sean de su competencia. Sin embargo es de suma

importancia señalar que dicha facultad está condicionada a la previa expedición de

leyes en materia municipal por parte de las legislaturas locales y que en el uso de

la facultad conferida a los municipios, no se contravengan las leyes estatales que

regulen la materia municipal, así como a la constitución local y la Constitución

Federal.

“ARTICULO 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes: [...] II. Los municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejaran su patrimonio conforme a la ley.

32

“Los ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal. (CPEUM, 2011)

Derivado de lo anterior, podemos observar que en el penúltimo párrafo del artículo

108 de la Ley de Gobierno y Administración Municipal del Estado de Sonora, se

encuentra el sustento jurídico anteriormente señalado como condicionante sine

qua non para darle plena validez a la facultad municipal de emitir reglamentos

que normen la organización interna, facultades y funciones de los organismos

paramunicipales en el estado de Sonora. (Artículo 108, Ley de Gobierno y

Administración Municipal del Estado de Sonora, 2011)

Con base en la facultad normativa anteriormente descrita y sustentada, con fecha

dos de septiembre del dos mil diez, el ayuntamiento de San Luís Río Colorado del

Estado de Sonora expidió el Reglamento Interior de la Inmobiliaria del Rio

Colorado, el cual tiene por objeto reglamentar la organización de las áreas que

conforman la Inmobiliaria Del Río Colorado, así como sus facultades y funciones.

Artículo 1.- La Inmobiliaria del Río Colorado, es un organismo público descentralizado de la Administración Pública Municipal, con personalidad jurídica, patrimonio propio y podrá ejercer funciones de autoridad administrativa, el cual tiene como objeto: La adquisición, posesión, administración y enajenación por cualquier acto de los bienes inmuebles del dominio privado del Ayuntamiento y/o Municipio de San Luis Río Colorado, que conforme a las leyes de la materia este asigne en patrimonio, promoviendo y ejecutando programas de lotificación de terrenos urbanos, realizando obras y construcciones que se requieran directamente o por medio de terceros, así como promover, construir, urbanizar, vender, dar o recibir en arrendamiento o administración desarrollos habitacionales, comerciales, industriales y turísticos, en el municipio, promoviendo financiamiento a personas de bajos ingresos para adquisición de terrenos, adquirir por donación, efectuar donaciones, dar en garantía, fraccionar vender permutar, arrendar, acondicionar, conservar, explotar todo tipo de bienes inmuebles, y construir inmuebles por cuenta propia o de terceros, contando para tal efecto con el consentimiento del consejo de administración.

Reglamento Interior de la Inmobiliaria del Río Colorado, 2010

33

Estructura y Funcionamiento de la Inmobiliaria del Rio Colorado.

La Inmobiliaria del Río Colorado, surge de la necesidad de atender la necesidad

social de vivienda respetando las normas federales, estatales y municipales; su

objetivo plantea promover soluciones habitacionales previniendo asentamientos

humanos irregulares; respetando la planeación municipal, regional y estatal del

ordenamiento territorial. La gestión política y jurídica necesaria para darle vida a la

Inmobiliaria del Río Colorado, fue un ejercicio de concertación entre las fuerzas

políticas operantes en el municipio de SLRC, ya que dejando de lado sesgos

partidistas, unánimemente se aprobó en sesión de cabildo en el año 2009, la

constitución de la inmobiliaria, dicho órgano colegiado estaba integrado por

regidores del Partido Revolucionario Institucional, Partido Acción Nacional y

Partido de la Revolución Democrática, los cuales integraron previamente una

comisión técnica para emitir un dictamen sobre la factibilidad de creación de dicho

órgano paramunicipal.

La Inmobiliaria del Río Colorado, fue dotada de órganos internos y unidades

administrativas necesarias para cumplir con los fines y objetivos para los cuales

fue constituida. El artículo 3º del Reglamento Interior de la Inmobiliaria Municipal

señala dichos órganos y unidades administrativas, dejando abierta la posibilidad

de incluir nuevas áreas que coadyuven a la consecución de los fines establecidos

en el acta constitutiva de la Inmobiliaria.

Artículo 3.- Para el cumplimiento de su objeto, la Inmobiliaria del Río Colorado, contará con los siguientes Órganos y Unidades Administrativas: I.- Órgano de Gobierno: Un Consejo de Administración. Un Director General. Un Comisario. Así como las siguientes Direcciones: Dirección técnica Dirección Administrativa Dirección Jurídica. Así mismo contará con aquellas que sean necesarias para el cumplimiento de los fines y objetivos contenidos en el acta constitutiva, de la Inmobiliaria. (Reglamento Interior de la Inmobiliaria del Río Colorado, 2010)

34

Cabe destacar que el órgano ejecutivo que rige a la Inmobiliaria del Río Colorado

es el Consejo de Administración. Dicho consejo durará en su cargo tres años y se

integra por: Presidente Municipal como Presidente del Consejo, Vice-presidente

por Sindico del Ayuntamiento, Secretario por el Director de Desarrollo Urbano y

Ecología, las Vocales serán el Secretario del Ayuntamiento, el Tesorero Municipal,

Regidor Presidente de la Comisión de Patrimonio y Cuenta Pública. El consejo

deberá sesionar por lo menos una vez al mes o cuantas veces fuere convocado

por el Presidente del consejo o por el Director General; para sesionar con plena

validez deberán estar presentes la mayoría de sus miembros, entre los cuales

deberá estar el Presidente Municipal. Así mismo, sus decisiones se toman por

mayoría de votos de sus miembros, siendo el Presidente del Consejo quien cuenta

con voto de calidad. El Consejo de Administración es la autoridad suprema de la

Paramunicipal, sin embargo dicho órgano no puede emitir acuerdos que contraríen

el acuerdo número 57 previamente descrito, el cual contiene el Acta Constitutiva

de la Inmobiliaria del Río Colorado.

En cuanto a lo relacionado con la Integración, atribuciones y facultades del

Consejo de Administración, éstas se encuentran en el artículo 108 fracción V, de la

Ley de Gobierno y Administración Municipal del Estado de Sonora, y el artículo 9º

del Acta Constitutiva (Artículo 9, Acuerdo No. 57, 2010).

El Director General es el órgano de gobierno que ostenta la representación legal

del organismo con las más amplias facultades de dominio, administración y pleitos

y cobranzas con facultades generales y especiales; así mismo, debe rendir un

informe trimestral sobre el ejercicio de las funciones de la inmobiliaria municipal

entre otras atribuciones señaladas en el artículo 109 en todas sus fracciones de la

Ley de Gobierno y Administración Municipal, así como las señaladas en el artículo

11 del Acta Constitutiva, las señaladas en el Reglamento Interno de la Inmobiliaria

del Río Colorado, así como las que le confiera el Consejo de Administración del

organismo cuando así lo crea necesario con el fin de lograr los objetivos de la

35

inmobiliaria municipal. (Artículos 16 y 17. Reglamento Interior de la Inmobiliaria del

Río Colorado, 2010)

La inmobiliaria municipal además de los órganos de gobierno anteriormente

descritos cuenta con un Comisario encargado del control y vigilancia de la

institución, figura que es designada por el Consejo de Administración, y tiene la

facultad de supervisión control y vigilancia que le confiere la Ley de Gobierno y

Administración Municipal del Estado de Sonora, y para el debido cumplimiento de

sus atribuciones, se auxiliará del personal técnico que requiera previa aprobación

del Consejo de Administración (Artículo 25. Reglamento Interior de la Inmobiliaria

del Río Colorado, 2010)

Así mismo, la Inmobiliaria cuenta con diversas direcciones que auxilian a la

paramunicipal en la persecución de sus objetivos, las cuales presentan facultades

y atribuciones propias, sin embargo, sus funciones como ya se anotó son

meramente auxiliares de las funciones de los órganos de gobierno de la

Inmobiliaria del Río Colorado. Dichas direcciones son: la Dirección Técnica, cuyas

atribuciones se señalan en el artículo 18 del Reglamento Interior de la Inmobiliaria

del Río Colorado; la Dirección Administrativa, cuyas funciones se señalan en el

artículo 19 del Reglamento Interior; la Dirección Jurídica, cuyas atribuciones se

señalan en el artículo 24 de dicho reglamento.

Como se ha anotado previamente, el municipio es el principal blanco de las

exigencias en materia de vivienda (entre otras por supuesto) de la población, por

esa razón el ayuntamiento de San Luis Río Colorado ha decidido constituir la

inmobiliaria municipal sustentando su constitución en la competencia normativa

otorgada por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en el tercer

párrafo del artículo 27 y en el segundo párrafo de la fracción segunda del artículo

115; así como en la Ley de Gobierno y Administración Municipal del Estado de

Sonora, en sus artículos 106, 107, 108, 109 y 136; con la finalidad de establecer el

sustento jurídico municipal que norme a la Inmobiliaria del Río Colorado la cual

tiene por finalidad brindar una opción legal a personas de escasos recursos

36

económicos para adquirir una vivienda digna, así como disminuir la tensión

derivada de la insatisfacción de la necesidad de vivienda, la cual ha determinado

que el problema se trasforme gradualmente en un creciente problema social.

Gestión del suelo.

Con la finalidad de llevar a cabo la instrumentación y en su caso ejecución de un

programa integral municipal de vivienda, el municipio de San Luís Río Colorado

deberá realizar una serie de procedimientos y utilizar recursos que permitan llevar

a cabo dicho programa, respetando la normatividad emanada de los tres órdenes

de gobierno y articulando dicha iniciativa local con los diversos planes de

desarrollo urbano y ordenamiento territorial tanto municipal, regional y estatal.

En materia de urbanización y ordenamiento territorial, es facultad del municipio

otorgar certeza jurídica para la ocupación de suelo urbanizable y asignar los usos

primarios y permisibles para acoger las diversas actividades urbanas en las

diferentes áreas y zonas del centro de población de SLRC. Así mismo, debe

promover la constitución de reservas territoriales municipales para en determinado

momento ampliar la oferta de vivienda dirigida a personas en situación de pobreza

patrimonial; y normar la incorporación de esta población al crecimiento ordenado

del entorno urbano.

La administración pública municipal de SLRC, cuenta con dependencias

fundamentales para llevar a cabo la planeación y ejecución del desarrollo urbano.

Dichas dependencias son instrumentos que tienen como función, auxiliar a la

administración municipal en los aspectos que por normatividad les competen en

concordancia con las disposiciones de la legislación urbanística federal y estatal,

por ejemplo la Ley General de Asentamientos Humanos y la Ley de Desarrollo

Urbano para el Estado de Sonora.

Los órganos administrativos que les compete intervenir en el proceso del

desarrollo urbano en el municipio de SLRC:

Dirección General de Obras y Servicios Públicos Sindicatura Planeación

37

Dirección General de Desarrollo Urbano y Ecología. Inmobiliaria municipal Catastro

Fuente: Programa de Desarrollo Urbano del Centro de población de SLRC (PDUCP-SLRC, 2003).

La Dirección General de Obras y Servicios Públicos tiene facultades para: emitir

dictámenes sobre disposiciones referentes al Programa de Desarrollo Urbano;

extender constancias de zonificación, licencias de uso de suelo, dictámenes de

vialidad, emitir licencias de construcción, autorizar fraccionamientos, aprobar

fusiones, subdivisiones de predios, llevar a cabo deslindes y asignación de

números oficiales, entre otras funciones (PDUCP-SLRC, 2003).

La Sindicatura y la Inmobiliaria municipal tienen como objetivo: controlar la

demanda de suelo urbano, a través de la constitución de reservas territoriales

municipales; siendo la inmobiliaria municipal un organismo descentralizado de la

administración pública municipal directa, con personalidad jurídica y patrimonio

propio, ésta conformará su patrimonio mediante diversos mecanismos:

Compra de predios

Expropiación de predios

Esquemas asociativos previstos en la legislación agraria y otras disposiciones legales para incorporar tierras ejidales o particulares al suelo urbanizable. (PDUCP-SLRC, 2003).

Sin lugar a dudas, la Dirección General de Obras y Servicios Públicos, la

Sindicatura Municipal y la Inmobiliaria Municipal, deberán operar en sinergia

dentro del ámbito de sus facultades y atribuciones, para la correcta planeación y

posterior implementación del programa municipal integral de vivienda operado

por la Inmobiliaria del Río Colorado, en coordinación con las demás oficinas que

intervienen en el desarrollo urbano del municipio de SLRC.

Con el fin de presentar la gestión política del suelo en SLRC durante la

administración municipal 2009-2012, se presenta entrevista realizada al ex

presidente municipal Dr. Manuel de Jesús Baldenebro Arredondo, misma que se

incluye en el Anexo I.

38

2.4. PRODUCCIÓN SOCIAL DE LA VIVIENDA.

La CONAVI establece claramente en su documento “Definiciones Producción

Social de Vivienda”, los conceptos básicos que involucran la producción social de

vivienda.

Producción Social de Vivienda: Aquella que se realiza bajo el control de auto productores y auto constructores que operan sin fines de lucro y que se orienta prioritariamente a atender las necesidades habitacionales de la población de bajos ingresos, incluye aquella que se realiza por procedimientos autogestivos y solidarios que dan prioridad al valor de uso de la vivienda por sobre la definición mercantil, mezclando recursos, procedimientos constructivos y tecnologías con base en sus propias necesidades y su capacidad de gestión y toma de decisiones. Definiciones Producción Social de Vivienda, CONAVI 2011. Producción Social de Vivienda Asistida: Acciones de producción social de vivienda realizadas con apoyo de asesoría calificada de profesionistas, constructores, desarrolladores sociales o privados; comprende aspectos técnicos, financieros, organizativos, de capacitación y de gestión adecuadas a las características del proceso y de los usuarios. La asistencia es parcial, cuando sólo atiende alguno aspectos e integral cuando los atiende todos. Definiciones Producción Social de Vivienda, CONAVI 2011. OREVIS: Son los organismos de la administraciones públicas estatales responsables de atender el tema de la vivienda, de acuerdo a la legislación federal y local en la materia. Definiciones Producción Social de Vivienda CONAVI 2011. INMUVIS: Son los organismos de las administraciones públicas municipales responsables de atender el tema de la vivienda, de acuerdo a la legislación federal y local en la materia. Definiciones Producción Social de Vivienda CONAVI 2011.

La Comisión de Vivienda del Estado de Sonora (COVES), es el organismo de la

administración pública estatal responsable de las acciones de vivienda en el

estado (OREVIS), surge a partir de que se deroga el Instituto de Vivienda del

Estado de Sonora (INVES). Dicho organismo fue formalizado en la Ley número

166 de Vivienda para el Estado, en el Boletín Oficial, Número 37 sec. III,

publicado el lunes 7 de Noviembre del 2011. En esta ley se establecen las

atribuciones, el patrimonio y facultades de la Comisión; así mismo, describe las

funciones de la Junta de Gobierno y del Consejo Estatal de Vivienda del Estado de

Sonora. En materia de Vivienda establece las Normas, los estímulos, el

financiamiento, la competencia municipal, la coordinación gubernamental, así

como, la enajenación y arrendamiento de la vivienda social y de lotes de

fraccionamientos populares.

El COVES es el organismo encargado de la vivienda social a nivel estatal en

Sonora, por ello es que a través de este organismo, el gobierno federal pone al

39

alcance de los hogares sonorenses la posibilidad de acceder a subsidios federales

en lo relacionado a vivienda mediante programas sociales. Actualmente el COVES

pone a disposición de los ciudadanos diversos programas federales en los cuales

dicho organismo es la instancia ejecutora, por ejemplo: “Ésta es tu casa” de la

CONAVI, “Tu Casa” de la FONHAPO, y el programa federal “ 2X1”.

Cabe señalar que aunque el PASPRAH, Programa de Apoyo a los Avecindados en

Condiciones de Pobreza Patrimonial para Regularizar Asentamientos Humanos

Irregulares, no es operado por el COVES, dicho programa se aplica en diversos

municipios del estado de Sonora, entre ellos San Luís Río Colorado Sonora.

Programas relacionados directamente a vivienda.

En este apartado se describen los programas federales relacionados directamente

con la vivienda que actualmente se aplican en el estado de Sonora a través del

COVES, y que por sus características y normatividad pueden ser tomados en

cuenta por la Inmobiliaria Municipal para diseñar un programa local de vivienda

integral que incluya suelo y vivienda progresiva de calidad con todos los servicios

municipales a su disposición (Cuadro 2.1).

Cuadro 2.1 Programas de vivienda y suelo aplicados en Sonora.

DEPENDENCIA PROGRAMA ÁMBITO ACCIÓN DE VINCULACION

CONAVI Ésta es tu casa Rural y Urbano Proyectos de vivienda

CORETT, Comisión para la Regulación de la Tenencia de la Tierra.

PASPRAH, programa de Apoyo a los Avecindados en Condiciones de Pobreza Patrimonial para Regularizar Asentamientos Humanos Irregulares.

Urbano Regularización de escrituras o lotes.

FONHAPO, Fideicomiso Nacional de Habitaciones Populares.

Tu Casa Rural, Semiurbano y Urbano

Proyectos de vivienda.

Co-participación federal /estatal

2X1 Urbano Vivienda nueva digna y sustentable

Fuente: Elaboración propia con datos de la CONAVI, Programas Federales Relacionados a la Vivienda. 2011

40

Programa “Ésta es tu casa”

El programa federal operado por la Comisión Nacional de la Vivienda (CONAVI),

“Ésta es tu casa”, está diseñado para apoyar a personas que se encuentren dentro

de los supuestos de pobreza patrimonial según los estándares que señala el

CONEVAL, para tener la oportunidad de ser propietarios legítimos de una vivienda

“digna y decorosa”, mediante diversos esquemas de financiamiento que

complementen su capacidad adquisitiva mediante subsidios (aplicados de manera

conjunta subsidios federales y estatales) para adquisición de vivienda; cabe

destacar que el beneficiario no deberá pagar el monto de los subsidios, pero si

aportará una cantidad correspondiente al 10 % del monto total del apoyo de la

solución habitacional propuesta por el programa. (Cuadro 2.2)

[…] el Programa incentiva la sustentabilidad, la cual considera por lo menos tres componentes: el ordenamiento territorial, la planeación urbana y la edificación de vivienda sustentable. Todo esto en los ámbitos de sustentabilidad ecológica, económica y social. Con ello, este Programa apoya iniciativas del sector vivienda como los Desarrollos Urbanos Integrales Sustentables, la re densificación urbana y las eco tecnologías dentro de la vivienda. CONAVI, Ésta es tu casa, Reglas de Operación 2012: 81

El programa Ésta es tu casa es un instrumento de apoyo a la vivienda promovido

por el gobierno federal, a través de la CONAVI, el cual tiene por finalidad apoyar la

producción social de vivienda, de manera preferente la asistida, en sus diversos

tipos y modalidades (Cuadro 2.3). Dicho programa federal se encuentra alineado

con el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, el cual plantea en su objetivo 17, la

necesidad de “ampliar el acceso al financiamiento para vivienda de los segmentos

de la población más desfavorecida, así como para emprender proyectos de

construcción en un contexto de desarrollo ordenado, racional y sustentable de los

asentamientos humanos”.

