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II Taller Regional de Política Fiscal y Medio Ambiente en América Latina y el Caribe Santiago de Chile, 27 de enero de 2004

COORDINACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS: DESAFÍOS Y OPORTUNIDADES PARA UNA AGENDA FISCAL-AMBIENTAL

Este documento fue preparado por el señor Juan Carlos Lerda, Jean Acquatella y José Javier Gómez de la División de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos, trabajo presentado en el II Taller sobre Política Fiscal y Medio Ambiente, realizado en la sede de CEPAL, Santiago, Chile. Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisión editorial, son de exclusiva responsabilidad del autor y pueden no coincidir con las de la Organización.

Indice

Introducción.................................................................................................................................................. 3

Primera Parte. Coordinación de políticas públicas para el desarrollo sostenible: marco conceptual 5

1. La literatura económica sobre Coordinación ................................................................................... 5

2. Caracterización conceptual................................................................................................................ 9

3. Fallas de Coordinación entre políticas sectoriales.......................................................................... 10

Parte II. Oportunidades para una agenda conjunta entre autoridades fiscales y ambientales en América Latina y el Caribe................................................................................................ 14

1. El financiamiento de los sistemas nacionales de gestión ambiental. ............................................. 14

2. Destinación específica de recursos y la posibilidad de autofinanciamiento de la gestión ambiental nacional ..................................................................................................................................... 15

3. Identificación de distorsiones, subsidios perversos y otras fallas de política contrarias al logro de metas nacionales de desarrollo sostenible. ................................................................................. 17

4. Impuestos ambientales y reforma fiscal ambiental ........................................................................ 18

5. La dimensión territorial en la gestión integral de los recursos naturales: aspectos financieros y de Coordinación inter-sectorial. ...................................................................................................... 19

Conclusiones................................................................................................................................................ 21

Bibliografía.................................................................................................................................................. 22

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Introducción Este documento pretende contribuir a la discusión de la necesidad de mejorar la integración, coherencia y coordinación de las políticas públicas, enfocando de manera especial aquellas que a primera vista tienen la capacidad de afectar -directa e indirectamente, positiva y negativamente- el logro de las metas nacionales de desarrollo sostenible. En tal sentido se pretende privilegiar el análisis de las políticas fiscal y ambiental, aunque habrán de considerarse también otras políticas sectoriales de eventual interés para el logro de las metas de desarrollo sostenible adoptadas por los países de la región. A través de ésta línea de investigación, la CEPAL propone, por una parte, analizar las causas de la evidente brecha entre aspiraciones y realidades respecto al logro de metas de desarrollo sostenible en América Latina y el Caribe, y por otra, centrar dicho análisis en el ámbito de la integración, coherencia y coordinación de políticas públicas. Existe razonable consenso sobre los resultados que vienen siendo alcanzados respecto a las metas trazadas en legislaciones nacionales y leyes generales de medio ambiente que buscan revertir procesos de degradación ambiental actualmente en marcha, están lejos de ser satisfactorios. La norma parece ser que las intervenciones de políticas públicas, tanto domésticas como internacionales, dirigidas a lidiar con los objetivos del desarrollo sostenible, en general, no han mostrado la eficacia necesaria para alcanzar sus objetivos1. Ello conduce a preguntar por las probables causas del problema, a identificar los factores determinantes de esta brecha entre metas y logros, así como a analizar las respuestas más adecuadas. En primer lugar, el trabajo destaca que la ausencia de una adecuada integración, coherencia y coordinación entre múltiples áreas de intervención pública y entre distintos niveles de gobierno, puede generar incentivos perversos y transformarse inadvertida-mente en factor de agravamiento de los actuales problemas ambientales. De hecho, no se puede descartar la posibilidad de que políticas sectoriales que persiguen objetivos propios, y que fueron formuladas y diseñadas, como también implementadas, con fuerte independencia del resto de las políticas públicas, terminen por generar externalidades no anticipadas que en el caso de ser adversas podrán empeorar la situación inicial. En segundo lugar, se trata de ir más allá del principio básico de que las intervenciones públicas no deberían agravar el estado inicial de las cosas (‘do no harm’), o de cómo reducir los efectos colaterales indeseados de acciones técnicas que desde un punto de vista sectorial pueden considerarse inmejorables. El problema que se plantea es identificar, controlar o evitar la ocurrencia de innecesarias externalidades negativas atribuibles a la falta de integración, coherencia y/o coordinación de tales políticas, debido a que algunas de ellas han sido formuladas, diseñadas e implementadas de manera aislada, desfasadas en el tiempo y/o reflejando compromisos políticos antagónicos a las actuales directrices y políticas generales de gobierno. En tales circunstancias no habrá de

1 OCDE Observer (2002). La reciente Cumbre de Johannesburgo/02 hizo una revisión del progreso y destacó el lento avance que se ha materializado durante la última década respecto a las metas recogidas en el Programa 21, el cual sintetiza las aspiraciones y directivas de política consensuadas en la Cumbre de la Tierra en Rio/92.

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extrañar que algunos objetivos sectoriales sean incoherentes entre sí, y/o que se observe falta de comunicación, diálogo y coordinación de actividades entre autoridades y organizaciones gubernamentales encargadas de implementar las correspondientes políticas públicas, tanto transversalmente (entre áreas funcionales), como verticalmente (entre los niveles de gobierno central, estatal y municipal). Esta línea general de análisis destaca que la formulación, diseño e implementación de políticas para el desarrollo sostenible, y sus resultados, dependen en gran medida del grado de evolución y calidad de la infraestructura institucional y organizacional2, así como de los mecanismos de intervención pública que le permitan actuar como un todo armónico en el mediano y largo plazo. El análisis subraya los estrechos límites que restringen la autonomía de las políticas ambientales y que sus resultados dependen, una vez más, del grado de integración, coherencia y coordinación de las políticas públicas. La primera parte del documento ofrece un breve repaso de algunos aspectos seleccionados de la literatura económica sobre temas de Coordinación y propone una caracterización del significado y contenido de cada una de las tres dimensiones en que se concentra el análisis3. También explicita el sentido en que se hace referencia a ‘fallas de Coordinación’, ilustrando los problemas que típicamente las generan y buscando extraer enseñanzas útiles para la Coordinación de políticas en la interfase de las áreas fiscal y ambiental. La segunda parte del documento destaca algunos desafíos de Coordinación de políticas en la agenda política de autoridades ambientales y fiscales de la región. Estos pueden ofrecer oportunidades para una agenda de trabajo conjunto a futuro. Algunos de estos desafíos son de especial interés para los países de América Latina y el Caribe, por ejemplo: (i) financiar sistemas nacionales de gestión ambiental bajo las condiciones de restricción fiscal imperantes; y (ii) contruir plataformas jurídico-institucionales que permitan aplicar instrumentos económicos para la gestión integral de recursos naturales y del medio ambiente en distintos niveles de gobierno y escalas territoriales. Otros temas, como las reformas fiscales “verdes” y el rol de los impuestos ambientales, han entrado a la agenda política de los países industrializados y comienzan a ser discutidos recientemente en nuestra región4. En definitiva se sugieren oportunidades para una agenda de trabajo conjunto sobre coordinación de políticas entre autoridades ambientales y fiscales en los países interesados de la región.

2 Véase North (1994). 3 El trabajo enfoca su argumentación y distingue claramente entre integración, coherencia y coordinación de políticas públicas. Sin embargo, en diversas ocasiones -por economía de espacio y de palabras- estas tres categorías de bienes públicos serán convenientemente agrupadas bajo el título único de Coordinación. 4 Véase: Barde, J. P.(OCDE): Reformas Tributarias Ambientales en Países de la OCDE; y Prust, J. (FMI): Impuestos Ambientales en los Países en Desarrollo; ambos documentos para participantes del II Taller de Política Fiscal y Medio Ambiente, CEPAL, Santiago de Chile, 27 de enero 2004.

