ii. los procesos de la región descentralización de la provisión: descentralización de la...
TRANSCRIPT
II. Los Procesos de la RegiónII. Los Procesos de la Región
Descentralización de la provisión:Descentralización de la provisión: Aspectos comunes y diferenciasAspectos comunes y diferencias Condiciones de eficienciaCondiciones de eficiencia Condiciones de equidadCondiciones de equidad
Descentralización económicaDescentralización económica Conclusiones generalesConclusiones generales RecomendacionesRecomendaciones
Aspectos Comunes y DiferenciasAspectos Comunes y Diferencias Qué se descentralizó?Qué se descentralizó?
Principalmente:Principalmente: infraestructura básica (ampliación de tradicionales)infraestructura básica (ampliación de tradicionales) servicios básicos (en menor medida)servicios básicos (en menor medida) servicios de educación y salud (novedad!)servicios de educación y salud (novedad!)
• Hacia qué nivel?Hacia qué nivel?• Federales (menos Brasil): nivel intermedio y grandes Federales (menos Brasil): nivel intermedio y grandes
ciudadesciudades• Unitarios: nivel municipalUnitarios: nivel municipal• Brasil: énfasis Brasil: énfasis en el municipal!en el municipal!
• Descentralización jerárquica y descentralización Descentralización jerárquica y descentralización democrática (Brasil)democrática (Brasil)
Descentralización de la ProvisiónDescentralización de la ProvisiónCondiciones de Eficiencia:Condiciones de Eficiencia:
Acercamiento al Ciudadano?Acercamiento al Ciudadano?Participación en Ingresos Fiscales, por Niveles de Gobierno, en Países
Seleccionados, 1992-2001*
6.3%
6.0%
4.8%
8.7%
33.2%
31.7%
19.9%
9.1%
66.8%
62.1%
74.1%
86.1%
91.3%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
ARGENTINA
BRASIL
MEXICO
BOLIVIA
CHILE
Municipal
Intermedio
Nacional
* Excepto Brasil: 1991-1998, y México: 1991-2000.
Observaciones sobre Ingresos
Medida por este indicador, la descentralización Medida por este indicador, la descentralización alcanza aun muy poco al nivel local (municipal)alcanza aun muy poco al nivel local (municipal)
Escasa capacidad de generación de ingresosEscasa capacidad de generación de ingresos Limitaciones a la autoimposición:Limitaciones a la autoimposición:
Exención de impuestosExención de impuestosLimitaciones para bases y para alícuotasLimitaciones para bases y para alícuotas
Concentración de la riquezaConcentración de la riqueza Pero: no contabilización de aportes no tributariosPero: no contabilización de aportes no tributarios
Ingresos no Contabilizados Los ciudadanos también contribuyen a la Los ciudadanos también contribuyen a la
generación de bienes públicos a través de sus generación de bienes públicos a través de sus organizaciones: “tiempo”, trabajo, especie, dineroorganizaciones: “tiempo”, trabajo, especie, dinero
En este caso se cumple la condición de eficiencia: En este caso se cumple la condición de eficiencia: se decide gastos sobre la base de aportesse decide gastos sobre la base de aportes
Pero estos aportes no suelen ser contabilizadosPero estos aportes no suelen ser contabilizados Excepto en fondos de desarrollo y presupuestos Excepto en fondos de desarrollo y presupuestos
participativos, pero no son tomados en cuenta en participativos, pero no son tomados en cuenta en la contabilidad fiscalla contabilidad fiscal
Vinculación de gastos con ingresos fiscales?Vinculación de gastos con ingresos fiscales?Participación en el Gasto
Participación en el Gasto Público (sin Seguridad Social), por Niveles de Gobierno, en Países Seleccionados, 1992-2001*
14.5%
6.5%
11.2%
58.3%
27.0%
25.0%
16.4%
41.7%
58.5%
68.5%
72.4%
91.9%8.1%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
ARGENTINA
BRASIL
MEXICO
BOLIVIA
CHILE
Municipal
Intermedio
Nacional
* Excepto Brasil: 1991-1998, y México: 1991-2000.
