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IDEOLOGÍA Y MILITANCIA Revista de Derecho Estasiológico
AÑO 1 No. 1 Enero - Junio 2013
De las opiniones sustentadas en los trabajos firmados responden exclusivamente sus autores. El hecho de su publicación no implica en manera alguna que esta revista, IDEOLOGIA Y MILITANCIA. REVISTA DE DERECHO ESTASIOLÓGICO, se solidarice con su contenido.
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IDEOLOGÍA Y MILITANCIA Revista de Derecho Estasiológico
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COMITÉ EDITORIAL Andry Matilla Correa, Ángel Guillermo Ruiz Moreno, Antonello Tarzia, Bernabé Luna Ramos, Carlos Báez Silva, Cecilia Mora Donato, Cinthia Armijo Paz, Claudio Moraga Kleener, Daniel Velázquez Vázquez, David Cienfuegos Salgado, Dolores González Casanova, Eneida Desiree Salgado, Francisco Ibarra Palafox, Gabino Castrejón García, Gastón J. Enríquez Fuentes, Gladys Camacho Cépeda, Guadalupe García García, Henry Alexander Mejía, Hugo Haroldo Calderón Morales, Isaac Augusto Damsky, Jorge Enrique Romero Pérez, Jorge Silvero Salgueiro, José Araujo Juárez, José de Jesús Covarrubias Dueñas, José René Olivos Campos, Juan Carlos Benalcázar Guerrón, Juan Francisco Pérez Gálvez, Julio Ponce Quitzamán, Karlos Navarro Medal, Laure Ortiz, Luis Antonio Corona Nakamura, Luis Gerardo Rodríguez Lozano, Luis Molina Piñeiro, Manlio Fabio Casarín León, Mario Aroso Almeida, Miguel Ángel Garita Alonso, Miriam Mabel Ivanega, Olivo Rodríguez Huerta, Óscar Ricardo Valero Recio, Pablo Martínez Gil, María Patricia Kurczyn Villalobos, Patricia Vintimilla, Rodolfo González Rissoto, Rubén López Rico, Susana Thalía Pedroza de la Llave.
Número de reserva al título en Derechos de Autor:
En trámite Número de certificado de licitud de título: En trámite
Número de certificado de licitud de contenido: En trámite Primera edición: 2013
DR ® 2013, Universidad Nacional Autónoma de México. Impreso y hecho en México.
ISSN En trámite
ÍNDICE
Prospecto de la Revista de Derecho Estasiológico - IDEOLOGÍA Y MILITANCIA ..... 1
PRIMERA PARTE
ENSAYOS
La alternancia: dentro y fuera del partido político ................................................ 4 Alejandro PÉREZ HUALDE La financiación de la política en Brasil – ensayo de aproximación y nuevos retos 33 Ana Claudia SANTANO Los partidos políticos en México y Brasil: perspectivas y oportunidades .............59 César CAMACHO QUIROZ Los partidos políticos y el Estado Democrático: la tensión entre la autonomía partidaria y la exigencia de democracia interna ..................................................75 Eneida DESIREE SALGADO Los partidos y la evolución Político-constitucional brasileña ............................. 103 Filomeno MORAES
Teoría brasileña de los partidos políticos: breves notas al art. 17 de la constitución federal de 1988. ............................................................................ 119 Ivo DANTAS
Democracia interna en los partidos y democracia participativa. ........................ 147 Jaime CÁRDENAS GRACIA
Partidos políticos y democracia ........................................................................ 169 Jaime RODRÍGUEZ-ARANA Fundamento jurídico de los partidos políticos en México. .................................. 191 Jesús ANLÉN LÓPEZ Observaciones al régimen jurídico de partidos políticos en Argentina. .............. 209 José M. PÉREZ CORTI Los partidos políticos como promotores de la participación de género. .............. 241 Manuel GONZÁLEZ OROPEZA La crisis de la partidocracia en México. ............................................................. 259 Raúl CONTRERAS BUSTAMENTE El régimen jurídico de los partidos políticos en Brasil. ...................................... 277 Tarso CABRAL VIOLIN
SEGUNDA PARTE
IDEOLOGÍA
Manifiesto del Partido Comunista. .................................................................... 297 Manifiesto del Partido Antirreeleccionista (1909). .............................................. 327 Declaración de principio del Partido Nacional Revolucionario. ........................... 331
TERCERA PARTE
LEGISLACIÓN
Comentarios de la Ley Electoral del 19 de diciembre de 1911. ........................... 345
CUARTA PARTE
JURISPRUDENCIA
Comentarios a la sentencia recaída en el recurso de apelación tramitado en el expediente: SUP-RAP-105/2013 de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. ....................................................................... 349
QUINTA PARTE
AVISOS
Convocatoria al IV Congreso Internacional de Derecho Electoral. ...................... 363
ENSAYOS
1
PROSPECTO
Jorge Fernández Ruiz
Llamamos poder a la capacidad de modificar la conducta ajena basada en la posibilidad de aplicar a ésta efectos benéficos o perjudiciales, es decir, de recompensar o castigar el comportamiento ajeno; el poder se da en las relaciones existentes en diversos ámbitos de aplicación: la familia, la sociedad, la economía, la religión, los medios de comunicación, la tecnología, y desde luego, el Estado, en
cada uno de los cuales tiene diferentes fundamentos y peculiaridades, lo que permite hablar de distintos tipos de poder, entre otros, familiar, social, económico, religioso, mediático, tecnológico, y el poder por excelencia, el del Estado, conocido como poder político o público, que se sobrepone a los demás, y se construye cimentado en el orden jurídico.
En las tareas de construir, mantener y reconstruir el poder político del Estado los partidos políticos tienen una participación sobresaliente, y actualmente, insustituible, lo que ha despertado el interés de diversos teóricos, y propiciado se conviertan en objeto de estudio e investigación científica desde hace más de tres siglos como lo acreditan diversas obras relativas a esas instituciones políticas, como la de James Harrington (Oceana, 1656) y la de Baruch Spinoza (Tractatus theologico-políticus, 1670); empero, el saber alcanzado sobre los partidos políticos distaba mucho de ser total, sistemático, definido y demostrado, pues no había un conocimiento cierto de ellos por sus principios y causas, hasta mediar el siglo XX.
A un siglo del surgimiento de los primeros partidos políticos modernos, Murice Duverger. en su obra Les partis polítiques,1 acuñó el vocablo estasiología (en griego: stasis = parte, logos = ciencia, tratado) para denominar a la ciencia de los partidos políticos, hasta entonces carente de una sistematización, pese a que, como ya señalé, desde el siglo XVII grandes pensadores se ocuparon del estudio de las facciones y los partidos. En su mencionado libro, el profesor de la Sorbona, propuso el vocablo de referencia, diciendo: “El desarrollo de la ciencia de los partidos políticos (¿no podría llamársela estasiología?) conduciría, sin duda, a revisar muchos esquemas anteriores.”2
Con un enfoque sistémico, el Estado puede entenderse como un conjunto de elementos estructurales y funcionales, interrelacionados entre sí en la conformación del poder político y en la distribución y ejecución de sus funciones, integrado por diversos elementos: humano, territorial, teleológico, y otros, como el de gobierno, el normativo, el electoral y el de partidos políticos; la regulación jurídica de este último da lugar a un derecho específico, distinto del derecho ordinario, diferente al derecho electoral y al derecho parlamentario, con principios, valores y método propios; obvio, si la estasiología es la ciencia de los partidos políticos, el derecho de los partidos políticos es el derecho estasiológico que en su desarrollo busca su autonomía.
1 Duverger, Maurice, Les partis polítiques, Paris, Du Seuil, 1951.
2 Duverger, Murice, Los partidos políticos, trad. Julieta Campos yEnrique González Pedrero, México, 3ª. ed.,
México, Fondo de Cultura Económica, 1965, p. 448.
2
El derecho estasiológico construye el marco constitucional, legal y reglamentario de los partidos políticos, establece los requisitos para su constitución y reconocimiento oficial, determina el perfil de su personalidad jurídica, fija sus deberes y obligaciones, derechos y facultades; se ocupa de su financiamiento, lo mismo que de la afiliación y expulsión de sus miembros y designación de sus dirigentes y candidatos, en fin, regula también las asociaciones de partidos políticos y la disolución de éstos.
La Universidad Nacional Autónoma de México ha prohijado diversas revistas jurídicas, entre ellas, la Revista JUS, la Revista de Derecho y Ciencias Sociales, la Revista de la Escuela Nacional de Jurisprudencia, el Boletín del Instituto de Derecho Comparado, la Revista de la Facultad de Derecho de México
el Boletín Mexicano de Derecho Comparado, la Revista AÍDA Ópera Prima de Derecho Administrativo y la revista República Jurídica Administrativa.
La Revista JUS, patrocinada por el Centro de Estudiantes de Derecho y Ciencias Sociales, murió en el parto ocurrido en 1933, pues su primer número fue simultáneamente el último.
La Revista de Derecho y Ciencias Sociales, tuvo mejor suerte pues se publicó de 1936 a 1939.
En cambio, la revista de la Escuela Nacional de Jurisprudencia inició su publicación en 1939, bajo la dirección del licenciado Agustín García López, a la sazón director de la Escuela y se mantuvo hasta 1950, año en que concluyó su publicación, porque en 1951 la Escuela se convirtió en la Facultad de Derecho, al crearse el Doctorado en Derecho.
La Revista de la Facultad de Derecho de México empezó a publicarse en 1951, con una periodicidad variable pues en ocasiones a sido bimestral y en la actualidad semestral, por lo que el número 260 corresponde al primer semestre de 2013.
El Boletín del Instituto de Derecho Comparado inició su publicación en 1948, y a raíz de la modificación de la denominación del Instituto, en 1967, para ser Instituto de Investigaciones Jurídicas, el nombre del Boletín, pasó a ser Boletín Mexicano de Derecho Comparado que se mantiene en la actualidad, con periodicidad cuatrimestral.
La revista AÍDA Ópera Prima de Derecho Administrativo es copatrocinada por la Coordinación de Estudios de Posgrado y la Facultad de Estudios
Superiores de la UNAM y la Asociación Internacional de Derecho Administrativo cuyas siglas le dan nombre; su publicación inició en el primer semestre de 2007 con carácter semestral que se mantiene hasta la fecha, por lo que su número 13 corresponde al primer semestre de 2013.
El texto que el lector tiene a la vista representa el primer fruto de un proyecto editorial académico auspiciado por la Coordinación del Programa de Posgrado en Derecho y la Facultad de Estudios Superiores Aragón, con el propósito de impulsar el estudio, la investigación, el desarrollo y perfeccionamiento de los partidos políticos, piezas fundamentales del Estado democrático de derecho.
El proyecto se pone en marcha bajo los mejores augurios, dada la solidez de sus bases sustentadas en el prestigio personal de los integrantes de su Consejo Editorial y de su Comité Editorial que incluyen personajes emblemáticos de la academia y de la praxis política de diversos países del orbe, así como en la seriedad de sus criterios editoriales.
3
A sugerencia del doctor Diego Valadés, expresada en la instalación del Consejo Editorial de la Revista, el contenido de cuando menos un número de los dos de cada año, el contenido será en gran parte monotemático, así ocurre con este primer número cuyos artículos, en su mayor parte versan sobre el régimen jurídico de los partidos políticos en México y en Brasil.
Habida cuenta del reconocido prestigio de nuestros distinguidos colaboradores, así como del entusiasta apoyo que de ellos hemos recibido, abrigamos la confianza de convertir a la Revista de Derecho Estasiológico “Ideología y Militancia” en una revista de excelencia que no desmerezca junto a otras de gran prestigio y abolengo, como La Revista de la Facultad de Derecho de México, el Boletín Mexicano de Derecho Comparado y AÍDA Ópera Prima de
Derecho Administrativo. Vaya nuestra gratitud a los prestigiados integrantes de nuestro Consejo
Editorial y de nuestro Comité Editorial que garantizan la seriedad de esta revista, así como a los distinguidos autores que con sus artículos y comentarios dan sustancia a esta publicación que esperamos llegue a ser longeva, en aras del perfeccionamiento del derecho estasiológico y del mejoramiento de los partidos políticos y, por ende, del Estado democrático de derecho. ¡Enhorabuena!
4
LA ALTERNANCIA: DENTRO Y FUERA DEL PARTIDO POLÍTICO
Alejandro Pérez Hualde
Procuraremos demostrar en este breve trabajo que “periodicidad” de las funciones
en la democracia republicana es fácilmente eludible si no se establece la
normativa necesaria para garantizar la “alternancia” de los funcionarios. Pues la
“alternancia”, de este modo, se convierte también en un requerimiento esencial de
la democracia, que compromete sustancialmente al partido político tanto desde
su interior, en la renovación periódica y asidua de sus dirigentes, como también
en su proyección externa en la medida en que cuenta con el privilegio
constitucional de haber sido reconocido como el fundamento mismo de nuestra
democracia desde la Reforma Constitucional de 1994 al art. 38 CN.
1. LA DEMOCRACIA Y LA “VOLUNTAD POPULAR”.
Parece evidente que los tiempos que corren nos han sumergido en un debate que
se asienta en una pretensión de reformular el concepto de “democracia” que, con
distintos matices, nos acompaña en América Latina desde hace ya varias
décadas1.
En la medida en que nos alejamos de aquellas experiencias de gobiernos
autoritarios de carácter militar, que rigieron sobre gran parte de los países
latinoamericanos hasta fines de la década del ’70 del siglo pasado, Brasil, Perú,
Chile, Bolivia, Argentina, Uruguay, etc., pareciera que –sin darnos cuenta- nos
vamos introduciendo en nuevas formulaciones no menos autoritarias encubiertas
bajo el ropaje de ensayos populistas a los que no deja de atribuirse carácter
“democrático”.
Es más, de modo también inconsciente, hemos introducido en el lenguaje
político términos cuya raíz pareciera que se encuentra en una suerte de nostalgia
de aquellos tiempos que consideramos superados. Así hablamos de “lucha”, de
“vatayón” (sic), de “cuadros”, de “militantes” y de “militancia”2, de “batalla”, de
“piquete”3, de “fuerza de choque”, etc…, hacemos así gala de un irresponsable
1 Algunos autores especialistas la ubican en tres décadas y la denominan “tercera ola democratizadora” en Latinoamérica; ver Helgesen, Vidar y Héctor Fix-Fierro en su
Presentación en Ellis, Andrew, J. Jesús Orozco Henríquez y Daniel Zovatto, Cómo hacer
que funcione el sistema presidencial. Making presidentialism work, Universidad Nacional
Autónoma de México e Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia
Electoral, México, 2009, p. xi. 2 Según el diccionario de la Real Academia de la Lengua Española: de “militar”, lo que
significa en su primera acepción, como verbo “servir en la guerra”; y como sustantivo
“perteneciente o relativo a la milicia o a la guerra, en contraposición a civil”. Existen, por
cierto otras acepciones secundarias, entre las que se encuentra, en tercer lugar, la de “figurar en un partido o en una colectividad”. 3 Según el diccionario de la Real Academia, ya mencionado, “piquete” significa herida o
agujeros pequeños, pero en su cuarta acepción es un “Grupo poco numeroso de soldados
5
coqueteo con conceptos propios de estilos y momentos caracterizados por una
gran intolerancia que querríamos considerar superados. Pero todo ello lo
hacemos invocando a la “democracia”; o –al menos- a “alguna” democracia que,
en general, consideramos que es la “verdadera”.
Ya advirtió Michels que “La democracia debe ser eliminada mediante una
forma democrática de voluntad popular”4; por ello señala Sartori, con indudable
acierto, que “El verdadero peligro que amenaza a una democracia que oficialmente
ya no tiene enemigos no está en la competencia de contra-ideales, está en reclamar
una „verdadera democracia‟ que trasciende y repudia a la que hay”5. Y la que hay,
es –suele ser o se trata de que sea- la democracia liberal; aunque –en principio-
no goce de buena prensa el adjetivo.
Pero esta es la democracia sujeta a reglas y que respeta límites y leyes; que
no es tan democrática como para decidir democráticamente no serlo; y que no se
agota en las elecciones periódicas únicamente6.
Si bien es imprescindible esa expresión popular mediante la compulsa electoral
periódica, como lo indica el art. 20.3 de la Declaración Universal de los Derechos
del Hombre7, si sólo tomáramos en consideración este acto único, podríamos caer
en esa democracia meramente “delegativa” sobre la que nos ha advertido
acertadamente Guillermo O’Donnell8.
Tampoco nos dice demasiado aquella afirmación de Lincoln: “of the people,
by the people, for the people” pues, además de ser funcional a muchos
totalitarismos, está claramente implícito que no es el pueblo quien gobierna
directamente sino sus representantes y son éstos quienes necesitan de principios,
valores y reglas que orienten su accionar.
Dice Burdeau que “La democracia es hoy una filosofía, una manera de vivir,
una religión y, casi accesoriamente, una forma de gobierno… es la única que
propone como fundamento del orden político la dignidad del hombre libre”9; y
que se emplea en diferentes servicios extraordinarios” y en la sexta refiere a “Grupo de personas que pacífica o violentamente, intenta imponer o mantener una consigna de
huelga”. 4 Michels, Robert, Los partidos políticos. Un estudio sociológico de las tendencias
oligárquicas de la democracia moderna, con prólogo de Seymour Martin Lipset,
Amorrortu, Buenos Aires, 1969, p. 50. 5 Sartori, Giovanni, La democracia en treinta lecciones, Taurus, Buenos Aires, 2009, p. 38. 6 Es la que se denomina “democracia instrumental” porque “reside sólo en la naturaleza de los procesos electorales”; ver Valadés, Diego, Constitución y política, 2ª ed., UNAM,
México, 1994, p. 24. 7 “La voluntad del pueblo es el fundamento de la autoridad de los poderes públicos; esa voluntad debe expresarse mediante elecciones limpias que deben tener lugar periódicamente con sufragio universal y voto secreto o siguiendo un procedimiento equivalente que asegure la libertad del voto”. 8 O’Donnell, Guillermo, Estado, democratización y ciudadanía, en Nueva Sociedad, nro.
128, 1993, p. 62-87. 9 Burdeau, Georges, La democracia. Ensayo sintético, prólogo de Manuel Jiménez de
Parga, Ediciones Ariel, Barcelona, 1960, p. 19 y 23.
6
completa O’Donnell: “Siempre que un sistema legal incluya los derechos y
garantías del constitucionalismo occidental, y existan poderes públicos con la
capacidad y disposición de imponer esos derechos y garantías incluso contra otros
poderes públicos, el Estado y el orden que él ayuda a implantar y reproducir son
democráticos”10.
Ha observado la doctrina que se ha producido en varios de los países de
Latinoamérica una moderación de los partidos políticos y una desideologización
que ha permitido, incluso, la incorporación de sectores, antes vinculados a la
lucha armada, a la política tradicional. Se destaca ese fenómeno en Chile, en
Brasil, en Uruguay, y la incorporación de grupos otrora armados en Colombia y
Nicaragua11.
No obstante esos avances, sin lugar a dudas, presenciamos una verdadera
puja entre exageraciones y sobreactuaciones, traducidos en epítetos y consignas –
nunca en mensajes-, de argumentos relacionados con la democracia, por un lado,
que chocan contra principios que fundan la república, por el otro. Una colisión
entre democracia “gobernada” y democracia “gobernante”, en los términos
planteados con particular claridad premonitoriamente por Burdeau12; y sobre los
que, en esos mismos tiempos, advertía Talmon sobre “la inminente colisión entre
la democracia empírica y liberal por una parte, y la democracia totalitaria
mesiánica por la otra”13.
Fundándose en un replanteo de la representatividad, parece haberse
encontrado una nueva fórmula de vínculo entre el pueblo y su gobernante, en
virtud del cual pasa a ser éste quien establece los contenidos y las metas de esa
representación política gracias a una poderosa inspiración –que sólo se encarna
en los líderes-, a los que se considera hoy muy necesarios, sobre todo, para
definir aquel “discurso nuevo”14, aquel rumbo que no es otro que la verdadera
“voluntad popular” así modificada y transformada, y ahora políticamente
expresada, por parte del representante –el líder-. Éste es quien formula los
términos de la representación que él mismo ejerce.
Este rumbo, calificado de “viraje populista”, nada tiene que ver con los
contenidos ideológicos, pues “Ideologías de la más diversa índole –desde el
10 O’Donnell, ob. cit., p. 62-87. 11 Carreras, Miguel, Los partidos importan. Democratización y evolución del sistema de partidos en América Latina, en Revista Nueva Sociedad, nº 240, julio-agosto de 2012, p.
182. 12 Burdeau, ob. cit., p. 48 y sgs. 13 Talmon, Jacob Leib, Los orígenes de la democracia totalitaria, Universidad Hebrea de
Jerusalem, 1951, citado por Jorge Martín Ferraro, La democracia totalitaria, en diario
Perfil del 24 de noviembre de 2012. 14 Laclau, Ernesto, El constitucionalismo busca mantener el poder conservador, en diario
“Perfil”, del 14 de octubre de 2012, p. 14. Esta argumentación fue contestada en términos
destacables por Roberto Gargarella, en Ante el constitucionalismo conservador. El equívoco presidencialista "que apela directamente a las masas", en diario “Perfil” del 21 de
octubre de 2012.
7
comunismo hasta el fascismo- pueden adoptar un sesgo populista”15; de ahí que
las ideas transportadas sean consideradas algo secundario y que nos
encontremos con un posicionamiento basado, más que nada, en una “nueva”
actitud en el acceso y en el ejercicio del poder.
Más cerca del “mandato libre”, producto de la Revolución Francesa –que
implica que el representante lo es de la Nación entera y no del grupo que lo
eligió16-, que de aquel “mandato imperativo”, propio del corporativismo –que lo
liga al grupo elector-, se nos coloca frente a algo novedoso como es un tipo de
mandato donde el propio representante, sin condicionamiento, ni promesa, ni
programa alguno que lo sujete, elabora el contenido político de la representación
y se la atribuye a la voluntad de su mandante como único intérprete legítimo del
pueblo.
Y esa interpretación de la “voluntad popular” pasa a ser excluyente de
otras, y se identifica con la Nación toda, para constituirse en la expresión de “lo
nacional y popular”.
Sobre esta construcción, con semejante peso específico, como es la
genuinidad de la interpretación-elaboración del contenido del mandato político
brindada por el líder, dejan de ser opinables esos contenidos, que –como dijimos-
pueden ser muy diversos –y hasta contrapuestos-, y esas metas, generalmente
cortas, propias de la opción política –también corta- aunque coyunturales, y se
convierten en catecismo guía indiscutible de los caminos políticos de “lo nacional
y popular”.
En este esquema grueso –riguroso y rígido-, la oposición a esos contenidos
escasos y a esas metas efímeras y coyunturales se califica rápidamente de actitud
errónea evidente, cuando no de verdadera traición intencional a la “voluntad
popular”, de actitud únicamente explicable por la oscuridad y sordidez que el líder
atribuye a los intereses particulares que defiende y encarna esa oposición
política, enemiga de “lo nacional y popular”.
Consecuentemente, sólo cabe entonces privilegiar esta “voluntad popular”,
interpretada y traducida por el líder, para denostar las oposiciones y
divergencias, y a todos los que la expresan y encausan; se persigue –
justificadamente de ese modo- la unanimidad, que es la única posibilidad
razonable en una sociedad a tal punto esclarecida por su grupo de vanguardia.
15 Laclau, Ernesto, La deriva populista y la centroizquierda latinoamericana, en Nueva
sociedad, Fundación Friedrich Ebert, nº 205, p. 57; ver en www.nuso.org. Por ello aclara también el autor que “Si los contenidos políticos más diversos son susceptibles de una articulación populista, nuestro apoyo o no a un movimiento populista concreto dependerá de nuestra evaluación de esos contenidos y no tan solo de la forma populista de su discurso” (p. 58). 16 García-Pelayo, Manuel, Derecho Constitucional Comparado, 4ª ed. corregida, Manuales
de la Revista de Oriente, Madrid, 1957, p. 181.
8
Esto es, en alguna medida, un retorno a la democracia griega, que excluía el
pluralismo. Es hoy la democracia del partido “catch all”17, superador del partido
de masas de Burdeau, definido y analizado por la ciencia política también como
“populista”18. Es el nuevo protagonista de una democracia casi directa, que
desprecia la institucionalidad, por burocrática y entorpecedora de la relación
directa del líder con el pueblo y que distorsiona el mensaje y las consignas,
generalmente épicas, de esa “voluntad popular” así elaborada, en su
interpretación legítima, por el representante todopoderoso19.
Por ello acierta Sartori cuando afirma que “el paso de la unanimidad a las
reglas mayoritarias sólo se produce con Locke, y se produce porque con él el
derecho de la mayoría se integra en un sistema constitucional que lo disciplina y lo
controla. Nuestras democracias son, en realidad, democracias liberales, y la
democracia que practicamos es la democracia liberal”20.
Mientras la democracia despeja el interrogante de quién ejerce el poder, el
liberalismo contesta el cómo se ejerce; la primera procura realizar la igualdad y el
segundo “es un intento de realización de la libertad”21. Por ello –reiteramos-
nuestra democracia es la democracia liberal; que reconoce leyes y derechos que la
“gobiernan”. En nuestro caso, nuestra democracia reconoce una Constitución; y
en el caso concreto argentino, también reconoce “principios” que no pueden ser
desvirtuados ni aun por las leyes22.
Y la democracia de hoy procura realizar una igualdad que no es aquella
teórica de hace dos siglos sino una muy concreta, en sentido material, que
proponen los tratados de derechos humanos incorporados a nuestros textos
constitucionales y que exigen del Estado políticas activas de implementación de
instrumentos de organización y de procedimiento que hagan efectivos esos
derechos de un modo acorde a los recursos públicos y de la comunidad de cada
Estado miembro23.
17 Teorizado en 1966 por Otto Kirchheimer, ver Wolinetz, Steven B., Beyond the Catch-
All Party: Approaches to the Study of Parties and Party Organization in Contemporary Democracies, en www.olemiss.edu/courses/pol628/wolinetz02.pdf ; ver también
Sánchez de Dios, Manuel, Las funciones de los partidos, en Martínez Cuadrado, Miguel, y
Manuel Tella Márquez, editores, Partidos políticos y sistemas de partidos, Editorial Trotta,
Madrid, 2012, p. 85. 18 Laría, Aleardo F., Calidad institucional y presidencialismo. Los problemas no resueltos
de Argentina, Nuevohacer, Grupo Editor Latinoamericano, Buenos Aires, 2008, p. 14. 19 Laría, Aleardo F., La religión populista. Un a crítica al populismo posmarxista, prólogo
de Martín Böhmer, Nuevohacer, Grupo Editor Latinoamericano, Buenos Aires, 2011, p.
395. 20 Sartori, p. 60. 21 García-Pelayo, ob. cit., p. 169. 22 Art. 28 CN. 23 Cabe recordar que el art. 2 del Tratado del Pacto de San José de Costa Rica, establece la obligación de “adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de esta Convención, las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades”. Y que el límite de ese esfuerzo
surge del art. IX de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre,
9
La Constitución argentina es gramaticalmente precisa cuando autoriza al
Congreso Nacional a aprobar tratados de integración que deleguen competencias
y jurisdicción a organizaciones supraestatales, con la condición de que “respeten
el orden democrático y los derechos humanos” (art. 75 inc. 24 CN), pues prevé de
ese modo, con la cópula “y”, la posibilidad de que pudiera pretenderse el
cumplimiento de la primera y no de la segunda de las condiciones.
Por ello coincidimos con Sartori en que nuestra democracia es mucho
mejor que la ateniense24 porque allí se temía al disenso; nuestra sociedad valora y
civiliza la discusión. En nuestra democracia están presentes las minorías y esa
regla no es derogable por la mayoría. Y esto es así porque “únicamente la
democracia liberal se estructura sobre la diversidad. Hemos sido nosotros, y no los
griegos, los que descubrimos cómo construir un orden político a través de la
multiplicidad”25.
La argumentación populista, que acude a sus fundamentos en esa
“voluntad popular” sin límites ni encausamientos, es la misma que condujo a las
inmensas mayorías que acompañaron a Hitler y a Mussolini al poder26; que
fundaron en Latinoamérica las dictaduras de Somoza, de Stroessner, de Fidel
Castro, etc. y la prolongación extraordinaria en el poder de Hugo Chávez27 –en
Venezuela- y de Daniel Ortega –en Nicaragua-. Como vemos, sirve y ha servido, a
las más opuestas posiciones ideológicas porque de lo que se trata, como dijimos,
es de la actitud en el acceso y en el ejercicio del poder y no de los contenidos.
La posibilidad de superación de esos procesos, que sólo piden más
continuidad, sólo es posible a través de una institucionalización basada en
aquellos principios y valores que inspiran una democracia “gobernada”,
sometida, a pautas imprescindibles para garantizar un ejercicio razonable y
civilizado de la libertad y del bienestar general. Pero son, precisamente, esas
instituciones las que hoy son cuestionadas por “conservadoras” en tanto y en
cuanto expresan el constitucionalismo, sospechoso de ser defensor de aquellos
intereses espurios28, y –entre ellas- el partido político.
donde se estipula que el nivel de eficacia de los derechos reconocidos se debe corresponder con el que “permitan los recursos públicos y los de la comunidad”. 24 Dahl, Robert A., en diálogo con Giancarlo Rosetti, Entrevista sobre el pluralismo, fondo de Cultura Económica, Buenos Aires, 2003, p. 23; señala el autor en el diálogo: “Si queremos respetar los orígenes históricos de la palabra democracia, ¿cómo podemos decir que las democracias de las ciudades-Estado griegas no lo eran? No podemos robarles la palabra…”. 25 Sartori, ob. cit., p. 64. 26 Es oportuno recordar su afirmación: “el pueblo es el cuerpo del Estado, y el Estado es el espíritu del pueblo. En la doctrina fascista, el pueblo es el Estado y el Estado es el pueblo. Todo en el Estado, nada contra el Estado, nada fuera del Estado”. 27 Conviene tener en cuenta en el análisis su manifestación acerca de la posible guerra
civil que sobrevendría de no triunfar él en las elecciones presidenciales de 2012. 28 Laclau, cit., La deriva…, ob. cit., p. 14.
10
Esa democracia sujeta a reglas, también posee normas que guían el acceso
y el ejercicio del poder; de ahí su incompatibilidad manifiesta con aquella
metodología, porque es en este terreno donde mejor se visualiza la confrontación.
Dice Oyhanarte que “Poder limitado no quiere decir Poder pequeño, sino
Poder que acepta su subordinación a los primeros principios, que son los que
expresan los valores espirituales y morales de la persona humana… es claro que
no podemos desarrollarnos de cualquier modo. Deberemos desarrollarnos con
democracia, no con despotismo y con autonomía, no con dependencia”29.
Inmerso en este panorama, el partido político es el depositario de la
confianza constitucional en la medida en que lo ha constituido en protagonista y
fundamento del sistema democrático. De un sistema democrático que no puede
ser la deformación populista que describimos porque ese esquema tan rígido
excluye el partido político –a menos que logre transformarlo en un mero
instrumento formal-; lo expulsa del sistema, pues no hace más que interferir en
la relación directa y espontánea entre el pueblo y su líder.
Al partido político le cabe el rol, como veremos, de encausar intereses y
expresiones de ese pueblo mandante hacia su mandatario, procesadas a la luz del
interés político general para excluir canales puramente corporativos. Así es como
no tiene lugar alguno en una estructura donde el mensaje y los intereses son
elaborados por el representante en tanto y en cuanto intérprete directo, único y
verdadero, de esa voluntad popular.
2. EL PARTIDO POLÍTICO DEMOCRÁTICO.
Un viejo concepto nos señala que el partido político es aquel grupo de ciudadanos
que se unen para tomar el poder y para conservar ese poder30; “son grupos
organizados para la elección de representantes en los órganos del Estado”31; a ello
podríamos agregar que esas personas tienen creencias, valores y actitudes
similares, que procuran participar en elecciones y que buscan acceder al poder
por medios legítimos, pero lo central se mantiene en el tema de la persecución del
poder político32; también se ha dicho que “son una cuña que incide en los
mecanismos institucionales de delegación y responsabilidad entre ciudadanos y
gobernantes”33.
29 Oyhanarte, Julio, El Estado como actor en una sociedad dinámica, en Julio c. Oyhanarte. Recopilación de sus obras, prólogo de Alfonso Santiago, Editorial La Ley,
Buenos Aires, 2001, p. 601. 30 Pérez Guilhou, Dardo, en Partidos políticos. Desarrollo de las III Jornadas de Derecho
Constitucional y Político, Colegio de Abogados Departamento Judicial de La Plata, 1982,
p. 38. 31 Corte Suprema de Justicia de la Nación Argentina, Fallos 310:832, en el caso “Ríos”,
considerando 14, del 22 de abril de 1987. 32 Hernández Bravo de Laguna, Juan, La delimitación del concepto de partido político. Las
teorías sobre el origen y la evolución de los partidos, en Martínez Cuadrado y ot., ob. cit.,
p. 53. 33 Sánchez de Dios, ob. cit., ob. cit., p. 83.
11
Señala Luder que “cualesquiera que sean los pecados que puedan cometer
los partidos, estos son todavía el „sine qua non‟ de la democracia”34; no obstante,
se ha destacado que es la nota de representatividad la que funda la absoluta
necesidad de la presencia del partido político. Y tanto es así se ha ligado la suerte
de la democracia a la de sus partidos políticos; si estos decaen, ocurre lo mismo
con la democracia que ellos expresan35; pues la “calidad de la democracia está
ligada con la calidad de los partidos políticos”36.
De este modo, junto con recepción del partido político en el terreno legal,
luego jurisprudencial y, finalmente, constitucional, se advierte la preocupación
que el constituyente ha puesto en la fortaleza institucional necesaria de estos
instrumentos para asegurar su representatividad mediante exigencias dirigidas a
orientar sus comportamientos internos.
Pues la democracia interna de los partidos se ha vuelto crucial para su
desarrollo acorde con la finalidad de sostener el sistema democrático37. Es
evidente que las actitudes “movimientistas”, los “verticalismos”, las disciplinas
partidarias y de bloques, el personalismo, el caudillismo, la perpetuación de las
oligarquías partidarias, etc. han interferido sensiblemente –y hoy más que nunca-
en la misión de garantía que los partidos encarnan en la estructura democrática
de nuestro orden constitucional38.
Por estas mismas razones también se hace necesario evitar los partidos
denominados “impuros” por su compromiso clasista, profesional, sindical o
confesional39; y corregir su actual inoperancia40; y todo esto es crucial porque es
el partido político quien canaliza, casi exclusivamente, la incorporación de los
distintos intereses al sistema político de un modo institucional41.
En definitiva, podemos decir con Luder que el partido político es la
“agrupación organizada de ciudadanos, orientada hacia el poder, con un programa
34 Luder, Ítalo Argentino, Introducción al estudio de los partidos políticos, Imprenta de la
Universidad Nacional del Litoral, Santa Fe, 1945, p. 69. 35 López, Mario Justo, Partidos políticos, Cooperadora de Derecho y Ciencias Sociales,
Buenos Aires, 1968, p. 47. 36 Laría, Calidad institucional…, ob. cit., p. 12. 37 Ver sentido y alcance en Corcuera, Santiago H., El funcionamiento interno de los
partidos políticos, en Sabsay, Daniel A. (dirección) y Pablo L. Manili (coordinación),
Constitución de la Nación Argentina y normas complementarias. Análisis doctrinal y
jurisprudencial, tomo 2 Artículos 36/43 Nuevos derechos y garantías, Hammurabi,
Buenos Aires, 2010, p. 155. 38 Pérez Guilhou, Partidos políticos…, ob. cit., p. 39. 39 López, Mario Justo, La crisis de los partidos políticos, en Campobassi, José S., Carlos
s. Fayt, José Luis de Imaz, Mario Justo López y Luis Pan, Los partidos políticos.
Estructura y vigencia en la Argentina, Cooperadora de Derecho y Ciencias Sociales,
Buenos Aires, 1963, p. 82. 40 Fayt, Carlos S., La organización interna de los partidos y los métodos políticos en la
Argentina, en Campobassi y otros, ob. cit., p. 36. 41 de Imaz, José Luis, Fundamentos sociales de los partidos. Significado social de los
programas. Papel de los partidos en la sociedad actual, en Campobassi y otros, ob. cit., p.
57.
12
político-social como ideal vinculatorio, para cuya realización interviene en forma
permanente en el proceso de formación de la voluntad estatal”42.
Ha señalado la Corte Suprema de Justicia argentina que “de los partidos depende
en gran medida lo que ha de ser, en los hechos, la democracia del país”43.
3. EL PARTIDO POLÍTICO EN LA FORMULACIÓN NORMATIVA CONSTITUCIONAL
DE ARGENTINA.
La Constitución histórica de 1853 no mencionaba a los partidos políticos aunque
estos ya existían y comenzaban a consolidarse. Se los miraba con desconfianza
por su pretensión de interponerse entre el pueblo y su gobierno44. Podríamos
decir que recién con la Reforma Constitucional de 1994 alcanzamos la última de
las cuatro etapas definidas por Sauer: “repudio, ignorancia, reconocimiento e
incorporación constitucional”45; la tercera había sido alcanzada antes por el
reconocimiento legal y jurisprudencial.
La Constitución Argentina incorporó el artículo 38, que establece que “son
instituciones fundamentales del sistema democrático. Su creación y el ejercicio de
sus actividades son libres dentro del respeto a esta Constitución, la que garantiza
su organización y funcionamiento democráticos, la representación de las minorías,
la competencia para la postulación de candidatos a cargos públicos electivos, el
acceso a la información publica y la difusión de sus ideas. El Estado contribuye al
sostenimiento económico de sus actividades y de la capacitación de sus dirigentes.
Los partidos políticos deberán dar publicidad del origen y destino de sus fondos y
patrimonio”.
Parece evidente que para la Constitución el partido político posee una
importancia que excede sus propios intereses particulares; podríamos decir que,
prácticamente, lo enrola, por su significación, en el conjunto de “asociaciones de
derecho público”46; o, como ya lo había hecho la jurisprudencia Nacional, le
atribuye carácter de organización “de derecho público no estatal”47.
Como se observa, la norma demuestra una gran preocupación por el
aspecto democrático interno que compromete y vincula necesariamente al
partido. No sólo considera que son instituciones “fundamentales” del sistema
democrático sino que “garantiza su organización y funcionamiento democráticos”.
Formulación que resulta coherente con las afirmaciones que sostienen que “los
partidos políticos son instrumentos insustituibles para la realización de la
42 Luder, ob.cit., p. 78. 43 Fallos, 310:833, caso “Ríos”, considerando 15. 44 Dahl, ob. cit., p. 22. 45 Citado por Luder, ob. cit., p. 72. 46 Tortolero Cervantes, Francisco, La disolución de partidos antisistema, Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación, México, 2009, p. 13. 47 Fallos 310:832, caso “Ríos” considerando 13.
13
democracia”… y ello es consecuencia de las libertades que el sistema liberal-
burgués tutelaba, libertad de expresión, de reunión, de asociación, etc.48.
La misma preocupación democrática había sido puesta en evidencia por el
Congreso Nacional en 1985, antes de la Reforma constitucional, mediante el
dictado de la –todavía en vigencia con modificaciones- Ley de Partidos Políticos
2329849 que garantiza en su artículo 1º a los ciudadanos “el derecho de
asociación política para agruparse en partidos políticos democráticos” y también
establece en el art. 3º inc. b), como condición sustancial de su existencia, la
“organización estable y funcionamiento reglados por la carta orgánica, de
conformidad con el método democrático interno”.
Y también, ya en 1987, la jurisprudencia de la Corte Suprema, con motivo
de una decisión que les reconoció la constitucionalidad del monopolio de las
candidaturas, había establecido que los partidos políticos son “necesarios para el
desenvolvimiento de la democracia representativa y, por tanto, instrumentos de
gobierno cuya institucionalización genera vínculos y efectos jurídicos entre los
miembros del partido, entre éstos y el partido en su relación con el cuerpo electoral;
y la estructura del Estado, como órganos intermedios entre el cuerpo electoral y los
representantes”50.
A los efectos de este análisis, nos interesa destacar que la norma
constitucional también garantiza y compromete, como dijimos, dentro del partido
político, “la representación de las minorías, la competencia para la postulación de
candidatos a cargos públicos electivos, el acceso a la información pública y la
difusión de sus ideas”.
En especial, queremos poner la atención en que la garantía involucra dos
conceptos extraordinariamente comprensivos, y clave para el desarrollo que
pretendemos, como son la “representación de las minorías” y la “competencia para
la postulación de candidatos a cargos públicos electivos”.
Podemos sostener que no existen minorías con vocación de serlo eternamente;
como que tampoco existen mayorías sin la presencia de minorías. Ello quiere
decir que hay minorías en la misma medida en que ellas mismas estén
convencidas de que existe alguna posibilidad real de llegar a ser mayoría; de lo
contrario su presencia es inventada, fabricada o ficticia para el disimulo del
cumplimiento de la normativa51.
La exigencia constitucional de presencia de las “minorías” implica un
compromiso efectivo y contundente del texto constitucional argentino con un tipo
concreto y determinado de democracia, claramente definido por Sartori como
aquella “de suma positiva” y que consiste en “derecho de la mayoría, en el respeto
48 Luder, ob. cit., p. 58. 49 Reformada por la Ley 26571 en el año 2009. 50 Fallos, 310:832, caso “Ríos”, considerando 13. 51 Carreras, ob. cit., p. 184 señala que “Si ciertas características de adscripción condenan a un grupo a ser siempre parte de la minoría, no se puede decir que el sistema político represente a ese grupo. Esa fue la situación de algunos grupos sociales en América Latina hasta hace poco”.
14
de los derechos de la minoría”52. Este compromiso constitucional es incompatible
con el partido político que se ha definido, dijimos, como “catch all”.
La garantía constitucional es comprensiva también de la presencia de otras
minorías que no pretenden ser necesariamente mayorías pero sí están
interesadas en canalizar su capacidad de expresión dentro del partido político
como es el caso de las agrupaciones femeninas dentro del esquema partidario o
de otros grupos de interés como los “pueblos indígenas argentinos” (art. 75 inc.
17 CN).
Ha destacado la doctrina cómo los grupos de minorías aborígenes, por
ejemplo, “siempre que hicieron alianzas con los tradicionales partidos
„atrapalotodo‟ o de izquierda, los grupos indígenas fueron „manipulados,
traicionados y explotados‟. De hecho, los movimientos indígenas tendieron a ser
socios menores en estas coaliciones”53.
Se vincula también con este concepto la garantía que inmediatamente
contiene la misma norma constitucional: “competencia para la postulación de
candidatos”. Con la introducción de este concepto, el texto constitucional
también se pronuncia claramente contra otro tipo determinado de partido
político: el partido “cártel”54. Es aquel partido donde se simulan las internas, las
confrontaciones, donde se llevan a cabo disputas que no son verdaderas porque
esconden un acuerdo previo oculto a los miembros del partido, y luego al
electorado.
La cartelización ha excedido el marco del partido político y ha llegado a
conformar los cárteles de grupo de partidos donde la disputa no es real y el
acuerdo secreto y oculto prevalece sobre lo que se muestra al electorado. Hemos
comprobado la presencia de partidos y de candidatos cuya única finalidad fue la
de “licuar”, por dispersión de electores, a alguno de los partidos de oposición.
Esto suele hacerse muy posible gracias al manejo de grandes recursos
económicos, normalmente desde el gobierno –interesado en la puja-, que
permiten “habilitar” para la competencia a candidatos o a partidos sin chance
alguna pero con posibilidades de horadar significativamente el caudal electoral
del competidor más importante.
Tanto el partido “catch all” como el “cártel” tienden a sostenerse sobre la
base de un esquema que permanece y busca perpetuarse en el ejercicio del poder
político; que necesita del “personalismo” y del “presidencialismo” para su avance
sobre el sistema democrático.
Por lo tanto, para que haya “minoría” válida y representada, y para que
haya verdadera “competencia” debe haber “periodicidad”, que se manifiesta a
través de la oportunidad cierta y efectiva de “alternancia” en las candidaturas y
en los cargos políticos para los cuáles éstas se proponen. Ambas notas apuntan a
52 Sartori, ob. cit., p. 41. 53 Carreras, ob. cit., p. 184. 54 Sánchez de Dios, ob. cit., p. 85. También ver Sánchez Medero, Gema, Los partidos
políticos: organización y funcionamiento, en Martínez Cuadrado y ot., ob. cit., p. 134.
15
una característica que inviste valor esencial a la hora de definir el grado de
democracia y de república de un sistema político.
Para el aseguramiento de ambas garantías constitucionales, presencia de
“minorías” y realidad de la “competencia”, con los que la Carta Magna
compromete y condiciona al partido político como protagonista e instrumento
imprescindible para su realización, es necesario neutralizar el continuismo de los
mismos detentadores del poder; o lo que es lo mismo, es necesario asegurar la
“periodicidad” a través de la “alternancia”.
4. NO HAY “PERIODICIDAD” SIN POSIBILIDAD CIERTA DE “ALTERNANCIA”.
La colisión entre democracia y república, o entre democracia “gobernada” y
democracia “gobernante”, sostiene uno de sus enfrentamientos más abiertos y
ostensibles en el tema del límite temporal de los mandatos y de la renovación del
mando en el poder; sobretodo cuando se trata del presidente. De su reelección.
El fenómeno de la reelección “se ha convertido en América Latina en un tema
político de alta sensibilidad que ha polarizado en extremo algunos países como
Venezuela, Ecuador, Bolivia, Nicaragua, Colombia”55… y, nosotros agregamos,
Argentina.
En su famoso “Discurso de Angostura”, del 15 de febrero de 1819, el prócer
venezolano Simón Bolívar sostuvo su posición expresamente republicana
afirmando que “La continuación de la autoridad en un mismo individuo
frecuentemente ha sido el término de los gobiernos democráticos. Las repetidas
elecciones son esenciales en los sistemas populares, porque nada es tan peligroso
como dejar permanecer largo tiempo en un mismo ciudadano el poder. El pueblo se
acostumbra a obedecerle y él se acostumbra a mandarlo; de donde se origina la
usurpación y la tiranía. Un justo celo es la garantía de la libertad republicana, y
nuestros ciudadanos deben temer con sobrada justicia que el mismo magistrado,
que los ha mandado mucho tiempo, los mande perpetuamente”.
La “periodicidad” con efectiva posibilidad de “alternancia”, como
presupuesto esencial para asegurar los requerimientos constitucionales de
presencia de “minorías” y realidad de la “competencia”, se relaciona íntimamente
con el tema del acceso al poder. Y este aspecto, precisamente, tiene particular
importancia porque es uno de los componentes esenciales de lo que constituye el
régimen propio de un Estado. Régimen que O’Donnell define como “el conjunto de
patrones, explícitos o no, que determina la forma y los canales de acceso a las
principales posiciones gubernamentales, las características de los actores
55 Morales Antoniazzi, Mariela, ¿La democracia como principio del ius constitutionale commune en América Latina? Construcción, reconstrucción y desafíos actuales para la
Justicia Constitucional, en Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones
Jurídicas de la UNAM, México, p. 225.
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admitidos y de los excluidos de ese acceso, y los recursos (y) estrategias que ellos
pueden usar para alcanzarlo”56.
La “periodicidad”, complementada necesariamente por la posibilidad
efectiva de “alternancia” en el poder, que excluye o que, en cualquier caso, limita
–por lo menos- necesariamente a la reelección57, es un recurso y una estrategia
para asegurar valores democráticos y republicanos y contribuir con su presencia
efectiva a la configuración del régimen del Estado donde ella funciona.
Parece evidente que sí afecta a la democracia y a la república un régimen
que, no obstante tener establecidos con presición los períodos de los mandatos,
permite la reiteración de ellos en forma indefinida e ilimitada; pues nos coloca
ante la “contradicción antirrepublicana que significa la reelección continuada” a la
que se refiere Spota como “una sociedad política que se supone con cierto
desarrollo democrático igualitario razonable se contradice a sí misma. Y apetece la
vigencia de paternalismos monárquicos bajo la forma de mentido
republicanismo”58.
Hay autores que defienden la conveniencia de la reelección continuada.
Sostienen que “debe tenerse en cuenta la cuestión de que la reelección de
funcionarios, en un sistema democrático con reglas claras y previamente
establecidas, podrían incluso otorgar una mayor independencia a los servidores
públicos en el que incluso se permitiría una mejor división de poderes”59; y se ha
defendido la reelección únicamente por sólo una vez, aunque admitiéndose que
sólo es recomendable para países cuya institucionalidad es fuerte; en cambio, se
recomienda sólo con un intervalo de dos períodos para aquellos países cuya
institucionalidad es débil, que O’Donnell califica como democracias “de baja
intensidad”, y así “evitar componendas”60.
La “Declaración de Aragón” dictada en el ámbito del III Congreso
Iberoamericano de Derecho Electoral, organizado por la Coordinación del
56 O’Donnell, Guillermo, Estado..,, ob. cit., donde en la nota 14 el autor remite a otra obra
escrita en coautoría con P. Schmitter, Transitions from Authoritarian Rule: Tentative
Conclusions about Uncertain Democracies, vol. IV, de O'Donnell, Schmitter y L.
Whitehead (eds.), Transitions from Authoritarian Rule: Prospects for Democracy, Johns Hopkins Press, Baltimore, 1986, p. 73, n.1. 57 Ver nuestra ponencia Las reelecciones y su límite democrático presentada ante el III
Congreso Iberoamericano de Derecho Electoral, organizado por la Coordinación del
Programa de Posgrado en Derecho y la Facultad de Estudios Superiores Aragón de la
Universidad Nacional Autónoma de México, los días 27 a 29 de septiembre de 2012 en
Nezahualcóyotl, México. 58 Spota Alberto Antonio, Evolución político-constitucional en el siglo XX en América
Latina. El reeleccionismo, Academia Nacional de Ciencias Morales y Políticas,
comunicación en sesión privada del 11de noviembre de 1998, Reprografías, Buenos Aires,
1999, p. 37. 59 Alcaraz Mondragón, Eduardo, Modelos de democracia y reelección de funcionarios en México, en Cuestiones y Reflexiones Político-Electorales, Biblioteca Jurídica Virtual del
Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, p. 51. 60 Zovatto, Daniel, La ola reeleccionista en América Latina, en Mundo Electoral, año 4, nº
12, del 12 de septiembre de 2011, p. 1; también en
http://www.mundoelectoral.com/html/index.php?id=751
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Programa de Posgrado en Derecho y la Facultad de Estudios Superiores Aragón
de la Universidad Nacional Autónoma de México61 sostuvo: “La prohibición de
reelecciones en los cargos no ejecutivos podría ser revisada a la luz de la
conveniencia de cada sistema político; de igual modo ocurre con la determinación
respecto a posibilitar una única reelección de cargo ejecutivo en aquellos regímenes
donde el mandato es breve”, y también que “Debe sostenerse la prohibición de
reelecciones subsiguientes a una única cuando se trata de cargos ejecutivos porque
la permanencia del funcionario es atentatoria contra el régimen democrático y
republicano”.
En posición más crítica, Vanossi ha afirmado que “Las turbulencias
ocasionadas por el reeleccionismo sólo se mitigan con el más absoluto anti-
reeleccionismo”… y eso porque “el reeleccionismo acrecienta su peligrosidad en
relación directamente proporcional con el híperpresidencialismo, para convertirse en
una amenaza al sistema democrático todo”62.
Es indudable que la reiteración de elecciones de las mismas personas debe
tener un límite preciso, según los cargos y la duración de los mandatos, para
permanecer encuadrados en el marco de la democracia como forma de Estado
que hoy concebimos en nuestro mundo pretendidamente libre y dentro de la
exigencia constitucional que asegura la “alternancia” en la medida en que ésta es
imprescindible para garantizar la presencia de las minorías y la competencia por
los cargos.
Si acordamos en que “en una república las funciones de gobierno se ejercen
por períodos breves, siendo ésta una característica del sistema”63, esa
“periodicidad” sólo es posible si posibilita realmente la “alternancia”. En ese
sentido, la jurisprudencia del Superior Tribunal de Córdoba ha establecido que
“La fuente de la que emana dicha teleología se halla, precisamente, en los
principios liminares del sistema republicano de gobierno que tiende a instaurar la
periodicidad de los órganos que ejercen el poder”64, pues “la adopción del principio
democrático de alternancia en el mando se postula como un mecanismo adecuando
para evitar la perpetuación de las personas en la ocupación de cargos gubernativos
electivos”65.
61 Realizado en la Facultad de Estudios Superiores –FES- Aragón los días 27 a 29 de
septiembre de 2012 en Nezahualcóyotl, México. 62 Vanossi, Jorge Reinaldo A., prólogo en Oría, Jorge Luis, La reelección presidencial y la
división de poderes, Abeledo Perrot, Buenos aires, 1995, p. 9. En igual sentido ver Oría,
Jorge Luis, La reelección presidencial y la división de poderes, con prólogo de Jorge
Reinaldo Vanossi, Abeledo Perrot, Buenos aires, 1995, p. 188. 63 Loñ, Félix R. y Augusto M. Morello, Lecturas de la Constitución, Lexis Nexis, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 2004, p. 755. 64 Superior Tribunal de Justicia de Córdoba, Relatoría Electoral de Competencia Originaria y Asuntos Institucionales, Sentencia Nº 1/2011, “Felpeto, Carlos A. c/Municipalidad de Villa Carlos Paz- Acción Declarativa de Inconstitucionalidad” (Expte.
letra F, Nº 12, iniciado el 29/11/2010, p. 7). 65 Expte. Nº 96 de fecha 30-12-2010 “Córdoba- Dpto. Capital- Frente Grande…”.
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La argumentación, pretendidamente democrática, que sostiene que “la
reelección no la hace la constitución sino el pueblo”, o que “si el pueblo quiere es él
quien reelige”, ha sido contestada: “Se sostiene que la reelección presidencial
responde a la más pura democracia porque si la soberanía del pueblo quiere
consagrarla debe acatársela. Es un grave error creer que la democracia se funda
solamente en la soberanía popular. Esa es la democracia totalitaria que llevó a
Hitler al poder y a tantos otros tiranos que llegaron consagrados por la voluntad
popular”66.
También se ha calificado a esa fundamentación de “antirrepublicana
sugerencia que en la región reconoce un precedente: la constitución paraguaya que
eternizó a Stroessner”67; y podríamos agregar hoy las experiencias que eternizaron
a Fidel Castro, y a su hermano Raúl en Cuba; que pretendieron lo mismo con
Fujimori en el Perú y que hoy lo pretenden con Hugo Chávez en Venezuela y con
Daniel Ortega en Nicaragua; también cabe tener presente el intento de Uribe en
Colombia, oportunamente evitado por su Tribunal Constitucional.
La Corte Constitucional de Colombia, con motivo del referido rechazo del
intento de Uribe –en 2010-, ha sostenido que “resulta claro que la introducción de
la segunda reelección afecta la igualdad en la contienda electoral por la
Presidencia de la República, puesto que el incremento progresivo de períodos
presidenciales puede conducir a que un líder se autoperpetúe en el poder y
potencialmente fortalece un círculo vicioso mediante el cual se permitiría la
consolidación de una sola persona en el poder”68.
5. LA “ALTERNANCIA” COMO MISIÓN DEMOCRÁTICA DEL PARTIDO POLÍTICO.
El partido político argentino en general no cumple con los requerimientos
constitucionales de participación de minorías ni con el de competencia interna
para los cargos. Ello se debe, fundamentalmente, a que tampoco cumple con el
deber de asegurar la “periodicidad” de sus cúpulas dirigentes mediante la
posibilidad cierta de la “alternancia”.
Y no cumplen con la “alternancia” porque los partidos políticos argentinos
tienen un fuerte déficit de democracia interna. Están dominados, en general –con
raras excepciones-, por grupos cerrados, impenetrables, que constituyen una
66 Pérez Guilhou, Dardo, Reelección presidencial y autoritarismo paternal, en Diario Los Andes del 4 de octubre de 2006, Mendoza. 67 Midón, Mario A.R., Las desventuras electorales, en diario Clarín del 1 de septiembre de
2012. Cabe aclarar que hoy, en su texto vigente, la constitución paraguaya establece que el Presidente y el Vice “No podrán ser reelectos en ningún caso” (art. 229). 68 C-141-10, p. 460, sentencia dictada con motivo del referéndum tendiente a posibilitar
la segunda reelección de Uribe en Colombia en el año 2010. En posición diametralmente opuesta, el Tribunal Supremo de Justicia de Venezuela, declaró en su Decisión nº 53 del
3 de febrero de 2009 que el referéndum propuesto por el presidente Chávez para la
reelección indefinida era constitucional no obstante el texto expreso en contra de la
Constitución de 2007. Ver un prolijo análisis de ambos fallos en Morales Antoniazzi, ob.
cit., p. 235.
19
verdadera oligarquía que se auto-sucede en la conducción del partido
prácticamente desde el retorno a la democracia en 1983.
“En los sistemas políticos, en los que se suponen todos iguales „es justo
también que todos participen de él; y una imitación de esto es lo que los iguales se
retiren por turno de sus funciones‟. Son palabras de Aristóteles que con tanta
sabiduría reflexionó sobre la política. El principio de igualdad, a no ser que se crea
en la aristocracia que hace irreemplazables a los dirigentes, obliga a la
periodicidad sin continuidad en el ejercicio del poder para permitir que otros iguales
participen de él. Esa es la democracia „no totalitaria‟ que considera a todos aptos
para gobernar y además impide los abusos del continuismo”69.
Si bien nadie lo reconocería expresamente, en la conducción partidaria
existe la franca convicción de que es sólo ese selecto grupo que conduce los
destinos del partido –y del país en caso de ganar- el único apto para hacerlo
adecuadamente. Claro que el político que así lo reconociera –dice Michels- “sería
un hombre de incomparable sinceridad, pero un loco en lo político”70.
Esto es así porque “el espíritu conservador de la casta de los antiguos amos,
por muy profundamente enraizada que esté, se ve obligada a adoptar –al menos
durante el tiempo de las elecciones- una máscara democrática aceptable”71.
Se trata de sostener –y mantener- una posición de poder. El candidato a
ser reelecto se encuentra en una posición de poder; por eso invoca y proclama su
libertad para postularse. No en vano nos recuerda Todorov que “la libertad que
reclaman para sí mismos los ricos y los fuertes es una manera de aumentar su
poder en la sociedad”72. Y en tanto y en cuanto normalmente encarna una actitud
populista, “prefiere la continuidad al cambio, que es un salto hacia lo desconocido.
No es reformador sino conservador”73.
En la reelección quien es el más fuerte, el que pretende su derecho a la libertad
de volver a postularse, es quien ya está detentando el poder. Porque en la
competencia para la reelección, dentro o fuera del partido, será el que tenga la
posición más ventajosa, más desigual en perjuicio de sus competidores.
Y es este fingimiento, fundado en el desprecio real hacia las capacidades de los
demás integrantes del partido, el que produce –en principio- algunos efectos
inevitables:
a) el aislamiento del grupo dirigente y su consecuente alejamiento de los intereses
y de los sentires del resto del partido;
b) la necesidad de instrumentar, o suprimir, procedimientos, de tal modo de
evitar cualquier tipo de renovación –al menos fuera de su control- de las
autoridades partidarias;
69 Pérez Guilhou, La reelección…, ob. cit. 70 Michels, ob. cit., p. 51. 71 Michels, ob. cit., p. 52. 72 Todorov, Tzvetan, Los enemigos íntimos de la democracia, Galaxia Gutenberg, Círculo
de Lectores, Buenos Aires, 2012, p. 103. 73 Todorov, ob. cit., p. 151.