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Primera Parte. Coordinación de políticas públicas para el desarrollo sostenible: marco conceptual

1. La literatura económica sobre Coordinación La idea de Coordinación ocupa un lugar destacado en teoría y política económica. Su orígen se encuentra en La Riqueza de las Naciones, donde Adam Smith introduce la ‘mano invisible’ del interés privado como el gran principio organizador y responsable por el funcionamiento del sistema de mercados5. El desarrollo analítico de dicha idea a lo largo de tres siglos alcanzó su coronación con la teoría del equilibrio económico general, mostrando que --bajo un conjunto de supuestos tan exigentes como perfecta información y movilidad de factores sin poder de mercado que operan en mercados completos y en ausencia de rendimientos a escala, externalidades y bienes públicos-- el sistema de precios que emerge en condiciones de competencia perfecta, transmite toda la información necesaria para coordinar multitud de decisiones descentralizadas sobre producción y consumo, generando así una asignación de recursos eficiente en el sentido de Pareto6. El contexto microeconómico en que se sitúa este tipo de análisis hace que la noción de coordinación esté referida al conjunto de informaciones, creencias, expectativas, decisiones y acciones de los agentes individuales que operan en el sistema de mercados. Como puede apreciarse, en este planteamiento no hay mayor espacio para la idea de políticas públicas y menos aun para la Coordinación de estas últimas. Sin embargo es importante observar que el planteamiento recíproco no es verdadero. De hecho, cuando se habla de Coordinación de políticas públicas, se sobreentiende que los agentes involucrados en el proceso –en este caso, autoridades gubernamentales y sus correspondientes cuadros técnicos— deben estar adecuadamente coordinados en cuanto a las informaciones que manejan, las creencias que sustentan, las decisiones que toman y las acciones que implementan, en muchos casos, de manera conjunta. Sin embargo, desde que Keynes cuestionó la capacidad del sistema de precios de mercado para guiar una economía desarrollada hacia asignaciones de recursos eficientes en el sentido de Pareto, la profesión ha dedicado numerosos esfuerzos a comprender: (i) bajo qué condiciones el comportamiento de individuos racionales puede conducir a resultados ineficientes desde un punto de vista social; (ii) qué soluciones dar al problema. La respuesta a la primera pregunta, normalmente ha enfatizado el rol de una coordinación de expectativas pesimistas respecto de la evolución esperada del consumo futuro, lo que

5 "No esperamos nuestro sustento de la generosidad del carnicero, del cervecero o del panadero; lo esperamos del cuidado que ellos tienen en su propio interés. No nos dirigimos a su sentimiento humanitario, sino a su egoísmo, y jamás les hablamos de nuestras necesidades, sino de las ventajas que ellos lograrán." …."Pero es sólo por su propio provecho que un hombre emplea su capital en apoyo de la industria; por tanto, siempre se esforzará en usarlo en la industria cuyo producto tienda a ser de mayor valor o en intercambiarlo por la mayor cantidad posible de dinero u otros bienes... En esto está, como en otros muchos casos, guiado por una mano invisible para alcanzar un fin que no formaba parte de su intención. Y tampoco es lo peor para la sociedad que esto haya sido así. Al buscar su propio interés, el hombre a menudo favorece el de la sociedad mejor que cuando realmente desea hacerlo". Adam Smith, La Riqueza de las Naciones, Libro IV, Cap. 2. 6 Arrow-Debreu.

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termina por deprimir los ‘espíritus animales’ que según Keynes gobiernan las decisiones de inversión privada, provocando la contracción del nivel de actividad económico7. La respuesta a la segunda pregunta gira en torno al activismo fiscal promovido durante décadas por la teoría keynesiana tradicional. Esta solución supone que una adecuada expansión del gasto y/o reducción de impuestos podrá promover el realineamiento de las expectativas -de consumidores e inversionistas- en la dirección optimista requerida para poner en marcha favorables efectos multiplicadores del nivel de actividad. Como fue visto, la respuesta a ambas preguntas normalmente coloca un foco de atención en la coordinación de expectativas de los agentes privados8. Sin embargo, también habitualmente, deja en un segundo plano lo del grado de integración, coherencia y coordinación de la política fiscal contracíclica con otras políticas públicas, y con el medioambiente institucional y organizacional donde todas ellas deben ser técnica y politicamente negociadas -y posteriormente apoyadas- para su efectiva implementación. De hecho, existe suficiente evidencia de que la formulación y diseño de la política fiscal no se pregunta sistemática y prioritariamente acerca de cómo asegurar la adecuada Coordinación de posiciones políticas y técnicas con ministros de áreas que tienen objetivos distintos y frecuentemente antagónicos. Conciente de este tipo de limitaciones, el diagnóstico del presente trabajo apunta a que una falta de adecuada Coordinación de políticas intersectoriales, intergubernamentales y/o intertemporales, puede constituirse en fuente de ineficiencia e ineficacia de las intervenciones públicas, tanto en las áreas económico-fiscal como ambiental, entre otras. En el ámbito de las economias subdesarrolladas, naturalmente se requieren propuestas que atiendan necesidades y características específicas. Así es que en la década de los 40 destaca la contribución de Rosenstein-Rodan (1943), que se enfocó en la idea de aprovechar complementariedades intersectoriales por el lado de la demanda en economias con insuficientes economias de escala y con una morfología de mercados poco competitivos. En tales casos puede ser colectivamente rentable iniciar un proceso de industrialización simultanea en varios sectores relevantes, aun cuando no hubiera suficiente rentabilidad privada para que ninguno de ellos decidiera iniciar dicho proceso de manera aislada. Para superar esta limitación, Rosenstein-Rodan visualizó la necesidad de un ‘big push’ de inversiones simultaneas en los correspondientes sectores. De este modo, los agentes de cada uno de ellos podrían recomponer sus expectativas en una dirección optimista ante la posibilidad de internalizar las externalidades positivas

7 Esto corresponde a la famosa observación de Keynes de que hay circunstancias en que un exceso de virtudes privadas (ej. un exceso de ahorro privado) genera un vicio público (ej. recesión y desempleo). 8 Una importante corriente de la literatura macro-fiscal de los años 90 viene exploranto efectos no-keynesianos de la política fiscal. La idea es que ciertos tipos de ajuste fiscal tendrían multiplicadores negativos (ej. reducción de deficit público via corte de subsidios, transferencias (como las del pago de pensiones de la seguridad social), y salarios de los funcionarios públicos, tendría un efecto expansionista). La explicación teórica pasa, también en este caso, por una favorable coordinación de expectativas del sector privado en torno a los menores impuestos que cabe esperar de una reducción del deficit público del tipo indicado. Sobre este tema ver Giavazzi-Pagano (1990, 1995). Cabe observar que tampoco aquí se advierte ninguna preocupación de la literatura con los efectos adversos que se podrán derivar de una falta de Coordinación de dicho curso de política fiscal con otras políticas públicas cuyos objetivos son incompatibles con el mencionado tipo de ajuste (ej. las políticas de construcción y manutención de redes de protección social y de mejoramiento de incentivos de los funcionarios públicos).