ESTRATEGIA 17.2 Ampliar la cobertura de atención y las opciones de financiamiento a la vivienda y construcción. La disponibilidad de financiamiento para vivienda debe responder tanto a las diferentes necesidades, preferencias y prioridades de la población, como a la evolución que presenten las familias a lo largo de sus distintos ciclos. Para ello, es indispensable promover una mayor movilidad del patrimonio que permita a los hogares aspirar a mejorar el tamaño y características de su vivienda de acuerdo a su ingreso, capacidad de pago y necesidades específicas en cada etapa de su vida. Asimismo, es necesario

41

fomentar el desarrollo de nuevos instrumentos y opciones de financiamiento que permitan a las empresas del sector conseguir los recursos suficientes para sus proyectos, así como diversificar el riesgo asociado a los mismos. El gobierno federal apoyará esta estrategia mediante el otorgamiento de seis millones de créditos para la construcción, adquisición o remodelación de vivienda. PND 2007-2012.

En las reglas de operación del programa se establece que su Objetivo General es:

Contribuir a que la población con necesidades de vivienda, tenga acceso a una

solución habitacional. De igual manera se plasma en dichas reglas que su

objetivo especifico es: Ampliar el acceso al financiamiento de la población de bajos ingresos

para soluciones habitacionales en un entorno sustentable. Reglas de Operación “Ésta es tu casa”

2012: 85.

Las reglas de operación señalan como población objetivo del programa, la

población de bajos ingresos con necesidad de vivienda, así mismo establecen

como beneficiarios del programa a familias cuyo ingreso per cápita es menor o

igual a la línea de pobreza urbana establecida por el CONEVAL. El programa

limita el acceso a los beneficiarios estableciendo rangos salariales, contar con

ahorro previo (complementar). En el caso particular del municipio de San Luís Río

Colorado, Sonora; los solicitantes deberán acudir a la Comisión de Vivienda del

Estado de Sonora (COVES) o bien, si se suscribe un convenio de coparticipación

entre COVES y la inmobiliaria Del Río Colorado, los solicitantes podrán dirigirse a

dicho organismo paramunicipal y solicitar el apoyo(cuadro 2.4).

42

Cuadro 2.2 Modalidades de solución habitacional del programa Federal “Ésta es tu casa”

Adquisición de Vivienda Nueva o Usada. Se otorga un subsidio al solicitante para la adquisición de una vivienda nueva o usada que reúna todas las condiciones propias de habitabilidad.

Mejoramiento de Vivienda

Se proporciona al solicitante un subsidio en especie mediante el otorgamiento de un paquete de materiales, destinados a la reparación o reacondicionamiento de parte de la estructura de su vivienda con necesidad de mejoramiento. El beneficiario adquiere el compromiso de aplicar a la brevedad dicho material.

Adquisición de Lote con Servicios. El solicitante recibe un subsidio para la obtención de un lote urbanizado con servicios públicos disponibles y será destinado a usos habitacionales no comerciales.

Autoconstrucción o Autoproducción de Vivienda El solicitante es beneficiado con un subsidio para autoconstrucción o autoproducción de vivienda, mediante el cual la instancia ejecutora, en este caso la Comisión de Vivienda del Estado de Sonora, licita y contrata una empresa para que realice la construcción de la vivienda con las normas de calidad exigibles para una vivienda digna.

Fuente: Elaboración propia con datos de COVES.

Cuadro 2.3 Modalidades de solución habitacional y montos del programa “Ésta es tu casa”

Adquisición de vivienda nueva o usada El beneficiario tendrá derecho a 33 SMGVM para la adquisición de vivienda nueva o usada, valor máximo de la vivienda (Vivienda nueva horizontal, Vivienda usada horizontal, Vivienda vertical) será no más de 128 SMGVM.

Mejoramiento de vivienda El subsidio federal para mejoramiento de vivienda, se otorgará para proyectos con valor hasta de veinte (20.0) veces el SMGVM, sin considerar gastos de originación, pago de derechos, impuestos ni asistencia técnica en la obra que en su caso, podrán formar parte del monto del financiamiento.

Adquisición de lote con servicios El beneficiario tendrá derecho al monto del subsidio federal que corresponda al valor del lote ( desde 6 como mínimo hasta 10 veces el SMGVM como máximo dependiendo del valor del lote)

Fuente: Elaboración propia con datos de la CONAVI. Programas federales relacionados con la vivienda 2011.

43

Las reglas de operación del programa establecen que el solicitante deberá aportar

una cantidad de dinero, correspondiente al ahorro previo, de cuando menos, el

equivalente a cinco veces el SMGVM, en el supuesto de adquisición de vivienda y

en los otros supuestos deberá aportar el equivalente al cinco por ciento del valor

total de la solución habitacional correspondiente.

Cuadro 2.4 Instancias Ejecutoras del programa “Ésta es tu casa”

Organismos Nacionales de Vivienda INFONAVIT, FOVISSSTE, ISSFAM.

Intermediarios financieros Privados regulados o que operen con Sociedades Nacionales de Crédito, así como fundaciones y otras personas morales que autorice la Junta de Gobierno de la CONAVI.

Organismos estatales y municipales de vivienda OREVIS, INMUVIS

Ejecutores Sociales Desarrolladores Sociales de Vivienda Acreditados, que otorgan financiamiento de acuerdo a los criterios establecidos por la Instancia Normativa y conforme a la normativa aplicable.

Fuente: Elaboración propia con base en datos de CONAVI. Programas relacionados con vivienda 2011.

PROGRAMA DE AHORRO Y SUBSIDIO PARA LA VIVIENDA“TU CASA”

El programa federal Tu Casa, operado por el Fideicomiso del Fondo Nacional de

Habitaciones Populares (FONHAPO), otorga subsidios a los hogares en situación

de pobreza que perciban ingresos por debajo de la línea de bienestar, y que por

ese motivo no puedan tener acceso a una vivienda digna; mediante este subsidio

se busca que los solicitantes puedan adquirir, construir, ampliar o mejorar sus

viviendas.

Con la finalidad de reducir la pobreza y contribuir a la igualdad de oportunidades para que todos los mexicanos mejoren su calidad de vida mediante el acceso a una vivienda digna, el Gobierno Federal, implementó el Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”, diseñado para apoyar a los hogares de menores ingresos económicos, mediante un apoyo económico otorgado como Subsidio Federal para una acción de vivienda. FONHAPO, Reglas de operación, “TU CASA”, 2012: 65

El Programa federal “Tu Casa”, se encuentra alineado con el Plan Nacional de

Desarrollo 2007-2012, en particular con el Objetivo 1, del eje 3 “Igualdad de

44

Oportunidades”, el cual establece como prioridad reducir de manera significativa el

número de mexicanos en condición de pobreza a través de políticas públicas que

permitan a los ciudadanos adquirir capacidades y generar oportunidades de

trabajo que les permitan romper el círculo vicioso de la miseria.

Por su parte, el Programa Sectorial de Desarrollo Social 2007-2012, estipula entre

sus principales estrategias el apoyo a las regiones más marginadas del país para

reducir la brecha regional de desarrollo humano; prevenir y atender los riesgos

naturales en acciones coordinadas con la sociedad civil y mejorar las condiciones

de vivienda de los hogares en condiciones de pobreza para fortalecer su

patrimonio. (FONHAPO, Reglas de operación, “TU CASA”, 2012: 65).

El programa federal “Tu Casa” opera en todo el territorio nacional y su objetivo es

mejorar las condiciones habitacionales de los hogares en situación de pobreza

patrimonial. Su población objetivo son los hogares que se encuentren dentro de

los supuestos de pobreza de patrimonial, que requieren mejorar sus condiciones

habitacionales (Cuadro 2.5).

Los tipos de apoyo y monto que otorga FONHAPO a los hogares beneficiarios son:

A partir de 53 mil pesos para adquirir o edificar una unidad básica de vivienda en el ámbito urbano y rural

De 15 a 20 mil pesos para ampliar una vivienda en zonas urbanas, semiurbanas y rurales.

De 10 a 15 mil pesos para mejorar la vivienda en zonas urbanas, semiurbanas y rurales. Fuente: FONHAPO.

Cabe destacar que las reglas de operación señalan que en lo referente a las

aportaciones, los gobiernos estatales y municipales deberán aportar una cantidad

de “por lo menos igual al valor de la aportación federal”, excepto en la zona rural

donde los gobiernos estatales y municipales deberán aportar una cantidad de “El

30% del valor total de la acción de vivienda”.

Además, los beneficiarios contribuyen con al menos 5% del valor de la acción en efectivo, o bien, si tienen las facultades físicas para hacerlo, cooperan con su propia mano de obra para construir, ampliar o mejorar su vivienda. COVES, 2012.

45

Cuadro 2.5 Los tipos de apoyo que otorga FONHAPO a los hogares beneficiarios son:

VIVIENDA El gobierno federal, a través del FONHAPO otorga un

subsidio a las familias con más alto nivel de pobreza para la edificación de una vivienda y el gobierno del Estado aporta una parte proporcional además de la ejecución del programa a nivel rural o urbano

AMPLIACION Ante el crecimiento de las familias con mayor índice de

pobreza y la necesidad de una vivienda de mayores proporciones, el gobierno federal otorga un subsidio para ampliar su vivienda, de manera complementaria el gobierno del estado, aporta otra cantidad y el beneficiario hace una mínima aportación para poder participar en el programa.

MEJORAMIENTO Tras la necesidad de mejorar las condiciones de vida y

reforzar la calidad y seguridad de las viviendas de las familias con escasos recursos, el gobierno federal otorga un subsidio para mejorar sus viviendas en la parte estructural más afectada de las mismas, así mismo, el gobierno del estado aporta una cantidad complementaria, ejecuta e implementa el programa de mejoramiento de vivienda. El beneficiario debe aportar una mínima cantidad para participar en dicho programa

Fuente: Elaboración propia con datos de la COVES.

Las reglas de operación del programa establecen como instancias Ejecutoras a los

gobiernos de las entidades federativas (OREVIS) O Municipales (INMUVIS), o a

quien ellos designen. En el caso del estado de Sonora, el gobierno estatal ha

designado a la Comisión de Vivienda (COVES), como la instancia ejecutora del

programa “Tu Casa”; organismo que ha trabajado junto con FONHAPO y la

delegación estatal de la SEDESOL, para otorgar subsidios a la población con

mayor índice de pobreza y con la imperiosa necesidad de mejorar su condición

habitacional.

Programa de Apoyo a los Avecindados en Condiciones de Pobreza Patrimonial para Regularizar Asentamientos Humanos Irregulares (PASPRAH)

El programa federal PASPRAH operado por CORETT, tiene como objetivo mejorar

la calidad de vida de los avecindados que viven en hogares que se encuentren

46

dentro de los supuestos de pobreza patrimonial en asentamientos irregulares, con

la finalidad de otorgarles seguridad jurídica para consolidar el derecho al acceso a

las ciudad para estas personas y otorgarles ciudades más eficientes, con

seguridad y con mayores niveles de competitividad.

La aplicación de apoyos federales dirigidos a la regularización a través del PASPRAH, permitirá gradualmente el mejoramiento y consolidación de áreas urbanas formales que posteriormente podrán recibir otros recursos públicos complementarios que concreten políticas urbanas sustentables de carácter integral de los diferentes órdenes de gobierno hacia el mejoramiento urbano y

ambiental de los centros de población. Reglas de Operación 2012.

El PASPRAH pertenece a los programas que otorgan subsidios del Ramo

Administrativo 20, “Desarrollo Social”. Dicho programa tiene la finalidad de

regularizar asentamientos humanos irregulares, en donde habiten personas en

condiciones de pobreza y de marginación, y así de esta forma promover la

superación de la pobreza, todo esto dentro de los supuestos que establece el

artículo 14 de la Ley General de Desarrollo Social.

Artículo 14. La Política Nacional de Desarrollo Social debe incluir, cuando menos, las siguientes vertientes: I. Superación de la pobreza a través de la educación, la salud, la alimentación, la generación de empleo e ingreso, autoempleo y capacitación; II. Seguridad social y programas asistenciales; III. Desarrollo Regional; IV. Infraestructura social básica, y V. Fomento del sector social de la economía. Ley General de Desarrollo Social 2012: 5

Así mismo, es necesario señalar que el PASPRAH se encuentra alineado con los

objetivos del Plan Nacional de Desarrollo 2006- 2012 (Objetivo 3 del Eje 3), el cual

define como base de políticas públicas frenar la expansión desordenada e

irregular de las ciudades, otorgar certidumbre jurídica sobre la propiedad, proveer

suelo legal urbanizable con servicios y equipamiento en zonas urbanas. El

PASPRAH en el marco del Programa Sectorial de Desarrollo Social (Objetivo 4,

47

Estrategia 4.4), está enfocado a otorgar certeza jurídica en lo referente a la

tenencia de la tierra y la seguridad pública en zonas marginadas de las ciudades

(Cuadro 2.6).

Cuadro 2.6 Tipos y montos del apoyo del programa federal PASPRAH

Tipo Monto Observaciones

Apoyo federal para regularizar la propiedad del beneficiario

Hasta $8,000.00 (Ocho mil pesos 00/100 M.N.) o el correspondiente al costo de la regularización en caso de que éste sea menor.

Cuando el costo de la regularización exceda el monto del subsidio federal, la diferencia deberá ser cubierta por: El beneficiario con aportaciones propias o de terceros que no excedan el monto de la aportación federal. Los gobiernos de las entidades federativas o de los municipios o por la Instancia Ejecutora. - En caso de que la aportación sea hecha por un tercero, está deberá ser autorizada previamente por la SSDUOT.

Fuente: Reglas de operación PASPRAH, 2012.

Es necesario señalar que el programa se aplica a nivel nacional todos en los

polígonos ubicados en las localidades mayores a 2,500 habitantes donde la

CORETT cuenta con facultad de regularización de la tenencia de la tierra. Como

se aprecia, los requisitos son excluyentes a la población más vulnerable que es

precisamente a quien va dirigida la inmobiliaria paramunicipal.

PROGRAMA DE SUBSIDIO 2x1 PARA LA ADQUISICION DE VIVIENDA

El programa federal de Subsidios “2x1” tiene como finalidad apoyar a personas en

situación de pobreza patrimonial para adquirir una vivienda nueva digna y

sustentable con recursos del Gobierno Estatal y Federal. Básicamente en este

programa, por cada dos pesos que aporta el gobierno estatal, el gobierno federal

aporta un peso. Dicho programa viene aplicándose en el estado de Sonora desde

el año 2010 (Cuadro 2.7).

48

Cuadro 2.7 Subsidios otorgados en Sonora programa 2X1.

Año Subsidios Inversión Estatal Inversión Federal 2010 1246 $36,755,049.83 $18,393,848.56 2011 3098 $98,679,435.02 $49, 341, 217.97 01/07/12 306 $11,072,530.02 $5,536,265.05

Fuente: Elaboración propia con datos de COVES. 2012

El monto de subsidios otorgados a los ciudadanos solicitantes es de hasta 33

veces el salario mínimo entre las dos aportaciones, el subsidio es un apoyo

económico el cual el beneficiario no pagará. Dicho programa operado por el

COVES, puede ser aplicado en el municipio de San Luís Río Colorado en

colaboración con la Inmobiliaria del Río Colorado.

Programas con factibilidad para relacionarse a la vivienda con posible aplicación en SLRC.

En esta sección se presentan los programas nacionales e internacionales al

amparo de los cuales se pueden gestionar acciones de desarrollo urbano y

vivienda en el municipio de San Luís Río Colorado, ya que aunque directamente

sus objetivos no se refieren al tema de la vivienda, uno o varios de sus

componentes pueden ser aplicados mediante una acción de vinculación que

permita el desarrollo de vivienda digna y con servicios en el municipio de SLRC

Cuadro 2.8).

Programa de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento en Zonas Urbanas (APAZU) El objetivo del programa operado por CONAGUA (Comisión Nacional del Agua) es

fomentar y apoyar a las entidades federativas y municipios en el desarrollo de los

sistemas de agua potable, alcantarillado y saneamiento en centros de población

mayores a 2,500 habitantes, mediante acciones de mejoramiento de los servicios

para proporcionar agua para los diversos usos, fundamentalmente para el

consumo humano.

49

Cuadro 2.8 Programas de infraestructura, servicios y mejoramiento del hábitat.

DEPENDENCIA PROGRAMA ÁMBITO ACCIÓN DE VINCULACIÓN

CNA. Comisión Nacional del Agua.

Programa de Agua Potable y Saneamiento en Zonas Urbanas.

Urbano Proyectos de servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento en la vivienda.

SEDESOL. Secretaría de Desarrollo Social.

Hábitat Urbanos y centros históricos.

Proyectos de infraestructura y servicios básicos. Mejoramiento y desarrollo del entorno urbano.

Fuente: Elaboración propia con datos de la CONAVI, Programas Federales Relacionados a la Vivienda. 2011

Las principales acciones que comprende este programa son:

Elaboración de estudios y proyectos.

Ampliación de la Cobertura de los servicios de agua potable, alcantarillado y

Saneamiento.

Mejoramiento de la eficiencia física y comercial

Realizar acciones de construcción, rehabilitación y conservación de la

infraestructura hidráulica del Subsector, incluyendo las requeridas para el

desalojo de las aguas pluviales de las zonas urbanas.

La instancia ejecutora del programa podrán ser organismos operadores de agua,

los gobiernos municipales o los gobiernos estatales. Si los organismos operadores

demuestran tener capacidad técnica para ejecutar las acciones que el programa

implementa, previa decisión por parte de la CONAGUA, ellos serán quienes

operen en sus respectivos ámbitos territoriales (Cuadro 2.8).

Si bien este programa no tiene como prioridad acciones de vivienda,

indirectamente sus acciones afectan positivamente al entorno urbano, ya que al

apoyar a los gobiernos municipales y estatales mediante recursos destinados

específicamente a un mejoramiento de los servicios de agua dirigidos a los

ciudadanos, existe una sustancial mejoría en la calidad de vida de las personas

que habitan en los lugares que son beneficiados con la implementación de este

programa federal (Cuadro 2.9).

50

Cuadro 2.9 Tipos y montos de apoyos Programa de Agua Potable y Saneamiento en Zonas Urbanas

Apartado Localidades de 2,501 a 10,000 habitantes

Localidades de 10,001 a 500,000 habitantes

Agua potable 70.00% 50.00% Plantas potabilizadoras

70.00% 60.00%

Saneamiento 70.00% 60.00% Mejoramiento de eficiencia comercial

70.00% 60.00%

Mejoramiento de eficiencia física

70.00% 50.00%

Rehabilitaciones 40.00% 40.00% Estudios y proyectos 80.00% 80.00% Drenaje pluvial urbano 70.00% 50.00%

Fuente: Elaboración propia con datos de la CONAVI. Programas federales relacionados con la vivienda 2011.

En el cuadro anterior se muestran los porcentajes de aportación del Gobierno

Federal y de la parte complementaria de recursos del Estado, Municipio y

eventualmente de los usuarios u otra fuente de financiamiento.

En teoría, el programa fomenta y apoya el desarrollo de los sistemas de agua

potable, alcantarillado y saneamiento, los cuales forman parte de los servicios

necesarios de acceso a una vivienda adecuada, los cuales pueden ser aplicados

en el municipio de San Luís Río Colorado, en el marco de un programa local de

vivienda operado por la Inmobiliaria del Río Colorado.

51

HÁBITAT

El Programa Hábitat es un programa de la Secretaría de Desarrollo Social

(SEDESOL) constituido en el año 2003. Hábitat apoya con subsidios federales

obras y acciones en zonas urbanas marginadas y en áreas que presentan

condiciones de marginación, pobreza, inseguridad o violencia social, para

introducir o mejorar infraestructura y equipamiento urbano básicos; mejorar el

entorno físico; construir o mejorar centros de desarrollo comunitario, así como

apoyar acciones para el desarrollo de capacidades individuales y comunitarias,

entre otras.

