ii, 4, 433. ramÓn j. velasquez. gobernante descentralizador. 2003

8/16/2019 II, 4, 433. RAMÓN J. VELASQUEZ. Gobernante Descentralizador. 2003

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RAMÓN J. VELÁSQUEZ:

El GOBERNANTE DESCENTRALIZADOR

por: Allan R. Brewer-Carías

Ministro de Estado para la Descentralización(1993-1994)

Si una política pública caracterizó el gobierno del Presidente Ra-món J. Velásquez, (1993-1994), fue la descentralización política del Esta-do. Al asumir la presidencia de la República le dio al tema la primeraprioridad, como política nacional de reforma del Estado. Su conocimien-

to histórico de la realidad política venezolana y su experiencia comoPresidente de la Comisión para la Reforma del Estado (COPRE), sin du-da, lo llevaron a considerar el proceso de descentralización política co-mo la pieza esencial que requería la transformación del Estado para elperfeccionamiento de la democracia. Por ello, nunca antes ni después,hasta ahora, un gobierno le ha dado tanto impulso a dicho proceso, demanera que las decisiones que se adoptaron en su corto período de go-bernante, a pesar de todos los esfuerzos por revestirlo básicamente por

la incomprensión de otros gobernantes, han sido irreversibles.Como el Presidente Velásquez repetidamente decía y ha dicho, la

reforma política más importante que se había adoptado en Venezuelaen más de un siglo, había sido la que condujo a la elección de Goberna-dores de Estado y a la creación del cargo de Alcalde Municipal y suelección, en 1989. Esa reforma, sin duda impulsada por los trabajos de laCOPRE, respondió a la necesidad imperiosa, después del levantamientopopular denominado el Caracazo, (febrero, 1989) y de los trabajos del

Consejo Consultivo que como consecuencia del mismo designó el Presi-dente Carlos Andrés Pérez ese mismo año 1989, de profundizar y per-feccionar la democracia en Venezuela, llevándola a las regiones y co-munidades.


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A partir de 1989, por tanto, por primera vez en más de un siglo, secomenzaron a elegir por votación popular los Gobernadores de Estadoy los Alcaldes en los Municipios, para el período 1989-1992, iniciándose

una transformación política en la provincia, en democracia, sin prece-dentes en la historia del país. Paralelamente, también a propuesta de laCOPRE, se dictó la Ley Orgánica de Descentralización, Transferencia deCompetencias del Poder Público, (Gaceta Oficial N° 4513 Extra de 28-12-89) que era el instrumento indispensable para impulsar el proceso.

Esta Ley Orgánica, luego de enumerar conforme a la Constituciónde 1961, las competencias que calificaba como "exclusivas de los Esta-dos", estableció una lista de materias que se denominaron "competen-

cias concurrentes". Ello se configuró como el primer reconocimientoformal por parte de los órganos del Poder Nacional, del proceso de cen-tralización que se había producido en el país, en el sentido de que a pe-sar del carácter concurrente de las competencias, el Poder Nacional lashabía asumido casi completamente. Por ello, en virtud de la nueva Ley,se estableció como política estatal, el que dichas materias debían ser“transferidas progresivamente a los Estados".

La Ley Orgánica estableció un procedimiento para la transferenciade los servicios que al momento de promulgarse la Ley estaban siendoprestados por el Poder Nacional ("actualmente prestados" decía el artícu-lo 6) y que correspondían a las materias concurrentes; procedimiento ba-sado en la suscripción de "convenios" entre los órganos nacionales y es-tadales, por iniciativa de ambos niveles de gobierno.

La Ley Orgánica, además, por primera y única vez durante la vi-gencia de la Constitución de 1961, dio aplicación a su artículo 137,

disponiendo que se transferían a los Estados "la competencia exclusiva"en una serie de materias que eran de la competencia nacional para quefueran asumidas por aquellos. Dicha transferencia, sin embargo, no seoperó con la sola promulgación de la Ley Orgánica, la cual establecióque hasta tanto los Estados asumieran estas competencias por ley espe-


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cial dictadas por las respectivas Asambleas Legislativas, se mantendríavigente el régimen legal existente.

Por tanto, en estas materias, el proceso de transferencia dependía

de las Asambleas Legislativas de los Estados, lo que significaba que latransferencia ni se producía a la vez en todos los Estados ni necesaria-mente se realizaba en forma uniforme. En todo caso, con la promulga-ción de la Ley puede decirse que se operó una modificación de la Cons-titución en virtud de la expresa disposición del artículo 137, no pudien-do revertirse el proceso ni centralizarse de nuevo las competencias, sal-vo mediante una Enmienda Constitucional.

En todo caso, los tres primeros años de la vigencia de la Ley Orgá-nica no permitieron avanzar mucho en su ejecución, entre otros factores,por las reformas económicas que se habían iniciado y por la crisis políti-ca que desembocó en los dos intentos de golpes de Estado de corte mili-tar de febrero y noviembre de 1992. En particular, debe recordarse quepara esa fecha no se había transferido a los Estados ni uno solo de losservicios nacionales que se previeron en la antes referida Ley Orgánicade Descentralización. Tan solo un Reglamento Parcial, el Nº 1, había si-do decretado en 1992, para desagregar su contenido, pero lo cierto esque no funcionaban ninguno de los mecanismos institucionales previs-tos en la misma. Sin duda, había la necesidad de crear una instancia almás alto nivel que trabajara en el empeño de acelerar, ordenar y pro-fundizar el proceso descentralizador.

En efecto, al inició del gobierno de transición del Presidente Velás-quez, el proceso de descentralización carecía de conducción nacional.Los Gobernadores y Alcaldes electos unos meses antes (1992), en todo

caso, tenían una indudable legitimación democrática que los colocabaen una posición destacada en el proceso político, incluso con pretensio-nes protagónicas en la crisis de mayo-junio de 1993.

El Dr. Velásquez, una vez electo Presidente por el Congreso, portanto, entre otros objetivos, tenía el de reafirmar la propia legitimidad


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del gobierno de transición, el cual, sin duda, no provenía de una elec-ción popular, sobre todo frente a los Gobernadores y Alcaldes electos,que gobernaban en los Estados y Municipios y que, por tanto, tenían el

protagonismo en materia de descentralización política.El reto era convertir el proceso de descentralización en una política

nacional, que liderizara al gobierno nacional, y que se pudiera superarla etapa en la cual se encontraba, de un proceso sujeto sólo a las deman-das de las regiones y de sus conductores, los gobernadores, que inclusohabían constituido una Asociación, que corría el riesgo de convertirseen una especie de sindicato reclamando reivindicaciones ante el gobier-no nacional.