20
c) la prevención de impedir cualquier cambio en las pautas de legitimación de la
trayectoria política interna, pues implicaría una renovación de valores que podría
conmover la estructura sobre la que se asienta la relación de hecho del grupo
dirigente con su electorado;
d) la caída irremediable de las defensas democráticas del partido necesarias para
resistir los embates de los partidos “antisistema” que proliferan por afuera; se ven
en la coyuntura de ser los reelectos del partido los que deben enfrentar las ansias
de reelección de lo otros.
El elitismo de la conducción partidaria pone al descubierto la evidente
indefensión del sistema democrático porque sólo el partido político democrático es
el que puede detener los embates del máximo enemigo hoy al acecho: el partido
“catch all”. Expresado claramente en la política argentina, con poca originalidad –
pero con mucha transparencia de enrolamiento-, como el “vamos por todo”.
La “alternancia” empieza en el partido político, en su interior, como lo garantiza la
constitución, porque es allí donde se da la definición que prevalecerá. Es por eso
que el conductor que se propone permanecer en el poder más allá de toda regla y
normativa que se lo impida, primero procurará excluir toda posibilidad de
“alternancia” en el régimen interno del partido al que él mismo pertenece. “Parece
paradójico que ciertas dosis de antidemocracia pueden llegar a ser tolerables si se
presentan al interior de los mismos, aunque mediando el respeto a ciertos mínimos
para sus afiliados”destaca irónicamente Tortolero Cervantes.
Y es por eso que primero debe fortalecerse la “alternancia” en el interior del
partido y luego recién será posible fuera de él. La Junta Electoral de la provincia
de Mendoza estableció que “esta Junta Electoral considera que un Partido
político,… tiene pleno derecho, de acuerdo al art. 38 CN y a nuestra normativa
constitucional y legal provincial, a establecer limitaciones a las posibilidades de re-
reelecciones a postulaciones a las candidaturas a cargos electivos de sus
miembros”74.
El partido político que sostiene la “alternancia” como valor fundamental en el
sistema político, no puede dejar de asegurarla en su organización interna. Pues
bien se ha dicho que quien piensa de un modo pero actúa de otro, termina
pensando como actúa… Esto podría resumir el fundamento de la debilidad que
aqueja al partido político tradicional frente al populismo que arremete con muy
escasas convicciones pero con mucha eficiencia electoral.
Mientras el partido populista propende a destruir la “alternancia”, pues emplea
los recursos del Estado, y todo lo que se presente a su alcance75, para su
perpetuación en el poder, quien debe enfrentarlo –consciente de su impotencia-
se coloca en la misma actitud de perpetuación de su camarilla dirigente, en su
74 Junta Electoral de Mendoza, en expediente nº 645, caratulado “Pradines, Roberto Arturo s/ Medida Cautelar”, 13 de abril de 2011. 75 Destaca Laría cómo: Las elecciones siguen ofreciendo una imagen democrática, pero el uso partidista de los recursos del Estado y otras formas de acoso popular sobre los adversarios políticos, reducen al mínimo las posibilidades de una expresión política pluralista”; ver La religión populista…, ob. cit., p. 401.
21
respectivo sitio político, de tal modo que, si fuera necesario para su sostenimiento
provisorio en su lugar de poder partidario –aunque fuera pequeño-, está
dispuesta a permitir, o a “mirar para otro lado” frente a esa inevitable
perpetuación del –teóricamente- adversario populista al que –no obstante- califica
de “antidemocrático”.
Pero no es posible la “alternancia” en el poder si no la hay previa y claramente
establecida y encarnada en el interior del partido político; así lo ha entendido la
constitución cuando le impone requerimientos precisos como contrapartida del
privilegio de depositar bajo su guarda el fundamento del sistema democrático.
“La perpetuación de las oligarquías partidarias en gran número de partidos que
han impedido los cambios renovadores, han obligado a múltiples
desmembramientos en minúsculas agrupaciones”76 por lo que podemos afirmar
que la falta de renovación en el partido de gobierno, seguida por la misma
carencia en los pertenecientes a la oposición, consolida aun más la desviación del
sistema democrático hacia formas fingidas, falseadas, vacías de contenido que
sirven únicamente para el sostenimiento de estructuras que, generalmente, son
funcionales a la corrupción institucional sistematizada77.
“La ausencia de la posibilidad clara de alternancia es nefasta para el juego
democrático. Los partidos hegemónicos terminan instalándose plácidamente en el
poder, relajados, dispuestos a hacer la pesada digestión de sus triunfos
electorales”78. Cuando el partido político democrático sacrifica la “alternancia”
incumple con una de las funciones esenciales que le dan sentido a su existencia y
–a la vez- se aparta de los compromisos constitucionales con la participación de
las “minorías” y de la “competencia” por los cargos electivos (art. 38 CN).
Un remedio establecido para propender a la democracia interna de los partidos
políticos fue introducido por la ley 26571, en el art. 29 de la Ley de Partidos
Políticos, donde se ordenó que: “La elección de autoridades partidarias se llevará
a cabo periódicamente, de acuerdo a sus cartas orgánicas, subsidiariamente por la
Ley Orgánica de los Partidos Políticos o por la legislación electoral. Para la
designación de candidatos a cargos electivos nacionales se aplicará el sistema de
elecciones primarias abiertas, simultáneas y obligatorias, en todo el territorio de la
Nación, para un mismo día y para todos los partidos políticos, de conformidad con
lo establecido en la ley respectiva”.
76 Pérez Guilhou, Partidos políticos…, ob. cit., p. 39. 77 Ver nuestro Desviación de poder como “sistema” y un instrumento necesario: las
lealtades personales, en Jaime Rodríguez-Arana Muñoz, Olivo Rodríguez Huertas y Miguel Ángel Sendín García, comité editorial, Visión actual del Acto administrativo (Actas del XI
foro Iberoamericano de Derecho Administrativo, Finjus, Asociación Dominicana de
Derecho Administrativo y Foro Iberoamericano de Derecho Administrativo, República
Dominicana, 2012, p. 107 a 129. 78 Laría, Calidad institucional…, ob. cit., p. 18.
22
Estas “primarias abiertas simultáneas y obligatorias”, conocidas por sus siglas
“PASO”, largamente perseguidas por la doctrina nacional79, fueron frustradas en
el año 2011 mediante la presentación al electorado de fórmulas únicas de
candidatos preseleccionados según procesos internos ya celebrados en reuniones
partidarias.+
6. REFLEXIONES “SOBRE LA MARCHA”.
No tenemos conclusiones; tampoco reflexiones “finales”. Quizás algunas ideas de
aproximación, sobre los acontecimientos que nos envuelven, que nos implican, a
los que no podemos mirar de lejos, ni desde arriba, ni desde el laboratorio
siquiera, porque desempeñamos funciones activas en el sistema democrático.
Porque somos parte interesada. Por eso las llamamos reflexiones “sobre la
marcha”.
Numerosa doctrina sostiene que el partido político tiene como función
esencial de “socialización”, lo que implicaría que “educa, transmitiéndole ciertos
tipos de pautas de comportamiento, ciertas formas culturales, valores, idiosincrasia
política que ellos desean que todos los miembros del grupo compartan en mayor o
menor medida”80. A esta raíz responde la misión del partido de incluir aun a
quienes en alguna medida parecieran jugar en los bordes de la antidemocracia de
tal modo de tenerlos controlados por su incorporación; claro que con sus límites,
se ha sostenido que “la democracia debe ser tolerante de los intolerantes”81.
Y esa misión parece que hubiera sido abandonada, pues desde hace casi
cincuenta años se les critica que “han desertado de su función propia: … no crean,
no planean, no integran, no dirigen, no conducen… no encauzan la caótica voluntad
popular. No preparan al ciudadano para la responsabilidad política. No sirven de
eslabones entre el gobierno y los gobernados. No seleccionan la elite que debe
gobernar. No proyectan la acción del gobierno. Y la verdad es que tampoco lo
controla eficazmente”82.
La falta de compromiso con valores que la sociedad exhibe con claridad, en
aras de una pretendida neutralidad equidistante, aleja cada vez más al partido
político de la comunidad frente a la cuál la constitución le ha encomendado una
misión fundamental. Esta actitud debe ser revertida con urgencia, pues el
sistema democrático está de por medio, y después de él solo queda el
autoritarismo, la prepotencia –que los argentinos ya conocimos y experimentamos
con un precio muy alto-, a la que nadie quiere razonablemente volver a vivir.
a) La falta de compromiso.
79 Gelli, María Angélica, Constitución de la Nación Argentina. Comentada y concordada, 2ª ed. ampl. act., La Ley, Buenos Aires, 2003, p. 341. 80 De Imaz, ob. cit., p. 56. 81 Corte Suprema de Israel en el caso “Neiman en LCA 7504/95, Yassin v. Party Registraar, 50 (2) PD 45,63”; citado por Tortolero Cervantes, ob. cit., p. 39. 82 López, La crisis…, ob. cit., p. 83.
23
Estamos convencidos de que gran parte del problema es la falta de compromiso
de nuestros partidos políticos con el sistema actual de valores que la sociedad
encarna; entre ellos, con aquellos que están muy vinculados a los que nutren el
sistema democrático.
Pues permanece vigente la advertencia de Luder: “La tensión entre el propósito de
mantener la ortodoxia y la integridad del programa y el afán de conquistar el
poder, se resuelve generalmente con una subordinación del programa, destinado a
servir las posibilidades sociológicas de alcanzar el poder”83.
La falta de una comprensión acabada del complejo sistema de valores de la
sociedad actual, sumada a la imperiosa necesidad de acceder y, luego, de
sostenerse en el poder, de frustrar la “periodicidad” para evitar la “alternancia”,
lleva al dirigente político a presentar una gran indefinición de ideas que posibilite
la mayor ductilidad posible en las posiciones de tal modo de no entorpecer
cualquier acuerdo o componenda; en especial con los factores de poderes
sectoriales, ajenos al sistema de partidos, que se le presenta cada vez con mayor
fuerza por fuera del partido político.
Destaca Malamud cómo “la crisis fiscal del estado de bienestar y la sobrecarga de
demandas que agobia a los gobiernos han transmitido sus efectos deslegitimadores
sobre los partidos, que han visto reducirse progresivamente sus bases de
identificación social y sus márgenes de autonomía institucional respecto de,
fundamentalmente, la prensa independiente, las asociaciones de interés y los
grandes grupos económicos”84. Y son estos factores reales del poder actual los que
eluden los compromisos de contenido y exigen la máxima capacidad de
“maniobra” en el político que acude interesada –y necesitadamente-a satisfacer
sus apetencias.
En la realidad de los más grandes partidos políticos argentinos esta característica
reconoce un origen lejano, pues la Unión Cívica Radical a principios del siglo XX
ya se autodefinía como “un sentimiento y no un programa”, evitando así toda
definición política que no fuera su compromiso con las libertades cívicas, que
eran el objeto aspirado por las masas inmigrantes85, para ir luego –en la mitad del
siglo- hacia un peronismo que –de modo parecido- se autodefinía como “un
movimiento” de justicia social, al que aspiraban masas de postergados, y no como
el Partido Justicialista cuya forma legal finalmente adoptó.
La ausencia de compromiso cerrado con sectores de interés sectorial es una
virtud en estos tiempos, difícil de lograr, pero que no debe proyectarse al
descompromiso con otros valores estrechamente vinculados a las bases de la
democracia como son los de participación, de sinceridad en el discurso, de
sensibilidad social, de protección de los más débiles, etc.
83 Luder, ob. cit., p. 107. 84 Malamud, Andrés, Partidos políticos, en Pinto, Julio, Introducción a la Ciencia Política,
4ª ed., Eudeba, Buenos Aires, 2003, p. 338. 85 de Riz, Liliana, Política y Partidos. Ejercicio de Análisis Comparado: Argentina, Chile,
Brasil, Uruguay, en
Desarrollo Económico, Vol. XXV, N°100, Buenos Aires, 1986, p. 19.
24
b) La neutralidad de valores.
Esta tendencia a la sumatoria de voluntades a través de la amplitud
extraordinaria de convocatoria del mensaje político, fue profundizándose a lo
largo del tiempo para culminar en este principio del siglo XXI con una realidad de
partidos políticos que no discuten programas ni posicionamientos ideológicos y
que difunden sus ideas con criterios comerciales de mercado y de sublimación de
las razones de imagen. Son muy valiosas las reflexiones de la doctrina mexicana
sobre la “spotización” de la política aludiendo a los “spot” televisivos que han
sustituido el debate político86.
Por esto es que los programas y los compromisos partidarios, son licuados en la
mayor medida posible; se desdibujan los perfiles y los contornos de todo
compromiso con valores; se persigue una neutralidad que podríamos llamar
“todoterreno”: extremadamente laicista en materia religiosa87, asexuada en
materia de opciones de género, desclasada –ni ricos ni pobres-, internacionalista
y sin patria –ni hablar de patriotismo-, ninguna definición en el terreno ideológico
político –en lo posible-.
El único “compromiso” proponible es con este término tan amplio como para
contener en su seno hasta sus máximos contradictores y enemigos: la
“democracia”; concepto que en estos tiempos, como ocurre con la religión,
permite la elaboración de un diseño subjetivo, adaptado y cómodo, y una
definición personal intransferible.
El mercadeo político moderno aconseja inexorablemente la composición de la
“buena” imagen. Exige lo “políticamente correcto”, que es lo mínimo exigible en
materia de imagen pública, la respuesta más esperable, la más “bien vista”, la
que “queda mejor”, que “no es ni siquiera heredero de un pensamiento”, y también
impone el “epíteto” que “exime del razonamiento y lo sustituye”88.
Esta pauta del “quedar bien”, de sugerir sin definir, de insinuar sin comprometer,
que responde enteramente a criterios de mercado comercial, no sólo aporta
“clientes”, que se traducen en votos efectivos, sino que además constituye un
lenguaje común y entendible con los factores de poder económico y mediático que
contribuyen a sostener a las cada vez más encarecidas campañas electorales.
Cuanto más impreciso el compromiso de valor (religioso, político, moral, humano,
ideológico, filosófico, clasista, profesional, etc… todo) mayor es la posibilidad de
“tejer” alianzas multi-comprensivas de todas las opciones posibles y de sumar así
voluntades que se ven atraídas por el poder y que no encuentran motivos claros y
86 Alcocer V., Jorge y Lorenzo Córdova V., compiladores, Democracia y reglas del juego,
Nuevo Horizonte Editores y el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad
Nacional Autónoma de México UNAM, México, 2010. 87 Todorov, ob. cit., p. 64; destaca el autor “la laicidad, que ya no consiste en separar la
Iglesia del Estado para impedir que una de las dos dicte las decisiones de la otra y garantizar la coexistencia pacífica de diferentes creencias, sino en limpiar el espacio público de todo rastro de filiación religiosa”. Una actual integrante de la Corte Suprema de
Justicia de la Nación se autodefinió como “atea militante”. 88 Sartori, La democracia…, ob. cit., p. 89.
25
fundamentales de adhesión, pero tampoco alguno de exclusión o de expulsión,
haciendo posible el avance de las lógicas de mercadeo comercial mediante la
publicidad más eficiente.
En la moderna campaña política se esconde un franco desprecio hacia ese
“elector-consumidor” del producto politiquero que cree ver un mensaje personal
dirigido hacia él sin percibir que le ocasiona un mismo agrado, sentido de
acercamiento y sensación de compromiso que a quienes no piensan como él o
que, más aún, piensan todo lo contrario.
Por esta razón es que las campañas no persiguen incorporar voluntades al
partido, sumar afiliaciones, sino que buscan únicamente votantes coyunturales,
cada dos años, con la secreta y no confesada esperanza de que luego permanezca
afuera y no pretenda invadir al partido. Se pierde una extraordinaria ocasión89.
Pero ello implicaría otro tipo de campaña y, sobre todo, otra actitud.
Nadie se dice no-democrático; como tampoco se dice corrupto o inmoral. Aunque
se esté dispuesto a serlo con tal de obtener el fin perseguido de acercamiento a, o
permanencia en, el poder. Después de todo no es, para nada, novedoso; ya
Maquiavelo recomendaba al Príncipe acerca de la mayor importancia de parecer
que de ser bueno y virtuoso.
Y es en esta frecuencia política en la que se sumergen todos, partido político de
gobierno y partidos políticos de oposición, a la hora electoral de ofrecer las
alternativas que, finalmente, no llegan al “elector-cliente”, quien termina –muchas
veces- optando con criterios basados en promesas de satisfacción no muy
distintos a los que emplea cuando elige un cepillo, una hamburguesa o un
teléfono celular. Con el agravante de que en este caso no cuenta con normas ni
con una organización de protección al consumidor que luego lo defienda de su
defectuosa elección.
c) El nuevo sujeto de la política.
No es necesario aportar elementos que demuestren que cada sistema político en
la historia ha respondido a una determinada percepción del hombre. A cada
concepción del hombre, individual, social, masificado, igual, desigual, débil,
omnipotente, etc. ha correspondido una concepción del Estado y de su relación
con ese hombre así percibido.
Ahora bien, ¿existe hoy ese sujeto neutro, sin religión alguna, asexuado, sin clase
social, ni rico ni pobre, ni culto ni inculto, apátrida y, por supuesto –siempre-,
democrático? ¿Conforma la mayoría? ¿Es una minoría relevante? ¿Responde
acabadamente a nuestra realidad?
Acaso ese hombre de nuestra política, que ya no es el “homo videns” de Sartori,
tal vez sea el “seguidor” de Twitter, o el “amigo” en el Facebook, o el “contacto” del
Messenger; tal vez sea un sujeto frente a su pantalla del procesador –solitario
aunque esté inmerso en la multitud-, que no se roza físicamente con sus
semejantes, que se expresa en no más de 140 caracteres, que pareciera orientar
89 Egües, Nicolás, El sistema de partidos en Argentina, en La Ley Gran Cuyo, año 15, nº
8, septiembre de 2010, Mendoza, p. 717.
26
su participación política atrayéndola a ese reducto individual, para lograr así
sumarse a una inmensa y difusa suma de respuestas individuales que se
encausan a través de la espontaneidad y de la velocidad como valores
preponderantes.
Hoy podemos comprobar que antes que el partido político, son los dirigentes, los
candidatos y los funcionarios, todos en forma exclusivamente individual, quienes
“están” en el Facebook o en Twitter.
Es lo que nos muestra la tecnología y su aplicación concreta, como vimos en la
denominada “primavera árabe”, en los “indignados” de Puerta del Sol, o en los
“cacerolazos” de Argentina. Pero es importante recordar que ya se dijo que “un
progreso técnico no entraña necesariamente un progreso de orden metafísico, moral
o económico… desgraciadamente la técnica nunca vuelve su mirada hacia el lado
de la civilización… la técnica es perfectamente indiferente a nuestra orientación
espiritual; puede ser revolucionaria o reaccionaria; lo mismo sirve a la causa de la
libertad que a la del poder, a la de la centralización o a la de la autonomía. En una
palabra, sus datos y sus aplicaciones no sirven par plantear, ni para dilucidar una
cuestión política… Con la técnica, la neutralidad espiritual llega a su expresión más
simple: la nada”90.
Y si bien el pluralismo de nuestra sociedad de hoy exige respuestas adecuadas de
respeto, no es con el descompromiso ni con la neutralidad frente a los valores que
se podrá hacer frente a sus requerimientos. La actitud de franca apertura y
pluralidad exige, impone, tener muy claros los valores sociales desde los cuáles se
aborda esa comprensión integral. Ello supone, por el contrario, compromiso
efectivo con valores como la protección de derechos fundamentales como los del
niño, los de la mujer, los de la dignidad, los de la libertad. No hay pluralismo que
haga posible aceptar la trata sexual de mujeres y de niños, los sacrificios
humanos, las formas de esclavitud, la discriminación, etc.
Por ello, ese descompromiso y neutralidad frente a los valores implica renunciar a
un pluralismo “moderado”que es el único posible91; ya que el pluralismo
“polarizado”, que intenta contener lo incompatible, como el mismo
“antipluralismo” intolerante, no es posible sin el sacrificio completo del sistema
por contradicción absoluta.
Por ello, si dejamos de mirar hipnotizados hacia la técnica y los medios de
comunicación, cuyo crecimiento no deja de sorprendernos, encontraremos valores
que responden claramente a nuevas pautas y que no comprendemos del todo
todavía su pleno funcionamiento ni la totalidad de sus implicancias. Pero nadie
duda del gran valor que contiene la repulsa de nuestra juventud hacia los falsos
mensajes, hacia la doble identidad, hacia la falta de sinceridad, hacia el lenguaje
90 Schmitt, Carl, La época de la neutralidad, en Estudios políticos, Doncel, Madrid, 1975,
p. 26-27; edición española prologada en 1939 por el autor. 91 Ver un prolijo análisis del tema de la tolerancia hacia los denominados partidos “antisistema” en Martínez Peroni, José Luis, Sociedad pluralista y partido antisistema, en
revista El Derecho, t. 101, p. 923, Buenos Aires.
27
oscuro que oculta el verdadero discurso, hacia la trampa y la mentira, hacia la
discriminación.
Tampoco cabe ignorar el profundo rechazo hacia las formas que perciben vacías
de contenido, aun de las religiosas, por eso no se casan; y hacia los relatos
políticos engañosos, por eso no se afilian a los partidos; y hacia las leyes sin
sentido, por eso no las respetan; y hacia las sentencias que no entienden, por eso
no las ven justas, y hacia la prepotencia y el autoritarismo, por eso se rebelan y
llenan las plazas y lugares públicos –físicos y virtuales- con su manifestación.
Y no se puede dudar de la fuerte conciencia y atracción hacia la libertad de
expresión, y de compromiso, y de participación,… ¡y de sincera indignación!
Hasta que no tengamos mayor precisión sobre nuestro nuevo sujeto de la política
actual, del que conocemos –como vemos- varios de sus valores, difícilmente
logremos entender con claridad, todavía, en forma terminante cuál es el rumbo
cierto de la democracia que el partido político puede ayudar a construir sobre él.
Y, si bien nadie está más lejos de llegar que aquél que no sabe a dónde va,
podemos sostener que sí sabemos a donde no va, ni irá.
También podemos precisar que jamás arribaremos a una fórmula humanista por
senderos que prescindan de esos valores, que ya nos constan, o de la libertad de
los hombres y de cómo ella se vincula al grado de sujeción a la ley; Cicerón decía
“somos ciervos de la ley con el fin de poder ser libres”.
En estas circunstancias tomamos conciencia de las sabias palabras de
Loewenstein, que nos recuerda que “la técnica electoral se ha convertido en
nuestro tiempo en una verdadera ciencia por propio derecho que exige de igual
manera el arte del jurista y del político, del sociólogo y del psicólogo social, del
técnico en estadística y del matemático”92, corresponde entonces que no se nos
escape alguno cualquiera de esos aspectos a la hora de evaluar la acción más
conveniente para nuestra organización de partidos políticos.
Y es también cierto que la antidemocracia, y sus comportamientos, debe ser
controlada, incluso judicialmente93, porque de lo contrario la cláusula
constitucional es vana y sus contenidos condicionantes de la vida interna del
92 Loewenstein, Karl, Teoría de la Constitución, Biblioteca de Ciencia Política, Ediciones
Ariel, Barcelona, 1964, p. 337. 93 Tortolero Cervantes, ob. cit., p. 40; el autor analiza jurisprudencia de tribunales alemanes, españoles, israelíes, estadounidenses, etc. y cita la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos que ha sostenido que “incluso si la actividad política de un partido puede ser incompatible con principios rectores del Estado, esto no significa necesariamente que sea incompatible con las reglas de la democracia. En democracia, continúa el Tribunal europeo, incluso las actividades partidistas que cuestionen la manera en que el Estado se encuentra organizado deben ser toleradas, siempre y cuando esas acciones no estén encaminadas a dañar la esencia de dicho régimen. En efecto, en los casos en que un programa político transgreda directamente las reglas de la democracia, el Estado está autorizado a tomar medidas, que pueden llegar incluso a la disolución del partido, aunque estas medidas sólo se justifican cuando la intervención se dirija a evitar una merma al régimen democrático” (p. 43).
28
partido político democrático son ilusorias, carentes de obligatoriedad y con
carácter de meros consejos.
Vale, entonces, nuestra insistencia como docentes en la propuesta de
institucionalidad constitucional, convocando enfáticamente a la prudencia que
nos permita, siempre con actitud abierta y de generosa entrega, dilucidar
aquellos elementos que hacen a la esencia inconmovible de los valores y
principios de nuestra comunidad y de nuestro pluralismo; este es el rumbo que
nos hace posible ser optimistas acerca del resultado por más que nos cueste
todavía visualizar con claridad la meta, la luz al final del túnel que, sin duda,
encontraremos porque ese camino es el correcto.
Chacras de Coria, 30 de noviembre de 2012.
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LA FINANCIACIÓN DE LA POLÍTICA EN BRASIL – ENSAYO DE
APROXIMACIÓN Y NUEVOS RETOS
Ana Claudia Santano
1) INTRODUCCIÓN
El tema de la financiación de la política es siempre muy polémico, no sólo porque
se ubica en el centro de muchas e importantes cuestiones para un sistema
democrático, como también se trata de un ciclo, ya que la experiencia comparada
atesta que los problemas relacionados con la financiación son significativamente
difíciles de ser resueltos, o más bien imposibles de eliminarse. Las necesidades
financieras de los partidos políticos tienden a ser infinitas1 y, teniéndolos como
“verdaderos sostenedores del Estado”2, dichas organizaciones acabaron por
adquirir una relevante función de igualar y neutralizar los diversos y antagónicos
intereses sociales, habiendo el capital un papel ambiguo en esta dinámica.3
Desde luego no puede haber democracia sin partidos, y no puede haber partidos
sin recursos necesarios para mantenerlos.4
En todo caso, el cambio en la manera de “hacer política” fue determinante
para generar una crisis financiera en los partidos de todo el mundo5, tanto en las
organizaciones en EE.UU. y Latinoamérica (más débiles y basadas en la figura del
1 PETER SCHNEIDER, Hans. “Los Partidos Políticos y el Dinero: Problemas Actuales de la Financiación de los Partidos”. In: Revista de las Cortes Generales, nº 36, 3º cuatrimestre,
Madrid, 1995. Pp. 24 y MORODO, Raúl; MURILLO DE LA CUEVA, Pablo Lucas: El Ordenamiento Constitucional de los Partidos Políticos. 1º ed. UNAM – Instituto de
Investigaciones Jurídicas, Derechos Fundamentales, 2001. Pp. 162. 2 LEIBHOLZ, Gerard: Problemas Fundamentales de la Democracia Moderna. Instituto de
Estudios Políticos, Madrid, 1971. Pp. 143-144. Lo que es cierto es que, considerando
todos los beneficios concedidos por el Estado a los partidos tanto de manera directa como también de manera indirecta, es prácticamente imposible saber cuánto se gasta con ellos. (Cfr. PIERRE, Jon; et al. “State Subsidies to Political Parties: Confronting Rhetoric with
Reality”. In: West European Politics. vol. 23. nº 3, jul, Frank Cass Press, London, 2000.
Pp. 12). 3 Cfr. MILYO, Jeffrey. “The Political Economics of Campaign Finance”. In: The Independent Review. v. III. nº 4, [s.l.] 1999. Pp. 541-545. 4 Vid. NASSMACHER, Karl-Heinz. “Introduction: Political Parties, Funding and Democracy”. In: AUSTIN, Reginald; TJERNSTRÖM, Maja. (eds.): Funding of Political Parties and Election Campaigns. International IDEA, Stockholm, 2003. Pp. 4. 5 La afirmación de que el dinero puede ganar elecciones no es de todo verdadera, pero su
influencia en el resultado no puede ser ignorada. Vid. por todos: BURNELL, Peter. “Introduction”. In: BURNELL, Peter., WARE, Alan. (eds.): Funding Democratization,
Manchester University Press, UK, 1998. Pp.6; FISHER, Justin; EISENSTADT, Todd. A. “Introduction Comparative Party Finance. What is to be Done?” In: Party Politics. v. 10. nº
6. Sage, London, 2004. Pp. 619; y MURAYAMA, Ciro. “Dinero, Medios y Elecciones”. In: Revista Nexos, nº 331, julio, 2005. Disponible en
<<http://www.nexos.com.mx/articulos.php?id_article=429&id_rubrique=150>> Acceso
en 23/05/09.
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candidato) como también en las europeas (formadas bajo una estructura
partidista fuerte, imponiendo su lista electoral a los votantes).6
Por lo tanto, como fin de este trabajo, se considerará el concepto de
financiación política como toda entrada y salida de recursos a través de los
partidos y candidatos, tanto para las actividades electorales como las
permanentes.7 Se trata de la utilización de recursos en la obtención de bienes que
se destinan para fines políticos.8 Además, subrayamos desde ya que, en nuestra
opinión, la separación entre actividades extraordinarias (electorales) y ordinarias
(permanentes) de los partidos ya no tiene como sostenerse. La doctrina en general
no aporta demasiada importancia a esta discusión9 mucho más porque la
mayoría entiende que la actividad electoral no se restringe solamente al periodo
de campaña política, sino que traspasa la barrera del tiempo, y se mezcla en el
día a día de las formaciones políticas, en una búsqueda incesante por la
manutención o ampliación de su electorado.10 Al fin y al cabo, en la práctica no
hay diferencia, pues todas las actividades políticas están vueltas para la
conquista del apoyo electoral. Sin embargo, dicha diferenciación sigue en muchos
ordenamientos jurídicos, aplicando regímenes distintos a cada tipo de actividad,
6 Vid. BALMELLI, Tiziano: Le Financement des Partis Politiques et des Campagnes
Électorales: Entre Exigences Démocratiques et Corruption. Universitaires Fribourg,
Suisse, 2001. Pp. 20. En esta línea en Iberoamérica, véase: CASTILLO, Pilar del. “La
Financiación de los Partidos Políticos en España”. In: CASTILLO, Pilar. del; ZOVATTO G., Daniel (eds.): La Financiación de la Política en Iberoamérica. 1º ed. IIDH/CAPEL, San José,
1998. Disponible en <<http://www.iidh.ed.cr/comunidades/redelectoral/docs/red_publinea/indice-
financiacion.htm>> Acceso en 17/06/2009. Pp. 2. 7 ZOVATTO, Daniel. “Estudio Comparado de las Características Jurídicas y Prácticas del
Financiamiento de los Partidos Políticos y las Campañas Electorales en América Latina”. In: ALCÁNTARA, Manuel; BARAHONA, Elena. M.: Política, Dinero e Institucionalización Partidista en América Latina. ed. IFE, México DF, 2003. Pp. 39 y; NAVAS, Xiomara. “La
Financiación Electoral: Subvenciones y Gastos”. In: NOHLEN, Dieter; PICADO, Sonia; ZOVATTO, Daniel (comp.): Tratado de Derecho Electoral Comparado de América Latina.
Ed. Fondo de Cultura Económica, DF, México, 1998. Pp. 455. Para otras clasificaciones,
cfr. NASSMACHER, Karl-Heinz. “Comparing Party and Campaign Finance in Western Democracies”. In: GUNLICKS, Arthur. B. (ed.): Campaign and Party Finance in North America and Western Europe. Westview Press, USA, 1993. Pp. 238; CASAS-ZAMORA,
Kevin: Paying for Democracy: Political Finance and State Funding for Parties. ECPR Press,
UK, 2005. Pp. 17; y GRUENBERG, Christian: El Costo de la Democracia: Poder Económico
y Partidos Políticos. Ed. Capital Intelectual, [s.l.], 2007. Pp. 17. 8 ESPARZA MARTÍNEZ, Bernardo. “Estructura y Funcionamiento Democrático de los Partidos Políticos Españoles”. In: Revista de las Cortes Generales, nº 43, 1º cuatrimestre,
Madrid, 1998. Pp. 97. 9 En esta línea, cfr. LANCHESTER, Fulco. “Il Problema del Partito Político: Regolare gli Sregolati”. In: Quaderni Costituzionali. Anno VIII. nº 3, Diciembre. Ed. Il Mulino, Bologna,
1988. Pp. 448. 10 VON ARNIM, Hans Herbert. “Campaign and Party Finance in Germany”. In: GUNLICKS, Arthur B. (ed.): Campaign and Party Finance in North America and Western Europe.
Westview Press, USA, 1993. Pp. 210.
35
lo que puede comprometer significativamente la eficacia de la normativa sobre la
financiación de la política. No sería la legislación brasileña una excepción de ello.
Otro punto que merece ser subrayado es que la legislación electoral
brasileña es comúnmente influida por intervenciones judiciales venidas tanto por
las resoluciones del TSE (Tribunal Superior Electoral), como también por
sentencias del STF (Supremo Tribunal Federal). En relación al TSE, no sólo es la
rama del Poder Judicial responsable de la fiscalización de toda la dinámica
electoral, sino también que tiene las potestades de aprobar resoluciones con
fuerza de ley, generando de esta manera los constantes conflictos con el Poder
Legislativo.11
2) LA FINANCIACIÓN DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS
El tema de la financiación de la política brasileña ganó mayor notoriedad a partir
de los 90, durante la campaña electoral del entonces candidato a la presidencia
Fernando Collor de Mello, que al final sería elegido. Considerando que dichas
elecciones fueron las primeras directas a la presidencia de la república, han
surgido preocupaciones antes inexistentes, como el problema de la rendición de
cuentas de los recursos utilizados en campaña, principalmente con la presencia
cada vez mayor de escándalos políticos involucrando a la financiación de partidos
y de campañas electorales. Desde entonces, su regulación sufrió significativos
cambios, hacia llegar a su actual estado.
Por ser una parte importante de los partidos, la financiación ordinaria de
los partidos fue tratada en la misma ley que regula su registro, la democracia
interna, y otros aspectos, no existiendo una fragrante fragmentación legislativa.
Es el título III de la ley de partidos políticos, nº 9.096 de 19 de septiembre de
1995 (adelante LPP), el responsable de su regularización jurídica. En el caso
brasileño, atendiendo tanto a la naturaleza jurídica atribuida a los partidos de
persona jurídica de derecho privado, y también al propio protagonismo de los
candidatos y no de las organizaciones partidistas, existe una prevalencia de las
medidas de financiación privada, aunque las de financiación pública representen
una parte importante de las finanzas partidistas.
11 Como traspasa los límites del presente trabajo, vid. JARDIM, Torquato. “Processo e Justiça Eleitoral: Introdução ao Sistema Eleitoral Brasileiro”. In: Revista de Informação Legislativa, nº 119, jul/set, Brasília, 1993. Pp. 25-46; DELGADO, José Augusto. “A
Contribuição da Justiça Eleitoral para o Aperfeiçoamento da Democracia”. In: Revista de Informação Legislativa. nº 127, jul/set, Brasília, 1995. Pp. 109-118; GOMES, Suzana
Camargo: A Justiça Eleitoral e sua Competência. ed. RT, São Paulo, 1998; DANTAS,
Sivanildo de Araújo: Direito Eleitoral: Teoria e Prática do Procedimento das Eleições
Brasileiras. ed. Juruá, Curitiba, 2004; y SALGADO, Eneida Desiree: Princípios Constitucionais Eleitorais. ed. Fórum, Belo Horizonte, 2010.
36
a) La rendición de cuentas
Desde luego llama la atención que, luego el primer capítulo del título III de la ley,
se trate sobre la rendición de cuentas y la contabilidad de los partidos,
demostrando que la transparencia fue una importante preocupación del
legislador.
Siguiendo la línea de otros países (principalmente latinoamericanos), Brasil
cuenta con un listado de prohibiciones para las donaciones a los partidos, que
incluye a entes y gobiernos extranjeros; a órganos públicos, a autarquías, a
empresas públicas, a concesionarias de servicios públicos, a sociedades con
participación estatal y a fundaciones que reciban subvenciones públicas. Del
mismo modo, sindicatos y entidades de clase están igualmente prohibidos de
realizar donaciones.12
Junto a esto, los partidos deben mantener sus registros contables para
permitir la fiscalización de sus finanzas, a través de sus sedes nacionales por el
plazo de al menos cinco años. Además, deberán remitir a la Justicia Electoral13
sus balances del ejercicio completo hasta el 30 de abril de cada año, de los cuales
dichos documentos deberán ser publicados en la prensa oficial de manera
inmediata.14 En años electorales, los partidos deberán enviar balances mensuales
durante los cuatro meses anteriores a las elecciones, como también en los dos
posteriores. De todos modos, los partidos también deberán constituir comités15 e
indicar sus componentes para el manejo de los recursos; una vez que estos serán
responsabilizados en caso de irregularidades, tanto civil y penalmente.16
La verificación de los documentos está encargada a la Justicia Electoral, que
tiene la competencia para la fiscalización de los datos tanto de las actividades
permanentes, como las de las electorales. Dicho órgano cuenta con el apoyo de
expertos del Tribunal de Cuentas nacional o estatales17, y la fiscalización también
es realizada de manera horizontal, pudiendo tanto un afiliado como un delegado
de partido denunciar irregularidades, o también requerirlo al procurador general
o regional. Los demás partidos también están autorizados a verificar la
documentación los unos de los otros.
12 Art. 31, LPP. 13 Los órganos fiscalizadores cambian conforme la sede del partido que está rindiendo cuentas, pudiendo ser el TSE en caso de la sede nacional, los Tribunales Regionales de
cada Estado, para sedes regionales, y los jueces electorales, para el ámbito municipal. 14 Por vía electrónica, también se puede acceder a los datos en www.tse.jus.br. 15 Vid. art. 32 y párrafos, LPP. Para los balances, el art. 33 dispone sobre los patrones que
dichos documentos deberán ser enviados, describiendo el origen y el valor de donaciones;
los gastos electorales especificados y comprobados, incluyendo los gastos con propaganda electoral y un listado de ingresos y gastos en general. 16 Art. 34, I y II, LPP. 17 Arts. 34 caput y párrafo único, LPP.
37
b) El régimen sancionador
La fiscalización no sería efectiva si no viniera acompañada de un régimen de
sanciones. Ellas afectan principalmente a los recursos concedidos a través del
fondo partidario, variando desde la retención temporal de la entrega de dichos
valores en el caso de valores no indicados en los balances o sin origen expreso,
como también prevé la suspensión de dicha entrega de uno a dos años en caso de
recibimiento de donaciones de fuentes prohibidas, o que excedan los límites
arbitrados en el art. 39 de la ley 9.096/1995. Ya en el caso de la ausencia de la
rendición de cuentas, además de ser suspendida la entrega de las subvenciones
del fondo partidario, los partidos también son sometidos al régimen penal. Todas
las sanciones deberán ser aplicadas de manera “proporcionada y razonable”,
habiendo el plazo de prescripción de cinco años a partir de la entrega de la
documentación para la aplicación de sanciones, sin la suspensión del envío de
recursos en casos de que no exista la verificación de los datos dentro de este
periodo de tiempo.
Tanto el examen de la rendición de cuentas como la aplicación de
eventuales sanciones tienen carácter jurisdiccional, lo que cabe recurso ante los
Tribunales superiores.18
c) El fondo partidario
El fondo partidario fue creado para reunir subvenciones públicas destinadas a la
financiación ordinaria de los partidos políticos. Fue instituido desde hace años,
aunque sus principales características no hayan sufrido fuertes cambios. Es
constituido por fuentes distintas y es dividido entre los partidos que cumplan con
los requisitos para su cceso, en una combinación de la contribución del Estado
en costear el mantenimiento y el funcionamiento de los partidos, con la necesidad
de transparencia en su utilización.
Dicho fondo es formado por multas y sanciones pecuniarias previstas en el
Código Electoral y leyes relacionadas19; por los recursos destinados al fondo por
ley, tanto en carácter permanente como eventual; por las donaciones de personas
físicas o jurídicas, realizadas vía ingresos bancarios directos en la cuenta del
fondo; y por las dotaciones presupuestarias anuales del gobierno central en valor
obtenido a través del cálculo del número de electores inscritos en el año anterior20
multiplicados por R$ 0,35 (treinta y cinco céntimos) actualizado
monetariamente.21 Los partidos también están autorizados a recibir donaciones
para componer a dicho fondo22 directamente de personas físicas y jurídicas a
través de su sede nacional, desde que observadas las prohibiciones del art. 31.
18 Art. 37 y párrafos, LPP. 19 Art. 38, LPP. 20 Hasta el 31 de diciembre. 21 El índice utilizado es IGP-DI/FGV. 22 Donaciones que no sean en metálico deberán igualmente constar en la contabilidad del
partidos, convertidas a un valor equivalente. (art. 39, párrafo 2º, LPP).
38
Dichos valores deberán ser entregados a los partidos por medio de cheque
cruzado y nominal, o por ingreso bancario en su cuenta.
Antes de la aprobación de ley 12.034/2009, este régimen de donaciones a
los partidos se mostraba bastante más ventajoso que el aplicado para la
financiación electoral, más restrictivo. Sin embargo, dicha ley ha introducido el
párrafo 5º en el art. 39 de la LPP determinando que, en caso de que el partido
remita recursos económicos para la campaña electoral, debe igualmente observar
a los límites constantes en la ley de elecciones. Dicha exigencia ha, de una cierta
manera, equilibrado la diferencia antes existente, armonizando el sistema.23
Como los recursos que pueden ser donados a los partidos también deben ser
registrados e informados en la rendición de cuentas, pensamos ser posible
someterlos a dicha limitación en el momento de su envío para las campañas.
Los valores obtenidos por medio del fondo partidario tienen carácter
finalista, y la LPP describe sus cinco finalidades: el mantenimiento de las
estructuras del partido (incluyendo el pago de personal, que está limitado a 50
por 100 del valor); para la propaganda partidista y política; en la captación de
miembros y campañas electorales; en la creación y mantenimiento de institutos o
fundaciones vinculadas a los partidos y destinadas a la investigación política
(debiendo aplicar al menos 20 por 100 del montante); y también en la creación de
programas de promoción a la participación política de las mujeres (con un
mínimo de 5 por 100).24 En la rendición de cuentas, de la misma manera que
ocurre con los otros ingresos, el partido deberá especificar los gastos realizados y
pagados con los recursos del fondo para fines de fiscalización por la Justicia
Electoral.25
c.1) Los criterios de reparto de los recursos del fondo partidario – la cuestión de la
“clausula de barreira” y del funcionamiento parlamentario
Como hace parte de la financiación pública directa, el fondo partidario tiene sus
propios criterios de funcionamiento. No es para menos, ya que saber quiénes
serán sus beneficiarios, la periodicidad de los pagos; determinar una barrera para
23 Era esta una de las críticas de la doctrina, que no raras veces señaló al régimen de
donaciones de la ley de partidos más favorable que el de la ley de elecciones, y que esto se
constituía como una manera de no someterse a las limitaciones impuestas para las donaciones electorales. Vid. JARDIM, Torquato. Seminário da Justiça Eleitoral
Identificação do eleitor e reforma política, 7 e 8 de abril de 2005 – Brasília, DF, Brasil.
Disponible en <<http://www.tse.gov.br/eje/arquivos/publicacoes/seminario/html>>
Acceso en 10/05/2011. 24 Si no se cumple la destinación de 5 por 100 de los recursos en la promoción de la participación de las mujeres en la política, se aumenta en 2,5% dicha proporción para el
próximo año. 25 Art. 44 y párrafos, LPP.
39
su acceso y reparto, como el cálculo del valor y el responsable por ello, son
elementos importantes para regular el tema.26
En Brasil la polémica giró principalmente en torno a la “cláusula de
barreira”, o umbral27 contenida en la LPP. Dicha regla determinaba los criterios a
ser cumplidos por los partidos para que fueran conferidos de “funcionamiento
parlamentario”.28 Se trataba de un criterio de representatividad constante en el
art. 17, IV de la Constitución Federal de 1988, y que fue regulado por el art. 13
de la LPP:
“Tiene derecho a funcionamiento parlamentario, en todas las casas legislativas
para las cuales haya elegido representante, el partido que, en cada elección para la
Cámara de los Diputados obtenga el apoyo de, como mínimo el cinco por ciento de
los votos apurados, no computados los blancos y los nulos, distribuidos en, al
menos, un tercio de los estados, con un mínimo del dos por ciento del total de cada
uno de ellos.”29
Es posible observar que dicha regla aportaba una significativa
discriminación entre los partidos, separándolos en los que tenían derecho al
funcionamiento parlamentario de los que no tenían dicho derecho. Estos últimos
se verían directamente perjudicados tanto con relación al acceso y distribución
del tiempo de la propaganda partidaria, como también en los recursos del fondo
partidario.
Para disminuir el impacto de su aplicación, la LPP determinó su gradual
adopción hasta 2007.30 Por otra parte, durante este periodo el STF declaró su
inconstitucionalidad, resultado de las ADINs 1.351-3 y 1.354-8. Dicha decisión
provocó una importante laguna en la regulación del fondo partidario (como
también en el acceso gratuito a la radio y televisión). La solución adoptada fue la
26 Cfr. CASAS, Kevin; ZOVATTO, Daniel. “Para Llegar a Tiempo: Apuntes sobre La
Regulación del Financiamiento Político en América Latina”. In: GUTIÉRREZ, Pablo; ZOVATTO, Daniel (coord.): Financiamiento de los Partidos Políticos en América Latina.
OEA-IDEA, UNAM, México, 2011. Pp. 32. Disponible en
<<http://www.oas.org/es/sap/docs/deco/Financiamiento_partidos_s.pdf>> Acceso en
24/03/2012. 27 Según Mezzaroba, la cláusula de barrera o de exclusión podría ser conceptuada como
siendo un mecanismo previsto en la ley, que impide la existencia o la representación parlamentaria de las organizaciones partidistas que no tengan apoyo de un determinado número de electores. (In: MEZZAROBA, Orides: Introdução ao Direito Partidário Brasileiro.
ed. Lúmen Júris, Rio de Janeiro, 2003. p. 300. Traducción libre). 28 Traducción libre desde el portugués. 29 Traducción de Torquato Jardim en: JARDIM, Torquato. “Regulación Jurídica de los
Partidos Políticos en Brasil” Disponible en <<http://pdba.georgetown.edu/Parties/Brazil/Leyes/regulacionjuridica.pdf.>> Acceso en
05/06/2012. 30 Vid disposiciones transitorias LPP.
40
aprobación de ley 11.459/200731, determinando que el 5 por 100 del fondo
partidario fuera distribuido por igual a todos los partidos que tuvieran sus
estatutos registrados en el TSE, y los 95% restantes en partes proporcionales al
número de votos obtenidos en las últimas elecciones para la Cámara de los
Diputados.32
Actualmente, los criterios de división de los recursos del fondo partidario
están siendo nuevamente puestos a prueba a través de un recurso presentado
por el PSD (Partido da Social Democracia) ante el TSE, en lo cual dicho partido
requiere el derecho de acceder a los recursos económicos a ser divididos de
manera proporcional a su actual presencia en la Cámara de Diputados, de 55
parlamentarios. Se trata de un nuevo partido creado en 2011 que ha recibido
parlamentarios desde otras organizaciones, y que desde entonces ha generado el
debate si se cumplen con los criterios de representatividad para acceder a los
95% de los recursos económicos del fondo, aunque no tenga participado en las
elecciones anteriores, según el texto de la ley. Dicho recursos sigue pendiente de
sentencia, y puede redimensionar dichos criterios.33
Sobre el cálculo de los valores, cabe mencionar el conflicto entre el TSE y el Poder
Legislativo a partir de la aprobación de las resoluciones 21.805/2004 y la
resolución 21.836/2004. Dichas normativas fijaban que la representación a ser
considerada tanto para el cálculo del fondo partidario, como también del tiempo
de la propaganda gratuita sería a la del inicio de la legislatura y no la resultante
de las elecciones, lo que no beneficiaba a los partidos debido la normal migración
de los parlamentarios elegidos a otros partidos en el inicio de la legislatura. Como
reacción a esta postura del TSE, fue aprobada la Ley 11.300/2006, previendo que
la representatividad válida para dichos cálculos será la del resultado electoral,
volviendo a las condiciones antes aplicadas de las resoluciones del TSE, y a la
vez, evitando que los partidos fueran perjudicados por los tránsfugas, tan
comunes en la política brasileña.
d) La propaganda partidista y el acceso gratuito a la radio y televisión
El art. 17, párrafo 3 de la Constitución Federal brasileña garantiza el derecho al
acceso gratuito a la radio y televisión, para la propaganda partidista y electoral.
Dicha disposición constitucional asegura a los partidos el derecho de antena, que
31 Dicha norma es resultado de una reacción del Poder Legislativo ante la aprobación de la resolución TSE 22.506/2007, cuando dicho Tribunal determinó la aplicación conjunta
de los arts. 56 y 57 de la LPP como criterio para especificar el funcionamiento
parlamentario, lo que favoreció significativamente a los partidos menores. Ante esto, los
partidos mayoritarios tramitaron en carácter de urgencia la Ley 11.459/2007, siendo
aprobada poco más de un mes después. Aquí, interesante notar que la nueva regla adoptada por los partidos mayoritarios es la que menos favorece al status quo. 32 Aquí sorprende la exclusión del Senado, considerando que en el sistema brasileño
dicha casa legislativa posee una importante posición. 33 Vid. petición 174.793, relator Min. Marcelo Ribeiro.
41
se refiere al derecho a la comunicación política en los medios de comunicación.
Por lo tanto, es gratuito su acceso, aunque no sea gratuita su transmisión
(considerando que las emisoras tienen expresivos beneficios fiscales en la
concesión de espacios en su programación). Se trata de una de las fuentes de
financiación indirecta e indudablemente representa un importante ahorro de
recursos económicos a favor de los partidos.34
Para obtener el derecho de acceso a los medios, los partidos deberán tener
sus estatutos registrados en el TSE, en los términos del art. 7, párrafo 2º de la
LPP.
La propaganda partidista respeta a un criterio temporal, es decir, a una franja
específica para su transmisión.35 Por otra parte, la propaganda pagada está
prohibida, como una manera de contener a los gastos de los partidos y de
intentar equilibrar las diferentes condiciones económicas que existen entre
ellos.36 Su contenido está limitado a la difusión de su agenda política; a la
conexión con afiliados y transmisión de mensajes y de las actividades
parlamentarias37; a la defensa de posiciones políticas y a la promoción de la
participación de las mujeres en la política, y en relación a este último, deberá
ocupar el 10 por 100 del tiempo total concedido.38
El contenido de dicha propaganda también sufre limitaciones. Existe la
prohibición de la participación de las personas afiliadas a otros partidos que no
sea el responsable de la propaganda; la propaganda con fines electorales y en
defensa de intereses personales o de otros partidos; la utilización de técnicas de
publicidad que puedan falsear o distorsionar los hechos transmitidos, como
también el uso de escenas incompletas o incorrectas.39 En el caso de violación de
34 Cfr. WILHELM SPECK, Bruno. “O Financiamento de Campanhas Eleitorais”. In: AVRITZER, Leonardo; ANASTASIA, Fátima (org.): Reforma Política no Brasil. UFMG-PNUD,
Brasilia, 2006. Pp. 157. Disponible en
<<http://www.democraciaparticipativa.org/files/livro_reformaPol.pdf>> Acceso en
10/05/2012. 35 Entre las diecinueve horas y treinta minutos y las veinte y dos horas. 36 Vid. art. 45, párrafo 6, LPP. 37 Aquí se debe interpretar dichas actividades de manera amplia, porque no se trata
solamente de las actividades en el Congreso de los Diputados como hace parecer el texto,
sino también todas las actividades de naturaleza legislativa. En este sentido, vid.
JARDIM, Torquato. “Regulación Jurídica…” Op. Cit. 38 Vid. art. 45, LPP. 39 Lo que llama la atención en el art. 53 es el punto sobre las fundaciones o institutos vinculados a los partidos. Las funciones que les son atribuidas son importantes, ya que
se trata de investigación, estudio y desarrollo de la educación política. Con todo, existe
una importante omisión por parte del legislador sobre eventuales propagandas realizadas
por ellos, principalmente las propagandas electorales, que son las más relevantes para un
partido. Esto permite un desvío del sistema de limitaciones y prohibiciones, mucho más si se piensa que dichas fundaciones podrán mantener relaciones con instituciones
extranjeras. No existe ningún impedimento de que dicha institución extranjera sea
vinculada a otro partido del país de origen, o incluso a órganos públicos, lo que abre la
42
dichas reglas, las sanciones afectan al derecho de acceder a los medios en el
semestre siguiente, existiendo la posibilidad de casación del derecho a la
transmisión en caso de ésta ser en bloque, o por el tiempo equivalente a cinco
veces el tiempo de la propaganda ilícita.40 Junto a esto, los partidos políticos son
los únicos legitimados a presentar a la Justicia Electoral denuncia involucrando
una eventual violación de dichas prohibiciones por parte de otros partidos. El
plazo para la presentación de dicha denuncia termina en el último día del
semestre en lo cual la propaganda impugnada fue transmitida, y si esta haya sido
transmitida en los últimos treinta días de dicho periodo, el plazo se extiende
hasta el 15º día del semestre siguiente. La decisión proferida puede ser objeto de
apelación, que tendrá efecto suspensivo hasta su análisis.41
La ley trata de dos modelos de propaganda a ser elegidos por los partidos,
una en bloque, tanto en ámbito nacional como en estatal, o inserciones de treinta
segundos y un minuto, durante la publicidad de la programación normal de las
emisoras.
Los criterios de acceso al tiempo de propaganda gratuita en los medios están
descritos en los arts. 48 y 49 de la LPP, que determinan que los partidos que
tuvieran sus estatutos registrados en el TSE y que atendieran al art. 13 tendrán
garantizada la realización de un programa en ámbito nacional a cada semestre,
con duración de dos minutos, y también la realización de un programa tanto en
ámbito nacional como estatal, con duración de veinte minutos, o la utilización del
tiempo total de cuarenta minutos por semestre, para inserciones de treinta
segundos o un minuto en redes nacionales y estatales. Sin embargo, debido a los
recursos de inconstitucionalidad que han afectado dicho artículo 13, lo más
adecuado sería interpretar que todos los partidos que tengan registrados sus
estatutos pudieran tener derecho a los programas previstos en la ley. Por otro
lado, el fallo del recurso de inconstitucionalidad del art. 13 es claro en el sentido
de eliminar del texto legal únicamente la expresión “que atienda al dispuesto del
art. 13”, no cabiendo, en este caso, la aplicación de otros criterios que no sean
solamente el registro del estatuto del partido. Esto permite el acceso al tiempo
gratuito en los medios para muchos más partidos, lo que favorece al pluralismo y
a la igualdad entre ellos, aunque también se podría cuestionar sobre su
conveniencia, considerando el diferente peso político existente entre los partidos,
o el apoyo social que tiene cada uno. Se trata de una importante laguna legal que
debería ser subsanada.
Para cerrar el régimen de la financiación ordinaria de los partidos, existe el
derecho a la utilización gratuita de escuelas públicas o de casas legislativas para
eventos partidistas como pueden ser las convenciones; y la compensación fiscal a
posibilidad de remisión de estos recursos para los partidos nacionales. Es un canal donde la fiscalización es difícil y requiere especial atención. 40 Vid. art. 45, párrado1 y 2, LPP. 41 Vid. art. 45, párrafo 3, 4 y 5, LPP.
43
las cadenas de radio y televisión por el tiempo concedido para la propaganda
gratuita.42
3) LA FINANCIACIÓN DE LAS CAMPAÑAS ELECTORALES
En la financiación electoral (regulada por la Ley Orgánica 9.504/1997, (adelante
LGE) existen reglas más detalladas justamente por su importancia. La normativa
no se restringe sólo a la recaudación de recursos económicos propiamente dicha,
sino que vuelve un poco más y empieza en la selección de candidatos en las
convenciones y en la formación de eventuales coaliciones entre el 10 hasta el 30
de junio del año electoral.43
a) El límite de gastos y la formación de comités financieros para la recaudación de
valores – las obligaciones y las sanciones para los candidatos y partidos
En el momento del registro de candidatos y de las coaliciones ante la Justicia
Electoral, los partidos deberán indicar cuál será su límite de gastos. Aquí cabe
subrayar que, después de la aprobación de la ley 11.300/2006, fue incluido el
art. 17-A, indicando un criterio cuantitativo para el establecimiento de dicho
límite. El texto describe que a cada proceso electoral deberá ser aprobada una ley
fijando el límite de gastos de campaña, observada la “realidad local”. En el caso
de que no ocurra la aprobación de dicha ley hasta el 10 de junio, los propios
partidos deberán indicar sus respectivos límites de gastos para la campaña de
cada cargo electivo que compite individualmente, en el momento del registro del
candidato y/o coalición. En la práctica, dicha ley difícilmente es aprobada a
tiempo, dejando a que los partidos elijan sus propios límites. La ventaja de esta
vía es la de dejar que los partidos, dentro de su autonomía, determinen el
montante a ser utilizado en sus campañas electorales. La desventaja también es
evidente, ya que los partidos suelen indicar altos valores, lo que fomenta el
encarecimiento de las campañas y que permite a una influencia
desproporcionada del capital en dicho proceso. Además, como los límites son
fijados separadamente, aplicar valores diferenciados para los candidatos de un
mismo partidos está permitido y hace parte de la estrategia partidista, aunque se
podría cuestionar esto desde el punto de vista de la democracia interna. Dicho
debate involucraría el grado de autonomía de cada partido, y la solución
probablemente sería la previa aprobación de la ley prevista en el art. 17-A.44
42 Vid. art. 51 y párrafo único del art. 52, LPP. 43 Vid. art. 8, LGE. 44 Cfr. WILHELM SPECK, Bruno. Op. Cit. Pp. 154.
44
En el caso de inobservancia de los límites declarados, es posible la
imposición de multa en el valor de cinco a diez veces la cantidad excedida. De la
misma manera, si el partido indica un límite demasiado alto, también tendrá que
indicar la fuente de los recursos que serán gastados, bajo pena de abuso de poder
económico. Por lo tanto, por más que el partido no tenga que observar a un valor
máximo para fijar el límite de gastos de su campaña, dicha tarea no así de
sencilla, debiendo evaluar sus necesidades sin que incurra en su incumplimiento.
La formación de los comités financieros atenderá a cada una de las
elecciones que el partido presentará un candidato. De este modo, para las
elecciones presidenciales, es obligatoria la formación de un comité nacional, y
facultativa a nivel estatal y en el DF. Dichos comités deberán ser registrados en la
Justicia Electoral hasta los cinco días posteriores a su constitución, cabiendo al
candidato la responsabilidad del manejo de los recursos económicos y la
administración de su campaña.45 A partir de la fecha del registro de los comités,
los partidos y candidatos están autorizados a recaudar recursos para sus
campañas, hasta el día de la votación. Una vez celebradas las elecciones, los
candidatos no podrán aceptar más recursos, excepto en casos de existencia de
deudas ya asumidas por la campaña, y tan sólo para el pago de dichas deudas.