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derivadas de las supuestas complementariedades. En lenguaje moderno podría hablarse de que en un mundo en el que existen equilibrios múltiples, la economía se encuentra inicialmente ‘entrampada’ en una posición de equilibrio de baja calidad (con expectativas sectoriales poco promisorias, asociadas a bajos niveles de inversión, generación de empleo y crecimiento económico). Así es que el ‘Big Push’ era percibido como catalizador capaz de mover las expectativas en una dirección favorable y de esta manera arrastrar la economía hacia un equilibrio de mejor calidad (esta vez, con expectativas sectoriales coordinadas en torno de una positiva visión de futuro, con mayor generación de empleos y con buenas perspectivas de crecimiento económico)9. Sin embargo, una vez más, la fundamentación de la propuesta de política económica enfoca la necesidad de asegurar la coordinación de las expectativas de agentes privados, pero deja fuera de la argumentación cualquier referencia a la Coordinación de dicho curso de acción con los requerimientos de otras políticas públicas, o a la coordinación de informaciones, expectativas, estrategias y planes operacionales de las autoridades sectoriales que deben formular, diseñar e implementar programas de gobierno que --como la experiencia muestra una y otra vez-- pueden llegar a ser flagrantemente incompatibles u simplemente opuestas entre sí. Por razones de tiempo y espacio, este recorrido por la literatura sobre coordinación se propuso cubrir solo una pequeña fracción del territorio con el propósito de mostrar que el tema de la coordinación es de enorme importancia y recibe alta prioridad en economía10. Al mismo tiempo, es una muestra representativa de que dicha preocupación con el tema está dirigida exclusivamente al ámbito interno del área económica. En cierta forma ello es comprensible en vista de las dificultades analíticas propias de la materia, pero cuando se lo mira desde un punto de vista del interés colectivo, salta a la vista su insuficiencia. Por la propia naturaleza de las cosas, la política fiscal está obligada a mantener una activa intefase con todas las demás políticas sectoriales en un contexto de relaciones inter-gubernamentales permanentemente complejas desde un punto de vista político. Así, por ejemplo, el logro de las metas nacionales de desarrollo sostenible supone la necesidad de una crucial Coordinación de políticas, y de manera conspicua, de la Coordinación de las políticas fiscal y ambiental. Para transitar desde la insatisfactoria situación actual a un equilibrio de alta calidad en el manejo de interdependencias transversales (entre sectores), verticales (entre niveles de gobierno), e intertemporales (entre momentos en la escala del tiempo), se requiere de un ‘big push’ de Coordinación de objetivos, medios y esfuerzos por parte de múltiples actores públicos y privados. Sin embargo, en materias fiscales y ambientales, así como en muchos otros contextos, se continúa privilegiado un enfoque sectorial de políticas, lo que impide apreciar la

9 En la lógica interna de la tesis del ‘Big Push’ lo que se requiere es apenas una expansión suficientemente generalizada de la demanda en diversos sectores, independientemente de si ello deriva de un ‘Plan Marshall’ de ayuda externa, del descubrimiento de un gran yacimiento de recursos naturales estratégicos, de un inusual aumento en el precio de algún commodity, o de un programa de aumento del gasto público (aunque esta última es casi siempre la alternativa más accesible al gobierno que desee aplicar dicha tesis). 10 En esta área destacan la coordinación doméstica de las políticas fiscal y monetaria, así como la coordinación internacional de políticas macroeconómicas (fiscal, monetaria, y/o cambiaria). La literatura a este respecto es vasta y cualquier examen de la misma escapa a los objetivos del trabajo.

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relevancia de examinar los patrones actuales de integración, coherencia y coordinación entre políticas públicas al interior del gobierno como un todo. Como consecuencia del estado de cosas recién indicado, no es de sorprender observar resultados insatisfactorios en la esfera ambiental y de desarrollo sostenible. Ello puede ser atribuido a una familia de problemas reunidos bajo el título general de ‘fallas de Coordinación’, un concepto evidentemente más fácil de ejemplificar que de caracterizar de manera analítica y general11. En todo caso, este trabajo entiende que tales fallas ocurren por la existencia de interdependencias entre dos o más agentes (agencias, sectores, regiones, niveles de gobierno, etc.) cuyas interacciones resultan en externalidades negativas (positivas) no neutralizadas (sinérgicamente potenciadas) mediante cambios de comportamiento estratégico, en razón de que los referidos agentes no tienen o perciben incentivos suficientes como para desviarse de su estrategia inicial. En el contexto que nos ocupa ello se asocia con el comportamiento estratégico de autoridades de políticas sectoriales que no parecen tener incentivos suficientes para cooperar entre sí plenamente, mediante fluido y completo intercambio de informaciones; armonización de objetivos y fijación de metas comunes; concertación de estrategias, planes de acción y procedimientos; participación en la formulación y diseño de instrumentos que a todas luces tendrán impactos intersectoriales, intergubernamentales y/o intertemporales, etc. En tales circunstancias no habrá de extrañar que: (i) los resultados alcanzados tras las intervenciones públicas sean inferiores a los inicialmente previstos o programados de manera aislada por cada sector o nivel de gobierno; (ii) los costos sociales de tales intervenciones excedan sus beneficios; (iii) el problema que se intentó corregir termine agravado tras la intervención pública; (iv) se generen fuertes incertezas respecto a las consecuencias que puedan acumularse en el largo plazo como resultados de tales ‘fallas de Coordinación’. Una complicación adicional en la conceptualización de lo que constituyen ‘fallas de Coordinación’ resulta de los múltiples objetivos que normalmente persiguen las intervenciones públicas, las diversas agencias y niveles de gobierno involucrados, y de la falta de criterios objetivos para ponderar pérdidas en algunos frentes, con ganancias en otros, de forma que pueda estimarse el resultado neto de la acción. La ocurrencia de problemas de coordinación al interior del aparato público no es algo sorprendente cuando se considera el complejo proceso a través del cual se gestan, formulan, diseñan, articulan y coordinan las intervenciones públicas. En última instancia las ‘fallas de Coordinación’ dependen, siguiendo el marco analítico propuesto por North (1994), de la calidad e interacción de un conjunto relevante de organizaciones, instituciones y políticas públicas. Un exámen más detenido de dicho ‘patio interior’de las intervenciones públicas permite vislumbrar riesgos no menores de que:

11 Se debe registrar que la caracterización adoptada en el trabajo para la noción de ‘fallas de Coordinación’ tiene su inspiración original en el lenguaje de la teoría de juegos, pero sin duda que mantiene areas de intersección con otros conceptos disponibles en la literatura, como los de ‘falla de gobierno’ [Krueger (1990)], ‘fallas de Estado’ [Eriksson (1998)], ‘fallas de la Política’ [Besley-Coate (1998)].

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• se produzcan conflictos de intereses (público/privados) y que ocurran problemas de agencia en el manejo de las organizaciones políticas y/o burocráticas del Estado;

• la infraestructura institucional que define normas y estándares, fija incentivos,

pauta conductas, contiene comportamientos y sanciona desvíos por parte de agentes públicos y privados, sea de calidad inferior a la requerida para el tipo de resultados que se desean; y/o

• no exista suficiente información e incentivos para asegurar la necesaria

integración, coherencia y coordinación de políticas sectoriales (entre sí, entre estas y las políticas macro, y en relación a los objetivos generales de gobierno).