El programa se encuentra alineado con el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 en temas como: igualdad de oportunidades de la población, superación de la pobreza, con políticas públicas que superen un enfoque asistencialista, de modo que las personas puedan adquirir capacidades y generar oportunidades de trabajo. También plantea el impulso de proyectos productivos orientados a mejorar los ingresos de las familias. En cuanto al ordenamiento territorial, se propone frenar la expansión desordenada de las ciudades, bajo un mecanismo de provisión de suelo “apto” para el desarrollo urbano (Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, Quinto Informe de Ejecución.)

El programa se aplica en ciudades que tienen al menos 15 mil habitantes y que

son seleccionadas por la SEDESOL y los gobiernos locales. Anualmente, la

SEDESOL acuerda con el gobierno de la entidad federativa y los municipios las

ciudades seleccionadas. Al interior de estas ciudades, se apoya la ejecución de

obras y acciones en los Polígonos Hábitat, constituidos por zonas urbanas

marginadas en las que se presenta concentración de hogares en situación de

pobreza, así como en áreas que presentan condiciones de marginación, pobreza,

inseguridad o violencia social. El Programa también apoya la protección,

conservación y revitalización de Centros Históricos inscritos en la Lista del

Patrimonio Mundial de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación,

la Ciencia y la Cultura (UNESCO)

La población beneficiaria se constituye por las personas que integran los hogares

asentados en las zonas urbanas marginadas seleccionadas (Polígonos Hábitat) y

en áreas que presentan condiciones de marginación, pobreza, inseguridad o

violencia social, ambas ubicadas en ciudades de al menos 15 mil habitantes.

52

HÁBITAT apoya a dicha población bajo tres modalidades apoyadas con subsidios

federales y recursos locales la ejecución de los siguientes tipos de obras y

acciones:

a) Modalidad Desarrollo Social y Comunitario que se refiere al desarrollo de capacidades individuales y comunitarias, promoción de la equidad de género, prevención de la violencia familiar y comunitaria, y fomento de la organización y participación social; la elaboración y actualización de planes de desarrollo de los polígonos Hábitat; apoyo a prestadores del servicio social de estudiantes de educación media superior y superior, y a promotores comunitarios, que participen en actividades vinculadas con el cumplimiento de los objetivos del Programa; apoyo a adultos mayores que compartan sus conocimientos, experiencia, habilidades y vocación de servicio en favor de la comunidad; instalación de módulos de atención que promuevan la ejecución de otros programas federales y locales en los polígonos Hábitat (Reglas de Operación de Hábitat 2012).

b) Modalidad Mejoramiento del Entorno Urbano, apoya obras y acciones para:

La introducción o mejoramiento de redes de infraestructura urbana básica (agua potable, drenaje y electrificación), alumbrado público, pavimentación, empedrado, adoquín, guarniciones, banquetas y rampas para sillas de ruedas

La construcción o mejoramiento de vialidades en los polígonos Hábitat, así como las que permitan la conexión de éstos con la ciudad.

La instalación o fortalecimiento de sistemas para la recolección, reciclaje y disposición final de residuos sólidos y para el saneamiento del agua;

La limpieza y rescate de barrancas en los polígonos Hábitat.

Construcción, mejoramiento y equipamiento de centros de desarrollo comunitario, centros especializados de atención a víctimas de la violencia, casas de día para adultos mayores, y refugios para la atención de migrantes en ciudades fronterizas.

Construcción o mejoramiento de jardines vecinales y canchas deportivas comunitarias en los polígonos Hábitat.

Protección, conservación y revitalización de Centros Históricos inscritos en la Lista del Patrimonio Mundial de la UNESCO.

Prevención o mitigación de riesgos, que contribuyan a reducir la vulnerabilidad de los asentamientos humanos en los polígonos Hábitat.

Capacitación de la población en situación de pobreza, en materia de sustentabilidad y mejoramiento del entorno.

Acciones de reforestación para contribuir al mejoramiento del entorno y a la prevención y mitigación de riesgos en los polígonos Hábitat. (Reglas de Operación de Hábitat 2012).

c) Modalidad Promoción del Desarrollo Urbano, apoya acciones para:

Elaboración o actualización de planes y programas municipales de desarrollo urbano y de ordenamiento territorial.

53

Elaboración o actualización de estudios que contribuyan a la superación de la pobreza urbana y/o al mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes de los polígonos Hábitat.

Instalación y fortalecimiento de Observatorios Urbanos Locales y de Agencias de Desarrollo Urbano, en las ciudades y zonas metropolitanas, así como fortalecimiento de Institutos Municipales de Planeación.

Capacitación y asistencia técnica a los gobiernos municipales, en temas relativos a la ejecución del Programa.

Apoyo para la adquisición de lotes con servicios básicos (agua potable, drenaje, electrificación y acceso vehicular) para hogares en situación de pobreza. (Reglas de Operación de Hábitat 2012).

Como corolario, en este capítulo se presentan las bases jurídicas para

fundamentar la gestión de la vivienda que puede ser aplicada en el municipio de

San Luís Río Colorado, lo encontramos en la modalidad “Promoción del Desarrollo

Urbano”, la cual se refiere al apoyo para la adquisición de lotes con servicios

básicos (agua potable, drenaje, electrificación y acceso vehicular), dirigido a

hogares en situación de pobreza patrimonial.

La iniciativa local para abatir el rezago habitacional en el municipio de San Luís

Río Colorado, conocida como Inmobiliaria del Río Colorado, es un instrumento de

la administración pública municipal que tiene por objetivo incidir en el tema de la

vivienda en el municipio. Su basamento jurídico lo encontramos en diversos

instrumentos internacionales, así como en la legislación federal y estatal,

contextualizada en el marco de los derechos a la ciudad y a la vivienda. Dicho

fundamento legal fortalece su existencia y le brinda los instrumentos técnicos-

jurídicos necesarios para realizar sus objetivos. En relación a la gestión del suelo

para constituir reservas territoriales, es necesario apuntar que aunque existen

diversos mecanismos para que la Inmobiliaria del Río Colorado sea provista de

suelo urbanizable, éstos no han sido agotados, ya que la reserva territorial

asignada a la inmobiliaria actualmente, pertenece a terrenos previamente

invadidos. Así mismo, se analizaron los programas de vivienda federales

susceptibles de ser aplicados en San Luis Río Colorado, con el fin de proporcionar

instrumentos que pudieran contribuir a consolidar el propósito de la Inmobiliaria del

54

Río Colorado. Es pertinente hacer la pregunta, ¿es la inmobiliaria un instrumento

de la administración municipal lo suficientemente útil para abatir el rezago

habitacional en el municipio?, la respuesta es afirmativa, ya que desde el diseño

de dicho organismo se le dotó de personalidad jurídica y patrimonio propio, así

como de la posibilidad de asociarse con otros niveles de gobierno para la

consecución de sus objetivos. Sin embargo, aun tiene un largo camino que

recorrer y agotar muchas instancias con el fin de poder brindar a la población en

situación de pobreza patrimonial en SLRC, un programa integral de vivienda de

calidad desde el concepto de la habitabilidad.

55

CAPÍTULO 3.

SLRC Y LA NECESIDAD DE

VIVIENDA SOCIAL EN EL PASADO

Y EN EL FUTURO.

56

Este capítulo tiene como finalidad presentar los momentos históricos del municipio

de SLRC en lo referente a la solicitud de vivienda social y los movimientos

sociales que anteceden a la gestión actual de la vivienda en la que se sustenta la

presente propuesta de diseño de programa de vivienda para personas de escasos

recursos económicos en SLRC.

Fig. 5. Destrucción de viviendas precarias en asentamiento irregular en SLRC mayo del 2013

Fuente: www.lacronica.com

Con la finalidad de robustecer el presente trabajo, se presenta el resultado del

acopio de información realizada mediante una entrevista a profundidad a un actor

social en materia de movimientos urbanos populares en el municipio de SLRC.

Cabe destacar como nota metodológica que dicha entrevista a profundidad, se

encuentra dentro de la clasificación de las entrevistas de investigación social de

acuerdo a lo establecido por Miguel Valles (1999), la cual a su vez se encuentra en

una categoría menor de la supra categoría: entrevista profesional.

Una vez ubicadas las entrevistas de investigación social en el conjunto de las entrevistas profesionales, se añaden a continuación algunas precisiones terminológicas sobre la variedad de entrevistas orientadas al estudio de la vida social. Lo que se pretende, más concretamente, es ubicar las llamadas entrevistas en profundidad en el conjunto de entrevistas de investigación (Valles.1999:183).

Dicha entrevista se realizó a la Profesora Petra Santos Ortiz, lideresa social en

57

SLRC, misma que ha encabezado diversos movimientos urbano populares en

demanda de vivienda en el municipio tanto en el área urbana como en el área

rural. Se presenta la información recopilada mediante entrevista a profundidad, así

como diversos datos proporcionados por dicho actor social a modo de apartado en

el cuerpo del presente trabajo.

3.1 Crónica del movimiento urbano popular en SLRC desde la década de

1980 hasta el año 2011.

La ubicación geográfica del municipio de SLRC, es un factor determinante en

relación a la dinámica social que desde la década de los años 70 del siglo pasado

se ha gestado. El ser un municipio colindante al oeste con el estado de Baja

California y al norte con el vecino país de Estados Unidos de Norteamérica, le ha

permitido ser la puerta por donde los migrantes que desean llegar a la ciudad de

Tijuana forzosamente deben cruzar para posteriormente dirigirse hacia el estado

de California en Estados Unidos de Norteamérica

La población de SLRC se ha constituido a lo largo de muchas décadas en su

mayoría por migrantes interestatales e intermunicipales que al buscar el “sueño

americano” y no poderlo concretar por diversas razones, deciden radicar temporal

o definitivamente en el municipio. Debido a esta situación, estos grupos sociales

se vinculan con otros grupos como: magisterio, campesinos, obreros, etc., y en

conjunto se vuelven solicitantes de un lote destinado a establecer su vivienda

tanto en el ámbito urbano como en el rural del municipio.

Derivado de esta situación y de que en las décadas de los 70s y 80s del siglo

pasado no existían viviendas en renta en el municipio; dichos grupos se

organizaron en la lucha social por un lugar para vivir. En su mayoría los

movimientos sociales en el municipio fueron liderados por la profesora Petra

Santos Ortiz, y algunos más por el profesor Alfonso Ramón Manríquez Guluarte de

manera particular, así como por las organizaciones obrero campesinas: Central

Independiente de Obreros Agrícolas y Campesinos-Democrática (CIOAC-D), y

Desarrollo Organizacional Micro Regional A.C. (DOMAC). Dichos liderazgos

provienen de una fuerte trayectoria de lucha en defensa de las demandas

58

populares dentro del municipio y a nivel nacional desde la década de los 60s.

Las acciones emprendidas bajo estos liderazgos fueron en su mayoría, la toma

organizada de tierras propiedad del Estado, tanto en el ámbito urbano como el

rural. En un caso en particular, la toma de tierras se efectúo en propiedad ejidal

donada a particulares, como el caso de la colonia 10 de abril, donde 50 hectáreas

fueron donadas a la profesora Petra Santos Ortiz por el ejidatario Sergio Gutiérrez

para que los repartiera entre los solicitantes de vivienda. Sin embargo, otros

ejidatarios que sintieron lastimados sus intereses se opusieron a dicho reparto,

debido a que en ese lugar se proyectaba construirse el Parque Industrial No. 2, lo

que desencadenó un enfrentamiento armado entre solicitantes y ejidatarios para

desalojarlos de los terrenos donados, sin embargo los solicitantes resistieron y se

establecieron en los terrenos donados.

A continuación se presenta un listado con las diversas colonias que han sido el

resultado de las movilizaciones sociales en busca de un lote para asentar su

vivienda desde la década de 1980 hasta el año 2011 (Cuadro 3.1).

Cuadro 3.1 Colonias resultado de movilizaciones sociales: Centro de población urbano. (cabecera

municipal SLRC).

COLONIA AÑO FAMILIAS LIDER

DEL BOSQUE 1980 100 PETRA SANTOS AVIACION 1ERA. ETAPA 1981 350 PETRA SANTOS AVIACION 2DA. ETAPA 1982 270 PETRA SANTOS NUEVA ESPERANZA 1984 175 PETRA SANTOS MEZQUITE 1985 630 PETRA SANTOS ALTAR 1987 550 PETRA SANTOS CAMPESTRE 1988 300 PETRA SANTOS 10 DE ABRIL 1991 1100 PETRA SANTOS, RAMÓN

MANRIQUE, CIOAC-D 1ERO. DE ENERO 1993 200 PETRA SANTOS, RAMÓN

MANRIQUE,CIOAC-D RUBEN JARAMILLO 1996 420 PETRA SANTOS.

CIOAC-D VALENTIN CAMPA 1997 670 PETRA SANTOS HEBERTO CASTILLO 1998 550 PETRA SANTOS CASAS VIVAH 1999 400 PETRA SANTOS, DOMAC JAVIER PADILLA

2003 700 PETRA SANTOS, DOMAC

BICENTENARIO 2009 180 PETRA SANTOS, DOMAC CENTENARIO 2009 150 PETRA SANTOS, DOMAC LAS PALAPAS 2009 800 PETRA SANTOS, DOMAC RAMON MANRIQUEZ 2011 800 PETRA SANTOS, DOMAC

Fuente: Entrevista a Profundidad a Prof. Petra Santos Ortiz.

59

Cuadro 3.2 Colonias resultado de movilizaciones sociales: Centro de población rural, (Poblado

Luís B. Sánchez).

COLONIAS AÑO FAMILIAS LIDER LAS PICHONERAS 1981 80 PETRA SANTOS LOS OLIVOS 1989 170 PETRA SANTOS EL SIDRAL 1985 300 PETRA SANTOS PEDRO LARA 1990 400 PETRA SANTOS

Fuente: Entrevista a Profundidad a Prof. Petra Santos Ortiz.

Cuadro 3.3 Colonias resultado de movilizaciones sociales: centro de población rural, (Poblado

Golfo de Santa Clara)

COLONIAS AÑO FAMILIAS LIDER LOS PESCADORES 1997 120 PETRA SANTOS MEXICALI 1999 130 PETRA SANTOS AURELIO AVILA 2010 110 PETRA SANTOS

Fuente: Entrevista a Profundidad a Prof. Petra Santos Ortiz.

Como se puede notar, un alto número de colonias en el municipio de SLRC, se

han formado a raíz de movilizaciones sociales en busca de un lugar para vivir,

tanto en el área rural como en el ámbito urbano (Cuadro 3.2) (Cuadro 3.3); sin

embargo, donde se presentan más movilizaciones sociales de solicitantes de

vivienda es en el área urbana. Lo anterior muestra una constante tendencia de los

solicitantes de vivienda a tomar tierras con el fin de reivindicar su derecho a la

vivienda y a establecer un hogar para sus familias, ante la exclusión del mercado

por no ser mano de obra calificada en su mayoría, y ante el abandono de las

instancias gubernamentales tanto locales como nacionales.

A. Iracheta manifiesta la necesidad de plantear desde todos los ámbitos un nuevo

camino o forma de construir la política habitacional en México debido al fracaso de

las actuales políticas en este rubro.

El primer paso, señala Iracheta, debe ser el construir una política habitacional que

reconozca al suelo como el eje del desarrollo urbano; sin embargo, esta política

habitacional debe ir más allá de lo estrictamente territorial-urbanístico. Debe

incorporar una visión a mediano y largo plazo donde los factores como: el medio

ambiente, la economía y las necesidades de la sociedad sean tomados en cuenta.

Así mismo, debe incluirse al ciudadano en el diseño de las políticas habitacionales

y territoriales con la finalidad de establecer una firme retroalimentación de parte de

60

los ciudadanos para que el gobierno se nutra con su experiencia y desde ahí

diseñar políticas territoriales funcionales y efectivas.

Varios elementos forman parte del contenido fundamental de una política de esta naturaleza. A) Definir participativamente dónde sí y dónde no urbanizar. B) Ofrecer suelo servido con infraestructura o, cuando menos, bien localizado y con proyecto urbanístico para los más pobres, como alternativa frente al mercado informal y para reducir los riegos por mala localización de las viviendas. C) Incorporar una política tributaría diferente, en la que un impuesto predial fuerte permita capturar una parte de las plusvalías que generan los mercados inmobiliarios, a través de instrumentos fiscales y financieros, entre otros. D) replantear la regularización de la tenencia de la tierra y la reserva territorial, de tal manera que sea en el suelo, definido en los planes, con vocación urbana, donde se construya independientemente de quién es su propietario, lo que requiere recuperar su función social y hacer responsables a propietarios y desarrolladores de las inversiones en infraestructura que valorizan los terrenos. E) Asumir la visión integrada de lo urbano, lo territorial, lo ambiental como estratégica y como hilo conductor de las políticas públicas sectoriales en cada ciudad. Hasta el momento ha sido la macroeconomía la que determina buena parte de los procesos de planeación, con lo cual, por ejemplo, un puerto, un aeropuerto y la vivienda, se construyen donde resulta más barato, porque no hay una conducción desde la perspectiva territorial. (Iracheta,2011:99)

Sin embargo, para aplicar estas políticas públicas en materia territorial, es

necesario que se cumplan diversas condiciones, por ejemplo: la participación

activa de los actores sociales y la corresponsabilidad en la toma de decisiones.

Debido a ello es que se debe impulsar a nivel local mecanismos efectivos de

gobernanza en la base territorial, facilitando estas acciones mediante estructuras

institucionales que permitan construir una política territorial desde abajo hacia

arriba, y no al contrario, que en primera instancia es lo que ha permitido el fracaso

de la actual política territorial en México.

Así mismo, Iracheta manifiesta que estas estrategias territoriales deben ser

desarrolladas bajo el criterio democrático participativo con la finalidad de avanzar

en la construcción de ciudades organizadas y sustentables. “El principio que soporta

esta idea es que una ciudad organizada es muy probablemente más eficiente en lo económico,

más justa en lo social y más sustentable en lo ambiental”. (Iracheta, 2011:192)

Así mismo, aunado a la inclusión de los ciudadanos en la toma de decisiones en el

ámbito territorial, es necesario dirigir la atención y los recursos a los más pobres

61

de los pobres que habitan en las ciudades, ya que como lo señala Iracheta los

asentamientos irregulares y sus mercados, son un problema social y ambiental de

gran magnitud, a la vez que demuestran la capacidad de este mercado informal

de proveer vivienda acorde al ingreso y posibilidades de pago de los ciudadanos

en situación de pobreza, lo cual ha servido como válvula de escape que permite

aliviar la presión social de los desposeídos. Sin embargo, el mercado informal no

provee certidumbre jurídica en la tenencia del suelo, así como de la vivienda; y en

la mayoría de los caso carecen de servicios básicos, dejando en estado de

indefensión jurídica y carencia de satisfactores básicos a estos ciudadanos sólo

por ser pobres.