Del mismo modo, la ley permite que el candidato nombre a un “administrador
financiero”, aunque que esto no excluya su responsabilidad solidaria por los
datos contables de la campaña, debiendo ambos firmar el dossier de la rendición
de cuentas.46
Una de las providencias obligatorias para poder empezar a recaudar los
recursos económicos privados es la apertura de una cuenta bancaria por parte de
cada partido y candidato, destinada únicamente para la campaña electoral.47 Se
trata de una manera de controlar el movimiento financiero durante dicho periodo
y de concretar el principio de la responsabilidad solidaria entre partidos y
candidatos.48. Sin embargo, existe una laguna que puede ser bastante explorada
por los candidatos o profesionales más “estratégicos” constante en el art. 22,
párrafo 2º. Según el texto, no existe la obligación de la apertura de cuenta
45 Vid. art. 19 y 20, LGE. 46 Vid. art. 20 y 21, LGE. 47 Dicha obligación se suma a la de registrar en la hacienda pública el comité de la
candidatura. Solamente después de esto cumplido es que el flujo de movimientos
financieros de la campaña podrá empezar. (vid. art. 22. Párrafo 1º y 2º, LGE). 48 Vid. art. 22, LGE. Anteriormente a la LGE, la apertura de cuenta era obligatoria sólo
para los partidos, y facultativa para los candidatos, lo que confería una relativa eficacia al control financiero. Además, uno de los problemas existentes antes de la aprobación de la
Ley 12.034/2009 era que se permitía al banco cobrar tasas bancarias de los partidos, a
ser contabilizadas en la rendición de cuentas como gastos electorales. De una cierta
manera, no había problemas que los bancos realizaran dicho cobro, aunque había el
recelo de que esto pudiera fraudar el límite máximo de gastos con la posibilidad que se integraran conceptos de gastos como tasas bancarias siendo que, en realidad, eran otro
tipo de gastos. Actualmente, la Ley 12.034/2009 ha prohibido el cobro de tasas,
eliminando esta posibilidad. (vid. art. 22, párrafo 1º, LGE).
45
bancaria para las elecciones municipales en caso de que en el municipio no
exista ninguna sucursal o, aunque exista alguna, si el municipio tiene menos de
veinte mil habitantes. Aunque dicha excepción esté limitada solamente al ámbito
local, y asumiendo que en el día de hoy es difícil que no exista ninguna agencia
bancaria en la ciudad debido al poder económico de la banca, se podría aceptar la
idea de que, en el primer caso, no se ofrecen mayores problemas. Con todo, es la
segunda hipótesis que realmente tiene potencial de fraudar la ley, porque en
Brasil es muy común haber municipios con menos de veinte mil habitantes, lo
que abre la posibilidad de que existan gastos irregulares y el consiguiente abuso
del poder económico por parte de los candidatos, agravado por el hecho de ser en
ámbito local, donde la corrupción es aún más frecuente, y a la posibilidad de
reelección para los cargos electivos tanto del Poder Ejecutivo, como para el
Legislativo, en todos los niveles.49 Si no existe ni siquiera un sistema de
fiscalización bancaria – que por sí solo ya es un mecanismo débil – el control
sobre los gastos electorales tiende a fallar y a estar a merced de los candidatos y
los partidos.
Los casos de realización de pagos de gastos electorales con recursos que no
provengan de las cuentas especificas para dicho fin pueden fundamentar la
desaprobación de la rendición de cuentas del candidato o partido y, si
comprobado el abuso de poder económico50, existe la posibilidad de la
cancelación del registro de la candidatura, o de la casación del mandato, si el
candidato ya haya sido investido en el cargo. Además, con la desaprobación de la
rendición de cuentas, será enviada una copia del dossier a la fiscalía pública
electoral, dando inicio al procedimiento previsto en el art. 22 de la Ley
Complementar 64/1990.51
49 La Constitución Federal brasileña permite la reelección para cargos electivos
mayoritarios en el art. 14, párrafo 5º, siendo igualmente permitida para los cargos
electivos en las casas legislativas como una renovación de mandato. 50 Por traspasar los límites de este trabajo, no es posible tratar sobre el concepto de abuso
de poder económico. Sin embargo, para un acercamiento al tema, véase BRINDEIRO, Geraldo; MENDES, Antonio Carlos; et al. “O Abuso do Poder Econômico em Matéria
Eleitoral” In: Anais do II Encontro Nacional dos Procuradores Regionais Eleitorais. ed.
Imprensa Nacional, Brasília, 1993. Pp. 249-287; SALGADO, Eneida Desiree. “Abuso do Poder Econômico e Financiamento das Campanhas Eleitorais”. In: Paraná Eleitoral. n° 39,
jan, ed. Tribunal Regional Eleitoral do Paraná, Curitiba, 2001. Pp. 13-17; y DECOMAIN, Pedro Roberto. “Abuso do Poder Econômico ou de Autoridade”. In: Resenha Eleitoral. nº 1,
v. 9, jan./jun. ed. Tribunal Regional Eleitoral de Santa Catarina, Florianópolis, 2002. Pp. 41-59. 51 Véase el texto mencionado: “Art. 22. Qualquer partido político, coligação, candidato ou
Ministério Público Eleitoral poderá representar à Justiça Eleitoral, diretamente ao
Corregedor-Geral ou Regional, relatando fatos e indicando provas, indícios e
circunstâncias e pedir abertura de investigação judicial para apurar uso indevido, desvio ou abuso do poder econômico ou do poder de autoridade, ou utilização indevida de
veículos ou meios de comunicação social, em benefício de candidato ou de partido
político, obedecido o seguinte rito: (...)”
46
b) Las fuentes de financiación, sus limitaciones y prohibiciones
En la financiación electoral brasileña prevalece sobremanera la financiación
privada, lo que es reforzado por lo dispuesto en el art. 79 de la LGE, que remite la
regulación de la financiación pública directa a una norma específica. Aunque se
constituya actualmente en objeto de fuerte debate por ocasión de la reforma
política que eternamente se debate en Brasil, la financiación pública todavía
merece ser reflexionada.52
Por más que exista un extensivo listado de limitaciones y prohibiciones, es cierto
que los recursos económicos privados son la mayoría en el sostenimiento de las
campañas electorales. Las fuentes de financiación de las campañas son las
donaciones de personas físicas; de personas jurídicas; los recursos del propio
candidato; de fondos del propio partido; y del fondo partidario.
Sobre cada una de estas fuentes existe la aplicación de un límite
específico,. En el caso de las personas físicas, existe un límite de 10 por 100 de
los rendimientos brutos obtenidos en el año anterior a las elecciones, utilizándose
la declaración del impuesto de renta para dicho cálculo.53 Por el texto legal, se
exige que el donante sea mayor de edad y tener CPF propio (registro de persona
física ante la hacienda pública). Cuando se trata de recursos del propio
candidato, el límite será el valor de los gastos electorales declarados por su
partido en el inicio del proceso electoral. Como punto vulnerable, se señala el
párrafo 7º del mismo art., que determina la no aplicación de este límite en casos
de la utilización por parte del candidato/partido de bienes muebles e inmuebles
de propiedad del donante, desde que esto no sobrepase R$ 50.000,00.54 Es una
real posibilidad de fraudar el límite establecido, considerando que basta que el
candidato o partido declaren que dicha utilización fue por debajo de dicho valor y
la dificultad de la verificación de esta información por parte del órgano
fiscalizador.
La posibilidad de que personas jurídicas realicen donaciones está prevista
en el art. 81 de la ley, con un límite de dos por ciento sobre la facturación bruta
del año anterior a las elecciones. De todos modos, debe ser dado al donante un
resguardo electoral, conforme consta en los anexos de la LGE. En el caso de que
el donante sobrepase dicho valor, puede ser sancionado con multa de cinco a diez
52 Las propuestas se centran sobremanera en la adopción de una financiación pública
exclusiva, lo que genera muchas críticas. Así, véase PL 4.634/09, del Poder Ejecutivo,
como también sus críticas en RABAT, Márcio Nuno. “Análise Crítica da Reforma Política”. Brasilia, 2009. Pp. 11 y ss. Disponible en
<<http://bd.camara.gov.br/bd/bitstream/handle/bdcamara/3864/reforma_politica_raba
t.pdf?sequence=1>> Acceso en 11/06/2012. 53 De esta manera, la Justicia Electoral podrá verificar el cumplimiento de dicho límite
incluso en casos de donaciones electrónicas vía internet (párrafo 2º, art. 23). Subrayamos que, en el caso de no atendimiento de dicho límite, puede ser establecida multa en el
valor de cinco a diez veces la cantidad excedida. (párrafo 3º, art. 23). 54 Alrededor de 344.250 pesos mexicanos.
47
veces la cuantía excedida. Se trata de una sanción administrativa que también se
suma al impedimento de contratar con la Administración Pública por el período
de cinco años, garantizado el derecho de recurso. Se subraya que la ley silencia
sobre la posibilidad de la persona jurídica contribuir para más de un partido55, lo
que deja en abierta esta opción.56 Junto a esto, el propio partido también puede
aportar recursos del fondo partidario a los candidatos en años de campaña
electoral, desde que también observe las limitaciones impuestas a las personas
físicas y jurídicas. Aquí se subraya lo anteriormente dicho, de que, como las
donaciones deben ser registradas y contabilizadas, es perfectamente posible
aplicar dichos límites en el momento de destinar los valores a los candidatos.
Todas las donaciones deberán ser realizadas a través de la cuenta bancaria
abierta para la campaña electoral, siendo ingresados valores por medio de cheque
cruzado y nominal al candidato/partido; transferencias electrónicas; y por medio
del internet, con mecanismos que permitan la utilización de la tarjeta de
crédito57, con la identificación del donante y la emisión obligatoria de la factura
electoral. Las disposiciones sobre donaciones privadas por internet son una
innovación que se celebra, considerando su influencia en la sociedad moderna.
Con todo, la ley también establece la excepción de que, en caso de errores y
fraudes cometidos por el donante por medio del internet sin el conocimiento del
candidato y partido no justifican la desaprobación de las cuentas o su
responsabilidad.58 Por un lado, entendemos que es correcto que exista esta
excepción, porque el candidato o el partido no pueden ser responsables por los
equívocos provocados por terceros. Sin embargo, también es cierto que se puede
55 Torquato Jardim afirma que el silencio de la LGE permite entender que tampoco existe
el limite previsto en el art. 36, párrafo 4º de la Ley 9.100/1995, que determinaba que, en el caso de donaciones de personas jurídicas a todos los candidatos de una misma
circunscripción (lo que por sí sólo sería algo de dudoso perfil ético) no podría exceder el 2
por 100 del valor de la recaudación de impuestos obtenida por el municipio en el año
anterior a las elecciones. (In: JARDIM, Torquato. “Las Finanzas Electorales en Brasil”. In: GUTIÉRREZ, Pablo; ZOVATTO, Daniel (coord.): Financiamiento de los Partidos Políticos en América Latina. OEA-IDEA, UNAM, México, 2011. Pp. 129-130. Disponible en
<<http://www.oas.org/es/sap/docs/deco/Financiamiento_partidos_s.pdf>> Acceso en
24/03/2012). De todos modos, no parece que dicha regla debería constar en la LGE,
justamente por su perfil poco idóneo, considerando que, aunque sea una práctica
corriente, las empresas no deberían apoyar a todas las opciones políticas con el objetivo
de garantizar eventuales ventajas en el Estado, por más que no sea ilegal hacerlo. 56 Todas las donaciones deben ser en metálico o en bienes o servicios estimables en valores. El problema de este último es que abre mucho a la discrecionalidad tanto del
partido como del donante, y permite fraudar los límites impuestos, aunque está bien que
obligue que se rindan cuentas también de los bienes y los servicios que son destinados
por terceros a los candidatos. Junto a esto, no está permitido hacer donaciones en
moneda extranjera. 57 Dicha utilización es objeto de regulación por el TSE por medio de resolución a cada
proceso electoral. 58 Vid. art. 23, párrafo 6º, LGE.
48
aprovechar esta laguna legal, considerando la dificultad de comprobar si el
candidato o el partido tenían o no conocimiento sobre lo ocurrido.
En relación al listado de fuentes de financiación privada prohibidas, Brasil
sigue la tendencia latinoamericana, empezando por las entidades o los gobiernos
extranjeros; los órganos de la Administración Pública directa e indirecta; los
concesionarios de servicios públicos; los entes de derecho privado que reciban
contribuciones forzosas por determinación legal; los entes de clase y los
sindicatos; las persona jurídica sin ánimo de lucro que reciba recursos
extranjeros; los entes religiosos y de caridad; entes deportivos; las organizaciones
no gubernamentales que reciban subvenciones públicas; y las organizaciones
civiles de interés público. No se incluyen en dicho listado las cooperativas desde
que no sean concesionarias de servicio público y que no reciban subvenciones
estatales.59 La sanción prevista para la violación de dichas limitaciones y
prohibiciones es la pérdida del derecho a los recursos del fondo partidario del
siguiente año, pudiendo también los candidatos y partidos ser responsabilizados
por abuso de poder económico.60
c) Los gastos electorales
La LGE ha detallado qué podría ser considerado un gasto electoral, como también
ha fijado qué deberá constar en la rendición de cuentas ante la Justicia Electoral,
tanto el gasto pagado con dinero, o que tenga valor obtenible en dinero. Así, son
gastos electorales la confección de material impreso de cualquier naturaleza y
tamaño; la propaganda y publicidad directa o indirecta a través de cualquier
medio con la intención de lograr votos; el alquiler de locales para actos de
campaña electoral; los gastos con transporte o desplazamiento de candidato y de
personal al servicio de las candidaturas; correspondencia y gastos postales; los
gastos de instalación, organización y funcionamiento de comités y los servicios
necesarios para las elecciones; la remuneración o gratificación de cualquier
especie a personal de la campaña o de los comités electorales; el montaje y
operación de vehículos con equipos de sonido, de propaganda y semejantes; la
realización de mítines o eventos destinados a la promoción de candidatura; la
producción de programas de radio, televisión o video, incluso aquellos destinados
a la propaganda gratuita; la realización de encuestas preelectorales; el alquiler de
bienes para la divulgación de propaganda electoral por cualquier vía; los costes
con la creación e inclusión de sitios web en internet; las multas aplicadas a los
59 Vid. art. 24, LGE. 60 En la aplicación de dicha sanción, el párrafo único del art. 25 determina la suspensión del envío de dichos valores de manera proporcionada y razonable, por el periodo de un a
doce meses, o también restar del total el montante tenido como irregular. El plazo de
prescripción es de cinco años desde la presentación de la rendición de cuentas.
49
partidos o candidatos por infracción de reglas electoral y la producción de jingles,
viñetas y slogans para propaganda electoral.61
Por otra parte, el art. 27 trae una importante laguna para los límites de
donaciones. Cualquier elector puede realizar gastos a favor del candidato de su
preferencia, desde que no reembolsables, hasta el límite de 1.000 UFIR’s (unidad
de referencia fiscal, teniendo como valor actual R$ 1,0762). Aquí se abre la
posibilidad de fraude a las medidas de límites de gastos, pues a partir del
momento que no existe la previsión de control, los candidatos y los partidos
pueden manejar dicha regla simplemente afirmando que los gastos efectuados
fueron inferiores a dicho límite. Esta hipótesis no sólo actúa en contra de la
igualdad de oportunidades entre los candidatos, como también facilita la entrada
de ingresos irregulares. Lo único que se celebra es la determinación de que los
gastos no son reembolsables, porque aunque sea una herramienta débil, de una
cierta manera previne a la venta o compra de votos, aún más si se considera la
larga cultura clientelar que todavía existe en Brasil.
d) La rendición de cuentas y el procedimiento de verificación de datos
El procedimiento de la rendición de cuentas electorales atiende diferentemente a
cada tipo de elecciones que se fiscaliza, si para cargos mayoritarios o si para
cargos proporcionales. Otra vez, la preocupación por el detalle, la actualidad de
su contenido, y el aparente cuidado por la transparencia y la publicación de
datos son las características que se subrayan.
En las elecciones mayoritarias, la rendición de cuentas es realizada por
medio del comité financiero, siguiendo a las regulaciones de la Justicia Electoral
a través de resolución del TSE. En dicha resolución habrá la obligatoria
presentación de los extractos bancarios de todo el periodo de existencia de la
cuenta abierta para ello, como también el listado de los cheques recibidos, con los
datos completos de los donantes.
Para las elecciones proporcionales, la rendición de cuentas puede ser realizada
por medio del comité financiero o por el propio candidato (o por ambos), conforme
los anexos de la LGE, como formularios y criterios contables, y los valores
convertidos en UFIR’s. Otros documentos podrán ser añadidos para aclarar el
origen de los recursos.63 Cabe subrayar que el candidato es solidariamente
responsable con el administrador financiero sobre la veracidad de las
informaciones de dichos informes. Del mismo modo, los partidos, coaliciones y
candidatos tienen la obligación de divulgar a través del sitio web de la Justicia
61 Vid. art. 26, LGE. Se subraya que dicho listado es ejemplificativo, pudiendo el juez
electoral incluir otros gastos como electorales si entiende debido. 62 Dicha unidad de referencia fue extinguida por el párrafo 3º del art. 29 de La ley 10.522/2002, y la ley electoral no ha sufrido cambios de actualización. Su valor es
establecido vía resolución de la Justicia Electoral. 63 Vid. art. 28, párrafo 4, LGE.
50
Electoral los informes conteniendo ingresos y gastos realizados durante la
campaña electoral. La completa identificación de los donantes y los respectivos
valores podrán ser presentados únicamente al final de la rendición de cuentas.
Así, se observa que existe una importante preocupación por la transparencia y la
publicidad de los datos, y el hecho de que la identificación de los donantes sea
exigida solamente al final del procedimiento fue la manera encontrada para
preservar al donante, aunque puede que falle en la función de información de los
electores y que verdaderamente no colabore con la decisión del voto.64 El plazo
establecido para la rendición de cuentas es hasta el trigésimo día posterior a las
elecciones.
La investidura en el cargo electo está condicionada a la entrega del informe
dentro del plazo, y una vez no realizada, la investidura será suspendida por el
mismo tiempo de retraso en la entrega de la rendición de cuentas. Está claro que
la regla tiene como fin obligar a los partidos al cumplimiento del plazo
establecido, aunque igual debe ser aplicada con cautela, porque mientras el
elegido para el cargo no pueda ser investido, será sustituido por un suplente o
vice, lo que también tiene sus consecuencias. Por otro lado, el texto sólo
condiciona a la entrega del dossier, aunque este contenga errores formales y
materiales, algo que tampoco colabora en la labor fiscalizadora.65
Los débitos no pagados hasta la fecha de presentación de la rendición de cuentas
serán asumidos por el partido si así decidir su órgano central. En este caso,
serán solidariamente responsables tanto el candidato como el órgano regional del
partido por el pago de dichos débitos, aunque su existencia no podrá motivar la
desaprobación de las cuentas.
La Justicia Electoral decidirá por la aprobación de las cuentas; por la
aprobación con observaciones, o por la desaprobación si existen fallos que
comprometan su regularidad, o aún por la no presentación de las cuentas, con el
plazo de setenta y dos horas para sanar dicha irregularidad.66 Los errores
formales y materiales posteriormente corregidos no podrán justificar la
desaprobación de las cuentas, como tampoco los errores que sean irrelevantes y
que no afecten el resultado de la fiscalización. También se puede requerir a
expertos el análisis de los informes, e informaciones al partido, candidato o
64 Vid. BOURDOUKAN, Adla Y. “Financiamento Público para Partidos Políticos e
Campanhas Eleitorais no Brasil e seus Efeitos sobre o Sistema Partidário: História e Discussão”. In: Congresso de 2010 da LASA de 6 a 9 de octubre de 2010. Pp. 17.
Disponible en <<http://lasa.international.pitt.edu/members/congress-
papers/lasa2010/files/4032.pdf>> Acceso en 10/05/2012. 65 Vid. art. 29, párrafo 2º. 66 La posibilidad de desaprobación de las cuentas y su no presentación fueron introducidas en la LGE con la aprobación de la ley 12.034/2009, no existentes
anteriormente. Innegablemente es un avance importante en el régimen de rendición de
cuentas.
51
comité financiero.67 De la decisión de la Justicia Electoral cabe apelación al
órgano electoral superior en el plazo de tres días, como también al TSE en el
mismo plazo si se constituye en alguna de las hipótesis dispuestas en el art. 121,
párrafo 4º, incisos I y II de la Constitución Federal.68 Cabe destacar que dicha
decisión tiene carácter administrativo, y se refieren a la suspensión o a la pérdida
del derecho de recibir recursos del fondo partidario. Sin embargo, tanto la
Justicia Electoral como otros partidos están legitimados a denunciar a la fiscalía
pública irregularidades y motivar la investigación de abuso de poder económico y
corrupción, o demás delitos electorales, en los términos del art. 22 de la Ley
Complementar 64/1990. En el caso que se compruebe el delito de captación de
recursos ilícitos, será negada la investidura del electo o su casación.69 Tampoco
están excluidas las sanciones penales, cuando existe la comprobación del delito.
La crítica aquí es en relación a los cortos plazos previstos en la ley,
considerando el volumen de trabajo que conlleva la fiscalización de las cuentas
partidistas. Es indiscutible que la Justicia Electoral brasileña tiene una
estructura capaz de realizar una buena labor de fiscalización, además de contar
con la confianza social sobre sus resultados. Con todo, es de cuestionar si, de
hecho, los plazos son cumplidos, sin que esto comprometa la averiguación de
datos y sin perjudicar a los candidatos y partidos, ya que también afecta la
investidura en el cargo elegido.
Si en el final de la campaña existen recursos económicos remanecientes,
estos deberán ser declarados en la rendición de cuentas, y posteriormente
verificados, serán transferidos a los órganos partidistas o coalición, para ser
divididos entre sus componentes. Dichas sobras pueden ser usadas por el partido
de la manera que más le parezca adecuado.70.
67 Se lamenta que no exista la participación de las instituciones financieras para la
verificación de datos, porque colaboraría sobremanera a la calidad del resultado de la
fiscalización. 68 En casos de decisiones que sean contrarias a las disposiciones constitucionales o que
genere conflicto de interpretación de ley entre dos o más tribunales electorales. 69 Vid. art. 30 y párrafos, y art. 30-A, LGE. 70 Antes dichos valores eran destinados a la investigación y mantenimiento de las
fundaciones vinculadas a los partidos. Además, se puede entender que, si hay alguna
apelación o investigación de irregularidades, lo normal sería que dichos recursos fueran
transferidos a los partidos después de la sentencia firme. Sin embargo, debido al silencio
de la norma, se puede interpretar que la devolución deberá ser inmediata. (Vid. art. 31, LGE). Al final, la documentación vinculada a la rendición de cuentas presentada deberá
ser mantenida por el plazo de ciento ochenta días después de la investidura, o hasta la
sentencia de los recursos eventualmente presentados. (Vid. art. 32, LGE).
52
e) El acceso gratuito a la radio y televisión y la propaganda electoral
La propaganda electoral tiene una detallada regulación en el ordenamiento
jurídico brasileño, debido a la preocupación por garantizar la libertad de voto sin
que haya influencias indebidas, paralelamente al derecho a la información de los
electores en relación a su decisión de voto.71 Las disposiciones sobre el acceso
gratuito afectan a todas las emisoras de televisión abiertas y también las por
cable que sean administradas por las casas legislativas de sus respectivos
niveles, y se restringen únicamente al horario concedido para ello. Dicho horario
corresponde a una fuerte intervención estatal, y confiere a los partidos y
candidatos cien minutos por día, por cuarenta y cinco días de campaña en los
medios. De todos modos, también se refiere a una financiación indirecta
importante, considerando el valor de los beneficios fiscales adquiridos por las
emisoras por la concesión de dicha franja de su programación.72
Nuevamente existe la prohibición de la compra de tiempo en los medios.73
La concesión del tiempo para la propaganda electoral es obligatoria, existiendo
multas de R$ 2.000,00 a R$ 8.000,00 en caso de no concesión por parte de las
emisoras.74 Por otro lado, desde el 1º de julio las emisoras de radio y televisión
sufren una serie de limitaciones que visan garantizar el pluralismo y la libertad
de elección del voto. Dichas limitaciones alcanzan desde la prohibición de
manipular datos o técnicas de marketing a favor de un candidato específico, o
también de privilegiar directamente a una opción política.75
La transmisión de debates electorales está permitida de manera
facultativa, y es independiente de la transmisión de la propaganda electoral
gratuita. Los criterios para su realización atienden al principio de igualdad de
oportunidades y las reglas a ser aplicadas durante el debate son objeto de
acuerdo entre los candidatos participantes, debiendo ser aceptadas al menos por
2/3 de ellos.76 Por un lado sorprende la brevedad con que este importante tema
es tratado en la legislación, aunque es significativamente válido que las reglas de
un debate sean el resultado de un acuerdo, pues así se abre espacio a la
contribución de cada candidato y se previenen manipulaciones a través de la
vigilancia mutua de todos. También se debe subrayar que, aunque la ley
71 Sobre la propaganda electoral en general, vid. art. 36 al art. 57-I, LGE. 72 El cálculo de la desgravación fiscal a ser aplicado el decreto 5.331/2005, de 04 de abril.
Ya para ilustrar valores, en 2010 el valor que el gobierno ha desgravado de los impuestos de las emisoras de radio y televisión fue de R$ 851.119.427,00 (alrededor de 580 mil
millones de pesos). Fuente: BOURDOUKAN, Adla Y. Op. Cit. Pp. 14. 73 Vid. art. 44, LGE. 74 Vid. art. 37, párrafo 1º y art. 44, párrafo 3º, LGE. Esto correspondería a 13.578 pesos a
54.313 pesos. 75 Vid. art. 45, LGE. En el caso de violación de esta regla, cabe aplicación de multa de
20.000 UFIR’s hasta 100.000 UFIR’s, siendo el doble en caso de reincidencia. 76 Vid. art. 46, LGE.
53
mencione debates para las elecciones proporcionales, es bastante más común
para las elecciones mayoritarias.
La propaganda electoral será transmitida en los cuarenta y cinco días que
anteceden a la antevíspera de la votación, durante todos los días exceptuando
domingos, con franjas de horarios específicas para cada cargo electivo y cada
medio de comunicación.77 Ya su distribución atiende tanto al criterio del registro
del partido como tal ante el TSE, como el criterio representativo, siendo 1/3 del
tiempo total destinados a todos los partidos que tengan candidatos en partes
iguales, y los 2/3 restantes proporcionalmente a sus representantes en la
Cámara de los Diputados.78
Existen dos modelos de propaganda que son puestos a la disposición de los
partidos y candidatos, uno directamente en el horario gratuito (con las franjas de
horarios especificas ya mencionadas); o a través de spots en los treinta minutos
reservados por las emisoras. Dichos spots son distribuidos a lo largo de la
programación y tienen una duración de hasta sesenta segundos, estando a
criterio del partido o coalición, y conforme los cargos electivos. La distribución de
spots en los horarios de mayor audiencia también deben ser equitativos y se
someten a las mismas limitaciones aplicadas a la propaganda electoral
transmitida en bloque, es decir, no está permitido aplicar técnicas de marketing o
manipulación de datos, grabaciones externas, computación gráfica, y otros
efectos especiales.79
La ley 12.034/2009 innovó al tratar de la propaganda a través del internet,
estando también prohibida la propaganda pagada también por medio de dicho
canal de comunicación, existiendo cuatro maneras para ello: a través del sitio
web del candidato; del partido o coalición; mensaje electrónico; o blogs, redes
sociales o mensajería instantánea. Dicho listado es taxativo y no se admite
interpretación extensiva. En caso de violación de dichas reglas, podrá ser
aplicada multa de R$ 5.000,00 a R$ 30.000,00.80
4) CONCLUSIÓN
El nivel de financiación de partidos políticos debe ser aquel que haga a los
partidos capaces de establecer conexiones cortas con los votantes, sin hacer que
la recaudación de dinero sea su fin último o que su actuación sea condicionada
por sus financiadores. Lo ideal sería que los partidos políticos recaudaran fondos
77 Vid. art. 47, LGE. 78 Vid. art. 47, párrafos 2º y 3º, LGE. 79 Vid. art. 51 y alineas. 80 Otro punto positivo de la ley es la manera detallada que se ha legislado sobre la propaganda en internet, previendo penalidades e indicando limites que favorecen y
regulan el ambiente cibernético. El problema permanece en cómo fiscalizarlo, y también
cómo comprobar eventuales fraudes a la ley por parte de partidos y/o candidatos.
54
de amplias franjas de la sociedad, reflejando la estructura de intereses existente
en ella.81
En el caso brasileño, además de las cuestiones comunes que se levantan,
como puede ser el control de la propaganda electoral en la precampaña82 por
ejemplo, existen algunas vicisitudes que no pueden ser ignoradas, como pueden
ser el tamaño del territorio del país; las elecciones centradas en los candidatos; y
los partidos con limitadas fuentes de financiación. Esto no sólo contribuye al
fuerte encarecimiento de campañas, sino también vuelve el proceso electoral
extremadamente competitivo, lo que obliga a partidos y candidatos a recurrir a
otras estrategias de campaña, como son los mítines, que además de tener una
dudosa eficacia en el electorado, colaboran únicamente para el aumento del
montante de recursos utilizados en las campañas.83 Otras características también
podrían ser aquí mencionadas, como la considerable presencia del Estado y de
las subvenciones públicas en la economía brasileña, haciendo que los
empresarios quieran beneficiarse por todos los canales disponibles; el modelo
presidencialista que concentra poder en el jefe de Estado, que a su vez tiene
discrecionalidad sobre muchos temas como es el gasto público, haciendo
igualmente interesante para los empresarios mantener algún contacto con él; y
por último el voto obligatorio, que hace que exista un “mercado” a ser
conquistado por parte de partidos y candidatos, lo que se agrava por las
desfavorables condiciones socio-económicas de la sociedad brasileña. Esto abre
un largo espacio para una “guerra” de publicidad y un ambiente de espectáculo
para partidos y candidatos, con el fin de deslumbrar a los electores.84
Aun así, considerando que la financiación de partidos forma parte de una
autorregulación (ya que los partidos legislan a sí mismos) 85, son evidentes los
importantes avances en la legislación brasileña, debiendo solamente garantizar el
cumplimiento de la fiscalización prevista y la aplicación de sanciones, cuando sea
el caso. Se trata del eje de la clave de toda esta dinámica.
81 Cfr. WARE, Alan. “Conclusions”. In: BURNELL, Peter, WARE, Alan. (eds.): Funding Democratization, Manchester University Press, UK, 1998. Pp. 230-232; NASSMACHER, K-
H. “Introduction…” Op. Cit. Pp. 9-13. 82 Vid. WILHELM SPECK, Bruno. Op. Cit. Pp. 153. 83 Vid. GIL KINZO, Maria D’Alva. “Funding Parties and Elections in Brazil”. In: BURNELL, P., WARE, A. (eds.): Funding Democratization, Manchester University Press, UK, 1998. Pp.
117-118. 84 Vid. RIBEIRO, Renato Janine. “Financiamento de Campanha (Público versus Privado)”. In: AVRITZER, Leonardo; ANASTASIA, Fátima (org.): Reforma Política no Brasil. UFMG-
PNUD, Brasilia, 2006. Pp. 134. Disponible en <<http://www.democraciaparticipativa.org/files/livro_reformaPol.pdf>> Acceso en
10/05/2012. 85 Cfr. FISHER, Justin; EISENSTADT, Todd A. Op. Cit. Pp. 623.
55
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59
LOS PARTIDOS POLÍTICOS EN MÉXICO Y BRASIL: PERSPECTIVAS Y
OPORTUNIDADES
César Camacho Quiroz
“Quien conoce el derecho constitucional clásico e ignora el papel de los partidos
tiene una visión falsa de los regímenes políticos contemporáneos; quien conoce el
papel de los partidos e ignora el derecho constitucional clásico, tiene una visión
incompleta, pero exacta, de los regímenes políticos contemporáneos”.
Maurice Duverger.
I. LOS PARTIDOS POLÍTICOS Y EL SISTEMA ELECTORAL MEXICANO.
Con base en el artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, los partidos políticos son entidades de interés público, cuyas formas
de participación en los procesos electorales están contenidas expresamente en la
Ley. De igual manera, el Código Federal de Instituciones y Procedimientos
Electorales, da vida jurídica a los partidos en su conjunto por lo que al ámbito
federal respecta.
Estas entidades formadas por ciudadanos tienen como fin promover la
participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la
representación nacional y hacer posible que sus integrantes, los ciudadanos,
tengan acceso a través de ellos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los
programas, principios, e ideas que postulan, mediante el sufragio universal, libre,
secreto y directo.
El partido es un medio, un instrumento, para poner en práctica un ideal
de gobierno. Los partidos políticos se han instituido precisamente como el medio
para hacer política y, por lo tanto, como el instrumento mismo de la democracia.
José Woldenberg sostiene que los partidos políticos son “espacios insustituibles
para la expresión, la representación y el procesamiento de los intereses de las
franjas importantes de ciudadanos, los partidos son también la columna
vertebral del Estado democrático moderno”.
Los sistemas de partidos políticos son consustanciales a la democracia
representativa, característica de las sociedades masivas, complejas y plurales
contemporáneas, cuyo funcionamiento supone procesos electorales regulares y
permanentes.
Sin embargo, a pesar de un largo tránsito hacia la consolidación
democrática del sistema político electoral y partidista en nuestro país, pesa una
desconfianza manifiesta sobre la actuación de los partidos políticos por lo que en
consecuencia una gran cantidad de la población los descalifica o desconfía de su
probidad y efectividad.
Mucho se ha hecho hasta el momento por apuntalar la labor de los
institutos políticos mexicanos. A partir de las reformas político electorales de
1977 y 1996, en nuestra Constitución se gesta una trasformación democrática,
que se traduce en una mayor participación de la población en los asuntos
60
públicos y políticos del país. A través de un creciente pluripartidismo y una
sociedad civil organizada que empuja cada vez con más fuerza es como hemos
visto fortalecido nuestro sistema de partidos. Prueba de esto es la alternancia
democrática experimentada en la Presidencia de la República en el año 2000 y
recientemente en este 2012.
El entramado institucional que soporta la vida democrática por igual se ha
fortalecido. La Carta Magna considera al Instituto Federal Electoral (IFE), un
organismo público autónomo, en cuya integración participan el poder legislativo,
los partidos políticos y lo ciudadanos, como el encargado en forma integral y
directa de la organización de la jornada así como del cómputo electoral. Siendo
esta y sus replicas estatales las piezas clave que organizan y administran los
distintos procesos electorales, según lo marcado por cada legislación electoral,
con base en los principios de: certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y
objetividad.
Cabe destacar que los institutos electorales de los Estados y el propio IFE
se encargan de la organización y capacitación electoral, pero son los ciudadanos
elegidos inicialmente al azar y seleccionados por su responsabilidad y
compromiso, quienes previamente son los actores principales en cada casilla,
ellos son quienes las presiden, quienes arman las mamparas y las urnas de
votación, cuentan las boletas, identifican a los votantes, entregan las boletas y
realizan escrutinio y conteo de votos, esto sucedió en cada una de las 143,437
casillas que fueron instaladas el 1 de julio pasado y en presencia de los
representantes acreditados de cada partido político.
Después de esto es tarea del IFE o de los institutos electorales de los
Estados hacer el conteo de los votos, primero en cada uno de los distritos.
Finalmente, y según lo previsto por la ley, el Tribunal Federal Electoral, y los
tribunales especializados en los Estados, quienes atienden los juicios de
inconformidad y en su caso validan el resultado electoral.
Se ha avanzado, de ello no hay duda, pero por igual estamos en la antesala
de consolidar una nueva etapa. El proceso de la reforma del estado en ésta y la
década anterior, abrió la posibilidad para que los partidos políticos consensaran
sus propuestas de reforma al sistema político mexicano. Uno de estos grandes
consensos fue la Reforma Electoral de 2008, dentro de ella se construyeron bases
y acuerdos para la creación de una nueva ley de partidos políticos que regulen la
vida y actividad de dichas instituciones, con miras a combatir la opacidad que en
el interior de éstos, así como resolver su falta o carencia de democracia interna y
garantizar la transparencia en el uso y manejo de los recursos.
La coyuntura es siempre un elemento que se encuentra presente en los
procesos legislativos y que afectan o favorecen la creación de leyes. En tal
sentido, es claro entender que la reforma electoral vigente, se orientó
principalmente a reducir las campañas electorales y generar mejores condiciones
de competencia y fiscalización, así como garantizar acceso equitativo de los
partidos políticos a los medios masivos de comunicación. Todo ello como
resultado de la elección de julio de 2006.
61
Para algunos autores, una nueva reforma sobre partidos políticos resulta una
necesidad inmediata, por lo anterior es conveniente dejar abierta la discusión
considerando para su reflexión los siguientes objetivos:
Generar mejores condiciones que aporten al fortalecimiento del sistema de
partidos.
Garantizar la igualdad de oportunidades entre los partidos en las
competencias electorales.
Generar una concurrencia de fuerzas potencialmente contrapuestas que
sirva al fortalecimiento de la opinión pública.
Estas voces apuntan a que, conforme al grado de desarrollo y avance de la
apertura democrática generada fundamentalmente hace 20 años, se hace
conveniente la creación de un ordenamiento específico, una Ley de Partidos
Políticos que incluya la regulación de los siguientes temas:
1. La creación de los partidos políticos, considerando en este rubro las
disposiciones relativas a la afiliación, creación, constitución y
personalidad jurídica, establecimiento del Registro de Partidos Políticos,
principalmente.
2. La organización, funcionamiento y actividades de los partidos políticos,
estableciendo las bases de organización, funcionamiento y tratar de
definir las actividades que tienen derecho a realizar.
3. Las campañas electorales, prever de manera expresa las actividades
que tendrán derecho a realizar, así como las prohibiciones de las
actividades durante la fijación del término de las campañas electorales,
considerando también la previsión para el caso de la formación de
coaliciones.
4. La disolución o suspensión de los partidos políticos, tratando de
establecer los supuestos de disolución o en caso de proceder por parte
de las autoridades decretar la suspensión de los partidos políticos.
5. El financiamiento de los partidos políticos, fijar las bases para el
financiamiento de las actividades permanentes de los partidos políticos,
así como para las campañas electorales.
Al respecto los partidos políticos tienen seguramente opiniones
encontradas pero también enormes coincidencias sobre lo que se puede hacer
para mejorar el Marco Jurídico del Sistema Electoral en México, a partir de un
análisis de las condiciones reales y reconocidas por las instituciones, del sistema
democrático en México.
Es muy posible que las amplias coincidencias de los partidos políticos en
torno a la creación de una reforma política electoral la hagan viable en el corto
plazo, lo cual podría significar un importante avance al desarrollo democrático al
establecer elementos más claros de fiscalización de los recursos públicos;
claridad respecto a los derechos y obligaciones; democracia en su interior; un
62
financiamiento más equitativo; equidad en las contiendas internas y externas a
través de coaliciones electorales u otras figuras y mecanismos de competencia,
entre otros temas.
Es evidente que para lograr un avance en los procesos de participación
ciudadana y apertura democrática es necesario formalizar a través de un
conjunto de leyes, el reconocimiento de las reglas de juego, no sólo de los actores
políticos, sino de los partidos, para lograr un mayor posicionamiento en las
preferencias del electorado, es decir una mayor identificación de los electores con
los procesos de elección, y por supuesto una mayor credibilidad y confianza en la
política.
En razón de la importancia y relevancia constitucional que han recobrado
los partidos políticos en México, se vuelve oportuna la creación de los
ordenamientos que en cada proceso electoral no dejen duda de su eficacia.
Para lograr lo anterior es necesario que los actores interesados de la sociedad
trabajen en generar los elementos de organización y procedimientos que, en un
régimen democrático, los partidos podrían contemplar para garantizar su
democracia interna:
Igual derecho de voto y propuesta para cada miembro.
Respeto de las libertades civiles, en especial la de expresión.
Acceso a la información sobre todos los asuntos del partido, incluyendo
los económicos.
Regulación de la posición jurídica de los miembros con base en la
igualdad de derechos, para hacer posible la participación de cada uno
en los asuntos del partido.
Fundamentación de los rechazos de solicitudes de afiliación. Para estos
casos es conveniente establecer procedimientos equitativos e
imparciales, accesibles a cualquier interesado. Es necesario contar
dentro del partido con un órgano neutral que decida sobre los rechazos
y otras cuestiones.
Tipificación de las causas y naturaleza de las medidas de sanción o
expulsión. La conducta punible ha de comprobarse debidamente y ha
de ser conocida por un órgano neutral e imparcial que decida de
acuerdo con un procedimiento previamente establecido y respetando
todas las garantías constitucionales de carácter procesal del afiliado.
Posibilidad de impugnación, ante órganos jurisdiccionales del Estado,
de ciertas decisiones del partido relacionadas con la afiliación, castigo,
expulsión, etcétera.
Previsión clara de la articulación territorial y de organización del
partido, de las facultades y responsabilidades de sus órganos y de las
condiciones para acceder a sus cargos.
Plena autonomía de las bases del partido en las organizaciones locales
en sus esferas de competencia.
Existencia de procedimientos y órganos especiales, ajenos a la
directiva, encargados de dirimir las disputas entre entidades locales del
63
partido, o entre éstas y las nacionales, así como sobre la interpretación
de programas, plataformas o reglamentaciones objeto de controversia.
Selección de los funcionarios del partido y de sus candidatos mediante
un procedimiento previamente establecido por la asamblea general.
No intervención de los órganos directivos para modificar la selección de
candidatos a puestos de elección popular.
Elaboración de actas de las asambleas respetando formalidades
previamente establecidas.
Rendición periódica de cuentas por parte de los órganos responsables
de administrar los bienes del partido, con total transparencia y con
posibilidad de que todo militante conozca la información
correspondiente y pueda impugnarla.
Transparencia en las reglas de financiamiento del partido y existencia
de un órgano de control capaz de imponer sanciones en caso de que
sean violadas.
Garantías para la manifestación de las diversas tendencias internas.
Prohibición de disolver o expulsar agrupaciones territoriales de rango
inferior, así como de destituir órganos enteros del partido,
permitiéndose la aplicación de sanciones únicamente en casos
individuales.
Es en estas últimas dos décadas que los partidos políticos han redoblado
esfuerzos para conseguir éxitos en la arena electoral, para ello, el fortalecimiento
de sus condiciones materiales y legales han sido la apuesta para su crecimiento y
consolidación. A pesar de ello, no ha habido correspondencia en lograr una
transparencia satisfactoria de su vida interna ni por lograr la participación plena
de su militancia en las decisiones de los mismos. Serán muy oportunos los
cambios que saneen su vida interna.
La democracia de nuestro tiempo es una democracia de partidos políticos
y de ciudadanos activos y vigilantes de la vida partidista. La aspiración actual de
nuestro sistema mexicano de partidos apunta a contar con institutos políticos
estables, con el suficiente arraigo social y con disciplina y cohesión interna. En
palabras de Kelsen, “La democracia descansa sobre partidos políticos, cuya
significación crece con el fortalecimiento progresivo del principio democrático”.
II. LOS PARTIDOS POLÍTICOS EN BRASIL.
Los partidos políticos tienen el reconocimiento constitucional del estado brasileño
como vehículos de la conexión necesaria entre los diversos grupos e intereses que
componen por un lado, a la sociedad civil y por otro al estado. Son instrumentos
de divulgación de las ideas y coordinación de la actividad política.
El Supremo Tribunal Federal en su Ley 096 DJU, define el perfil de los
partidos políticos en el sistema constitucional:
“La esencialidad de los partidos políticos en el estado de derecho, tanto más se
acentúa cuando se tiene en consideración que representan ellos un instrumento
decisivo en la concretización del principio democrático y exprimen, en la perspectiva
64
del contexto histórico que condujo a su formación e institucionalización, uno de los
medios fundamentales en el proceso de legitimación del poder estatal, en la exacta
medida en que el pueblo –fuente de la que emana la soberanía nacional- tiene, en
esas agremiaciones, el vehículo necesario para el desempeño de las funciones de
regencia política del estado”.
La constitución brasileña en su artículo 17 establece en respecto de los
partidos políticos, que es libre su creación, fusión incorporación y extinción,
siempre que se garantice la soberanía nacional, el régimen democrático, el
pluripartidismo, los derechos fundamentales de la persona. Consecuentemente,
deben revestir carácter nacional, no pueden recibir recursos financieros ni
subordinarse a entidad o gobierno extranjero, deben presentar cuentas a la
justicia electoral y tener funcionamiento parlamentario de acuerdo con la ley.
Un tema fundamental que establece una diferencia con el sistema
mexicano es la existencia de la Ley de los Partidos Políticos (núm. 9.906/95) que
regula en relación con los mismos su organización y funcionamiento, las finanzas
y contabilidad, el acceso a la radio y televisión, además de disposiciones
generales de la vida partidista.
Cabe destacar, que la propia ley reconoce la autonomía de los partidos
para definir su estructura interna, organización y funcionamiento así como sus
estatutos con la salvedad que contengan normas de fidelidad y disciplina
partidaria. Este requisito es incluso requisito constitucional (artículo 17). Se
prevé por tanto, responsebilizar por la violación de deberes partidarios, con la
garantía de una amplia defensa en caso de violación (artículo 23).
El perfeccionamiento del funcionamiento en la vida democrática de los
partidos políticos ha ido, al igual que en nuestro país, aparejado al desarrollo
electoral e institucional en la materia.
La historia de Brasil, tanto política como cultural, siempre ha sido
diferente a la del resto de América Latina. En relación al sistema electoral
muestra en gran parte la forma tan peculiar de organización del Estado y de los
patrones de los procedimientos electivos y decisorios que se utilizan para los
asuntos vinculados a la sociedad. Por eso resulta difícil conocer un sistema
electoral sin que antes se repare en la construcción de la sociedad y al Estado, y
la forma cómo afecta a ellos. Pues no podemos olvidar que cada uno perfila su
sistema electoral conforme a la experiencia y los constructos que la sociedad ha
marcado como pauta.
Los brasileños han adecuado sus procesos y leyes electorales conforme los
requerimientos que un acelerado desarrollo nacional les exige. La amplitud y
complejidad del tema relativo al sistema electoral vigente, impone muchos
recodos, compresible a la luz del desarrollo de la historia misma de Brasil como
nación.
Brasil tuvo un tránsito pausado y complejo hacia la democracia y la
universalización del sufragio. Después de una serie de etapas que transcurren
entre una revolución cívico militar, un periodo de autoritarismo militar, y un
conjunto de reformas coyunturales es como se llega a la democratización
65
anhelada. Ello se dio hasta la segunda mitad del siglo XX, como resultado de un
largo proceso.
Podemos concluir, que la tardía democratización del sufragio en Brasil se
debió a una combinación de diversos factores; la herencia de la colonia en ciertos
rasgos y costumbres marcaron el camino electoral, además el gran poder de los
jefes locales, sumado al alto nivel de analfabetas de la población en aquellas
épocas, llevaron a que la ampliación del sufragio fuese postergada. La
prolongación de la esclavitud hasta casi finales de 1800, retrasó de manera
significativa el avance de la igualdad ante la ley de toda la sociedad.
En líneas generales, se puede informar que la evolución del sistema
electoral brasileño guarda íntima relación con el proceso de modernización del
sistema económico. Por ejemplo, entre la transición de la monarquía a la
república, la adopción del sistema parlamentario en determinadas circunstancias
y del presidencialismo en otras, la alternancia entre periodos de despotismo
autoritario y periodos con un cierto grado de libertad y democracias, al mismo
tiempo en que dan el tono de inestabilidad política obedecen a las circunstancias
históricas que llevaron a la creciente internalización de la economía brasilera y al
fortalecimiento del capital agrario del sur del país, del capital industrial y del
capital financiero.
Fruto de la inestabilidad en el cuadro político brasileño fue la creación de
un sistema electoral, y de un sistema partidario caracterizado por la alternancia
de periodos de mayor libertad y participación popular y periodos extremadamente
restrictivos. Si hablamos apenas del siglo XX, la primera mitad de la década de
1930 desde 1937 hasta 1945 hasta 1964 representaron momentos de un grado
mayor de libertad de organización partidaria donde prevalecieron reglas que
cohibieron al extremo la intervención política de la población.
El sistema electoral brasileño se estructura actualmente a partir de una
serie de elementos característicos definidos a lo largo de la historia del país y
consagrados por el derecho electoral. Como el elemento fundamental se puede
apuntar la previsión constitucional del derecho de votar y ser votado. En efecto la
constitución de Brasil, en el capítulo dedicado a los derechos políticos consagra el
derecho de voto a los brasileños natos y nacionalizados mayores de 18 años,
resguardadas las siguientes excepciones.
a) Los que no sepan expresarse en la lengua nacional.
b) Los soldados y cabos del ejército, marina y aeronáutica, de las políticas
militares.
c) Los que estuvieren privados, temporal o definitivamente, de los derechos
políticos.
Para los analfabetos fue extendido el derecho de votar solamente en 1985,
correspondiendo entretanto, a la legislación ordinaria disponer sobre la forma de
ejercicio de ese derecho. Con relación al derecho de ser votado, la Constitución lo
extiende al principio a todos los brasileños con derecho a voto, fijando las
siguientes excepciones.
a) Los analfabetos
66
b) Los militares en servicio activo
c) Aquellos, que como consecuencia de la legislación complementaria
estuvieran impedidos de ser candidatos a fin de preservarse el régimen
democrático, la probidad administrativa, la normalidad y legitimidad de las
elección y la normalidad para el ejercicio del mandato – la propia
constitución, así como la ley complementaria no. 5, de 1970 disciplinan
rigurosamente los casos de personas inelegibles.
Otro elemento significativo consiste en la fijación, como regla general, del
sufragio universal y del voto directo y secreto. Las excepciones a esa regla general
alcanzan actualmente un número pequeño de casos, como la designación del
gobernador del Distrito Federal, que es nombrado por el presidente de la
República. En las últimas dos décadas, entretanto, los brasileños no pudieron
elegir directamente, entre otros al presidente y al vicepresidente de la República y
a los gobernadores de los estados. Todavía con relación al sufragio universal y al
voto directo y secreto, es importante mencionar que el voto secreto, así como el
derecho de voto de la mujer, fueron asegurados en la década de 1930, y apenas a
mediados de la década de 1960 fue prevista la figura de la cédula única y oficial,
sustituyendo las cédulas proporcionadas por los propios candidatos.
El sistema electoral, en cuanto a ser mayoritario o proporcional, como
regla general el sistema es mayoritario en las elecciones para el poder Ejecutivo y
proporcional en las elecciones para el Poder Legislativo Federal. No existe en
Brasil el voto de distrito en su sentido clásico, pues se considera como en distrito
a la totalidad del estado, o del territorio del Distrito Federal, en el caso de
elecciones Federales, Estatales, territoriales o en el Distrito Federal o la totalidad
del municipio, en caso de elecciones municipales.
También es importante como elemento que caracteriza al sistema electoral
Brasileño el hecho de que los partidos políticos detentan el monopolio de la
representación popular. No se admite en Brasil la figura del candidato
independiente de partido político. La legislación brasileña relativa a la disciplina
de organización y funcionamiento de los partidos políticos, inclusive las normas
de naturaleza constitucional, han variado enormemente en el Brasil. Después de
tener hasta mediados de la década de 1960 cerca de quince partidos legales, paso
a tener a penas dos, Arena (Alianza Renovadora Nacional) y MBD (Movimiento
Brasileño Democrático), en razón de restricciones de naturaleza política y legal,
volviendo a tener, a partir del inicio de la década de 1980, un número creciente,
que hoy alcanza cerca de treinta partidos políticos, siendo todos necesariamente
nacionales. Sin embargo, como en todos los países, son los mayores, (Arena y
MBD y, tal vez, el PT) sobre los que recae la responsabilidad de las decisiones
fundamentales.
Toda la legislación referente a derecho electoral es de competencia federal,
no admitiéndose que las unidades de la federación o de los municipios fijen
normas en este campo. Con relación a la reglamentación y Fiscalización del
proceso electoral, existe en el ámbito del Poder Judicial una justicia
especializada, la justicia electoral, compuesta por el Tribunal Superior Electoral –
de carácter general y competencia reguladora y de fiscalización- y por los
67
tribunales regionales electorales juzgados zonales, de carácter estadual, y con
competencia básicamente de fiscalización.
El sistema político electoral brasileño, tiene como punto de partida la democracia;
el pueblo determina quiénes son sus dirigentes y el sistema presidencial, que se
compone de tres poderes: ejecutivo, legislativo y judicial.
El sistema electoral se basa en el voto directo y secreto, es decir, los
electores votan directamente por el candidato al puesto a cubrir, de forma
confidencial, ya que su voto no puede ser revelado a terceros.
Están contempladas dentro de la ley dos rondas electorales, la 1 ª ronda de
las elecciones se lleva a cabo el primer domingo de octubre y la 2 ª ronda, por lo
general en el último domingo de ese mes. La 2 ª ronda se realiza sólo en las
elecciones para presidente, gobernador y alcalde en los municipios con más de
200 000 electores. Además, debe haber más de dos candidatos en la 1 ª ronda de
la votación y ninguno de ellos haya ganado la mayoría absoluta de los votos
válidos (50% más uno).
En la actualidad hay cerca de 30 partidos políticos inscritos en el Tribunal
Superior Electoral. Y conviven el sistema de representación proporcional y el de
mayoría.
Hay un mandato de cuatro años para el Presidente, Vicepresidente,
gobernador, vice gobernador, alcalde, teniente de alcalde, diputado federal,
estatal y concejal del distrito y para los senadores poseen un mandato de ocho
años.
Debido a que en el sistema electoral brasileño el voto es obligatorio, los
ciudadanos que radican en el exterior que no votan deben justificar su
abstención. En caso de no hacerlo deberán pagar una multa al volver al país y si
no lo hacen tendrán una serie de penalizaciones que entrarán en vigor dos meses
después de su regreso al país.
Durante el proceso electoral de 2002, en dos de las principales ciudades
con presencia de brasileños, Boston en Estados Unidos y Lisboa en Portugal, se
organizaron grupos que demandaron que los candidatos a la presidencia,
específicamente el entonces candidato del PT, Luiz Ignacio Lula da Silva,
incluyeran en su agenda política un apartado sobre los emigrantes brasileños.
Este hecho tuvo una consecuencia directa en el cambio de la percepción social de
los brasileños sobre la migración de sus compatriotas, así como en la redefinición
de la política migratoria de ese país durante la gestión presidencial del propio
Lula da Silva. Este hecho muestra la importancia del voto de los brasileños en el
exterior.
Aunque los niveles de participación electoral de los brasileños en el exterior
se mantienen en niveles relativamente bajos (vota menos de 5 por ciento de los
electores potenciales en el exterior), su fuerza radica en que garantiza los
derechos políticos de sus ciudadanos y con esto, la inclusión de quienes más allá
de su ubicación geográfica deciden mantener un vinculo con su país.
La seguridad del voto es uno de los pilares para el ejercicio de la
ciudadanía. Por ello, y como forma de mejorar la confección del padrón electoral,
en 1982 la Ley N.º 6996 dispuso la utilización del procesamiento electrónico de
68
datos en los servicios electorales. Posteriormente la Ley N.º 7444 de 1985,
reglamentó su implementación, posibilitando que un año más tarde existiera un
nuevo registro, en todo el territorio nacional, para 69,3 millones de electores, bajo
la supervisión y orientación del TSE.
Varias tecnologías han sido desarrolladas, entre ellas, resalta el desarrollo
de urnas biométricas que procesan el voto a partir de la identificación biométrica
del elector, con lo cual Brasil se colocará a la vanguardia tecnológica de los
procesos electorales en todo el mundo. Esta nueva tecnología fue probada por
primera vez en tres municipios en las elecciones de 2008.
La identificación biométrica del elector hará que Brasil tenga la votación
más segura, ya que no habrá dudas en cuanto a la identidad de cada elector.
Este sistema registrará las imágenes de todos los dedos de las manos del
elector, además, éste será fotografiado digitalmente. La confirmación de la
identidad del elector es automática, con la lectura de su huella dactilar será el
propio elector quien habilita la urna para la votación. Como forma de seguridad,
en caso de que el sistema biométrico no reconozca al elector, el miembro de mesa
tiene a su disposición una hoja con las fotos de todos los electores para
confirmar.
De esta forma se haría prácticamente imposible la posibilidad de que una
persona vote por otra. El Tribunal Superior Electoral estima que en diez años,
todos los estados brasileños tendrán urnas con lectores biométricos.
El sistema de votación, basado en urnas electrónicas, se probó en la
votación para alcaldes y concejales realizada en octubre y noviembre del año
1996 en 50 ciudades de Brasil y 33 millones de electores. En las elecciones
nacionales de 1998, el voto electrónico se extendió a 520 ciudades y 75 millones
de electores. En el 2000, se dio un nuevo salto y se puso en marcha el voto
electrónico total, que abarca desde la Identificación biométrica del elector.
En ese año votaron electrónicamente 109 millones de brasileños para elegir
alcaldes y concejales.
Desde entonces la votación electrónica se ha generalizado, garantizando la
rapidez del escrutinio y la seguridad del voto. En las elecciones generales del
2006, el escrutinio se realizó en tiempo récord, consagrando así el sistema
adoptado por Brasil.
Las máquinas de votar tienen su propia historia. Ya en la década de los
sesenta se inventó un primer modelo que nunca llegó a ser usado. Se entendía
que las máquinas, sin emociones ni ambiciones, harían disminuir el fraude. A
fines de los setenta, el Tribunal Regional Electoral de Minas Gerais presentó al
TSE un prototipo para la mecanización del proceso electoral. A ello siguieron
otras iniciativas que confluyen en la actual “urna brasileña”, máquina de votación
que ha sido exportada a otros países.
Para almacenar los datos, la urna electrónica dispone de tres elementos de
memoria: dos tarjetas de memoria (una interna, otra externa) y un disco
magnético. Esto facilita la recuperación de la información en caso de que alguna
de ellas se dañe.
69
Las urnas electrónicas sólo funcionan el día de las elecciones y después de
las 7 de la mañana. Los códigos ejecutables del sistema son generados por
códigos fuente en el TSE. Estos códigos son autenticados e instalados
controladamente, quedando registradas todas las operaciones que se realizan, de
tal forma que cualquier detección de violación o alteración en el código ejecutable
hace que la urna deje de funcionar.
El voto electrónico ha tenido éxito entre los electores brasileños porque
tuvo el mérito de terminar con una serie de fraudes que eran posibles con el
anterior sistema manual. Trajo también una consecuencia no prevista en un
inicio, como fue la caída del número de votos en blanco y nulos
Una de las funciones de la máquina de votación es realizar el escrutinio al
finalizar la jornada electoral. Ella emite un acta de escrutinio con los resultados
de la mesa electoral, los que serán enviados al TSE para realizar la totalización.
Hemos recorrido de manera somera los rasgos característicos de los
partidos políticos en Brasil, así como su funcionalidad dentro de su propio
sistema electoral. Al igual que en nuestro país, se estima que existen pendientes
que de atenderse apuntalarían la vida democrática del país en conjunto. Cabe
recapitular en los puntos de entendimiento y las discrepancias entre sistemas
para generar posibles horizontes que favorezcan la legitimidad y confianza que
debe sostener tanto al partido político como vehículo de la democracia, como al
sistema político electoral en su conjunto.
III. CONSIDERACIONES SOBRE LOS PARTIDOS POLÍTICOS Y EL
SISTEMA POLÍTICO ELECTORAL EN MÉXICO Y BRASIL.
Los partidos políticos, así como los sistemas político electorales que los incluyen,
hansido producto de una larga cadena de acciones que han procurado su
transparencia y efectividad dentro de la democracia tanto de Brasil como en
México.
En el caso brasileño, se advierte que a través del paso de la historia, los partidos
se han considerado como entidades de menor fortaleza que el propio Congreso o
el Ejecutivo Federal. Se han llegado a estimar como actores secundarios dentro
del propio sistema, situación que se corrobora por su aparición tardía en el
escenario, contrario a otros países latinoamericanos como Argentina o Uruguay.