I. EL IMPULSO GUBERNAMENTAL DEL PROCESO DE DESCEN-TRALIZACIÓN

Por tanto, entre las primeras decisiones que adoptó el Dr. Velás-quez, recién electo Presidente, fue la de designar un Ministro de Estadopara la Descentralización (Decreto 3032 de 07-06-93, Gaceta Oficial N°35.229 de 09-06-93). Tenía, por tanto, una idea precisa del instrumento

de gobierno que necesitaba para hacer realidad su decisión, y nada me- jor que designar un miembro de su gabinete ejecutivo para impulsarla.Era, además, la única forma para hacer de la descentralización una polí-tica nacional de su gobierno, involucrando al Consejo de Ministros.

Había la necesidad de agilizar el proceso de descentralización; elloera un reclamo del país. Los Gobernadores de Estado ya habían pasadopor un primer período de gobierno de elección popular, estaban muchosa seis meses desde el inicio del segundo período; y aún no se habían lo-

grado desarrollar plenamente las competencias exclusivas de los Estados,ni se había producido la suscripción de convenio alguno para la presta-ción de los servicios de competencia concurrente de acuerdo con las pre-visiones de la Ley Orgánica de Descentralización. Había, pues, la necesi-dad de poner la mayor diligencia en el proceso de descentralización me-


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diante la creación de mecanismos y el desarrollo de iniciativas que remo-vieran los obstáculos y facilitaran la ejecución de las actividades de trans-ferencia de los servicios.

También era necesario profundizar el proceso descentralizador,que en muchos Ministerios y oficinas del Gobierno Central se quedabaen meros planteamientos de carácter “desconcentrador”, es decir, enproyectos y en algunos casos, acciones de traspaso de funciones admi-nistrativas de unidades nacionales en Caracas a oficinas nacionales si-tuadas a niveles regionales o estadales. En muchos casos, no se habíaentendido que de lo que se trataba era de un proceso político, que nopodía agotarse en lo meramente administrativo, sino de una efectiva

transferencia de poder desde las instancias nacionales a los niveles máscercanos al ciudadano. Era necesario hacer entender que la crisis políti-ca demandaba acciones concretas para hacer más eficiente la Adminis-tración Pública, que este reclamo era básicamente político y que aúncuando se manifestase en determinadas reformas administrativas, im-plicaban más que este tipo de acciones, efectivas transferencias de poderque pudieran colocar las instancias decisorias más cerca del ciudadano.También era impostergable trabajar en la producción de normas que

aseguraran la transferencia de los aspectos sustantivos de cada materia,de manera que se generase una mayor participación de los Estados yMunicipios en la definición política y estratégica de los asuntos que lescorrespondían.

Por otra parte, era igualmente urgente el establecimiento de unmarco claro e inequívoco de actuaciones públicas de modo que cadarama actuase dentro de los límites que le establecía la Constitución de laRepública y las leyes para el cumplimiento de sus respectivas compe-

tencias y atribuciones. Ciertas conductas de algunos gobernadores enmedio de la crisis política, advertían sobre el riesgo de anarquía en laactuación de los distintos poderes del Estado y, en consecuencia, seña-laban la necesidad de establecer un marco de equilibrio entre los órga-


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nos que ejercían los Poderes Públicos nacionales y los que actuaban enlos Estados y en los Municipios.

También era evidente la ausencia de coordinación de los esfuerzos

que se realizaban en los innumerables organismos de la AdministraciónPública en la generación de ideas, proyectos y programas descentraliza-dores, lo que consumía recursos y demoraba innecesariamente el proce-so.

La designación por el Presidente Velásquez de un Ministro de Es-tado para la Descentralización, por tanto, tuvo por objeto atender y re-solver esa problemática. Sus funciones consistieron específicamente enla elaboración y formalización de los programas para la descentraliza-ción; la concertación y coordinación de la ejecución del proceso descen-tralizador; y la supervisión de la ejecución del mismo. Estas funcionesesenciales definieron al Ministro de Estado como el órgano del Presi-dente Velásquez encargado de asesorar al gobierno en la elaboración delos programas de transferencia y de su formalización ante las instanciasque correspondieran conforme a la Ley Orgánica de Descentralización.

El Ministro tuvo, igualmente, la atribución de lograr la concertación

de los distintos actores del proceso descentralizador, entre ellos los go-bernadores que se habían habituado a una situación de carencia de con-ducción nacional, lo que implicó un enorme esfuerzo para entender ycomprender los intereses de las instituciones públicas y privadas invo-lucradas en el proceso.

La coordinación de la ejecución del proceso descentralizador fueotra función atribuida al nuevo Ministro de Estado. En esta materia laactuación del Gobierno Nacional exigía un trabajo delicado y cuidado-

so. Algunos gobernadores quisieron entender que la intención del Go-bierno Nacional era la de coartar la creatividad y las iniciativas regiona-les y complicar el proceso que se quería impulsar. De ahí que la respon-sabilidad del Ministro se considerase, desde el inicio, como de alta polí-tica, lo que implicaba negociación y diálogo con los Ministros, los Go-


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bernadores y los Alcaldes, principales actores en el proceso. No obstan-te, era necesario establecer normas y mecanismos generales más o me-nos homogéneos para materias semejantes que establecieran una clara

orientación global del proceso y la asunción de propuestas y solucionesanálogas. El éxito del proceso descentralizador dependía, en gran me-dida, del entendimiento entre los órganos e instituciones involucrados,sin que ello implicase el establecimiento de modelos homogéneos.

Por último, se atribuyó al Ministro de Estado para la Descentraliza-ción la asesoría al Gobierno Nacional en la supervisión de la ejecución delproceso descentralizador, lo que implicaba tareas de seguimiento y eva-luación específicamente en orden al cumplimiento de los pasos estableci-

dos en la Ley, para llevar a feliz término las transferencias de los servi-cios, de los cronogramas de actividades, del cumplimiento de los pro-gramas de transferencia y la firma y cumplimiento de los convenios en-tre el Gobierno Nacional y el de los Gobiernos de los Estados.