Por ello es necesaria una transformación de la estrategia de regularización de la tierra urbana. Adicionalmente, los grupos de trabajo académicos y los que representan a las organizaciones sociales del Consejo Nacional de Vivienda, han demostrado ampliamente que la oferta masiva de suelo servido y bien localizado para los pobres en las ciudades, debiera ser una característica de la política nacional a desarrollar si gobierno y sociedad están realmente comprometidos en la reducción de la pobreza e inequidad urbanas. En el mismo sentido, se ha expresado la necesidad de un compromiso gubernamental y social a favor de la producción social de vivienda y la autoconstrucción, porque hasta hoy la política habitacional mexicana ha estado concentrada en el apoyo a los menos pobres de los pobres y no ha mejorado la sustentabilidad en las ciudades. En una palabra, México requiere crear una política nacional de suelo urbano- metropolitano y la transformación de las instituciones responsables de los derechos de propiedad, a fin de que ofrezcan certidumbre en el ejercicio de los derechos y las obligaciones hacia la propiedad inmobiliaria. (Iracheta. 2011:193)

3.2 Acciones contra asentamientos irregulares en predios de particulares y

sus consecuencias en SLRC.

En la madrugada del día 8 de mayo del año 2013, 40 familias que ocupaban un

predio particular fueron desalojadas por autoridades ministeriales. Agentes de las

policías Estatal Investigadora (PEI) y Estatal de Seguridad Pública (PESP),

irrumpieron en el asentamiento irregular que va de la avenida Nuevo León B a la

Torreón y de la calle 42 a la 47. Durante el operativo, la Procuraduría General de

Justicia del Estado (PGJE) detuvo a la líder del asentamiento, la Sra. Amelia

Vásquez Muñoz.Los delitos que se le imputan son: despojo, fraude, delito contra

funcionarios y resistencia a particulares.

62

De acuerdo a la información que circuló en los medios de comunicación locales, la

diligencia judicial fue encabezada por el agente del Ministerio Público del Fuero

Común, Saúl Ballesteros. Dicho desalojo se llevó a cabo luego que la persona

moral dueña del predio, la empresa Inmobiliaria Huatabampo S. A. de C. V. solicitó

la intervención de la PGJE.El demandante demostró la legítima propiedad del

bien y el Ministerio Público actuó en consecuencia.En el predio había alrededor

de 40 viviendas y al momento del desalojo solamente ocho de ellas estaban

ocupadas. La jornada 9 de mayo 2013

La Comisión Estatal de Derechos Humanos (CEDH), a través de la Visitaduría

Regional con sede en SLRC, supervisó el desalojo de los solicitantes de vivienda,

observó el procedimiento y verificó que antes de expulsar a los solicitantes, el

agente del Ministerio Público hablara con ellos para exhortarlos a desocupar el

predio y darles oportunidad de que desmantelaran sus viviendas y se llevaran los

materiales de construcción que les sirvieran. Fig. 6

Fig. 6. Desalojo de familias de predio particular en av. Nuevo León y 42, mayo 2013.

Fuente: www.lacronica.com

“Cuando Ramón Rangel Duarte escuchó un toquido en la puerta, un mal

presentimiento rondó por su cabeza.No eran horas… Rápido, saltó de la cama,

se medio vistió y preguntó quién era.Y cuando aquella voz le dijo que era la

Policía y que venían a desalojarlo, literalmente se quedó “pasmado”.Y cómo no,

si la humilde casa de madera y cartón era todo lo que tenía.En ella, vivía con su

esposa, Virginia Carrera Hernández, y sus hijos, Juan Ramón y Ana Laura, de 17 y 15 años de edad, respectivamente, así como su nuera Martha Lorenza y su nieto

Diego, de apenas nueve meses de nacido.No lo podía creer…Desde que llegó a

63

San Luis Río Colorado hace un año y cuatro meses, procedente de Guanajuato, lo

único que ha hecho es trabajar para sacar adelante a su familia.Ahora, todo su

esfuerzo ha sido en vano.Con los 600 ó 700 pesos que gana amarrando cebollín

en los empaques hortícolas, no sabe cómo le va a hacer para seguir

adelante.Quizás por eso, cuando se le pregunta por el futuro de su familia y el

suyo, con la voz entrecortada sólo atina a contestar: “Pues qué voy a hacer, si ya me dejaron en la calle”. La Prensa de San Luís, 9 de mayo del 2013.

Ante esta situación el 26 Ayuntamiento de SLRC, se acercó a los solicitantes

desalojados a través de la inmobiliaria municipal, instándoles a que solicitaran

formalmente un lote y sí reunían los requisitos se les asignaría un lote propiedad

de la inmobiliaria municipal. La directora de la inmobiliaria municipal en la

administración 2012-2015, la Lic. Evelyn Rodarte, manifestó a los medios de

comunicación locales que el Presidente Municipal Lic. Leonardo Guillén Medina,

visitó el día del desalojo a los solicitantes y directamente les ofreció apoyo y giró

sus instrucciones para que las familias afectadas por el desalojo fueran atendidas

lo más rápido posible y se les asignara un espacio donde vivir en los predios

propiedad de la inmobiliaria municipal que serían reasignados. La directora de la

inmobiliaria del Río Colorado manifestó que de los 40 desalojados, 7 cabezas de

familia presentaron documentación para que se les armara expediente y pudieran

contratar un lote propiedad de la inmobiliaria Río Colorado reasignado, y mediante

cuotas o “facilidades” poder hacer el pago por el predio y la conexión de la energía

eléctrica. Cabe destacar que la funcionaria municipal, manifestó “que el Gobierno

municipal tiene la total disposición para recibir a las familias y emprender las

acciones necesarias para que puedan pagar de acuerdo a sus posibilidades, pues

no hay una cuota fija mensual”. De las 7 familias de solicitantes desalojados sólo

reunieron los requisitos 6 familias, y el sábado 11 de mayo del 2013 se les entregó

la carta de asignación de un lote en los predios propiedad de la inmobiliaria del

Río Colorado a cada una de las 6 familias; sin embargo, los lotes “reasignados” se

encontraban dentro de los terrenos propiedad del Gobierno del Estado de Sonora

previamente invadidos en el año 2009 y que se encuentran localizados en la av.

Mazatlán “A”, 42 y 43, enfrente del “nuevo Seguro Social”, y que después de

negociaciones entre los solicitantes, municipio y gobierno del Estado, finalmente

fueron desincorporados del patrimonio del Gobierno del Estado y donados al

64

municipio de SLRC, e incorporados al patrimonio de la inmobiliaria municipal del

Río Colorado para “asignar” los lotes previamente ocupados por los solicitantes.

Derivado de lo anterior, surgió un enorme problema político y social, ya que los

lotes “reasignados” fueron escogidos por que los ocupantes originales no habían

pagado sus cuotas desde hace más de tres meses. Pero los titulares de esos lotes

son personas de la tercera edad con menores de edad a su cargo y jefas de

familia con hijos y sin trabajo fijo y que se encuentran en situación de pobreza

alimentaría, y que no cuentan con un ingreso económico suficiente para poder

erogar las cantidades necesarias para subsistir y hacer los pagos a la inmobiliaria

municipal, por la cantidad de $10, 200 pesos de enganche y $2, 500 pesos para

conexión de luz eléctrica Situación que ocasionó un enfrentamiento entre los

posesionarios originales y los solicitantes desalojados y reubicados en los lotes

“reasignados” que se encontraban habitados.

Al lugar acudió la fuerza pública municipal y personal de obras públicas para

desbaratar las casas de cartón y madera de 3 de los posesionarios originales, y al

realizarlo los demás posesionarios se unieron en contra de la autoridad municipal

y detuvieron el desalojo de los posesionarios originales. El descontento fue tal que

el día 14 de mayo se organizó una marcha y un plantón enfrente del palacio

municipal por parte de los posesionarios y organizaciones no gubernamentales del

municipio. Las demandas de los manifestantes consistieron en detener el desalojo

de personas que habitaban los lotes y que no tuvieran capacidad de pago, así

como la revocación de dichas asignaciones. También exigían poder realizar los

pagos a la inmobiliaria municipal en pequeños pagos. Ante esta situación, el

gobierno municipal cedió y dio marcha atrás a las “reasignaciones” y no se

llevaron a cabo; los manifestantes lograron que las personas desalojadas del

predio particular el 11 de mayo fueran reasignadas en predios del municipio donde

no había personas habitando previamente y que sus titulares no habían cumplido

con los requisitos exigidos pero que si habían realizado sus pagos.

De igual manera, los manifestantes prepararon una demanda colectiva en contra

del ayuntamiento por el delito de despojo, ya que si bien el contrato entre la

inmobiliaria municipal y los solicitantes establecen un término de 3 meses sin pago

65

para rescindir el contrato, aun así el municipio no tiene la facultad para desalojar y

despojar a los posesionarios sin un juicio previo, acción que vulnera sus derechos

y sus garantías individuales tal y como lo establece la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos, en su artículo 14 donde se encuentra la garantía de

audiencia que impide que las personas puedan ser privadas de la vida, de sus

propiedades, posesiones o derechos, sin mediar juicio seguido ante los tribunales

previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del

procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho.

Lo que cabe destacar de esta situación, es la falta de tacto y sensibilidad social

por parte de las autoridades municipales, ya que sin razón enfrentaron a personas

pobres y con necesidad de un lugar para vivir entre ellas, situación que pone en

riesgo la paz social en el municipio. Por ello, es imperativo desarrollar estrategias

de vivienda en el municipio que auxilien en la labor del abatir el rezago

habitacional sin provocar encono social y garantizando el acceso a la vivienda a

personas de escasos recursos económicos desde la perspectiva de la

habitabilidad en el municipio de San Luís Río Colorado, Sonora.

3.3 Los hogares con jefatura femenina

En el estado de Sonora, se contabilizaron 181, 538 hogares con jefatura femenina

según el censo de población y vivienda del año 2010; en el municipio de SLRC,

existen aproximadamente 12, 228 hogares a cargo de una jefa de familia,

constituyendo el 25.64% del total de hogares en SLRC (47,691), cifra que se

incrementó en 47.32 %, en comparación con el censo de población y vivienda

del año 2000 (6577 hogares con jefatura femenina); lo que muestra que 1 de cada

4 hogares en SLRC en el año 2010 contaba con una mujer jefa de familia.

La importancia de estos datos hace pensar en la necesidad de adecuar la

iniciativa local de vivienda en el municipio de SLRC, a las necesidades de las

mujeres jefas de familia, y tomarlas en cuenta al momento de diseñar y ejecutar el

programa de vivienda operado por la Inmobiliaria Municipal del Río Colorado.

66

Desde la perspectiva de la habitabilidad, es necesario dotar a este segmento de la

población de los elementos básicos de la calidad de la vivienda: seguridad

(constructiva, protección del medio ambiente exterior y seguridad legal), confort y

funcionalidad de la vivienda; sanidad e higiene (agua entubada, drenaje,

ventilación) entre otros. Adicionalmente el medio físico y el entorno urbano deben

garantizar espacios públicos funcionales, infraestructura, red vial, transporte

público y servicios básicos. Sin embargo frecuentemente los encargados del

diseño y ejecución de este tipo de programas de vivienda prefieren sacrificar estos

elementos en función de la eficiencia de los recursos asignados al programa, ya

que la mayor parte de las viviendas son construidas partiendo de un sólo modelo,

sin tomar en cuenta las necesidades reales de las personas que vivirán su vida y

compartirán su tiempo con otras personas en ese espacio, que hasta cierto punto

se puede convertir en un no lugar, debido a sus características despersonalizadas

y alejadas de las necesidades de sus habitantes.

Este segmento de la población requiere que sus necesidades sean tomadas en

cuenta y valoradas sus opiniones, ya que son ciudadanas que además de

obligaciones, también tienen derechos humanos, civiles, políticos, económicos,

sociales, ambientales y culturales que el Estado Mexicano debe garantizar. Es por

ello que la propuesta de este programa local de vivienda en SLRC, busca

satisfacer las necesidades de las jefas madres de familia en SLRC que se

encuentren en situación de pobreza patrimonial.

Diseño:

El diseño de la unidad de vivienda básica que se pretende construir en la reserva

territorial habilitada para tal efecto, debe contemplar las necesidades de las

mujeres jefas de familia, así como de personas con algún tipo de discapacidad.

Desde el aspecto de la seguridad es necesario que las Unidades de Vivienda

Básica (UVB´s), tengan los elementos necesarios para prevenir el delito,

asegurando que la parte exterior de la vivienda resista el intento del delincuente

durante un tiempo de contacto de al menos 5 minutos (tiempo de respuesta

promedio de una radio patrulla en el área urbana de SLRC), mediante la

aplicación de las siguientes medidas:

67

Las ventanas deben contar con protecciones lo suficientemente fuertes

como para resistir intentos de forzarlas.

La UVB debe contar con 2 puertas (una frontal y otra lateral) visibles desde

el espacio común (calle) y no contar con puertas traseras que faciliten al

acceso a la vivienda a personas ajenas a ella sin ser vistas.

Las puertas deben contar con protecciones de metal lo suficientemente

fuertes para soportar intentos de forzarlas.

Los espacios comunes privados (sala, comedor) deben ser visibles desde la

recamaras, pero a la vez garantizar la privacidad mediante una puerta en

cada recamara.

La UVB debe contar con los servicios básicos como agua corriente,

electricidad, y drenaje para evitar tener tambos con agua, velas para

iluminar en la noche, así como fosas sépticas que pudieran poner en peligro

a los habitantes de la vivienda y así evitar asfixias, incendios, y caídas.

Iluminación exterior en las viviendas con protección antirrobo y anti

vandalización para garantizar un ambiente iluminado.

Con la finalidad de prevenir los delitos en las jefas madres de familia, es necesario

anteponer impedimentos físicos y sociales al delincuente. La sensación de que se

está siendo vigilado por los habitantes de la urbanización disminuirá el deseo del

delincuente de accionar. Es por ello que la cohesión social entre los habitantes de

este tipo de vivienda destinado a familias con jefatura femenina es fundamental

para desincentivar al delincuente o agresor. Deberán de establecerse códigos de

seguridad entre las familias con estas características para responder ante

situaciones delictivas que pongan en peligro el tejido social. Así mismo, se sugiere

priorizar la aplicación de programas de alarma vecinal, ya que son efectivas y de

bajo costo.

El objetivo será buscar que las viviendas dejen de ser viviendas “anónimas” o

68

viviendas ubicadas en lugares donde los vecinos no se identifiquen entre si y se

conviertan en lugares públicos-privados identificados con sus habitantes. Así

mismo será necesario controlar el acceso a la urbanización mediante limitadas

entradas y salidas de vehículos, y andadores peatonales, sin estrangular la

circulación y permitiendo el acceso al transporte público, para evitar recorridos

peatonales extensos durante horas consideradas como peligrosas o de bajo

tránsito de vehículos y de personas.

Así mismo, deberá garantizarse un acceso bien iluminado y vigilado por los

vecinos hacia locales comerciales ubicados dentro de la urbanización para el

abasto de insumos básicos requeridos en las viviendas.

De igual manera se debe tomar en cuenta las necesidades de esparcimiento de

los hijos tanto presentes como futuras. Se sugiere que las áreas de esparcimiento

se encuentren rodeadas de viviendas y sean vigiladas desde ellas evitando

obstáculos a la visión como mobiliario urbano o carros estacionados en esa acera.

También se sugiere que se implementen áreas de juegos para niños pequeños

con mobiliario de plástico resistente y con techo sombra y con bancas para poder

supervisar a los niños, a la par que el área es visible desde las casas

circundantes. Para grupos de menores de mayor edad (8-12 años) se sugiere

implementar un área de juego acorde a sus necesidades, y para grupos de edad

mayores de 12 años, se sugiere la implementación de una cancha polideportiva,

así como la implementación de cursos y talleres culturales para el desarrollo

integral de los menores. De igual manera, se sugiere la implementación de rampas

de acceso al área de esparcimiento para personas discapacitadas. Se insiste en la

necesidad de que estas áreas sean iluminadas con el fin de desmotivar a los

delincuentes a cometer ilícitos.

Con el fin de fomentar la cohesión social se podrían impulsar programas

comunitarios dentro de la urbanización como la implementación de huertas

comunitaria a un lado o alrededor de las áreas de esparcimiento, con el fin de que

las jefas de familia interactúen entre si y a la vez observen su entorno, y a los hijos

propios y de otras madres jefas de familia. Los espacios públicos deben permitir

la convivencia y la comunicación entre las personas que habitan esos lugares, con

69

la finalidad de formar redes y vínculos entre los diversos actores sociales:

habitantes, ONG, gobierno municipal, gobierno federal y estatal. Ya que al hacer

uso de esos lugares las personas se identifican con el otro y surge un sentido de

pertenencia que conlleva un impacto social positivo tanto para las personas, como

para la ciudad, derivado del hecho de que se fortalecen lo lazos entre los vecinos

y se fortalece la cohesión social y el sentido y significado de ciudadanía en SLRC.

3.4 Reflexión.

El municipio de SLRC, tiene ante sí la oportunidad de abatir el rezago habitacional

en su territorio, ya que existen las condiciones legales y técnicas necesarias para

la implementación de un programa local de vivienda para personas en pobreza

patrimonial que debido a su condición laboral en su mayoría informal, no han

podido contratar un crédito en el mercado inmobiliario formal o mediante algún

organismo de gobierno (INFONAVIT, FOVISSSTE, entre otros). El municipio

cuenta con el organismo paramunicipal designado para combatir el rezago

habitacional y a través de sus acciones coadyuvar en el desarrollo urbano

planificado; dicho ente administrativo se le conoce como Inmobiliaria

Paramunicipal del Río Colorado, mismo que desde el año 2010 ha realizado

diversas acciones en concordancia con su objeto social; por ejemplo, la

inmobiliaria paramunicipal ha asignado lotes previamente invadidos a familias

solicitantes en terrenos propiedad del municipio de SLRC. Sin embargo, hasta el

momento, no existe un programa local que incluya lote con servicios

complementado con una unidad de básica de vivienda progresiva a precios

accesibles y con facilidades de pago para solicitantes en situación de pobreza

patrimonial.

El marco jurídico que le permite operar a la Inmobiliaria Paramunicipal, le otorga

las facultades y atribuciones necesarias para diseñar y ejecutar un programa local

de vivienda, donde se otorgue al solicitante un lote con servicios, una vivienda

progresiva y la certeza jurídica de ser propietarios de esa vivienda, así como

respetar el plan de desarrollo urbano del municipio, para promover el sano

desarrollo urbano del municipio y garantizar la paz social, al no tomar acciones

70

radicales que enfrenten a la población entre sí; ya que como anteriormente se

señaló, la inmobiliaria al no obtener el pago mensual de la familia que previamente

contrató con ella, decide reasignar el lote a otras familias de solicitantes en

situación de pobreza patrimonial y desalojar a la familia anterior, lo que ocasiona

enfrentamientos innecesarios entre familias por un pedazo de tierra.

Derivado de lo anterior, es necesario que el municipio de SLRC, a través de la

Inmobiliaria del Río Colorado, desarrolle acciones de vivienda planificadas que no

pongan en peligro la estabilidad social en el municipio y que no genere

enfrentamientos entre los solicitantes de vivienda. Dichas acciones deben ser

planificadas y desde el marco legal que faculta a la Inmobiliaria, impulsar el diseño

y aplicación del programa local de vivienda progresiva.

Es importante señalar que dicho programa local de vivienda sería respaldado por

acciones de vivienda en el ámbito federal como estatal, así como por organismos

internacionales, lo que permitiría obtener recursos económicos para el desarrollo

de urbanizaciones sustentables en el municipio y así garantizar el derecho a la

ciudad a la población en situación de pobreza patrimonial en SLRC.

71

CAPÍTULO 4.

BASES PARA LA ELABORACIÓN

DE UN PROGRAMA LOCAL DE

VIVIENDA.