Ejemplo de ello, es la juventud de la gran mayoría de partidos políticos, salvo el
laborista y el comunista, quienes datan a años previos a 1964.
La crítica actual sobre estos actores en el país sudamericano, versa sobre
la gran injerencia que las fuerzas regionales ejercen sobre su actuar. Se deja en la
discusión que la creación de sus agrupaciones parte desde una cúpula y deja
poco a la actuación de las bases de los mismos. Por ello, igualmente se percibe
que la ideología política y la retórica de las etapas electorales se dejan a un lado
cuando los diputados se llegan a ubicar dentro del Congreso.
Brasil nos aporta sin embargo lecciones importantes que son precisamente
resultado de estas discusiones en estas latitudes. En principio, existe un esfuerzo
decidido por lograr la selectividad de quienes encabecen proyectos políticos
70
abanderados por un partido. A esto corresponde las recientes acciones dentro de
la denominada “Ley del Expediente Limpio”, mediante la cual, se aleja la
posibilidad de que quienes hayan sido condenados en alguna instancia judicial,
puedan ser candidatos a los cargos populares.
Pero además, el soporte que los partidos políticos han encontrado en la
vida democrática electoral brasileña, es por igual un camino de avances
ininterrumpidos, aún cuando existen rasgos que eventualmente nuestro sistema
ha dibujado como ventajas.
Es así que la universalidad del voto en nuestro país, sin exclusión de grupos
determinados como los analfabetas, permite una vía más amplia de la
participación política a quienes desean y tienen el derecho a sufragar.
Brasil por otra parte, considera la obligatoriedad constitucional del voto,
terreno aún inexplotado en México.
El cuidado y vigilancia del actuar de los partidos políticos se encuentra
construido sobre sólidas bases en ambos países, pero cabría destacar la
existencia y participación en la vida democrática de nuestro país, de un instituto
con soporte ciudadano en su actuación como lo es el Instituto Federal Electoral.
Resalta por igual, la participación que en nuestro México se da a las entidades
federativas en la regulación electoral partidista, a diferencia del caso brasileño
donde el actuar federal es considerado como único.
En ese tema, por lo que hace a la regulación jurídica de los partidos
políticos, ya se ha expresado dentro del presente texto, la conveniencia de una ley
que aglutine los preceptos atingentes al actuar y a la vida interna de estas
agrupaciones en nuestro país. Ambos países compartimos la base constitucional
que origina a los partidos políticos, aún cuando en Brasil, se ha llegado a la
codificación plena del actuar de dichas entidades a través de la “Ley de Partidos
Políticos”. Esta es una discusión que vale la pena impulsar.
Por otra parte, en Brasil, la implementación de tecnología de avanzada, como lo
es el voto apoyado en la identificación dactilar y en algunos casos antropométrica,
es un gran argumento que ha dejado atrás las dudas que, como en muchos casos
comunes, apunta a la posible manipulación de datos contenidos en boletas. Se
evita la duplicidad del voto o la suplantación de la personalidad del votante, ante
el uso de herramientas de notoria inviolabilidad.
Las democracias modernas han procurado, incluidos los procesos
electorales, generar condiciones de mayor oportunidad para los ciudadanos. Sin
embargo, hay que reconocer que este noble fin, no ha tenido desarrollo semejante
en los diversos países del orbe y casi siempre está en relación directa con las
condiciones socioeconómicas imperantes.
Si recordamos que desde los griegos la definición de sus ciudadanos, nos
decía quienes eran los que participaban de las decisiones tanto políticas como de
toda esfera que competiera a la ciudad, a su ciudad. Y eso le trajo un desarrollo
que hasta la fecha nos sirve como modelo. El ágora era el lugar donde se reunían
los ciudadanos para con conocimientos y voluntad de hacer el bien en general,
pues lo importante era el bienestar de la ciudad y todo lo que ella contuviera.
71
Con el desarrollo de la democracia, se fue ampliando el espectro e
incluyendo cada vez al mayor número de habitantes y en efecto, restando las
condiciones para ser ciudadanos, ahora sabemos que por ejemplo en nuestro
país, basta con haber nacido, tener 18 años y no tener privación de derechos, sin
embargo en el país carioca, como se mencionó, aún consideran privados de los
mínimos derechos humanos y políticos a los analfabetas, situación que trae a la
discusión las propias debilidades del las estructuras gubernamentales.
El sistema político electoral en su conjunto debe aprender a ver al
individuo no solo como un ente para votar, sino como un valor adicional para un
sujeto al que su voluntad expresada representa su disposición no solo de
participar en el goce de sus derechos sino en su disposición de hacerlo también
con sus obligaciones. Este valor, al final de cuentas define la vida de un país.
Ya algunos pensadores en su crítica y preocupación por la construcción de
beneficios para la sociedad, han manifestado que si bien en las diversas
sociedades del orbe se han construido sistemas funcionales y diseñado
instituciones responsables de propiciar esa funcionalidad y credibilidad de dichas
instituciones, tienen al menos dos aspectos que se deberían considerar como
determinantes de una mayor estabilidad.
Primero las instituciones diseñadas como árbitros institucionales, deben
ser autónomos e imparciales y por otro lado, los partidos, deben dejar de erigirse
como instituciones lejanas a los intereses de los ciudadanos que son los que le
dan sentido y razón de ser, al grado que ahora hasta se habla de una
partidocracia en claro detrimento de la actividad y participación de los
ciudadanos.
Asimismo deben abrir sus estructuras permitiendo la mayor movilidad y
fortalecimiento del las aspiraciones ciudadanas de los miembros, pues si no caen
en el riesgo se reproducir sistemas casi dictatoriales y excluyentes, sin mayor
beneficio a los ciudadanos que los conforman o desean integrarse en la
participación de la vida pública de su nación.
No podemos considerar a los sistemas democráticos como algo
perfectamente acabado, pues la dinámica y actividad del propio sistema y
cambio en las condiciones de vida, la hace perfectible e inagotable, además que
una crítica constante siempre enriquece cualquier sistema democrático.
Por ejemplo, todos los temas abordados, incluyendo la reciente reforma
electoral en su parte relativa a las candidaturas independientes son una señal
que puede interpretarse como excluyente hacia los ciudadanos. Y así éste como
cada uno de sus temas está sujeto y es invitación para que todos los teóricos, los
políticos y los miembros de la sociedad civil, que en esencia todos son ciudadanos
propicien la discusión que enriquezca su significado en beneficio de la
construcción de los instrumentos de nuestra vida democrática, como los son los
procesos electorales.
72
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74
75
LOS PARTIDOS POLÍTICOS Y EL ESTADO DEMOCRÁTICO: LA TENSIÓN
ENTRE LA AUTONOMÍA PARTIDARIA Y LA EXIGENCIA DE DEMOCRACIA
INTERNA
Eneida Desiree Salgado
Las democracias contemporáneas confían parte de su funcionamiento a los
partidos políticos. Muchos Estados reservan a los agrupamientos partidarios un
papel importante – hasta de protagonismo sin rivales – en sus Constituciones, tal
vez como herencia de una era en que los partidos de hecho canalizaban los
intereses de la sociedad, servían como canales comunicacionales con el gobierno
y, no menos importante, actuaban en la formación de la conciencia política de los
ciudadanos.
Sin embargo, ese modelo de partido y ese arquetipo de ciudadano
participante de reuniones partidarias e identificado ideológicamente están lejos de
la realidad. Los modelos de masas, de fuerte identificación social e ideológica de
los partidos con grupos sociales, fueron sustituidos por el modelo electoral.1 La
democracia pasó a ser “de audiencia”,2 con partidos catch all,3 donde el perfil
ideológico se extingue, quedando con los vagos programas partidarios actuales.
La función pedagógica de los partidos, frente a la crisis de su identidad, también
se disipa.4
La democracia de partidos del siglo XX parece dar lugar a una democracia
con partidos en el nuevo siglo. Los profesionales de marketing sustituyen las
bases de la decisión sobre los mensajes partidarios, las diferencias entre los
partidos pasan a ser “laminadas en oro”5 y los partidos no protagonizan más el
debate político.
No obstante, siguen los partidos en los textos constitucionales. Y siendo
así, deben seguir los principios del Estado de Derecho democrático y
participativo, promoviendo su democratización en todos sus campos de
actuación.
1 ABAL MEDINA, Juan. La muerte y la resurrección de la representación política.
Buenos Aires: Fondo de Cultura Económica, 2004, p. 69-93. 2 MANIN, Bernard. Los principios del gobierno representativo. Tradução: Fernando
Vallespín. Madrid: Alianza Editorial, 1998 [1995], p. 274-276. 3 AGUILERA DE PRAT, Cesareo R. Problemas de la democracia y de los partidos en
el Estado social. Revista de Estudios Políticos (Nueva Época), Madrid, n. 67, p. 93-123,
ene. /mar. 1990, p. 113. 4 ACCARINO, Bruno. Rappresentanza. Bologna: Il Mulino, 1999, p. 159-160 e 162. 5 En la expresión de Richard Sennett que vislumbra la espectacularidad de las
campañas, el desarrollo de los discursos en torno a las pequeñas diferencias y con un
marketing de la personalidad (SENNETT, Richard. A cultura do novo capitalismo.
Tradução: Clóvis Marques. Rio de Janeiro: Record. 2006, p. 151). Nada más eficaz para
destruir las identidades partidarias. 5
76
A pesar de esos cambios en el modelo democrático, los partidos continúan
ejerciendo un importante papel en las democracias. Para Jorge Fernández Ruiz,
son cinco las funciones de los agrupamientos partidarios: colaborar para la
integración y dirección de la gana popular, coordinando las varias ganas y
despertando el interés de la ciudadanía para los asuntos públicos; contribuir al
fortalecimiento de la representación política, aproximándose de la gana popular;
crear proyectos de país, programas de gobierno; ser la bisagra entre la ciudadanía
y el gobierno y; presentar candidatos para ocupar cargos público, electivos o no.6
Peter Mair se refiere a las siguientes funciones, que revelan el pasaje de las
funciones representativas para funciones de carácter procesal: integración y
movilización de los ciudadanos; bisagra y agregación de intereses sociales;
formulación de políticas públicas; reclutamiento de líderes políticos y operarios
para los cargos públicos; y actuación en la organización del parlamento y del
gobierno. Señala que aunque los partidos no actúen más de manera eficaz en el
campo de la representación política, son de esencial importancia (y creciente,
para el autor) en la gestión de la democracia, en su papel procedimental. Los
partidos se parecen al Estado frente a la financiación pública, de la
reglamentación jurídica de sus actividades y, principalmente, de la ocupación de
cargos públicos por indicación. Como afirma Mair: “Es en este sentido es que los
partidos reducen cada vez más a sus líderes que ocupan cargos públicos y que
los líderes partidarios se hacen del más importante stock de capital disponible de
los partidos”.7
Por opción del constituyente brasileño, los partidos políticos detienen el
monopolio para la presentación de candidaturas. No hay posibilidad de un
ciudadano ejercer su derecho político de disputar un cargo electivo sin que pase
por el filtro de los partidos: su nombre debe ser escogido en convención para que
sea colocado a la disposición del electorado. Eso demuestra que, a pesar de las
incontables y adecuadas críticas en relación a la pérdida de la centralidad de los
partidos en la política actual, jurídicamente esas asociaciones especiales
permanecen como elementos fundamentales de la democracia representativa en
Brasil.
Recientemente, el debate tomó nuevas dimensiones por la creación
jurisprudencial de la figura del mandato partidario: en 2007, contrariando la
historia constitucional brasileña, la Constitución vigente y las decisiones
6 FERNÁNDEZ RUIZ, Jorge. Tratado de Derecho Electoral. México DF: Editorial
Porrúa, 2010, p. 264-265. Según Rubén Hernández Valle, cuatro son sus funciones
básicas: seleccionar los futuros líderes, mantener contacto con el gobierno, representar
los diversos grupos de la comunidad e integrar estos grupos (HERNÁNDEZ VALLE,
Rubén. La democracia interna de los partidos políticos. In: HERNÁNDEZ, María del Pilar
(Coord). Partidos políticos: democracia interna y financiamiento de precampañas. Memoria
del VII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional. México, 2002, p. 145-162). 7 MAIR, Peter. Os partidos políticos e a democracia. Análise Social, vol. XXXVIII
(167), 2003, p. 277-293, p. 278, 281-282.
77
judiciales anteriores, el Supremo Tribunal Federal definió que el mandato electivo
pertenencia al partido político y que hay pérdida de mandato cuando el
representante deja el partido sin justa causa. De esta forma, el Poder Judicial
pasa a asumir, por presunción absoluta, que el elector toma su decisión electoral
por una identificación con el partido político.
Tal construcción, sin embargo, no modifica el escenario político,
caracterizado por el voto personal – incentivado por el sistema electoral
proporcional de listas no bloqueadas – y por la inexistencia de expresión
ideológica de los partidos políticos. En un panorama multipartidario, formado por
cerca de treinta partidos de carácter nacional, hay poca distinción entre los
programas partidarios y menos aún entre las propuestas electorales. Y, lo que es
más grave en un Estado representativo y democrático, esa nueva construcción no
pasa a garantizar la existencia de democracia interna en los partidos políticos.
Ese es el punto, absolutamente carente de atención doctrinaria y
jurisprudencial, que irá a ser explorado en este abordaje: la relación entre el
derecho político fundamental de elegibilidad, los demás derechos fundamentales
de los afiliados y la democracia intrapartidaria y su esencialidad para la
configuración democrática de un Estado de Derecho.
EL PARTIDO POLÍTICO EN LA ORDEN CONSTITUCIONAL DEMOCRÁTICA
BRASILEÑA
La naturaleza jurídica de los partidos políticos y su relación con la sociedad y con
el Estado son relevantes para determinar la aplicación de la teoría de los
derechos fundamentales en su ámbito y para definir el alcance de la autonomía
reconocida constitucionalmente.
Los partidos políticos ya fueron vistos como órganos del Estado y tratados
como personas jurídicas de derecho público. Frente a las constituciones
democráticas, sin embargo, la tendencia del siglo XX fue la de tratar de los
partidos en el ámbito de las asociaciones (y, por lo tanto, junto a la libertad de
asociación). Así lo hizo la Constitución brasileña de 1988 al configurar los
partidos políticos como personas jurídicas de derecho privado.
La Ley de los Partidos Políticos, Ley nº 9.096/95, en su artículo 1º, apunta
la naturaleza jurídica del partido político: “El partido político, persona jurídica de
derecho privado, se destina a asegurar, en el interés del régimen democrático, la
autenticidad del sistema representativo y a defender los derechos fundamentales
definidos en la Constitución Federal”. Este último bien jurídico no era listado en
la Ley Orgánica de los Partidos Políticos de la fase más intensa de la dictadura
militar, la Ley nº 5.682/71. La ley anterior a ella, sin embargo, elaborada el año
siguiente al golpe y publicada el mismo día que el Código Electoral en vigor, traía
la prohibición de organización, registro o funcionamiento de partido “cuyo
programa o acción contraríe el régimen democrático, basado en la pluralidad de
78
los partidos y en la garantía de los derechos fundamentales del hombre” (art. 5º
de la Ley nº 4.740/65).
La nueva disciplina normativa exige, para la configuración del partido
político, la adquisición de la personalidad jurídica en la forma de la ley civil y el
registro de su estatuto junto al Tribunal Superior Electoral. El Código Civil, Ley
nº 10.406/2002, trae los partidos políticos en el rol de personas jurídicas de
derecho privado, al lado de las asociaciones, de las sociedades, de las
fundaciones, de las organizaciones religiosas y de las empresas individuales de
responsabilidad limitada (art. 44). Como apunta Rodrigo Xavier Leonardo, los
partidos se incluyen en el modelo constitucional amplio del tipo general
asociativo,8 lo que permite tratarlos con todas las garantías que cercan la libertad
de asociación.
José Alfonso da Silva apunta como elementos de la asociación la base
contractual, la permanencia y el fin lícito. Indica también cuatro derechos
contenidos en la libertad de asociación: crear una asociación, adherir a cualquier
asociación, desconectarse de la asociación y disolverla espontáneamente. Para el
autor, el texto constitucional presenta dos garantías colectivas relacionadas a esa
libertad: prohibición de interferencia estatal en su funcionamiento y disolución
compulsoria sólo por decisión judicial transitada en juzgado, aunque se permita
la suspensión de sus actividades por decisión judicial pendiente de recurso.9
Los partidos políticos, por cierto, se encajan en esta definición. Sin
embargo, frente a las funciones que ejercen el tratamiento constitucional en
relación a los partidos es peculiar. Si les son aseguradas su libre creación, fusión,
incorporación y extinción, se impone, en contrapartida, el respeto a la soberanía
popular, al régimen democrático, al pluripartidismo y a los derechos
fundamentales de la persona humana (art. 17, caput). Es cierto, sin embargo,
que la deferencia a esos valores, principalmente la democracia y los derechos
fundamentales – que no son exclusivos de la arena política – deben ser
observados por todas las asociaciones, principalmente por aquellas que ejercen
función pública, como es el caso de los partidos. Se trata de aplicar a la sociedad
civil el principio democrático, que configura – o debe configurar – toda la sociedad
y no sólo el ámbito público.10
8 LEONARDO, Rodrigo Xavier. As associações em sentido estrito no direito privado.
São Paulo, 2006. 249f. Tese (Doutorado em Direito Civil), Faculdade de Direito,
Universidade de São Paulo, p. 98. 9 SILVA, José Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo. 30. ed. São Paulo:
Malheiros, 2008, p. 267. 10 Como ya afirmamos: “Ni los partidos políticos, ni sindicatos, ni otras
organizaciones privadas que cumplen función pública pueden sustraerse a la plena
observancia del contenido del principio democrático – a ellas también se extienden la
realización de los valores de la libertad y de la igualdad. Se trata de la eficacia horizontal
del principio democrático en su totalidad”. SALGADO, Eneida Desiree. Princípios
constitucionais estruturantes do Direito Eleitoral. Curitiba, 2010. 345f. Tese (Doutorado em
Direito do Estado), Universidade Federal do Paraná, p. 26.
79
Otra exigencia constitucional para los partidos políticos es que sean de
carácter nacional. Esa elección queda con el débil federalismo brasileño y fue
realizada, aunque tímidamente, en la redemocratización de 1945. La ausencia de
un proyecto nacional de los agrupamientos partidarios fue uno de los
considerandum del Decreto nº 37 de 1937,11 que siguió la instauración del Estado
Nuevo y extinguió los partidos políticos. Su superación, con la Constitución de
1946, no hace retornar al modelo de partidos provinciales de la República Vieja,
pero pasa a tratar los partidos exigiendo, como expresamente lo hace el Código
Electoral de 1950, “programa y estatuto de sentido y alcance nacional” (art. 132,
§1º).
Después del golpe militar de 1964, el Acto Institucional nº 2/65 extingue
los partidos políticos. Las fuerzas políticas, conforme el Acto Complementario nº
4 del mismo año, podrían formar organizaciones, que han vuelto a tener la forma
de partidos políticos sólo en 1979. La Ley nº 6.767/79 modificó el artículo 3º de
la Ley nº 5.682/71, dándole la siguiente redacción: “La acción de los partidos
será ejercida en ámbito nacional, en consonancia con su estatuto y programa, sin
vinculación, de cualquier naturaleza, con gobiernos, entidades o partidos
extranjeros”. Tal normativa permitió el surgimiento de varios partidos políticos,
rompiendo el artificial bipartidismo impuesto por la dictadura. La noción de la
esencialidad de los partidos es tan fuerte en esta nueva redemocratización del
Estado brasileño que no se admiten candidaturas singulares – independientes de
11 “El Presidente de la República, usando de la atribución que le confiere el artículo
180, de la Constitución: (...) 11Considerando que el sistema electoral entonces vigente, inadecuado a las condiciones de
carácter jurídico y formal, fomentaba la proliferación de partidos, con la finalidad única y
exclusiva de dar a las candidaturas y cargos efectivos apariencia de legitimidad: 11Considerando que la multiplicidad de elecciones partidarias, con objetivos meramente
electorales, en vez de actuar como factor de aclaración y disciplina de opinión, sirvió para
crear una atmósfera de excitación y desasosiego permanentes, nocivos a la tranquilidad
pública y sin correspondencia en los reales sentimientos del pueblo brasileño; 11Considerando, además de eso, que los partidos políticos hasta entonces existentes no
poseían contenido programático nacional o adoptaban ideologías y doctrinas contrarias a
los postulados del nuevo régimen, pretendiendo la transformación radical de la orden
social, alterando la estructura y amenazando las tradiciones del pueblo brasileño, en
desacuerdo con las circunstancias reales de la sociedad política y civil: 11Considerando que el nuevo régimen, fundado en nombre de la Nación para atender sus
aspiraciones y necesidades, debe estar en contacto directo con el pueblo, sobrepuesto a
las luchas partidarias de cualquier orden, independiendo de la consulta de agrupaciones,
partidos u organizaciones, ostensiva o disfrazadamente destinados a la conquista del
poder público. 11Decreta: 11Artículo 1. º - Quedan disueltos, en esta fecha, todos los partidos políticos. (…)”.
80
indicación por los partidos – en la elección para la Asamblea Nacional
Constituyente en 1986.12
Claudio Mendonça Braga analiza el carácter nacional de los partidos
políticos y trae los debates realizados durante la elaboración del texto
constitucional vigente. El anteproyecto de la Comisión Afonso Arinos,
encomendado por el Presidente de la República pero no enviado oficialmente a la
Asamblea Nacional Constituyente, hace referencia al necesario ámbito nacional
de los partidos (art. 11, IV), considerado este a partir del desempeño electoral del
partido en la elección para la Cámara de los Diputados y usado como criterio
para el acceso al fondo partidario y al derecho de antena (§2º). Según el autor, la
Comisión de Organización Electoral, Partidaria y Garantía de las Instituciones no
trae en su anteproyecto la exigencia de carácter nacional, pero eso es alejado por
la Comisión de Sistematización.13
El texto constitucional prohíbe a los partidos políticos el “recibimiento de
recursos financieros de entidad o gobierno extranjeros o de subordinación a
éstos” (art. 17, II) y la Ley de los Partidos Políticos define el apoyo para la creación
del partido como evidencia de su carácter nacional.14 Y como lo hace en relación a
todas las asociaciones, la Constitución prohíbe la utilización por los partidos de
organización paramilitar (art. 17, § 4º).
En el mismo artículo 17, la Constitución trae a los partidos dos otras
exigencias. La primera dice respeto a la prestación de cuentas a la Justicia
Electoral. Tal imposición deriva de la financiación parcialmente pública de los
partidos políticos a través del fondo partidario. Así, como toda persona física o
jurídica que recibe dinero público los partidos deben prestar cuentas de estos
valores. Al contrario de las demás, sin embargo, no presta cuentas al Tribunal de
Cuentas, pero a la Justicia Electoral, por cuenta de la extensa cualificación de
este órgano del Poder Judicial. Finalmente, la Constitución exige de los partidos
políticos “funcionamiento parlamentario en consonancia con la ley”, que se
relaciona con la organización en escaños y estructura de liderazgo (art. 12 de la
Ley nº 9.096/95).
12 Cuestión muy controvertida frente a la teoría clásica del poder constituyente. Para
un análisis de la discusión política en torno a este debate, ver SALGADO, Eneida Desiree.
Constituição e democracia - Tijolo por tijolo em um desenho (quase) lógico: vinte anos de
construção do projeto democrático brasileiro. Belo Horizonte: Fórum, 2007, p. 110-113. 13 BRAGA, Claudio Mendonça. O caráter nacional dos partidos políticos na federação
brasileira. São Paulo, 2009. 146f. Dissertação (Mestrado em Direito do Estado), Faculdade
de Direito, Universidade de São Paulo, capítulo 3. 14 Art. 7º. § 1º Sólo es admitido el registro del estatuto de partido político que haya
carácter nacional, considerándose como tal aquel que compruebe el apoyo de electores
correspondiente a, por lo menos, medio por ciento de los votos dados en la última elección
general para la Cámara de los Diputados, no calculados los votos en blanco y los nulos,
distribuidos por un tercio, o más, de los Estados, con un mínimo de un décimo por ciento
del electorado que haya votado en cada uno de ellos.
81
Como garantías constitucionales a los partidos se presentan el acceso al
fondo partidario – recursos públicos destinados a la financiación parcial de los
partidos políticos, a fin de que puedan cumplir adecuadamente y con relativa
independencia sus funciones15 –, el derecho de antena, espacio destinado a los
partidos en el radio y en la televisión para la difusión de su programa y de su
posición política frente a los problemas nacionales,16 y autonomía partidaria, que
será discutida a continuación. La financiación de los partidos y su tiempo de
antena no serán objeto de apreciación en este trabajo.
EL PARTIDO POLÍTICO ENTRE LA AUTONOMÍA Y LAS IMPOSICIONES DEL
ORDENAMIENTO JURÍDICO
En armonía con su configuración asociativa, al partido político tiene autonomía
garantizada, más allá de su libre creación, fusión, incorporación y extinción. La
amplitud de este concepto, sin embargo, debe ser comprendida en conformidad
con el sistema constitucional.
La autonomía de las asociaciones – aún aquellas situadas en la esfera de
las relaciones privadas – más no puede ser entendida como absoluta. Tal
comprensión deriva de una nueva comprensión acerca de la incidencia de los
principios constitucionales que pasan a alargar sus efectos más allá de la esfera
estatal y de la esfera pública. Eso ocurre principalmente con los derechos
fundamentales, a los cuales se reconoce eficacia horizontal o contra terceros
(Drittwirkung der Grundrechte, en la doctrina alemana).
André Rufino do Valle analiza la aplicación inmediata de los derechos
fundamentales en las relaciones privadas a partir de juzgados del Supremo
Tribunal Federal. Destaca la utilización de este argumento por el Ministro Gilmar
Mendes, principalmente en el caso de exclusión de socio por la Unión Brasileña
de Compositores,17 además de indicar casos anteriores en que el STF decidió por
la aplicabilidad del debido proceso legal y de la amplia defensa en el ámbito de
cooperativas18 y del principio de la igualdad en las relaciones laborales de
empresa extranjera en el país,19 aunque sin utilizar la terminología de la eficacia
horizontal.
15 El “Fondo Especial de Asistencia Financiera a los Partidos Políticos” es
disciplinado por la Ley nº 9.096/95 a partir de su artículo 38. Allí son normatizadas la
forma de composición del Fondo, sus finalidades y su distribución entre los partidos
políticos registrados. 16 El acceso gratuito al radio y a la televisión también es tratado por la Ley de los
Partidos Políticos, en relación a su finalidad, a partir del artículo 45. 17 Supremo Tribunal Federal, RE 201.819-8/RJ, 2ª Turma, Rel. Min. Ellen Gracie,
Voto-Vista do Ministro Gilmar Mendes, DJ 24.11.2004. 18 Supremo Tribunal Federal, RE 158.215/RS, 2ª Turma, Rel. Min. Marco Aurélio,
DJ 07.06.1996. 19 Supremo Tribunal Federal, RE 161.243/DF, 2ª Turma, Rel. Min. Carlos Velloso,
DJ 19.12.1997.
82
El autor trata de la eficacia horizontal a partir de un posible conflicto entre
autonomía del grupo y derechos fundamentales del individuo, que se revela con
más intensidad en la admisión o rechazo de socios y en el ejercicio del poder
disciplinario y sancionador. Resalta que “el derecho de autodeterminación de las
asociaciones encuentra sus límites precisamente en el contenido de la relación
privada determinado por las reglas estatutarias que la propia asociación elabora,
así como en las normas y en los principios de orden pública, especialmente los
derechos fundamentales asegurados constitucionalmente a los socios”.20
No parece restar dudas acerca de este recorte constitucional a la
autonomía de las asociaciones. En relación a los partidos políticos, la
Constitución es más precisa, dándole contornos expresos. Además de eso, la Ley
nº 9.096/95 trae extensa reglamentación para la organización y el
funcionamiento de los partidos políticos, sin que eso configure ataque a su
autonomía. No parece ser adecuada, por su parte, la edición de instrucción por el
Tribunal Superior Electoral con contenido impositivo a los partidos, como lo hace
la Resolución nº 23.282, que “disciplina la creación, organización, fusión,
incorporación y extinción de partidos políticos”.21
Subráyese la tendencia a la defensa de amplia autonomía de los
agrupamientos partidarios, frente a la situación histórica anterior de intenso
control estatal sobre los partidos políticos. Vale analizar cómo se dio la
positivación de esta ruptura.
La Constitución, en el texto original del párrafo 1º de su artículo 17,
aseguraba “a los partidos políticos autonomía para definir su estructura interna,
organización y funcionamiento, debiendo sus estatutos establecer normas de
fidelidad y disciplina partidarias”.
Tal dispositivo fue alterado por la Enmienda Constitucional nº 52/2006, para
incluir expresamente la libertad de los partidos en “adoptar los criterios de
elección y el régimen de sus coligaciones electorales, sin obligatoriedad de
vinculación entre las candidaturas en ámbito nacional, provincial, distrital o
municipal”.
El poder de reforma de la Constitución impuso esta nueva redacción a
partir de una polémica decisión del Tribunal Superior Electoral que quedó
conocida como “la verticalización de las coligaciones”.22 En respuesta a la
20 VALE, André Rufino do. Drittwirkung de Direitos Fundamentais e Associações
Privadas. Revista de Direito Público. Brasília: Instituto Brasiliense de Direito Público, nº9,
p. 64, jul./set/2005. 21 Como ya señalado, el Tribunal Superior Electoral no tiene cualificación normativa,
siquiera reglamentario, visto no haber norma de cualificación en este sentido en la
Constitución. Lo que se permite, y por autorización legal, es la expedición de
instrucciones, que son actos normativos dirigidos a los agentes públicos, de alcance
limitado al interior de la Administración. SALGADO, Eneida Desiree. Princípios
constitucionais eleitorais. Belo Horizonte: Fórum, 2010, item 5.3. 22 Alberto Rollo equipara esta decisión al voto vinculado impuesto por la dictadura
militar en 1982, cuando el elector pasó a tener que votar en candidatos del mismo partido
83
Consulta nº 715, el TSE reinterpreta el artículo 6º de la Ley nº 9.504/9723 y, en
nombre del carácter nacional de los partidos, determinó, a menos de cuatro
meses de las convenciones partidarias para la elección de candidatos y
determinación de coligaciones, que “los partidos políticos que ajusten coligación
para elección de presidente de la República no podrán formar coligaciones para
elección de gobernador de estado o del Distrito Federal, senador, diputado federal
y diputado provincial o distrital con otros partidos políticos que hayan,
aisladamente o en alianza diversa, lanzado candidato a la elección presidencial”.
Esta afronta a la autonomía de los partidos fue alejada por una “interpretación
auténtica” del alcance de la garantía constitucional, no sin resistencia del Poder
Judicial y por parte de la doctrina.24
Decisión del Supremo Tribunal Federal, de muchos años antes, da indicios
de esta comprensión al afirmar la amplia autonomía partidaria, sin embargo
recortando las cuestiones relativas al proceso electoral. En medida cautelar en
acción directa de inconstitucionalidad, se determinó que la definición de la
estructura, organización y funcionamiento interno es “una área de reserva
estatutaria absolutamente cerrado por la acción normativa del Poder Público”,
“un dominio constitucionalmente delimitado, que pre-excluye - por efecto de
expresa cláusula constitucional (CF, art. 17, § 1º) - cualquier posibilidad de
intervención legislativa en todo lo que diga respecto a la intimidad estructural,
organizacional y operacional de los Partidos Políticos”. Sin embargo, según la
misma decisión, a pesar de la fuerza del principio de la autonomía partidaria,
frente a la suya “estricta delimitación temática de su alcance conceptual”, él “no
se califica como elemento de restricción al poder normativo del Congreso
Nacional, a quien asiste, mediante ley, la cualificación indisponible para
para todos los cargos, y presenta fuerte crítica a la postura creativa de la Justicia
Electoral “en nombre del purismo electoral de la solidificación de las ideologías
partidarias”. Y completa: “Es interesante notar que las situaciones electorales que en el
pasado eran consideradas medidas dictatoriales, fruto del régimen militar, acabaron
siendo consideradas, en tiempos más recientes como actos de moralización de la política”.
ROLLO, Alberto. Convenções partidárias e registro de candidatos. In:_____. (Org).
Elegibilidade e inelegibilidade. Caxias do Sul: Plenum, 2008, p. 15-39, p. 24 e 25. 23 Art. 6º Es facultado a los partidos políticos, dentro de la misma circunscripción,
celebrar coligaciones para elección mayoritaria, proporcional, o para ambas, pudiendo, en
este último caso, formarse más de una coligación para la elección proporcional de entre
los partidos que integran la coligación para el pleito mayoritario. 24 El Supremo Tribunal Federal negó control de constitucionalidad sobre la
resolución derivada de la Consulta y cuando de la promulgación de la Enmienda
Constitucional nº 52/2006, decidió por la incidencia del artículo 16 de la Constitución,
que trata de la anterioridad electoral, afirmando su inaplicabilidad para las elecciones de
2006. André Ramos Tavares y Augusto Aras defendieron la verticalización de las
coligações (TAVARES, André Ramos. Curso de Direito Constitucional. 5. ed. rev. e atual.
São Paulo: Saraiva, 2007, p. 730-731; ARAS, Augusto. Fidelidade partidária: a perda de
mandato parlamentar. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006, p. 197).
84
disciplinar el proceso electoral y, también, para prescribir reglas generales que los
actores del proceso electoral, para efecto de disputa del poder político, deberán
observar, en sus relaciones externas, en la celebración de las coligaciones
partidarias”.25 O sea, la autonomía debe ser comprendida en los términos que la
Constitución, toma sistemáticamente, establece.
El texto constitucional revela la autonomía mitigada de los partidos
políticos, justamente por cuenta de la posición que las agremiaciones ocupan en
el Estado brasileño. Al imponer la observancia de la soberanía popular, del
régimen democrático, do pluripartidismo y de los derechos fundamentales de la
persona humana, hay un recorte en su capacidad de auto-organización y
funcionamiento. No se admite un partido político que haya como sus objetivos la
afronta a la soberanía nacional, el regreso del bipartidismo o la instalación de un
régimen de partido único, la institución de un régimen autoritario o la
discriminación de un determinado grupo social, al menos declaradamente, en sus
estatutos o programas; distinguida es la cuestión de su práctica política.26
Ciertamente no existe densidad normativa predeterminada de estos valores
y verdadera verificación por el Tribunal Superior Electoral de los estatutos y del
real funcionamiento de los partidos. Esto no autoriza, sin embargo, el
vaciamiento de los mandos constitucionales; al menos normativamente, la
Constitución impone el reconocimiento y el respeto de estos valores.
Los estatutos de los partidos políticos y, de manera más enfática, su
práctica cotidiana, deben hacer eco a estos mandos constitucionales, que
representan exigencias del Estado Democrático de Derecho que presta a los
partidos políticos papel protagonista en la democracia representativa.
La Constitución, en el párrafo 1º de su artículo 17, exige normas de
disciplina y fidelidad partidarias en los estatutos de los partidos políticos. El texto
constitucional no hace la distinción entre esos conceptos, pero la doctrina
jurídica entiende la disciplina como género y la fidelidad como especie. Para José
Afonso da Silva, disciplina es “respeto y acatamiento del programa y objetivos del
partido, a las reglas de su estatuto, cumplimiento de sus deberes y probidad en el
ejercicio de mandatos y funciones partidarias”.27 Los autores de la Ciencia
25 Supremo Tribunal Federal, ADI 1407, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, juicio de la
medida liminar en 07.03.2006. 26 Los programas partidarios del Partido Social Cristiano en 2011 provocaron
reacciones de los grupos de apoyo a los homoafetivos y de defensores del derecho de
aborto, principalmente por defender valores de la familia basándose en “hechos
científicos” y afirmando que “hombre + mujer + amor = familia”. Las propaganda
partidarias están disponibles en los links
http://www.youtube.com/watch?v=e60rJAtxy6A&feature=related,
http://www.youtube.com/watch?v=S8Qdapmmo08 y
http://www.youtube.com/watch?v=hfmUnSdGCFA . Acceso en 17 de julio de 2012. 27 SILVA, José Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo. 30. ed. São Paulo:
Malheiros, 2008, p. 407. Para Augusto Aras, la fidelidad partidaria corresponde a la
lealtad a un partido político y la observancia del programa partidario y de las decisiones
85
Política comprenden disciplina partidaria como cohesión, como convergencia de
votos en las discusiones parlamentarias en el sentido que establece el líder del
partido en el Parlamento.28 La exigencia de disciplina en los agrupamientos
partidarios está prevista a partir de la Constitución de 1967, sin que eso pudiera
autorizar el reconocimiento de un mandato partidario en el Estado brasileño.
La Constitución de 196929 traía un concepto normativo de fidelidad
partidaria, por su negación. En el texto original del párrafo único del artículo 152
preveía la pérdida de mandato del representante que “por actitudes o por el voto,
si opusiera a las directrices legítimamente establecidas por los órganos de
dirección partidaria o dejar el partido bajo cuya bandera fue elegido”, referido por
el artículo 35 como hipótesis de pérdida de mandato por infidelidad partidaria.
Con la Enmienda Constitucional nº 11/78, se pasa a prever la posibilidad de
fundación de un nuevo partido como excluyente de la infidelidad partidaria y con
la Enmienda Constitucional nº 25/85, que barre el sobrante autoritario, el
concepto normativo de infidelidad partidaria y su consecuencia desaparecen del
ordenamiento constitucional.
Durante el proceso constituyente que da origen al texto constitucional
vigente, no hubo la incorporación de este alcance a la fidelidad partidaria.
Expresamente se negó que el abandono del partido o la oposición a las directrices
pudieran dar paso a la pérdida de mandato. Esa lectura transcurre de las actas
de las reuniones de las subcomisiones y comisiones y del propio texto aprobado,
que no incluye la infidelidad partidaria como hipótesis de pérdida de mandato. De
esta manera comprendió el Supremo Tribunal Federal hasta 2007 cuando, a
partir de una consulta respondida por el Tribunal Superior Electoral, decidió en
sede de mandados de seguridad que los partidos tenían derecho a mantener el
mandato de los tránsfugas.30
tomadas por sus consejos; la disciplina es más amplia (ARAS, Augusto. Fidelidade
partidária: a perda de mandato parlamentar. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006, p. 142). 28 Así David Fleischer y Leonardo Barreto (FLEISCHER, David; BARRETO, Leonardo.
Reformas políticas y democracia en Brasil. In: ZOVATTO, Daniel; HENRÍQUEZ, J. Jesús
Orozco (Coord.). Reforma política y electoral en América Latina (1978-2007). Ciudad de
México: Universidad Nacional Autónoma de México e Idea Internacional, 2008. p. 315-
352) e Pedro Robson Pereira Neiva (NEIVA, Pedro Robson Pereira. Coesão e Disciplina
Partidária no Senado Federal. DADOS – Revista de Ciências Sociais, Rio de Janeiro, vol.
54, no 2, 2011, pp. 289 a 318). 29 La denominada “Enmienda Constitucional 1, de 1969” será tratada en ese texto
como “Constitución de 1969”, pues reescribe todo el texto constitucional de 1967, sin
respetar las reglas de cualificación y de procedimiento. Se trata, así, de nueva
Constitución, otorgada por el régimen de excepción. 30 Un largo análisis de esta decisión y de sus fundamentos fue realizada en la
investigación de doctorado de la autora y se encuentra publicada. SALGADO, Eneida
Desiree. Princípios constitucionais eleitorais. Belo Horizonte: Editora Fórum, 2010, item
2.3.
86
Tal lectura no concuerda con la reglamentación traída por la Ley de los
Partidos Políticos en su capítulo quinto. La Ley nº 9.096/95 establece
penalidades que pueden ser aplicadas a los representantes más allá de la esfera
partidaria, desde que previstas en estatuto. Según el artículo 24, “el integrante de
los escaños del partido debe subordinar su acción parlamentaria a los principios
doctrinarios y programáticos y a las directrices establecidas por los órganos de
dirección partidarios, en la forma del estatuto”. En caso de oposición, “por la
actitud o por el voto, a las directrices legítimamente establecidas por los órganos
partidarios”, el partido podrá imponer, garantizada la amplia defensa,
“desligamento temporal del escaño, suspensión del derecho de voto en las
reuniones internas o pérdida de todas las prerrogativas, cargos y funciones que
ejerza en el transcurso de la representación y de la proporción partidaria, en la
respectiva Casa Legislativa”. No hay previsión de pérdida de mandato sea en la
Constitución, sea en la Ley de los Partidos Políticos.
Los partidos políticos traen en sus estatutos la regla de la disciplina
partidaria, “con el fin de asegurar la unidad de la acción programática”,31 con el
rol de comportamientos que se consideran infracciones éticas y disciplinarias.32
31 Conforme el Estatuto del Partido del Movimiento Democrático Brasileño, artículo
4º, II. Disponible en http://www.pmdb.org.br/downloads/bibliotecas/estatuto.pdf,
acceso en 20.jul.2012. 32 En el Partido de los Trabajadores, el elenco está en el artículo 277: Constituyen
infracciones éticas y disciplinarias: I – la violación a las directrices programáticas, a la
ética, a la fidelidad, a la disciplina y a los deberes partidarios o a otros dispositivos
previstos en este Estatuto; II– la falta de respeto a la orientación política o a cualquier
deliberación regularmente tomada por los ejemplares competentes del Partido, incluso por
la Bancada a que pertenece el ocupante del cargo legislativo; III– la improbidad en el
ejercicio de mandato parlamentario o ejecutivo, así como en el ejercicio de mandato de
órgano partidario o de función administrativa; IV– la actividad política contraria al
Programa y al Manifiesto del Partido; V – la falta, sin motivo justificado por escrito, de
más de 3 (tres) reuniones sucesivas de los ejemplares de dirección partidarias de que
forme parte; VI – la falta de exacción en el cumplimiento de los deberes relativos a los
cargos y funciones partidarias; VII – la infidelidad partidaria, en los términos de la ley en
este Estatuto; VIII – el no acatamiento a las deliberaciones de los Encuentros y Congresos
del Partido, así como a aquellas adoptadas por los Directorios y Comisiones Ejecutivas del
Partido, principalmente si, habiendo sido convocado, de ellas no haya participado; IX – la
propaganda de candidato o candidata a cargo electivo de otro Partido o de coligación no
aprobada por el PT o, por cualquier medio, la recomendación de su nombre al sufragio del
electorado; X – acuerdos o alianzas que contraríen los intereses del Partido, especialmente
con afiliados o afiliadas de partidos no apoyados por las direcciones partidarias; XI – el
apoyo a gobiernos que contraríen los principios programáticos del Partido, principalmente
cuando en provecho personal, o el ejercicio de cargo de gobierno – ministro o ministra,
secretario o secretaria, director o directora de autarquía o similar – en cualquier nivel, en
gobierno no apoyado por el PT, salvo autorización expresa de los ejemplares partidarios;
XII – la obstrucción al funcionamiento de cualquier órgano de dirección partidaria; XIII –
la promoción de afiliaciones en bloque que objetiven el predominio de personas o grupos
87
De esta forma, buscan corresponder a las exigencias constitucionales, sin olvidar,
sin embargo, de los derechos fundamentales de los afiliados. Al menos
normativamente.
LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LOS AFILIADOS A PARTIDOS
POLÍTICOS Y SU PROTECCIÓN JURÍDICA
Como asociaciones que ejercen fuerte función pública, reciben recursos estatales,
disfrutan del acceso gratuito a los medios comunicacionales de masa y detienen
el monopolio para presentación de candidatos a cargos electivos, los partidos
políticos deben someterse a algún control. Una justificación presentada por Jesús
Orozco Henríquez resume la exigencia de control judicial sobre los partidos
políticos, frente a su naturaleza jurídica y su carácter “casi-público”, y también
extraños o sin afinidades con el Partido; XIV – la no-comunicación al conjunto de los
afiliados y afiliadas de los nombres inscritos en las listas; el no-envío de las fichas de
registro de filiación; la no-divulgación de la lista de afiliados y afiliadas al conjunto del
Partido; el impedimento, por acto u omisión, de la aplicación de las normas o de la
fiscalización en los procesos electorales internos; el pago colectivo de la contribución de
afiliados y afiliadas, el impedimento a la participación de cualquiera afiliado o afiliada
debidamente habilitado en su instancia; XV – la formulación de denuncias infundadas
contra otros afiliados o afiliadas al Partido; XVI – la no-contribución financiera con el
Partido, en las formas de este Estatuto, cuando esté ocupando cargo electivo o cargo en
comisión (Disponible en http://www.pt.org.br/arquivos/ESTATUTO_PT_2012_-
_VERSAO_FINAL.pdf, acceso en 20.jul.2012). En el Demócratas, el Estatuto trae la
siguiente disposición: Art. 96 - Los afiliados, especialmente los miembros de órganos
partidarios, mediante la apuración en proceso regular en que les sea garantizada amplia
defensa, quedarán sujetos a las medidas disciplinares, cuando quedar probado que son
responsables por: a) infracción de dispositivos del Programa, del Estatuto, del Código de
Ética, o desobediencia a la orientación política fijada por el órgano competente;
b) desobediencia a las deliberaciones y a las directrices regularmente tomadas en
cuestiones de interés partidario, incluso por el Escaño a que pertenecer el Senador, el
Diputado Federal, el Diputado Provincial o el Concejal; c) atentado contra la normalidad
de las elecciones; d) improbidad en el ejercicio de cargos o funciones públicas, de
mandato parlamentario o de órgano partidario; y) actividad política contraria al Estado de
Derecho, al Régimen Democrático y a los intereses partidarios; f) falta de exacción en el
cumplimiento de los deberes atinentes a las funciones públicas y partidarias; g)
abandono, sin motivo justificado por escrito, de los cargos y funciones partidarias; h)
infidelidad partidaria, en los términos de la legislación pertinente y de este Estatuto; i)
hacer Campaña Electoral para candidatos o partido adversarios; j) desacato a las
autoridades partidarias o a las órdenes superiores; Párrafo único – El afiliado que,
elegido por la bandera del Demócratas, venga a desconectarse del Partido durante el
ejercicio del mandato, cometerá acto de infidelidad partidaria y quedará sujeto al pago de
multa en valor que será fijado mediante Resolución de la Comisión Ejecutiva Nacional
((Disponible en http://www.dem.org.br/wp-content/uploads/2011/07/Estatuto-do-
Democratas.pdf, acceso en 20.jul.2012).
88
“por su posición preponderante o de predominio frente a los ciudadanos, cuya
eventual inmunidad al control jurisdiccional de la constitucionalidad y legalidad de
sus actos sería también injustificada, pues podría hacer nugatorio el ejercicio de los
derechos político-electorales de los ciudadanos”.33
La Constitución de 1988 provoca una revolución simbólica en la historia
del constitucionalismo brasileño al traer para el pórtico del texto el rol de
derechos fundamentales. Además de eso, trae al lado de la previsión de estos
derechos un conjunto de garantías que buscan materializar tales mandos, en el
sentido de superar la baja densidad normativa de tales dispositivos.
El artículo 5º de la Constitución – el más largo de todo el texto – enumera
derechos individuales y colectivos, derechos materiales y procesales, garantías y
prerrogativas. Todos, en conjunto, dan la configuración de un Estado pensado a
partir de la relación entre poder e individuos – con fuerte protección del
patrimonio jurídico de estos últimos, tomados singular y colectivamente. Su
extensión es complementada por la apertura expresamente establecida en el
párrafo 2º: “Los derechos y garantías expresados en esta Constitución no
excluyen otros decurrentes del régimen y de los principios por ella adoptados, o
de los tratados internacionales en que la República Federativa de Brasil sea
parte”.
Para el análisis de los partidos políticos y la posición jurídica de los
afiliados, vale resaltar el caput (“Todos son iguales ante la ley, sin distinción de
cualquier naturaleza” y la inviolabilidad del derecho a la libertad, a la igualdad y
a la seguridad), el inciso II (“nadie será forzado a hacer o dejar de hacer alguna
cosa sino en virtud de ley”), el inciso IV (“es libre la manifestación del
pensamiento, siendo prohibido el anonimato”), lo XVII (“es plena la libertad de
asociación para fines lícitos, prohibida la de carácter paramilitar”), el XX (“nadie
podrá ser compelido a asociarse o a permanecer asociado”), el XXXV (“la ley no
excluirá de la apreciación del Poder Judicial lesión o amenaza a derecho”), y el
inciso LV (“a los litigantes, en proceso judicial o administrativo, y a los acusados
en general son asegurados el contradictorio y amplia defensa, con los medios y
recursos a ella inherentes”), todos del artículo 5º.
En el mismo título – De los Derechos y Garantías Fundamentales – el texto
constitucional trae aún los derechos sociales (entre ellos los derechos laborales),
los derechos de nacionalidad, los derechos políticos y un capítulo sobre los
partidos políticos, concentrado en el artículo 17.
En análisis sencillo del texto constitucional, de plan se establece la
absoluta relación de los partidos políticos con los derechos fundamentales, sea
por su localización, sea por la implicancia de otros derechos en sus prácticas.
Como ya visto, se impone a los partidos el respeto a los derechos fundamentales
(al lado de la soberanía nacional, del régimen democrático y del pluralismo) para
33 OROZCO HENRÍQUEZ, J. Jesús. La democracia interna de los partidos en
Iberoamérica y su garantía jurisdiccional. Reforma Judicial. Revista Mexicana de Justicia,
nº 4 Julio-Diciembre, 2004, p. 219-245, p. 225.
89
su creación. Aquí, sin embargo, se trata de verificar el respeto a los derechos
fundamentales en la dinámica interna de los partidos políticos.
El afiliado al partido político debe haber respetados todos los derechos
fundamentales. Debe ser, como garantiza la Constitución y la Ley de los Partidos
Políticos, tratado con igualdad. No puede tener sus derechos relacionados a su
participación en la vida partidaria restrictos sin la observancia de un debido
proceso, conforme previsión anticipada en el Estatuto al cual el ciudadano
adhirió para afiliarse a la agremiación.
No obstante la garantía de autonomía de los partidos políticos, el correcto
es que la lesión o la amenaza de lesión a derecho fundamental en el ámbito
interno de la agremiación deben ser llevadas al Poder Judicial. Resáltese, una vez
más, que en una democracia fuertemente (casi exclusivamente, en la verdad)
representativa, los partidos políticos son indispensables para la participación del
individuo.
Parece no haber controversia en cuanto al hecho de que los partidos políticos no
pueden rechazar un pedido de desafiliación de sus cuadros. El rechazo, sin duda
alguna, ofendería directamente la Constitución, que dispone que nadie podrá ser
compelido a permanecer asociado (art. 5º, XX).
El mismo inciso, sin embargo, establece que “nadie podrá ser compelido a
asociarse”. No obstante, sin la asociación a un partido político, el ciudadano no
podrá ejercer su derecho fundamental de concursar a un cargo electivo.
Jorge Fernández Ruiz afirma que el monopolio partidario para la presentación de
candidaturas no hiere la Declaración Universal de los Derechos del Hombre que,
en su artículo XXI, establece igual acceso a las funciones públicas. Para el autor,
la indicación partidaria es requisito legal (como la edad mínima, la nacionalidad y
el domicilio) que sirve a la organización de la disputa electoral, conforme
manifestación de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso
Castañeda Gutman vs Estados Unidos Mexicanos en agosto de 2008.34
Esa perspectiva trae otro cuestionamiento, en lo que respecta a la
posibilidad de rechazo por la agremiación de un pedido de afiliación partidaria.
Frente a su reglamentación jurídica, la afiliación es materia interna corporis, de la
alzada exclusiva de los partidos. Parece ser posible que los estatutos partidarios
establezcan requisitos positivos o negativos para que un ciudadano pueda
integrar sus cuadros.
El Partido Comunista de Brasil dispone que “la propuesta de afiliación
debe ser abonada por un miembro del Partido y aprobada por una de las
organizaciones partidarias”,35 sin indicar, sin embargo, requisitos objetivos para
34 FERNÁNDEZ RUIZ, Jorge. Los partidos políticos y la postulación de candidatos.
In: FERNÁNDEZ RUIZ, Jorge (coordenador). Estudios de Derecho Electoral. Ciudad de
México: Unam, 2011, p. 221-240. 35 Conforme el artículo 3º del Estatuto, disponible en
http://www.pcdob.org.br/documento.php?id_documento_arquivo=2, acceso en
24.jul.2012.
90
la aceptación o rechazo. En el Partido Verde, hay necesidad de manifestación de
la comisión ejecutiva municipal sobre el pedido de afiliación, pero el estatuto trae
una prohibición expresa: “No pueden afiliarse al PV individuos comprobadamente
responsables por violación de los derechos humanos, agresión por la medio
ambiente o corrupción, así como actitudes o manifestaciones ofensivas o
discriminatorias al origen étnico, la orientación sexual, de género y a la
creencia”.36
El Partido de la República prevé que el pedido de afiliación puede ser
impugnado por cualquiera afiliado, por motivación por escrito y que cabe recurso
al órgano de ejecución jerárquicamente superior en caso de denegación de la
afiliación.37 Igual dispositivo consta del estatuto del Partido Social Demócrata
Cristiano38. El Partido Republicano Progresista no contempla la impugnación por
cualquiera afiliado, pero establece la posibilidad de disponer un recurso para la
comisión ejecutiva jerárquicamente superior en caso de denegación de la
afiliación partidaria.39
No parece haber espacio, frente a los estatutos partidarios, para la defensa
de amplia accesibilidad a los partidos políticos. La identificación ideológica es
cobrada de manera formal, por el compromiso de acatamiento del estatuto y del
programa del partido. Además de eso, la mayoría de los partidos calla, no
estableciendo cualquier prohibición o condición para la afiliación partidaria, lo
que acaba por dar a las direcciones ejecutivas el control del ejercicio de un
derecho fundamental.40
Ni se argumente que la creación de un partido es libre y, por lo tanto, a todos
sería posible organizar un agrupamiento partidario para así poder colocarse a la
disposición del electorado. Según la Ley de los Partidos Políticos (Ley nº
9.096/95), el requerimiento para el registro de partido en el Registro Civil debe
ser suscrito por al menos, ciento y un fundadores con domicilio en por lo menos
un tercio de los Estados. No obstante, para el registro del estatuto junto al
Tribunal Superior Electoral se exige el apoyo de una cantidad de electores
correspondiente a, por lo menos, medio por ciento de los votos dados en la última
elección general para la Cámara de los Diputados – no calculados los votos en
blanco y los nulos – distribuidos por un tercio, o más, de los Estados, con un
36 La sección I del Capítulo II del Estatuto trata de la afiliación partidaria. Disponible
en http://pv.org.br/opartido/estatuto/, acceso en 24.jul. 2012. 37 El estatuto del Partido de la República está disponible en
http://www.partidodarepublica.org.br/PR22/estatuto.html. Accnso em 24.jul.2012. 38 http://www.psdc.org.br/wp-content/uploads/2011/07/estatuto-aprovado-
2010.pdf, acceso en 24.jul.2012. 39 http://www.justicaeleitoral.jus.br/arquivos/tse-estatuto-do-partido-prp-de-1o-9-
2007-resolucao.2008, acesso em 24.jul.2012. 40 El artículo 14 de la Constitución exige, en su párrafo 3º, la afiliación partidaria
como condición de elegibilidad. La excepción queda con los militares, a quién se prohíbe
la afiliación (art. 142, §3º, V) pero se permite concursar a la elección (art. 14, §8º). Aun
así, los militares candidatos deben ser escogidos por los partidos políticos en convención.
91
mínimo de un décimo por ciento del electorado que haya votado en cada uno de
ellos”.
Después de la famosa decisión del Poder Judicial que creó la figura del
mandato partidario en Brasil, otro tema pasa a concentrar la atención en cuanto
a los derechos fundamentales de los afiliados a partido político. Algunos partidos,
descontentos con la actuación de los mandatarios (que, resáltese, por veces
incumplían directrices de las ejecutivas para cumplir el programa partidario),
decidían expulsarlos de los partidos para entonces sustituirlos por suplentes más
alineados con la cúpula partidaria.
En un sistema electoral proporcional de lista no bloqueada, con voto preferencial,
se evidencia el fraude a la soberanía popular que es llevada a cabo por ese
expediente. Se trata de ofensa a la gana del elector manifestada en la urna,
superior a la práctica de la renuncia en blanco - en la cual en el momento de la
indicación por el partido para componer la lista partidaria el candidato firma una
carta de renuncia sin fecha y en nombre del partido para que éste pueda
sustituirlo en caso de indisciplina o infidelidad partidaria. Esta figura es utilizada
por algunos partidos en España y Francia, como apunta Pedro de Vega.41
Decisión del Tribunal Superior Electoral en 2008 reconoce la justa causa
para el abandono del partido (sin pérdida de mandato) cuando el agrupamiento
“determina la desvinculación del afiliado bajo pena de someterlo a procedimiento
de expulsión”.42 En diciembre de 2011, el TSE vuelve a enfrentar un caso
semejante y presenta una enmienda más enfática: “La ocurrencia de desafiliación
partidaria constituye presupuesto indispensable para el ejercicio de la acción de
decreto de pérdida de mandato electivo por desafiliación partidaria sin justa
causa (Art. 1º, caput, de la Res.-TSE 22.610/2007). Luego, no hay interés de
actuar del partido político en la hipótesis de la desvinculación haber sido
promovida por el propio agrupamiento, bajo pena de conferir a los partidos el
derecho – no previsto en el ordenamiento jurídico – de escoger, después de las
elecciones, el afiliado que ejercerá el mandato electivo”.43
La cuestión no pierde interés cuando se trata de afiliado no detenedor de
mandato electivo y que se ve envuelto en un proceso de expulsión. Además de la
necesaria tipificación de las conductas indeseadas y sus penalidades respectivas,
los estatutos deben establecer el rito para la aplicación de las sanciones. Aunque,
en faz de la autonomía, no sea posible al Poder Judicial modificar el contenido de
la decisión partidaria, el ordenamiento jurídico reconoce como inamovible el
control judicial para la defensa de los derechos fundamentales.
41 VEGA, Pedro de. Significado constitucional de la representación política. Revista
de Estudios Políticos (Nueva Época), Madrid, n. 44, p. 24-44, mar./abr. 1985. 42 Tribunal Superior Electoral. Agravo Regimental en Recurso Especial Electoral nº
28854. Relator Min. Felix Fischer. Juicio en 25.11.2008, fallo publicado en 20.02.2009. 43 Tribunal Superior Electoral. Agravo Regimental en Petición nº 166210. Relatora
Min. Nancy Andrighi. Juicio en 13.12.2011, fallo publicado en 14.02.2012.