Además de estas funciones de asesoría, correspondió al Ministro deEstado para la Descentralización, la coordinación de las dependenciasde la Administración Central y Descentralizada cuyas funciones se en-contraban vinculadas al proceso descentralizador; norma que colocó alMinistro de Estado en posición jerárquica de Ministro coordinador detodas aquellas dependencias o unidades administrativas que tuvieranque ver con el proceso descentralizador.

II. EL ESTABLECIMIENTO DE UN RÉGIMEN DE LAS RELACIONESINTERADMINISTRATIVAS PARA LA DESCENTRALIZACIÓN:LA COMISIÓN NACIONAL PARA LA DESCENTRALIZACIÓN

La descentralización política, como proceso de transferencia decompetencias y servicios prestados por los órganos de la Administra-ción Pública Nacional Central o Descentralizada a los Estados, afectabae interesaba, sin lugar a dudas, a todos los organismos de aquélla que


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ejecutasen o prestasen competencias o servicios transferibles, conformea la Ley Orgánica de Descentralización.

Por ello, para la conducción del proceso como política nacional, re-

sultaba indispensable tratar no sólo de involucrar en el mismo a todoslos Ministerios, sino establecer los adecuados mecanismos de coordina-ción entre ellos, a efectos de buscar que el proceso tuviera un mínimo decoherencia y organicidad, aun cuando no de uniformidad, dada la va-riada situación y realidad de los Estados. Para ello resultaba necesarioconstituir en todos los Ministerios e Institutos Autónomos que les estu-vieran adscritos y que ejercieran competencias transferibles de acuerdoa la Ley Orgánica, órganos de programación, ejecución y control del

proceso de descentralización; y además facilitar el seguimiento de lasdecisiones que en materia de descentralización se produjeran en el senode la Administración Central, requiriéndose la coordinación de dichosprocesos en la organización ministerial.

Para ello se dictó el Reglamento Parcial Nº 2 de la Ley Orgánica deDescentralización, sobre los Mecanismos Institucionales para la Descen-tralización de la Administración Pública Nacional contenido en el Decre-to Nº 3.085 del 22 de junio de 1993 (Gaceta Oficial Nº 35268 del 5/8/93),que en definitiva regula los mecanismos interadministrativos para ladescentralización.

El Reglamento estableció principios sobre coordinación de la Ad-ministración Pública para la descentralización; reguló la Comisión Na-cional para la Descentralización, la cual se reunió en varias oportunida-des durante el período del gobierno del Presidente Velásquez; estableciólas directrices para el funcionamiento de los organismos ministeriales pa-

ra la descentralización; precisó normas sobre la adecuación de los orga-nismos regionales de planificación y desarrollo para la descentralizacióny estableció normas sobre la necesaria reforma de la Administración Pú-blica Nacional como consecuencia del proceso de descentralización.


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III. EL ESTABLECIMIENTO DE UN RÉGIMEN DE LAS RELACIO-NES INTERGUBERNAMENTALES PARA LA DESCENTRALI-ZACIÓN: EL CONSEJO TERRITORIAL DE GOBIERNO

El proceso de descentralización política, como proceso de transfe-rencia de competencias de los órganos que ejercen el Poder Nacional(básicamente de la República y de los Institutos Autónomos) a los Esta-dos y Municipios, esencialmente generaba un conjunto de relacionesintergubernamentales entre los niveles de gobierno nacional y los go-biernos estadales y municipales. Estas relaciones que, sin duda, debíanser de carácter permanente, exigían procesos de concertación y concilia-ción de intereses y de coordinación de actividades.

A tal efecto, el Presidente Dr. Ramón J. Velásquez dictó un conjuntode instrumentos para regular esas relaciones intergubernamentales. Es-tos fueron, en primer lugar, el Decreto Nº 3104 de 12 de agosto de 1993mediante el cual se dictó el Reglamento Parcial Nº 3 de la Ley Orgánicade Descentralización sobre el Consejo Territorial de Gobierno y la orga-nización intergubernamental para la descentralización; en segundo lu-gar, el Decreto Nº 3169 de 24 de septiembre de 1993 sobre la creación

del Consejo Nacional de Alcaldes; en tercer lugar, el Decreto Nº 3133 de9 de septiembre de 1993 mediante el cual se dictó el Reglamento ParcialNº 6 de la Ley Orgánica de Descentralización sobre el Consejo de Go-bierno del Área Metropolitana de Caracas; y en cuarto lugar, el DecretoNº 3.265 de 25 de noviembre de 1993 donde se reguló la participaciónde los Estados y Municipios en el Producto del Impuesto al Valor Agre-gado y se creó el Fondo Intergubernamental para la Descentralización(FIDES).

1. El Consejo Territorial de Gobierno y las relaciones intergubernamen-tales entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Estadales

A los efectos de facilitar las relaciones intergubernamentales entrelos órganos que ejercían el Poder Nacional y las Gobernaciones de Esta-


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do, de manera de canalizar y darle coherencia y organicidad al proceso,el Presidente Velásquez, en Consejo de Ministros dictó el ReglamentoParcial Nº 3 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y

Transferencia de Competencias del Poder Público contenido en el De-creto Nº 3104 del 12 de Agosto de 1993 (Gaceta Oficial Nº 35273 de 12 deagosto de 1993).

La emisión de este Decreto estuvo motivada por el hecho de la con-solidación del funcionamiento autónomo de los Estados de la Repúblicay de sus Ejecutivos Estadales, tanto en el carácter que entonces tenían deagentes del Ejecutivo Nacional, como en su condición de representantesdel Poder Estadal, particularmente como consecuencia de la elección de

los Gobernadores de Estados a partir de 1989 y del inicio de la ejecucióndel proceso de descentralización, conforme a las previsiones de la LeyOrgánica de Descentralización.

Esta nueva realidad imponía la creación de una instancia institu-cional de diálogo y cooperación intergubernamental de carácter perma-nente, así como de una organización intermedia que sirviera tanto paraestimular y ordenar el proceso de desconcentración y descentralizaciónadministrativas, como para promover la coparticipación en el diseño depolíticas e instrumentación de decisiones en otros ámbitos de la Admi-nistración Pública, que concernían a los diversos niveles de gobierno.