Brasil
Brasil
Vinculación de Gastos
con Ingresos
Autonomía deGasto
México(Ramo 28)
ColombiaFondos de
Cofinanciación
Brasil
Sistemas Básicos
Sistemas Complemen-
tarios
+
-
Colombia
Bolivia
Financiamiento Directo de Servicios Sociales:
Colombia, Chile, (México...)
ArgentinaArgentina
2 1
3 4
Bolivia +
-
Sistemas de Transferencias(Ver cuadros en Anexo I)
ChileChile
Endeudamiento Subnacional
Propio de autonomías, pero origen de crisis Propio de autonomías, pero origen de crisis financieras, en última instancia responde la financieras, en última instancia responde la naciónnación
Caso límite de desvinculación entre gasto y Caso límite de desvinculación entre gasto y aporteaporte
Formas de control Formas de control administrativoadministrativo:: Lay de Semáforos en ColombiaLay de Semáforos en Colombia Ley de Responsabilidad Fiscal en BrasilLey de Responsabilidad Fiscal en Brasil
Mejor Expresión de Mejor Expresión de Preferencias?Preferencias?
Escaso acercamiento a niveles más próximos al Escaso acercamiento a niveles más próximos al ciudadano (submunicipales), ausencia de estímulos a ciudadano (submunicipales), ausencia de estímulos a la asociación territorialla asociación territorial
Sistema electoral proporcional no permite adecuada Sistema electoral proporcional no permite adecuada representación de preferencias ciudadanasrepresentación de preferencias ciudadanas
Sistemas de financiamiento no inducen gasto Sistemas de financiamiento no inducen gasto vinculado con aportes (ver tendencias en Anexo II) vinculado con aportes (ver tendencias en Anexo II) posible sólo en (pocos) territorios “ricos”posible sólo en (pocos) territorios “ricos” Mayoría de gobiernos municipales, agentes de Mayoría de gobiernos municipales, agentes de
gobiernos centrales > cabezas de autonomíagobiernos centrales > cabezas de autonomía Desigualdad en derecho ciudadano a proveerse de Desigualdad en derecho ciudadano a proveerse de
bienes locales bienes locales (en función de sus ingresos!)(en función de sus ingresos!)
Condiciones de Equidad
A través de los sistemas de transferencias:A través de los sistemas de transferencias: Inicialmente los procesos implicaron Inicialmente los procesos implicaron
importantes avances en equidad territorial y importantes avances en equidad territorial y socialsocial
Pero las diferencias subsisten y luego Pero las diferencias subsisten y luego incluso aumentanincluso aumentan
Descentralización de la Producción Infraestructura y servicios básicos: tendencia Infraestructura y servicios básicos: tendencia
generalizada a la externalización. generalizada a la externalización. Problemas de Problemas de regulación e inequidadregulación e inequidad
Servicios de salud: descentralización Servicios de salud: descentralización económicaeconómica en Brasil y en Brasil y ColombiaColombia; ; políticapolítica: de todo el proceso : de todo el proceso productivo en Argentina; sólo de la productivo en Argentina; sólo de la infraestructura en los demás infraestructura en los demás **
Servicios de educación: descentralización Servicios de educación: descentralización económicaeconómica parcial en Chile y Bolivia; parcial en Chile y Bolivia; políticapolítica: de : de todo el proceso productivo en Brasil y Argentina; todo el proceso productivo en Brasil y Argentina; sólo de la infraestructura en los demás sólo de la infraestructura en los demás **
* * Ineficiencia por Ineficiencia por fractura del proceso productivofractura del proceso productivo
Conclusiones GeneralesConclusiones Generales
Con excepción de México (y ahora Colombia) se dio Con excepción de México (y ahora Colombia) se dio un tratamiento similar a infraestructura básica y un tratamiento similar a infraestructura básica y servicios básicos, y a educación y saludservicios básicos, y a educación y salud