92
“Los actos partidarios que signifiquen lesión a un derecho subjetivo no están
excluidos de la apreciación por la Judicatura, no importando la prestación
jurisdiccional violación de la autonomía constitucional conferida a los partidos”,
afirmó el Tribunal Regional Electoral de Rio de Janeiro. Y fue preciso: “En los
procedimientos interpartidarios de investigación de infracciones y aplicación de
penalidades debe el partido observar los preceptos constitucionales, verdaderos
derechos fundamentales que se propagan en todas las relaciones jurídicas. Los
derechos fundamentales de la forma en que consolidados en la Constitución de la
República - y de la propia moldura axiológica por ella adoptada -, tienen
innegable aplicación en el ámbito de las relaciones privadas, salvaguardadas las
peculiaridades propias de tal régimen”.44
Frente a la naturaleza jurídica de los partidos políticos, discusiones sobre
su estatuto y sobre las relaciones entre los órganos partidarios han sido tratadas
en la Justicia común. El Tribunal de Justicia de São Paulo, por suya 5ª Cámara
de Derecho Privado, analizó un caso en lo que respecta a la aplicación de una
penalidad prevista en el estatuto del Partido de la Movilización Nacional, que
imponía indemnización en caso de desvinculación voluntaria o llevado a efecto
por cuestión de orden disciplinar, y consideró que el dispositivo estatutario no
ofendía la libertad de asociación prevista en la Constitución.45
La imposición de contribución forzosa a los afiliados que ocupan cargos
públicos, aunque no electivos, fue considerada válida por el Tribunal de Justicia
del Río Grande del Sur, pues prevista en el estatuto.46 El Superior Tribunal de
Justicia, sin embargo, consideró improbidad administrativa la contribución
forzosa destinada “al mantenimiento de una reserva"" para gastos de campaña y
de gastos de las respectivas oficinas, bien así para la contratación de asesores
particulares”, afirmando ofensa a los principios administrativos de la moralidad,
finalidad, legalidad y del interés público.47
Finalmente, vale apreciar la cuestión del derecho político fundamental de la
elegibilidad. Desde 1945, con la promulgación de la Ley Agamenon,48 los partidos
políticos tiene el monopolio para la presentación de candidaturas. Así, un derecho
político fundamental del individuo – de la elegibilidad – pasa, necesariamente, por
el filtro de los agrupamientos partidarios. Filtro que, conforme será tratado en el
próximo tópico, tiene poco de democrático.
44 Tribunal Regional Electoral de Rio de Janeiro. Petición nº 755. Relator Luiz Márcio
Victor Alves Pereira. Fallo nº 38785 de 17.05.2010, publicado en 27.05.2010. 45 Tribunal de Justicia del Estado de São Paulo. Apelación nº 9195057.32-2002.
Relator: J. L. Mónaco da Silva. Juicio en 11.05.2011. 46 Tribunal de Justicia del Estado del Río Grande del Sur. Apelación nº
70026356717. Relator: Rogério Gesta Leal. Juicio en 30.04.2009. 47 Superior Tribunal de Justicia. Recurso Especial 1135767. Segunda Turma.
Relator Min. Carlos Meira. Juicio en 25.05.2010, publicación en 09.06.2010. 48 La exigencia está más precisamente en el artículo 39 del Decreto-Ley nº 7.586/45.
93
Como todo derecho fundamental, el derecho de concursar a cargos
electivos no es absoluto. La Constitución trae sus contornos, cuando define las
condiciones de elegibilidad en el párrafo 3º del artículo 14: nacionalidad brasileña
(necesariamente originaria para disputar la presidencia y la vice-presidencia de la
República); pleno ejercicio de los derechos políticos; alistamiento electoral;
domicilio electoral en la circunscripción del pleito; afiliación partidaria; edad
mínima, que varía a depender del cargo electivo. El propio texto constitucional
trae restricciones, como límites internos explícitos, prohibiendo la participación
en el pleito de analfabetos, conscriptos y, en el ámbito de actuación del Jefe del
Poder Ejecutivo, su cónyuge y parientes consanguíneos o afines, hasta el segundo
grado o por adopción, salvo se ya titular de mandato electivo y candidato a la
reelección. Originalmente, la Constitución preveía aún la imposibilidad de
reelección para los Jefes del Poder Ejecutivo, lo que fue alejado por la Enmienda
Constitucional nº16/97. Además de eso, para que estos mandatarios puedan
concursar a otros cargos, el texto constitucional impone su alejamiento definitivo
del cargo, a fin de evitar la influencia del poder político en la disputa electoral.
Por cuenta de previsión constitucional, hay normativa infraconstitucional
que prevé otras hipótesis de inelegibilidad, su duración, plazos para obedecer al
dispositivo legal y aspectos procesales: la Ley Complementaria nº 64/90,
fuertemente alterada por la Ley Complementaria nº 135/2010. El Supremo
Tribunal Federal declaró, en medida cautelar, inconstitucional la previsión de las
“candidaturas verdaderas” – derecho del detenedor de mandato parlamentario
concurse a la reelección independientemente de decisión del partido en este
sentido.49 Antidemocrático por naturaleza y ofensivo al principio de la isonomía
entre los afiliados que pretenden concursar a las elecciones, ese dispositivo es de
hecho inconstitucional. Su alejamiento, no obstante, acentúa la absoluta
singularidad de los partidos en la presentación de alternativas al electorado.
Hay de resaltar que la elegibilidad ha sufrido duros golpes por el legislador y por
el Poder Judicial. Antes de la edición de la Ley Complementaria nº 135/2010 y
frente a la alteración en el texto constitucional que pasó a exigir la protección de
la probidad administrativa y de la moralidad para el ejercicio del mandato,
considerada la vida anterior del candidato en el tratamiento de las
inelegibilidades, la Justicia Electoral pasó a interpretar ampliamente el
dispositivo constitucional y a defender la aplicación directa del principio de la
moralidad para restringir el acceso de candidatos a la disputa electoral.
En las elecciones de 2008, los Tribunales Regionales Electorales (algunos
modificando decisiones de los jueces electorales) alejaron de la disputa a
candidatos con condenas criminales sin tráfico o que estaban siendo procesados
por improbidad administrativa. Provocado, el Tribunal Superior Electoral, por
estrecha mayoría, estableció que “sin el tráfico en juzgado de la sentencia penal
49 Supremo Tribunal Federal. Medida cautelar en la acción directa de
inconstitucionalidad nº 2530. Relator Min. Sydney Sanches. Juicio en 24.04.2002.
Publicación en 21.11.2003. La ADI aún está pendiente de decisión final.
94
condenatoria, ningún pre-candidato puede tener su registro de candidatura
rechazado por la Justicia Electoral”.50 La discusión llegó al Supremo Tribunal
Federal a través de acción de descumplimiento de precepto fundamental
propuesta por la Asociación de los Magistrados Brasileños. Por mayoría de votos,
vence la tesis de la imposibilidad de construcción jurisprudencial en cuestión de
inelegibilidad.51 Antes de eso, sin embargo, en elecciones municipales,
magistrados electorales reiteradas veces alejaron candidatos de la disputa
alegando que sin prueba de alfabetización formal o sin capacidad de realizar una
prueba de conocimientos no habría elegibilidad. Nada más erróneo en faz de la
teoría de la restricción a los derechos fundamentales y de su necesaria
interpretación restrictiva.
Por su parte, el legislador atacó de manera severa ese derecho político
fundamental cuando, por presión popular, resolvió modificar la Ley
Complementaria nº 64/90. La Ley “Ficha Limpia” (Ley Complementaria nº
135/2010) vino para dar cuenta de la exigencia de protección de la moralidad
para el ejercicio del mandato, pero arrastró consigo garantías fundamentales del
ciudadano.
Del inmenso conjunto de inconstitucionalidades de la Ley, sólo serán
destacados los aspectos más relevantes para el objeto de este estudio. La nueva
normativa sobre inelegibilidades renuncia a la exigencia de tráfico en juzgado
para imponer la restricción al derecho de concursar a un cargo electivo, sea
frente a una decisión condenatoria de naturaleza penal, sea en sede de decisión
en acción de investigación judicial electoral, desde que proferida por órgano
colegiado. El Poder Judicial puede, pero, suspender esa inelegibilidad, sin que
haya criterios objetivos para tanto.52 Además de eso, el plazo de ocho años de
inelegibilidad pasa a contar del término del cumplimiento de la pena. Significa
decir que después de la decisión colegiada, durante el trámite del proceso,
durante el tiempo de la pena, y por ocho años más, el ciudadano queda
inelegible.
La Ley, además de eso, posibilita el recorte en el patrimonio jurídico del
ciudadano que sea excluido del ejercicio de la profesión por decisión del órgano
profesional, así como de aquel punado con despido del servicio público, aunque
en consecuencia del proceso administrativo. Finalmente, como último punto que
50 Consulta 1621, Resolución 22.842, Relator Min. Ari Pargendler. Juicio en 10 de
junio de 2008, publicación en el Diario de la Justicia de 04 de julio de 2008. 51 ADPF 144, Relator Min. Celso de Mello, juicio en 06 de agosto de 2008, publicada
en 26.02.2010. 52 La Ley Complementaria nº 135/2010 añadió el artículo 26-C a la Ley de las
Inelegibilidades, con la siguiente redacción: “Art. 26-C. El órgano colegiado del tribunal al
cual quepa la apreciación del recurso contra las decisiones colegiadas a que se refieren
las líneas d, e, h, j, l y n del inciso I del art. 1º podrá, en carácter cautelar, suspender la
inelegibilidad siempre que exista la plausibilidad de la pretensión recursal y desde que la
providencia haya sido expresamente requerida, bajo pena de exclusión, por ocasión de la
interposición del recurso”.
95
merece destaque por innovar de manera perjudicial en el ordenamiento jurídico
brasileño, la nueva redacción de la línea k del inciso I del artículo 1º de la Ley
Complementaria nº 64/90 prevé inelegibilidad para los que “renuncien a sus
mandatos desde el ofrecimiento de representación o petición capaz de autorizar la
apertura de proceso por infracción a dispositivo de la Constitución Federal, de la
Constitución Provincial, de la Ley Orgánica del Distrito Federal o de la Ley
Orgánica del Municipio” por el tiempo de duración del mandato y ocho años más.
La lectura que se dio al texto, frente a la exigencia constitucional de la
observancia de la “vida anterior del candidato”, fue por su aplicación retroactiva –
o sea, alcanzando los ciudadanos que, antes de la entrada en vigor de la ley,
renunciaron a sus mandatos. Se trata de restricción retroactiva a derecho
fundamental.
Vale traer la lección de Jorge Miranda, que afirma que las restricciones a la
elegibilidad no pueden alcanzar su contenido esencial, solamente pueden ser
impuestas por ley, deben ser generales y abstractas, no pueden retrotraerse y
deben respetar el principio de la proporcionalidad.53 Esa no fue la visión del
legislador brasileño, tampoco la del Poder Judicial. Este, al contrario, declaró
constitucional la Ley Complementaria nº 135/2010 en su totalidad, con efectos
vinculantes. En nombre de la moralidad, se ha sacado el principio de la seguridad
jurídica en el Estado Democrático de Derecho.
Mejor sería dejar el filtro de la moralidad para los partidos políticos,
trayendo consecuencias jurídicas también para los agrupamientos partidarios en
caso de condena de candidato o mandatario por ella indicado. Habría, así, una
mayor responsabilidad en el proceso de elección de los candidatos por los
partidos.
La reforma constitucional llevada a cabo en Colombia en 2009 se preocupa
con el establecimiento de sanciones a partidos que presentan candidatos
relacionados a “la vinculación a grupos armados ilegales y actividades del
narcotráfico o de delitos contra los mecanismos de participación democrática o de
lesa humanidad”. Además de multas, devolución de recursos públicos y hasta
pérdida de la personalidad jurídica, el partido queda imposibilitado de sustituir el
candidato o mandatario condenado por sentencia definitiva por uno de los
motivos apuntados, lo que se denominó de “silla vacía”.54
Las preocupaciones que guían la agenda brasileña no son exactamente las
mismas. Aunque sea visible el problema del narcotráfico y de las milicias, la
cuestión de las restricciones a los derechos fundamentales está más relacionada
a la vertiente de la moralidad. La idea del candidato cándido, sin mácula o
53 Esa proporcionalidad, al parecer, debe ser aquella comprendida por el legislador al
establecer la restricción y, por lo tanto, en el momento de producción de la norma y no de
su aplicación. 54 Sobre el asunto: ARDILA BALLESTEROS, Carlos. La “silla vacía” en el Acto
Legislativo N° 1 de 2009. Ponencia no II Congreso Iberoamericano de Derecho Electoral,
ogota 30, 31 de agosto y 1 de septiembre de 2011.
96
adicción (para un electorado que no comparte absolutamente esa característica)
ha informado las decisiones legislativas y judiciales.
Responsabilizar a los partidos por las indicaciones de candidatos, con
restricciones a los agrupamientos, no pasa, sin embargo, por la arena de debate.
Podría afirmarse que se trata de una postura de desconfianza en relación a los
partidos (y una actitud de fe en la capacidad de selección del Poder Judicial), sin
embargo otras propuestas, como la adopción de la lista cerrada y bloqueada,
indican la supervivencia del protagonismo de las asociaciones partidarias.
LA EXIGENCIA DE DEMOCRACIA INTERNA Y LOS DESAFÍOS EN EL
ESCENARIO BRASILEÑO
El aún relevante papel de los partidos políticos en los Estados contemporáneos –
justificado más por factores instrumentales del que por fundamentos
sustantivos55 – presupone que su actuación interna corresponda a las exigencias
de un Estado democrático de Derecho, en sus premisas básicas: garantía de
libertad e igualdad, respeto a las reglas pre-establecidas y adopción de procesos
democráticos para la alteración de las reglas, para la definición de las directrices,
para la elección de dirigentes y para la indicación de candidatos.56
Conforme Jesús Orozco Henríquez, la adopción de principios democráticos
efectivos por los partidos políticos puede servir para superar la crisis de
legitimidad de los partidos políticos, además de impedir que eventuales déficits
democráticos maculen la representación política.57
La democracia interna de los partidos, para Flavia Freidenberg, presupone
la asunción de principios democráticos, reflejada en la existencia de una
competición interna, de libertad de expresión, de participación efectiva del
afiliado en la formación de la gana del partido y de canales de control sobre la
dirección. Para analizar la calidad de la democracia, la autora apunta los
siguientes indicadores: la forma de selección de candidatos y dirigentes, la
participación de las minorías en la toma de decisiones, en la determinación del
programa partidario y en la prestación de cuentas de candidatos, agentes
55 O para garantizar la funcionalidad al lado de la legitimidad democrática, como
apunta Manuel García-Pelayo (GARCÍA-PELAYO, Manuel. El Estado de partidos. Madrid:
Alianza, 1996 [1986], p.86). 56 Esta última tal vez sea la arista más aparente de la estructura partidaria y la
grande causadora de la multiplicación de los partidos y, en algunos casos, de las
tránsfugas. Para comparar el cuadro brasileño con otros países, ver ACUÑA
VILLARRAGA, Fabian Alejandro. Partidos políticos y procesos de selección interna de
candidatos en Colombia. Análisis político, nº 66, Bogotá, mayo-agosto, 2009, p. 145-161. 57 OROZCO HENRÍQUEZ, J. Jesús. La democracia interna de los partidos en
Iberoamérica y su garantía jurisdiccional. Reforma Judicial. Revista Mexicana de Justicia,
nº 4 Julio-Diciembre, 2004, p. 219-245, p. 220.
97
públicos y dirigentes a las bases.58 Según su texto, los partidos deben adecuarse
a las exigencias democráticas para promover su legitimidad. No parece que los
procesos internos de los partidos preocupen – o formen parte del proceso de
formación de la gana electoral – del ciudadano brasileño. Al contrario, el poco
aprecio por las instituciones democráticas y el alto grado de apatía, enmascarado
por la obligatoriedad de voto, demuestran el contrario.
Pero, conforme apunta Raciel Garrido Maldonado, forma parte de la razón
de ser de los partidos el derecho de todo miembro de participar libre y
activamente de la vida interna del agrupamiento, de tener derecho “a integrar sus
órganos de dirección internos y a poder participar y ser considerado, para
postularse como candidato de elección popular”. Para el autor será necesario
“establecer a nivel constitucional disposiciones comunes que garanticen el
desarrollo democrático de los procesos de elección interna de los candidatos de los
partidos”.59
Señala Thiago Alves Rodrigues que en la protección de los partidos contra
la interferencia del Estado hubo un descuido en relación a los derechos
fundamentales de los afiliados, principalmente en relación a sus derechos de
participación.60
A considerar la literatura clásica y contemporánea, principalmente en el
ámbito de la ciencia política, la ausencia de democracia en los partidos políticos
está lejos de ser una cuestión exclusiva de Brasil.
Para Robert Michels, es inevitable la concentración del poder de decisión
en organizaciones, lo que provoca una tendencia a la oligarquía. Eso hace con
que un gran número de personas (“la masa”) no haya control real sobre los jefes.
La técnica administrativa y la táctica política provocan el surgimiento de una
dirección profesional y esa aparición “marca para la democracia el comienzo del
fin”.61
58 FREIDENBERG, Flavia. Democracia interna: reto ineludible de los partidos
políticos. Revista de Derecho Electoral. Tribunal Supremo de Elecciones, San José de
Costa Rica, n. 1. Disponible en http://www.tse.go.cr/revista/art/1/freidenberg.pdf.
Acceso en 04.jun.2012. 59 El autor analiza los estatutos de los tres mayores partidos mexicanos, el PRI, el
PAN y el PRD. GARRIDO MALDONADO, Raciel. Una propuesta para el establecimiento de
bases constitucionales mínimas que garanticen el desarrollo democrático de los procesos
internos de elección de candidatos de los partidos políticos. In: Hernández, María del Pilar
(Coord). Partidos políticos: democracia interna y financiamiento de precampañas. Memoria
del VII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional. México, 2002, p. 95-106, p.
97 e 102. 60 RODRIGUES, Thiago Alves. Eficacia horizontal do princípio democrático no âmbito
dos partidos políticos: em defesa de posições jurídicas subjetivas. Cadernos da Escola do
Legislativo. Belo Horizonte, v. 12, n. 18, p. 47-97, jan./jul.2010, p. 71. 61 MICHELS, Robert. Sociologia dos partidos políticos. Tradução de Arthur Chaudon.
Brasília: Editora UnB, 1982 [1914] p. 21-23.
98
Maurice Duverger ya apuntaba que los partidos (cómo todo el grupo social)
presentan “el doble carácter de una apariencia democrática y de una realidad
oligárquica”, frente a las “necesidades prácticas”. Para el autor, la democracia en
la organización partidaria representa desventaja frente a los agrupamientos
autocráticamente organizados, pero que los partidos usualmente utilizan técnicas
de camuflaje para disfrazar sus instituciones autocráticas, principalmente en la
presentación de candidatos y en la elección de los dirigentes, por veces con
distinción entre dirigentes reales y dirigentes aparentes. 62
En Brasil la decisión sobre los candidatos se hace de manera cerrada,
internamente. Aunque algunos partidos prevean la realización de previas para
disputas internas, el más común es la indicación por el dirigente (real o aparente)
de los candidatos que concurrirán.63
La cuestión es equilibrar la exigencia de democracia interna con la
conquista de la autonomía partidaria. Para Rubén Hernández Valle, se trata de
exigir la observancia de la dimensión estructural del principio democrático
referente a las garantías procedimentales u organizativas, señalando la
democratización del proceso de selección de dirigentes y candidatos y de la
construcción del programa partidario, la garantía de la financiación de las
tendencias internas y de la representación proporcional por género y “tutelar los
derechos fundamentales de los miembros del partido mediante la existencia de un
control heterónomo de constitucionalidad y legalidad sobre la actividad interna de
los partidos”.64
Flavia Friedenberg presenta ocho propuestas para la democratización
interna de los partidos: elecciones internas (pero cerradas, frente a la autonomía
partidaria, de la posibilidad de candidatos catch all y del surgimiento de outsiders
no identificados con los partidos venzan previas abiertas); procesos electivos para
todos los niveles institucionales de los partidos; acciones afirmativas que
promuevan la participación de minorías; mecanismos de control interno;
competición y renovación en los cargos de dirección y control; incentivos para
reducción del patrimonialismo; modernización de los procedimientos y
democratización de la información; y capacitación de los miembros de los
partidos. Para eso, defiende la previsión legal de la “manera en que los partidos
62 DUVERGER, Maurice. Os partidos políticos. 3ª edição. Tradução de Cristiano
Monteiro Oiticica. Rio de Janeiro: Ed. Guanabara, 1987 [1951/1967], p. 170-175. 63 En las elecciones municipales de 2012, el Partido de los Trabajadores, conocido
por ser formado por tendencias y externar una estructura democrática, pasó por un
proceso peculiar en la indicación de dos candidatos, uno al ayuntamiento de Recife y otro
al ayuntamiento de São Paulo. Con fuerte actuación de la Ejecutiva Nacional, e influencia
decisiva del ex-presidente Lula, hubo descontento de los liderazgos locales y
contestaciones en relación a su carácter autoritario. 64 HERNÁNDEZ VALLE, Rubén. La democracia interna de los partidos políticos. In:
HERNÁNDEZ, María del Pilar (Coord). Partidos políticos: democracia interna y
financiamiento de precampañas. Memoria del VII Congreso Iberoamericano de Derecho
Constitucional. México, 2002, p. 145-162.
99
deben organizarse, ya sea en relación a su estructura, su financiamiento, su
acceso a los medios de comunicación de masas, los mecanismos de elección de
candidatos y autoridades, el tipo y nivel de participación de los diversos grupos
que integran el partido (mujeres, jóvenes y grupos étnicos) y el tipo de prácticas
utilizadas para tomar decisiones”.65
En Brasil, el nudo gordiano es compatibilizar esas exigencias con la visión
ambiciosa que históricamente se construyó para la autonomía partidaria
garantizada constitucionalmente. Parece, sin embargo, ser posible defender
criterios objetivos para la postulación al cargo de dirigente y para la presentación
de candidatos, así como la construcción de instrumentos para la transparencia
de la actuación de las direcciones partidarias para sus afiliados y para sociedad,
además de un efectivo control del saludo de los estatutos – con disposiciones
menos genéricas del que actualmente – por el Poder Judicial.
Aunque los estatutos se refieran a la democracia intrapartidaria como uno
de sus pilares, el correcto es que traen pocas reglas para los procesos de
indicación de dirigentes y candidatos.
El estatuto del Partido de la Social Democracia rasileña prevé “reserva de,
por lo menos, 1/3 (un tercio) de los lugares en los órganos colegiados para
afiliados que no ejerzan mandato electivo” (artículo 3º, VII).66 El Partido Popular
Socialista hace reserva de género para la composición de los órganos directivos,
de treinta por ciento (art. 14, II).67 El Partido Progresista trae reglas específicas de
elección de los dirigentes68 y el Partido de los Trabajadores prevé disputa interna
en el caso de existir más de un pre-candidato a los cargos
mayoritarios69divergiendo de la mayoría de los partidos.
Todos los partidos, por fuerza de disposición legal, realizan convenciones
para la elección de candidatos y para decidir sobre coligaciones, en periodo
determinado (entre 10 y 30 de junio del año electoral, según el artículo 8º de la
Ley de las Elecciones). Por la Ley de los Partidos Políticos, se exige que los
estatutos contemplen condiciones y forma de elección de sus candidatos y
funciones electivas (art. 15,VI). Hay reserva legal de treinta por ciento de
candidaturas de cada sexo (art. 10, §3º de la Ley nº 9.504/97) y destinación del
65 FREIDENBERG, Flavia. Democracia interna: reto ineludible de los partidos
políticos. Revista de Derecho Electoral, Tribunal Supremo de Elecciones, San José de
Costa Rica, n. 1. Disponible en http://www.tse.go.cr/revista/art/1/freidenberg.pdf.
Acceso en 04.jun.2012. 66 Estatuto disponible en http://www.psdb.org.br/wp-
content/uploads/2010/04/Estatuto-7-edicao.pdf, acceso en 26.jul.2012. 67 Estatuto disponible en http://portal.pps.org.br/portal/showData/220128, acceso
en 26.jul.2012. 68 A partir del artículo 12 del Estatuto, que está disponible en
http://www.webadvisor.com.br/sites/1600/1694/00000589.pdf , acceso en 26.jul.2012. 69 Según el artículo 40 del Estatuto del Partido de los Trabajadores. Disponible en
http://www.pt.org.br/arquivos/ESTATUTO_PT_2012_-_VERSAO_FINAL.pdf , acceso en
26.jul.2012.
100
tiempo de acceso gratuito al radio y a la televisión y del fondo partidario a la
promoción y difusión de la participación femenina (artículos 44, V y 45, IV de la
Ley nº 9.096/95).
Los estatutos, sin embargo, repiten la exigencia legal de afiliación de por lo
menos un año antes de la elección para ser presentado como candidato (Ley nº
9.504/97, art. 9º). No extienden ese plazo, ni colocan la exigencia de militancia
activa en el partido político por determinado periodo de tiempo.70 Esto permite
que mandatarios utilicen su capital político para ingresar en agrupamientos
partidarios, asumir su dirección y concursar a la autoridad del Poder Ejecutivo
inmediatamente en la elección inmediata, creando la figura conocida como
“partido de alquiler” en la política brasileña.
Con pocos requisitos verificables objetivamente, los partidos políticos
escapan del control del Poder Judicial en la indicación de candidatos. Como
afirmó el Tribunal Superior Electoral, “la Justicia Electoral es incompetente para
juzgar los criterios utilizados por el partido para escoger los candidatos que
disputarán las elecciones, debido a tratarse de materia interna corporis”.71 Si, sin
embargo, hubiera un conjunto sólido de reglas para la disputa interna se
aplicaría la vigilancia en relación al cumplimiento del estatuto. El afiliado
conocería anteriormente las condiciones y se sometería a ellas. Eso, sin embargo,
disminuiría fuertemente el poder de los dirigentes partidarios.
La adopción de primarias o previas para la determinación de los
candidatos sería indispensable en el caso de la adopción de las listas cerradas y
bloqueadas. Sin la efectiva democratización interna de los partidos, la alteración
del sistema electoral sólo traería más poder a las élites partidarias, y haría la
elección del elector aún más filtrada por los partidos políticos. Además de eso, la
adopción de este sistema, bastante cuestionable en el escenario brasileño, exigiría
otras reglas para la composición de las listas, como el respeto a las cotas.72
70 El Partido de los Trabajadores trae un requisito negativo: Art.141. No podrá
presentarse como pre-candidato o pre-candidata para postular el mismo cargo, el
parlamentario que ya haya sido elegido para tres mandatos consecutivos en la misma
Casa Legislativa, y en el caso del cargo de Senador o Senadora, el parlamentario que ya
haya sido elegido para dos mandatos consecutivos en Senado Federal (Estatuto del
Partido de los Trabajadores. Disponible en
http://www.pt.org.br/arquivos/ESTATUTO_PT_2012_-_VERSAO_FINAL.pdf , acceso en
26.jul.2012). 71 Tribunal Superior Electoral. Agravo regimental en el recurso especial electoral n°
4843-36. 2010.6.15.0000, Relator: Ministro Arnaldo Versiani, Juicio en 15.09.2010. 72 Para la elección del Parlamento del Mercosur tramita una propuesta en la Cámara
de Diputados que contempla el principio proporcional con lista cerrada y bloqueada en
circunscripción nacional, pero reserva en las listas partidarias, en los dos primeros
conjuntos de cinco nombres, puestos para por lo menos dos mujeres y, necesariamente,
la participación de representantes de las cinco regiones en que se divide Brasil (Proyecto
de Ley nº 5279/2009).
101
Otro desafío para el reconocimiento de patrones mínimos de democracia
intrapartidaria es la garantía de transparencia en la financiación y gestión de los
recursos públicos.
En noviembre de 2011, Brasil aprobó la Ley nº 12.527, Ley de Acceso a la
Información, que, con mucho retraso, viene a realizar las promesas
constitucionales relacionadas a los principios republicano y democrático. Esa
normativa impone amplia publicidad a todos los órganos públicos integrantes de
la administración directa de los Poderes Ejecutivo, Legislativo, incluyendo las
Cortes de Cuentas, y Judicial y del Ministerio Público; las autarquías, las
fundaciones públicas, las empresas públicas, las sociedades de economía mixta y
demasiado entidades controladas directa o indirectamente por la Unión, Estados,
Distrito Federal y Municipios; y, por expresa disposición, a las entidades privadas
sin fines lucrativos que reciban, para realización de acciones de interés público,
recursos públicos directamente del presupuesto o mediante subvenciones
sociales, contrato de gestión, término de asociación, convenios, acuerdo, ajustes
u otros instrumentos semejantes. O sea, se aplica también a los partidos
políticos, que deben dar cuenta de los recursos del fondo partidario (que tiene
destinación determinada en ley).
Más allá de la aplicación inequívoca de la ley en relación a la cuota de
financiación pública de los agrupamientos partidarios, también los recursos
recibidos de fuentes privadas deberían ser ampliamente divulgados a fin de
permitir un control social de los intereses que informan la estructura partidaria.
La transparencia debe alcanzar los documentos de los partidos, las actas de
elecciones y de reuniones, finalmente, todo lo que posibilite al afiliado y al
ciudadano la verificación del cumplimiento de los principios constitucionales que
a ellos se aplican.
Si en un Estado sin partidos no hay democracia, sin democracia dentro de
los partidos no hay Estado democrático.
102
103
LOS PARTIDOS Y LA EVOLUCIÓN
POLÍTICO-CONSTITUCIONAL BRASILEÑA
Filomeno Moraes*
I
La Constitución Federal de 1988 puede ser observada a partir de diversas
perspectivas importantes, y una de ellas, inevitablemente, transcurre de la
dimensión inédita que atribuye al principio democrático-político.
La CF/88 estableció, incluso, en su art. 1º, V, el pluralismo como uno de
los fundamentos de la República Federativa de Brasil, encendiendo nuevo valor,
en contraposición a aquéllos vigentes durante el autoritarismo-burocrático,
sobre todo los contenidos en la doctrina de la seguridad nacional. Desde 1988,
con la inscripción del pluralismo como fundamento de la ―polis‖ brasileña, se
legitimó la diferencia y se exorcizaron los hegemonismos, las supremacías y las
preponderancias, abriéndose como posibilidad las manifestaciones de las
diferentes fuerzas políticas, con el corolario de que es prohibido prohibir, excepto
en la situación en que se requiera la exclusividad de la verdad política e
ideológica y en que la articulación de las palabras sea utilizada para inhibir
otras articulaciones.1 Por lo tanto, uno de los mecanismos más patentes para la
realización del pluralismo, en su vertiente político-ideológica, está en la libertad
de organización partidaria.
En ese diapasón, el texto constitucional dedicó a los partidos políticos el
Capítulo V del Título I, establecido que ―es libre la creación, fusión,
incorporación y extinción de partidos políticos, resguardar la soberanía nacional,
* Doctor en Derecho por la Universidad de São Paulo; maestro en Ciencia Política por el
Instituto Universitario de Investigaciones de Rio de Janeiro; libre-docente en Ciencia
Política de la Universidad Provincial del Ceará; profesor titular del Programa de Posgrado
en Derecho Constitucional/Máster y Doctorado de la Universidad de Fortaleza; publicó
recientemente los libros Contrapontos: democracia, república e constituição no Brasil
(Fortaleza: Edições UFC, 2010) y Constituição econômica brasileira: história e política
(Curitiba: Juruá, 2011), y el capítulo de libro Participación y representación como
instrumentos de los derechos políticos en el orden constitucional brasileño (In: BAEZ,
Narciso Leandro Xavier et al. (Org.). Problemática de los derechos humanos
fundamentales en América Latina y Europa: desafíos materiales y de eficacia. Madrid:
Marcial Pons, 2012, p.241-258).
1 MORAES, Filomeno. Participación y representación como instrumentos de los derechos
políticos en el orden constitucional brasileño. In: BAEZ, Narciso Leandro Xavier et al.
(Org.). Problemática de los derechos humanos fundamentales en América Latina y
Europa: desafíos materiales y de eficacia. Madrid: Marcial Pons, 2012, p.241-258.
104
el régimen democrático, el pluripartidismo, los derechos fundamentales de la
persona humana‖ y observados los siguientes preceptos: I - carácter nacional; II
- prohibición de recibimiento de recursos financieros de entidad o gobierno
extranjeros o de subordinación a éstos; III - prestación de cuentas a la Justicia
Electoral; IV - funcionamiento parlamentario en consonancia con la ley. Además,
la CF/88 dispuso:
- es asegurada a los partidos políticos la autonomía para definir su estructura
interna, organización y funcionamiento y para adoptar los criterios de elección y
el régimen de sus coaliciones electorales, sin obligatoriedad de vinculación entre
las candidaturas en ámbito nacional, provincial, distrital o municipal, debiendo
sus estatutos establecer normas de disciplina y fidelidad partidaria (redacción
dada por la Enmienda Constitucional nº 52/2006);
- los partidos políticos, después de adquirir personalidad jurídica, en la forma de
la ley civil, registrarán sus estatutos en el Tribunal Superior Electoral;
- los partidos políticos tienen derecho a recursos del fondo partidario y acceso
gratuito a la radio y a la televisión, de acuerdo a la ley;
- es vedada la utilización por los partidos políticos de organización paramilitar.2
Antes, fue en 1946 que, en el constitucionalismo brasileño, por primera
vez, se normatizó sobre el partido político, disponiéndose, entre otros aspectos,
los siguientes:
- entre las atribuciones de la Justicia Electoral, se incluye el registro y la
cancelación del registro de los Partidos Políticos y el conocimiento de
reclamaciones relativas la obligaciones impuestas por ley a los Partidos Políticos,
en cuanto a su contabilidad y a la investigación del origen de sus recursos (art.
119, I y VIII);
- queda asegurada la representación proporcional de los Partidos Políticos
nacionales, en la forma que la ley establezca (art. 134);
- se prohíbe la organización, el registro o el funcionamiento de cualquier Partido
Político o asociación, cuyo programa o acción contraríe el régimen democrático,
basado en la pluralidad de los Partidos y en la garantía de los derechos
fundamentales del hombre (arts. 141, § 13).
Más como una especie de homenaje de la adicción a la virtud y,
fundamentalmente, para restringirlos, las dos constituciones del régimen militar
– las de 1967 y 1969 – también cuidaron de los partidos políticos. Luego, la
constitucionalización de los partidos políticos por el texto de 1988 ―vino al
2 La ley nº 9.096, de 19 de septiembre de 1995, dispone sobre partidos políticos y
reglamenta los arts. 17 y 14, § 3º, V, de la CF/88.
105
encuentro de las expectativas de una experiencia democrático-pluralista en el
país‖.3
Sin embargo, cabe resaltar que, a pesar de que, solamente en 1946, el
partido recibió estatuto constitucional, en total, a partir de 1822, Brasil registró
siete formaciones partidarias. Han habido: 1. liberales versus conservadores, de
1837 hasta la proclamación de la República en 1889; 2. partidos provinciales
("republicanos") en la Primera República; 3. un pluripartidismo embrionario
(polarizado en los extremos por los movimientos integralista y comunista). En
1937, con la inauguración del Estado Nuevo, se acabó con los partidos políticos.
En el periodo comprendido entre la redemocratización después del Estado
Nuevo y hasta nuestros días, Brasil conoció cuatro más de las siete formaciones
partidarias de su historia, a saber, 1. un pluripartidismo que va de 1945 hasta
su extinción por el Acto Institucional nº 2, en 1995; 2. un bipartidismo protegido
(Alianza Renovadora Nacional – Arena versus Movimiento Democrático Brasileño
- MDB) en el ámbito del régimen militar, de 1965 a 1979; 3. el retorno
controlado al pluripartidismo a través de la reforma partidaria de 1979,
presentando como principales organizaciones el Partido Democrático Social
(PDS) y el Partido del Movimiento Democrático Brasileño (MDB), sucesores,
respectivamente, de ARENA y MDB, hasta 1985; 4. la ampliación del espectro
pluripartidario a partir de la Enmienda Constitucional nº 25, de 1985, que
permitió incluso la legalización de los partidos comunistas y revocó restricciones
a la constitución de nuevos partidos.4
II
El régimen autoritario inaugurado en 1964 en Brasil actuó de forma
sustancialmente dañina en relación al sistema partidario-electoral, con la
extinción, en 1965, de los partidos creados seguidos de la redemocratización de
1945. Hay que resaltar que el sistema partidario-electoral que se consolidaba en
Brasil entre 1945 y 1964, a pesar de las dificultades, constituía una experiencia
importante, observadas sus circunstancias, para la implantación de divisiones
políticas duraderas en la sociedad, conforme analistas del período anotaron.
Según Antônio Lavareda, ―se combinaban en el régimen de posguerra la efectiva
ampliación de la franquicia electoral, la nacionalización obligatoria de las
agencias de representación y un proceso de urbanización que emanciparon
3 MEZZAROBA, Orides. Introdução ao direito partidário brasileiro. 2. ed. Rio de
Janeiro: Lumen Juris, 2004, p. 286.
4 LAMNOUNIER, Bolívar; MENEGUELLO, Rachel. Partidos políticos e consolidação
democrática: o caso brasileiro. São Paulo: Brasiliense, 1986, p. 20-21.
106
socialmente grandes contingentes de la población, creándose así las condiciones
para la existencia de un mercado político‖.5 Además,
esas eran condiciones ideales que, poco a poco, [...] terminaron por imponerse a
las dificultades, prestando a las disputas electorales características cada vez
más estructuradas. Esa fase de la historia electoral brasileña correspondía de
cierta forma al que las dos primeras décadas de este siglo habían representado
en la mayoría de los países europeos, cuando se definieron allá divisiones
políticas que hasta hoy sirven de fundamento para los respectivos sistemas
partidarios.6
Olavo Brasil de Lima Jr., al acentuar los aspectos más nítidamente
políticos del sistema partidario, incluyendo las relaciones internas entre los
diversos partidos, proporciona una explicación, a la vez general e integrada, del
funcionamiento interno del sistema multipartidario en el periodo 1945-64.7 Del
examen de tres áreas problema - la formación de alianzas, la evolución de los
partidos y los efectos de la legislación -, deduce que el sistema partidario del
periodo, constituido de trece partidos, era altamente fragmentado solamente del
punto de vista institucional-legal, dado que los partidos de hecho relevantes
electoralmente componían un número mucho más pequeño reducido que el
número de subtítulos existentes. Así, tanto a nivel federal como a nivel
provincial, la competencia giraba en torno a un número mucho más reducido de
subtítulos, que establecían tres subsistemas distintos: un bipartidario, un
multipartidario moderadamente fragmentado y un tercero multipartidario
altamente fragmentado.
Así, cobra relevancia la hipótesis de que ese sistema partidario-electoral, a
la víspera de su final, se constituía en un sistema bien complejo y en verdadero
proceso de consolidación, típicamente un proceso heterogéneo, con algunos
obstáculos serios, en especial en el campo de la legislación electoral y partidaria,
que presentaba, con todo, señales muy expresivas de institucionalización.
III
La legislación del autoritarismo posibilitó el surgimiento de dos ―agrupamientos‖,
a saber, la Arena y el MDB, sujetas en sus primeros a las marchas y
contramarchas políticas, con las sucesivas medidas de cierre del régimen, que
culminaron con la edición del Acto Institucional nº 5, del 13 de diciembre de
5 LAVAREDA, Antônio. A democracia nas urnas: o processo partidário eleitoral
brasileiro. Rio de Janeiro: Iuperj/Rio Fundo Ed., 1991, p. 170.
6 Ibid., p.171.
7 Cf. LIMA JR., Olavo Brasil de. Os partidos políticos brasileiros: a experiência federal
e regional (1945-1964). Rio de Janeiro: Graal, 1983.
107
1968, y el otorgamiento de la Constitución de 1969, bajo la denominación de
Enmienda Constitucional nº 1, del 17 de octubre de 1969.
El malbaratamiento de los partidos y del sistema partidario provocó, entre
otras consecuencias, la inhibición, por cierto tiempo, de la producción de
estudios relativos en la materia partidario-electoral. Al respecto, están las
palabras de Maria do Carmo Campello de Souza, en la introducción a su Estado
e Partidos Políticos no Brasil (1930-1964) plenas de simbolismo del tipo de
espíritu que caracteriza aquella coyuntura:
Un estudio sobre el sistema partidario brasileño en un momento como el
actual, en que los partidos políticos atraviesan una fase de patente marginalidad
y franco desprestigio, debe partir del reconocimiento de que el tema en cuestión
no se autojustifica, o, por lo menos, de que no son evidentes por sí mismos los
motivos que nos llevaron a acogerlo.8
Las elecciones de 1974 trajeron, nuevamente, a la orden del día, la
preocupación por los partidos. Los resultados de esas elecciones, presentando la
supremacía del MDB en las grandes ciudades, a pesar del mantenimiento de las
limitaciones creadas por el autoritarismo, devolvieron a las casas legislativas
cierto margen de influencia en el sistema político, ocasionaron la revalorización
del proceso electoral e imprimieron nuevo aliento a la vida partidaria en el país.
La aparición del proceso electoral con cierto grado de competitividad, por
primera vez desde las elecciones de octubre de 1965, da inicio a una nueva fase
de la vida política brasileña.9
Así, si el bipartidismo surgió de la necesidad de un nuevo sistema, leal al
régimen autoritario, 10 su evolución y transformación se regirían, sin embargo,
8 SOUZA, Maria do Carmo Campello de. Estado e partidos políticos no Brasil (1930 a
1946). São Paulo: Alfa-Ômega, 1976, p.XIX.
9 Como observan Fernando Henrique Cardoso; Bolívar Lamounier: ―Tras tantos años de
duro condicionamiento político-militar a la manifestación del pensamiento y de la gana
de los ciudadanos (que llevó al aumento del voto blanco y del voto nulo, como es sabido)
se creó una especie de conciencia colectiva política que, en vez de extinta, estaba
silenciosa, a la acecha de una oportunidad segura para manifestarse. A medida que la
campaña electoral se fue desarrollando (a pesar de las restricciones a la libre expansión
que ella mantuvo, [...] se hizo más y más visible que había un embate entre los electores;
y que ese embate correspondía a la movilización de corrientes persistentes de definición
de oposiciones políticas y no a un simple ritual de homologación o de rechazo del voto,
que a veces la situación impone a los electores como forma más inteligente de respuesta
la situaciones sin salida‖. CARDOSO, Fernando Henrique; LAMOUNIER, Bolívar.
Introdução. In: ______ (Coord.). Os partidos e as eleições no Brasil. Rio de Janeiro: Paz
e Terra, 1975, p.9-10.
10 Para un repaso en cuestión partidaria en el periodo autoritario, cf., entre otros, DINIZ,
Eli. Transição, partidos e regimes políticos: algumas considerações. In: CAMARGO,
108
por una lógica propia, que acabaría por incompatibilizarlo con la orden política
que presidiera sus orígenes. En verdad, el proceso político llevaba,
paulatinamente, a los partidos a desempeñar un importante papel en la caída
del autoritarismo y en la profundización del proceso de transición.
Sobre todo desde 1979, un conjunto importante de cambios
institucionales ocurrió, tanto en lo que concierne al régimen político y al
desplazamiento del eje gobierno-oposición, en cuanto al sistema partidario-
electoral, con la creación de normas más liberales y el surgimiento de nuevos
partidos.
La Ley nº 6.767, del 20 de diciembre de 1979, modificando dispositivos de
la Ley nº 5.682, del 21 de julio de 1971 (Ley Orgánica de los Partidos Políticos),
extinguió los partidos, cancelándoles los registros y creando bloques hasta el
registro y funcionamiento de nuevos partidos.11 La motivación de la nueva
legislación atendió, en buena medida, la estrategia del régimen en decadencia de
dividir la oposición y, así, tener continuidad en el proceso de transición. Pero, el
Aspásia; _________ (Org.). Continuidade e mudança no Brasil da Nova República. São
Paulo: Vértice; Rio de Janeiro: Iuperj, 1989, p.84-108; __________. Ciclo autoritário: a
lógica partidário-eleitoral e a erosão do regime. In: LIMA JR., Olavo Brasil de (Org.). O
balanço do poder - formas de dominação e representação. Rio de Janeiro: Rio Fundo
Editora/Iuperj, 1990; p.73-86. LAMOUNIER, Bolívar. O ―Brasil autoritário‖ revisitado: o
impacto das eleições sobre a Abertura. In: STEPAN, Alfred (Org.). Democratizando o
Brasil. Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1988, p. 83-134; REIS, Fábio Wanderley. O
eleitorado, os partidos e o regime autoritário. In: SORJ, Bernardo; ALMEIDA, Maria
Hermínia Tavares (Org.). Sociedade e política no Brasil pós-64. São Paulo: Brasiliense,
1983, p.62-86. Para un repaso de la literatura más general sobre la materia, cf.
MORAES, Filomeno. O processo político-eleitoral no Brasil: a literatura revisitada.
Revista Brasileira de Estudos Políticos, Belo Horizonte, nº 86, p.49-84, janº/1988.
11 Entre otros dispositivos, la Ley nº 6.767/79, estableció: ―del nombre constará
obligatoriamente la palabra partido con los calificativos, seguidos de la sigla, esta
correspondiente a las iniciales de cada palabra, no siendo permitida la utilización de
expresiones o arreglos que puedan inducir al elector a engaño o confusión‖; ―es
prohibido a un partido adoptar programa idéntico al de otro registrado anteriormente‖;
―quedan extintos los partidos creados como organizaciones, con base en el Acto
Complementario nº 4, de 20 de noviembre de 1965, y transformados en partidos en
consonancia con la Ley nº 4.740, de 15 de julio de 1965, por no cumplir, para su
funcionamiento, los requisitos establecidos en esta Ley‖; ―durante la presente legislatura
y hasta el registro y funcionamiento de los partidos, los parlamentarios se reunirán en
bloques, sobre cuya organización y actividad dispondrán, a través de acto propio, las
Mesas de Senado Federal, de la Cámara de los Diputados, de las Asambleas Legislativas
y de las Cámaras Municipales; ―los bloques [...] serán constituidos de los afiliados a un
mismo partido en organización, prohibido al parlamentario transferirse para otro
bloque‖. BRASIL. Ley nº 6.767, de 20 de diciembre de 1979, op. cit., 2008.
109
proceso político adquirió dinámica propia, haciéndose más y más ajeno a las
aspiraciones de aquel régimen.
Posteriormente, ya en la Nueva República, fue editada la Enmienda a la
Constitución nº 25, del 15 de mayo de 1985, que estableció que ―es libre la
creación de partidos políticos‖. Dejado atrás el retorno controlado al
pluripartidismo, permitido por la reforma de 1979 y que tuvo como principales
organizaciones el PDS y el PMDB, sucesores, respectivamente, de la Arena y del
MDB, ocurrió la ampliación del espectro pluripartidario, con la legalización,
incluso, de los partidos comunistas y la revocación de los límites a la formación
de nuevos partidos.12
Para mejor comprensión de los cambios normativos por los que pasó el
sistema partidario-electoral desde 1979 hasta la promulgación de la CF/1988, el
conjunto de mecanismos que fue introducido en la regulación de los partidos y
elecciones puede distribuirse en tres divisiones: 1. la fijación o ampliación de
límites para el ejercicio de la ciudadanía electoral; 2. las decisiones que
afectaron el proceso electoral y la organización partidaria; 3. las decisiones que
alteraron la representación política. Cabe resaltar también que, por lo menos
tres aspectos cristalizados por tales cambios legislativos fueron de crucial
importancia para la vuelta del país a la democracia política: 1. el
restablecimiento de las elecciones directas para gobernador, a partir de 1982, y
12 Además de la eliminación del principio de la fidelidad partidaria para fines de pérdida
de mandato y de las nuevas reglas para la formación de partidos políticos, la EC nº
25/1985, procedió a los sustanciales cambios en la ―constitución política‖ vigente (la
Carta de 1969 y sus enmiendas), realizando, así, una amplia reforma política. Entre sus
disposiciones están: 1. aumento del número de diputados (hasta 487) y disminución de
la edad para ser elegido (18 años); 2. el Distrito Federal pasó a tener tres senadores y
ocho diputados federales; 3. restablecimiento de las elecciones, ―por sufragio universal y
voto directo y secreto‖, para presidente y vicepresidente de la República; 4. necesidad de
ser elegido, el candidato obtener mayoría absoluta de votos, no calculados en blanco y
los nulos; 5. introducción de un segundo turno, si ningún candidato obtuviera mayoría
absoluta en la primera votación, concursando los dos candidatos más votados y
pudiendo darse la elección por mayoría simple; 6. derecho de los analfabetos al
alistamiento y al voto; 7. introducción de la cláusula de barrera (―No tendrá derecho la
representación en Senado Federal y en la Cámara de los Diputados el Partido que no
obtenga el apoyo, expreso en votos, del 3% (tres por ciento) del electorado, filtrados en
elección general para la Cámara de los Diputados y distribuidos en, por lo menos, 5
(cinco) Estados, con el mínimo del 2% (dos por ciento) del electorado de cada uno de
ellos‖); 8. restablecimiento de la autonomía de los municipios, con elecciones directas
para los que se sitúan en capitales y/o fueran considerados de interés de la seguridad
nacional; 9. prohibición de la sub banderas políticas y el permiso de la colisión
partidaria en las elecciones de 15 de noviembre de 1985; 9. modificación del sistema
electoral (―distrital mixto‖) introducido en 1982.
110
para alcaldes de las capitales, a partir de 1985;13 2. la autorización para la
creación de partidos nacionales, que se diferenciaba al figurín bipartidario
trazado por el Acto Complementario nº 4, del 20 de noviembre de 1965; 3. el
establecimiento del voto facultativo para el analfabeto (1985) y para los mayores
de dieciséis y menores de dieciocho años de edad.
En el periodo, se conservó el registro electoral obligatorio para las
personas con edad comprendida entre dieciocho y setenta años y,
facultativamente, para los mayores de setenta años, ampliándose ese derecho
para los mayores de dieciséis y menores de dieciocho años y analfabetos. En lo
que concierne a los partidos políticos, se asistió en el periodo al desarrollar de
un proceso de progresiva y paulatina apertura para su creación. Desde 1979 –
momento en que se extinguieron las dos siglas creadas por la legislación del
régimen militar, Arena y MDB – hasta la promulgación de la Constitución de
1988, las normas relativas al sistema partidario-electoral caminaron siempre en
el sentido de la apertura para la creación de partidos.
IV
A diferencia del sistema partidario-electoral cristalizado entre 1945-64, el cual,
aunque determinase que los candidatos no podían disputar elecciones sin el
apoyo de partidos, alianzas o coaliciones partidarias, admitía que, en los pleitos
mayoritarios, el candidato pudiera inscribirse en más de una bandera, el nuevo
sistema, dando continuidad a las reglas establecidas por el régimen militar,
adoptó el mecanismo de la inscripción en sólo un partido.
Aunque el establecimiento de reglas de derecho electoral sea de índole
exclusiva de la Unión Federal, la naturaleza federalista del sistema político
brasileño acaba por dar forma a subsistemas partidario-electorales provinciales. 14 El federalismo generalmente establece una gran diferencia en la manera como
los partidos funcionan, y provoca limitación de la disciplina partidaria y del peso
de la organización partidaria central, estimulando la heterogeneidad. Las
organizaciones partidarias a nivel de los estados toman las decisiones más
importantes; la organización central no ejerce mucho poder sobre las primeras.
En el caso brasileño, eso significa que, en relación a los partidos organizados
nacionalmente, puede haber hasta 27 jefes partidarios, uno para cada Estado-
13 La elección presidencial, piedra angular del sistema político brasileño, solamente
ocurriría a partir de 1989, ya bajo la vigencia del nuevo texto constitucional.
14 Sobre este aspecto, cf. LIMA JR., Olavo Brasil de. Os partidos políticos brasileiros: a
experiência federal e regional (1945-1964). Rio de Janeiro: Graal, 1983; e MORAES,
Filomeno. Contrapontos: democracia, república e constituição no Brasil. Fortaleza:
Edições UFC, 2010.
111
miembro y para el Distrito Federal, y no un grupo centralizado. Claramente, la
coordinación de ideas y planes entre 27 grupos, son generalmente muy
diferentes es mucho más difícil de realizarse que por un liderazgo partidario
centralizada. Así como ocurrió en los Estados Unidos, el federalismo en Brasil
trabaja contra la unidad partidaria, obliga a los principales partidos a tolerar
mayor diversidad y autonomía y favorece un arreglo flojo entre políticos y
partidos.15
Destáquese, también, la contradicción que marca el experimento
democrático brasileño más reciente, observada por Bolívar Lamounier, 16 según
el país se desarrolló una incredulidad en relación a los mecanismos de
representación política, a saber, elecciones, partidos y legislativos. Ocurrió, así,
el desarrollo de un ―discurso obstinado‖, ubicuo, constante, tanto en el lenguaje
intelectual como en el popular. Por otro lado, una serie de acontecimientos
recientes, ―llevó parte de la élite brasileña para el extremo opuesto, un
optimismo por vez panglosiano, a la luz de la cual nuestra historia política se
transfiguró en notable desfile de sabiduría y virtud cívica‖, lo que provocaría la
disyunción, con evidente tono peyorativo, en las categorías ―neo panglosianismo
politológico‖ o en el ―neo oligarquismo‖. La primera categoría calificaría los que
están satisfechos con el proceso político; la otra, los que quieren reformar el
sistema político, para dejarlo a la imagen y semejanza de sus parcialidades.
El voluntarismo de las élites políticas en relación a la reforma política, no
es compartido, de modo general, por la academia. Fabiano Santos,17 por
ejemplo, resalta que ―el sistema político brasileño, a pesar de las apariencias,
funciona de manera satisfactoria‖, pues se tiene ―un sistema partidario
estabilizado, con tasas de volatilidad fugaces, girando alrededor de cuatro a
cinco partidos en equilibrio de condiciones, y que expresa la pluralidad social
radicada en la sociedad‖, además de ―una disputa presidencial más estabilizada
aún, basada en torno a dos bloques, uno de centro-izquierda y otro de centro-
derecha, que se alternan y continuarán a alternándose en el poder,
principalmente y a medida que la radicalización dé espacio al buen sentido y a la
disputa en torno a una agenda para el país‖.
15 Cf. MAINWARING, Scott. Políticos, partidos e sistemas eleitorais: o Brasil numa
perspectiva comparativa. Novos Estudos Cebrap, São Paulo, nº 29, p. 34-58, 1991;
__________ In: __________; SCULLY, Timothy R. (Ed.). Building democratic institutions:
party systems in Latin America. Stanford: Stanford University Press, 1995, p. 354-398.
16 LAMOUNIER, Bolívar. Da Independência a Lula: dois séculos de política brasileira.
São Paulo: Augurium, 2005, p.14 e 15.
17 SANTOS, Fabiano. Agenda oculta da reforma política. Plenarium, Brasília, nº 4, 2007,
p. 61.
112
Diagnóstico muy diferente de lo expresado, también por ejemplo, por el
diputado Alexandre Cardoso,18 que afirma que ―el actual y agotado modelo
político-electoral es el principal ingrediente del desprestigio y de la corrupción
del parlamento brasileño en todas las esferas‖, pues es ―un modelo en que el
voto en el del candidato ‗A‘ elige el al candidato ‗B‘. Solamente seis por ciento de
los candidatos alcanzan el cociente electoral, mientras el restante se beneficia de
votos ajenos‖. Por lo tanto, todo colaboraría para cristalizar uno ―tipo de política,
[que] asociado a la manipulación de la asistencia social, es la responsable por la
elección de ‘simpatizantes‘ del narcotráfico, del robo de cargas y del tráfico de
armas‖.
Es visible, así, la paradoja existente entre los humores de la opinión
pública y los de la academia. Se percibe ―un malestar generalizado, que se revela
sobre todo en diagnósticos pesimistas de la coyuntura, escepticismo en cuanto
al futuro, cinismo generalizado en las calles en cuanto a los políticos‖, en
contradicción con ―el creciente optimismo que predomina en los diagnósticos
académicos del régimen‖.19
V
A pesar de los que claman por una reforma política, en la cual se incluye,
evidentemente, una reforma partidaria, lo correcto, todavía, es que se promueva
la reforma política, con la adopción, incluso, de mecanismos que producen
profundos impactos.20 En la década pasada, se introdujo, por la vía legislativa,
la reelección para la presidencia de la República, gobernadores y alcaldes,
rompiendo una tradición que, por más de cien años, en todas las constituyentes
y en todas las constituciones (aún las autoritarias), le fue obstinada. En el siglo
18 CARDOSO, Alexandre. Reforma política: prioridade da democracia. Plenarium,
Brasília, nº 4, 2007, p. 10.
19 REIS, Bruno P. W. O presidencialismo de coalizão sob pressão: da formação de
maiorias democráticas à formação democrática de maiorias. Plenarium, Brasília, nº 4,
2007, p.81.
20 Cf. MORAES, Filomeno. A Constituição do Brasil de 1988 e a reforma política. In:
ROCHA, Fernando Luiz Ximenes; __________ (Org.). Direito Constitucional
contemporâneo: estudos em homenagem ao professor Paulo Bonavides. Belo Horizonte:
Del Rey, 2005. p.173-187; __________. A respecto de los primeros veinte años de la
Constitución Federal: democracia, república y reforma política. In: BONAVIDES, Paulo et
al. (Coord.). Comentários à Constituição Federal de 1988. Rio de Janeiro: Forense,
2009, p.LIX-LXXIX.
113
en curso, fue el momento de la vía jurisdiccional provocar cambios en el sistema
político. Sino, véase.
En 2002, el Tribunal Superior Electoral, en respuesta a una consulta,
promovió fuerte intervención en el proceso político, cuando verticalizó las
alianzas electorales, a menos de un año de las elecciones y contra la tradición
que vigoró durante el régimen constitucional de 1946 y, prohibida por el Código
Electoral de 1965, se restableció en 1985, con aires democratizantes.
Después, la verticalización o no-verticalización de las alianzas electorales
fue retomada, promoviendo debates aficionados y tomas de posición que, a
veces, rayaban en la irracionalidad. De hecho, el Congreso Nacional aprobó la
Propuesta de Enmienda nº 548/2002, que dio nueva redacción al § 1º del art.
17 de la Constitución Federal, disciplinando las coaliciones electorales y
garantizando al partido político autonomía para adoptar los criterios de elección
y el régimen de sus alianzas, sin la obligatoriedad de vinculación electoral entre
las candidaturas en nivel nacional, estatal, distrital o municipal. Tal enmienda
constitucional acabó, finalmente, con las coaliciones compulsorias introducida
por la decisión del TSE, en 2002. Nuevamente, la Justicia Electoral, ratificada
por el Supremo Tribunal Federal, intervino en el proceso político, considerando
que tal enmienda constitucional no se aplicaría a las elecciones de 2002.
Más tarde, vino la imposición de la fidelidad partidaria por medio de
interpretación judicial. Por la Resolución nº 22.526, del 27 de marzo de 2007, en
respuesta a la consulta del Partido del Frente Liberal (PFL), actual Demócratas
(DEM), el Tribunal Superior Electoral, por mayoría, firmó la comprensión de que,
en las elecciones de carácter proporcional, el parlamentario electo, que
desafiliarse o cambiar de partido, pierda su puesto para el agrupamiento por el
cual se eligió. El TSE entendió, así, que el mandato electivo pertenece al
agrupamiento, no configurándose, pues, como derecho subjetivo del
representante, haya sido elegido en razón de los votos recibidos nominalmente o
en razón del aprovechamiento de las sobras partidarias.
Hay que ver la ausencia de dispositivo expreso permitiendo tal decisión,
sea en la Constitución de 1988, sea en la legislación infraconstitucional que rige
la materia. Pero el TSE declaró, aún, que la pérdida de mandato se refiere a los
que se desafiliaran de sus partidos después del 27 de marzo de 2007 y, en el
sistema mayoritario, los que se hayan desafiliado posterior al 16 de octubre de
2007.