Al contrastar estas tres fuentes de posibles problemas con las realidades de América Latina y el Caribe, resulta difícil evitar la conclusión de que las intervenciones públicas con cierta frecuencia dan lugar a resultados inferiores a los que sería posible alcanzar, no siendo raro que lleguen a ser contraproducentes. 2. Caracterización conceptual A los propósitos de este trabajo se adopta la siguiente caracterización de los conceptos de integración, coherencia y coordinación de políticas públicas: La integración de políticas alude a la efectiva incorporación de las directrices, objetivos y restricciones impuestas por un objetivo político general de gobierno (ej. meta de desarrollo sostenible etc.), en las políticas propias de cada sector y nivel de gobierno. Una adecuada integración también requiere la efectiva incorporación, desde la fase inicial de formulación y diseño de política para el logro de un objetivo general, de los insumos de todos aquellos sectores y niveles de gobierno cuyas políticas propias formen arte y parte del logro de dicho objetivo general. La coherencia alude al grado en que las diversas políticas gubernamentales interactúan de manera lógicamente consistente, tanto en términos técnicos, como de compatibilidad entre las estructuras de incentivos implícitas en ellas mismas frente a los agentes económicos, como desde el punto de vista de los acuerdos políticos requeridos para darles sostenibilidad intertemporal. La coherencia del conjunto de políticas públicas presupone la existencia de elevados estándares de transparencia, comunicación y cooperación al interior del aparato gubernamental, con miras a eliminar incompatibilidades entre objetivos, metas, estrategias, etc., y promover sinergias entre políticas, instituciones y organizaciones públicas. Adicionalmente el logro de mayor coherencia requiere la existencia de instancias competentes para la negociación y resolución de conflictos técnicos y/o políticos que pongan en riesgo la congruencia global de la matríz de políticas públicas.

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La coordinación de políticas alude al diario trabajo operativo entre autoridades, equipos y organizaciones públicas sectoriales de diferentes niveles de gobierno, a fin de ejecutar en la práctica políticas, procesos de gestión y actividades que involucran un mandato conjunto de manera sincrónica. La coordinación de políticas en este sentido implica la existencia de mecanismos operativos para el intercambio de informaciones y el logro de sincronización de acciones, de armonización de expectativas y administración de los costos derivados a partir de mutuas interdependencias. Cabe aquí destacar la importancia que tiene la existencia de un conjunto de creencias básicas compartidas por las autoridades y equipos gubernamentales -respecto a objetivos prioritarios, horizontes relevantes, estrategias, tácticas, racionalidad, etc.- para que la coordinación de políticas pueda llegar a ser exitosa12. 3. Fallas de Coordinación entre políticas sectoriales La integración, coherencia y coordinación de las políticas gubernamentales constituye un bien público cuya oferta es generalmente sub-óptima en cualquier nivel de gobierno. De hecho, existe abundante evidencia empírica de políticas públicas que: (i) persiguen objetivos mutuamente contradictorios: por ejemplo cuando las

autoridades fiscales restringen las autorizaciones de gasto para mantener precarios equilibrios macro, al mismo tiempo que las autoridades de los sectores salud, educación y medioambiente están tratando de ampliar el número de camas-hospital por habitante, el número de maestros de escuela primaria por cada 100 alumnos matriculados, y el número de hectáreas de bosque nativo protegido de todo tipo de explotación comercial, respectivamente.

(ii) adoptan metas internamente inconsistentes: como la búsqueda del aumento de la producción agrícola a través de subsidios a fertilizantes y pesticidas, al mismo tiempo que se pretende reducir la contaminación hídrica por residuos peligrosos.

(iii) operan horizontes de tiempo incompatibles: por ejemplo, una política de atracción de inversiones que no considera el costo de remediación de problemas ambientales generados a largo plazo por la actividad fomentada (por ejemplo en el sector minero). El resultado final es la generación de pasivos ambientales cuya solución demanda la utilización de recursos públicos.

(iv) usan instrumentos que generan efectos con signo contrarios en diferentes sectores: Por ejemplo, existen en América Latina y el Caribe políticas de subsidios que son potencialmente perjudiciales para el medio ambiente o que podrían llevar a prácticas no sustentables. Generalmente son subsidios o incentivos fiscales dirigidos a factores de producción (insumos físicos o recursos naturales), que reducen los costos marginales que determinan las decisiones de

12 Los impedimentos a la coordinación de agentes racionales que operan estratégicamente en una economia de mercado, frecuentemente derivan del supuesto de información parcial y/o asimétrica, en contextos de creencias homogeneas. Sin embargo, cuando algunos agentes tienen creencias contradictorias, ambiguas y/o inestables acerca de la racionalidad y estrategias de otros agentes, los límites a las posibilidades de coordinadión se hacen considerablemente más estrechos. Este problema puede ser extendido por analogía a la coordinación de políticas públicas entre autoridades y equipos que no comparten –en el lenguaje da la teoría de juegos- un ‘conocimiento comun’. Sobre esta materia ver Koessler (2000), Foss-Lorenzen (2001).

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producción y consumo. El caso del agua es el más evidente. Su costo debería incluir no sólo el servicio propiamente dicho, sino también el procesamiento de las aguas servidas y, como correctamente han reclamado los ministerios del ambiente, el mantenimiento de las fuentes. Otro ejemplo son los subsidios de fertilizantes y pesticidas, que incitan volúmenes de utilización contraproducentes para la preservación de la calidad ambiental. Estos subsidios, además de generar incentivos adversos para el medio ambiente, drenan recursos del erario público que podrían utilizarse en otras actividades prioritarias.

(v) tienen posiciones encontradas respecto al uso de ciertos instrumentos: mientras las autoridades fiscales tienden a oponerse al uso de subsidios para cumplir con las metas del déficit público, las autoridades ambientales proponen otorgar subsidios al uso de fuentes de energía que generan menos externalidades que las convencionales. De la misma manera, mientras que las autoridades fiscales consideran la “destinación específica de la recaudación ambiental” una política no deseable, muchos economistas involucrados en políticas ambientales consideran que la misma se justifica en muchos casos prácticos de gestión ambiental.

(vi) desarrollan actividades conjuntas de manera desincronizada; por ejemplo, en América Latina las políticas de incentivos fiscales para tecnologías de producción más limpia, y/o actividades de reforestación entre otras, no han contado con una integración sistemática de las autoridades ambientales y fiscales en su formulación y diseño conjunto. Frecuentemente puede verificarse la poca efectividad que han tenido dichas políticas de incentivos en lograr los objetivos que pretendían, aun en presencia de significativas renuncias tributarias13. El no contar con instancias para integrar formalmente ambas actividades desde las primeras fases de formulación y diseño, da paso a políticas aisladas que son puestas en práctica de manera autónoma, con poca efectividad y alto costo administrativo.

(vii) siguen secuenciamientos ineficientes y hasta contraproducentes: por ejemplo, la firma de acuerdos comerciales y de inversión sin el adecuado desarrollo normativo ambiental y/o la necesaria coordinación a diferentes escalas administrativas, que permite la instalación de empresas extranjeras en rubros ambientalmente muy sensibles (por ejemplo confinamiento de residuos peligrosos) y cuya salida implica el pago de indemnizaciones (recursos fiscales) por parte de los países. En otros casos se han privatizado empresas públicas de aguas sanitarias sin contar antes con un marco regulatorio apropiado que asegure el cumplimiento de objetivos sociales y ambientales.

(viii) son abandonadas o mudan de curso ante un simple cambio de autoridades responsables; en los países de la región, la institucionalidad ambiental ha estado sujeta a permanentes cambios, tanto en su propia estructura como en el de los responsables. Ello ha generado frecuentes cambios en las prioridades de política y ha erosionado los progresos de integración con otras autoridades sectoriales.

(ix) cuyas autoridades sectoriales se comportan de manera autista; como cuando las autoridades económicas llegan a pre-acuerdos de inversión con grupos extranjeros

13 .Ver estudio de Colombia: Coordinación de las Políticas Fiscal y Ambiental en Colombia: Evaluación de los Beneficios Tributarios para la Inversión Ambiental, Ministerio del Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, Bogotá, presentado en el II Taller Regional de Política Fiscal y Medio Ambiente, CEPAL, Santiago 27 enero 2004.