La descentralización de la provisión se orientó La descentralización de la provisión se orientó primordialmente a la gestión social: las transferencias primordialmente a la gestión social: las transferencias no podían estar condicionadas al aporte localno podían estar condicionadas al aporte local
La descentralización económica avanza, se aprende en La descentralización económica avanza, se aprende en regulación, pero con gran costo socialregulación, pero con gran costo social
Pocos municipios tienen autonomía efectiva para Pocos municipios tienen autonomía efectiva para concertar el desarrollo localconcertar el desarrollo local
Pero: la descentralización es aún incipiente y puede Pero: la descentralización es aún incipiente y puede profundizarse (ventaja de los menos descentralizados)profundizarse (ventaja de los menos descentralizados)
Recomendaciones (A partir de ILPES 1998)Recomendaciones (A partir de ILPES 1998)Sobre provisión:Sobre provisión:
Diferenciaciones BásicasDiferenciaciones Básicas Diferenciar funcionalmente la demanda en procesos Diferenciar funcionalmente la demanda en procesos
de asignación (de asignación (qué, cuánto y con quéqué, cuánto y con qué recursos recursos proveer):proveer): Infraestructura básica y servicios públicosInfraestructura básica y servicios públicos::
Qué (aspectos cualitativos): Qué (aspectos cualitativos): diferentediferenteCuánto y con qué recursos: (aspectos Cuánto y con qué recursos: (aspectos
cuantitativos: niveles): cuantitativos: niveles): diferentediferente Servicios de educación y saludServicios de educación y salud::
Qué (aspectos cualitativos): Qué (aspectos cualitativos): diferentediferenteCuánto y con qué recursos (aspectos Cuánto y con qué recursos (aspectos
cuantitativos: niveles): cuantitativos: niveles): igual!igual! Diferenciación establecida en México y ahora en Diferenciación establecida en México y ahora en
ColombiaColombia
Sistemas de TransferenciasSistemas de TransferenciasTransformar los actuales sistemas de transferencias en Transformar los actuales sistemas de transferencias en dos sistemas subsidiariosdos sistemas subsidiarios::
1) Sistema de redistribución social: para 1) Sistema de redistribución social: para canasta canasta socialsocial, respecto a ingresos familiares, integrado y , respecto a ingresos familiares, integrado y operado por gobiernos subnacionales (Chile, operado por gobiernos subnacionales (Chile, Colombia)Colombia)2) Sistema de redistribución territorial, para 2) Sistema de redistribución territorial, para desarrollo local/regional desarrollo local/regional (a partir de (a partir de infraestructura) infraestructura) (sobre experiencia de México):
• transferencias proporcionales a los aportes transferencias proporcionales a los aportes relativosrelativos (en principio: respecto a ingresos geográficos)(en principio: respecto a ingresos geográficos)• considerar incluir “cuasi-impuestos”: aportes en considerar incluir “cuasi-impuestos”: aportes en “tiempo”, trabajo, materiales, dinero (cuantificados “tiempo”, trabajo, materiales, dinero (cuantificados por Fondos de Desarrollo)por Fondos de Desarrollo)
Profundización y Regionalización
En países En países unitarios y federalesunitarios y federales:: Incentivar - a través de transferencias territoriales – la Incentivar - a través de transferencias territoriales – la
formación de mancomunidades (consorcios) formación de mancomunidades (consorcios) municipales regionalesmunicipales regionales en función de regionalizaciónen función de regionalización
Transferir más potestades Transferir más potestades y recursosy recursos a estas a estas mancomunidades regionales:mancomunidades regionales: Provisión de infraestructura básica y servicios públicosProvisión de infraestructura básica y servicios públicos Organización de servicios de utilidad pública (incluidos Organización de servicios de utilidad pública (incluidos