Ello exigía, sin duda, prever mecanismos institucionales que garan-tizaran, con flexibilidad y agilidad, un adecuado equilibrio en la parti-cipación de los distintos agentes del proceso de descentralización en latoma de decisiones. Con base en ello se dictó el Reglamento Nº 3, quecreó el Consejo Territorial de Gobierno; reguló su Comité Permanente

de Consulta y sus Comités de Trabajo; reguló los mecanismos para lasrelaciones intergubernamentales de cooperación y colaboración, y esta-bleció los Consejos Regionales de Gobierno.

El Consejo Territorial de Gobierno se concibió como una instanciade colaboración, coordinación y cooperación entre el Ejecutivo Nacional


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y los Ejecutivos de los Estados. Su fin principal fue el desarrollo del pro-ceso de descentralización y desconcentración, así como el diseño de po-líticas y armonización de decisiones que concernieran e involucraran a

los distintos niveles de gobierno, en áreas tales como la seguridad ciu-dadana, el desarrollo económico, el transporte, la protección ambiental,la ordenación del territorio y las materias presupuestaria y laboral rela-tivas al sector público.

El Consejo Territorial de Gobierno estuvo integrado, por el propioPresidente de la República, quien lo presidió; los Gobernadores de cadauno de los Estados de la República; los Ministros del Ejecutivo Nacional yel Gobernador del Distrito Federal. Dicho Consejo se reunió varias veces

durante el gobierno del Presidente Velásquez, y contribuyó a minimizarlos conflictos intergubernamentales que se presentaron.

Entre sus atribuciones más relevantes estaban el debatir y, en su ca-so, alcanzar los acuerdos sobre las líneas básicas del proceso de descen-tralización y desconcentración administrativas, y sobre la transferenciade competencias concurrentes para definir sus características, facilitar laprogramación y promover la especialización de cada nivel de gobier-no, incluyendo el Municipal, sin menoscabo de la autoridad que corres-pondía al Ejecutivo Nacional o de la autonomía que era atinente a losgobiernos estadales y municipales (ord. 2º, art. 3).

En este mismo sentido, también fue atribución del Consejo estudiar,debatir y, en su caso, llegar a acuerdos que permitieran establecer estra-tegias y tomar decisiones comunes en materias de competencias concu-rrentes, en especial, aquellas vinculadas a la seguridad ciudadana, el de-sarrollo económico, el transporte, la protección ambiental, la ordenación

del territorio, la materia presupuestaria y la materia laboral en el sectorpúblico que concernían a los diversos niveles de gobierno.

El Consejo Territorial de Gobierno tenía un Comité de ConsultaPermanente integrado por los Ministros de Relaciones Interiores y deEstado para la Descentralización, así como por el Presidente y Primer


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Vicepresidente de la Asociación de Gobernadores de Estado de Vene-zuela.

Hasta cierto punto, la estructuración y funcionamiento del Consejo

Territorial de Gobierno, inspiró la previsión, en la Constitución de 1999,del Consejo Federal de Gobierno regulado en el artículo 185.

2. El Consejo Nacional de Alcaldes y las relaciones intergubernamenta-les entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Municipales

Dentro de los objetivos que se trazó el gobierno del Presidente Ve-lásquez estuvo la profundización del proceso de descentralización en el

ámbito local, el cual no podía sustraerse del esfuerzo nacional por el es-tablecimiento de un nuevo Estado Descentralizado y Participativo.

La elección popular y directa de los Alcaldes y la elección nominalde los Concejales a partir de 1989, había significado un avance impor-tante en la modernización del sistema político, porque les había dado aéstos una mayor representatividad, así como una vinculación directacon la población sin la necesaria intermediación de las estructuras par-tidistas. Por otra parte, permitía la consolidación de nuevos centros de

poder local y el surgimiento de nuevos actores que era necesario reco-nocer e involucrar en los procesos de toma de decisiones políticas.

Por otra parte, la población había venido demandando mayor cer-canía de los centros decisorios de los servicios públicos, arrebatados porel Estado nacional centralizado, del nivel municipal que históricamentelos había prestado.

Estos criterios llevaron al Presidente Velásquez a crear un Consejo

Nacional de Alcaldes, que buscaba darle acceso al más alto nivel delGobierno Nacional a los representantes de las unidades políticas autó-nomas más inmediatas al ciudadano. Este Consejo Nacional de Alcaldesfue creado mediante el Decreto Nº 3169 el 24 de septiembre de 1993 (Ga-ceta Oficial Nº 35320 del 19 de octubre de 1993).


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Su objetivo fundamental fue servir de mecanismo para la colabora-ción, cooperación y coordinación de políticas y acciones entre el PoderNacional y el Poder Municipal, en el desarrollo del proceso de descen-

tralización administrativa hacia los Municipios.Integraron el Consejo Nacional de Alcaldes, el Presidente de la Re-

pública, quien lo presidió; los Ministros Relaciones Interiores de la Se-cretaría de la Presidencia, de Estado para la Descentralización y de Es-tado Jefe de la Oficina Central de Coordinación y Planificación; el Pre-sidente de la Fundación para el Desarrollo de la Comunidad y FomentoMunicipal; un Alcalde de cada Estado designado por la respectiva Aso-ciación; el Alcalde del Municipio Libertador del Distrito Federal y el Al-

calde que presidía la Asociación Venezolana de Cooperación Intermu-nicipal (AVECI) (art. 2).

Este Consejo Nacional de Alcaldes también se reunió en varias oca-siones bajo la presidencia del Dr. Velásquez.

IV. EL FONDO INTERGUBERNAMENTAL PARA LA DESCENTRA-LIZACIÓN (FIDES)

El proceso de transferencia de competencias y servicios del PoderNacional a los Estados y Municipios requería de grandes recursos fi-nancieros. En algunos casos, Estados y los Municipios habían sido rea-cios a recibir servicios transferibles debido a los enormes costos que sig-nificaba la recuperación de los activos, el pago de los pasivos laborales,la liquidación del personal excesivo o costoso, la modernización de losprocesos administrativos o la ejecución de nuevas inversiones.

El establecimiento, en 1993, por Decreto-Ley, del Impuesto al ValorAgregado conforme a las previsiones de la Ley que autorizó al Presi-dente de la República para dictar medidas extraordinarias en materiaseconómicas y financieras, fue una coyuntura propicia a los fines del fi-nanciamiento del proceso de descentralización, porque le permitió algobierno la elaboración de un mecanismo específico de financiamiento.