72

En el marco de la presente investigación en fecha 22 de mayo del 2013, se

presentó ante la oficialía de partes de la Inmobiliaria Municipal del Rio Colorado,

un escrito dirigido a la titular de la dependencia la Lic. Evelyn Rodarte, donde se le

solicita información por medio de un cuestionario con preguntas sobre la política

de vivienda que adopta el municipio y las acciones que ha emprendido la

inmobiliaria municipal (Anexo 1). Las preguntas que se le hicieron llegar a la

funcionaria son las mismas que en su momento se le presentaron al director de la

inmobiliaria municipal de la anterior administración municipal (2009-2012), en

fecha 6 de octubre del año 2011.

La información obtenida por parte del organismo paramunicipal, permite inferir que

no existe una observancia de la planeación en materia de política habitacional, ni

de la reserva territorial con uso de suelo habitacional en el municipio de SLRC, lo

que ocasiona un vacio institucional que es llenado por particulares muchas veces

sin ofrecer certeza jurídica sobre la posesión o la propiedad de un predio

habitacional. Tal es el caso de los predios ofrecidos a particulares por ejidatarios

mediante la figura de “renta”, la cual no ofrece seguridad jurídica a los

posesionarios, no permite que las familias cuenten con un patrimonio familiar, ni

que el gobierno municipal perciba dinero del impuesto predial de dichos predios.

Así mismo, es evidente la falta de voluntad política para resolver dicho problema,

ya que se aprecia que no existe coordinación suficiente en procesos de

negociación entre el gobierno del estado y el municipio de SLRC para que le sea

incorporada reserva territorial habitacional al municipio.

De igual manera, la falta de contacto entre instituciones como el COVES y la

Inmobiliaria Municipal del Río Colorado, deriva en una política habitacional

municipal carente de recursos e inefectiva. La falta de coordinación entre las

dependencias municipales y estatales en materia de vivienda es evidente, ya que

el COVES recibe participaciones federales aplicables en el municipio de SLRC en

el marco de diversos programas federales como “Tu casa”, “2x1”, “Esta es tu

casa”, en materia de vivienda, los cuales no se aplican de manera efectiva ni por

el COVES, ni por la Inmobiliaria Municipal, es decir, no se hace uso de los

instrumentos jurídicos, institucionales y financieros que se pueden gestionar a la

73

luz de los programas expuestos en el capítulo 2 (“Hábitat”, “2x1”; “Esta es tu Casa”

“Tu casa”, entre otros).

Hasta el mes de mayo del 2013, la inmobiliaria municipal había realizado un total

de 512 acciones de vivienda a lo largo de su existencia desde el mes de enero del

año 2010, consistiendo en su mayoría en asignar predios previamente invadidos

en el año 2009 con la finalidad de regularizarlos y otorgar certeza jurídica a los

posesionarios, destacando que hasta el mes de agosto del año 2013, no se ha

titulado ningún predio, y que solamente cuentan con servicios básicos como

electricidad y agua potable desde el año 2012.

También a partir de las entrevistas se hizo evidente la falta de conocimiento de la

planeación urbana a mediano y largo plazo en materia de vivienda en el municipio,

ya que existe el plan de Desarrollo Urbano del Centro de Población de SLRC del

año 2010, sección III, el cual establece las estrategias a seguir en materia de

desarrollo urbano en el municipio. Por ejemplo, sobre la pregunta que se refiere a

la “meta” de la inmobiliaria municipal para el próximo año, no se tiene claridad en

cuanto a la cuantificación o de evaluación de los parámetros que

prospectivamente se asigne la propia inmobiliaria paramunicipal en acciones de

vivienda en el ciclo de un año de acuerdo a lo establecido por dicho plan que

hasta el mes de agosto del 2013 permanecía vigente.

En virtud de que la inmobiliaria municipal es un organismo que debería estar al

margen de los cambios políticos, la alternancia ha significado la falta de

continuidad y de operatividad técnica de la inmobiliaria municipal, ya que se

manifestó la inexistencia de los informes de trabajo y de la rendición de cuentas de

la anterior administración (2009-2012). Ello repercute en una escasa o nula

alternativa para abatir el grave rezago habitacional que enfrenta el municipio,

ocasionando perjuicio a la sociedad y en particular a los solicitantes de vivienda

que se acercan a la inmobiliaria paramunicipal. De lo anterior se concluye que la

alternancia política deviene en un pobre desempeño de las funciones a su cargo

ocasionado por la falta de conocimiento técnico, por inexperiencia, y en su caso

falta de voluntad política.

74

4.1 COVES EN SLRC.

En fecha 19 de agosto del año 2013, se emitió por parte de la Comisión de

Vivienda del Estado de Sonora (COVES) un oficio en respuesta a la solicitud de

información presentada por el autor de la presente investigación, en el cual se

contestan algunos de los puntos solicitados, sin informar la causa de la omisión de

algunos otros puntos requeridos sobre el municipio de SLRC. (Anexo I)

COVES sólo responde a los siguientes puntos:

Apoyo de vivienda otorgado por COVES

Información sobre material de construcción.

Información relativa a reservas territoriales.

4.1.1Apoyo de vivienda otorgado por COVES.

Según datos aportados por COVES, en el municipio de SLRC se han otorgado

diversos apoyos en materia de vivienda. (Cuadro 4.1)

Cuadro 4.1 Apoyo de vivienda otorgado por COVES.

AÑO NO. ACCIONES TIPO DE

ACCIONES

PROGRAMA MONTO TOTAL

2010 317 Mejoramientos FONDEN $13,415,179.33

2010 205 Vivienda FONDEN $19,660,320.00

2010 22 Mejoramientos PEMV $510,789.05

2010 1 Vivienda especial PEMV $229,006.61

2010 1 Mejoramientos CONAVI $20,000.00

Fuente: Elaboración propia con datos de COVES.

Cabe destacar que las acciones de vivienda realizadas en el municipio de SLRC

por COVES en el marco del programa FONDEN en el año 2010, corresponden al

mejoramiento y construcción de viviendas realizadas en las localidades Luis B.

Sánchez y Mesa Rica debido al terremoto ocurrido el 4 de abril de ese mismo año,

de una magnitud de 5.2 grados en la escala de Richter; mismo que dejó 317

viviendas afectadas parcialmente y 205 totalmente. Esta es la razón por la que en

años siguientes no se aplicará de nueva cuenta los fondos del programa federal

75

FONDEN en el municipio. (Fig. 7)

Fig. 7. Vivienda afectada por el sismo del 4 de abril del 2010 en el municipio de SLRC.

Fuente: Agencia Sonora de noticias.

4.1.2 Programa de subsidios “2x1” en el municipio de SLRC.

Así mismo, COVES ha realizado diversas acciones de vivienda en el marco del

programa “2x1”, en el municipio de SLRC. (Cuadro 4.2)

Cuadro 4.2 Programa de subsidios “2x1” en el municipio de SLRC

AÑO NO. ACCIONES SUB. ESTATAL SUB. FEDERAL TOTAL

2011 49 $1,394,499.27 $697,270.94 $2,091,770.21

2012 19 $590,995.80 $295,497 $886,492.80

Fuente: Elaboración propia con datos de COVES.

En este rubro cabe destacar el reducido número de acciones en el municipio en

contraste con la totalidad de las realizadas en todo el estado de Sonora en esos

dos años: 2011 y 2012, en el marco del programa “2x1”. (Cuadro 4.3)

76

Cuadro 4.3 Programa de subsidios “2x1” en el municipio de SLRC vs. Sonora.

AÑO NO. ACCIONES

SLRC

NO. ACCIONES

SONORA

% DE ACCIONES EN

SLRC VS. EL 100 % DE

SONORA

2011 49 3098 1.58%

2012(primer

semestre)

19 306 6.20%

Fuente: Elaboración propia con datos de COVES.

4.1.3 Materiales de construcción utilizados por COVES.

De acuerdo a la información proporcionada por COVES, se utilizan materiales

ecológicos, se incluyendo focos ahorradores, así como sistema ahorrador de agua

y térmicos. Ejemplo de ello son las 205 casas construidas en el municipio de

SLRC, en las comisarías de Luis B. Sánchez y Mesa Rica a raíz del terremoto del

4 de abril del 2010.

En techos y paredes se utilizó Fetapanel, que es un panel modular de polietileno

recubierto por ambas caras con lámina de acero galvanizado, el cual proporciona

aislamiento térmico y disminuye considerablemente los tiempos de construcción.

Además se utilizan materiales libres de tóxicos, pidiendo calidad normativa en

cada una de las obras. En general COVES manifiesta que implementa el “sistema

constructivo”, y las medidas ecológicas de acuerdo a la región donde se

construyen las viviendas gestionadas por el COVES en el estado de Sonora.

Sin embargo, existen testimonios de las personas damnificadas por el sismo del

2010 en el municipio de SLRC, donde manifiestan la mala calidad de las viviendas

debido a los materiales utilizados en la construcción de dichas unidades y al

apretado diseño de 28 metros cuadrados cada una. (Diario La Crónica, 26 de

enero de 2011).

4.1.4 Reservas territoriales de COVES en SLRC.

En mayo del año 2013 se le hizo llegar a COVES una solicitud de información

referente a vivienda, créditos, vinculación institucional y reservas territoriales del

COVES en SLRC. A lo que la institución respondió que actualmente el COVES

cuenta con un predio de 2.76 has. Incluyendo calles, ubicados al oeste de la

77

ciudad, donde establecen que se pueden fraccionar hasta 70 lotes en dicho

predio.

Así mismo, COVES manifestó la existencia de un procedimiento administrativo de

adjudicación de un predio a favor de COVES, ubicado al sur de la ciudad y que

cuenta con 1.56 has. Sin considerar calles y donde a dicho de la institución se

pueden fraccionar hasta 130 lotes. Sin embargo se desconoce el motivo por el

cual no se proporcionó la dirección exacta, ni el identificador sectorial, ni el número

de Unidad Territorial de Planeación, de acuerdo a lo establecido en el Plan de

Desarrollo Urbano del Centro de Población de SLRC 2010, de ambas reservas

territoriales pertenecientes al COVES. (Anexo II)

Cabe destacar que aunque COVES ha operado en el municipio de SLRC en

materia de vivienda, aún no se ha establecido un vínculo entre los diferentes

órdenes de gobierno para abatir el rezago habitacional. Por ejemplo: en abril del

2010 ocurrió el terremoto que dejo centenas de damnificados en el municipio, y

donde el COVES con recursos federales y estatales, construyó y mejoró vivienda

en las localidades afectadas por el siniestro natural; el tiempo de entrega de

dichas viviendas se dio más de 2 años después del sismo, las casas se habitaron

hasta febrero del 2012; sin embargo, debido a que no existió coordinación entre el

municipio, mediante la inmobiliaria municipal del Rio Colorado y COVES, dichas

casas (con un recibidor, cocina, un baño y una recamara) no contaron con

servicios de energía eléctrica, ni agua potable, afectando directamente a las

familias damnificadas por dicho sismo (Diario La Crónica, 28 de enero de 2011).

4.2. PROPUESTA DE ELABORACIÓN DE PROGRAMA LOCAL DE VIVIENDA EN SLRC.

La presente propuesta se sustenta en la problemática que se analiza

exhaustivamente, a manera de diagnóstico sobre el rezago habitacional que

enfrenta la población vulnerable del municipio. Se pueden resumir cuatro factores

estructurales de rezago social en SLRC:

El cierre progresivo de maquiladoras o lo que se le conoce como “ la crisis

78

de las maquiladoras” en el estado de Sonora desde el año 2001 hasta el

2003, dejó más de 40 mil desempleados (36 % de la planta laboral) y una

tasa de desempleo del 3.5 en el año 2003; el municipio de SLRC fue

afectado por los cierres de las empresas, dejando desempleadas a

personas que en su mayoría no cuentan con mayor instrucción que la

educación secundaria y a las cuales se les dificulta encontrar un empleo

bien remunerado en el municipio. (Díaz, 2009).

El recrudecimiento de las políticas migratorias de EUA, ha ocasionado dos

fenómenos que impactan a la población de SLRC; el primero tiene que ver

con la migración de retorno compuesta por las personas que tuvieron que

regresar a México por deportación o exclusión de acuerdo a lo que

establece el Acta de Responsabilidad del Inmigrante y de la Reforma de

Inmigración Ilegal (IIRAIRA) de EUA del año 1996; el segundo se refiere a

la población que optó por no cruzar hacia EUA debido a las políticas anti-

inmigrantes y anti-terroristas que han obligado a las personas que quieren

cruzar “al otro lado ”de manera ilegal, a buscar puntos de cruce cada vez

más apartados de los centros de población y cada vez más peligrosos;

debido a ello, las personas prefieren radicar en el municipio de SLRC y

buscar algún modo de subsistir, muchas veces en empleos precarios y

habitando viviendas en condiciones de hacinamiento e insalubres.

La emigración mayoritariamente masculina hacia el país vecino (EUA) en

busca de fuentes de empleo, arroja como resultado que el 25.64% del total

de hogares en SLRC cuenten con jefatura femenina (12, 228 hogares de

acuerdo al Censo de Población y Vivienda del año 2010 del INEGI) donde

además del cuidado de los hijos, las mujeres deben proveer el sustento de

su hogar muchas veces trabajando en empleos informales y mal

remunerados.

El rezago habitacional compuesto por las familias que no tienen acceso al

empleo formal y a la seguridad social, en consecuencia, no tienen acceso a

los programas de financiamiento de vivienda. En esta situación se

encuentran 11,219 hogares (incluyendo vivienda nueva y mejoramiento de

79

vivienda) que componen el rezago habitacional en el municipio de SLRC

según la CONAVI (2011).

Con base en estos factores se plantea el diseño y ejecución de un programa local

de vivienda para personas en situación de pobreza en el municipio de SLRC,

debido a que existen las condiciones sociales, jurídicas, técnicas y operativas

necesarias para llevarlo a cabo, tal y como se ha planteado en el cuerpo de la

presente investigación.

1. Objetivo.

La presente propuesta tiene como objetivo abatir el rezago habitacional en el

municipio mediante la elaboración de un programa local de vivienda en SLRC para

personas de bajos recursos económicos como alternativa a la imposibilidad de

adquisición de un crédito hipotecario formal, y a la oferta del mercado inmobiliario

cuyo objetivo es la ganancia económica por encima del interés público.

Dicha propuesta se encuentra sustentada en el concepto de la habitabilidad y sus

determinantes, a partir de cinco dimensiones: medio físico y entorno urbano,

calidad de la vivienda, gestión urbana, regulación urbana, y participación

ciudadana. La habitabilidad supone condiciones físicas aceptables, un espacio

ordenado, tanto interior como exterior, y una infraestructura que garantice la

continuidad de la existencia humana en las dimensiones públicas y privadas en un

ambiente positivo y edificante. Sin embargo, la mayoría de las políticas de

vivienda en México tienen un enfoque eminentemente mercantil, derivado de la

escases de recursos dirigidos a los municipios y a los estados, ante lo cual

muchas veces se sacrifica calidad y seguridad en las viviendas populares en pro

de la cantidad de vivienda y del impacto mediático y político. Por lo cual, es

necesario que desde el diseño del programa local de vivienda hasta su ejecución

se contemplen aspectos tan importantes como la calidad de los materiales, el

confort de sus habitantes, la articulación de la urbanización con la ciudad, la

seguridad física y jurídica, el fomento a la cohesión social mediante el

empoderamiento de los ciudadanos en materia de decisiones relativas a su

80

entorno, y que las viviendas procuren la salud de sus habitantes en los términos

señalados por organismos internacionales como la OMS.

2. Población objetivo y población potencial.

Es necesario que se establezca de una manera precisa y transparente a quienes

va dirigido el programa, y distinguir entre población potencial y población objetivo.

La población potencial se refiere a la población total que se encuadra dentro del

supuesto de la necesidad y/o problema que justifica la ejecución del programa y

por ende pudiera ser elegible para su atención. Por ejemplo: personas que habiten

en el municipio y que no cuenten con un patrimonio familiar en el municipio.

La población objetivo es aquella que el programa tiene contemplado atender en

un periodo determinado, pudiendo corresponder al total del universo de la

población potencial o a una parte de ella. Por ejemplo: El Programa operado por la

Inmobiliaria paramunicipal del Río Colorado tiene como finalidad apoyar a

personas de bajos ingresos para adquirir una vivienda de calidad y que reúnan los

siguientes requisitos:

1. Ganar menos de $9,474.16, equivalente a 5 veces el salario mínimo.

2. Nunca haber recibido un subsidio estatal o federal para vivienda.

3. No ser propietario de otra vivienda.

Cabe destacar que dicho programa debe orientarse a proteger a los hogares con

jefatura femenina en el municipio debido al alto número de hogares en esta

situación y a su condición de vulnerabilidad. Es por esto que el programa local

debe contar con un componente dirigido expresamente a solicitantes jefas de

familia, donde se establezca que para ser beneficiaria del programa deberán

reunir los requisitos descritos previamente, así como ser jefa de familia y sostén

de un hogar con dependientes económicos a su cargo.

Así mismo, se debe incluir a la población que haya perdido su empleo en los

últimos 6 meses y que realice esfuerzos para encontrar uno de manera

81

comprobable, y que cumpla con los requisitos previamente descritos.

De igual manera deberá incluirse a los migrantes de retorno que muestren su

condición migratoria y que no han logrado acceder a los sistemas de

financiamiento predominantes e insertarse en las actividades económicas formales

del municipio.

3. Financiamiento.

En el aspecto financiero, el presupuesto requerido para lograr los objetivos del

programa se proyecta que sea una coinversión entre el gobierno estatal, el

gobierno federal y el municipio de SLRC. Dicho municipio destinaría una parte de

sus aportaciones de ramo 33 (Fondo para la Infraestructura Social Municipal) para

obras de infraestructura social relacionada con la creación de urbanizaciones de

índole popular (obras de cabecera de fraccionamiento, planta tratadora de aguas

residuales, tuberías de agua potable, etc.), así como un porcentaje de sus

participaciones de ramo 28 (Fondo de Fomento Municipal); en este sentido se

estudia que el gobierno del Estado de Sonora, mediante el COVES (Comisión de

Vivienda del Estado de Sonora), aporte un subsidio directamente a los

beneficiarios para la adquisición del inmueble como entidad ejecutora, subsidio

canalizado al gobierno estatal desde la CONAVI (Comisión Nacional de Vivienda)

mediante los programas federales ”Ésta es tu casa”, “2x1”, y del FONHAPO el

programa “Tu casa”, los cuales han sido aplicados tímidamente en el municipio

como se observó en los datos previamente presentados y que fueron aportados

por COVES en el marco de la presente investigación; ahora se presentan los

programas que tienen una posible aplicación dentro del desarrollo urbano del

municipio de San Luís Río Colorado, ya que aunque directamente sus objetivos no

se refieren al tema de la vivienda, uno o varios de sus componentes pueden ser

aplicados mediante una acción de vinculación que permita el desarrollo de

vivienda digna y con servicios en el municipio de SLRC. Tales programas son: el

PASPRAH de CORETT, APAZU de CNA, HÁBITAT y Vivienda Digna de SEDATU.

En resumen, existen organismos de vivienda con los que se pueden gestionar

recursos suficientes y a bajo costo (con criterio de vivienda social) para atender a

82

este grupo de población vulnerable.