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teniendo en cuenta apenas la dimensión financiera de la operación, para luego descubrir que el proyecto no había considerado adecuadamente las normas ambientales del país. Ello a veces conduce a evaluaciones de impacto ambiental a proyectos ya aprobados “de facto".

Aunque varias de las insuficiencias apuntadas son de cierta manera inevitables (en razón de las cambiantes circunstancias en que se van dando las etapas de formulación, diseño e implementación de las políticas públicas), no es menos cierto que existe un enorme espacio para introducir mejoras en materia de integración, coherencia y coordinación de dichas políticas, en diferentes niveles de gobierno y sectores de actuación gubernamental. Esta creencia constituye precisamente la motivación básica del presente trabajo. Desafíos de Coordinación al formular una política nacional sobre biotecnología La siguiente matriz ilustra la aplicación de estos conceptos para identificar los desafíos de Coordinación que supone formular una política nacional en el área de biotecnología, protección de biodiversidad y acceso a recursos genéticos. Este ejemplo ilustra las distintas dimensiones de las tareas de integración, coherencia y coordinación a tener presente durante el desarrollo de un área de política emergente, como lo es la biotecnología, que por su propia naturaleza implica varios sectores y niveles de gobierno. Las columnas de la matriz a continuación hacen referencia a la dimensión transversal (entre sectores o áreas funcionales del gobierno, como ambiente, hacienda etc.); la dimensión vertical (entre niveles de gobierno, nacional, provincial, local etc.); y finalmente, la dimensión intertemporal para recoger los problemas de coordinación entre las distintas escalas de tiempo y prioridades intertemporales a las que responden distintas autoridades y áreas de política. Ejercicios similares pudieran realizarse para identificar desafíos de Coordinación en el ámbito de otras políticas que involucran múltiples sectores en acciones de largo plazo y que deben operar a través de distintos niveles de gobierno. Tal es el caso de la política de gestión de recursos hídricos14, la política de desarrollo del sector turismo15, la política de desarrollo del sector forestal, entre muchas otras que implican tareas de integración, coherencia y coordinación en cada una de las tres dimensiones señaladas.

14 Ver presentación de J. Echeverría por Costa Rica: “Hacia la gestión integrada de los recursos hídricos en Costa Rica: existe coordinación entre la política fiscal y ambiental?”, en II Taller Regional de Política Fiscal y Medio Ambiente, CEPAL, 27 de enero 2004. (estudio en preparación). 15 Ver presentación de J. Chávez por Perú: “Mecanismos de coordinación entre la política turística y ambiental en el Perú: avances”, en II Taller Regional de Política Fiscal y Medio Ambiente, CEPAL, 27 de enero 2004. (estudio en preparación).

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Política de biotecnología: desafíos de Coordinación a resolver (ejemplo) Transversal Vertical Intertemporal

Integración Cómo desarrollar una visión de Estado sobre biotecnología y patrimonio genético que pueda traducirse en directrices, objetivos y restricciones incorporables en todos los sectores involucrados? (agricultura, ambiente, ciencia y tecnología, hacienda etc.) Qué mecanismos utilizar para incorporar desde el inicio en la formulación y diseño de la política biotecnológica a los Ministerios de agricultura, ambiente, ciencia y tecnología, y otras autoridades que se consideren relevantes?

Cómo definir las atribuciones de los gobiernos estaduales y locales en la ejecución de los instrumentos de gestión y directivas de la política biotecnológica dentro de sus jurisdicciones?. Cómo dotar a los gobiernos locales de los recursos técnicos y financieros necesarios para ejecutar sus nuevas atribuciones? Cómo diseñar procedimientos de administración de la política biotecnológica que sean compatibles con las estructuras vigentes como el federalismo ambiental y los procesos de descentralización fiscal?.

Cómo se integra la nueva política biotecnológica y de manejo de recursos genéticos con otros procesos de integración y apertura comercial, tanto globales como regionales, que tendrán efectos estructurales sobre en el mediano plazo en los sectores de interés (agricultura etc.)? Cómo compatibilizar objetivos de inversión en desarrollo tecnológico de largo plazo con las coyunturas fiscales?

Coherencia Cómo se resolverán los conflictos entre las directrices de la nueva política y los marcos de política sectorial vigentes en agricultura, áreas protegidas, propiedad intelectual, etc.?

Cómo se manejaran posibles conflictos en la ejecución de la nueva política biotecnológica frente a estructuras de federalismo ambiental y/o los procesos de descentralización vigentes bajo la óptica de la nueva política?

Cómo evaluar la eficacia de políticas de incentivos vigentes en agricultura y otras áreas de interés biotecnológico? Con miras a retirar o reasignar recursos, hacia los nuevos objetivos.

Coordinación Qué procedimientos regirán para sincronizar la actividad conjunta del personal de los distintos sectores involucrados en la ejecución de acciones demandadas por la nueva política?

Cómo ejecutar y administrar en la práctica un sistema de control de acceso a recursos genéticos en áreas protegidas, rurales y el resto del territorio? Todas áreas bajo jurisdicciones y competencias administrativas distintas.

Cómo garantizar la continuidad de ejecución de políticas de largo plazo, dirigidas a metas nacionales de desarrollo sostenible, a través de distintas administraciones y ciclos políticos de corto plazo?

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Parte II. Oportunidades para una agenda conjunta entre autoridades fiscales y ambientales en América Latina y el Caribe.

La primera parte del documento ha hecho explícitas las razones por la cual la ausencia de una adecuada integración, coherencia y coordinación entre las múltiples áreas de intervención pública y entre los distintos niveles de gobierno, pueden generar resultados sub-óptimos en los esfuerzos por lograr metas nacionales de desarrollo sostenible. También propone la caracterización conceptual de este tipo de problemas como “fallas de Coordinación”, haciendo referencia a las distintas dimensiones a tener en cuenta para identificar dichas fallas al interior del aparato público y para distintas áreas de política. Con miras a contribuir al avance de esta agenda de investigación, durante el 2003 la CEPAL apoyó a países interesados en la realización de una primera serie de estudios para analizar el estado actual de Coordinación de políticas ambientales y fiscales en sectores económicos seleccionados por su vinculación con recursos naturales y el medio ambiente16. La realización de este ejercicio ha permitido identificar un amplio rango de desafíos de Coordinación en la intersección fiscal-ambiental que permiten identificar oportunidades para una agenda de trabajo conjunto entre autoridades ambientales y fiscales interesadas. A continuación se destacan los temas identificados como oportunidades de posible interés para esta agenda conjunta, y su vinculación con el marco conceptual planteado en la primera parte. 1. El financiamiento de los sistemas nacionales de gestión ambiental. En América Latina y el Caribe puede constatarse a partir de inicios de los ’90, contando con el impulso de la Cumbre de la Tierra (UNCED Rio '92), la creación de nuevos ministerios de medio ambiente y/o comisiones nacionales de rango ministerial con ambiciosos mandatos otorgados por leyes generales del medio ambiente. Sin embargo este explosivo desarrollo institucional no se vio acompañado durante el resto de la década de la transferencia de los recursos financieros y técnicos necesarios para lograr el mandato de construir sistemas nacionales de gestión ambiental que resultaran eficaces frente a la magnitud de los retos de gestión enfrentados. Al 2004 gran parte de las instituciones ambientales de la región todavía no dispone de la capacidad y credibilidad requerida para alcanzar sus metas regulatorias. Indudablemente un factor coyuntural que ha contribuído a esta situación ha sido el entorno de restricción fiscal que enfrentó la región durante los '90 y la competencia con otras prioridades políticas. Sin embargo esta situación lamentable sugiere deficiencias profundas en la adecuada integración de la dimensión financiera desde el mismo inicio de la formulación y diseño de las metas de política ambiental planteadas por los países a inicios de la década pasada. Rara vez los países otorgaron a la nueva institucionalidad, junto a los mandatos nacionales de gestión ambiental, la capacidad y mecanismos de movilizar recursos

16 Los resultados preliminares de esta primera serie de estudios nacionales (Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, Perú, y República Dominicana) se presentan en el Segundo Taller Regional de Política Fiscal y Medio Ambiente, CEPAL, 27 de enero 2004.