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Después de haber sido sometido a un amplísimo proceso de consultascon los representantes de los diversos niveles de Gobierno, y haber sidoelaborado de acuerdo al marco regulatorio establecido en la Ley Habili-

tante, fue aprobado en Consejo de Ministros, por Decreto Nº 3265 del 25de noviembre de 1993, el Decreto-Ley que reguló los mecanismos departicipación de los Estados y Municipios en el Impuesto al Valor Agre-gado y el Fondo Intergubernamental para la Descentralización.

En esta forma, el FIDES se creó a los fines de la asignación y admi-nistración, por parte de los Estados y Municipios, de los recursos que lescorrespondieran provenientes del Impuesto al Valor Agregado, comoun Servicio Autónomo sin personalidad jurídica, con autonomía admi-

nistrativa, financiera y de gestión de sus recursos físicos, presupuesta-rios y de personal, adscrito al Ministerio de Relaciones Interiores.

El Fondo se creó con el objeto principal de apoyar administrativa yfinancieramente el proceso de descentralización, atendiendo a criteriosde eficiencia, de compensación interterritorial y de desarrollo regional, acuyo efecto le correspondía determinar, asignar y administrar, tantoglobal como individualmente, la participación de Estados y Municipiosen lo recaudado por el Impuesto al Valor Agregado, con exclusión de loque les correspondía por el Situado Constitucional; e identificar, nego-ciar y canalizar hacia Estados y Municipios recursos financieros de otrasfuentes destinados a impulsar la descentralización y el desarrollo regio-nal.

A los fines de administrar de manera independiente la participa-ción de los Estados y la de los Municipios en el Fondo, se estableció quesus recursos debían ser distribuidos en dos cuentas separadas, que se

denominaban Cuenta de Participación de los Estados y Cuenta de Parti-cipación de los Municipios, lo que originó la existencia de dos ConsejosDirectivos: el Consejo Directivo de la Cuenta de Participación de los Es-tados y el Consejo Directivo de la Cuenta de Participación de los Muni-cipios, los cuales tenían a su cargo la formulación de las directrices del


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Fondo, en cuanto al manejo y administración de las Cuentas. En el Con-sejo Directivo de la Cuenta de Participación de los Estados, además delos Ministros, estaban los Gobernadores de los Estados; y en cuanto al

Consejo Directivo de la Cuenta de Participación de los Municipios, elmismo lo conformaba el Consejo Nacional de Alcaldes que había sidocreado por Decreto Nº 3169 del 24 de septiembre de 1993. A estos Con-sejos Directivos de las Cuentas de Participación de los Estados y Muni-cipios, les correspondía establecer los lineamientos de política a los quedebía ceñirse el Directorio Ejecutivo y el Presidente del Fondo en el ma-nejo de la Cuenta de Participación correspondiente; y aprobar los pro-gramas de acción y el presupuesto anual de gastos de la Cuenta de Par-

ticipación correspondiente.Lamentablemente, a partir de 1994, en sucesivas reformas se dis-

torsionó el funcionamiento y la organización del FIDES, y dejó de ser uninstrumento para apoyar la transferencia de competencias nacionaleshacia los Estados y Municipios.

V. EL DESARROLLO REGLAMENTARIO DE LA LEY ORGÁNICADE DESCENTRALIZACIÓN, DELIMITACIÓN Y TRANSFEREN-

CIA DE COMPETENCIAS DEL PODER PÚBLICO

La decisión adoptada por el Presidente Velásquez en junio de 1993,al tomar posesión de su cargo, de agilizar y profundizar el proceso dedescentralización en un marco de equilibrio entre los diferentes nivelesy órganos del Poder Público, hacía necesario definir un marco normati-vo que sin entrabar las iniciativas de los Estados, le imprimiera sentidoy orientación al proceso de descentralización, como política nacional.

En ese momento, junio de 1993, había la percepción de cierta anar-quía o desorden que retardaba innecesariamente el proceso, y de ciertasdesviaciones que lo desnaturalizaban. En realidad, muy poco se habíaavanzado en la transferencia efectiva de competencias y servicios desdeel Nivel Central a los Estados. Había un clima de confusión en el propio


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Ejecutivo Nacional, donde algunos Despachos realizaban planes paradesconcentrarlos, sin entender que el proceso deseado y delineado porlas políticas nacionales, si bien tenía un carácter administrativo, también

tenía, y quizás más importante que aquél, un carácter político.Frente a esta realidad, el gobierno tuvo que actuar con prontitud.

Los Gobernadores estaban conscientes de la necesidad de un cierto or-den en el proceso; además, que se quejaban de la lentitud del mismo.Por otra parte, había la necesidad de romper con las resistencias en al-gunas áreas de la Administración Pública Nacional a desprenderse deimportantes funciones que debían traspasar a los Estados. También eranecesario realizar una intensa labor de convencimiento en todos los ám-

bitos de la sociedad, especialmente en aquellos sectores que de algunamanera, directa o indirectamente, tuviesen que ver con el proceso, o sevieran afectados por él.

Durante los meses del gobierno del Presidente Velásquez, en con-secuencia, el Consejo de Ministros discutió y aprobó todo el marco nor-mativo necesario para ordenar el proceso de descentralización, y paracrear los mecanismos institucionales que aseguraran su correcta y opor-tuna coordinación, asegurando la participación de todas las institucio-nes interesadas en el mismo, teniendo como marco de referencia lasnormas de la Ley Orgánica de Descentralización. Hasta el momento detoma de posesión del gobierno del Presidente Velásquez, sólo se habíadictado el Reglamento Parcial Nº 1 sobre Transferencia de Servicios alos Estados, que era un texto escueto en demasía para regular correcta-mente un proceso tan complejo como el de la transferencia de los servi-cios desde el Poder Central a los Estados.

La urgencia en las demandas para agilizar y profundizar el procesono daba tiempo para dictar un Reglamento General de la Ley, tarea lar-ga y compleja, por lo que se optó por Reglamentos Parciales que resol-vieran los asuntos que debían ser regulados con mayor prontitud. Tam-bién cabía la posibilidad de aprovechar la Ley Habilitante que le otorgó


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poderes especiales al Presidente de la República para legislar en deter-minadas materias económicas y financieras, y establecer algunas nor-mas de rango legal, como el mencionado Decreto-Ley que reguló los

Mecanismos de Participación de los Estados y Municipios en el Impues-to al Valor Agregado y el Fondo Intergubernamental para la Descentra-lización.