En definitiva, como observa Eneida Desirée Salgado,21 por la actuación del
Tribunal Superior Electoral sustentado en el Supremo Tribunal Federal, ―parece
21. SALGADO, Eneida Desirée. Principios constitucionais eleitorais. Belo Horizonte:
Fórum, 2010, p.17. Contrariamente, Thamy Pobrebinschi observa que ―uma das formas
de fortalecimento da democracia representativa pode encontrar-se no crescimento do
papel das cortes constitucionais‖ e que ―ao contrário de esvaziar o Poder Legislativo em
114
persistir una práctica jurisdiccional de construcción de la regla por el Poder
Judicial, sin respeto a los precedentes, sin coherencia, sin consistencia y sin
unidad‖. Y que tal ―[...] comportamiento, de absoluto incumplimiento a las reglas
jurídicas y a los principios constitucionales, se revela, paradigmáticamente, en
la cuestión de la fidelidad partidaria‖.
VI
Por su parte, la cuestión partidaria brasileña parece estar sometida a la
interrogación crucial: ¿más representación o más participación?
La introducción en el orden constitucional de los mecanismos de la
democracia participativa constituye innegable avance,22 pues se espera que la
complementariedad entre las formas de representación política y las formas de
participación política funcione como correctivo a ciertas dificultades del sistema
político, disminuyéndose, incluso, la distancia que separa a los representantes
de los electores. Sin embargo y a pesar de los impases de la democracia
sua função institucional ou de valer-se de um suposto vazio normativo por ele deixado a
fim de desenvolverem-se, as cortes constitucionais podem ser tomadas como
propulsoras da representação política, ampliando-a para além de sua forma moderna e
de suas manifestações tradicionais. POBREBINSCHI, Thamy. Judicialização ou
representação?: política, direito e democracia no Brasil. Rio de Janeiro: Elsevier, 2011,
p.165. Cf., também, MORAES, Filomeno; LIMA, Martonio Mont‘Alverne Barreto. Partidos
políticos y elecciones: la Justicia Electoral em la construcción de la democracia
brasileña. In: EMMERICH, Gustavo Ernesto (Coord.). Democracia y representación en
el mundo actual. México-DF, DEMOS, 2006. p.213-230; OLIVEIRA, Marcelo Roseno de.
Controle das eleições: virtudes e vícios do modelo constitucional brasileiro. Belo
Horizonte: Fórum, 2010.
22 A respeto, cf. AVRITZER, Leonardo. Reforma política e participação no Brasil. In:
_________; ANASTASIA, Fátima (Org.). Reforma política no Brasil. Belo Horizonte:
Editora UFMG, 2006, p. 35-43; BENEVIDES, María Victoria de Mesquita A cidadania
ativa: referendo, plebiscito e iniciativa popular. São Paulo: Ática, 1991; BONAVIDES,
Paulo. A democracia do terceiro milênio. Nomos-Revista do Curso de Mestrado em
Direito da UFC, Fortaleza, v.XIII/XIV, nº 1/2, p.9-16, 1994/1995; __________. Teoria
constitucional da democracia participativa. São Paulo: Malheiros Editores, 2001;
MOISÉS, José Álvaro. Cidadania e participação. São Paulo: Marco Zero, 1990. Para
Bonavides, la legitimidad precisa ser repolitizada y la soberanía popular debe ser
efectiva, lo que no es posible en los límites del régimen representativo brasileño. Por lo
tanto, la devolución de la soberanía a su único y legítimo titular, el pueblo, significa
alterar radicalmente la actual estructura de poder, haciendo imperativa la institución de
la democracia directa o participativa. BONAVIDES, Paulo. Teoría constitucional da
democracia participativa. São Paulo: Malheiros Editores, 2001.
115
representativa,23 conviene prestar bastante atención al aspecto de la
―complementariedad‖ entre una y otra forma de democracia, aún porque la
realización de la forma participativa o directa está en función de la activación
política de la sociedad, hasta ahora, de modo general, prácticamente inerte o
negligente en la presión por plebiscitos y referéndums y en la confección de
proyectos de ley, complementarias y ordinarios, de que posee la iniciativa.
A propósito de la democracia brasileña y de la tensión entre
representación y participación, conviene recurrir a Wanderley Guilherme dos
Santos,24 cuando considera que la democracia directa es una idea seductora y
generosa, porque ―la concesión de un mandato no equivale a alguna lúcida
transferencia de sabiduría del pueblo a sus representantes ni hay comprobación
de intimidades telepáticas entre uno y otros‖, y que ―plebiscitos y referéndums
proporcionan la indispensable aclaración en cuanto a la inclinación mayoritaria
de la población vigente‖. Pero, conviene considerar también que sustituir
permanentemente las instituciones representativas por consultas de plebiscito a
la población es una tesis atractiva, no obstante equivocada. De hecho, ―el
parlamento viene a ser precisamente el lugar en que son expuestos argumentos
contradictorios, en que se procesa la persuasión de unos, la reconsideración de
otros y la deliberación que, finalmente, raramente corresponde
inmaculadamente a alguna de las opiniones originarias‖. Y en cuanto a las
grandes expectativas respecto de los mecanismos complementarios de
democracia directa, concluye que ―son, esencialmente, omni funcionales, tanto
sirven a la democracia como pueden beneficiar tiranías‖.
VII
Un mecanismo que puede ser bastante útil para la comprensión de la actual
experiencia multipartidaria, iniciada en 1978-79, es su comparación con la
experiencia de 1945-64. En ésta, a pesar de que la legislación se reviste de
tendencia liberal, se presentaban ciertas contradicciones que caracterizarían
tanto el propio origen como el funcionamiento del sistema partidario. Por lo
menos tres de ellas eran patentes: 1. favorecía simultáneamente la creación de
grandes partidos nacionales y de pequeños partidos regionales; 2. garantizaba la
representación de minorías políticas, pero a la vez excluía de la participación
23 Cf. BERCOVICI, Gilberto. O impasse da democracia representativa. In: ROCHA,
Fernando Luiz Ximenes; MORAES, Filomeno (Org.). Direito constitucional
contemporâneo: estudos em homenagem ao professor Paulo Bonavides. Belo Horizonte:
Del Rey, 2005, p.281-303.
24 SANTOS, Wanderley Guilherme. O paradoxo de Rousseau: uma interpretação
democrática da vontade geral. Rio de Janeiro: Rocco, 2007, p.7, 8 e 10.
116
electoral significativos segmentos sociales y limitaba el espectro de la disputa
ideológica; 3. fortalecía la organización partidaria y, simultáneamente, el
liderazgo individual.25
Por su parte, la legislación que vino a la luz a partir de 1979, fue
crecientemente adquiriendo una faceta liberal en lo que respecta a la
participación electoral y a la creación y funcionamiento de los partidos políticos.
A partir de 1985, se asiste al permiso normativo para el registro de los partidos
de las más variadas orientaciones ideológicas. La Constitución de 1988
confirmaría la plena libertad para la formación y el funcionamiento de las
organizaciones partidarias, transmutando, incluso, el estatus del partido, de
persona jurídica de derecho público, en persona jurídica de derecho privado.
De hecho, las dos mayores restricciones que en el sistema partidario-
electoral de 1945-64 estrechaban el desarrollo de la ciudadanía - la prohibición
del voto del analfabeto y la restricción a los partidos de izquierda - fueron
revocadas. Si la experiencia de 1945-64 sufrió agrias críticas por su carácter
restrictivo, la normatividad partidario-electoral que, en sustitución al llamado
―sobrante autoritario‖, se construyó durante los años del proceso de transición
para la democracia política, recibiría muchas más críticas por su carácter
extremadamente flojo.
De esta forma, algunos procesos presentes en la coyuntura del retorno al
multipartidismo son de crucial significado. En primer lugar, es importante
resaltar que la reimplantación del multipartidismo en el País acontece en un
contexto de valorización de la democracia política y de los mecanismos
institucionales. La larga trayectoria del autoritarismo generó, como una especie
de ―efecto benéfico‖, el hecho de que el sistema democrático pasara a ser visto
crecientemente como un valor en sí mismo y como mecanismo capaz de producir
la estabilidad económica y de crear condición para el desarrollo social.
Por otro lado, se observa que la elección presidencial continúa a adquirir más y
más centralidad en la historia republicana brasileña. Luego, el banquete de
consecuencias que de ella proviene llama la atención para el fenómeno – así
bautizado por el científico político Sérgio Abranches y desarrollado en sustancial
literatura — del ―presidencialismo de coalición‖.26
De hecho, tal estándar de gobierno tiene su principal eje en las relaciones entre
los Poderes Ejecutivo y Legislativo. Y, por definición, exige de la presidencia de la
República, entre otros aspectos, los siguientes: función de equilibrio, gestión y
25 Cf. LIMA JR., Olavo Brasil de. Os partidos políticos brasileiros: a experiência federal
e gegional (1945-1964). Rio de Janeiro: Graal, 1983.
26 Cf. ABRANCHES, Sérgio. Presidencialismo de coalizão: o dilema institucional
brasileiro. Dados, Rio de Janeiro, v. 31, nº 1, p.5-34, 1988.
26
117
estabilización de la coalición; necesidad de apoyo popular para la
implementación de las políticas públicas; popularidad para presionar la propia
coalición; posesión de agenda para movilizar atención de la mayoría
parlamentaria y evitar su dispersión; ejercicio de actitud proactiva en la
coordinación política de esa mayoría, para darle dirección y mando.
Desde el punto de vista operacional, el modelo institucional, construido a partir
de la Nueva República y con variaciones de presidente para presidente, hace que
el jefe del Ejecutivo monte su base de apoyo concediendo ministerios a
miembros de los partidos con representación en el Congreso Nacional. En
cambio, los parlamentarios proporcionan los votos necesarios para la aprobación
de la agenda del Ejecutivo en la Cámara de los Diputados y en Senado Federal.
Obviamente, hay aspectos problemáticos involucrados en la dinámica de tal
modelo, entre los cuales, aquel concerniente a la relativización del principio
republicano, lo del poder invisible que envuelve la financiación partidaria y
electoral.
VIII
La falta de una definición27 constitucional para el partido político llevó a
Giovanni Sartori28 a, injustamente, considerarlo algo insignificante, cuando
afirma que ―ningún país en el mundo actual es tan contrario a los partidos como
Brasil, en la teoría y en la práctica‖, observando que ―los partidos políticos se
relacionan con sus partidarios como ‗partidos de alquiler‘‖, cambiando
frecuentemente, votando contra la línea partidaria y rechazando cualquier
especie de disciplina partidaria. Parece que Sartori, simplemente, se afilió a la
visión del sentido común que prevalece y en desacuerdo con parte considerable
del conocimiento académico más reciente sobre la materia.
Tampoco razonable la afirmación de que ―la Constitución patria silencia
sobre la declaración de la importancia de las instituciones político-partidarias
para la estructura democrática del país con la función puntual de administrar y
27 Una buena definición teórica del partido político es la formulada por Jorge Fernández
Ruiz, en los siguientes términos: ―Es la agrupación permanente de una porción de la
problación, vinculada por ciertos principios y programas, derivados de sus intereses o de
su interpretación del papel que corresponde a los depositarios del poder público y a los
diversos segmentos sociales en el desarrollo socioeconómico del Estado, com miras a
hacerse de dicho poder para, en ejercicio del mismo, poner en práctica los principios y
programas que postula‖. RUIZ, Jorge Fernández. Tratado de derecho electoral. México:
Editorial Porrúa, 2010, p.244.
28 SARTORI, Giovanni. Engenharia constitucional: como mudam as constituições.
Brasília: Ed. UnB, 1996, p.112.
118
representar la voluntad de los individuos‖.29 En verdad, la propia inserción
constitucional que, en Brasil, viene desde el texto constitucional de 1946 y que
fue muy bien explicitada en el de 1988, es un testimonio de la importancia del
partido político como mecanismo para la caracterización del principio
constitucional estructurante de la democracia política. Lo que tiene que ser
observado es que partidos políticos se encuentran en crisis, aquí y en otras
partes, en buena medida por la pérdida de monopolio para agencias que acaban
por competir con ellos en la función de representar intereses. Sin embargo, más
y más, sobre todo en el plan legislativo, son agentes imprescindibles de la
formación de voluntades gobernantes y de sus opositores. Tal vez, pueda decirse
que, más del que crisis, los partidos políticos brasileños viven un proceso de
transformación, que, finalmente, podrá, quien sabe, resultar en alguno de tipo
de satisfacción social.
Por fin, no es ocioso recordar, con Jairo Nicolau, que ―la eficiencia del
proceso electoral brasileño – que ha combinado alta participación electoral,
elecciones con raras ocurrencias de fraudes y amplia competencia política – no
debe ser despreciada‖.30 Se tiene, por consiguiente, en lo que concierne a
materia partidaria, que está alejada la tradición tan dañina a los partidos y a los
sistemas partidarios brasileños, que sea de, cíclicamente, promover
intervenciones violentas, que retiraron de éstos su normal evolución, anulando
la soberanía del electorado en referencia al mercado político y provocando
rupturas en el desarrollo institucional.
29 MEZZAROBA, Orides. Introdução ao direito partidário brasileiro. 4. ed. Rio de
Janeiro: Lumen Juris, 2004, p. 288. Para uma avaliação dos partidos políticos
brasileiros na atualidade, vejam-se, entre outros, FLEISCHER, David. Os partidos
políticos. In: AVELAR, Lúcia; CINTRA, Antônio Octávio (Org.). Sistema político
brasileiro: uma introdução. Rio de Janeiro: Fundação Konrad Adenauer; São Paulo: Ed.
Unesp, 2004, p.249-283; política no Brasil pós-64. São Paulo: Brasiliense, 1983. p.62-
86; RIDENTE, Marcelo. Política para quê? Atuação partidária no Brasil contemporâneo
de Getúlio a Dilma. 13. ed. São Paulo, Atual Editora, 2011.
30 NICOLAU, Jairo. Eleições no Brasil: do Império aos dias atuais. Rio de Janeiro:
Zahar, 2012, p.137.
119
TEORÍA BRASILEÑA DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS:
BREVES NOTAS AL ART. 17 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL DE 1988 1
Ivo Dantas
PARTE 1: BREVES NOTAS SOBRE LA TEORÍA DE LOS PARTIDOS
1 Palabras iniciales. Democracia y Partidos. Democracia y Liberalismo
En el estudio de la Epistemología de las Ciencias Sociales (en las cuales,
evidentemente, se incluyen la Ciencia Política y la Ciencia del Derecho) hay un
factor que, sin duda, ha impedido un mayor desarrollo de los aspectos teóricos.
Nos referimos a la Flexibilidad Terminológica la cual hace que siempre que se
inicie el análisis de un tema, se tengan que hacer conceptualizaciones previas,
que, en último análisis, significan la comprensión del autor sobre la forma o el
contenido de cómo es visto el tema. Se podría decir, que no sólo vocablos aislados
sufren de este ―pecado‖, pero igualmente expresiones que forman parte del
vocabulario más simple del lenguaje que retrata (o intenta retratar) los temas que
forman el objeto de la ciencia.
En esta constatación se incluyen los partidos políticos, para cuyos estudios
ya se identifica en el ámbito de las ciencias, de una expresión propia, a saber,
Estesiología o Ciencia de los partidos políticos 2, mientras en el plan del proceso
político hay autores que lo consideran elemento esencial al régimen democrático,
por ellos identificado como un "Estado de Partidos - Parteinstaat" (HANS
KELSEN).
Esta afirmativa no facilita la comprensión del problema, pero la dificulta,
pues traemos otro vocablo que trae consigo una variedad de sentidos
Democracia.
En el caso concreto del estudio de los Regímenes Políticos, JOSÉ ALFREDO
DE OLIVEIRA BARACHO, en el libro con este título, procede a un levantamiento
minucioso sobre las expresiones utilizadas por la doctrina para tales estudios, y
para el cual indicamos una atenta lectura 3.
De momento, es decir, enfrentemos el concepto de Democracia, debiendo
este análisis ser precedido por una secuencia metodológica, esto es, referirse
aquella (Democracia) de un Régimen Político, Forma de Estado o Forma de
Gobierno, esto porque, varios son los autores, clásicos y contemporáneos, que
consideran sinónimas las dos últimas, mientras otros apuntan identificación
entre Regímenes Políticos y Formas de Gobierno.
1 Texto para ser presentado en la Universidad Nacional de México. 9 de agosto de
2012. 2 MAURICE DUVERGER, Tratado de Sociología, dirigido por G. GURVITCH, Editorial
Kapelusz, B. Aires, 1963, vol. II, p. 25. 3 Regimes Políticos. São Paulo: Editora Resenha Tributária, 1971.
120
BLUNTSCHLI (Théorie Générale de l'État 4), FISCHBACH (Teoría General
del Estado 5) y JELLINEK (Teoría General del Estado 6) entre otros, ven el
problema identificando Formas de Estado con Formas de Gobierno, pudiéndose
leer en JELLINEK 7 que "la determinación de las Formas de Estado y de los
géneros de este, es uno de los problemas más antiguos de la ciencia política. La
teoría de la forma del Estado desempeña un gran papel en Platón y en
Aristóteles".
RODRIGO BORJA 8, entre los autores extranjeros contemporáneos, después
de establecer la distinción entre los términos Estado y Gobierno concluye:
"mientras que las Formas de Estado se refieren a la manera de ser fundamental
de la totalidad del cuerpo social jurídicamente organizado, las formas de gobierno
tienen relación con la especial modalidad adoptada por los órganos directivos que
formulan, expresan y realizan la voluntad del Estado".
Prosiguiendo, BORJA adelanta dos criterios de fijación del concepto de
Formas de Estado. El primero, "la participación del pueblo en la producción y
ejecución del orden jurídico estatal", marcan la DEMOCRACIA y AUTOCRACIA,
mientras que en un otro criterio - "distribución del poder políticos según el
territorio" - tenemos UNITARISMO y FEDERALISMO" 9.
En esta misma línea, ALBERTO ANTÔNIO SPOTA en el ensayo
Confederación y Estado Federal 10. define Forma de Gobierno como siendo aquella
que "responde a la pregunta que tiende a individualizar quién, dentro de una
comunidad humana estructurada como estado soberano, es, de acuerdo con la
norma pública de base, el titular del poder político así declarado por esa
norma‖.11).
En otro pasaje, de esta conceptuada Forma de Estado, se adoctrina: "En
toda comunidad humana organizada como estado soberano el ejercicio del poder
político exige la existencia de órganos decisorios. (...) Cuando me pregunto, con
relación a un estado determinado, cuántos centros de gobierno o de poder, o
decisorios existen en ese país, si hay uno sólo o son varios, me estoy preguntando
por la forma de estado que ha adoptado esa comunidad humana soberana‖.12.
Bajo el ángulo científico, no concordamos totalmente con esta posición,
pareciéndose más correctos las comprensiones alcanzadas, entre otros por HUGO
PALACIOS MEJIA 13, HÉCTOR G. URIBE 14, PAULO BONAVIDES 15 y
THEMÍSTOCLES BRANDÃO CAVALCANTI 16.
4 Paris: Librairie Guillarmin & Cia, 1891, p. 294. 5 Barcelona: Editorial Labor, 1934, p. 165. 6 Editorial Albatroz, 1970, p. 501. 7 ob. cit. p. 501. 8 Derecho Político y Constitucional. 2ª ed, México: Fondo de Cultura Económica,
1991, p. 82. 9 ob. cit. p. 83. 10 Buenos Aires: Cooperadora de Derecho y Ciencias Sociales, 1976, p. 11. 11 ob. cit. p. 12. 12 idem, p. 15. 13 Introducción a la Teoria del Estado. Bogotá: Editorial Temis, 1965, p. 179.
121
PALACIOS MEJIA tras observar que "durante mucho tiempo, uno de los
problemas capitales del pensamiento político ha sido clasificar las formas del
Estado y los sistemas de gobierno", escribe: "La forma del Estado indica el
principio en virtud del cual se organizan y disponen todos los elementos de aquel:
el territorio, la población, el fin y el poder soberano. En cambio, los sistemas de
gobierno indican cuál es la formación y estructura de los órganos supremos del
Estado, cuál es la competencia de cada uno, y, por último, las relaciones que
existen entre ellos".
En la misma línea de MEJIA y URIBE encontramos a PAULO BONAVIDES 17 cuando adoctrina que "como forma de Estado, tenemos la unidad o pluralidad
de los ordenamientos estatales, a saber, la forma plural y la forma singular: la
sociedad de Estados (el Estado Federal y la Confederación, etc.) y el Estado
simple o Estado Unitario. Como Formas de Gobierno tenemos la organización y el
funcionamiento del poder estatal".
Establecida la diferenciación entre Formas de Estado y Formas de
Gobierno, correctamente presentada por MEJIA, URIBE y BONAVIDES, nos
corresponde indagar si existe identificación entre las Formas de Gobierno y los
Regímenes Políticos, ya que, también ahí, se constata la ya referida confusión
terminológica.
"Para la mayor parte de los autores - informa DALMO DE ABREU DALLARI 18 - forma de gobierno y regímenes políticos son expresiones sinónimas". En la
"Introducción" que escribió en libro de su autoría, intitulado El Estado Unitario,
El Estado Federal y El Estado Autónomo 19, JUAN FERRANDO BADÍA apunta dos
sentidos para la expresión Forma de Gobierno, a saber, amplio y restricto.
Personalmente, asumimos la posición de BISCARETTI DI RUFIA, según la
cual las nociones de formas de gobierno y regímenes políticos no son
sinónimas o equivalentes, pero coexisten, lo que implica, consecuentemente, en
la afirmación de que el estudio de las primeras no excluye ni dispensa el análisis
de los regímenes políticos y viceversa, ya que cada una de las expresiones deberá
ser empleada como designativas de realidades distintas.
De esta manera, en el análisis de un determinado ordenamiento jurídico-
positivo, cuando se enfoca el estudio de los órganos gubernamentales, en su
estructura y manera de estar relacionados, tenemos la Forma de Gobierno. Se
vuelve, en esa cuestión, para el estudio del reparto de las cualificaciones en plan
horizontal, teniendo, en consecuencia, conexión íntima con los fenómenos de la
14 Teoria Política. México: Editorial Porrua S/A, 1972. 15 Ciência Política. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 1972. 16 Tratado de Direito Administrativo. 2ª ed., Rio de Janeiro: Livraria Editora Freitas
Bastos, 1948, vol. I, p. 98. 17 ob. cit., pp. 223-224. 18 Elementos de Teoria Geral do Estado. São Paulo: Editora Saraiva, 1972, p. 194. 19 2ª ed., Madrid: Editorial Tecnos, 1986, p. 29.
122
concentración y de la desconcentración del poder, las cuales, sin embargo, no
deben ser confundidas con la descentralización 20.
En los casos de desconcentración (= estructura horizontal del poder), en
una tipología pura, nos preocuparán la Monarquía y la República, en sus diversas
manifestaciones, mientras que en la descentralización (= estructura vertical del
poder), hablaremos, como KELSEN, de una descentralización administrativa
(división en provincias administrativas y judiciales con facultad, la autoridad
superior, para revocar la norma creada por la autoridad inferior);
descentralización por autonomía local (autogobierno local para ciertas materias de
interés circunscrito en el espacio: ayuntamiento); descentralización por provincias
autónomas (carácter autónomo de la legislación y de la administración, no de
poder judicial 21).
Además de estas, y, sobre todo llevándose en cuenta el "tamaño" del
Estado contemporáneo, podemos hacer referencia a dos otras formas de
descentralización, a saber: descentralización por servicios técnicos y
descentralización por colaboración de la iniciativa privada 22.
Por otro lado, Régimen Político es el estudio de los procesos por los cuales
los gobernantes llegan al poder, con la participación, o no, de los gobernados. En
otras palabras: buscamos saber, en el estudio del régimen político, cual es la
participación de la sociedad civil en los procesos de formación y aplicación del
Derecho, lo que, en el Estado contemporáneo, implica el problema de la
Representación Política, visto que solo conocemos la forma de Democracia
Directa, hoy sustituida por la Democracia Indirecta y/o Semidirecta, esta es
posible que a través de ciertos institutos que bien le caracterizan y que están
consagrados en la Constitución Federal de 1988, en su art. 14, incisos I, II e III.
Así, bajo esta rúbrica (Regímenes Políticos) se estudia la Democracia, la
Autocracia y los modelos a que MAURICE DUVERGER llama de Regímenes Mixtos
o en Transición.
Hay un punto a ser esclarecido tratándose de Democracia: la diferencia, o
no, entre aquella como origen del poder y el Liberalismo como ejercicio de
este mismo poder.
Tratando de la materia, o sea, diferenciación, o no, entre Democracia y
Liberalismo, invocamos los conceptos de GIORGIO AGAMBEN (Notas
preliminares sobre el concepto de Democracia 23) y ORTEGA Y GASSET (Ideas de
20 Escribe AGUSTIN BASAVE FERNANDEZ DEL VALLE en su Teoría del Estado -
Fundamentos de Filosofía Política (México: Editorial Jus, 1955, p. 121) que se podrá
hablar en descentralización "cuando determinados atributos de la potestad pública
correspondan, en propiedad, a determinados grupos - ayuntamientos, provincias, regiones, corporaciones, núcleos nacionales - que tienen frente al Estado, una relativa
independencia‖. 21 apud DEL VALLE, ob. cit. p. 123. 22 VALLE, ob. cit. pp. 13-124. 23 In AA.VV. Democracia en suspenso. Madrid: Ediciones Casus-Belli 2010, p. 13.
123
los Castillos: Liberalismo y Democracia 24). Así, enseña el primero: ―Todo discurso
sobre el término ‗democracia‘ queda hoy falseado por una ambigüedad preliminar
que condena a quienes lo emplean a caer en un malentendido. ¿De qué se habla
cuando hablamos de democracia?, ¿A qué racionalidad remite exactamente dicho
término? Un examen mínimamente atento de esta pregunta muestra que quienes
debaten hoy acerca de la democracia designan cosas distintas con esa palabra: o
bien designa una forma de constitución del Estado, o bien una técnica de
gobierno‖. Y continúa: ―Por tanto, el término remite al concepto de derecho
público así como al de práctica administrativa, es decir, designa tanto la forma de
legitimación del poder como las modalidades de su ejercicio. Y como a los ojos de
todo el mundo resulta obvio que, en el discurso político contemporáneo, este
término alude en la mayoría de las veces a una técnica de gobierno – en la que,
como tal, no hay nada que resulte particularmente tranquilizador -, es fácil
comprender el malestar de quienes todavía lo emplean con una buena fe en su
primer sentido‖.
Según ORTEGA Y GASSET, ―Democracia y liberalismo son dos respuestas
a dos cuestiones de Derecho Público completamente distintas. La Democracia -
continúa - es respuesta a esta pregunta:¿ quién debe ejercer el poder público? La
respuesta es: el ejercicio del poder público corresponde a la colectividad de los
ciudadanos. El Liberalismo, en cambio, responde a esta otra pregunta: Ejerza
quién sea el Poder Público, ejérzalo un autócrata o el pueblo, no puede ser
absoluto, una vez que las personas tienen derechos previos a toda ingerencia del
Estado. Es, pues, la tendencia para limitar la intervención del Poder Público. De
esta suerte aparece con suficiente claridad el carácter heterogéneo de ambos
principios. Se puede ser muy liberal y nada demócrata, o viceversa, muy
demócrata y nada liberal‖ 25.
La misma colocación nos es hecha por FRANCISCO AYALA en el estudio El
Problema del Liberalismo cuando, al analizar el Estado Liberal, afirma: ―Libertad
de la persona individual frente al Poder Público. Este marco decisivo que
caracteriza el Estado Liberal, cualquiera que sea la estructura política de su
gobierno” 26.
Por lo dicho, GIORGIO AGAMBEN, ORTEGA y GASSET y FRANCISCO
AYALA bien supieron distinguir las dos realidades, o sea, el régimen político
(proceso de elección de los gobernantes) y la ideología que lo informa y que
podrá ser liberal, socialista, etc., sin que la configuración de esta modifique,
necesariamente, aquel. Así, por ejemplo, es que se puede hablar de una
Monarquía Hereditaria Liberal, aún cuando se sabe que la herencia es un
proceso autocrático de elección de los gobernantes, o aún de una Democracia
Absoluta en los moldes hobbesianos, donde los gobernantes fueran elegidos por
los gobernados, pero, cuando del ejercicio del poder desconocen la existencia de
24 In Ensayos Escogidos. Madrid: Aguilar, 1967, p. 36. 25 Ob. cit. p. 36. 26 Destaque nuestro.
124
derechos y garantías individuales, consagrando, de esta forma, un
Transpersonalismo del Estado, en los moldes espartanos.
En este brotar de conceptos, podemos hablar aún en Sistema Político,
correctamente entendido, cuando se vuelve a un análisis más global, o sea,
añadiendo al análisis de la Forma de Estado, de la Forma de Gobierno y del
Régimen Político, el análisis ideológico del ejercicio del poder político.
Traduciendo todo lo que hasta aquí fue dicho, y de forma esquemática,
tenemos, entonces, en nuestro entender, el siguiente cuadro:
Formas de Estado: estudio de la estructura vertical y morfológica del
Estado. Se analiza la unicidad o pluralidad de los ordenamientos jurídicos, y, en
consecuencia, la existencia de uno o varios centros decisorios de poder en la
dicha perspectiva, no debiendo esta expresión ser confundida con Formas
Históricas de Estado 27:
Estado Unitario y Estados Compuestos (Federación y Confederación);
Formas de Gobierno (o Sistema de Gobierno): estudio de los órganos del poder
político y las relaciones entre ellos - estructura horizontal y funcional (Monarquía
y República):
Parlamentarismo, Presidencialismo y Sistema Colegiado 28;
Regímenes Políticos: relación entre gobernantes y gobernados tocante a
la manera como los primeros son escogidos - con o sin la participación de los
segundos:
Democracia, Autocracia y Regímenes Mixtos.
2 Representación, Partidos Políticos y sus conceptos: preliminares
Salvo algunos institutos propios de la Democracia Semidirecta, es imposible
pensarse los días contemporáneos en una plantilla de Democracia Directa, por lo
inamovible que es la relación siamesa entre el Régimen Democrático y los
Partidos Políticos 29, razón por la cual, a pesar de MARCEL PRÉLOT hablar en
27 Polis, Civitas, Imperium, Reich, Estado. Ver IVO DANTAS, Teoria do Estado - Direito
Constitucional I. Belo Horizonte: Del Rey, 1989, Cap. V. 28 Estas denominadas Formas Puras, hoy son casi inexistentes, conforme se verifica
en los sistemas constitucionales de Portugal y Francia, entre otros. 29 La complejidad del concepto de Democracia si encuentra bien retratado en el libro
de CARL J. Friedrich, La Democracia como Forma Política y como Forma de Vida llamándose atención para la expresión Forma de Vida así como para el Capítulo Primero,
intitulado La democracia desde el punto de vista histórico y comparativo: domínio y cooperación (2ª edición, Madrid: Editorial Tecnos S/A, 1966, p. 13-25). Sobre
Democracia, entre miles de otros, véanse: TOURAINE, Alain – O Que é a Democracia?
Petrópolis: Vozes, 1996; REQUEJO COLL, Ferran – Las democracias. Democracia antigua,
democracia liberal y Estado de Bienestar. Barcelona: Ariel, 1990; GARCÍA MORENO, Luis A. y TORTELLA, Gabril (Eds.) - La democracia ayer y hoy. Madrid: Gadir Editorial, 2008;
REQUEJO COLL, Ferran – Las democracias. Democracia antigua, democracia liberal y
Estado de Bienestar. 2ª edición actualizada, Barcelona: Ariel, 2008; ROBERT A. DAHL –
La Democracia y sus críticos. 2ª edición, Barcelona: Paidós, 1993; ROBERT A. DAHL – A
Democracia e seus críticos. São Paulo: Martins Fontes, 2012; MARKOFF, John – Olas de
125
"fuerzas políticas individuales", en la realidad, el individuo aislado ninguna (o
casi ninguna) influencia ejerce en el mecanismo de gobierno, siéndole, por esto,
necesario participar de los llamados "CORPS INTERMEDIAIRES", para quedar
con la terminología tan a gusto de MONTESQUIEU y A. TOCQUEVILLE.
En este sentido, el ya referido KELSEN en su libro Esencia y Valor de la
Democracia 30 llega a adoctrinar ser patente que el "individuo aislado carece por
completo de existencia positiva por no poder ejercer ninguna influencia efectiva
en la formación de la voluntad del Estado, y que, por lo tanto, la democracia sólo
es posible cuando los individuos, a fin de lograr una actuación sobre la voluntad
colectiva, se reúnen en organizaciones definidas por diversos fines políticos, de tal
manera que entre el individuo y el Estado se interpongan los deseos políticos
coincidentes de los individuos. La democracia moderna descansa sobre los
Partidos Políticos, cuya significación crece con el fortalecimiento progresivo del
principio democrático".
Con idéntico raciocinio (vinculando democracia a la existencia de partidos
políticos) encontramos, entre muchos, LESLIE LIPSON, G. C. FIELD, LINARES
QUINTANA, AFONSO ARINOS DE MELO FRANCO, C. J. FRIEDRICH, OREST
RAMELLETI e OTTO H. VON DER GABLENTZ.
Así, escribe LIPSON 31: "En el gobierno de una democracia moderna, los partidos
políticos ocupan la posición central. Las funciones que desempeñan son
indispensables, dado que, sin su existencia, las instituciones representativas que
hoy conocemos no podrían funcionar".
Con idéntico raciocinio, G. C. FIELD 32 adoctrina que los partidos "son
pieza de maquinaria constitucional que se desarrolló en gobierno representativo
moderno".
LINARES QUINTANA 33, a su vez, entiende que "el llamado sistema de partidos ha
llegado a integrar como elemento esencialísimo el esquema de gobierno
representativo contemporáneo". AFONSO ARINOS DE MELO FRANCO 34 afirma:
"El partido político se hizo la pieza más importante en el cuadro de
funcionamiento de los gobiernos modernos", de igual manera que GABLENTZ
democracia. Movimientos sociales y cambio político. Madrid: Editorial Atecnos, 1999;
RODRÍGUEZ ADRADOS, Francisco – História de la democracia. De Solón a nuestros dias.
Madrid: Ediciones Temas de hoy, 1997; KEANE, John – Vida e morte da Democracia.
Lisboa: Ediciones 70, 2009; CUNNINGHAM, Frank – Teorias da Democracia. Uma
introdução Crítica. Porto Alegre: Artmed, 2009; BARCHRACH, Peter – Crítica de La teoria
elitista de La democracia. Buenos Aires: Amorrortu Editora, s/d; LASKI, J. Harold – La crisis de La Democracia. Buenos Aires: Editora Siglo XXI, s/d; GREPPI, Andrea –
Concepciones de La Democracia en el Pensamiento Político Contemporáneo. Madrid:
Editorial Trotta, 2006; LIJPHART, ARENDA – Las Democracias Contemporáneas.
Barcelona, Ariel Ciência Política, 1987. 30 Editorial Labor, 1934, p. 37-36. 31 A Civilização Democrática. Zahar, 1966, vol. II, p. 391. 32 Teoria Política. Zahar, 1959, p. 173. 33 Derecho Constitucional e Instituciones Políticas. Abeledo Perrot, B. Aires, s/d, vol.
II, p. 224-225. 34 Curso de Direito Constitucional Brasileiro, Ed. Forense, 1958, vol. 1, p. 142.
126
(Introducción a la Ciencia Política) 35 aboga: "en una sociedad de masas no se
puede concebir la democracia sin partidos".
A pesar de todo esta relación y del desarrollo de los estudios acerca de los
Partidos Políticos, cuando intentemos un concepto que lo identifique, destáquese
que antes de ser una institución jurídica, él es (el partido) un grupo social, una
realidad sociológica que interesa, profundamente, a diversas otras Ciencias 36,
razón por la cual, estudiándolos en su Teoría de Ia Política 37 CARLOS S. FAYT
agrupa en cuatro categorías los criterios interpretativos que se pueden formular
con relación a los partidos, adelantando, en forma de síntesis, que "la Sociología
y la Psicología explican el hecho de su existencia como fuerzas que desprenden
poder social para la conformación del Estado; la Política, lo de su misión como
instrumentos de poder y el Derecho, lo de su naturaleza jurídica y su
interrelación con el Estado" 38.
Basados en la concepción expuesta se constata que el partido tiene un
carácter pluridimensional, cabiendo cada una de esas ciencias citadas lo estudien
bajo un criterio, conforme FAYT: a) "La interpretación sociológica, según la cual
los partidos son productos de las fuerzas sociales y de la lucha de clases, y
resultado de la integración social de los grupos segregados que se orientan para
el poder, teniendo como objetivo su control"; b) "La interpretación psicológica,
según la cual los partidos políticos son producto de los impulsos y tendencias
existentes entre los hombres; de su instinto de lucha y su tendencia a la
dominación, siendo este el substratum sobre el cual los sentimientos, pasiones e
intereses, en correspondencia con el ciclo vital humano, conforman el
comportamiento individual que encuentran expresión en, y a través de los
partidos"; c) "La interpretación política, que los considera agrupaciones
destinadas a proporcionar a la clase o estamento gobernante obtener el control
del gobierno para realizar sus fines ideales y materiales, postulando candidatos y
formulando doctrinas y programas políticos"; d) "La interpretación jurídica, que
ve en los partidos políticos organizaciones de Derecho Público, necesarias para el
desarrollo de la democracia representativa, instrumentos del gobierno cuya
institucionalización genera vínculos y efectos jurídicos entre los miembros de los
partidos, entre estos y el partido en su relación con el cuerpo electoral y con la
estructura del Estado, de la cual los partidos son parte integrante". 39
Realmente, el esquema presentado por CARLOS FAYT trae consigo, de
entre otras, la ventaja de explicar el interés con que diversas ciencias miran y
estudian los partidos, los cuales permanecen como objeto material de todas ellas,
pero se diferencian tocante a la manera de mirarlos y analizarlos - objeto formal.
35 Editora Herder, Barcelona, 1964, p. 189. 36 A pesar del número cada vez mayor de estudios sobre esta fuerza política, aún hoy
no se alcanzó una sistematización donde, por lo menos, su concepto fuera punto pacífico,
lo que, se explica por la ya tantas veces hablada flexibilidad terminológica. 37 Ed. Abeledo Perrot, 1966, B. Aires. 38 ob. cit. p. 203. Negritos nuestros. 39 Ob. cit. p. 204.
127
Personalmente, entendemos ser posible añadirse al esquema de FAYT, la
perspectiva histórica, a través de la cual busca la formación y desarrollo de los
partidos, así como su relacionamiento con el proceso político, este visto en su
aspecto dinámico, cambiante.
Obedeciendo las líneas o interpretaciones referidas, vamos a encontrar en
la perspectiva sociológica, las obras de MAX WEBER y S. NEUMANN; en la
perspectiva psicológica, los trabajos de VILFREDO PARETO, ROBERT MICHELS
y otros; en la perspectiva política, SANCHES AGESTA y C. FRIEDRICH y,
finalmente, en la perspectiva jurídica, HANS KELSEN y GEORGE JELLINEK.
Bajo el ángulo sociológico, para WEBER (Economía y Sociedad 40) "los partidos
son formas de socialización que descansando en un reclutamiento formalmente
libre, tienen como fin proporcionar poder a sus dirigentes y otorgar por ese medio
a sus miembros activos determinadas probabilidades ideales o materiales".
NEUMANN (Partidos Políticos Modernos 41) los considera como
"organización articulada de los agentes activos de la sociedad interesados en el
control del gobierno y que compiten por el apoyo popular con otros grupos que
mantiene criterios distintos", mientras para S. LINARES QUINTANA 42,―el partido
debe ser comprendido como una asociación de individuos, al margen de la
organización estatal cuyo número representa una parte de la ciudadanía, pars
pro toto, unidos por un conjunto de ideales comunes, con la finalidad política de
la conquista del poder mediante el sufragio, para realizar en el gobierno un
determinado programa, y en el caso de no triunfar en las elecciones, controlar el
partido gobernante".
Finalmente, PABLO LUCAS VERDU en sus Princípios de Ciencia Política 43,
destaca lo que nos parece ser verdaderamente conceptualizador de partidos
políticos, o sea, la ideología, programa político, actuación en el Estado. En sus
propias palabras: "una agrupación organizada, estable, que solicita apoyo social
para su ideología y programas políticos a fin de disputar el poder y participar en
la orientación política del Estado".
2.1 Inserción de los partidos políticos en los textos constitucionales
Importante aspecto en el estudio de los Partidos Políticos, es que enfatizamos un
aspecto en el estudio actual de los partidos políticos, es decir, su inserción y
reconocimiento formal (jurídico) de su existencia por los textos constitucionales
contemporáneos, esto, evidentemente, de forma contraria a aquella propia del
Estado Liberal, cuando J. J. ROUSSEAU, y más recientemente, G.
WASHINGTON, los veían como una constante amenaza a la unidad nacional.
40 Fondo de Cultura Económica, Mexico, 1974, vol. 1, p. 228. 41 Ed. Tecnos, Madrid, 1965, p. 597. 42 ob. cit. p. 335 43 Editorial Tecnos, 1971, vol. III, p. 30.
128
En este sentido, nos enseña PINTO FERREIRA en sus Comentários à
Constituição Brasileira 44 que ―La primera Constitución escrita del mundo, la
Constitución americana de 1787, no preveía la existencia de partidos políticos.
En la época de la elaboración del referido Diploma Magno los partidos políticos
eran considerados una amenaza para el Estado y la levadura de la discordia.
Washington en su Mensaje de adiós (Farewell Adress) despidiendo de su pueblo y
de su patria aconsejaba que los herederos de su pensamiento se previnieron de
los ‗ruidosos efectos‘ proveniente del ‗espíritu partidario‘. John Adams pensó de la
misma manera: ‗Nada me aterroriza tanto cuando la decisión de la República en
dos grandes partidos. John Marshall afirmó que ‗nada rebaja o contamina más el
carácter humano del que un partido político‘. Esta línea de pensamiento es
defendida por Henry Jones Ford en frases duras, diciendo que el partido político
‗es una gangrena, un cáncer, que los ciudadanos patriotas debían unirse para
suprimir‘. En el siglo XX, algunos adoctrinadores piensan igualmente, como
Alain, aduciendo la opinión de que el partido es ‗una máquina de pensar en
común‘ y señalando que él ‗es la muerte del pensamiento‘. Esta interpretación
poco halagadora de los partidos políticos procedía de una línea de pensamiento
firmado en Europa por Bolingbroke, Hume, Hobbes, Condorcet, Tocqueville y
Balzac, entre otros. Tocqueville cree que ‗los partidos son un mal inherente a los
gobiernos libres‘. Balzac dice: ‗Los partidos políticos cometen masivamente
acciones infernales, que cubrirían de vergüenza un hombre‘. Pero, no obstante la
fuerza de tal pensamiento, proveniente de tan ilustre linaje de ideólogos y
políticos, no prosperó, pues las constituciones del siglo XX pasaron a
institucionalizar en nivel de su contenido la existencia de los partidos políticos‖.
La lección del recordado maestro es impecable, pues partiendo de una
realidad expuesta por la doctrina, concluye con la constatación de que las
Constituciones abrazaron los partidos políticos.
Otro pernambucano, PALHARES MOREIRA REIS en trabajo intitulado Os
Partidos Políticos e a Experiência Brasileira 45 adoctrina: ―Como se dijo antes,
hasta el fin del Siglo XIX, la presencia de un partido era, si no contestada, por lo
menos no reconocida por el propio sistema político. En verdad, solamente, desde
cuando se confirió a la Oposición 46 el derecho de participación efectiva y regular
en el proceso político, es que se puede hablar en la existencia de partido político.
Así, nada existía que permitiera o, por otro lado, nada que impidiera la formación
44 São Paulo: Editora Saraiva, vol. I, 1989, p. 320-321. 45 In Cinco estudos sobre Partidos Políticos. Recife: UFPE - Editora Universitária,
1999, p. 20-21. 46 El tema es de tamaña importancia, que la Constituición Portuguesa dedica su Art.
114º (antes era el art. 117º) a los Partidos políticos y derecho de oposición. Sobre el tema, consúltense: GEROGE BURDEAU, Traité de Science Politique, LGDJ, vol. IV;
LILIAN MÁRCIA BALMANT EMERIQUE, Direito Fundamental como Oposição. Discordar,
fiscalizar e promover alternância política. Curitiba: Juruá Editora, 2006; MONICA
HERMAN SALEM CAGGIANO, Oposição na Política. São Paulo: Editora Angelotti Ltda.,
1995.
129
de un partido político por las leyes entonces vigentes. En el paso siguiente, los
partidos políticos se organizaron como asociaciones de derecho común. No había
mayor diferencia entre ellos y las demás asociaciones de personas, a no ser por la
finalidad u objetivo. Un partido político era una asociación de personas con el
objetivo de participar en un proceso político, de la misma manera que las demás
organizaciones podían destinarse a los negocios, a actividades recreativas o
deportivas, a funciones religiosas o caritativas, por ejemplo. Una tercera fase fue
la del surgimiento de leyes específicas sobre los partidos políticos, su
organización, el control de sus finanzas y su procedimiento de propaganda.
Entonces los partidos políticos pasaron a tener existencia legal, de naturaleza
propia, supervisada por el Poder Político. En la última fase de su historia, del
punto de vista jurídico, los partidos pasaron a tener existencia consagrada en los
textos constitucionales, muchos de ellos permitiendo que esas agremiaciones
fueran los efectivos canales de opinión pública y, en otros casos, yendo más lejos,
solamente permitiendo que hubiera presentación de candidaturas partidarias, es
decir, que sólo candidatos inscritos por partidos políticos pudieran concursar a
cargos electivos. Claro está que, sobre esta nueva orientación jurídica, solamente
pueden ser considerados partidos políticos aquellas asociaciones que buscan
ascender al Poder por medios legales. Sin embargo, existen otras agremiaciones, o
agrupamientos de individuos, que luchan en la clandestinidad por los mismos
objetivos, de llegar al Poder y usarlo. Son partidos reales, sin embargo, no
jurídicamente organizados; al contrario, se sitúan fuera del ordenamiento. Y por
eso, estando en la marginalidad, apelan hasta para la violencia, para la
criminalidad o para el terrorismo, a fin de alcanzar su objetivo‖.
JAIME F. CÁRDENAS GARCÍA – Crisis de legitimidad y democracia interna
de los partidos - 47 al estudiar La Constitucionalización de los Partidos Políticos
observa que ―La cantidad de ensayos y trabajos que se han publicado sobre este
tema es inmensa, lo que tiene como explicación el interés jurídico-científico que
ha despertado su constitucionalización. Si la recepción doctrinal sobre los
partidos fue lenta, la recepción constitucional y legislativa lo fue aún más, razón
por la que algunos autores sustentan que hubo una verdadera hipocresía
constitucional en el constitucionalismo demoliberal‖.
Finalizando, M. G. FERREIRA FILHO, en libro-tesis Os Partidos Políticos
nas Constituições Contemporâneas 48 destacando la fase en que los ―partidos
eran rechazados y condenados‖, afirma: "Hoy día, todos los que se preocupan con
los problemas institucionales tienen conciencia de la influencia de los partidos,
en el funcionamiento, y en la estructuración del poder político. Ya se comienza a
olvidar que, hasta hace pocas décadas, el papel que desempeñaban era ignorado,
o, por lo menos, minimizado".
La Razón asiste a FERREIRA FILHO, esto porque aquel mismo "partido"
que el Estado Liberal condenaba, hoy es objeto, no sólo de norma constitucional
47 México: Fondo Cultura Económica, 1992, p. 81. 48 Edición de la "Revista Brasileira de Estudos Políticos", B. Horizonte, 1966, p. 11.
130
en diversos textos, como de incontables diplomas legislativos y estudios
monográficos, todos de alto contenido científico.49
De esta actualidad y consagração de los partidos, FERNANDO FARELO
LOPES y ANDRÉ FREIRE en libro intitulado Partidos Políticos e Sistemas
Eleitorais – Uma Introdução 50 observan que ―los partidos nunca fueron entidades
enteramente veneradas o siquiera respetadas. La lista de una lista de los
sentimientos y movimientos antipartidistas surgidos en los más diversos países
desde los finales del siglo XVIII sería sin duda una tarea fatigante. Y, sin
embargo, hoy día la política y el político son difícilmente imaginables sin los
partidos. Es correcto que algunos países actuales jamás tuvieron partidos(es el
caso de un número muy reducido de pequeñas sociedades tradicionales,
especialmente en el Golfo Pérsico), y que otros proscribieron los partidos
(regímenes militares o regímenes civiles autoritarios apoyados por los militares).
Pero estas situaciones se hicieron no sólo raras como excepcionales, pareciendo
ahora imposible suprimir los partidos a no ser temporalmente.‖
3 La Circulación de los Modelos, la Recepción Legislativa, el Derecho
Constitucional Extranjero y los partidos
No hay dudas de que los estudios jurídicos y ordenamientos nacionales van más
allá de los límites geográficos de cada Estado. Así, hay los que defienden que
desde la Edad Moderna se desarrollaron estudios para comparar aquellas
realidades, lo que vendría a ser intensificado con la denominada Legislación
Comparada hasta llegar al Derecho Comparado, que se concretiza a partir del año
de 1900 en París, con el Congreso de Derecho Comparado.
Así, uno de sus objetos de análisis se encuentran los Modelos Jurídicos en
la perspectiva dinámica, esto porque, ellos siempre circularon, sin la más
pequeña posibilidad de ocurrir uno de los fenómenos: a) – alguno modelo quedara
inmune a las influencias ideológicas externas en su sentido más amplio; b) – el
modelo importado lo fuera en una total pasividad, sin considerar los factores
reales de poder del sistema recepcionista. Diciendo de otra manera: los modelos
circulan, pero en la hora de la recepción concreta, esta sufre las modulaciones
del sistema existente en concreto así como de la realidad social en su sentido más
amplio, o sea, englobando la realidad histórica, económica, política, cultural y
propiamente social. 51
49 Menciónese el clásico estudio de MANUEL GARCIA-PELAYO, El Estado de
Partidos. Madrid: Alianza Editorial, 1986. Ver bibliografía final. Entre otros, Mª DOLORES
MARTÍNEZ CUEVAS, Régimen Jurídico de los Partidos Políticos. Madrid: Marcial Pons, 2006; MANUEL MARTÍNEZ SOSPEDRA, Introducción a los Partidos Políticos. Barcelona:
Editorial Ariel, 1996; AA.VV., Curso de Partidos Políticos. Madrid: Ediciones Akal, 1997. 50 Oeiras, Portugal: Celta Editora, 2002, p. 1. 51 A propósito, consúltense IVO DANTAS, O Novo Direito Constitucional Comparado
en el cual el tema está analizado en capítulo propio. Curitiba: Juruá Editora, 2010.
131
En este sentido, analizando Modelos, Circulaciones, Recepciones, LUCIO
PEGORARO y ANGELLO RINELLA escriben que "uno de los problemas
metodológicos que la ciencia del derecho constitucional comparado afecta, como
ya se ha dicho, a la exigencia de poner orden entre ordenamientos e institutos
pertenecientes a ordenamientos aparentemente similares, lo que significa
proceder a la clasificación de los objetos de análisis a fin de reconducir los
mismos al ámbito de un sistema lógico articulado sobre construcciones teóricas
comunes, esto es, sobre modelos. En líneas generales, se habla de modelos
constitucionales para indicar, a propósito de la teoría de los ciclos constitucionales,
las constituciones leader, esto es, aquellas más difusamente tomadas como
modelos a imitar (MORBIDELLI) o que por el contrario están en condiciones de
condicionar el desarrollo de las diversas experiencias constitucionales (DE
VERGOTTINI). Parece por tanto que el uso del término modelo sirva para entender
el sentido de la representación sintética de fenómenos de la realidad político-
constitucional, combinada con la idea de forma ejemplar y por tanto a imitar".
Más adelante, desarrollando el raciocinio expuesto, prosiguen: "La
existencia de modelos que se configuran como formas ejemplares postula de por
sí la circulación de los modelos mismos. Las constituciones modelo son
consideradas así propiamente imitadas. Quien presta atención a las mutaciones
jurídicas de los ordenamientos no tendría dificultad en revelar que aquellas son
debidas por la casi imitación-recepción de modelos jurídicos del exterior, siendo
cuanto menos raro el nacimiento de un modelo original (WATSON, SACCO) 52. (...)
Si se observan con ojos atentos los problemas del método del derecho comparado,
resultaría fácil reconocer que la circulación de los modelos jurídicos y su
recepción presupone una obra de análisis comparada de la materia por parte de
los órganos del país - por así decirlo - importador". 53.
Destacada esta cuestión, podemos afirmar que el fenómeno Partidos
Políticos es un buen ejemplo del que se habla, hasta porque es innegable el
avance de los estudios de Derecho Constitucional, Ciencia Política y, más
recientemente, Derecho Electoral Comparado 54, en el cual él ocupa uno de los
sectores más destacados.
52 In DIEGO LÓPEZ GARRIDO, MARCOS FRANCISCO MASSÓ GARROTE, LUCIO
PEGORARO (Directores), Nuevo Derecho Constitucional Comparado. Valencia: Tirant lo
blanch, 2000, p. 44-45. Cursivas nuestras. 53 Ob. cit. p. 45. 54 Entre los libros más recientes, las siguientes indicaciones: CORONA NAKAMURA,
Luis Antonio, MIRADA CAMARENA, Adrían Joaquin – Comps., Derecho electoral
comparado. Madrid: Marcial Pons, 2012; TELLES, Olivia Raposo da Silva, Direito Eleitoral
Comparado: Brasil, Estados Unidos, França. São Paulo: Saraiva, 2009; CARRILLO
Manuel; LUJAMBIO Alonso; CARLOS Navarro; ZOVATTO, Daniel (coordinadores), México:
Dinero y contienda político-electoral. Reto de La democracia. México: Fondo de Cultura
Económica, 2003. Específicamente vuelto al partido político, CORCUERA ATIENZA,
J.;TAJADURA TEJADA, J.; VÍRGALA FOFURIA, E – La Ilegalización de partidos políticos
em lãs democracias occidentales. Madrid: Dykinson S.A, 2009.
132
Por los motivos apuntados, una lectura correcta de la actual Constitución
Brasileña, nos obliga a hacer incursiones por el Derecho Extranjero aunque sólo
para llamar la atención a la situación actual, en nivel de legislación
constitucional, constatando que el Partido Político ocupa, en el momento, las
atenciones del constitucionalismo contemporáneo, especialmente después de la
Segunda Guerra Mundial.
Así, de entre las Constituciones contemporáneas, citemos, a título de
ejemplo, lo que dice la Ley Fundamental de la República Federal de Alemania (23
de mayo de 1949, en su art. 21 Partidos): "(1) Los partidos colaboran en la
formación de la voluntad política del pueblo. Su fundación es libre. Su
organización interna tiene que corresponder a los principios democráticos.
Deberán prestar cuentas públicamente sobre la procedencia de sus recursos. (2)
Los partidos que por sus objetivos o por las actitudes de sus adeptos intentan
perjudicar o eliminar la orden fundamental democrática y libre, o poner en
peligro la existencia de la República Federal de Alemania, son inconstitucionales.
Cabe al Tribunal Constitucional Federal decidir sobre cuestiones de
inconstitucionalidad.(3) Las particularidades son reglamentadas por leyes
federales". 55
La Costituzione della Republica Italiana de 1947, por su parte, en el art. 49,
afirma: "Tutti i cittadini hanno diritto di associarsi liberamente in partiti per
concorrere con metodo democrático a determinare la politica nazionale".
Por su vez, la Constitución de Francia (28.9.1958), en su Titre I, article 4,
determina: ―Les partis et groupements politiques concourent à l‘ expression du
suffrage. lls se forment et exercent leur activité librement. Ils doivent respecter les
principes de la souvereraineté nationale et de la démocratie".
Más recientemente, no fueron diferentes las comprensiones de la
Constitución de la República Portuguesa (2.4.1976) y de la Constitución
Española, (31.10.1978). En este cuadro, prescribe la Constitución Portuguesa en
su art. 117: "1. Los partidos políticos participan en los órganos basados en el
sufragio universal y directo, en consonancia con su representatividad
democrática. 2. Es reconocido a las minorías el derecho de oposición
democrática, en los términos de la Constitución‖.
En el mismo sentido, la Constitución Española, por su parte, afirma
(Articulo 6): "Los partidos políticos expresan el pluralismo político, concurren a la
formación y manifestación de la voluntad popular y son instrumento fundamental
55 En tesis publicada en 1966, MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO (Os Partidos
Políticos nas Constituições Contemporâneas. Belo Horizonte: Edição da RBEP, p. 33)
escrebía: ―la ley fundamental de 23 de mayo de 1949 de la República Federal de Alemania
contiene el más completo estatuto constitucional de los partidos políticos hasta hoy
editado, De hecho, el art. 21 enuncia el aspecto positivo y el aspecto negativo del estatuto,
se preocupa con el programa de los partidos y con su actividad, organización y finanzas‖.
Obsérvese que la expresión ―hasta hoy editado‖, significa 1966.
133
para la participación política. Su creación y el ejercicio de su actividad son libres
dentro del respeto a la Constitución y a la ley. Su estructura interna y
funcionamiento deberán ser democráticos".
Finalizando este análisis, JAIME F. CÁRDENAS GARCÍA 56 escribe: ―De
esta forma la constitucionalización de los partidos significa varias cosas. La
primera de ellas puede implicar la repulsa a los Estados autoritarios y totalitarios
y la afirmación de que la democracia pluralista sólo es realizable por el concurso
de varios partidos, pero que al mismo tiempo, y como los partidos se encuentran
en la base misma de todo el sistema democrático, es peligroso dejarlos actuar
libremente, por lo cual se precisan fórmulas de constitucionalidad en el sentido
de formas y sistemas de control que ajusten su actividad a los principios
democráticos, esto es, y como dice Ulrich von Alemann, es necesario atraparlos
en las redes del derecho‖.
PARTE 2: TEORÍA BRASILEÑA DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS
1 Los Partidos Políticos en la Historia Constitucional Brasileña57
Siguiendo, exactamente, lo que fue analizado en la Parte 1 de este ensayo, en
ningún momento de nuestra historia constitucional los partidos políticos
escaparon a las influencias del momento histórico.
56 Ob. cit. p. 83. 57 A pesar de la importancia del tema, es lamentable ver como nuestros Manuales y Cursos, en su mayoría, no lo analizan. Resultado: aquellos que se orientan sólo por tales
fuentes de estudio, quedan sin saber de la importancia y del tratamiento constitucional que los Partidos Políticos tienen, así como quedan desconociendo su mecanismo y
consecuencias para la vida política nacional. 57 Sobre el tema véanse: ROUQUIE Alain (Org.) - Os Partidos Militares no Brasil. Rio
de Janeiro: Editora Record, s/d;MOTA, Paulo Roberto - Movimento Partidário no Brasil. Rio de Janeiro: FGV Editora, 1971; FERREIRA NETO, Edgar Leite – Os Partidos Políticos
no Brasil. São Paulo: Editora Contexto, 1988; LIMA JUNIOR, Olavo Brasil de (org.) –
Sistema Eleitoral Brasileiro – Teoria e Prática. Rio de Janeiro: IUPERJ / Rio Fundo
Editora, 1991; LIMA JUNIOR, Olavo Brasil – Partidos Políticos Brasileiros. A experiência
federal e regional: 45 a 64. Rio de Janeiro: Edições Graal, 1983; MAINWARING, Scott; MENEGUELLO, Rachel e POWER, Timoty – Partidos Conservadores no Brasil
Contemporâneo. Quais são, o que defendem, quais são suas bases. São Paulo: Editora
Paz na Terra, 2000; SOUZA, Maria do Carmo Campello de – Estado e Partidos Políticos no
Brasil (1930-1964). São Paulo: Editora Alfa-Omega, 1976; PUGLIESI, Mariza Crasto – Os
Partidos Políticos nas Constituições Brasileiras. Recife: Nossa Livrarias, 2006; PEIXOTO,
João Paulo Machado (org.) – Partidos Políticos no Brasil. Brasília: Instituto Tancredo Neves / Fundação Friedrich Naumann, 1987; PETERSON, Áurea Tomatis; PEDROSO,
Elizabeth M. K; ULRICH, Maria Alayde Albite – Política Brasileira. Regimes, Partidos e
Grupos de Pressão. Porto Alegre: EDIPUCRS, 1999; MENEGUELLO, Rachel – Partidos e
Governos no Brasil Contemporâneo (1985-1997). Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1998;
MEZZAROBA, Orides – Introdução ao Direito Partidário Brasileiro. 2ª edição revista, Rio de Janeiro: Lúmen Júris editora, 2004; FLEISCHER, David V. (Org.) - Os Partidos
Políticos no Brasil — vol. 1 Brasília: Editora Universidade de Brasília, Cadernos da UnB,
1981; MELO FRANCO, Afonso Arinos - A. História e Teoria dos Partidos Políticos no
Brasil. 2ª edição, São Paulo: Editora Alfa Omega, 1974 CHACON, Vamireh - História dos
Partidos Políticos Brasileiros. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 1981.