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propios para avanzar hacia un autofinanciamiento parcial de los costos operativos de un sistema nacional de gestión ambiental. Curiosamente estas mismas restricciones han motivado algunas respuestas innovadoras en instancias sub-nacionales (ej. a nivel de autoridades de cuenca, zonas protegidas, autoridades municipales etc.), que han aprovechado los procesos de descentralización y espacios de recaudación propia para lograr poner en marcha esquemas de gestión ambiental exitosa sorteando las restricciones presupuestarias que han limitado la acción de los ministerios a nivel nacional. Sin embargo donde se observan modelos locales exitosos puede constatarse que la mayoría de los mismos se ha montado sobre bases de capacidad institucional y administrativa que existían previamente a la aparición de la política ambiental. Un ejemplo de esta situación es la aplicación éxitosa en Colombia de la tasa retributiva por contaminación hídrica sólo en aquellas cuencas bajo jurisdicción de las Corporaciones Autónomas Regionales (CARs) de mayor capacidad institucional y larga tradición administrativa (ej. CVC en el Valle del Cauca, CORNARE en Antioquia, DADIMA en Barranquilla entre otras); mientras que en otras cuencas hídricas en el resto del país el mismo instrumento de gestión ambiental no ha logrado ponerse en práctica17. En la mayoría de los países todavía sigue pendiente la construcción de una plataforma jurídico-institucional que permita la aplicación operativa de instrumentos económicos en la gestión ambiental. Los éxitos basados en factores locales de difícil generalización, y el uso frecuente de deuda multilateral para financiar elementos importantes de la gestión ambiental nacional, ilustran el hecho de que en la mayoría de los países todavía no logra a nivel nacional una adecuada integración de los aspectos financieros y presupuestarios con sus metas de política ambiental18. La construcción de una plataforma jurídico-institucional apropiada que permita coordinar un esfuerzo conjunto de autoridades ambientales y fiscales a nivel nacional para solucionar estos desafíos de financiamiento constituye claramente una primera oportunidad de trabajo a futuro. 2. Destinación específica de recursos y la posibilidad de autofinanciamiento de

la gestión ambiental nacional Dada la consolidación incipiente y consecuente necesidad de fortalecimiento de los organismos públicos responsables por la gestión ambiental en la región, necesariamente se plantea la discusión de oportunidades para el autofinanciamiento y la recaudación de recursos específicamente destinados. La restricción fiscal adoptada por la mayoría de los países de la región implica que el aumento de la capacidad de captar recursos propios será de vital importancia para que las instituciones ambientales logren fortalecerse y desarrollar capacidad técnica necesaria para cumplir sus mandatos legales.

17 Castro L. Caycedo J. C. et al. CEPAL/PNUD (2002) Aplicación del principio contaminador pagador en América Latina: Evaluación de la efectividad ambiental y eficiencia económica de la tasa por contaminación hídrica en el sector industrial colombiano. Serie Medio Ambiente 47, CEPAL 2002. 18 Ver CEPAL/PNUD (2002) Financiamiento para el Desarrollo Sostenible: de Monterrey a Johannesburgo. (incluido en el CD-ROM para participantes en el Segundo Taller Regional de Política Fiscal y Medio Ambiente, CEPAL 27 de enero 2004).

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Este tema también plantea varios desafíos de Coordinación entre autoridades ambientales y fiscales, tanto a nivel nacional como a nivel de gobiernos locales. Varios países reportan que el destinar específicamente los ingresos provenientes de cargos, tarifas y/o impuestos ambientales locales ha contribuido a su aceptación por los contribuyentes que pagan cargos y/o impuestos específicos ligados a la provisión de un servicio o programa ambiental que ellos apoyan. O cuando los cargos aplicados se justifican para cubrir los costos de un programa de descontaminación, o la infraestructura de saneamiento local en la zona donde se aplican los cargos. La naturaleza misma de los problemas de gestión ambiental, que está íntimamente vinculada a espacios geográficos y comunidades políticas específicas (ej. una cuenca hídrica, una ciudad o zona industrial contaminada, áreas silvestres etc.) determina que el destino específico de recursos provenientes de cargos ambientales sea con frecuencia una opción exitosa en política ambiental, a pesar de que normalmente en las finanzas públicas se evita destinar específicamente recursos fiscales.

Los temas de autofinanciamiento y destinación específica de recursos jugarán un papel importante dentro de la futura evolución de la política ambiental y su interacción con el régimen fiscal en América Latina y el Caribe, consecuentemente demandarán esfuerzos de coordinación entre ambas autoridades. Como ilustra el siguiente cuadro, la banca multilateral ha identificado esta materia como un tema pendiente en la agenda fiscal-ambiental que los países enfrentarán en el futuro próximo.

, 1998.

La aplicación de instrumentos para generar ingresos fiscales destinados a objetivos ambientalesespecíficos está cobrando importancia en varios países. Los programas más exitosos son aquellos donde(a) los cargos, tarifas, y/o impuestos se han vinculado a los sistemas de recaudación existentes, y (b) losrecursos captados se han canalizado hacia autoridades descentralizadas para efectos de ejecución deplanes ambientales, fortalecimiento institucional y contribuir a las inversiones de infraestructuraambiental necesaria en cada caso. Huber R., J. Ruitenbeek, R. Serôa da Motta (1998): Market Based Instruments for Environmental Policy Making in LatinAmerica and the Caribbean. World Bank discussion paper No. 381, World Bank

El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) hace eco de esta necesidad en las recomendacionesfinales del estudio sobre el marco legal e institucional de gestión ambiental en los países del Conosur:

“…El análisis encontró severas limitaciones financieras en todos los niveles de la gestiónambiental. Una de las opciones para responder a estas limitaciones es asociar la captación de fondospara la protección ambiental a la capacidad de recaudación de ingreso del mismo sector. Para lograreso, se debe establecer legislación específica que cambie los mecanismos prevalecientes de asignaciónde recaudos fiscales al presupuesto nacional sin distinción de su origen y que posibilite su destinación agastos específicos...”.

Como acciones específicas a tomar recomienda:

“…Revisar todas las fuentes de captación de fondos para la gestión ambiental. Promover una discusiónparticipativa con otras agencias gubernamentales sobre las actuales fuentes de fondos para la gestiónambiental y sus posibles mejoras. Establecer legislación que destine específicamente los recaudos detarifas, multas y otros cargos ambientales a las agencias de gestión ambiental…”. BID - IADB, Environmental Management in the Southern Cone. Final Report (ATN/II-5109-96), Inter-American DevelopmentBank, Recommendation # 14, p. 64, December 1996.

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3. Identificación de distorsiones, subsidios perversos y otras fallas de política contrarias al logro de metas nacionales de desarrollo sostenible.