Incluyendo los Reglamentos que antes se han mencionado, duranteel período junio 1993 - enero 1994, se dictaron los siguientes reglamen-tos:

1. Reglamento Parcial Nº 1 sobre transferencia de servicios a los Estados

Este Reglamento Parcial Nº 1 de la Ley Orgánica de Descentraliza-ción fue aprobado por Decreto Nº 3250 del 18 de noviembre de 1993,sustituyendo el que se había dictado en 1992, regulando, en forma deta-llada, el proceso de transferencia de los servicios que eran materia decompetencias concurrentes.

Fundamentalmente, se reguló el contenido mínimo de los conve-nios de transferencia que debían firmarse para ello y se estableció un

procedimiento de negociación entre el Gobierno Nacional y los Estados.Se reguló, además, la incidencia de la transferencia de competencias enlos asuntos administrativos como la entrega de los bienes; los derechosy obligaciones; las concesiones y contratos administrativos con terceros;y el régimen del personal adscrito a los servicios objeto de la transferen-cia.

En el Reglamento se reguló, además, la transferencia de competen-cias nacionales a los Estados mediante Ley Especial de la Asamblea Le-

gislativa respectiva, con la previsión de un procedimiento de negocia-ción de la transferencia en cuanto al personal, los bienes y recursos aje-nos a las competencias asumidas, particularmente cuando la Ley Espe-cial aprobada por la Asamblea Legislativa no estableciera un mecanis-mo específico.


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2. El Reglamento Parcial Nº 2 sobre los mecanismos institucionales pa-ra la descentralización de la Administración Pública Nacional

Como se indicó, mediante este instrumento aprobado por Decreto3085 de 22 de julio de 1993, se creó la Comisión Nacional para la Des-centralización como mecanismo de coordinación de las distintas depen-dencias del Ejecutivo Nacional. También se ordenó la creación de losórganos ministeriales que debían ocuparse de liderizar el proceso enaquellos Despachos que desarrollaban competencias transferibles a losEstados.

3. El Decreto de creación del Consejo Nacional de Alcaldes

Como también se señalo, por Decreto Nº 3015 de 24 de septiembrede 1993, se creó el Consejo Nacional de Alcaldes, como órgano perma-nente para la colaboración, cooperación y coordinación de políticas yacciones entre el Poder Nacional y los Municipios, en el desarrollo delproceso de descentralización administrativa hacia los Municipios.

4. El Reglamento Parcial Nº 3 sobre el Consejo Territorial de Gobierno

y la organización intergubernamental para la descentralización

El objeto de este Reglamento, aprobado por Decreto Nº 3104 del 12de agosto de 1993, y al cual ya se ha hecho referencia, fue el estableci-miento de mecanismos de coordinación intergubernamental, que se lo-graron con la creación del Consejo Territorial de Gobierno y su Comitéde Consulta Permanente, de los Consejos Regionales de Gobierno, delos Comités de Trabajo de cada uno de ellos. El Reglamento tambiénreguló los convenios de colaboración entre la Administración PúblicaNacional y los Estados.

5. El Reglamento Parcial Nº 4 sobre nombramiento de los directores ocoordinadores de las dependencias de los Ministerios y de los institu-tos autónomos nacionales en los Estados


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Este instrumento normativo se dictó por Decreto Nº 3109 del 19 deagosto de 1993, buscando resolver uno de los problemas más agudosque tenía la estructura administrativa, consistente en las relaciones que

tenían los Gobernadores elegidos popularmente en los Estados, con losfuncionarios jefes de las unidades administrativas nacionales designa-dos por el respectivo jerarca ministerial. En este Decreto se reconoció, enprimer término, el doble carácter de los Gobernadores, que eran a la vez

jefes de los respectivos Ejecutivos Estadales y agentes del Ejecutivo Na-cional. En este último carácter, estos debían presidir los Comités de Pla-nificación y Coordinación, y debían actuar como coordinadores de laacción de las diversas dependencias de la Administración Pública Na-

cional y, en consecuencia, podían dictar órdenes e instrucciones a losfuncionarios que dirigían estas dependencias.

El Reglamento estableció que los Ministros debían delegar en losGobernadores la firma de las Resoluciones de nombramiento de los di-rectores o coordinadores de sus respectivas unidades nacionales en losEstados, de acuerdo con el procedimiento que reguló. Le ordenó igual-mente a los Ministros que exhortaran a los directivos de sus organismosde adscripción a proceder en ese mismo sentido, de acuerdo con el pro-

cedimiento que en el texto se estableció. En esta forma, se buscó resol-ver, en gran medida, las diferencias de criterio que existían entre losresponsables de la acción del gobierno nacional en los Estados y los Go-bernadores, estableciéndose una relación de jerarquía que fue muy con-veniente a los fines de una correcta actuación oficial bien coordinada, yotorgándose mayores responsabilidades a los gobernantes regionales.Lamentablemente, este Reglamento fue derogado inmediatamente altomar posesión de su cargo, el Presidente Rafael Caldera, en febrero de

1994.

6. El Reglamento Nº 5 sobre la desconcentración de atribuciones en ma-teria de transporte, tránsito terrestre y vigilancia de la circulación alas Gobernaciones


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La condición de agentes del Ejecutivo Nacional de los Gobernado-res de Estado sirvió de fundamento para el Reglamento Parcial Nº 5,dictado mediante Decreto Nº 3121 de fecha 2 de septiembre de 1993. El

texto tuvo por objeto lograr complementar la transferencia de compe-tencias, con la desconcentración de funciones en materia de transporte,tránsito terrestre y vigilancia de la circulación, que se reconoció comoestrechamente relacionada con competencias transferibles, como laconstrucción, conservación, administración y aprovechamiento de carre-teras, puentes y autopistas.

La figura que se utilizó para desconcentrar funciones del GobiernoNacional en los Gobernadores de Estado, fue la de la “encomienda”, tal

como lo preveía la Ley Orgánica de Descentralización, en el sentido pro-pio de “encargar a alguien que haga alguna cosa o que cuide de ella”.No se trató, por tanto, de un traspaso de poderes, los cuales conservóplenamente el Gobierno Nacional, sino de encargar a los Gobernadores,en su calidad de agentes de aquél, del ejercicio de determinadas compe-tencias y funciones.