134
De forma objetiva, podemos decir que la historia de los partidos en Brasil
puede ser dividida en 7 (siete) períodos, siendo el primero correspondiente al
periodo de la Monarquía (1822-1889), en el cual la política giraba en torno a dos
partidos: el Conservador y el Liberal. El primero de ellos estaba preocupado con
reformar las leyes de descentralización, en un movimiento denominado por
BERNARDO VIEIRA DE VASCONCELOS, ―regreso‖. Por otro lado, el Partido
Liberal era formado por los defensores de las leyes de descentralización.
Los seis otros periodos son todos en la República (1889-1988) los cuales
dividimos de la siguiente forma:
1º - Corresponde al surgimiento de los partidos provinciales (1889-1930) y de ahí
la denominada política del ―café con leche‖;
2º - Es el periodo de la Alianza Nacional Libertadora y del Integrismo, debiéndose
destacar el fuerte contenido ideológico de aquella época;
3º - Corresponde al periodo del denominado Estado Nuevo (1937-1945) en el cual
los partidos políticos fueron prohibidos;
4º - Con la redemocratización (1945) los partidos son reconocidos, pero en el
sentido negativo o sentido prohibitivo, como se ve en la CF de 1946 en el art. 141 §
13:"Se impide la organización, el registro o el funcionamiento de Partido Político o
asociación, cuyo programa o acción contraríe el régimen democrático, basado en
la pluralidad de los Partidos y en la garantía de los derechos fundamentales del
hombre". 58
5º - Se inicia con el periodo militar (1964) y la extinción de los Partidos,
instituyéndose, veía Acto Complementario n. 4, de 20.11.1965, el bipartidismo y
―dos asociaciones con funciones de partidos: ARENA y MDB‖;
6º - Comienza en 1979, instituyéndose el pluripartidismo, exigiéndose una base
electoral mínima para la actuación de los partidos políticos;
7º - Tiene inicio con la Enmienda Constitucional nº 25/1985 ampliándose el
pluripartidismo.
Con el texto de 1967, la materia pasó a ser encarada en el sentido de fijar
presupuestos en un modelo que, con alteraciones, permanece hasta nuestros
días. Así, en Capítulo dedicado al tema, prescribía: ―Art. 149 - La organización, el
funcionamiento y la extinción de los Partidos Políticos serán regulados en ley
federal, observando los siguientes principios: I - régimen representativo y
democrático, basado en la pluralidad de Partidos y en la garantía de los derechos
fundamentales del hombre; II - personalidad jurídica, mediante registro de los
estatutos; III - actuación permanente, dentro del programa aprobado por el
58 CELSO RIBEIRO BASTOS y IVES GANDRA MARTINS, Comentários à Constituição
do Brasil promulgada em 5 de outubro de 1988) observan que ―la Constitución de 1946
no estipuló ninguna exigencia explícita en cuanto al carácter nacional del partido. Hacía, sin embargo, alusión a esta característica,para decir que aquellos que lo fueran tendrían
representación proporcional en las comisiones. De hecho, sólo tres partidos consiguieron
organizarse en ámbito nacional: El PTB, La UDN Y El PSD. Es con la Constitución de
1967, art. 149, VI, que la exigencia se hace constitucional‖ (São Paulo: Editora Saraiva, 2º
volumen, arts. 5º a 17, 1989, p. 607).
135
Tribunal Superior Electoral, y sin vinculación, de cualquier naturaleza, con la
acción de Gobiernos, entidades o Partidos extranjeros; IV - fiscalización
financiera; V - disciplina partidaria; VI - ámbito nacional, sin perjuicio de las
funciones deliberativas de los Directorios locales; VII - exigencia de diez por ciento
del electorado que haya votado en la última elección general para la Cámara de
los Diputados, distribuidos en dos tercios de los Estados, con el mínimo de siete
por ciento de cada uno de ellos, así como diez por ciento de Diputados, en, por lo
menos, un tercio de los Estados, y diez por ciento de Senadores; VIII - prohibición
de coligaciones partidarias.‖
El texto de 1967 en la versión de la EC n. 1/69, con la redacción de la EC
n° 25 (15.5.83), determinaba en su art. 152, incisos y párrafos: ―Art. 152. Es libre
la creación de Partidos Políticos. Su organización y funcionamiento resguardarán
la Soberanía Nacional, el régimen democrático, el pluralismo partidario y los
derechos fundamentales de la persona humana, observados los siguientes
principios: I - es asegurado al ciudadano el derecho de asociarse libremente a
Partido Político Il - es vedada la utilización por los Partidos Políticos de
organización paramilitar; III - es prohibida la subordinación de los Partidos
Políticos a la entidad o Gobiernos extranjeros; IV - el Partido Político adquirirá
personalidad jurídica mediante registro de sus Estatutos en el Tribunal Superior
Electoral; V - la actuación de los Partidos Políticos deberá ser permanente y de
ámbito nacional, sin perjuicio de las funciones deliberativas de los órganos
estatales y municipales § 1º No tendrá derecho la representación en Senado
Federal y en la Cámara de los Diputados el Partido que no obtenga el apoyo,
expreso en votos, del 3% (tres por ciento) del electorado, escrutados en elección
general para la Cámara de los Diputados y distribuidos en, por lo menos, 5
(cinco) Estados, con el mínimo del 2% (dos por ciento) del electorado de cada uno
de ellos § 2º Los electos por Partidos que no obtengan los porcentajes exigidos por
el párrafo anterior tendrán sus mandatos preservados, desde que opten, en el
plazo de 60 (sesenta) días, por cualquiera de los Partidos remanentes. § 3º
Resguardados los principios previstos en el "caput"e ítems de este artículo, la ley
federal establecerá normas sobre la creación, fusión, incorporación, extinción y
fiscalización financiera de los Partidos Políticos y podrá disponer sobre reglas
generales para su organización y funcionamiento‖
En la vigente Constitución Federal de 5.10.1988 la materia se encuentra
alterada al tratar de los partidos políticos, reflejando la técnica constitucional por
la cual optaron los constituyentes. Así, el art. 17, incisos y párrafos, tiene la
siguiente redacción: “Art. 17 - Es libre la creación, fusión, incorporación y
extinción de partidos políticos, resguardando la soberanía nacional, el
régimen democrático, el pluripartidismo, los derechos fundamentales de la
persona humana y observados los siguientes preceptos: I - carácter nacional;
II - prohibición de recibimiento de recursos financieros de entidad o gobierno
extranjeros o de subordinación a estos; III - prestación de cuentas a la Justicia
Electoral; IV - funcionamiento parlamentario en consonancia con la ley. § 1º Es
136
asegurada a los partidos políticos autonomía para definir su estructura interna,
organización y funcionamiento y para adoptar los criterios de elección y el
régimen de sus coligaciones electorales, sin obligatoriedad de vinculación entre
las candidaturas en ámbito nacional, estatal, distrital o municipal, debiendo sus
estatutos establecer normas de disciplina y fidelidad partidaria. § 2º - Los
partidos políticos, después de adquirir personalidad jurídica, en la forma de la ley
civil, registrarán sus estatutos en el Tribunal Superior Electoral. § 3º - Los
partidos políticos tienen derecho a recursos del fondo partidario y acceso gratuito
al radio y a la televisión, en la forma prevista por la ley. § 4º - Es vedada la
utilización por los partidos políticos de organización paramilitar.‖
De forma sintética y para recordar, podemos afirmar que el texto vigente
(CF/1988) mantuvo el comportamiento de constitucionalizar,
pormenorizadamente, el partido político, considerándolo una fuerza política
institucionalizada. De esta forma, por el contenido del art. 17, podemos afirmar
que, en su caput fija el contenido o presupuestos para su ―creación, fusión,
incorporación y extinción‖, a saber: a “soberanía nacional, el régimen
democrático, el pluripartidismo, los derechos fundamentales de la persona
humana”.
En un segundo momento, el mismo artículo 17 de la Constitución Federal
de 05.10.88, determina principios, o sea, fija parámetros que tendrán,
necesariamente, de encontrarse presentes en la legislación infraconstitucional
reguladora del instituto. Esta legislación, sin embargo, en razón del principio de
la Supralegalidad Constitucional, no podrá ir además de los citados "límites",
hipótesis en que estaría impregnada de inconstitucionalidad material que,
reconocida por el Supremo Tribunal Federal, habría de producir efectos ex tunc,
ex nunc o pro futuro (dependiendo de la situación concreta).
Obsérvese lo que hemos dicho en diversos ensayos y libros: vuelve el artículo a
hacer referencia expresa a los fundamentos fijados en el art. 1° de la
Constitución, ratificando, de esta forma, que serán ellos vectores de la creación,
fusión e incorporación de los partidos políticos, tal como demostraremos más
adelante.
2 Los Partidos Políticos en el actual momento constitucional Brasileño: notas
iniciales
El texto promulgado en 1988 es responsable, por la implantación de una nueva
Ideología Constitucional, reflejo, evidentemente, de una historia, que abarca
desde las iniciales manifestaciones pro-constituyente hasta el momento de su
promulgación solemne en 5.10.1988. En este sentido, debemos recordar que la
Constitución ciudadana tiene algunas características que le son propias: a) –
acatamiento de principios adjetivamente diferenciados; b) – amplitud de los límites
137
materiales al Poder de Reforma; c) – tendencia iniciada con el Repaso
Constitucional de 1993-1994 59 rumbo a un Estado Neoliberal.
El primer punto enumerado por nosotros es lo de la existencia de
Principios Fundamentales (arts. 1º a 4º), Principios Constitucionales (art.
34, VII), Principios (arts. 4º, 37 y 160), lo que significa – en nuestro entender –
una ascendencia de los primeros sobre los demás y sobre las normas contenidas
en la Constitución así como fuera de ella, pero en el sistema jurídico nacional60.
Importante todavía, por sus consecuencias, es el contenido de nuestro
Preámbulo.
Observe el lector que hay una correcta y elogiable técnica legislativa en los
contenidos del Preámbulo, de los Principios Fundamentales y de los Límites
Materiales al Poder de Reforma, pero que se podría decir que el Preámbulo es
desarrollado en los arts. 1º a 4º y se hacen intocables a través del mando del art.
60. La existencia que defendemos de una jerarquía de principios es bastante
criticada, pero, hasta ahora nadie justificó la existencia del mismo sustantivo
aplicado en la misma Constitución, con adjetivaciones diferentes: Principios
Fundamentales (arts. 1º a 4º), Principios Constitucionales (art. 34, VII), Principios
(arts. 4º, 37 y 160).
Para concluir este punto, véase lo que escribe ROMEU FELIPE BACELLAR
FILHO, en el Prefacio al libro de ENEIDA DESIREE SALGADO, Princípios
Constitucionais Eleitorais 61: ―La supremacía de la Constitución, sobre todas las
normas, impone que el proceso de producción legislativa e interpretación del
Derecho Electoral sea llevado a cabo conforme los principios constitucionales.
Según Clèmerson Merlin Clève, ‗comprensión de la Constitución como norma, de
hecho, norma dotada de superior jerarquía; la aceptación de que todo que en ella
reside constituye norma jurídica, no habiendo lugar para recordatorios, avisos,
consejos o reglas morales; por fin, la comprensión de que el ciudadano tiene
acceso a la Constitución, razón por la cual el Legislativo no es su único
intérprete, son indispensables para la satisfacción de la supremacía
constitucional‘‖.
Pues bien, las mayores pruebas del que decimos en relación a la influencia
de su Historia sobre la amplitud de los límites materiales al Poder de Reforma 62
59 Véase IVO DANTAS, Constituição Federal: Teoria e Prática. Rio de Janeiro: Editora Renovar, 1994, Cap. 6, A Revisão Constitucional de 1993-1994, p, 189-214. Este texto –
escrito al tiempo que los hechos acontecían fue escrito con base en los periódicos de la
época, informativos de radio y televisión, así como programas oficiales, sobre todo, la Voz
de Brasil. 60 A propósito, IVO DANTAS y RAFAELA M. C. DE LACERCA, Norma Constitucional
Internacional. Teoria da Inconstitucionalidade. Coisa Julgada Inconstitucional. São Paulo:
Editora LTr, 2007, p. 21-49.
61 Belo Horizonte: Editora Fórum, 2010, p. 13. 62 A los menos avisados acordamos que esta expresión siempre fue usada por la Doctrina Nacional, siendo sustituida, después de 1988, por la expresión Cláusulas Pétreas.
138
(englobando Enmiendas y Repaso), se encuentran en los enunciados en su art.
60, así como la existencia de varios tipos de Principios, de entre ellos, los
Principios Fundamentales.
Determina la Constitución Federal en el tocante a los Límites Materiales al Poder
de Reforma: Art. 60. La Constitución podrá ser enmendada mediante propuesta:
I - de un tercio, como mínimo, de los miembros de la Cámara de los Diputados o
de Senado Federal; II - del Presidente de la República; III - de más de la mitad de
las Asambleas Legislativas de las unidades de la Federación, manifestándose,
cada una de ellas, por la mayoría relativa de sus miembros. § 1º - La
Constitución no podrá ser enmendada en la vigencia de intervención federal, de
estado de defensa o de estado de sitio. § 2º - La propuesta será discutida y votada
en cada Casa del Congreso Nacional, en dos turnos, considerándose aprobada si
obtiene, en ambos, tres quintos de los votos de los respectivos miembros. § 3º -
La enmienda a la Constitución será promulgada por las Mesas de la Cámara de
los Diputados y del Senado Federal, con el respectivo número de orden. § 4º - No
será objeto de deliberación la propuesta de enmienda tendiente a abolir: I - la
forma federativa de Estado; II - el voto directo, secreto, universal y periódico; III -
la separación de los Poderes; IV - los derechos y garantías individuales. § 5º - La
materia constante de propuesta de enmienda rechazada o habida por perjudicada
no puede ser objeto de nueva propuesta en la misma sesión legislativa. 63
Fácil es comprobarse cuán diferente es este contenido cuando lo colocamos frente
a la República y Federación enumeradas en textos anteriores (EC 1/69, art. 47 §
1º; CF 1946, art. 217 § 6º; CF 1891, art. 90 § 4º). El texto actual, reaccionando a
los recuerdos del periodo militar antes vivido, y asegurando que ciertas
situaciones no volverán, constitucionalmente hablando, amplió dichos límites, al
fijar como cláusulas pétreas, I - la forma federativa de Estado; II - el voto directo,
secreto, universal y periódico; III - la separación de los Poderes; IV - los derechos
y garantías individuales.
Finalmente, en cuanto al camino al Estado Neoliberal, se nota,
actualmente, una tentativa de vuelta al modelo de Estado Social, a través de
programas divulgados por el Poder Ejecutivo.64
3 El mando del art. 17 de la CF y los Partidos Políticos en el actual momento
constitucional Brasileño. El carácter nacional
63 No hay como negar que la enumeración de los incisos I a IV es reflejo de los
recuerdos del periodo militar, teniendo el constituyente – estas estos límites –
pretendiendo evitar que el desrespeito a tales materias pudiera repetirse. Por no tener esta información histórico-temporal, muchos hoy condenan la existencia de Cláusulas Pétreas bajo el argumento de que enyesan la Constitución, haciendo con que esta sea
impuesta a las generaciones futuras. 64 Consúltese IVO DANTAS, Teoria do Estado Contemporâneo. Rio de Janeiro:
Editora Forense, 2008, p. 181-207.
139
Se lee en la Constitución Brasileña de 1988, en su art. 1º, párrafo único que
―Todo el poder emana del pueblo, que lo ejerce por medio de representantes
electos o directamente, en los términos de esta Constitución‖. Más adelante, en el
art. 14 prescribe: ―La soberanía popular será ejercida por el sufragio universal y
por el voto directo y secreto, con valor igual para todos, y en los términos de la
ley, mediante: I – plebiscito; II – referéndum; III – iniciativa popular‖ 65.
En este conjunto legislativo se demuestra la importancia de la
representación política y de los partidos políticos, sobre todo si recordamos la
imposibilidad de candidatura libre, en razón de la exigencia de filiação partidaria
(art. 14, § 3º, V), a punto de existir algunos que se refieren a la dictadura de los
partidos políticos... 66 Además de esto, vale observar que la CF/88 homenajea los
Partidos Políticos en el Título II, De los Derechos y Garantías Fundamentales (art.
17), lo que significa decirse, amparados por el art. 60 § 4º, IV.
Destacando la importancia que tiene el partido político, GILMAR
FERREIRA MENDES, en capítulo intitulado Os Direitos Políticos na
Constituição67: ―La Constitución de 1988 atribuyó relieve impar a la participación
de los partidos en el proceso electoral, estableciendo como condición de
elegibilidad y filiación partidaria (art. 17). Se asegura la libertad de creación,
fusión, incorporación y extinción de partidos políticos, resguardando
determinados principios. Los partidos políticos son importantes instituciones en
la formación de la voluntad política. La acción política se realiza de manera
formal y organizada por la actuación de los partidos políticos. Ellos ejercen una
función de mediación entre el pueblo y el Estado en el proceso de formación de la
voluntad política, especialmente, en lo concerniente al proceso electoral. Pero no
solamente durante esa fase o periodo. El proceso de formación de la voluntad
política trasciende el momento electoral y se proyecta más allá de ese periodo.
65 Véase la Ley n. 9.709, de 18-11-1998, que reglamenta los incisos I, II e III de este
artículo. 66 Indispensable es la lectura del libro de PIER LUIGI ZAMPETTI, Del Estado Liberal
ao Estado de Partidos – La Representación Política (Buenos Aires: EDIAR, 1969), especialmente, el Cap. VII intitulado La Representación Política y los Partidos (p. 147-177).
El autor discute la soberanía del Estado y soberanía popular, sufragio universal,
representación y partidos políticos. Véase este texto: ―¿Pero cual es la función del
partido?, ¿La de permitir la elección de los titulares de los órganos electivos?
Comenzamos por señalar que un estado es democrático sólo si los titulares son elegidos
por el pueblo entero. Pero estado democrático significa estado fundado sobre la soberanía popular; el pueblo es soberano sólo si ejerce efectivamente el poder. Si se limitara a elegir
los titulares de los órganos, sería siempre válida la observación de Rousseau, para quien
el pueblo es soberano sólo en el momento en que vota. Por lo tanto, el pueblo, para ser
soberano, no puede limitarse a elegir los representantes, sino que es necesario que
encuentre la forma de participar con ellos en el poder, de modo de adecuar cada vez más a la voluntad popular la intervención del estado en el sector privado. ¿Pero es posible tal
participación? Los partidos políticos han tratado de facilitarla.‖ (p.152-153). 67 In GILMAR FERREIRA MENDES y PAULO GUSTAVO GONET BRANCO, Curso de
Direito Constitucional, 7ª edição, São Paulo: Editora Saraiva, 2012, p. 753 y segs. Los
Partidos están estudiados a partir de la p. 794.
140
Mientras instituciones permanentes de participación política, los partidos
desempeñan función singular en la compleja relación entre el Estado y la
sociedad‖.
Un punto inicial debe ser observado: el art. 17 no habla en ningún momento en
principios, pero sí, que “es libre la creación, fusión, incorporación y
extinción de partidos políticos, resguardando la soberanía nacional, el
régimen democrático, el pluripartidismo, los derechos fundamentales de la
persona humana y observados los siguientes preceptos...”68
Sucede, sin embargo, que la ausencia de aquel sustantivo (principio) en
nada impide que lo consideremos presente (digamos, de forma implícita), hasta
porque, el contenido del art. 17 corresponde a los Principios Fundamentales del
art. 1º, caput: I - la soberanía; II - la ciudadanía; III - la dignidad de la persona
humana; IV - los valores sociales del trabajo y de la libre iniciativa; V - el
pluralismo político.
En otras palabras, tal significa y justifica, que la creación, fusión,
incorporación, en primer lugar tendrán que traer, de manera clara, tales
mandos-directrices. Tanto así lo es, que la Ley n. 9.096, de 19 de septiembre de
1995 – llamada Ley de los Partidos – ‗despliega‘ el art. 17 de la CF en dos
artículos, a saber, 1º y 2º en los siguientes términos: ―Art. 1º - El partido político,
persona jurídica de derecho privado, se destina a asegurar, en el interés del
régimen democrático, la autenticidad del sistema representativo y a defender los
derechos fundamentales definidos en la Constitución Federal. Art. 2º - Es libre la
creación, fusión, incorporación y extinción de partidos políticos, cuyos
programas respeten la soberanía nacional, el régimen democrático, el
pluripartidismo, los derechos fundamentales de la persona humana.”
Destacamos la expresión persona jurídica de derecho privado para traer
a la colación que esta naturaleza jurídica del partido político, nunca fue pacífica.
En este sentido, BENJAMIN ALVES RABELLO FILHO, en el libro Partidos
Políticos no Brasil – Doutrina e Legislação 69 tras referirse al art. 17 de la
Constitución Federal y art. 1º de la denominada Ley de los Partidos Políticos,
escribe que (estos) ―no pueden jamás ser considerados órganos del Estado, por
ser sujetos propios de derechos y obligaciones, en el transcurso de su
personificación jurídica. Actúan en su propio nombre en el ejercicio de
actividades públicas. Jurídicamente, ¿Serían los partidos políticos considerados
sociedad o asociación civil?‖
Antes de ver otras opiniones, usemos el resumen hecho por PALHARES
MOREIRA REIS ahora en el artículo O Partido Político e a Lei de 1995 70 hace la
68 Sobre los conceptos de creación, fusión, incorporación y extinción de partidos
políticos, léase FÁVILA RIBEIRO, Dos Partidos Políticos, en la obra colectiva coordenada por FERNANDO WHITAKER DA CUNHA, Comentários à Constituição, Rio
de Janeiro: Biblioteca Jurídica Freitas Bastos, 2º volumen, 1991, p. 277-338. 69 Belo Horizonte: Editora Del Rey, 2001, p. 51-52. 70 In Cinco estudos sobre Partidos Políticos. Recife: UFPE - Editora Universitária,
1999, p. 96-97.
141
siguiente evolución histórica de la materia en nuestro constitucionalismo: ―En
Brasil, por el Código Electoral de 1932, los partidos políticos eran organizados
como personas jurídicas de derecho privado. Su personalidad jurídica se adquiría
con el registro en el registro competente, en consonancia con la legislación del
registro civil de personas jurídicas. Con el inicio de la apertura democrática, la
Ley Electoral provisional de 1945 instituye los partidos políticos nacionales, que
deberían funcionar como asociaciones civiles. A partir de la Redemocratización
de 1946, los partidos políticos brasileños pasaron a ser considerados personas
jurídicas de derecho público. No fue la Constitución que así definió entonces 71,
si no el Código Electoral 72. Esta situación continuó en la Constitución de 1967 73,
fue mantenida sin cualquier alteración en el texto de 1969 74 y permaneció hasta
la Constitución de 1988, cuando volvieron los partidos políticos a ser reconocidos
como personas jurídicas de derecho privado‖.
En la condición fijada por la CF 88 de ―persona jurídica de derecho privado‖,
queda superada la discusión en cuanto a la naturaleza jurídica del partido
político.
Sobre la materia, por todos, véase lo que escribe JOSÉ AFONSO DA SILVA
en su Curso de Direito Constitucional Positivo 75: ―Si adquieren personalidad en
la forma de la ley civil es porque son personas jurídicas de derecho, debiendo,
pues, registrarse en el Archivo de Registro de Títulos y Documentos; tras eso es
que sus estatutos serán llevados a registro en el Tribunal Superior Electoral.
Queda, pues, superado el dispuesto en el art. 2º de la Ley 5.682/71 que les
reconocía la naturaleza de persona jurídica de derecho público interno, que nos
mereció reparaciones en ediciones anteriores de este libro, por entender artificial
ese encuadramiento legal pues no es fácil encontrar las notas esenciales de las
personas jurídicas de derecho público en una organización asociativa formada
por la adhesión voluntaria de particulares y destinada, no propiamente a realizar
fines públicos, pero fines políticos. Los partidos solamente prestan servicios
públicos cuando instrumentos de la prestación de esos servicios, que no son de
71 Nota del autor: Esta sólo determinaba que el TSE tenía como una de sus
atribuciones el registro y la casación del registro de los partidos políticos (art. 119, I). Los
destaques están en el original (ob. cit. p. 96). 72 Ley n. 1.164, de 1950, art. 132, § 2º. 73 ―El texto constitucional no trató de la naturaleza jurídica del partido político,
dejando, por el art. 149, la cuestión a ser definida por la ley; sólo decía que la
personalidad jurídica se adquiría mediante registro de los estatutos, sin decir dónde (Inc.
II); por el art. 130, I, también dio a la ley cualificación de los jueces y tribunales
electorales, incluyendo entre estas a del registro y de la casación del registro de los partidos políticos‖ (ob. cit. p. 96-97). 74 ―Los arts. 137 y 149 repiten textualmente la regla constitucional del texto que vino
a ser enmendado‖. (ídem, 97) 75 35ª edición, revista y atualizada (hasta la EC n. 68, de 21.12.2011). São Paulo:
Malheiros Editores, p. 403-404.
142
ellos, pero del Estado, de los órganos gubernamentales, que, con ellos, no se
confunden‖. 76
Volvamos a recordar que la autonomía conferida al partido para definir su
estructura interna, organización y funcionamiento (CF, art. 17, § Ley 9.096, art.
3º), o sea, en los actos de creación, fusión, incorporación y extinción, los partidos
políticos, a pesar de ser personas jurídicas de derecho privado, tendrán límites
fijados por la propia Constitución que les apunta como irrenunciables, debiendo
en cualquier hipótesis, ser ‗resguardados‘. Son ellos: la soberanía nacional,
entendida por nosotros no sólo en su sentido político (art. 1º, I; art. 170, I),
el régimen democrático (art. 1º, párrafo único; art. 60, § 4º, III); el
pluripartidismo, los derechos fundamentales de la persona humana (art. 5º a
16).
Más aún: resguardadas estas materias arriba enunciadas, deberán aún los
partidos observar “preceptos” (para nosotros, con estatus de principios), el
primero de los cuales es lo de su Carácter Nacional 77, (CF, art. 17, I) , que
aunque expreso, no es de simple comprensión.
Más una vez, trae para el texto de la Constitución un concepto
indeterminado78, visto que ni lo define, ni remitió su reglamentación para la
legislación complementaria u ordinaria, lo que permitió que cada autor
presentara su comprensión. El hecho de no haber enderezado a la legislación
infraconstitucional la cualificación para decir su sentido, no podría esta limitar la
amplitud que le es presente en el texto constitucional.
Antes de analizar más a fondo el sentido de la expresión carácter nacional,
podemos referirnos a la lección de RICARDO JOSÉ PEREIRA RODRIGUES (O
apoiamento mínimo de eleitores no processo de criação de partidos políticos no
Brasil: significado e implicações de eventuais alterações de seus parâmetros 79)
según la cual, ―a partir del texto constitucional, se puede desprender el carácter
nacional de los partidos políticos tanto como característica como requisito para la
creación de esas instituciones. El término concluye dos dimensiones distinguidas
76 La Ley n. 5682/71 era la antigua Ley Orgánica de los Partidos Políticos, revocada
por la Ley n. 9.096/95, hoy vigente. 77 En los Comentarios a la Constitución de Brasil (Promulgada en 5 de octubre de 1988), CELSO RIBEIRO BASTOS Y IVES GANDRA MARTINS escriben que ―el nuevo texto
habla tan solamente en carácter nacional. Abandonó, por lo tanto, el propósito de fijar en
la propia Constitución lo que sea el carácter nacional del partido. Como se trata, sin
embargo, de precepto del cumplimiento obligatorio por los partidos, la ausencia del
carácter nacional conducirá a la extinción de los partidos. Como la materia es grave, no es que ella quede sin la indispensable reglamentación. Creemos que hasta el advento de
la nueva Ley Orgánica de los Partidos Políticos, puede prevalecer en la materia la actual,
la Ley n. 5.682, de 21 de julio de 1971.‖ (São Paulo: Editora Saraiva, 1989, 2º volumen –
arts. 5º al 17, p. 607-608). 78 A propósito, JOSÉ EDVALDO PEREIRA SALES, Conceitos jurídicos
indeterminados no Direito Eleitoral: em busca de referenciais (compromissos) hemenêuticos. Revista Brasileira de Direito Eleitoral, Belo Horizonte, año 4, n. 6, p. 91-
115, enero/junio.2012. 79 Revista Brasileira de Direito Eleitoral – RBDE, Belo Horizonte: ano 4, n. 6, p. 174.
143
que son frecuentemente comentadas por la doctrina. En primer lugar, el concepto
se refiere a la prohibición de instituirse partidos regionales. En segundo, la
expresión dice respecto a la prohibición impuesta a los partidos de mantener
conexiones con entidades o gobiernos extranjeros.‖80
A pesar de la no previsión arriba dicha, existe un concepto legal, que
teniendo méritos o no, hay de imponerse a la interpretación doctrinaria de la
norma, lo que no impide la discusión de su contenido, por los menos como
ejercicio académico, que un día – ¡¿quién sabe?! – podrá inspirar una alteración o
reforma constitucional. He aquí, en los términos de la Ley 9.690/95: 81 ―Art. 7º -
§ 1º Sólo es admitido el registro del estatuto de partido político de carácter
nacional, considerándose como tal aquel que compruebe el apoyo de electores
correspondiente a, por lo menos, medio por ciento de los votos dados en la última
elección general para la Cámara de los Diputados, no computados los votos en
blanco y los nulos, distribuidos por un tercio, o más, de los Estados, con un
mínimo de un décimo por ciento del electorado que haya votado en cada uno de
ellos.‖
En el mismo sentido (¡y no podría ser diferente!), la Resolución del TSE n.
23.282, de 22.06.2010, en art. 7º, § 1º, prescribe: ―Art. 7º - § 1º Sólo será
admitido el registro del estatuto de partido político de carácter nacional,
considerándose como tal aquel que compruebe el apoyo de electores
correspondiente a, por lo menos, medio por ciento de los votos dados en la última
elección general para la Cámara de los Diputados, no computados los votos en
blanco y los nulos, distribuidos por un tercio, o más, de los estados, con un
mínimo de un décimo por ciento del electorado que haya votado en cada uno de
ellos (Ley nº 9.096/95, art. 7º, § 1º).‖
El hecho de que los partidos se encuentren constitucionalmente
consagrados y legalmente regulados, no impide que en la realidad él permanezca
con su verdadera naturaleza de fuerza política. En este sentido, mediten sobre 80 Más adelante, escribe el mismo autor: ―La preocupación de los legisladores que
diseñaron la Ley nº 9.096/95 con el proceso de creación de partidos no se resumió a
presentar parámetros objetivos para la definición del carácter nacional. En el art. 9º de la ley, los legisladores detallaram los procedimientos que los nuevos partidos deberían
emplear para comprobar la obtención del apoyo mínimo de electores. La lectura del
artículo deja claro la intención de los legisladores de reducir la ocurrencia de fraudes y
ampliar el potencial restrictivo de la obtención de registro‖. 80 Y va además: ―El carácter restrictivo de los dispositivos que tratan de la creación
de partidos políticos en la Ley nº 9.096/95 queda evidente cuando se analiza los resultados observados en el universo partidario brasileño en los últimos 16 años. (...) O
sea, en más de 15 años de vigencia, la nueva ley había restringido la creación de nuevos
partidos a sólo cuatro agremiaciones‖ (artículo citado, p. 179-180). 81 Algunos autores se limitan, como es el caso de MANOEL GONÇALVES FERREIRA
FILHO (Comentários à Constituição Brasileira de 1988. São Paulo: Saraiva, 1990, vol. 1, arts. 1º a 43, p. 136) que se limitan a afirmar que ―al exigir de los partidos políticos
carácter nacional, la Constitución condena los partidos locales y regionalistas como los
que prosperaron en la Primera República‖. No se puede olvidar, sin embargo, que es del
autor de la monografia Os Partidos Políticos nas Constituições Democráticas (Belo
Horizonte: Edições da Revista Brasileira de Estudos Políticos, 1966).
144
el texto que se encuentra en el clásico estudio de JOSÉ ALFREDO DE OLIVEIRA
BARACHO – Teoria Geral dos Partidos Políticos 82 cuando, basado en ALBERTO
EDWARD VIVES Y EDUARDO FREI MONTALVA, escribía: ―Los Partidos no
surgen en consonancia con el deseo y las aspiraciones de algunos pensadores o
políticos, con sujeción a un programa más o menos artificioso, forjado por los
estudiosos o por los militantes políticos o sus jefes. Son agrupaciones
espontáneos, hijos de los acontecimientos, del tiempo y de las necesidades
nacionales o de las vicisitudes políticas y del movimiento de ideas para que
puedan corresponder a los anhelos de aquellos que los reconocen y solicitan
como instrumentos básicos de los procesos políticos democráticos.‖
Dejemos bien claro nuestra comprensión: criterios matemáticos o
geográficos jamás irán a conseguir un partido político con programa
ideológico digno de nombre, que se diferencie de otros tantos. Para nosotros,
partidos políticos son grupos de personas que se reúnen en torno a ideas y
principios políticos, pues como citamos en lección de CRETELLA, ―antes de la
‗creación‘, que es el poblamiento del mundo jurídico, y entrada en el mundo
jurídico de nueva persona jurídica, hay todo un movimiento preparatorio:
reuniones, decisiones, elaboración de actas, redacción de Estatuto, votaciones.‖
Es, pues, en razón de este elemento llamado ideología, como esencial a la
conceptuación del partido político, que no vemos cómo pueda él (partido político)
ser conceptuado sólo por números, índice de proporcionalidad o estadístico.
Hecha esta observación, pasemos a la discusión de la expresión carácter
nacional, no sólo en nivel constitucional, sin embargo, igualmente,
infraconstitucional y jurisprudencial.
Hay autores, como es el caso de SÉRGIO SÉRVULO DA CUNHA, citado por
ORIDES MEZZAROBA (Introdução ao Direito Partidário Brasileiro 83) para quién
―carácter no es lo mismo que ámbito. Este es designación espacial, geográfica...‖
mientras que ―carácter no es afección física, pero psicológica o espiritual: en el
caso, ideológica o política‖. Para él (SÉRVULO DA CUNHA) el sentido de la
palabra carácter concierne al que los portugueses llaman de índole nacional, o
sea, ―la identificación estatutaria, programática, con los atributos de la
nacionalidad‖.
Más adelante, MEZZAROBA concluye afirmando: ―De esta forma, el sentido
del carácter nacional del Partido que se vincula a la exigencia de un programa
político-partidario que contenga propuestas orientadas para el conjunto del
territorio brasileño y no tanto a la obligatoriedad de construirse una estructura
partidaria que contenga ramificaciones organizacionales en algunas unidades de
la Federación. En síntesis, el espíritu de carácter nacional impone que los
Partidos tengan compromisos orientados, por encima de todo, para la
82 Revista de Informação Legislativa. Brasília, a. 16 n. 64 oct/dic 1979, p. 159. 83 2ª edición revista, Rio de Janeiro: Lumen Juris editora, 2004, p. 249. El mismo
texto se encuentra en otro libro del autor, Partidos Políticos – Princípios e Garantias
Constitucionais Lei 9.906/95 – Anotações Jurisprudenciais. Curitiba: Juruá editora,
2005, p. 25.
145
construcción de proyectos políticos que incluyan el conjunto del país, y no de
pequeños grupos o facciones locales‖. 84
En el plan de la discusión teórica y lingüística, si se puede hasta tomar la
expresión en este sentido socio-antropológico, o sea, conectada al concepto de
Nación y nacionalidad, tema que fue desarrollado por GILBERTO FREYRE en
varias de sus obras, partiendo de las relaciones de las tres razas que dieron
origen al hombre y la cultura brasileña.
Destáquese aquí un punto: la Constitución Federal no más hace referencia
a la exigencia numérica, pero (repítase) tanto la Ley n. 9.690/95 y la Resolución
TSE n. 23.182, lo hacen. De hecho, cabe destacar que al largo de los años, hubo
una reducción de este número, visto que por el texto de 1967 cada partido
político debería demostrar la cumplimentación de la exigencia de haber obtenido
votos del 10% del electorado que hubiera votado en la última elección general
para la Cámara de los Diputados, mientras que por la EC 1/69 los 10% fueron
sustituidos por 5% del electorado nacional.
En 1978, por la EC n. 11, se mantuvo el 5% del electorado que hubiera votado en
la elección anterior, pero se hizo una nueva distribución. Finalmente, en 1985,
por la EC n. 25, la legislación se redujo aún más, visto que pasó a exigir 3% del
electorado votante para la Cámara de los Diputados, distribuido en por lo menos
cinco Estados, con un mínimo del 2% en cada uno de ellos.
No restan dudas de que con esta evolución, el sistema partidario brasileño
fue beneficiado, lo que no significa que se haya excluido el determinante
matemático exigido para formación del partido político.
Sin embargo, frente al que está escrito en la Ley 9.690/95 y en la
Resolución del TSE n. 23.282, de 22.6.2010 (art. 7º, § 1º), no es este su sentido,
por lo que seguimos comprendiendo como sólo matemático, agrupamiento
numérico, poco importando el aspecto ideológico que debería ser traído a la
colocación, en los momentos de las disputas por el poder. De hecho, la propia Ley
n. 9.690/95, demostrando su opción por el elemento matemático, e incluso
hiriendo el mando del art. 17 caput de la CF/88, determina en su art. 7º, § 1º:―
La prueba del apoyo mínimo de electores es hecha por medio de sus firmas, con
mención al número del respectivo título electoral, en listas organizadas para cada
Zona, siendo la veracidad de las respectivas firmas y el número de los títulos
atestados por el Secretario Electoral.‖
Creyendo haber demostrado que la legislación brasileña sobre Partidos
Políticos no optó por una verificación ideológica que sería vista en sus
Programas y Estatutos, más una vez traemos a colación el ya citado RICARDO
JOSÉ PEREIRA RODRIGUES al escribir: ―El caso del más nuevo partido brasileño
a recibir registro del TSE es emblemático. Refiero-se al Partido Patria Libre 85.
Se trata de un partido fundado por integrantes del Movimiento Revolucionario de
8 de octubre, el MR-8. El movimiento MR-8 tiene larga historia de actividad
84 Ob. cit. p. 250. 85 Negrito nuestro.
146
política en el País, habiendo participado de la lucha armada contra el gobierno
autoritario brasileño en los años sesenta. El partido fue fundado en abril de
2009, momento en que registró en Archivo Civil su acta de fundación y su
estatuto. Llevó, sin embargo, más de 2 años para recolectar las firmas exigidas
por la ley y tener su estatuto debidamente registrado en el TSE. En otras
palabras, las exigencias de la Ley nº 9.9096/95 hicieron la jornada para
conseguir el registro junto al TSE prolongada incluso para un nuevo como el
Partido Patria Libre, con incuestionables raíces históricas en la lucha contra la
dictadura, carácter nacional y representatividad.‖
Finalizando, afirmamos que esta interpretación – de meros números – está
siendo seguida por los Tribunales, que optan por la ―amplitud geográfica del
Partido Político, demostrada a través de su representación política en los Estados
de la Federación‖. 86 87
86 MEZZAROBA, Introdução ao Direito Partidário Brasileiro, p. 251. 87 Para una visión de conjunto sobre los Partidos en Brasil, consúltese PINTO
FERREIRA, Princípios Gerais do Direito Constitucional Moderno. 6ª edición revista e
ampliada, São Paulo: Saraiva, 1983, vol. I, p. 382-466.
147
DEMOCRACIA INTERNA EN LOS PARTIDOS Y DEMOCRACIA
PARTICIPATIVA
Jaime Cárdenas Gracia
I. EL ESTADO DE DERECHO Y ACCOUNTABILITY.
Se dice que el Estado de Derecho no designa ninguna realidad, sino un
ideal, el ideal de las instituciones públicas sometidas a las leyes al igual
que los gobernados. El Estado de Derecho no ha existido nunca como obra
ya dada, y tampoco, jamás, de una vez para siempre. Es una vara de medir
ideal de las actuaciones de las instituciones públicas, de las personas que
las rigen, respecto del acatamiento de las leyes, excluye que se pueda
predicar descriptivamente de ninguno de los Estados existentes. Es un
ideal regulativo según la expresión kanteana que debe guiar la orientación
de las normas, instituciones, conductas, interpretaciones y
argumentaciones de la autoridad1.
Existen modelos diversos de Estado de Derecho, dependiendo de la
profundidad que se quiera dar al concepto. Sin embargo, existen
categorías básicas o iniciales que no se pueden perder de vista, entre ellas
se destacan: la limitación y control del poder, su origen en la soberanía
popular y, su destino, los derechos fundamentales. De acuerdo a la
amplitud y contenido de los elementos del Estado de Derecho, éste será
más o menos apto para promover derechos humanos y limitar al poder.
Como desde hace tiempo se dijo, Estado de Derecho no implica sólo que el
Estado produzca y tenga leyes o normas2, pues un Estado dedicado a la
producción normativa, sin límites al poder, sin base en la soberanía y sin
derechos humanos, no es un Estado de Derecho. La experiencia histórica
del autoritarismo y del totalitarismo así lo demuestra. La pura legalidad no
implica que haya Estado de Derecho.
Hoy estamos viendo surgir en la teoría jurídica contemporánea un
nuevo tipo o modelo de Estado de Derecho. Menos interventor más
regulador. La crisis del Estado del Bienestar ha orientado a un
1 CAPELLA, Juan Ramón, “La Constitución Tácita”, en Las Sombras del Sistema
Constitucional Español, Editorial Trotta, Madrid, 2003, p. 39.
2 DIAZ, Elías, “Estado de Derecho y legitimidad democrática”, en CARBONELL, Miguel,
OROZCO, Wistano y VAZQUEZ, Rodolfo (coordinadores), Estado de Derecho. Concepto,
fundamentos y democratización en América Latina, UNAM, ITAM, Siglo XXI editores,
México, 2002, p. 64.
148
replanteamiento de todo el esquema. Nuevos factores ponen en riesgo la
supervivencia del mismo Estado. Es evidente que la crisis de la soberanía
por el impacto de la globalización obliga a repensar temas como la
necesidad de un constitucionalismo mundial3, también la sociedad se
fragmenta cada vez más y es importante plantearla en términos
multiculturales o pluriétnicos, minorías más activas exigen la garantía de
sus derechos, los medios de comunicación electrónica intentan suplantar
la esfera pública participativa y deliberativa que se pudo ir construyendo
paulatinamente en las etapas previas, aunque nunca se haya logrado
concluir esa tarea, la Constitución adquiere un rango normativo
desconocido hasta entonces y, se entiende que el imperio es sobre todo de
los derechos, más que de la ley. Sin lugar a dudas, este tipo nuevo de
Estado tiene un garante, no en el legislador del siglo XIX, o el
administrador público de buena parte del XX, sino en el juez
constitucional. En el nuevo Estado Constitucional de Derecho se replantea
la noción de democracia basada exclusivamente en la noción de regla de
las mayorías y se insiste en el papel limitador y de control al poder que
ejercer unos derechos fundamentales garantizados por el juez
constitucional, muchas de las categorías jurídicas tradicionales se
reformulan, tales como la legalidad, la división de poderes, el control de la
constitucionalidad, la estatalidad y la coactividad del Derecho. De la
interpretación de las normas se pasa a la argumentación y de aquí a la
hermenéutica4.
Los elementos más básicos de todo Estado de Derecho como
institucionalización jurídica de la democracia han implicado: 1) Principio
de legalidad que entraña la actuación del gobernante sometida a la ley; en
nuestra época habría que agregar que sobre todo a la ley suprema, la
Constitución; 2) la ley debe ser producto de la libre participación y
representación de los integrantes del grupo social, o sea, por medio de la
voluntad de todos, lo que exige correctivos muy fuertes a la democracia
representativa para lograrlo; 3) La principal ley es la Constitución. La
validez jurídica se determina desde la Constitución por lo que los
mecanismos de control constitucional deben funcionar efectivamente para
lograr ese propósito; 4) División del poder, tanto vertical como horizontal,
3 DE VEGA, Pedro, “Mundialización y Derecho constitucional: la crisis del principio
democrático en el constitucionalismo actual”, en Estado Constitucional y Globalización (Miguel Carbonell y Rodolfo Vázquez compiladores), Editorial Porrúa y UNAM, México,
2001, pp.165-219.
4 SASTRE ARIZA, Santiago, Ciencia jurídica positivista y neoconstitucionalismo, Madrid,
McGraw-Hill, 1999.
149
pues el Estado de Derecho es incompatible con cualquier esquema de
concentración de poder, por lo que la descentralización del poder y el
federalismo deben ser llevados a sus últimas consecuencias; 5) Control del
poder y fiscalización del mismo, es decir, el Estado de Derecho implica
fuertes mecanismos de accountability vertical y horizontal. Respecto a
estos últimos es impensable un Estado de Derecho sin mecanismos
eficaces como tribunales constitucionales, de legalidad, contencioso-
administrativos, ministerios públicos autónomos, órganos de control
interno y externo de la actividad económico-financiera del Estado, además
de instrumentos vigorosos de control social o ciudadano del poder; y, 6)
Protección plena –con suficientes garantías- a los derechos civiles,
políticos, económicos, sociales y culturales.
En estos dos siglos, el Estado de Derecho fue liberal primero,
democrático después y, en este momento, sobre todo, social. Además, un
Estado de Derecho debe agregar a su catálogo de derechos, la protección
de las minorías étnicas, sexuales, de los inmigrantes, debe tener relación
con la paz y con el medio ambiente. El Estado de Derecho “como
institucionalización jurídica de la democracia” se identifica con la idea de
unos derechos humanos fuertes, en donde ni las mayorías legislativas
pueden decidir sobre los mismos para restringirlos o para impedir su
desarrollo5. Los derechos en el nuevo esquema de Estado Constitucional
vienen protegidos, blindados por un texto rígido, la Constitución, y gozan
de garantías jurisdiccionales que permiten declarar la invalidez de aquellas
normas que los desnaturalicen. El proceso democrático puede decidir la
mayor expansión de los derechos pero nunca su restricción o limitación.
Hoy en día es incompatible con un Estado constitucional democrático de
derecho, la vulneración, por acción o por omisión de ese núcleo
relativamente rígido de derechos básicos, de mínimos indisponibles para
las mayorías legislativas en nombre de la protección de todos los
ciudadanos6.
Al Estado de Derecho se le suele agregar el elemento de la
accountability. Guillermo O´Donnell señala que el Estado de Derecho debe
5 En este sentido la obra de Luigi Ferrajoli expresa muy bien la importancia que tiene un
concepto fuerte de derechos humanos, tanto para el concepto de Estado Constitucional
de Derecho como para el de democracia. Ver: CARBONELL, Miguel y SALAZAR, Pedro
(editores), Garantismo. Estudios sobre el pensamiento jurídico de Luigi Ferrajoli, editorial Trotta e Instituto de Investigaciones Jurídicas, México, 2005.
6 FERRAJOLI, Luigi, Los fundamentos de los derechos fundamentales, Madrid, Trotta,
2001.
150
ser genuinamente democrático, asegurar los derechos políticos, las
libertades civiles y los mecanismos de accountability7, pues ello preserva la
igualdad política, evita los abusos del poder estatal y privado. Según
O´Donnell, sólo cuando el Estado afirma y promueve las dimensiones
democráticas de derechos, la igualdad y la accountability, son los
gobiernos sensibles a los intereses y demandas de la mayoría de la
ciudadanía. Los mecanismos de accountability son desde el punto de vista
de O´Donnell, la piedra de toque, el elemento angular del Estado de
Derecho. Tanto los mecanismos de accountability vertical-electoral
referentes a las elecciones competitivas, limpias y equitativas como la
accountability vertical-social que ejercen los ciudadanos para prevenir,
compensar o castigar actos u omisiones presumiblemente ilegales de los
funcionarios públicos; y sobre todo, la accountability horizontal a cargo de
instituciones autorizadas del Estado para vigilar, supervisar, prevenir,
compensar y sancionar actos, de funcionarios públicos. Para O´Donnell, la
accountability horizontal es básica, es lo que le da al Estado de Derecho
efectividad, pues en el Estado de Derecho no basta una legislación
adecuada sino también una red de instituciones estatales que convergen
para asegurar la efectividad de un sistema legal8. A la afirmación de
O´Donnell yo agregaria la accountability social, que refuerza la
trascendencia de la accountaility horizontal institucional.
II. EL CONTROL CIUDADANO EN LA ESFERA PÚBLICA.
Los controles verticales y horizontales de carácter institucional no bastan,
es necesario contar con una sociedad civil activa y medios de
comunicación autónomos9. La sociedad civil debe contar con instrumentos
jurídicos para ejercer la supervisión y vigilancia a las autoridades. Estas
armas consisten, aunque no sólo, en instrumentos de democracia semi
directa como el referéndum, la revocación del mandato y la iniciativa
legislativa popular. En su diseño y ejecución estas vías no deben ser
administradas por alguno de los poderes tradicionales, sino por órganos
constitucionales autónomos como las autoridades electorales y bajo la
7 O’DONNELL, Guillermo, “América Latina ¿Y el Estado de Derecho?”, Nexos, México,
número 325, enero 2005, pp. 19-27.
8 O’DONNELL, Guillermo, “América Latina ¿Y el Estado de Derecho?”, obra citada, p. 23.
9 PÉREZ DÍAZ, Víctor, La esfera pública y la sociedad civil, Taurus, Madrid, 1997, pp. 11
y ss.
151
propia supervisión ciudadana. A los mecanismos de democracia semi
directa deben agregarse otros, tal como la posibilidad de que sectores
sociales puedan proponer ante las Cámaras del Congreso comisiones
especiales, ya sea de investigación o de otro género. En la planeación,
programación e implementación de políticas y programas públicos debe
considerarse legalmente la intervención de la sociedad en cada una de las
etapas del procedimiento. En el ámbito del poder judicial, se debe prever,
la acción ciudadana o popular de inconstitucionalidad, la protección de
intereses difusos o colectivos, la derogación del concepto “interés jurídico”
en los litigios de naturaleza pública o que no atañan a intereses privados,
la incorporación de la figura del amicus curiae y, desde luego, la
participación de los ciudadanos en los procesos de designación de las
titularidades judiciales y de órganos autónomos más importantes. Las
medidas anteriores en los tres poderes y en los órganos constitucionales
autónomos, deben venir acompañadas por normas de acceso a la
información y transparencia más amplias que las actuales. Sobre todo, la
necesaria transparencia en los procedimientos administrativos,
legislativos, judiciales y en los de los órganos autónomos.
La sociedad civil debe contar con otros medios de control, tales como
las auditorías ciudadanas, los ombudsman sociales, las diferentes vías de
movilización social, y con la garantía de que se respetaran formas de
protesta social como resistencia, la desobediencia civil y la objeción de
conciencia10. De lo que se trata es que la sociedad civil siempre cuente con
armas, de preferencia -jurídicas para supervisar, vigilar y controlar a las
instituciones y a sus responsables. La idea es que la sociedad civil
promueva condiciones más participativas y deliberativas en el mundo
institucional y social. Se pretende generar un debate sobre cuestiones
tales como: los mandatos imperativos, que pueden favorecer políticas
deliberativas y obligar a la comunidad a llegar a un acuerdo sobre lo que
se va exigir a sus mandatarios; de insistir en la representación por grupos,
dado que puede ser una forma de resolver problemas sociales o
económicos que parecen irresolubles; obligar a los medios de
comunicación a ocuparse de cuestiones de interés público y de hacerlo
confrontando varios puntos de vista; subsidiando expresiones o voces no
escuchadas por ser minoritarias, y poniendo a su alcance de forma
gratuita a los medios de comunicación electrónica para ventilar sus puntos
10 FALCÓN Y TELLA, María José, La desobediencia civil, Marcial Pons, Madrid y
Barcelona, 2000 y UGARTEMENDIA ECEIZABARRENA, Juan Ignacio, La desobediencia
civil en el Estado Constitucional democrático, Marcial Pons, Madrid y Barcelona, 1999.
152
de vista; consultar a los sectores afectados antes de la aprobación de
políticas públicas o leyes; descentralizando decisiones, etcétera11. En este
sentido, las políticas de género o respecto a minorías deben tener prioridad
para generar más condiciones participativas y deliberativas en los
diferentes mundos de vida.
III. LA CRISIS DEL SISTEMA REPRESENTATIVO.
Nuestro país está en un proceso de tránsito a la democracia en el que las
reglas y las instituciones electorales han jugado un papel fundamental
pero totalmente insuficiente12. Para un buen número de autores, la
transición ya ha concluido y consideran que ya estamos en un proceso de
consolidación democrática. Otros apuntan sobre todo a cómo construir
una democracia de calidad. Lo que todos reconocen es que nuestro
sistema institucional –reglas y principios- de convivencia política y social
no responde a las exigencias de una democracia que permita la
gobernabilidad y el respeto y garantía plena a los derechos fundamentales:
civiles, políticos, sociales, económicos y culturales. En otras palabras, el
sistema institucional que construyó el viejo régimen debe desmontarse
para permitir que la pluralidad social y política de nuestro país tenga un
acomodo en nuevas estructuras institucionales.
Para enfrentar ese propósito que tiene relación con la democracia, su
construcción y calidad. Esto es, preguntarse si la democracia
representativa tradicional es nuestro horizonte como sociedad. En los
orígenes del sistema representativo se pensó que éste daba cabida a toda
la sociedad, a partir de la selección de unos pocos miembros de cada uno
de los grupos en que se consideraba dividida la sociedad, el sistema
representativo permitía la plena representación de esos sectores. El
problema, hoy en día, es que ese sistema ya no representa a muchísimos
sectores sociales. Las sociedades contemporáneas son sociedades
complejas, compuestas por una diversidad de grupos fundamentalmente
heterogéneos. El sistema representativo ideado a fines del siglo XVIII es
incapaz de abarcar a “toda” la sociedad. El sistema institucional ha sido
desbordado por la creciente complejidad de las sociedades actuales. En
México, es muy claro que el sistema representativo no les da suficiente voz
11 GARGARELLA, Roberto y OVEJERO, Félix, “Democracia representativa y virtud cívica”,
en Claves de razón práctica, número 105, Madrid, septiembre 2000, pp. 69-75. 12 CÁRDENAS, Jaime, Transición política y reforma constitucional en México, Universidad
Nacional Autónoma de México, México, 2005. Especialmente ver la adenda, pp. 195-246.
153
y voto a sectores como el de los pueblos indígenas, el de las mujeres,
jóvenes, y “minorías” como los homosexuales.
El sistema representativo, por otra parte, tiene una falla de origen.
Sus creadores buscaron desligar a los representantes de los
representados. Pensemos en el discurso de 1774 que Burke pronunció
ante los electores de Bristol. Burke rechazó el mandato imperativo y negó
que las mayorías influyeran en sus diputados porque éstos las atenderían
y se despreocuparían por los intereses nacionales de carácter general13. En
los Estados Unidos, en sus primeros años como país, es clarísima la
reacción de la élite en contra de las elecciones anuales y las asambleas
comunales (town meetings). En Latinoamérica, los liberales y
conservadores, de los nuevos países independientes, se preocuparon por
recortar los poderes de la ciudadanía y reafirmar las capacidades y
facultades de la dirigencia14; por eso, se fortalecieron inmensamente los
poderes de los presidentes y se evitó al máximo el uso de cualquier
mecanismo ciudadano para revocar mandatos.
La distancia inicial que se trazó en la formulación del sistema
representativo entre representados y representantes se ha ido agrandando
con el paso del tiempo. El término usado por Guillermo O’Donnell para
referirse a las democracias latinoamericanas como democracias delegativas
no es casual, pues las instituciones y mecanismos de rendición de cuentas
horizontales fracasan, tanto los institucionales como los sociales15.
En cuanto al sistema de pesos y contrapesos que forma parte del
sistema representativo y que fue ideado para impedir los excesos o abusos
de un poder sobre el otro, ha significado, por ejemplo, en los Estados
Unidos, un mecanismo que pretende asegurar que las leyes sean producto
de “toda la sociedad”, es decir, no sólo de los sectores mayoritarios sino
también de los minoritarios16. El sistema tiene un claro sentido defensivo,
13 BURKE, Edmund, Textos Políticos, Fondo de Cultura Económica, México, 1984,
pp.311-314. Burke sostenía que el Parlamento no es un Congreso de embajadores que
defienden intereses distintos y hostiles, intereses que cada uno de sus miembros debe
sostener, como agente y abogado, contra otros agentes y abogados, sino una asamblea
deliberante de la nación, con un solo interés, el de la totalidad; donde deben guiar no los intereses y prejuicios locales, sino el bien general que resulta de la razón general del todo.
Señalaba que cuando se elige un diputado no es el diputado por Bristol sino un miembro
del Parlamento. 14 GARGARELLA, Roberto, “Ni política ni justicia: sobre los déficits de nuestro sistema
institucional” (inédito). 15 O´DONNELL, Guillermo, Counterpoints. Selected Essays on Authoritarianism and
Democratization, University of Notre Dame Press, Notre Dame, Indiana, 1999. pp.159 y
ss.
154
menos ligado con el ideal igualitario y más basado en el terror de lo que se
concibe como la dinámica social natural. El costo que se hace pagar a las
mayorías es alto, pues tienen que pactar leyes y decisiones con las
minorías. Se podría decir que esos arreglos y pactos son valiosos porque se
enriquece el proceso de toma de decisiones, pues distintos actores
participan y deliberan hasta la conclusión del resultado. Sin embargo, ese
proceso deliberativo no es tal en los hechos como ha demostrado Bernard
Manin17, por distintas razones: el peso de la disciplina partidista, el hecho
de que las decisiones más importantes no se adopten en sede
parlamentaria sino extraparlamentaria18, la poca transparencia en el
procesamiento de las decisiones y leyes, el papel que juegan los medios
electrónicos que rompen con la centralidad de los poderes formales y que
conducen las “deliberaciones” según los intereses de los dueños de esos
medios19, el rol de los factores reales de poder como grandes empresarios –
nacionales y trasnacionales- que se superponen a las instituciones y las
vacían de contenido, pues en sedes diferentes a las del parlamento se
deciden las grandes cuestiones nacionales.