Las reglas de operación de los programas señalan que el municipio debe aportar

una proporción de los recursos financieros en el marco de la coinversión. Sin

embargo, es frecuente que los municipios no participen debido principalmente a la

escasez de recursos de los que dispone y porque no les es rentable económica o

políticamente. Por ello, se propone que el municipio promueva mecanismos

innovadores para cubrir el porcentaje de la coinversión, en especie o en mano de

obra, pudiendo el municipio aportar el predio necesario para llevar a cabo la

construcción de las viviendas, así como la maquinaria o la mano de obra;

mecanismos contemplados en las reglas de operación de los programas sociales

mediante comprobación de la legal propiedad de la tierra, maquinaria, materiales y

en el caso de la mano de obra la instancia ejecutora (COVES) sería la

responsable de cuantificarlas de acuerdo con el salario mínimo vigente en la zona

y los precios locales de los bienes que el municipio aportaría como co-inversión.

Así mismo, existen organismos internacionales que tienen como objetivo aportar

recursos económicos y técnicos para llevar a cabo iniciativas locales en materia de

desarrollo social, por ejemplo: el Banco de Desarrollo de América del Norte

(BDAN) apoya con recursos no reembolsables la ejecución de iniciativas de

infraestructura municipal de alta prioridad en materia de agua potable,

alcantarillado y saneamiento, ubicadas dentro de la franja de 100 km. en ambos

lados de la frontera México- EUA, a través del Fondo de Infraestructura Ambiental

Fronteriza (BEIF), iniciativas que servirían como obras de cabecera para dotar de

servicios a las urbanizaciones creadas en el marco del programa local de vivienda

del municipio. También se plantea solicitar apoyo al programa UN-Hábitat,

particularmente mediante la iniciativa "Alianza para las Ciudades", la cual busca

apoyar a los gobiernos nacionales y sub-nacionales en la formulación de

programas masivos de mejoramiento de barrios informales y marginados, solicitud

que puede ser dirigida a través del gobierno del estado en beneficio del municipio

de SLRC. Es mediante estos mecanismos como se plantea a grandes rasgos que

se financie el programa local de vivienda social en SLRC. En síntesis, el tema de

83

financiamiento a la vivienda en SLRC es un tema de gestión municipal y de

establecimiento de acuerdos entre los diversos actores: las autoridades

municipales, los organismos de vivienda que actúan a nivel estatal, la inmobiliaria

municipal y los grupos solicitantes de vivienda.

4. Reservas territoriales del municipio para la nueva vivienda.

A continuación se presenta el plan a seguir por el municipio de SLRC en lo relativo

a reservas territoriales. Aclarando que la reserva territorial que se presenta en

este apartado se encuentra contemplada dentro del Plan de Desarrollo Urbano del

Centro de Población de SLRC (PDUCP, 2010), y no pertenece al COVES, sino

que en su mayoría es tierra rústica (ejidal).

Para efectos de la propuesta que me ocupa, se atenderá a lo estipulado en el

PDUCP, 2010 en virtud de que las entrevistas realizadas a funcionarios

municipales no aportaron información exacta al respecto.

El crecimiento del centro de población se ha planificado a largo plazo bajo las

directrices establecidas en el PDUCP, 2010, constituyendo el uso de suelo el

elemento ordenador primario del desarrollo urbano con la finalidad de optimizar

una correcta distribución y mezclas de vocaciones entre las diversas actividades

inherentes a la ciudad.

En el centro de población de SLRC, de acuerdo al PDUCP 2010, se sigue una

estrategia de usos de suelo la cual contempla: Zonificación Primaria. Usos,

Reservas y Destinos del Suelo. Tabla de Compatibilidad de Usos de Suelo.

Clasificación de Zonas y Corredores.

Zonificación Primaria.- Contempla las áreas necesarias para garantizar el

correcto funcionamiento de la ciudad. Las cuales son:

Áreas Urbanizadas

Áreas Urbanizables

Áreas de Crecimiento Futuro

Áreas de Protección Natural

84

Uso de Suelo.- Son los fines particulares o vocaciones a los que pueden

dedicarse determinadas zonas, áreas y predios del Centro de Población de SLRC,

de conformidad a las funciones y actividades humanas que pueden desarrollarse

en el Centro de Población y las cuales pueden ser:

Habitacional.

Industrial.

Comercio.

Servicios y oficinas.

Recreación.

Turismo y alojamiento.

Agropecuarios.

Minería y extracción.

Usos especiales.

Reservas territoriales.- representan las áreas del centro de población que

serán utilizadas para su futuro crecimiento.

Reservas Industriales (RI)

Reservas Habitacionales (RH)

Reservas Condicionadas Mixtas (RCM)

Reserva de Protección Natural (RPN)

Reserva de Crecimiento Futuro(RCF).

Reserva Industrial Futura (RIF)

Reserva Habitacional Futura (RIF)

Reserva Habitacional Condicionada (RHC).

Reserva Condicionada Mixta Futura (RCMF)

Destinos de suelo.- Aquellos fines públicos o de interés público que dan apoyo

directo a la población y que permite que éste pueda satisfacer sus necesidades

complementarias a las desarrolladas en su espacio de vivienda y de su centro de

trabajo. Se clasifican los destinos como:

Equipamiento.

Equipamientos especiales

Equipamientos de instalaciones e infraestructura.

Áreas verdes

Áreas deportivas.

Vialidad y derechos de vía.

Agropecuarios

85

Oficinas y servicios

Tabla de Compatibilidad de Usos de Suelo.- Como complemento al plano de

Usos, Reservas y Destinos y al de Corredores Urbanos, la Tabla de

Compatibilidad de Usos de Suelo permite la definición de los usos permitidos,

prohibidos y condicionados y constituye la base para el análisis y en su caso

aprobación o negación de las licencias de uso de suelo.(ANEXOII)

Clasificación de Zonas y Corredores.- Las zonas en el centro de población de

SLRC, se han clasificado como:

Zonas habitacionales

Reserva habitacional

Zonas de uso mixto

Zonas industriales

Zonas de reserva industrial

Zonas de uso condicionado

Zonas de preservación

Conservación uso especial y salvaguarda

Zonas de equipamientos

Áreas verdes y deportivas

Zonas de equipamiento

Especial e infraestructura

Agropecuarios

Las zonas habitacionales se clasifican como: habitacional en proceso de

consolidación (HPC), habitacional progresiva (HPR), habitacional popular (HP),

habitacional interés social (HS), habitacional medio (HM), habitacional residencial

(HR).

Las viviendas localizadas en las zonas habitacionales anteriormente señaladas en

el centro de población de San Luis Rio Colorado se divide en 6 tipos, destacando

86

que el mayor porcentaje lo tiene la vivienda de tipo popular. A continuación se

nombran los diferentes tipos de vivienda con el porcentaje del área urbana que

representa, (PDUCP, 2010):

Vivienda Residencial: 9.00 %

Vivienda Media: 20.70 %

Vivienda de Interés Social: 5.36 %

Vivienda Popular: 45.80 %

Vivienda Progresiva: 0.21 %

Vivienda en Proceso de Consolidación: 12.23 %

El PDUCP establece que las reservas habitacionales son aquellas zonas en las

que se permite el desarrollo de nuevas colonias y fraccionamientos de uso

habitacional, las cuales deberán incluir vialidades, equipamientos, zonas

comerciales y otros usos complementarios que se requieran para el buen

funcionamiento de tales desarrollos.

Se clasifican en cuatro tipos:

RH1 RESERVA HABITACIONAL DE 20 VIV/HA.- densidad de al menos

20 viviendas/ hectárea o más. Se admiten fraccionamientos

Residenciales y medios.

RH2 RESERVA HABITACIONAL DE 30 VIV/HA.- densidad media desde

30 viviendas por hectárea; se considera apto para vivienda media, e

interés social.

RH3 RESERVA HABITACIONAL DE 40 VIV/HA.- densidad alta de más

de 40 viviendas por hectárea, Deberán apegarse a lo establecido en la

Ley de Desarrollo Urbano.

RHC RESERVA HABITACIONAL CONDICIONADA.- Solo podrá ser

utilizada una vez que se hayan agotado el 80% las reservas

habitacionales RH1, RH2, y RH3, y deberá presentarse plan maestro o

proyecto para desarrollos habitacionales mayores a 40 viv/ha.(Anexo II)

87

Fig. 7. Reserva Habitacional en SLRC.

Fuente: Elaboración propia con datos del PDUCP 2010.

88

Proyecto Estratégico contemplado por el PDUCP 2010.

El PDUCP 2010, plantea la ubicación geográfica de las zonas habitacionales de la

siguiente manera (Fig. 7):

• Reserva Habitacional con densidad desde 20 viviendas por hectárea, este uso

corresponde a las áreas habitacionales que se encuentran dentro del actual límite

urbano, al norte de la calle Argentina y al oeste a la calle 48.

• Reserva Habitacional con densidad desde 30 viviendas por hectárea, localizado

al sur de la ciudad.

• Reserva Habitacional con densidad desde 40 viviendas por hectárea. Esta área

de crecimiento estaría tanto al sur como al este de la ciudad.

• Reserva Habitacional Futura, ubicada en el extremo este del área de crecimiento.

El PDUCP establece la ocupación prioritaria de áreas baldías en el entorno del

área urbana y un crecimiento ordenado del área urbana hacia el Este y Sur; en

menor medida al poniente del área urbana actual en una extensión territorial de

21, 194.72 has.

Para la implementación del programa local de vivienda se plantea utilizar dichas

reservas territoriales en particular la RH2 RESERVA HABITACIONAL DE 30

VIV/HA, ya que por el uso de suelo contenido en la tabla de compatibilidad de

usos de suelo, es la que permite la construcción de casas de nivel medio e interés

social, además de encontrarse al sur de la ciudad (área prioritaria de ocupación).

Así mismo, dentro de las reglas de operación de los programas federales y de las

políticas habitacionales, se da prioridad a la compactación de la ciudad, y es por

ello que además de las reservas territoriales de COVES anteriormente señaladas,

y las reservas habitacionales propiedad de la inmobiliaria municipal, se plantea

que sea utilizada la Zona de Uso Mixto: Subcentro Urbano 1- Área Aeropuerto.

La cual cuenta con uso de suelo de subcentro urbano donde está autorizado la

construcción de diferentes equipamientos y áreas habitacionales, por ejemplo:

Centro de Salud, Áreas Verdes, Centro de Usos Múltiples, Administrativos, Centro

Comercial y Área Habitacional de nivel medio. La cual cumple con los requisitos

89

específicos para implementar un plan piloto del programa local de vivienda,

además de encontrarse en un área totalmente urbanizada al sur-oeste de la

ciudad.

5. Elementos de habitabilidad:

Es de vital importancia al diseñar e implementar el programa local de vivienda

poner especial atención en que se observen los elementos constitutivos de la

habitabilidad para garantizar al ciudadano habitante de las urbanizaciones

promovidas en el marco del programa local de vivienda el pleno derecho a la

ciudad.

La habitabilidad contempla cinco dimensiones:

Medio físico y entorno urbano: Desde el programa local de vivienda se

debe promover la construcción e implementación de mejores espacios

públicos (parques, áreas recreativas); infraestructura (agua, disposición de

residuos domiciliarios, drenaje, alumbrado público, servicio de limpia); red

vial, transporte público (accesibilidad), equipamiento educativo, comercial,

cultural y servicios básicos.

Calidad de la Vivienda: El programa local de vivienda debe garantizar la

seguridad de los ciudadanos en su entorno (seguridad constructiva,

protección del medio ambiente exterior y seguridad legal), dimensión,

confort y funcionalidad de la vivienda; sanidad e higiene (iluminación,

disposición de agua entubada, drenaje, ventilación).

Gestión urbana: utilizar la estructura institucional y organizacional, y la

concertación entre los actores, constitución de poderes locales,

constructores, planificadores (regulación del suelo), autoridades

municipales, grupos solicitantes de vivienda, etc. con la finalidad de

implementar y articular el programa local de vivienda desde el consenso

general.

Regulación urbana: cumplimiento de las disposiciones y normas de

construcción, coherencia entre el plan de desarrollo municipal, ocupación

del suelo, etc.

90

Participación ciudadana: Desde el componente social del programa local

de vivienda fomentar la cohesión social, identidad, grado de interés en los

asuntos públicos, nivel y figuras de organización vecinal, tipo de liderazgo,

formas de interlocución con las autoridades municipales, etc., para lograr un

impacto positivo en la comunidad.

Pactos entre los agentes: Es necesario que desde el diseño exista la

negociación y gestión política entre los organismos de vivienda, la

inmobiliaria, los solicitantes de vivienda, los poderes locales, los

constructores, planificadores, y autoridades municipales para fortalecer la

participación social desde todos los ámbitos. En muchas partes del mundo,

la mayoría de las decisiones tomadas por la autoridad que afectan la esfera

de derechos del ciudadano, se aplican con escasa participación de la

población, derivando lo anterior en descontento social y desconfianza a la

autoridad. Por ello es necesario que se impulse la participación de todos los

actores involucrados desde el concepto de la gobernanza 2 y fomentar la

cohesión social mediante el empoderamiento de los ciudadanos en materia

de decisiones relativas a su entorno

6. Asesoría de organismos nacionales e internacionales relacionados

con la vivienda.

Con el fin de diseñar e implementar un programa local de vivienda exitoso en

SLRC, se prevé la necesidad de solicitar apoyo técnico a diversas instituciones

nacionales y extranjeras relacionadas con el desarrollo urbano. Por citar

solamente algunas nacionales: CONAVI, SEDATU, CORETT, INFONAVIT, SHF,

SEDESOL, IPN, UNAM, UAM, UNISON, COVES, INEGI. En el ámbito

internacional existen un número muy grande de organismos relacionados con el

desarrollo urbano, por ejemplo: Organización Panamericana de la Salud, UN-

2PNUD define gobernanza como: el ejercicio de la autoridad económica, política y administrativa para administrar los asuntos de un país a todos los niveles de gobierno. La misma comprende los mecanismos, los procesos y las instituciones a través de las cuales los ciudadanos y los grupos articulan sus intereses, ejercen sus derechos legales, cumplen sus obligaciones y resuelven sus diferencias

91

Hábitat, Agencia Nacional para la Renovación Urbana Francia, Banco de

Desarrollo de América del Norte, OMS, Banco Interamericano de Desarrollo,

OCDE, Agencia Interamericana para la cooperación y el Desarrollo, Programa de

las Naciones Unidas para el Desarrollo

7. Reglas de operación del Programa Local de Vivienda de SLRC.

Es necesario que la inmobiliaria municipal establezca definiciones claras al

momento del diseño del programa y de una manera explícita establecer los

conceptos técnico-jurídico que garanticen el derecho de toda familia en

condiciones de pobreza habitante del municipio de SLRC de disfrutar de una

vivienda digna y decorosa al alcance de sus posibilidades. Es fundamental que la

inmobiliaria emita las Reglas de Operación (R.O.) del programa de una manera

clara y precisa, estableciendo las definiciones, términos de referencia, y

procedimientos necesarios, para que el diseño del programa sea transparente y

congruente con las dinámicas organizacionales de la inmobiliaria paramunicipal y

cumplir con su objetivo social; así como brindar al ciudadano mecanismos de

transparencia y de exigibilidad. Los elementos constitutivos de las R.O. del

Programa Local de Vivienda en SLRC, de acuerdo a Fuentes (2009:13) pueden

enlistarse de la siguiente manera:

a) Presentación y antecedentes: hechos históricos y motivo por el cual se emiten las

R.O.

b) Objetivo General: planteamiento del objetivo general del programa

c) Lineamientos generales: cobertura, población objetivo, características de los apoyos

(tipo o monto), beneficiarios, criterios y procedimientos de selección, elegibilidad,

Requisitos, transparencia, derechos, Obligaciones del beneficiario, sanciones (que de

presentarse son causa de incumplimiento, retención, suspensión, o en su caso,

reducción en la otorgación de recursos.

d) Lineamientos específicos: coordinación institucional, instancia ejecutora, instancia

normativa, instancia de control y vigilancia.

92

e) Informe programático- presupuestario: avance físicos-financieros, cierre de

ejercicio, recursos devengados.

f) Evaluación: tanto interna como externa, indicadores de resultados, y relación de las

R.O. con la Matriz de Indicadores de Resultados

g) Seguimiento, control y auditorias: atribuciones, objetivos, resultados, y

seguimiento.

h) Quejas y denuncias: mecanismos, instancias y canales.

i) Anexos: formatos y modelos de convocatoria de solicitud, de cédula de registro de

aspirantes, convenio de colaboración interinstitucional, informe financiero, y

seguimiento de apoyos pagados o entregados.

La inclusión de estos elementos en las R.O. del Programa Local de Vivienda,

permitirán que el programa se desempeñe bajo los criterios de operatividad y

funcionalidad necesarios para cumplir con los objetivos generales del programa

que es abatir el rezago habitacional en el municipio de SLRC. Las reglas de

operación claras permitirá también establecer un pacto social entre los agentes:

organismos de vivienda, grupos solicitantes de vivienda, autoridades municipales y

la Inmobiliaria municipal del Río Colorado.

xxv

5. CONCLUSIONES.

La presente investigación ha pretendido explorar en qué medida la iniciativa de los

agentes locales para impulsar “inmobiliarias paramunicipales” constituye una

alternativa viable para enfrentar el rezago habitacional que afecta al municipio de

San Luis Río Colorado, ante la exclusión de los grupos más pobres de la

población del municipio de los programas de vivienda promovidos por el gobierno

federal, y a la oferta del capital inmobiliario que se aparta de la utilidad social y se

conduce por el mecanismo del mercado basado en la ganancia económica.

Este trabajo representa la apuesta a las iniciativas locales en aquéllos municipios

relativamente dispersos, con un perfil socio-económico, demográfico y territorial

como el de SLRC, que no llaman la atención de los grandes desarrolladores

inmobiliarios, en virtud de que la vivienda para grupos de población muy

localizados, no permiten las economías de escala, y por tanto, no resulta rentable.

La evidencia del rezago habitacional en el municipio y la revisión de los marcos

normativos a distintos niveles de gobierno, de los organismos nacionales e

internacionales que aportan no solo financiamiento, sino estrategias para atender

a los sectores más vulnerables, mostraron la viabilidad jurídica, social, financiera,

ambiental y territorial adecuadas para el diseño y ejecución del programa local de

vivienda dirigido a la población más pobre del municipio de SLRC.

Con el fin de evaluar en qué medida la inmobiliaria municipal que opera en el

municipio contribuye a abatir el rezago habitacional y hasta qué punto esta

iniciativa podría convertirse en un programa local de vivienda se realizaron

entrevistas a diversos actores sociales, políticos y funcionarios públicos, lo que

devino en múltiples hallazgos:

El primero, la inexistente vinculación interinstitucional en los tres órdenes de

gobierno en materia de combate al rezago habitacional en el municipio lo que

deriva en dispersión de recursos materiales, económicos y humanos en perjuicio

de los habitantes del municipio.

En segundo término, a pesar de que la inmobiliaria municipal es un organismo que

xxvi

debería estar al margen de los cambios políticos, la alternancia ha significado la

falta de continuidad y de operatividad técnica de la inmobiliaria municipal, ya que

se manifestó la inexistencia de los informes de trabajo y de la rendición de

cuentas. Ello tiene como consecuencia una actuación deficiente de la Inmobiliaria

del Rio Colorado como alternativa para abatir el grave rezago habitacional que

enfrenta el municipio. De lo anterior se concluye que la alternancia política deviene

en un pobre desempeño de las funciones a su cargo ocasionado por la falta de

conocimiento técnico, por inexperiencia, o en su caso falta de voluntad política. De

igual manera, es importante señalar que la falta de sensibilidad social de

funcionarios municipales, puede convertirse en un obstáculo para la resolución

planeada y ordenada del rezago habitacional y hasta de la paz social en SLRC, es

decir, un problema que se debe enfrentar con el desarrollo de capacidades

institucionales y desde la gestión municipal, no debe ser tratado como un

problema político.