sociales)sociales) Apoyo a micro, pequeña y mediana empresaApoyo a micro, pequeña y mediana empresa Definición de contenidos y localización en salud y Definición de contenidos y localización en salud y
educacióneducación Conformar procesos de Conformar procesos de decisión autónoma en niveles decisión autónoma en niveles
submuncipalessubmuncipales : elección de representantes y : elección de representantes y ejecutivos, transferencia de potestades y recursos (Ej. ejecutivos, transferencia de potestades y recursos (Ej. Ecuador)Ecuador)
Participación y AutonomíaParticipación y Autonomía Participación política y mayor autonomía fiscal:Participación política y mayor autonomía fiscal:
Elección de representantes: Elección de representantes: sistema territorialsistema territorial, con , con obligación de informarse e informar, en los tres niveles obligación de informarse e informar, en los tres niveles localeslocales
Potestades de autoimposición:Potestades de autoimposición: Para modificar alícuotas de impuestos sobre Para modificar alícuotas de impuestos sobre
inmuebles (+ externalización de avalúo, Ej. España)inmuebles (+ externalización de avalúo, Ej. España) Legalización de cuasi-impuestosLegalización de cuasi-impuestos
Presulpuesto participativo y consulta obligatoria para Presulpuesto participativo y consulta obligatoria para endeudamiento a patir del límitesendeudamiento a patir del límites
Participación social. Incentivar:Participación social. Incentivar: Participación directa: en organizaciones socialesParticipación directa: en organizaciones sociales Participación indirecta: a través de organizacionesParticipación indirecta: a través de organizaciones
Sistemas de información asequible: de base y de gestiónSistemas de información asequible: de base y de gestión
Sobre Descentralización Económica
Para mayor eficiencia productiva Para mayor eficiencia productiva y asignativa:y asignativa: Descentralizar hasta nivel de Descentralizar hasta nivel de
establecimientos e incorporar establecimientos e incorporar organizaciones no públicas en salud y organizaciones no públicas en salud y educacióneducación Con regulación para condiciones de Con regulación para condiciones de
competencia en igualdad de condiciones competencia en igualdad de condiciones (y no evasión)(y no evasión)
Con subsidios para garantizar equidadCon subsidios para garantizar equidad
Resultados Esperados
Viabilización del desarrollo local/regional: Viabilización del desarrollo local/regional: mayor mayor competitividad económica nacionalcompetitividad económica nacional
Mayor Mayor equidad social y territorialequidad social y territorial: igualdad de : igualdad de oportunidadesoportunidades
Desarrollo de Desarrollo de ciudadaníaciudadanía Mayor Mayor eficiencia fiscal y administrativa, eficiencia fiscal y administrativa,
reducción de la corrupciónreducción de la corrupción
Pero se afectarán intereses políticos actuales Pero se afectarán intereses políticos actuales (élites locales, partidos): viabilidad depende de (élites locales, partidos): viabilidad depende de debate y consenso para reforma estructuraldebate y consenso para reforma estructural
Lecturas
Texto, Cap. VI: Los procesos en América Latina. Texto, Cap. VI: Los procesos en América Latina. (Reemplazar cuadros por los de esta presentación, (Reemplazar cuadros por los de esta presentación, incluidos Anexos)incluidos Anexos)
ILPES/CEPAL (1998). ILPES/CEPAL (1998). Reflexiones sobre el Reflexiones sobre el Desarrollo y la Responsabilidad del EstadoDesarrollo y la Responsabilidad del Estado . . CEPAL, LC/IP/L.154. Cap. III, Sección D.: CEPAL, LC/IP/L.154. Cap. III, Sección D.: Descentralización y Desarrollo TerritorialDescentralización y Desarrollo Territorial
Del autor (2003):Del autor (2003): Cómo hacer viable el desarrollo Cómo hacer viable el desarrollo local. local. CEPAL, LC/L. 1986 – P.CEPAL, LC/L. 1986 – P.