El Reglamento facultó, así, al Ministro de Transporte y Comunica-ciones, para encomendar mediante Resolución, al Gobernador del Dis-trito Federal y a los Gobernadores de Estado, el ejercicio de una serie decompetencias en materia de tránsito y transporte interurbano, previa lanegociación de un convenio de colaboración que debía ser firmado entreel Ministro y el Gobernador respectivo.

7. El Reglamento Nº 6 sobre el Consejo de Gobiernos del Área Metropo-litana de Caracas

La existencia de diversos organismos de gobierno, algunos de elloscon autonomía, que ejercían sus competencias en el ámbito del ÁreaMetropolitana de Caracas, y la franca colisión que existía en cuanto adecisiones y criterios en el manejo de los asuntos públicos atinentes a lacapital de la República, obligó a los Alcaldes capitalinos a solicitar la


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creación de un mecanismo institucional de coordinación, especialmentede las funciones de los Estados y de los Municipios que coparticipan enel gobierno de Caracas. Se dictó, para ello, el Reglamento que creó el

Consejo de Gobierno del Área Metropolitana de Caracas, mediante elDecreto Nº 3133 de 9 de septiembre de 1993.

Este Reglamento reconoció la carencia en el área de efectivos meca-nismos de coordinación, imponiéndolos mediante la creación del Con-sejo de Gobierno del Área Metropolitana de Caracas; órgano que vino allenar un vacío institucional, para permitir la cooperación, la concilia-ción y la coordinación de las actividades de los Gobiernos Nacional, delEstado Miranda, del Distrito Federal, y de los Municipios Libertador,

Vargas, Sucre, Baruta, Chacao, El Hatillo, Los Salias y Carrizal, que co-incidían en el desarrollo de actividades urbanísticas, de prestación deservicios y de realización de obras en el Área Metropolitana de Caracas.El Consejo tuvo, durante años, un rol importante para el gobierno de laciudad capital. Hasta cierto punto, contribuyó al establecimiento en laConstitución de 1999, del Distrito Metropolitano de Caracas, con un sis-tema de gobierno municipal a dos niveles (art. 18).

8. El Reglamento Parcial Nº 7 en materia de vialidad terrestreMediante Decreto Nº 3177 de 30 de septiembre de 1993, se dictó el

Reglamento Parcial Nº 7 de la Ley Orgánica de Descentralización sobreVialidad Terrestre, con el objeto de regular el régimen de transferenciade competencias nacionales a los Estados en materia de vialidad, tantode competencias concurrentes como de competencias exclusivas.

A tal efecto, el Reglamento definió y precisó, por primera vez en elordenamiento jurídico, qué debía entenderse por vías de comunicaciónnacionales y por vías de comunicación estadales; reguló el régimen de laconstrucción de las vías de comunicación, previendo la encomienda alos Estados en cuanto a la construcción de las vías de comunicación na-cionales; ordenó el régimen de conservación, administración y aprove-chamiento de las vías de comunicación, tanto nacionales como estada-


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les; y reglamentó, en general, a las vías de comunicación, en particularen cuanto concierne a la explotación y uso de las mismas.

9. El Reglamento Parcial Nº 8 sobre encomienda a los Gobernadores deEstado de las atribuciones en materia de administración de las cárce-les nacionales

Una vez más se apeló al carácter de agentes del Ejecutivo Nacionalque tienen los Gobernadores de Estado para desconcentrar en ellos al-gunas atribuciones que eran ejercidas desde el Poder Central, y que re-sultaba mas conveniente y oportuno su ejercicio en el nivel Estadal. Enesta forma, el Reglamento Nº 8 dictado por Decreto Nº 3188 de 7 de oc-

tubre de 1993, estableció que por Resolución del Ministro de Justicia, sepodía encomendar al Gobernador del Distrito Federal o a los Goberna-dores de los Estados, estos últimos en su carácter de agentes del Ejecuti-vo Nacional, el ejercicio de las competencias que en principio le corres-pondía a ese Ministerio, en materia de administración de las CárcelesNacionales.

10. El Reglamento Parcial Nº 9 sobre transferencias a los Estados de los

servicios de salud pública

Por Decreto Nº 3324 de 7 de enero de 1994, se dictó el ReglamentoParcial Nº 9 sobre la Transferencia a Estados de los Servicios de SaludPública, el cual recogió, en su articulado, el contenido de los conveniosde transferencia de los servicios de salud que se habían suscrito duranteel gobierno del Presidente Velásquez entre el Ministro de RelacionesInteriores, el Ministro de Sanidad y Asistencia Social y los Gobernado-

res de los Estados Aragua, Falcón, Anzoátegui, Bolívar y Carabobo, alos efectos de normativizar lo que en su inicio fueron cláusulas de con-venios intergubernamentales.

La experiencia desarrollada en esos convenios suscritos todos du-rante el gobierno del Presidente Velásquez, permitió, sin duda, la emi-


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sión de dicho Reglamento Nº 9, que debía servir de base para los futu-ros convenios que tenían que suscribirse con los restantes Estados de laRepública para la transferencia de los servicios de salud pública.

11. El Reglamento sobre coordinación de los servicios de policía y sobrenormas de conducta de los miembros de los cuerpos de policía

En virtud de que conforme a la Constitución de 1961 (arts. 17, ord.5º, 30 y 136, ord. 5º) la actividad de policía era una competencia concu-rrente entre los órganos del Poder Nacional, los Estados y los Munici-pios, y en virtud de la entonces reciente proliferación de policías muni-cipales, por Decreto Nº 3179 de 7 de octubre de 1993 se dictó este Re-glamento sobre coordinación de los servicios de policía y sobre normasde conducta de los miembros de los cuerpos de policía.

El Reglamento creó la Comisión Nacional de Policía, como partedel Sistema Nacional de Coordinación de los Servicios de Policía quedebía dirigir el Ministro de Relaciones Interiores; reguló las ComisionesRegionales de Policía, presididas por los Gobernadores de Estado y es-tableció normas para la coordinación de los cuerpos de policía de los

Estados. Adicionalmente, el Decreto estableció, conforme a los Pactos yConvenciones Internacionales sobre Derechos Humanos, normas deconducta de los miembros de los cuerpos de policía.