En tercer lugar, al realizar la revisión de los recursos técnicos, normativos e

territoriales con los que puede contar el municipio de SLRC, se puede afirmar que

cuenta con las herramientas necesarias para diseñar, ejecutar y evaluar un

programa local de vivienda para familias pobres en el municipio, ya que existen

las condiciones técnicas y operativas necesarias para llevarlo a cabo de una

manera comprometida y desde el concepto de la habitabilidad, para garantizar una

vivienda de calidad, digna, higiénica, articulada con la ciudad, con certeza jurídica,

y acorde al plan de desarrollo urbano de SLRC, a lo establecido en las leyes

estatales, federales y lo establecido por diversos organismos internacionales en

materia de vivienda. La voluntad política y la sensibilidad social es lo único que

falta. Es pertinente señalar que la viabilidad de propuesta de programa local de

vivienda solamente llega hasta la etapa concerniente a la gestión municipal, y que

una vez en la fase de ejecución se requiere un análisis de factibilidad financiera

detallado, mismo que en este trabajo no se desarrollo.

Por último, el principal aporte de esta investigación es la elaboración de un

programa local de vivienda, propuesta hasta cierto punto innovadora que se erige

a partir de seis ejes rectores: 1) la población objetivo, que coincide con el perfil de

xxvii

los grupos solicitantes de vivienda (migrantes de retorno, desempleados, mujeres

‘jefas de familia’ cuyos hijos o esposo han emigrado, etc.). 2) el financiamiento,

destacando los mecanismos de co-inversión previstos en los programas de

vivienda, así como el aporte de los organismos internacionales como Hábitat ONU

que aportan recursos para este tipo de programas; 3) las reservas territoriales y el

uso del suelo; 4) las condiciones de habitabilidad y el derecho a la ciudad; 5) los

organismos nacionales e internacionales de vivienda; 6) Reglas de Operación

para la inmobiliaria paramunicipal SLRC.

Es necesario señalar que dicha propuesta de programa municipal de vivienda, es

viable desde la competencia de la gestión municipal, y que su implementación y

posterior éxito depende de pactos entre autoridades, agentes de desarrollo de

vivienda y los grupos de solicitantes de vivienda, mismos que deberán monitorear

la ejecución del programa y llevar el seguimiento estricto de las fases de su

implementación, garantizar la transparencia y la rendición de cuentas por parte de

las autoridades (accountability).

Una aparente limitación al realizar propuestas desde ‘lo local’ es el poco interés

que un municipio con las características de SLRC, el cual representa un minúsculo

punto de nuestra geografía nacional, pequeño, disperso y con graves rezagos

sociales pudiera despertar al momento en que se diseñan políticas en la escala

nacional. Pues bien, esta es una investigación para las personas que viven en

casas de cartón, de madera vieja, que existen y que no son sólo números

estadísticos, ríen, lloran y tiene esperanzas como yo, que tienen el derecho de

habitar en un lugar digno al cual llamar hogar. Esta investigación es para facilitar

el camino hacia una vivienda, una casa, un hogar, para pertenecer a un lugar para

quien de otra manera le sería imposible, no porque no quiera sino porque el

sistema, la mayoría de las veces, los ha condenado a ser “los nacidos para

perder”. Para ellos y para quien le interese es esta investigación.

xxviii

6. Bibliografía

COULOMB René et. al. (2006) “Entre el estado y el mercado. La vivienda en el México

de hoy”. Miguel Ángel Porrúa. México.

DÍAZ, Eliseo et. al. (2009) “Mercado de trabajo e industria maquiladora en Sonora y la

frontera norte”. Región y Sociedad numero 44. El Colegio de Sonora. México

DUHAU, Emilio. (1998), Hábitat Popular y Política Urbana. Universidad Autónoma

Metropolitana, Miguel Ángel Porrúa. México.

DELGADO, Pilar, Cárdenas, Andrés y García, Jon (2008) Espacio Público y Derecho a la

Ciudad. La política de espacio físico y la venta informal en Bogotá. UN-Hábitat-PNUD,

Alcaldía Mayor de Bogotá.

FUENTES, Gilberto. (2009) Reglas de operación de los programas del gobierno federal:

una revisión de su justificación y su diseño. Centro de Estudios Sociales y de Opinión

Pública.

ISUNZA, Georgina. (2010) “Rezago Habitacional en la Zona Metropolitana del Valle de

México”, en: Economía del Conocimiento y Globalización. Instituto Politécnico Nacional,

Centro de Investigaciones Económicas, Administrativas y Sociales. México.

MOOYA, Manya M. and Cloete Chris E. (2007). Informal Urban Property Markets and Poverty Alleviation: A conceptual Framework Urban Studies, Vol. 44, No.1, 147-165, January 2007. Routledge

TARCHÓPULOS, Doris y Ceballos Olga L. (2003) Calidad de la vivienda dirigida a los

sectores de bajos ingresos en Bogotá, Centro Editorial Javeriano, Pontificia Universidad

Javeriana, Bogotá.

VILLAVICENCIO Blanco Judith. (2000) “Condiciones de vida y vivienda de interés social en la Ciudad de México”. Universidad Autónoma Metropolitana. México

WIGLE, Jil. (2008) Shelter, Location, and Livelihoods: Exploring the Linkages in Mexico

City. International Planning Studies Vol. 13, No. 3, 197 – 222, August 2008. Routledge.

xxix

Medios digitales electrónicos.

Acuerdo No. 57. (en línea) 2010. Recuperado el 10 de octubre del 2012.

www.ordenjuridico.gob.mx

“Carece SLRC de recursos para damnificados”. (en línea). 28 febrero 2012.

Recuperado el 10 de agosto del 2013. www.lacronica.com,

Comisión Nacional de la Vivienda. (en linea)2011. Recuperado el 15 de octubre

del 2011 http://www.conavi.gob.mx/quienes-somos/politica-vivienda/rezago-

necesidades-vivienda

Comisión Nacional de la Vivienda. (en linea)2012. Recuperado el 17 de abril del

2012. http://www.conavi.gob.mx/quienes-somos

Comisión Nacional de la Vivienda. (en línea)2012. .Recuperado el 12 de

noviembre del 2012. http://www.conavi.gob.mx/documentos/psv/programas-

federales-relacionados-con-la-vivienda-2011.pdf

Comisión de Vivienda del Estado de Sonora. 2012. Recuperado el 15 noviembre

del 2012. http://www.coves.sonora.gob.mx/programas

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Recuperado 12 de octubre

2012 http://info4.juridicas.unam.mx/ijure/fed/9/default.htm?s

INEGI, 2011. Recuperado el 7 de octubre del 2011.

Ley de General de Desarrollo Social. 2012. Recuperado el 12 de octubre del 2012.

http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/264.pdf,

MARTÍ, Daniel R. (2010). Las Garantías Urbanas. En: Cuadernos Electrónicos Nº

6 , Derecho a la vivienda y a la ciudad.(en línea)Recuperado el 20 de octubre del

xxx

2012.http://www.portalfio.org/inicio/archivos/cuadernos_electronicos/numero_6/4_

%20Daniel%20Rolando%20Mart%C3%AD%20Capitanachi%20-%20México.pdf

MARTINEZ Rascón Cristina. (2005) “Vivienda Municipal en Hermosillo, Sonora.

1997-2005”. El Colegio de Sonora. México. Recuperado el 9 de septiembre 2011.

http://portalescolson.com/boletines/212/vivienda%20municipal%20hermosillo.pdf

MAYCOTTE Pansza Elvira. (2005) Nuevas tipologías de vivienda de interés social

financiadas por programas gubernamentales. Universidad Autónoma de Ciudad

Juárez. México. Recuperado el 9 de septiembre del 2011.

http://www2.uacj.mx/ICSA/Investiga/RNIU/pnencias%20pdf/Pon.%20Mtra.%20Elvir

a%20Maycotte.pdf

“No queremos casas de juguete: damnificados de SLRC”. www.lacrónica.com. (en

línea). 26 de enero del 2011.Recuperado el 10 de agosto del 2013.

México en cifras, información nacional, por entidad federativa y municipios.

Recuperado el 15 de octubre del 2011. http://www.inegi.org.mx/default.aspx

Metodología de Medición Multidimensional de la Pobreza. Recuperado el 15 de

octubre del 2011.

http://www.coneval.gob.mx/cmsconeval/rw/pages/medicion/cifras/rezago%20social

%202010.es.do

ONU, 2011. Recuperado el 7 de octubre del 2012.

http://www.un.org/es/documents/udhr/

Población, hogares y vivienda. Recuperado el 15 de octubre del 2011.

http://www.inegi.org.mx/default.aspx

xxxi

PIDESC, 2012. Recuperado el 7 de octubre del 2012 .

http://www.cinu.org.mx/onu/documentos/pidesc.htm

Programa de Desarrollo Urbano del Centro de población de SLRC, 2003.

Recuperado el 10 noviembre del

2012.http://www.ordenamientoterritorial.gob.mx/SEIOT/DPT/PDUCP/san%20luis%

20rio%20colorado/DOCUMENTO/TEXTO/S.L.R.C.%20IV%20Instrumentacion.pdf

Programa de Desarrollo Urbano del Centro de población de SLRC, 2003:IV-3,

Recuperado el 10 noviembre del 2012.

http://www.ordenamientoterritorial.gob.mx/SEIOT/DPT/PDUCP/san%20luis%20rio

%20colorado/DOCUMENTO/TEXTO/S.L.R.C.%20I%20Antecedentes.pdf

PND 2007-2012. Recuperado el 10 noviembre del 2012.

http://pnd.presidencia.gob.mx/

Reglamento Interior de la Inmobiliaria del Río Colorado. (2010). Recuperado el 10

de octubre del 2012. compilacion.ordenjuridico.gob.mx/obtenerdoc.php?path=/…

Metabuscadores

Google: http://www.google.com.mx

MSN: http://prodigy.msn.com

Yahoo: http://www.yahoo.com.mx

Base de datos

Azul Biblioteca Digital IPN: http://azul.bnct.ipn.mx/menu_bib_dig.php

Biblioteca Digital UNAM:http:// www.dgbiblio.unam.mx

EBSCO: http://search.ebscohost.com/

xxxii

Anexo I

Entrevistas.

I. Entrevista concedida por el Licenciado Álvaro Francisco Colosio Fernández,

Director General de la Inmobiliaria del Río Colorado durante la administración

2009-2012, en la ciudad de San Luís Río Colorado, Sonora, el día 6 de octubre del

año 2011.

¿Cuál es el antecedente histórico de la inmobiliaria?

El antecedente histórico es reciente, es un ente jurídico creado para regularizar

algunos terrenos propiedad del ayuntamiento, que pasen a favor de la inmobiliaria

y poder acceder a ciertos programas habitacionales de los diferentes niveles de

gobierno, para abatir un poco el rezago habitacional.

¿Desde cuándo está operando?

Este opera desde el año pasado, el día 7 de enero del 2010. Esa fecha fue donde

se publica en el boletín oficial el acta constitutiva de la inmobiliaria.

¿Podría hablarnos un poco del marco jurídico que le da sustento?

Pues el marco jurídico está contemplado en el acta constitutiva de la cual se hace

una publicación, se hace su aprobación dentro del cabildo y se ordena su

publicación en el boletín oficial y esa es la base jurídica que reglamenta a la

inmobiliaria.

Me decía hace un momento que la inmobiliaria es solamente una parte

dentro del desarrollo urbano del municipio ¿qué otra área del ayuntamiento

se encarga de ello y cuál sería la diferencia?

La otra área para ese efecto es la Sindicatura Municipal, que es la propietaria de

todo terreno que tiene el municipio como tal y es la que se encarga de compra-

vender esos terrenos para uso habitacional, infraestructura urbana: parques,

estadios, entidades deportivas; de carácter social: terrenos para las escuelas,

universidades en fin, maneja todos los terrenos que son propiedad del municipio.

Y la otra entidad es Desarrollo Urbano que se encarga de regular todo lo que se

refiere a la cuestión urbanística: la revisión y seguimiento de todas las

construcciones, todo lo que se refiere al desarrollo urbano y ecología, lo controla

ésta dirección.

xxxiii

Desde su punto de vista ¿Cuáles son las áreas de oportunidad del

desarrollo urbano aquí en San Luis Río Colorado Sonora?

Aquí las áreas de oportunidad están limitadas, proporcionalmente, al uso del

terreno. Si hay terreno, hay desarrollo urbano para todos los destinos que se

puedan. Con los terrenos, ya se pueden destinar para las escuelas, las

universidades, para el desarrollo social, el deportivo, también habitacional,

comercial e industrial.

Sobre esta misma línea ¿Hay algún tipo de limitante jurídica, para que el

municipio se allegue de reservas territoriales?

Limitante jurídica no, la limitante es encontrar las reservas territoriales que nos

puedan servir para el objeto social de la inmobiliaria.

Actualmente ¿El municipio cuenta con reserva territorial?

Está limitada pero sí tiene algo para destino habitacional, y la inmobiliaria tiene

alguna reserva territorial que se está destinando para habitacional, otro para

áreas comerciales y tenemos otras en el Golfo, donde se van a acondicionar los

terrenos para cuestiones habitacionales únicamente.

¿Existe actualmente programas de vivienda que la inmobiliaria esté llevando

a cabo? Sí, ahora estamos regularizando una serie de terrenos que estaban

invadidos, ya hemos contratado algunos de ellos. Nosotros como propietarios de

los terrenos, contratamos a los que están habitándolos, claro, con alguna serie de

filtros, ya que son habitacionales de familias de escasos recursos, tienen que

hacerse una serie de filtros e investigaciones: que no tengan otros terrenos, un

estudio socio-económico, el número de integrantes de las familias y demás

información, para poder ser beneficiados con un terreno; en éste caso han sido

más de 180 terrenos que se están regularizando ya, desde la creación de la

inmobiliaria. Y tenemos otros más que se van a regularizar. Estamos buscando

un área comercial para efecto de creación de fuentes de empleo en ese sector,

para poder contratar a los mismos vecinos de esa área habitacional.

Hace un momento mencionó estudios socio-económicos ¿Qué área es la

encargada de hacer esos estudios, también la inmobiliaria? Aquí la misma

inmobiliaria lo hace.

xxxiv

Desde el ámbito de gobierno ¿Qué relación tiene con inmobiliarias

privadas?

No tenemos mucha relación, actualmente existe un programa con un convenio

que se está llevando a cabo con INFONAVIT, el ayuntamiento e INFONAVIT,

donde se van a destinar algunas casas que están abandonadas y vandalizadas.

El ayuntamiento va a hacer el proceso ejecutivo y administrativo para recaudar

esas casas y poder volverlas a asignar, ya sea a través de INFONAVIT o a través

de programas económicos (para darles financiamientos a las personas) que se

implanten por el ayuntamiento ó por la inmobiliaria.

¿Tienen ustedes la información sobre cuántas inmobiliarias privadas

existen?

Aquí en Sonora hay posiblemente unas 15 ó 20.

¿Ellas se acercan a ustedes?

No, es mínima la relación con nosotros. No tenemos injerencia, nosotros

trabajamos totalmente a nivel social.

¿Tienen alguna denominación especial los programas sociales?

Pues ahorita nada más “Regularización de predios invadidos” a los cuales se les

trabaja para poder allegarles los servicios públicos, como alumbrado, energía

eléctrica, agua y alcantarillado.

¿Dentro de estos programas se comprende solamente el lote con servicios

y/o pie de casa, vivienda progresiva?

La misma constitución de la inmobiliaria lo contempla, en esta primera etapa

estamos nada más con el lote con servicios. Se asignó el lote y se trabajó para

llevarle los servicios para que ellos contratasen al pie de su casa con Comisión

Federal de Electricidad y con el organismo operador de agua.

¿Para cuándo se proyecta que se pueda proveer los servicios en los lotes?

Ya tiene servicios

¿Con el pié de casa?

Los pié de casa o vivienda progresiva se harán el próximo año. Posiblemente en

el golfo tengamos que aplicar ese programa.

¿Tienen algún porcentaje o algún número de casas que se vayan a construir

xxxv

en una primera etapa?

No, todavía no. Eso va a depender de la lotificación que se haga, de la

preparación de los terrenos, porque esos terrenos hay que nivelarlos, hay dunas

en el golfo de Santa Clara. Y de acuerdo a lo que se pueda contemplar hay una

cantidad de unos 120 o 220 terrenos, en su primera etapa, para re-nivelarlos,

notificarlos, allegarles los servicios públicos y posiblemente bajar algunos

recursos para programas de pie de casa.

¿Esto es en conjunción con la INVES?

Con el Estado INVES o también con SEDESOL a nivel Federal.

Esta en una pregunta estadística. Los cálculos sobre rezago habitacional en

donde se sistematiza la información sobre el déficit de vivienda nueva, y los

requerimientos de mejoramiento de vivienda, considerando las que

necesitan sustituirse, las que se requieren ampliar, las que se necesitan re-

habilitar para que continúen desempeñando su función de brindar a sus

moradores protección contra los agentes climáticos, en este caso el calor

¿Cuál serían los datos estadísticos sobre el déficit de vivienda?

No, el departamento de desarrollo urbano y ecología y es el que podría tenerlos

porque acaba de hacer un estudio específicamente sobre las casas abandonadas

y en mal estado.

Según Emilio Duhau, catedrático de la UAM. Señala que camino que han

seguido las políticas públicas en relación al tema del hábitat popular, las

cuales no han podido crear una oferta de suelo legal de bajo costo para

ciudadanos demandantes de vivienda, lo que se traduce en el conocido

ciclo de invasión, regulación. Desde el punto de vista de Duhau, el

problema radica en el fracaso de las políticas de reserva territorial del

gobierno ¿Cuál es la postura de la inmobiliaria municipal al respecto?

Nosotros, como tenemos delimitada nuestra reserva territorial, pues atacar lo más

que se pueda, esa es la política para ofertar; hacer lo que esté al alcance de

nuestra capacidad de reserva territorial.

¿En donde se encuentra la reserva territorial actual?

Aquí en zona urbana y en golfo de Santa Clara.

xxxvi

¿Hay algún documento oficial que pueda allegarme para incluirlo en la

investigación?

Te puedo facilitar el acta constitutiva de la inmobiliaria.

Judith Villavicencio, se pronuncia porque en el ámbito gubernamental se

establezcan nuevas condiciones de financiamiento, una parte importante de

la población que demanda apoyo para la vivienda, tiene ingresos muy bajos

y no puede ser tratada como un solicitante que acude a la banca hipotecaria.

Por eso deben de reconsiderarse las condiciones que prevalecen

actualmente para las asignaciones de créditos para la vivienda social,

sobretodo en los casos de los grupos más vulnerables. La pregunta es ¿El

municipio de San Luis Río Colorado actualmente cuenta con facilidades de

financiamiento de la vivienda para la población de muy bajos ingresos?

Sí. Definitivamente sí, de hecho la inmobiliaria está dando esas facilidades para

ese tipo de personas, precisamente las que estamos regularizando, las que se

invadieron, son de muy bajos recursos, entonces sí les damos 2 o 3 años para

liquidar el terreno y si hay atrasos en ocasiones se implementó un programa de

trabajo comunitario que ha tenido mucho éxito y han aprovechado esas personas

para abonarle a sus terrenos y son muy benéficos ese tipo de programas.