ANEXO I.ANEXO I. Cuadros sobre Transferencias BásicasCuadros sobre Transferencias BásicasFinanciamiento
País Sistema Porcentaje de
Impuestos:
Argentina Provincias Régimen de
Coparticipación Federal
Aprox. 30%
Aprox. 30%
Aprox. 47%
IVA
S/* Ganancias
S/ Consumo y otros
Estados Fondo de
Participación de los Estados
21.5% S/ Renta
S/ Productos industrializados Brasil
Municipios Fondo de
Participación de los Municipios
22.5% S/ Renta
S/ Productos industrializados
México Estados Fondo General de
Participaciones 20%
S/ Renta
S/ Producción y Servicios
S/ Comercio Exterior
S/ Vehículos
Venezuela Estados Situado
Constitucional 20% Total ingresos ordinarios nacionales
Coparticipación Tributaria
20% Todos los impuestos nacionales menos el Impuesto Especial S/
Hidrocarburos Bolivia Municipios
Diálogo Nacional - Alivio a la deuda (Donaciones)
Situado Fiscal Variable
Colombia Departamen-
tos y Municipios Participación
Municipal 22%
S/ Total ingresos corrientes nacionales
Chile Municipios Fondo Común
Municipal Aprox. 50%
S/ Inmuebles, vehículos y actividades económicas
S/: Sobre
Fuente: Elaboración propia, a partir de legislación de cada país.
Criterios de Distribución de las Transferencias Territoriales Básicas
Países
Criterios
Argentina
(Provincias)
Brasil
(Estados )
México
(Estados)
Venezuela
(Estados)
Bolivia
(Municipios)
Colombia
(Propósito General: 13%)
Chile
(Municipios)
Por territorio 85% Norte, Nordeste y Centro Este
30% en partes iguales
9% en partes iguales
Densidad poblacional
10%
Número de habitantes
65% 50% 45.17% 70% 100% de recursos de
coparticipación
40% 13.5%
Menor ingreso por habitante
25% inverso a indicadores de ingreso
por habitante
50% 9.66% inverso a recursos
coparticipados por habitante
100% de recursos de alivio a la
deuda nacional
40% según nivel de
necesidades básicas
insatisfechas
27% según propiedades
exentas
9% según niveles de pobreza
Incremento en la
recaudación
45.17% 10%
Eficiencia administrativa
10% 36.5%
Previsión de emergencias
5%
Condicionamientos a las Transferencias Territoriales Básicas
Argentina
(Provincias)
Brasil
(Estados y Municipios)
México
(Estados)
Venezuela
(Estados)
Bolivia
(Municipios)
Colombia
(Municipios)
Chile
(Municipios)
Recursos de la coparticipación:
1) Máximo 25% para funcionamiento
2) 7.5% para salud
3) Elaboración participativa de planes municipales
1318 millones (12.3%)
para educación
1) Máximo 50% para personal
2) 25% para
educación
20% para municipios
50% para inversión
20% para municipios
Recursos del alivio a la deuda:
1) 10% para salud
2) 20% para educación
41%: saneamiento
7%: deporte
3%: cultura
Ninguno
(Pero provienen sólo del
nivel municipal)
ANEXO II. Ingresos y Gastos SubnacionalesANEXO II. Ingresos y Gastos Subnacionales Argentina
Elaborado en base a datos del FMI
-
5,000
10,000
15,000
20,000
25,000
30,000
35,000
40,000
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Mill
on
es
de
Dó
lare
s
Ingresos Totales Ingresos Propios Gastos Totales
Transferencias
Ingresos de fuente propia
Argentina: Ingresos y Gastos de Gobiernos Provinciales
1991-2001
Brasil Brasil: Ingresos y Gastos de Gobiernos Subnacionales, 1985-1998 *
0
20,000
40,000
60,000
80,000
100,000
120,000
140,000
160,000
180,000
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
Mill
on
es d
e d
óla
res
Ingresos Totales Ingresos de fuente propia Gastos Totales
Ingresos de fuente propia
Transferencias
Bolivia
Elaborado en base a datos del FMI
Bolivia: Ingresos y Gastos de Gobiernos Municipales
1989-2000
0
50
100
150
200
250
300
350
400
1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Mil
llo
nes
de
dó
lare
s
Ingresos Totales Ingresos de fuente propia Gastos Totales
Ingresos de fuente propia
Transferencias
Colombia
-
5,000
10,000
15,000
20,000
25,000
30,000
35,000
40,000
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Mill
on
es d
e D
óla
res
Ingresos total Ingresos Propios Gastos Totales
Transferencias
Ingresos de fuente propia
Colombia: Ingresos y Gastos de Gobiernos Subnacionales.1990-2000