12. El Reglamento Parcial de la Ley Orgánica de Descentralización y dela Ley de Protección al Consumidor sobre encomienda a los Goberna-dores y sobre delegación a los gobiernos municipales de las atribucio-nes de fiscalización y control de alza indebida de precios y de defensay protección al consumidor

Con motivo del alza indebida de precios que se evidenció con lacreación del Impuesto al Valor Agregado, resultó indispensable estable-cer mecanismos de fiscalización y control de la defensa y protección alconsumidor. Por ello se resolvió no sólo delegar en los Municipios estas


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tareas, conforme a lo previsto en la Ley de Protección al Consumidor,sino también encomendar a los Gobernadores de Estado esas tareas, uti-lizando la figura de la encomienda; lo que se hizo mediante el Decreto

Nº 3184 de 7 de octubre de 1993.

13. El Decreto que reglamentó el ejercicio de las competencias del Ejecu-tivo Nacional en materia de relaciones internacionales

Con motivo del proceso de descentralización y de la consolidaciónde los poderes regionales, los Gobernadores de Estado habían venidodesplegando actividades en el exterior, de promoción de sus respectivasentidades. A los efectos de que esas acciones no colidieran con las com-petencias del Ejecutivo Nacional en la conducción de las relaciones in-ternacionales, se dictó el Decreto Nº 3180 del 7 de octubre de 1993, queaseguró la información y presencia del Ministerio de Relaciones Interio-res en todas las actuaciones de los Gobiernos estadales en el exterior.

14. El Reglamento Parcial de la Ley Orgánica de Descentralización y dela Ley de Turismo sobre encomienda a los Gobernadores de Estado deatribuciones en materia turística

La actividad pública en materia de turismo, que regulaba la Ley deTurismo, se había concebido como una materia de carácter concurrenteentre el Poder Nacional, a través de la Corporación de Turismo de Ve-nezuela, y los Municipios. Los Estados, sin embargo, no tenían, en talmateria, competencia ni de orden constitucional ni legal.

Sin embargo, era evidente que la promoción del turismo y el con-trol de las actividades turísticas, exigía la participación del nivel inter-

medio de los Estados en la misma, para lo cual se dictó el Decreto Nº3304 de 22 de diciembre de 1993, contentivo de un Reglamento Parcialtanto de la Ley Orgánica de Descentralización como de la Ley de Tu-rismo, que reguló la encomienda a los Gobernadores de Estado, en su


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carácter de agentes del Ejecutivo Nacional en los Estados, de la materiaturística.

15. El Reglamento Parcial Nº 1 del Decreto-Ley Nº 3265 del 25 de no-viembre de 1993 sobre mecanismos de participación por los Estados y Municipios en el Impuesto al Valor Agregado y el Fondo Interguber-namental para la Descentralización, sobre Transferencia de Serviciosen materia de competencias concurrentes de los órganos del poder na-cional a los Municipios

Como ya se indicó, conforme al Decreto-Ley Nº 3265 del 25 de no-viembre de 1993, se dictó el Decreto N° 3323 de 7 de enero de 1994 sobre

Mecanismos de Participación por los Estados y Municipios en el Im-puesto al Valor Agregado y el Fondo Intergubernamental para la Des-centralización, en el cual se estableció que los recursos provenientes delImpuesto al Valor Agregado a ser asignados a los Municipios, sólo po-dían ser destinados, exclusivamente, al financiamiento de servicios co-rrespondientes a competencias concurrentes y exclusivas, transferidos otransferidas a los Estados conforme a lo previsto en la Ley Orgánica deDescentralización, y al Distrito Federal conforme a la Ley Orgánica del

Distrito Federal.

Se precisó, por tanto, de acuerdo con la Ley Habilitante, que el fi-nanciamiento de servicios efectivamente transferidos a los Municipios,en el campo de las competencias concurrentes, también podían ser cu-biertos con recursos provenientes del producto del IVA. Se cubría así, elvacío de la Ley Orgánica de Descentralización que sólo había reguladoel procedimiento de transferencia de competencias y servicios del PoderNacional hacia los Estados, no regulando nada en relación a la transfe-rencia de servicios hacia los Municipios.

De allí que el Decreto-Ley Nº 3265 de 25 de noviembre de 1993haya exhortado expresamente al Presidente de la República para regla-mentar el procedimiento de la transferencia de servicios prestados por


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órganos nacionales y el Distrito Federal, a los Municipios, a los efectosde garantizarle a estos entes, acceso al financiamiento previsto en la LeyHabilitante.

Como puede apreciarse de lo antes expuesto, el gobierno del Presi-dente Ramón J. Velásquez asumió, como política nacional, el proceso dedescentralización, como una pieza esencial de la reforma del Estado.Con ello se quiso establecer mecanismos institucionales efectivos, quepermitieran hacer posible la participación política, no sólo acercando elpoder al ciudadano, sino consolidando las instancias estadales y muni-cipales del Poder Público, mediante la transferencia a las mismas, decompetencias nacionales.

En el corto período del gobierno de transición, en todo caso, se to-maron todas las decisiones antes reseñadas, con el empeño de que seconsolidaran institucionalmente, para contribuir a la irreversibilidad delproceso. De allí todo el esfuerzo normativo que se desplegó en el perío-do.

Lamentablemente, en los gobiernos subsiguientes, la dinámica delproceso se detuvo; sin embargo, a pesar de ello, la descentralización

como política nacional pudo continuar parcialmente, con el empuje delas autoridades estadales y municipales.

En todo caso, la obra institucional en la materia que dejó el Gobier-no del Presidente Velásquez, puede decirse que influyó en la propia re-dacción del artículo 158 de la Constitución de 1999, que define a la des-centralización, como política nacional, tendiente a profundizar la demo-cracia, acercando el poder a la población y creando las mejores condi-ciones, tanto para el ejercicio de la democracia como para la prestación

eficaz y eficiente de los cometidos estatales.Por todo ello, si algún calificativo puede darse al Presidente Velás-

quez, además de todos los que tiene merecidos por su actividad políticay académica, es la de gobernante descentralizador.


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USR/FGIL/PONENCIAS/TRABAJO RAMÓN J. VELÁSQUEZ. EXPERIENCIA INSTITUCIONAL DESCENTRALIZA-CIÓN.DOC

ii, 4, 433. ramÓn j. velasquez. gobernante descentralizador. 2003

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