En la mayoría de los países de América Latina y el Caribe sigue pendiente una revisión detallada de las distorsiones y otras posibles fallas de política sectorial que puedan clasificar como fuente de incentivos contradictorios y por tanto incoherentes con las metas nacionales de desarrollo sostenible. Mejorar la coherencia mutua del conjunto de políticas sectoriales implica realizar una evaluación de los subsidios, renuncias y exenciones tributarias vigentes, transferencias extrapresupuestarias, garantías públicas por pasivos contingentes, entre otras prácticas, que se han heredado y acumulado en el tiempo a través de sucesivos ciclos de administración pública. La identificación y diagnóstico del costo social de estas distorsiones pueden arrojar numerosas oportunidades de ganancias tanto ambientales como en materia fiscal.

Tanto la OECD, como el FMI, han enfatizado en sus publicaciones la importancia de asegurar que las políticas fiscales existentes no contribuyan a agravar innecesariamente los procesos existentes de degradación ambiental. Esto puede ocurrir cuando la tasa efectiva de tributación neta a la que están sujetas las actividades de mayor impacto ambiental es menor a la de la economía en general19. Para asegurar la coherencia entre las metas de política ambiental y la política fiscal la OECD sugiere comenzar con un inventario sistemático de los efectos que tienen las normas fiscales y el gasto público en el medio ambiente. Dicho diagnóstico permitiría proceder a eliminar subsidios ambientalmente nocivos, restructurar impuestos existentes a favor del medio ambiente ajustando la carga fiscal de los productos y actividades más contaminantes, y estudiar la creación de nuevos impuestos cuyo objetivo principal sea la protección del medio ambiente20.

La competencia fiscal entre países, o entre provincias dentro de un sistema federal, para atraer inversiones y proyectos específicos otorgando exenciones fiscales o renuncias tributarias en sectores de recursos naturales y actividades de reconocido impacto ambiental (ej. Minería, forestal etc.) constituye otra falla evidente en América Latina y el Caribe. Frecuentemente este tipo de renuncia tributaria genera una estructura de incentivos que actúa en la dirección contraria a la internalización del costo social de las externalidades ambientales que acompañan un aumento en la concentración de actividad económica en sectores de recursos naturales, y por ende ambientalmente sensibles21. Idealmente la promoción de inversiones en estos sectores debería acompañarse de un

19 Ver documento: Impuestos Ambientales en los Países en Desarrollo, Jim Prust, FMI, II Taller de Política Fiscal y Medio Ambiente, Santiago de Chile, 27 de enero 2004. 20 Ver documento: Reformas Tributarias Ambientales en Países de la OECD, Jean Philippe Barde, OECD, II Taller de Política Fiscal y Medio Ambiente, Santiago de Chile, 27 de enero 2004. 21 Sectores ambientalmente sensibles son aquellos sectores de actividad económica como la minería, industria química, explotación de hidrocarburos, etc. cuyos procesos implican impactos ambientales potenciales que es preciso contener a través de inversiones en equipo de control y sistemas de gestión ambiental que las empresas deben realizar, en presencia de regulación ambiental, para evitar externalidades negativas sobre el medio ambiente. Existen diversos índices que permiten identificar sectores económicos como ambientalmente sensibles en comparación con otros. Estos índices generalmente miden el porcentaje, dentro de la estructura de costo de estos sectores, destinado a inversiones para contener los impactos ambientales negativos de los procesos industriales asociados para cumplir con las normas ambientales en entornos regulatorios ambientalmente estrictos como por ejemplo los Estados Unidos o Europa. En definitiva se trata de sectores económicos que por sus propias características requieren de una sólida gestión ambiental para evitar impactos negativos sobre la calidad del medio ambiente.

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fortalecimiento paralelo de la institucionalidad pública para lograr manejar las externalidades ambientales asociadas, el costo de la cual debería reflejarse en el tratamiento fiscal. Identificar y resolver estos conflictos e incompatibilidades entre objetivos, estrategias e instrumentos de las políticas sectoriales constituye otra área de oportunidad para una agenda de trabajo conjunto sobre Coordinación entre autoridades ambientales y fiscales.

4. Impuestos ambientales y reforma fiscal ambiental22 A nivel internacional se observa un creciente rol de los impuestos ambientales como parte integral de los planes de reforma fiscal en los países más desarrollados. Los países de la OCDE por ejemplo están usando cada vez más los impuestos vinculados a parámetros ambientales en sus estrategias de control de contaminación. La recaudación de impuestos ambientales en los países de la OCDE representó el 2.5% del PIB en 1995, o casi el 7% de la recaudación total en estos países23. La mayoría de estos impuestos inciden sobre una base impositiva específica relacionada con los sectores de transporte y energía, pero también incluye los impuestos sobre manejo de desechos y efluentes que se hacen cada vez más comunes.

En América Latina y el Caribe los países enfrentan la necesidad de movilizar un volúmen creciente de recursos domésticos para financiar sus metas de desarrollo sostenible24. Dentro de ese contexto, la evolución del régimen fiscal en línea con dichas metas necesariamente jugará un papel preponderante en los años venideros tal y como demuestran las reformas fiscales “verdes” que ya estan poniendo en práctica varios países25. La discusión del rol potencial que puede jugar el régimen fiscal para apoyar los objetivos nacionales desarrollo sostenible constituye otra área de oportunidad para una agenda sobre Coordinación de políticas. Surgen claramente los siguientes temas genéricos en cuanto al posible papel de los impuestos ambientales:

1. La utilización de impuestos ambientales como instrumentos para internalizar el costo social de actividades económicas que conllevan impactos ambientales, creando así una estructura de incentivos compatibles para reducir la degradación ambiental a través del sistema de precios.

22 Para una discusión detallada véase: Barde, J. P. OECD (2003): Reformas Tributarias Ambientales en Países de la OCDE; y, Acquatella, J. CEPAL (2003) El rol conjunto de las autoridades ambientales y las autoridades fiscales en la construcción de una plataforma para la aplicación de instrumentos económicos en la gestión ambiental de los países de América Latina y el Caribe; ambos documentos para participantes en el Segundo Taller Regional de Política Fiscal y Medio Ambiente, CEPAL Santiago de Chile, 27 de enero 2004. 23 OECD, Economic Instruments for Pollution Control and Natural Resources Management in OECD Countries: A Survey. OECD Environment Directorate ENV/EPOC/GEEI(98)35/REV.1/FINAL, Paris, October 1999, p. 5. 24 La Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (UNCED, Rio 1992) estimó que para alcanzar las metas trazadas en la Agenda 21 los países en vías de desarrollo necesitarían movilizar US$560 mil millones anuales en recursos adicionales hacia estos objetivos. Informe de la Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo. Rio, 3-14 Junio 1992. Vol. I. O.N.U, 1993. 25 Dinamarca, Finlandia, Alemania, Italia, Noruega, Holanda, Suecia, Suiza y el Reino Unido. OECD, Greening Tax Mixes in OECD Countries: A Preliminary Assessment. OECD Environment Directorate COM/ENV/EPOC/DAFFE/CFA(99)112/FINAL, Paris, October 2000, p. 4.

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2. La utilización de impuestos ambientales, tasas y cargos por el uso de recursos naturales y el medio ambiente con fines recaudatorios en general26.

3. El diseño del régimen impositivo que aplica a la explotación de recursos naturales

para inducir una utilización acorde con los objetivos nacionales de desarrollo sostenible y de gestión integral de los recursos y el medio ambiente.

5. La dimensión territorial en la gestión integral de los recursos naturales: aspectos financieros y de Coordinación inter-sectorial.