¿Cuál es el número que tienen hasta ahora de titulares, personas y/o

familias beneficiadas?

Ahorita de beneficiadas son 188 terrenos.

¿Todo dentro de la mancha urbana?

Sí, todo dentro de la mancha urbana. (…) Desgraciadamente provienen de una

invasión, son gente de escasos recursos y en algunos hemos encontrado

baquetones, unos acaparadores que hemos detectado y hemos luchado contra

ellos, y no se les asigna terreno. Todo este trabajo es para el beneficio social.

¿Cuál es la meta de la inmobiliaria para el siguiente año?

Tratamos de colocar unos 500 lotes a parte de los 188 ya colocados.

¿Cuáles son las proyecciones de la inmobiliaria a tres años?

No tenemos esa proyección, todo va a depender porque todavía no conseguimos

más reserva territorial. El ayuntamiento está haciendo un programa sobre falta de

xxxvii

pago de prediales o lotes abandonados para recoger esos terrenos y tratar de que

la inmobiliaria intervenga de alguna forma económica para aprovechar esos

terrenos y ofertarlos a familias.

xxxviii

II. Entrevista realizada al ex-presidente municipal de San Luis Río Colorado,

Sonora (2009-2012), Dr. Manuel de Jesús Baldenebro Arredondo, en fecha 4 de

diciembre del año 2012, en la ciudad de México D.F.

Antes de la aprobación por parte del Ayuntamiento de la creación de la

inmobiliaria (Río Colorado), imagino que hubo un cabildeo.

En el caminar por la ciudad, te das cuenta del problema de la tenencia de la tierra.

Especialmente en SLRC, yo creo que la mitad de las personas no tienen titulo

porque todo era terreno ejidal. Y el ejido pues tiene la potestad sobre el terreno y

es muy difícil ir a un tribunal agrario y ganarle a un ejidatario. Entonces ellos lo que

hacen, van cediendo terreno como renta y es muy difícil que el posesionario tenga

un titulo a su nombre, lo están sangrando durante toda su vida y no tiene un

patrimonio en su mano bien documentado. Y ante la necesidad, la gente que no

tiene ni para ir al ejido(a rentar), se da lo de las invasiones, porque existen los

acaparadores de terrenos particulares, donde los miras con manzanas y

manzanas, con el terreno ocioso, y la gente ante la necesidad va, pero también

esta en esa zozobra todo el tiempo porque es muy difícil meterle los servicios a un

terreno que está empleítado; y así es como nace la idea de la inmobiliaria

municipal. Lo platicamos llegando (a la presidencia) y en un compromiso de

nosotros, dijimos: “vamos a meterle orden a la tenencia de la tierra, aunque

tardemos más”. Entonces a una familia, le decía yo, “que caso tiene que este

usted en una invasión, pues con el riesgo del niño y todo ahí, con sus casitas de

cartón, y es muy difícil llevarle el servicio”. Mejor vamos a ponerlos en un solo

lugar, que sea el municipio, el estado, que participe con un buen terreno, hablando

de la reserva territorial. (Por ejemplo) “A ver ejido tú has vendido en SLRC 1500

hectáreas, la ley te marca que un porciento me lo tienes que mandar a mi como

reserva territorial”. Entonces ya en ese lugar a través de la Inmobiliaria: “a ver

usted tiene la necesidad de un terreno”, el terreno va tener el valor comercial en

ese momento, a lo mejor nosotros vendimos el metro cuadrado a $150 pesos. Y

una madre de familia me dice: “pues es que yo no tengo el dinero para pagar”. No

importa, el valor es de $150 pesos, que es el valor comercial. Porque si yo digo

xxxix

que lo vamos a dar (metro cuadrado) a $ 20 pesos, pues llega alguien que si tiene

$20 000 pesos y compra cuatro lotes, y volvemos a caer en el mismo problema de

los acaparadores. Entonces que la inmobiliaria tenga eso de que va a precio

comercial, que el precio se le pone ahí en ese momento, de acuerdo al predio, y

eso significa que salen con $150 pesos metro cuadrado, pero resulta que el señor

o la señora es madre soltera, o es una abuelita que tiene un hijo en un centro de

rehabilitación. El cabildo tiene la potestad y primero lo tenemos acá nosotros en

la inmobiliaria descentralizada, donde se hace el estudio socioeconómico y esa

señora no tiene, es más: “que no pague nada”, pero tiene un título, pero además

ese terreno no lo puede vender, ¿por qué?, porque es patrimonio familiar.

Entonces ponerlo en el precio comercial es muy importante para que los

acaparadores no lleguen y te compren diez lotes. Entonces en esa esencia, así

nació, la verdad. Cabildeamos, se presentó en cabildo, y ya fueron los jurídicos

quienes se encargaron de armar todo lo jurídico. Yo como médico le decía siempre

a sindicatura: “a ver yo no soy abogado, pero la gente necesita esto, a ver

tradúcemelo a leyes para que así quede”. Y así fue como nació lo de la

inmobiliaria. Que ahorita quienes llegan a la administración (2012- 2015), dicen: es

que usted está atrasado con los pagos y le vamos a recoger el lote”; “espérame si

está atrasado con los pagos, pues no tiene trabajo”, y la señora madre soltera,

con este deterioro que tenemos social, pues el niño se lo cuidaban y ahora está

en un centro de rehabilitación, y no paga por que no puede. Y nosotros lo que

hicimos es que metimos los servicios, “¿señora no tiene con qué pagar?, ayúdeme

a limpiar la escuela donde estudia su hijo y le descuento $200 pesos de su deuda

de OOMAPAS, o de prediales; y así también pueden pagar su terreno, donde la

inmobiliaria se lo puede ceder, pero ella al no tener trabajo, la ciudad los ocupa:

limpiando un parque, pintando una escuela, y puede pagar con trabajo. Así es

como en esencia nace esto. Porque nosotros podemos aprobar que me lo paguen

con mano de obra, a los centro de rehabilitación y te digo todo va donde mismo,

hay que buscar un lugar, no puedes rehabilitarte pidiendo limosna, salen y limpian

la calles, limpian las escuelas y nadie pide cooperación. Y les exentamos esos

pagos y les podemos ceder un terreno de la inmobiliaria para que hagan su centro

xl

de rehabilitación. Y así nace en esencia lo de la inmobiliaria en SLRC.

Hablaba de reservas territoriales. ¿Durante su gestión se crearon esas

reservas territoriales?.

De hecho, entramos a la gestión y yo platique con el gobernador de que el estado

tenia reserva territorial, cédemela al municipio porque el problema de la solicitud

de vivienda es con el presidente municipal y no con el gobernador; cedieron 40

hectáreas de la reserva del estado a SLRC. Y al final del día, si el estado necesita

un terreno para construir, ¡no sé!, construyeron el instituto de menores infractores.

¿cuánto ocupas?, tres hectáreas. Pues los autorizo yo y ahí están. Pero lo demás

lo tengo yo para reserva habitacional. Si el gobierno federal ocupa algo, es más

fácil que por el poder gubernamental te lo den, que negociar con un ejido. De esa

forma nosotros nos hicimos del primer espacio para la inmobiliaria. A través del

terreno que era del gobierno del estado. Convencimos al gobernador de que se lo

cediera al municipio, y el municipio se lo mandó a la inmobiliaria.

¿Este terreno es el que está enfrente del Seguro Social?

Si atrás del Seguro Social, y lo que estaba atrás del seguro, ya estaba invadido y

nos lo pasan a nosotros y tenemos la potestad de darles titulo. De esa forma les

dimos el titulo nosotros como inmobiliaria.

Y estas son las dos reservas territoriales que les cedió el Gobierno (del

Estado). En el plan de desarrollo del 2010, se hablaba de que hay una

reserva territorial, habitacional, en el lado este, en lo que serian los terrenos

del parque industrial.

Para nosotros darle más, y no te pudimos concluir eso, darle más reserva a la

inmobiliaria, y te digo eso: meter a la gente en un sólo lugar y no que el ejido los

tiene todos dispersos, para poderles llevar los servicios a 300 familias juntitas, eso

es lo que nos facilita como gobierno poder llevar los servicios. Entonces

platicamos con los representantes del parque industrial: “a ver, le dije, tu nos

xli

debes tanto de reserva territorial, te cambio los terrenos por otros, y dame reserva

territorial a cuenta de lo que vas a seguir fraccionando, pero dámelo en un sólo

lugar”. Entonces ellos nos pasan el documento de 20 hectáreas más pasando la

(calle) 48 y el canal. Pero está todavía en el trámite, donde lo tiene que aceptar

todavía el gobierno municipal, pero está todavía en el trámite donde lo tiene que

aceptar el gobierno municipal como tal , y después, por que el compromiso es con

el gobierno municipal, el cabildo se lo pasa a la Inmobiliaria municipal y la

inmobiliaria ya puede fraccionar y con su recurso: “ okey vamos a darles lotes”, y

les piden otros 3 mil pesos, pero con esos 3 mil pesos de cada uno de ellos, ya

les puedes llevar el agua potable. Entonces a través de programas federales,

mételes la energía eléctrica Pero es una persona que ya puede invertir en su

casita poco a poquito, pero ya va a tener un documento, un patrimonio con un

documento en la mano, con el ejido no, no tiene nada. Y los ejidos, realmente a

SLRC, le deben, que te dijera: 700 hectáreas más, donde a seguido fraccionando,

pero no habido el entendimiento, por las mismas situaciones políticas y el

ejidatario que no quiere soltar. El ejido la grulla que es el que más nos debe; fue

un alegato durante mucho tiempo, donde el nos decía que las calles eran reserva

territorial ¡No inventes! Y pues así está la cosa.

Mi investigación gira en torno a la Inmobiliaria Municipal y la posibilidad de

que a través estos programas federales y estatales, a través del COVES

(antes el INVES), poder hacer un programa integral municipal de vivienda;

que se convierta en lo que la CONAVI maneja como un INMUVIS, que sea un

instituto municipal de vivienda, y que pueda dotar a estas personas que

usted refiere, que están por debajo de la línea de bienestar o en la CONEVAL

los sitúa como pobres patrimoniales, dotarlos aparte del lote con servicios y

con la certeza jurídica de que es su patrimonio familiar y que está registrado

en el ICRESON y todo ello, de un tipo de vivienda progresiva, un tipo de

unidad de vivienda básica, como se maneja en la CONAVI, ¿usted como ve

ese tipo de iniciativa?.

Pues a mí me parece fabulosa, en el hecho de que cuando lo haces a través de la

xlii

inmobiliaria, y haces un estudio socioeconómico: no deben de tener ninguna

propiedad, ni documento avalado por el ejido, ni tampoco en el registro público de

la propiedad, y hacerle el estudio socioeconómico, ¿donde trabaja? y todo. Y de

preferencia madre solteras, porque hay matrimonios jóvenes, es cierto que van

empezando, pero hay otros que ya tienen hijos y es un problema, y entonces yo

creo que ellos van primero. Una, para el gobierno municipal llevarle los servicios a

un sólo lugar y a través de esa, pues construirles su casa, su pie de casa, creo

que es lo mejor, porque tu miras como se manejan los ejidos, dicen: “pues tu

llegas y le das mil pesos y te dan tu lote de 400 metros”, y les sigues pagando la

renta, que es el negocio de ellos y poco a poco ir pagando tu lote. Y terminas de

pagarle, y sigues pagando la renta pero todavía no llegan a titular ahí, y se pasan

50 años y tu les sigues pagando renta. Pero ¿qué es lo que pasa?: la gente con

necesidad, se va a la periferia, hace su casita de cartón y tiene sus niños y son

utilizados como carne de cañón, llega la madre con sus cuatro hijos: “es que es un

calorón y no tenemos energía”, y se los mandan al gobierno municipal, y el

gobierno municipal hace el esfuerzo por llevarles el servicio, pero está una casita

en cada cuadra. Y cuando llevas el servicio, entonces si, todos los acaparadores

que van con el ejido le dan $20 mil pesos y le deja toda una manzana, se arregla

con el ejidatario y hasta ellos le tramitan los títulos rápido. Pero ya el gobierno

municipal mete los servicios o el estado, y el ejido que es fraccionador no cumple

con su responsabilidad; el acaparador pues tiene mucho terreno pero nunca peleo

para que le llevaran los servicios, fue la madre de familia con sus niños la que lo

tuvo que hacer. Entonces el personal de la inmobiliaria son los que tiene que ir y

mirar que no tengan otro lote, que no agarren dos, porque es, uno tu, otro tu hijo,

tu nieto y ya tienen una manzana. Y así está la cosa.

Pues le agradezco mucho la atención recibida para mi tesis.

Fíjate a nosotros se nos acabo el tiempo, haces el núcleo habitacional, y de

acuerdo a las calles: estos terrenos; nosotros, una, los dejamos para bomberos,

cruz roja y un lugar para la comandancia. Y así los lotes de las calles principales,

un lote más grande, vendérselo a la iniciativa privada para comercio, porque

xliii

queda la colonia sin servicios, oye, vas a comprar a unos abarrotes y te queda a

quien sabe cuantas cuadras. Y de esa forma la inmobiliaria se capitaliza mucho

más rápido, porque quien está interesado en poner un oxxo, si va y te paga $200

mil pesos, rapidito en una colonia que sabe que va ser nueva y con eso es mucho

más rápido para que el gobierno municipal, o la inmobiliaria, meta un servicio a

quienes están adquiriendo nuevamente. De hecho eso no estaba contemplado

dentro de la reglamentación, fue después de un acuerdo que tomamos nosotros

dentro de la inmobiliaria, de esos espacios de la calle principal, vender los lotes

comerciales para que entrara dinero fresco, antes de que una persona que te da 3

mil pesos, y luego 300 pesos al mes. Pues no, aquí yo puedo tener un millón de

pesos y el comerciante viene y los paga, porque sabe que ahí va estar la gente.

Si aparte de que se crean empleos directos y cercanos a los domicilios, y

permite no invertir tanto tiempo en traslado y aumentar la calidad de vida de

los ciudadanos en determinado momento.

Pues le agradezco mucho la entrevista. ¿Me da permiso para reproducirlo en

la tesis?

Si con todo gusto.

xliv

III. Entrevista a la Profesora Petra Santos Ortiz, luchadora social en el municipio

de SLRC, realizada en el 15 de abril del 2013, en la ciudad de San Luís Río

Colorado. Sonora.

¿Durante los movimiento sociales quiénes han solicitado un lote. ?

La mayoría son familias que llegaron y al no encontrar casas de renta y sobre todo

a módicos precios se iban a vivir hacinados en las periferias todos ellos gentes de

escasos recursos que esperaban la oportunidad de irse a los usa.

¿ Qué grupos sociales se organizaron por un lote ?.

El inicio de la organización de la gente se realiza a través de la CIOAC (central

independiente de obreros agrícolas y campesinos) de esa manera custodiábamos

los terrenos en su periferia hasta llegar a la negociación con el gobierno del estado

o del municipio para darles la certidumbre de un terreno y de esa manera ellos

empezaron a construir su vivienda.

¿Puede decime donde y cuales fueron esos movimientos?

se inicio este movimiento en apoyo a la vivienda iniciándolo en el bosque

conocida hoy como colonia federal en 1977 en la aviación 1, aviación 2, col.

Nueva esperanza colonia altar entre otras y la más importante la colonia 10 de

abril que me fueron donados 50-00-00 has y se lo repartí a la gente en 1991.

¿ Cómo fueron los hechos sobre la constitución de la colonia 10 de abril.)

El día 30 de junio del 1991 entramos a custodiar la 50-00-00 has hincando 31

familias y a la semanas ya estaba formada por mas de 1,000 familias custodiando

el terreno que legalmente era de petra santos quien podía definir que ese hacia

con esas hectáreas los ejidatario se opusieron llamándonos invasores y el 5 de

agosto del 1992 dimos la batalla de defensa del terreno ocasionando un fuerte

enfrentamiento que tuvo que intervenir el propio gobernador quien se encontraba

en SLRC la organización se daba por grupos de 50 familias velando día y noche

para la defensa de dicho terreno se les exigía que no tuvieran propiedades y que

la familia resistiera en esa custodia en 1993 el gobernador Manlio Flavio Beltrones

xlv

nos encarcela declarando que no iba a permitir ninguna invasión en el estado y

tratando de desalojar a todas las familias porque los lideres estaban en la cárcel.

Sin embargo resistieron los embates del gobierno y un juez nos declaro la

legalidad del terreno y desde la cárcel negociamos el valor del terreno que costó

3,500.00 por título que iba a regularizar CORETT incluyendo los servicios tales

como agua luz drenaje legalizar la escuela que en forma voluntaria trabajábamos

los maestros y que hoy hay una población de mas de 1,000 familias. Que hasta la

fecha es una de las más conocidas y de ejemplo de la lucha social organizada.

¿ Cuáles fueron las colonias que usted fundo en SLRC y en qué año?.

Centro de población urbano:

COLONIA AÑO FAMILIAS LIDER

DEL BOSQUE 1980 100 PETRA SANTOS

AVIACION 1ERA. ETAPA

1981 350 PETRA SANTOS

AVIACION 2DA. ETAPA 1982 270 PETRA SANTOS

NUEVA ESPERANZA 1984 175 PETRA SANTOS

MEZQUITE 1985 630 PETRA SANTOS

ALTAR 1987 550 PETRA SANTOS

CAMPESTRE 1988 300 PETRA SANTOS

10 DE ABRIL 1991 1100 PETRA SANTOS, RAMÓN MANRIQUE, CIOAC-D

1ERO. DE ENERO 1993 200 PETRA SANTOS, RAMÓN MANRIQUE,CIOAC-D

RUBEN JARAMILLO 1996 420 PETRA SANTOS. CIOAC-D

VALENTIN CAMPA 1997 670 PETRA SANTOS

HEBERTO CASTILLO 1998 550 PETRA SANTOS

CASAS VIVAH 1999 400 PETRA SANTOS, DOMAC

JAVIER PADILLA 2003

700 PETRA SANTOS, DOMAC

BICENTENARIO 2009 180 PETRA SANTOS, DOMAC

CENTENARIO 2009 150 PETRA SANTOS, DOMAC

LAS PALAPAS 2009 800 PETRA SANTOS, DOMAC

RAMON MANRIQUEZ 2011 800 PETRA SANTOS, DOMAC

xlvi

Poblado Luís B. Sánchez.

COLONIAS AÑO FAMILIAS LIDER

LAS PICHONERAS

1981 80 PETRA SANTOS

LOS OLIVOS 1989 170 PETRA SANTOS

EL SIDRAL 1985 300 PETRA SANTOS

PEDRO LARA 1990 400 PETRA SANTOS

Poblado Golfo de Santa Clara)

COLONIAS AÑO FAMILIAS LIDER

LOS PESCADORES

1997 120 PETRA SANTOS

MEXICALI 1999 130 PETRA SANTOS

AURELIO AVILA 2010 110 PETRA SANTOS

xlvii

Anexo II

I. Tabla de compatibilidad.

xlviii

xlix

l

li

lii

II. Mapa Uso de Suelo, Reservas y Destinos, 2010. SLRC.

liii

III. Oficios dirigidos a funcionarios públicos municipales y estatales.

liv

IV. Oficios de respuesta por parte de las autoridades municipales y estatales.

lv

lvi

lvii

lviii

lix

lx