En América Latina y el Caribe poner en práctica enfoques modernos de gestión integral del medio ambiente y los recursos naturales sobre el territorio implica serios desafíos de Coordinación entre sectores, niveles de gobierno, y agentes públicos y privados. La gestión integral de recursos naturales, por su propia naturaleza, debe operar sobre unidades territoriales que incluyen el conjunto de espacios conectados físicamente a través de cuencas hídricas y ecosistemas. La gestión integrada de cuencas hídricas por ejemplo implica el manejo de unidades territoriales donde coexisten zonas urbanas, costeras, rurales y áreas protegidas. Todas ellas sujetas a diversos usos y actividades industriales, agropecuarias, turísticas etc., que se conectan entre sí por múltiples externalidades a través del impactos hidrológicos y ambientales originados por sus flujos de consumo de agua y generación de efluentes en distintos puntos de la misma cuenca hídrica. Estos espacios, que constituyen unidades para el diseño y operación de respuestas de gestión integral de recursos, rara vez se corresponden con las estructuras jurídico-institucionales y plataformas administrativas existentes. Esta discrepancia y la ausencia de mecanismos de coordinación entre los diversos sectores involucrados y autoridades competentes sobre distintos tramos de una cuenca hidrológica y otras unidades territoriales de gestión ambiental, puede limitar seriamente la aplicación y financiamiento de instrumentos de gestión integrada de recursos y el medio ambiente con incidencia específica sobre unidades del territorio nacional.

Por ejemplo en el caso de República Dominicana y otros países del Caribe, la gestión integral del recurso hídrico enfrenta el desafío coordinar y financiar múltiples objetivos a que involucran diversos sectores económicos y niveles de gobierno. Entre los múltiples objetivos a lograr estaría: a) proteger la cobertura boscosa y reforestar la cuencas altas para preservar la cantidad y calidad del flujo hidrológico para consumo urbano, agrícola e industrial; b) contar con la infraestructura necesaria para asegurar el abastecimiento urbano e industrial, y la recolección y tratamiento de las aguas servidas; c) manejar los efluentes vertidos sin tratamiento por municipios, industrias y el agro, para mantener la calidad ambiental en la zona costera aguas abajo en niveles que no pongan en peligro la actividad turística. Este último objetivo resulta crítico en países donde el turismo costero es una importante actividad generadora de ingreso y el principal sector beneficiario de la calidad ambiental preservada por los esfuerzos de gestión integrada de cuencas, descontaminación e infraestructura de tratamiento realizados aguas arriba por otros sectores.

26 O en el caso de una aplicación más acotada, destinados específicamente a financiar el costo de actividades de gestión e inversiones en infraestructura ambiental (earmarked environmental revenue).

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Desde un punto de gestión integral del recurso hídrico, resulta claro el desafío de Coordinación de políticas y mecanismos de financiamiento apropiados para lograr simultáneamente: la protección hidrológica de las cuencas altas; la construcción de infraestructura de descontaminación y tratamiento de aguas; y la sostenibilidad ambiental del espacio costero aguas abajo donde se asienta la inversión turística. En este caso uno de los desafíos de Coordinación consiste en la creación de instrumentos de mercado que permitan capturar el valor económico del servicio ambiental que recibe el turismo costero, y que es producto del esfuerzo de gestión integrada del recurso hídrico aguas arriba. En general, las actividades de reforestación de cuencas altas y descontaminación de aguas superficiales enfrentan serias restricciones financieras en la mayoría de los países. Estas restricciones pudieran aliviarse a través de la creación de mecanismos de mercado que capturen parte del valor de los servicios ambientales que disfrutan los sectores económicos beneficiados, para compensar las actividades que mantienen el flujo de servicios ambientales intertemporalmente.

Por ejemplo Costa Rica, a través de su programa Pago por Servicios Ambientales (PSA), ha ensayado con mecanismos innovadores para financiar la gestión integral del recurso hídrico. El concepto básico del PSA consiste en que los usuarios de agua, que son los beneficiarios principales del servicio ambiental de protección del flujo hidrológico que prestan las tierras forestadas en la cuenca alta (aguas arriba), pagan un monto por este servicio ambiental. Este pago es luego transferido por el gobierno como un pago por hectárea a los propietarios de las tierras forestadas para mantener la cobertura boscosa, compensando el costo de oportunidad de convertir esas tierras a otros usos27.

A nivel regional sólo algunos países que ya cuentan con plataformas administrativas a nivel de cuencas hídricas (ej. autoridades de cuenca con facultades impositivas y de recaudación) estarían en capacidad de optar por la implementación de programas de descontaminación basados en instrumentos que incidan sobre los efluentes vertidos en cada cuenca (por ejemplo impuestos y tarifas sobre volúmenes de agua y concentración de contaminantes vertidos). La gran mayoría de los países todavía no cuenta con mecanismos de Coordinación que permitan hacer viables las estrategias de gestión integral de recursos que respondan a las necesidades de cuencas específicas28. Ni tampoco aquellas enfocadas a otros espacios biofísicos delimitados por sus particulares características ecológicas o geográficas a nivel subnacional (ej. territorios colindantes con áreas de protección y parques nacionales, territorios degradados, zonas industriales y urbanas con contaminación crítica, entre otros).

En consecuencia, otra área de oportunidad para los países de la región, consiste en la construcción de mecanismos de Coordinación y plataformas administrativas intersectoriales al interior de los espacios territoriales subnacionales donde enfrentan problemas que exigen respuestas de gestión integral de recursos naturales y del medio ambiente. Seguramente esta área también ofrecerá múltiples oportunidades de innovación administrativa y de desarrollo institucional para los países de la región en los años venideros.

27 Para una discusión detallada de esta política veáse: Orozco J., Ruiz K. CEPAL (2001). 28 Este punto ha sido resaltado en varios trabajos previos de la CEPAL. Véase: A. Dourojeanni et al., Políticas públicas para el desarrollo sustentable: la gestión integrada de cuencas. LC/R 1399, CEPAL Junio 1994; y A. Dourojeanni y A. Jouralev, Gestión de cuencas y ríos vinculados con centros urbanos, LC/R 1948, CEPAL Diciembre 1999.

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Conclusiones Mejorar la integración, coherencia y coordinación de las políticas e intervenciones públicas es una tarea pendiente de gran importancia en América Latina y el Caribe. La identificación y superación de las “fallas de Coordinación” presentes al interior del aparato público, entre sectores, niveles de gobierno, e intertemporalmente, ofrece múltiples oportunidades de ganancias mutuas para aquellas autoridades que no tienen tradición de trabajo conjunto por la ausencia de mecanismos de Coordinación adecuados. Las metas nacionales de desarrollo sostenible por su propia naturaleza involucran a múltiples sectores, agentes y niveles de gobierno en esfuerzos de largo plazo. Dichas metas pueden servir como ejes integradores de iniciativas nacionales para construir mecanismos de Coordinación que permitan: la formulación y diseño integrado de nuevas áreas de política intersectorial, la superación de inconsistencias entre políticas existentes, y la coordinación operativa de distintas autoridades para dar respuestas de gestión integrada en el territorio. En este sentido, la intesección entre las agendas políticas de autoridades ambientales y fiscales es un área que ofrece claras oportunidades de trabajo conjunto sobre Coordinación de políticas para los países de la región a futuro. Entre los temas identificados como oportunidades para esta agenda se encontró: a) la consolidación del financiamiento de los sistemas nacionales de gestión ambiental para lograr su fortalecimiento acorde con los mandatos asignados; b) las oportunidades de autofinanciamiento y destinación específica de recursos para la gestión ambiental nacional; c) el diagnóstico y desmantelamiento de las distorsiones y fallas de política presentes que se demuestren inconsistentes con las metas nacionales de desarrollo sostenible; d) las oportunidades para introducir impuestos ambientales en futuras reformas fiscales; y e) la necesidad de incorporar la dimensión territorial en los mecanismos de coordinación entre autoridades ambientales y fiscales al poner en práctica modelos de gestión integral de recursos naturales y el medio ambiente.

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