El sistema de pesos y contra pesos ha conducido a una guerra
armada y perpetua entre las distintas ramas del poder, carece de ímpetu
deliberativo, produce opacidad y en los sistemas presidenciales, de manera
más acusada que en los parlamentarios20, sabemos que cuando una
Cámara del Congreso de cierta tendencia política, diferente de la otra
Cámara, o cuando el Congreso es de un color y el Ejecutivo es de otro, o
cuando el legislativo es progresista y el judicial conservador, se producirán
tensiones entre las ramas del poder, que generan o la guerra armada entre
ellas o el congelamiento y parálisis institucional.
16 MADISON, James, El Federalista, México, Fondo de Cultura Económica, 1987.
17 MANIN, Bernard, Los principios del gobierno representativo, Madrid, Alianza editorial,
1998, pp. 237-287.
18 SCHMITT, Carl, Sobre el parlamentarismo, estudio preliminar de Manuel Aragón, traducción de Thies Nelsson y Rosa Grueso, Madrid, Tecnos, 1990.
19 SARTORI, Giovanni, Homo videns. La sociedad teledirigida, Taurus, Madrid, 1998.
20 LINZ, Juan, “Democracia presidencialista o parlamentaria. ¿Hay alguna diferencia?”, Presidencialismo vs. Parlamentarismo, Buenos Aires, EUDEBA, 1988, pp. 19-43.
También ver: LINZ, Juan y VALENZUELA, Arturo, The Failure of Pesidential Democracy,
dos volúmenes, Baltimore y Londres, The Johns Hopkins University Press, 1994.
155
Si se supera el congelamiento o la parálisis, el fenómeno que se produce,
es el de la negociación de la ley o de la decisión, no como un proceso
deliberativo en donde imperen las mejores razones, sino como un proceso
de toma y daca, de negociación de los contenidos de la ley para atender
intereses privados o particulares, lo que los teóricos del Derecho han
llamado la contractualización de los contenidos de la ley21. Si los miembros
del ejecutivo y la mayor parte de los miembros del Congreso provienen de
un mismo partido, lo que se produce, es que uno de los poderes –casi
siempre el Congreso-, se transforma en un apéndice del otro, con lo que
las virtudes del sistema de pesos y contrapesos desaparecen.
La finalidad del sistema de pesos y contrapesos que era la
deliberación y el análisis de razones para que prevaleciera la mejor, ha
quedado totalmente desvirtuada. Lo que impera es la colonización de
factores reales de poder sobre las instituciones –partidos, medios,
instancias de poder trasnacional o nacional- se han adueñado de los
poderes formales y de la esfera pública. En esas instancias, la deliberación
sobre los asuntos de la sociedad se reducen a su mínima expresión, y las
instituciones son una máscara o una correa de transmisión de decisiones
y de intereses que están totalmente fuera del control ciudadano.
Ante tan crudo esquema, se han generado nuevos órganos diferentes
a los tradicionales, para que adopten decisiones técnicas fuera del alcance
de los partidos, medios y otras instancias de poder extra institucional.
Esos órganos son los que se denominan en la doctrina órganos
constitucionales autónomos22, que se supone pueden recuperar la
finalidad deliberativa y racional que se ha perdido en las otras instancias.
Dentro de esos órganos constitucionales autónomos, juega un papel muy
importante, el Tribunal Constitucional, el Banco Central, los órganos
electorales, los órganos de derechos humanos, pero ¿qué pasa cuando
esos órganos son colonizados por los partidos o por otros intereses?, ¿qué
pasa si esos órganos no ganan la autonomía debida, o no deliberan en
público y con el propósito de garantizar intereses ciudadanos?, ¿qué pasa
si se transforman en mandarinatos?
De lo anterior queda en evidencia que el sistema representativo
fracasa por múltiples razones. De las que podemos destacar: 1) Es un
21 ZAGREBELSKY, Gustavo, El derecho dúctil. Ley, derechos y justicia, Trotta, Madrid,
1995, pp. 36 y ss. 22 GARCÍA PELAYO, Manuel, “El status del Tribunal Constitucional”, en Revista Española
de Derecho Constitucional, número 1, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales,
1981.
156
sistema que no representa a muchos sectores relevantes de la sociedad; 2)
Es un sistema en donde los gobernantes y gobernados se encuentran cada
vez más alejados entre sí; 3) Es un sistema que no ha servido para
moderar el poder –el sistema de pesos y contrapesos- sino para que otros
poderes al margen del Estado colonicen y privaticen las instituciones; 4)
Es un sistema que conduce a la parálisis y al vaciamiento de la
democracia.
La corrupción en este esquema tiene un campo fértil y propicio. Un
sistema político que no representa a muchos sectores, y en donde algunos
obtienen ventajas y otros quedan permanentemente al margen, un sistema
en donde el gobernante se aleja del gobernado y, en donde no existe
rendición de cuentas efectiva –en ocasiones ni rendición de cuentas
vertical- por las fallas e insuficiencias del sistema electoral (compra de
votos, poder de manipulación de los medios, financiamiento ilegal de
campañas, parcialidad del órgano electoral, etcétera). En cuanto al sistema
de pesos y contra pesos, no ha sido capaz, hasta el momento de propiciar
la rendición de cuentas horizontal –entre poderes y órganos del Estado- en
buena medida por la colonización de estos poderes y órganos a cargo de
factores reales de poder como las empresas transnacionales, los medios de
comunicación electrónicos o los partidos políticos, entre otros. En cuanto a
la rendición de cuentas horizontal social, la sociedad no tiene las vías
necesarias para expresarse y exigir comportamientos políticos distintos
(carece casi siempre de poderes de revocación de mandato, no cuenta con
mecanismos suficientes de democracia directa, las leyes de transparencia
y acceso no obligan a transparentar la médula del poder, no se tienen
mecanismos jurídicos amplios y suficientes para proteger derechos
colectivos, intereses difusos, ni mecanismos procesales para acceder
efectivamente a la justicia), los órganos constitucionales autónomos no
tienen la independencia suficiente sobre los poderes extra estatales o
frente a los mismos poderes estatales porque sus titulares no son elegidos
democráticamente.
Ante las evidentes fallas del sistema representativo, es obvio que los
ciudadanos no serán fieles a su sistema normativo, éste carece de
legitimidad, no existe posibilidad de un punto de vista interno23 si el
ciudadano es más o menos consciente de lo que aquí se ha comentado. La
corrupción que siempre es un acto de transgresión a los diversos sistemas
normativos para obtener beneficios extraposicionales, es una respuesta,
tal vez no moral, pero si evidente a la clara crisis institucional del sistema
23 HART, H.L.A., El concepto de Derecho, editora Nacional, México, 1980, pp. 102-113.
157
representativo. La corrupción es una de las respuestas a la incapacidad
para construir una democracia de calidad y, por eso, existe en regímenes
políticos de diverso tipo.
La discusión sobre cómo el sistema representativo ha fracasado y no
es un horizonte deseable para nuestro país, por lo menos, en su diseño
tradicional, pone sobre la mesa, el debate sobre qué tipo de sistema
democrático debe ser construido. Boaventura de Sousa Santos24 ha
entrado al debate desde el papel que juega el discurso de la globalización y
la importación de la democracia representativa de los centros de
dominación mundial al Tercer Mundo, sobre todo después de la aparición
de la tercera ola democratizadora25 ya que significó para muchos países,
incluido México, el inicio de los procesos de transición a la democracia.
Para Boaventura de Sousa Santos, la forma actual de la democracia
representativa tiene su origen en la obra de Kelsen que la entendió como
una suma de procedimientos al interior de los parlamentos, un proceso
dialéctico dentro del relativismo moral para resolver diferencias y crear
normas; Kelsen redujo los problemas de legitimidad a cuestiones de
legalidad26. Schumpeter, Bobbio y Dahl, entre otros, desarrollaron los
conceptos kelsenianos. Schumpeter entendió que la democracia era algo
alejado de la soberanía popular, para él, la democracia es un método
político, es decir, un arreglo institucional para llegar a decisiones políticas
y administrativas27. Bobbio sostuvo que la democracia representativa es
un conjunto de reglas para la formación de mayorías –igual peso de los
votos, no distinciones económicas, sociales, religiosas en la constitución
del electorado-28. Para Dahl la democracia es una poliarquía, en donde
diferentes grupos compiten por el poder bajo ciertas reglas que permiten
condiciones de equidad entre los contendientes e información adecuada
24 SANTOS, Boaventura de Sousa (coordinador), Democratizar la democracia. Los caminos
de la democracia participativa, Fondo de Cultura Económica, México, 2004, p. 39 y ss.
25 HUNTINGTON, Samuel, The Third Wave. Democratization in the Late Twentieth
Century, University of Oklahoma Press, 1991.
26 KELSEN, Hans, Escritos sobre la democracia y el socialismo, Editorial Debate, Madrid,
1988. 27 SCHUMPETER, Joseph A., Capitalism, Socialism and Democracy, Nueva York, Harper
and Row, 1962, p. 269.
28 BOBBIO, Norberto, Teoría General de la Política, Madrid, Trotta, 2003, pp. 459-460.
158
para que los ciudadanos puedan optar por alguno de los grupos29. En
estas concepciones y en otras parecidas a las anteriores, la democracia
suele quedar reducida a las elecciones y ello trae aparejados muchos
problemas, por ejemplo, el de si las elecciones agotan los procedimientos
de autorización de gobernados a gobernantes y si los procedimientos
representativos agotan la representación de las diferencias sociales. En
otras palabras, la democracia no puede significar solo elecciones, el
ciudadano sería esclavo o rehén en las etapas interelectorales y, los
sistemas representativos como hemos visto páginas atrás, no son capaces
de representar a muchos sectores sociales por la gran complejidad de la
sociedad.
Además, la democracia representativa teóricamente se intentó
fortalecer con la idea de una burocracia profesional desde Weber,
burocracia que es producto de la complejidad del mundo contemporáneo,
pero que en su carácter técnico responde a finalidades administrativas o
políticas propias y queda alejada del control ciudadano. Por eso, Bobbio
señaló que la democracia y la tecnocracia eran antitéticas30, aunque la
tecnocracia era inevitable para el funcionamiento de la administración.
Frente a las concepciones hegemónicas de la democracia
representativa, existen propuestas no hegemónicas que ponen el acento en
distintos temas: las potencialidades de la participación, la importancia de
la publicidad, el reconocimiento de la deliberación, la rendición de cuentas
horizontal tanto institucional como social, la posibilidad de contrarrestar el
poder de los factores reales de poder que buscan excluirse del campo del
derecho, la democracia interna y el control a los partidos, y otras muchas
innovaciones institucionales que pretenden ampliar los espacios de la
deliberación y participación ciudadana.
29 DAHL, Robert, Polyarchy: Participation and Opposition, New Haven, Yale University
Press, 1971.
30 BOBBIO, Norberto, El futuro de la democracia, Ariel, Barcelona, 1985.
159
IV. LAS PROPUESTAS PARA DEMOCRATIZAR LA VIDA INTERNA DE LOS
PARTIDOS.
Aunque aún en México no tenemos concluido el proceso de transición
democrática y mucho menos el de consolidación, el desencanto hacia la
política y los políticos se acentúa31.
Las razones de este desencanto, además de las inmediatas como son
las crisis de seguridad y económica que vive la sociedad mexicana, y las
razones culturales e históricas, desde mi punto de vista tienen que ver,
entre otras causas, con las siguientes, que son de carácter estructural:
1.- La lentitud de los políticos para arribar a arreglos institucionales
democráticos.
2.- La propensión de la clase política a protegerse a costa del Estado de
Derecho cuando existen imputaciones de ilicitudes en su contra.
3.- A la falta de transparencia en los procedimientos por medio de los
cuales se arriba a las decisiones.
4.- A la partidocracia que comienza a constituirse en el país32.
5.- A la falta de canales de participación ciudadana directa en las
cuestiones públicas.
6.- A la debilidad de los mecanismos de control y de fiscalización del
Estado.
7.- A la ausencia de una cultura y prácticas de rendición de cuentas.
8.- A la debilidad de los mecanismos de control del Congreso y a la
ausencia de democracia en el ámbito legislativo.
9.- A la poca importancia que siguen teniendo las vías jurídicas para
solucionar conflictos y reivindicaciones sociales, políticas y económicas.
10.- A la ausencia de una cultura de la desobediencia civil respecto a
leyes, programas o políticas públicas injustas o alejadas de los intereses
ciudadanos.
31 Esta parte toma sus ideas, principalmente de las siguientes dos obras: CASTILLO
GONZÁLEZ, Leonel, Los derechos de la militancia partidista y la jurisdicción, México, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, 2004 y, CÁRDENAS GRACIA,
Jaime, Crisis de legitimidad y democracia interna de los partidos políticos, México, Fondo
de Cultura Económica, 1992.
32 Sobre cómo combatir la partidocracia véase la resolución 1546 de 17 de abril de 2007,
votada por la Asamblea del Consejo de Europa, que urgió a la Comisión de Venencia, a
elaborar el Código de buenas prácticas de los partidos políticos, mismo que fue aprobado
el 12 y 13 de diciembre de 2008.
160
No pretendo abundar en todas las causas para proponer esta
iniciativa. Sólo diré que en los países democráticos se discute mucho
acerca de sí la forma o manera en que se concibe y ejerce la democracia es
la mejor. Muchos constatan el cansancio que produce una democracia
representativa, sin deliberación, transparencia, rendición de cuentas y
participación. Aunque otros también suele defender las virtudes de la
democracia representativa. Sartori sostiene que la democracia
representativa es suficiente porque trae consigo: a) receptividad de los
parlamentarios a su electorado y a sus demandas; b) rendición de cuentas,
pues los parlamentarios responden difusamente de sus actos; y c)
posibilidad de destitución mediante el castigo electoral33. Estas notas, sin
embargo, sabemos que difícilmente se cumplen en los llamados países
democráticos. No es totalmente cierto que los legisladores y gobiernos
cedan siempre a las demandas del electorado –para algunos ceder o
admitir reivindicaciones del electorado constituye un signo de
irresponsabilidad- además de que una característica de la representación
consiste en no ceder ante nadie, salvo al mandato de la propia opinión del
legislador. La rendición de cuentas también se complica, pues para hacer
las cuentas de la calidad de una gestión hay que conocer no sólo qué se ha
hecho, sino también como se hizo lo que se hizo, y qué es lo que se pudo
hacer. Esto es así, porque la rendición de cuentas pasa por un acceso a la
información casi ilimitado que permite al electorado estar continuamente
conociendo sobre la gestión, formas, procedimientos y acuerdos de los
gobernantes. En cuanto a la posibilidad de destitución del gobernante ésta
queda confinada casi siempre al momento electoral y muy poco a
momentos interelectorales, salvo que se permita la revocación del
mandato.
Es un hecho que los políticos, aún en las democracias, tienen mala
fama. Paolo Flores D´Arcais señala respecto a Italia que los “italianos en su
grandísima mayoría, sienten que su mayor enemigo es la partidocracia, es
decir, los políticos profesionales y, como consecuencia, la política
misma”34. ¿Qué hacer ante el descrédito de la política y los políticos?. La
solución, dirán algunos, consistiría, tal vez, en resucitar la democracia
33 SARTORI, Giovanni, “En defensa de la representación política”, en Claves de Razón
Práctica, Madrid, número 91, 1999. 34 FLORES D´ARCAIS, Paolo, Artículo publicado en el periódico El País, Madrid, 20 abril,
2000, citado por RUBIO CARRACEDO, José, “¿Cansancio de la democracia o acomodo de
los políticos?”, en Claves de Razón Práctica, Madrid, número 105, septiembre 2000, p. 76.
161
directa ateniense. Casi nadie dice eso, pues es una forma de democracia
desacreditada desde Tucídides. De lo que se trata, es corregir las graves
deformaciones oligocráticas del modelo liberal de representación indirecta,
por una parte, y de realizar ciertos implantes del modelo republicano en
las instituciones actualmente existentes.
En México estamos obligados a abrir los partidos y a las
agrupaciones políticas a la sociedad para que éstos no se constituyan en
oligarquías cerradas, sin debate interno y con decisiones cupulares. Los
partidos en una sociedad democrática son los vehículos de la
participación, coadyuvan en la integración de los órganos del Estado, pero
qué pasa cuando esos instrumentos privilegiados se oligarquizan y
rigidizan. Se transforman, sin lugar a dudas, en los peores enemigos de la
democracia, en la bestia negra de la política como sucedió en Italia en la
segunda mitad del siglo XX.
Se dice que lo que crea la gente acerca de un sistema político no es
ajeno a éste, sino que forma parte de él. Los partidos han ido cayendo en
las expectativas ciudadanas. Se trata de un fenómeno mundial. En Italia,
por ejemplo, las elecciones generales del 27 y 28 de marzo de 1994,
significaron el hundimiento de las fuerzas históricas que gobernaron este
país desde la segunda postguerra. Críticos italianos como Salvotore Lupo
indican que: “...el partido pueda parecer sordo a las demandas de la
colectividad, el nombre mismo de partido se vuelve obsoleto...”35. El
fenómeno italiano no es exclusivo de este país, lo mismo en Europa que en
América Latina, los partidos son vistos negativamente. Hay una amplia
coincidencia en torno a la idea de que el funcionamiento interno de los
partidos no es suficientemente democrático, y una ideología antipartidista
se recrea y amplía.
La crisis partidista es una crisis de los sistemas políticos,
principalmente de los democráticos. Si los partidos se comportan como
grupos altamente burocratizados y oligárquicos, que controlan, muchas
veces de forma claramente monopolística, algunos de los fundamentales
procesos del mecanismo democrático -la proposición de candidaturas en
los diversos tipos de elecciones, las campañas electorales, los canales de
reproducción de las elites políticas- resulta absurdo no reconocer que la
35 Ver: BLANCO VALDES, Roberto, “Ley de bronce, partidos de hojalata (crisis de los
partidos y legitimidad democrática en la frontera del fin de siglo)”, en PORRAS NADALES,
Antonio, El debate sobre la crisis de la representación política, Tecnos, Madrid, 1996,
Página 197.
162
falta de democracia interna se traduce en un claro déficit del mecanismo
democrático.
Cómo resolver la crisis de legitimidad y la crisis de los partidos. En su
conocido trabajo sobre los modelos de partido, Panebienco, que parte de la
transformación del espacio político contemporáneo, que ha visto surgir al
partido profesional-electoral, el que ha generado un ámbito
multidimensional de la política, en donde el tradicional continuum derecha-
izquierda ha sido sustituido por la división
establishment/antiestablishment, de carácter problemático y caracterizada
por comportamientos políticos anticonvencionales y multifocales. La crisis
de los partidos, es superable, según este autor, por tres tipos de evolución:
La primera consiste en la disolución de los partidos como
organizaciones
La segunda entraña un retorno a la llama ideológica, un intento, por
parte de los partidos existentes, de volver a desempeñar la
tradicional función expresiva, a través de una recuperación de las
antiguas identidades, y con un retorno a los maximalismos, tanto de
derecha como de izquierda.
La tercera posibilidad es la de la innovación política en sentido
propio. Esta innovación se produciría desde fuera por nuevos
“empresarios políticos”36.
Dentro de nuestro cercano entorno, Blanco Valdés, expone las salidas
a la de los partidos: 1) la superación de los propios partidos con nuevos
movimientos sociales; 2) el debilitamiento de los partidos a través de
modificaciones al sistema electoral (distritos uninominales, sistemas
mayoritarios, listas abiertas); 3) la corrección legal de las tendencias
oligárquicas; 4) la exposición de los partidos a la sociedad a través de un
sistema de primarias y el congelamiento de la clase política, estableciendo
límites y recortes en los cargos representativos37.
Este autor, no comulga con las bondades de la regulación legal de los
partidos. Aduce que en el caso de la República Federal de Alemania, la Ley
de Partidos, ha sido escasamente aplicada. En España, el control judicial,
desde su punto de vista, tampoco ha dado resultados, y señala: “Resulta
36 Ver: PANEBIANCO, Angelo, Modelos de Partido, Alianza Universidad, Madrid, 1990, pp. 487-512.
37 BLANCO VALDES, Roberto, “Ley de bronce, partidos de hojalata (crisis de los partidos y
legitimidad democrática en la frontera del fin de siglo)”, obra citada, pp. 191-229.
163
difícil expresarlo más descarnadamente, pero lo es, igualmente, hacerlo de
una forma comparable en claridad, una claridad con la que no parece
sencillo estar en desacuerdo. Aunque no me atrevería a afirmar
rotundamente en suma, que toda medida de disciplina legal resulta inútil -
piénsese, por ejemplo, en la exigencia de que los acuerdos en los órganos
de dirección de los partidos se tomen por voto secreto o en la de que las
decisiones fundamentales para la vida del partido tengan que ser
sometidas a consulta de los diversos órganos de representación del
conjunto de los afiliados- lo cierto es que debe reconocerse, siendo
realistas, que sus efectos tienden a ser muy limitados”38.
No obstante estas expresiones, lo cierto es, que las medidas legales se
han instrumentado en más de un país, y en algunos casos han tenido
éxito. La regulación legal, obvio, no resolverá todos los problemas de
oligarquización, pero sí puede impedir sus efectos más nocivos.
En Alemania, desde tiempo atrás, se prohibió en 1952, el Partido
Socialista del Reich, y en 1956, el Partido Comunista de Alemania. El 30
de enero de 2001, el gobierno federal solicitó la prohibición del
Nationaldemockratische Partei Deutschland (NPD) ante el Tribunal
Constitucional. El 30 de marzo de 2001, el Bundestag y el Budesrat
presentaron sus demandas por razones idénticas. La solicitud se basó en
la constitución de hechos y declaraciones que demostraron la naturaleza
inconstitucional del Nationaldemockratische Partei Deutschland, a partir
de consideraciones como: el rechazo de la Ley Fundamental, la hostilidad
hacia la democracia y el imperio de la ley, el desprecio y escarnio de la
dignidad humana y los derechos fundamentales, la intolerancia ideológica,
especialmente hacia quienes sostienen opiniones diferentes respecto de los
extranjeros, un programa político totalitario, la semejanza con el
nacionalsocialismo, el antisemitismo, una actitud contraria a la paz y
revisionista, un comportamiento activamente beligerante y una propensión
al uso de la violencia39.
Los actos de los partidos no tienen porque estar excluidos de las
redes del derecho, y no hay razón para evitar que los derechos humanos se
respeten al interior de los partidos, o para no exigir jurídicamente que
tengan una organización y funcionamiento democráticos.
38 BLANCO VALDES, Roberto, “Ley de bronce, partidos de hojalata (crisis de los partidos y
legitimidad democrática en la frontera del fin de siglo)”, obra citada, pp.221.
39 Ver: IÑIGUEZ, Diego y FRIEDEL, Sabine, “La prohibición de partidos políticos en
Alemania”, en Claves de Razón Práctica, Madrid, mayo 2002, número 122, pp. 30-40.
164
En España, una ley de partidos publicada en el Boletín Oficial del
Estado el día 28 de junio de 2002, permitió la ilegalización del Herri
Batasuna. La constitución española no se orienta por un concepto de
democracia militante como en Alemania, pero sí por principios muy claros
que promueven la ilicitud de aquellas organizaciones que: no se ajustan a
principios democráticos, o que, como señala el artículo 9 apartado 3 de esa
legislación, vulneren sistemáticamente las libertades y derechos
fundamentales, fomenten, propicien o legitimen la violencia como método
para la consecución de objetivos políticos, o complementen y apoyen
políticamente la acción de organizaciones terroristas para la consecución
de sus fines de subvertir el orden constitucional o alterar gravemente la
paz pública.
En el mismo tenor, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, en
sentencia de 31 de julio de 2001(caso del Refah Partisi y otros vs Turquía),
determinó que la disolución de esa organización islamista radical- el Refah
Partisi- por el Tribunal Constitucional Turco no había producido violación
del artículo 11 de la Convención Europea de Derechos Humanos que
garantiza la libertad de asociación, puesto que la forma de operar de esa
organización, es contraria a los principios democráticos. Textualmente el
Tribunal Europeo de Derechos Humanos indicó: “El Tribunal considera
que un partido político puede hacer campaña a favor del cambio de las
leyes o de las estructuras constitucionales del estado, siempre que se den
dos condiciones: a) Que los medios empleados a tal fin deben ser legales y
democráticos en todos los sentidos; b) Que el cambio que se proponga sea
también el mismo compatible con los principios democráticos
fundamentales. De lo que se sigue necesariamente que un partido político
cuyos líderes incitan a recurrir a la violencia, o proponen una política que
no es compatible con una o más de una las reglas de la democracia, o
aspiran a la destrucción de la propia democracia, o violan los derechos y
libertades que la democracia garantiza, no pueden pretender prevalecerse
de la protección de la Convención frente a las sanciones que por esas
razones les han sido impuestas” 40
Lo expuesto pone en evidencia la importancia que puede tener la
regulación legal para sancionar no sólo actitudes antidemocráticas y
antijurídicas de los partidos con relación al sistema político en su
conjunto, sino que esa regulación debidamente justificada y de carácter
preciso, puede permitir, a los tribunales o a órganos constitucionales
40 Ver: BLANCO VALDES, Roberto, “La Ilegalización de Batasuna”, en Claves de Razón
Práctica, Madrid, julio/agosto 2002, número 124, pp. 23-31.
165
autónomos, la vigilancia de la vida interna partidista, y en su caso, la
corrección jurídica correspondiente, cuando los partidos violan derechos
de militantes o no funcionan ni se conforman democráticamente.
La clase política debe entender lo anterior, y evitar que en México
pasemos de un partido hegemónico a una partidocracia dogmática y
esclerótica, que termine pervirtiendo el sistema político que se construye.
Varios pasos se pueden dar en ese sentido, principalmente en la
aprobación de una ley de partidos que garantice la democracia interna
partidista en rubros como: los derechos humanos de militantes y
simpatizantes, la organización y procedimientos democráticos, las
corrientes internas, y los mecanismos de control internos y externos para
salvaguardar un funcionamiento y organización democrática41. Existe, por
el momento un debate no suficiente en torno a la cuestión. Hoy por hoy,
los partidos se oponen a que las autoridades electorales vigilen la vida
interna partidista.
La democracia interna partidista está vinculada, por supuesto, al
gran tema del financiamiento de partidos y a la fiscalización de los
ingresos y egresos de estos institutos políticos. A pesar del avance reciente,
la legislación mexicana sigue siendo muy endeble en aspectos relacionados
con el patrimonio de partidos. Existe también, un debate sobre la
información y la transparencia de las decisiones y procedimientos de
fiscalización a partidos y agrupaciones políticas. En cuanto al
financiamiento público, la crítica social a su elevado costo no está seguida
por un debate sobre las relaciones entre los empresarios y el poder. Las
investigaciones del IFE en algunos casos de resonancia pública como el de
“Amigos de Fox” y el caso “Monex”, muestran indicios y elementos de
posibles vinculaciones entre los intereses económicos nacionales e
internacionales con las campañas políticas en México. En el mismo
sentido, no se ha logrado desvincular el apoyo oficial no legal a las
campañas políticas, siendo su más renombrado ejemplo, el caso conocido
popularmente como “Pemexgate”.
Continuamente, de parte de las cúpulas de los partidos y
agrupaciones políticas, existen intentos y no sólo intentos, para impedir la
intervención de las autoridades electorales en la vida interna de los
partidos, pretextando que el derecho de asociación engloba un concepto de
41 Ver: PINELLI, Cesare, Disciplina e controlli sulla democrazia interna dei partiti, Casa
Editrice Dott. Antonio Milani, Cedam, Padua, 1984. Ver también: CARDENAS, Jaime,
Crisis de legitimidad y democracia interna de los partidos políticos, Fondo de Cultura
Económica, México, 1992.
166
autodeterminación, autoorganización y autogobierno, y que esos derechos
no pueden verse vulnerados, pues se coartaría el derecho de los
ciudadanos libremente organizados a tomar sus propias decisiones.
Esos intentos se concretaron cuando en la reforma constitucional
electoral de 2007 se estableció un párrafo tercero a la base I del artículo 41
que dice: “Las autoridades electorales solamente podrán intervenir en los
asuntos internos de los partidos en los términos que señalen esta
Constitución y la ley”.
Muchos propuestas de las cúpulas de los partidos profundizan en
ese sentido para: 1) salvaguardar la posición de las dirigencias partidistas;
2) evitar la restitución de los derechos de los militantes cuando son
violados; 3) cercenar las vías de defensa de los ciudadanos, que forman
parte de un partido; 4) impedir que las cuestiones relevantes de los
partidos -afiliación, suspensión, postulación de candidaturas, remoción de
dirigentes- sean conocidas por autoridades externas. Los partidos desean
colocarse, en cuanto a su vida interna, al margen del Estado de Derecho
para privilegiar la opacidad en la vida pública, favorecer la oligarquización
partidista y el poder de sus burocracias.
En contra de las cúpulas partidistas y de las respectivas dirigencias de
las agrupaciones políticas proponemos derogar el párrafo tercero de la
base I del artículo 41 constitucional y en su lugar presentamos un nuevo
párrafo tercero para establecer que:
1. Los partidos y agrupaciones políticas se regirán por los principios de
democracia interna, por lo que su organización y procedimientos
deberán ser democráticos.
2. Los documentos básicos de los partidos y agrupaciones se
conformarán bajo esos principios.
3. Ningún dirigente a nivel federal, estatal o municipal podrá
permanecer en los encargos por más de seis años. Exclusivamente
se permitirá una reelección en los cargos.
4. Los militantes y miembros de los partidos y agrupaciones políticas
gozarán de los derechos fundamentales que establece la
Constitución y que se encuentran recogidos en los tratados
internacionales ratificados por el Estado mexicano.
5. En particular se garantiza la libertad de expresión, el derecho a la
información sobre el ejercicio de los recursos y la toma de decisiones
así como la crítica al interior de esas entidades de interés público.
6. Todos los cargos directivos serán electivos.
167
7. La organización de las elecciones internas se organizará, de acuerdo
a los estatutos de cada organización, por las autoridades electorales
federales, estatales y, del Distrito Federal.
8. Dichas elecciones comprenden los cargos intra partidistas e intra
agrupaciones así como elecciones para que militantes y miembros
sean postulados a cargos de elección popular.
9. Las elecciones internas serán libres, periódicas y auténticas.
10.Todos los militantes tienen garantizado el derecho al voto activo y
pasivo en las elecciones internas.
11.Se podrán constituir corrientes de opinión al interior de los partidos
pero éstas no tendrán derecho a recibir financiamiento público ni a
autofinanciarse.
12.La máxima autoridad interna de los partidos es la asamblea de sus
miembros, la que deberá reunirse por lo menos dos veces al año,
dicho órgano tomará las decisiones fundamentales de manera libre y
mediante voto secreto y directo de sus integrantes.
13.Los órganos directivos de los partidos y agrupaciones funcionarán
colegiadamente y sus decisiones serán públicas una vez adoptadas.
14.Los partidos y agrupaciones políticas son sujetos obligados directos
de las leyes de transparencia y acceso a la información pública.
15.La construcción de las decisiones al interior de partidos y
agrupaciones políticas se regirá por el principio de abajo hacia
arriba. Los partidos y agrupaciones se integran bajo el principio de
descentralización política, por lo que las subdivisiones en las
entidades federativas y en los municipios gozarán de autonomía en
relación con sus bases respectivas y con las decisiones que
territorialmente y funcionalmente les corresponden.
16.Los partidos y agrupaciones políticas respetarán el pluralismo
interno y la equidad de género. Ningún género puede tener más del
50% de cargos directivos.
17.No podrá negarse el ingreso de los ciudadanos a los partidos por
causas que impliquen discriminación.
18.Todas las decisiones de los órganos de los partidos deberán fundarse
y motivarse.
19.En los documentos básicos deberá recogerse el estatuto de los
afiliados, el que garantizará sus derechos fundamentales.
20.Cuando se violen derechos de los militantes y miembros de los
partidos y agrupaciones, el afectado podrá optar por acudir a las
vías internas de garantía a sus derechos fundamentales o bien
168
acudir directamente al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación para que sus derechos sean restablecidos.
21.Igualmente al interior de los partidos y agrupaciones políticas
deberán promoverse mecanismos de democracia directa,
principalmente la revocación de mandato a los dirigentes que se
aparten de los principios democráticos.
22.Los cargos partidos y en las agrupaciones políticas son
incompatibles con cualquier cargo público.
23. Las leyes sobre democracia interna de partidos y agrupaciones
políticas, además de maximizar los anteriores principios,
establecerán las conductas y procedimientos que son sancionables
al interior de los partidos y agrupaciones políticas.
169
PARTIDOS POLITICOS Y DEMOCRACIA
Jaime Rodríguez-Arana
I. INTRODUCCIÓN.
“Establecer una sociedad democrática avanzada”. Así se expresa el preámbulo de la
Constitución española, entre otros muchos objetivos que debe traer consigo un
sistema político anclado en el gobierno de todos para y por todos. Por eso, la potente
luz de transparencia y publicidad que la democracia irradia sobre todas las
instituciones públicas ofrece un particular significado en relación precisamente con los
partidos políticos. Unas instituciones a las que la propia Constitución española en su
artículo 7 exhorta a que en su organización y funcionamiento sean regidas por los
principios de la democracia.
Por eso, resulta interesante reflexionar sobre la calidad de la democracia en
general y sobre la de los partidos políticos en particular. Porque como escribió GUIZOT
“el poder de la palabra democracia es tal que ningún gobierno o partido se atreve a
existir o cree que pueda existir sin inscribirla en su bandera”. En efecto, la democracia
liberal es, como señala ORTEGA el tipo superior de vida pública hasta ahora conocida.
Sin embargo, sabemos que la democracia no es un fin en sí misma. No puede
ser un fin en sí misma porque está pensada como un instrumento de servicio al
pueblo, como una forma de facilitar la participación de las personas en la toma de
decisiones. Es más, la concepción mercantilista o schumpeteriana de la democracia, y
en general las versiones procedimentales excesivamente ritualizadas, son un evidente
peligro que ronda este tiempo en que vivimos. No sólo porque se asocian fácilmente a
planteamientos cerrados y opacos, sino porque desnaturalizan la esencia y la frescura
de una forma de entender la vida y la convivencia basada en la libertad. Como es
generalmente admitido, el método democrático –entendido como mecanismo de
representación de voluntades e intereses y como instrumento para lograr decisiones
vinculantes- es, antes de nada, un instrumento de aplicación y realización de valores y
principios. En la vida de los partidos políticos supone, ni más ni menos, que los
militantes y afiliados, que son los verdaderos dueños de las formaciones, deben tener
un peso real y relevante en las decisiones y elección de los candidatos que representan
al partido político en las principales instituciones públicas.
La democracia se ha convertido, no sin esfuerzo, en un paradigma universal e
indiscutido. La democracia es, en suma, nuestro camino, sólo en ella se reconoce hoy
nuestro destino siempre que brillen con luz propia los principios que la caracterizan
sin estancamientos formalistas o procedimentales que la convierten en un instrumento
al servicio de las tecnoestructuras dirigentes. Por eso, es básico seguir impulsando los
valores constitucionales y las cualidades democráticas. Porque la democracia –no se
puede olvidar- es, en palabras de FRIEDRICH, más un estilo de vida que una forma de
gobierno. En efecto, se trata de un estilo que rezuma preocupación por la ciudadanía,
170
capacidad de aprender, tolerancia, sensibilidad social, perspectiva crítica, optimismo,
visión positiva y, por encima de todo, un compromiso constructivo y abierto con la
dignidad de la persona. Algo, es obvio, que hoy, salvo a una heroica minoría, no es
preocupación mayoritaria de los responsables de los partidos.
El viento de la historia ha cambiado de dirección y sopla en un único sentido:
hacia la democracia, sentenció con su habitual perspicacia el profesor Giovanni
SARTORI. Por eso nos conviene a todos avanzar y orientar permanentemente la nave
colectiva en esa dirección y, siempre que sea necesario, corregir el rumbo. Algo que
en estos tiempos es cada vez más necesario pues se han producido desviaciones no
pequeñas que ponen en tela de juicio nada menos que todo un sistema político
definido acertadamente como el gobierno del pueblo, por el pueblo y para el pueblo.
El poder público es encomendado por los ciudadanos a los políticos, no sólo
para que realicen una mera y automática ejecución de la ley -función ejecutiva-,
sino para que dirijan la comunidad política en orden al bien de todos. Aquí radica
precisamente la diferencia entre administrar y gobernar. Es más, el poder público
en el marco de la ley, se encuentra vinculado por el bien de todos.
El poder público es un poder de jurisdicción porque debe garantizar el orden
fundamental de la sociedad en orden a la realización de todos los fines de la
existencia humana. Es también un poder autónomo dentro de sus funciones, pero
sin que esa autonomía sea absoluta pues, se encuentra vinculado al orden jurídico
fundamental de la comunidad sustentado por la conciencia jurídica concreta y las
costumbres jurídicas del pueblo. El poder, también en el marco de los partidos
políticos, es delegado por los militantes y afiliados a los dirigentes para que lo usen
al servicio de las ideas que conforman el acerbo de ideas que conforman la esencia y
la naturaleza de la formación partidaria. Al servicio de esas ideas, y no de la
voluntad o arbitrio de poder personal de la cúpula, deben tomarse las decisiones y
seleccionarse las personas que han de representar al partido en las instituciones.
Por eso, cuándo en los partidos políticos las personas son la referencia del
sistema, aparece un nuevo marco en el que la mentalidad dialogante, la atención al
contexto, el pensamiento reflexivo, la búsqueda continúa de puntos de confluencia,
la capacidad de conciliar y de sintetizar, sustituyen en la substanciación de la vida
democrática a las bipolarizaciones dogmáticas y simplificadoras desde las que
tantas veces se laminan a unos o se entronizan a otros.
Colocar a las personas en el centro del partido político, que es una
institución de evidente interés general, tiene una consecuencia inmediata, conduce
a una disposición de prestar servicios reales a los ciudadanos, de servir a sus
intereses reales. Para ello es necesario subrayar que el entendimiento con los
diversos interlocutores es posible partiendo del supuesto de un objetivo común:
libertad y participación.
¿Qué sentido tiene, en este contexto, lo que se llama el poder?. Muy sencillo,
que el “poder” es el medio para hacer presentes los bienes que la ciudadanía
171
precisa. En el caso del partido, esos bienes habrán de explicitarse, si es que el
pueblo le da su confianza, a través del conjunto de ideas, propuestas y proyectos
que componen el compromiso electoral de dicha formación con la ciudadanía.
El centro de la acción política es la persona. Desde este principio básico de
actuación es posible establecer algunas de las líneas fundamentales que, desde una
perspectiva que podríamos denominar -de un modo genérico- ética, configuran la
democracia en la vida de los partidos políticos.
La persona, el individuo humano, en este caso la militancia, no puede ser
entendido como un sujeto pasivo, inerme, puro receptor, destinatario inerte de las
decisiones de la tecnoestructura dirigente del partidopolíticas. Definir a la persona
como centro de la acción política significa no sólo, ni principalmente, calificarla
como centro de atención, sino, sobre todo, considerarla el protagonista por
excelencia de la vida política. Y eso significa, ni más ni menos, que la militancia
debe tener relevancia, influencia real en las principales decisiones del partido, sobre
todo en lo que se refiere a los principios o líneas argumentales de la acción de la
dirección del partido. No hacerlo así implica despreciar lo más importante de una
formación partidaria que son sus militantes, sus afiliados que no son simples
contribuyentes a la supervivencia financiera de la organización sino sus principales
protagonistas.
Las libertades públicas formales son un test negativo sobre la libre
constitución de la sociedad. No podrá haber libertad real sin libertades formales.
Pero la piedra de toque de una sociedad libre está en la capacidad real de elección
de sus ciudadanos y en la vida de los partidos en la capacidad real de participación
de los afiliados y militantes, hoy tantas veces compartidos en convidados de piedra,
o lo peor, expedientes para que una determinada minoría ejerza hábitos autoritarios
y excluyentes.
En efecto, la participación es fundamental En efecto, la participación política
del ciudadano, debe ser entendida como finalidad y también como método. La crisis
a la que hoy asisten las democracias, o más genéricamente las sociedades
occidentales, en las que se habla a veces de una insatisfacción incluso profunda
ante el distanciamiento que se produce entre lo que se llama vida oficial y vida real,
manifestada en síntomas variados, exige una regeneración de la vida democrática.
Pero la vida democrática significa ante todo, la acción y el protagonismo de los
ciudadanos, la participación. Mientras la militancia no se escuche de verdad al
interior de los partidos seguiremos instalados en esta lamentable crisis moral.
Sin embargo, frente a lo que algunos entienden, que consideran la
participación únicamente como la participación directa y efectiva en los mecanismos
políticos de decisión, la participación debe ser entendida de un modo más general,
172
como protagonismo civil de los ciudadanos, como participación cívica, también en la
vida de los partidos políticos.
En este terreno dos errores de bulto debe evitar el político. El primero,
invadir con su acción los márgenes dilatados de la vida partidaria sometiendo las
multiformes manifestaciones de la libre iniciativa de los militantes, dentro de las
ideas que componen el acerbo básico del partido, a sus dictados. El segundo,
pretender que todos los militantes entren en el juego partidario del mismo modo que
él lo hace, imponiendo un estilo de participación que no es para todos, que no todos
están dispuestos a asumir.
En nuestro tiempo, nadie duda ya que el desinterés frente a la política sea
una característica bien definida de nuestra sociedad. Los tiempos cambian, se dice,
y hoy nos encontramos con otras situaciones, otras convicciones, en definitiva, otros
parámetros. Sin embargo, sabemos que en la Antigüedad la dedicación a la política,
a la dirección de las cosas públicas, era considerada como una de las tareas más
nobles a las que podía entregarse el ser humano. Es más, la política, con
mayúsculas, ocupaba un lugar muy destacado entre el conjunto de todas las artes y
se consideraba la más alta creación del espíritu humano.
¿Qué ha ocurrido para que hoy haya cambiado tanto la percepción que la
generalidad de los ciudadanos tienen -o tenemos- de los políticos? La causa no es
difícil de adivinar puesto que hoy en día la esencia supra-individual de comunidad
de la organización política se ha diluido a favor del interés personal, de grupo o de
clán. Por eso, la actuación de los poderes públicos se explica en función de
limitaciones que se producen en la vida de los ciudadanos. Así se explica, quizás,
que en nuestro tiempo los mejores talentos prefieran la dimensión privada para el
éxito ¿por qué?. Porque se va perdiendo la idea del servicio público y, en su defecto,
ha surgido, con no poca fuerza, una nueva y peligrosa dimensión de
aprovechamiento personal, de interés personal, que también se ha instalado en la
función pública en sentido amplio. Además, también conviene señalar algunos
elementos que han influido también en esa falta de interés frente a la política, como
son, la partitocracia dominante y la creencia, cada vez más extendida, de que los
poderes públicos son incapaces de encauzar los problemas sociales del mundo
actual.
Hoy, nos guste o no, el desprestigio del oficio político es evidente. Sobre todo
por el bajo nivel moral imperante tanto en la vida económica, pública o social. Se ha
ido perdiendo la referencia ética en el ejercicio de la política y, al final, resulta que el
príncipe LAMPEDUSIA o MAQUIAVELO son los modelos a imitar por los políticos.
Así, ya TOCQUEVILLE en 1835, en una carta dirigida a STUART MILL, se quejaba
de la cultura del poder y de la mediocridad de sus líderes: "lo que más me sorprende
173
en los asuntos del mundo no es el papel de los grandes hombres, sino la enorme
influencia que ejercen los personajes más pequeños y ordinarios". D'ALEMBERT
calificó la política como "el arte de engañar a los hombres". ORTEGA Y GASSET
decía que "la política es una actividad instrumental limitada, que no es capaz de
organizar la amistad entre los hombres, ni la lealtad humana, ni el amor". Duras
palabras, ciertamente, como duras son las palabras con las que WEBER distinguía
entre el auténtico líder, el hombre que ofrece a su pueblo un camino, y el político
profesional, que dice al pueblo lo que este quiere oír. El primero vive para la política,
el segundo vive de la política.
En 1994, Francesco COSSIGA, ex presidente de la República italiana recibió
el doctorado "honoris causa" por la Universidad de Navarra. Con tal motivo, fue
entrevistado sobre diferentes temas de actualidad. En relación con la política, el
profesor COSSIGA señaló que "para hacer política hace falta ser público (...). Uno
tiene que tener valentía, de lo contrario es mejor que no haga política (...). El político
sirve al bien común, que es la forma más alta de bien temporal. Santo Tomás de
Aquino decía que la política es la más alta de las actividades humanas, porque si la
moralidad de una acción se mide con relación al bien que persigue, no existe bien
temporal mayor que el bien común. Pero es necesario restaurar los valores morales.
No hay cosa más notable, necesaria y justa que la política. El hecho de que existan
políticos ladrones es otro tema"
En este contexto, resulta interesante recordar, con los estoicos y muy
especialmente con SÉNECA, que el poder público se encuentra al servicio del
llamado bien común entendido como bien de la propia colectividad y como bien de
cada uno de los ciudadanos . Estas ideas, viejas por el tiempo, siguen presentes en
el escenario filosófico y jurídico actual. En un Estado que se autoproclama social y
democrático de Derecho resulta que nos encontramos con que la principal función
de los poderes públicos es precisamente hacer posible que todos los ciudadanos
gocen de todos sus derechos fundamentales, de todos los derechos que derivan de
su condición humana. ¿ Por qué ?. Porque la dignidad de la persona es el
fundamento del orden político y de la paz social.
El bien común, el bien de todos, es un concepto filosófico que, desde otras
disciplinas puede traducirse, aunque no exactamente, como interés general, interés
colectivo, interés público. El bien común, es un dato capital, constituye la tarea
suprema de la actuación del los poderes públicos. Es más, en la medida en que la
Ética política supone profundizar en la plasmación del bien común, resulta evidente
que la primacía de la "Política" frente a la peligrosa preponderancia de la "Economía"
en nuestro tiempo, implica que es una función trascendental de la comunidad
política reducir, dice MESSNER, a su propio puesto a cada uno de los grupos, con
sus intereses particulares y sus pretensiones de poder, evitando así la explotación
174
de unos por otros. Los dirigentes públicos, los responsables de los poderes públicos,
pues, deben ordenar todo este entramado de distintos intereses particulares o
sectoriales en el proceso dinámico de la realización progresiva del bien común. En
este sentido, es bien gráfico pensar en cuantas veces los dirigentes públicos se
alían, en el ejercicio de la "Política", con determinados grupos, sean fuerzas
industriales, económicas, sindicatos o partidos. Por eso la autoridad política tiene
que contar con el poder necesario para poder realizar el bien común. Es decir, el
bien común en cuanto ley fundamental de los poderes públicos, fundamenta la
primacía de la "Política" y justifica la plenitud de la autoridad al servicio del bien
común.
II. EL PODER Y LOS PARTIDOS POLÍTICOS
Los partidos, como cualquier organización, tienen el compromiso, por el hecho de
constituirse, de luchar por la consecución de sus fines. Esta aspiración es
bidireccional, porque la sustenta en primer lugar quien participa del trabajo, y
después los destinatarios naturales de la actividad que se realiza. Así, ante el
posible éxito de la iniciativa, habrá que considerar que los primeros beneficiarios
sean los propios autores de la actividad, que supieron concretar una idea, un
proyecto, una estrategia que se traducen en un resultado que pusieron al servicio de
la sociedad, que también se reconoce mejorada por ese producto, por ese servicio.
De este esquema -que no pretende obviar la complejidad de los procesos-
pueden extraerse las consecuencias que se derivan cuando la finalidad de la
actividad no reside en el servicio o en los bienes que se ofrecen, sino que se instala
en el bien de la propia organización. Cuando tal cosa sucede en el ámbito de las
organizaciones políticas los resultados son manifiestos y casi, casi, pueden
deducirse. La organización se convierte en fin: se burocratiza, los llamados aparatos
cobran protagonismo absoluto. La formación partidaria no se abre, se cierra, pierde
los vínculos con la realidad social. Y, en última instancia, cuando no hay un
proyecto que ofrecer más que la propia permanencia que se considera un bien por
sí, el centro de interés estará en el control-dominio, que será la mejor garantía de
subsistencia. La autoridad moral se derrumba, la iniciativa se pierde, el proyecto se
vacía, y la organización se vuelve autista, sin capacidad para detectar los intereses
de la gente, sin sensibilidad para captar las nuevas necesidades sociales.
En cambio, una organización que mira eficazmente a los bienes que la
sociedad demanda y que permitirá hacerla mejor, es capaz de aglutinar las
voluntades y de concitar las energías de la sociedad. Atiende a los ámbitos de
convivencia y de cooperación, se convierte en centro de las aspiraciones de una
175
mayoría social y en perseguidora del bien de todos. Esto es ocupar el centro social, o
más bien estar centrada en el interés social, no simplemente en el interés de una
mayoría social.
La democracia debe ser perfeccionada, mejorada para que recupere sus
valores originarios y pueda contribuir a una sociedad libre, en paz, participativa,
presidida por la justicia y la igualdad de oportunidades, Para ello, la crítica es un
buen instrumento siempre que se utilice desde planteamientos constructivos. Y, en
este contexto, hay otra cuestión que tratando de Ética y Democracia no se debe
omitir. Me refiero a lo que muchos vienen calificando como partitocracia.
La partitocracia es un mal que hay que combatir. La peligrosa tendencia a la
oligarquización que se está produciendo en la vida política, y sobre todo en los
partidos, es una de las más peligrosas enfermedades de la democracia. Para extirpar
este maligno tumor hay que ir a un sistema de listas abiertas moderado, limitar el
número de los mandatos, fomentar la libertad de voto en determinados temas que
afecten a los principios y valores del sistema, aumentar el número de las
autoridades independientes o neutrales y buscar fórmulas para que el nivel de los
dirigentes públicos sea la que se merece la sociedad.
Los partidos políticos también deben recuperar su funcionalidad propia
dentro de la filosofía democrática. Para ello, nada mejor que los electores puedan
elegir libremente a los candidatos que les merezcan mayor confianza y no "deban"
elegir una lista que impone el que tiene poder en el partido. Esta es una de las
mayores corrupciones de la democracia y un caldo de cultivo en el que florece la
mediocridad y la arbitrariedad. En este sentido, es conveniente recordar el discurso
que el entonces Presidente italiano COSSIGA dirigió el 26 de junio de 1991 al
Parlamento para propiciar la reforma de la Constitución de 1947. Pues bien, uno de
sus argumentos, el más contundente, fue el de la transformación de la democracia
en partitocracia: "el sistema de partidos ha manifestado tendencias a, en lugar de
ser un instrumento de intermediación entre la sociedad política y la civil,
transformarse en un complejo y cerrado aparato de recolección y defensa del
consenso como título para ejercer una impropia gestión del poder (...)" Para
COSSIGA, la partitocracia desnaturaliza el sistema democrático ya que produce
"disfunción de las instituciones, empañamiento de los valores de credibilidad del
Estado y de los demás sujetos del poder público, debilitamiento de la autoridad
efectiva del Estado, carencias y lentitud de la Administración de Justicia y sospecha
de partidismo, insuficiente respuesta de los servicios a la demanda social y creciente
manifestación de los partidos más como gestores del poder que como organizadores
del consenso para la afirmación de programas (...). De ahí "la creciente desafección
popular hacia nuestro sistema de Gobierno". Las palabras de COSSIGA pueden
parecer duras pero describen una situación real que, en algunos países, es un
176
clamor a gritos. Piénsese que consecuencias puede traer la selección oligopólica de
los cargos públicos: sencillamente la anulación de la división y separación de
poderes, se quiera o no, y, ya lo hemos adelantado, el creciente distanciamiento
entre gobernantes y ciudadanos.
En el mismo sentido, Julián MARÍAS escribía en el 23 de septiembre de 1993
un interesante y atinado artículo en el que se lamentaba de que la democracia se
encuentre falseada por las listas cerradas y bloqueadas, por la sujeción a órdenes de
partido que anulan la libertad de los representantes, por la lectura de discursos en
un Parlamento en que, contradictoriamente, no se habla, por la apropiación
indebida que ese Parlamento hace de funciones que corresponden a otros poderes
del Estado, a la vez que renuncia a las que le pertenecen.
Los partidos, pues, no deben prometer lo que no pueden cumplir, no deben
encerrase en sí mismos. Deben, por el contrario, conocer las aspiraciones sociales y
buscar la forma de hacerlas posibles en un contexto de libertad y prosperidad.
Porque no sería correcto decir que todos los ciudadanos quieren lo mismo, o que
todos plantean de la misma forma los problemas colectivos. Pues precisamente para
representar este sano pluralismo están los partidos. Pero para ello, es necesario que
los partidos políticos piensen más en la configuración de la vida social y menos en
los cargos. Como señaló el también ex-Presidente alemán WEIZSÄCKER en 1992, se
echa en falta un liderazgo moral mientras los partidos, eso sí, hablan o discuten
mucho sobre las luchas por cargos y por intereses, olvidándose de que son
instrumentos para la solución de los problemas. En fin, la convivencia en paz o la
efectividad de los derechos fundamentales se acaban convirtiéndose en un
instrumento al servicio de los dirigentes de los partidos. Es más, las nobles
aspiraciones de la colectividad se transforman en el expediente para fortalecer el
poder de determinados líderes que sólo aspiran al llamado control de aparato. Se
trata, pues, de la prostitución de la democracia porque al final, la partitocracia
equivale, o supone, la confusión de los intereses generales con los de un grupo que
buscará la forma de perpetuarse en el poder a través de la instrumentalización de
las más loables y justas necesidades colectivas.
Un ambiente de partitocracia es el propicio para la proliferación de una
relativa mediocridad como criterio para estar cerca del poder o para acceder al
mismo. Hoy, la oligarquía y la desideologización son dos características de la vida de
los partidos por lo que, en este contexto, no parece extraño que los partidos se
dividan en pequeñas, o grandes, camarillas que solo funcionan en clave de clientela
personalista. Por eso, como ha señalado TUSELL, la política se ha convertido en una
actividad para quienes carecen de una vida profesional brillante y quieren tener una
cierta dimensión pública en la que se reciben privilegios, prerrogativas e
177
inmunidades y sueldos jamás soñados. Y, lo que es más grave, con esta extracción
mayoritaria, ni se conecta con los ciudadanos, ni se recupera el espíritu del servicio
público, ni se aumenta la sensibilidad social. Desgraciadamente, el político actual
parecería aspirar solo a ganar las elecciones y ejercer el poder. A veces, incluso se
llega al poder después de haber "comprado" los votos por determinados favores o
actuaciones que, después, impiden o dificultan la gestión racional, equitativa y justa
de los intereses públicos.
Un asunto de interés en esta materia es el de la confección de las listas de
candidatos en las elecciones. El puesto en la parrilla de salida -la confección de las
listas- está en juego. No puede ser de otra manera por varias razones.
178
En primer lugar porque es una aspiración legítima y honrosa de cualquier
político representar a sus conciudadanos. En un sistema democrático
representativo, como el nuestro, el juego político se articula básicamente en torno a
los partidos -su organización interna-, en torno a las instituciones de gobierno, y en
torno a la representación parlamentaria. Cierto que la vida política -no la vida
partidaria- es más amplia que todo esto, que la vida política se juega en la sociedad
a diario, porque somos todos los ciudadanos los que construimos la sociedad. Pero
quien tiene interés en participar de modo más activo y directo en el quehacer
político, es lógico que busque, como primer paso, la representación de sus
conciudadanos, posiblemente una de las tareas más nobles que puede desempeñar
quien quiera dedicarse a la cosa pública.
En la confección de las listas se pone en juego, la capacidad política de los
dirigentes. Conjugar intereses, capacidades, representatividad, ideas e iniciativas,
sectores, concepciones y sensibilidades es una manifestación indudable del arte de
los que disponen las posiciones en esa parrilla de salida.
La tentación de los mezquinos o de los prepotentes es aprovechar las
coyunturas partidarias en la elaboración de las listas para tomar venganzas,
comprar lealtades, pagar servicios espurios, y siempre amparados en el llamado
aparato del partido, que no es más que un escondite para aquellos que quieren
esconder su responsabilidad bajo ese anonimato y el de unos supuestos intereses de
partido que no son otros que los de la propia facción.
El valor y la aportación de los posibles candidatos -en el aspecto personal, en
la capacidad de gestión, de movilización social, de presencia pública, etc.- puede
pasar entonces a segundo, tercero o cuarto lugar. Cuando esto sucede la vida
partidaria se esclerotiza y las renovaciones se tornan ficticias, se convierten en
meros recursos o en ocasiones para la perpetuación de poderes o para la
instauración de estilos en los que se ponen por delante los intereses personales o los
de las camarillas de amigos. Los partidos no se abren así a la sociedad, se cierran
sobre sí mismos. Todo se dirime en los socorridos aparatos, que acaban controlados
por personajes sin representación social efectiva, que acaban viviendo de la política
III. PARTIDOS Y CIUDADANÍA.
La democracia se ha definido de diferentes formas. Una de las más utilizadas
entiende por tal sistema político el gobierno del pueblo, por el pueblo y para el
pueblo. Es gobierno del pueblo porque quienes ganan las elecciones han de dirigir
la cosa pública con el pensamiento y la mirada puesta en el conjunto de la
población, no en una parte o en una fracción de los habitantes por importante que
esta sea. Es gobierno para el pueblo porque la acción política por excelencia de los
179
gobiernos democráticos ha de estar situada en el interés general; esto es, en la
mejora continua e integral de las condiciones de vida de los ciudadanos, con
especial referencia a los más desfavorecidos. Y es gobierno por el pueblo porque la
acción política se realiza a favor del pueblo, no en beneficio de cúpula que en cada
momento está al mando.
En este contexto, los partidos buscan alcanzar el poder para gobernar de
acuerdo con el conjunto de ideas que representan porque están convencidos de que
son las mejores para el progreso de la sociedad y para un mejor ejercicio de las
libertades por los ciudadanos. Los partidos, como cualquier organización, por el
hecho de constituirse, adquieren el compromiso de luchar por la consecución de sus
fines propios. Esta aspiración es bidireccional, porque la sustenta en primer lugar
quien participa del trabajo, y después, los destinatarios naturales de la actividad
que se realiza. Así, ante el posible éxito de una iniciativa, habrá que considerar que
los primeros beneficiarios sean sus propios autores, aquellos que supieron concretar
una idea, un proyecto, una estrategia que se traduce en un resultado puesto al
servicio de la sociedad en su conjunto, que también se reconoce mejorada por esa
iniciativa, por ese servicio.
De este esquema, que no pretende obviar la complejidad de los procesos,
pueden extraerse las consecuencias que se derivan cuándo la finalidad de la
actividad no reside en el servicio o en los bienes que se ofrecen, sino que se instala
en el bien de la propia organización y de sus dirigentes o colaboradores. Cuándo tal
cosa acontece en las organizaciones, sean públicas o privadas, los resultados son
manifiestos y casi, casi, pueden adivinarse. Las organizaciones se burocratizan
porque la propia estructura se convierte en el fin y los aparatos se convierten en los
dueños y señores de los procesos, hasta el punto de que todo, absolutamente todo,
ha de pasar por ellos instaurándose un sistema de control e intervención que ahoga
las iniciativas y termina por laminar a quienes las plantean.
En estos casos, nos encontramos ante partidos cerrados a la realidad, a la
vida, prisioneros de las ambiciones de poder de un conjunto de dirigentes que han
decidido anteponer al bienestar general del pueblo su bienestar propio. Se pierde la
conexión con la sociedad y, en última instancia, cuándo no hay un proyecto que
ofrecer a la ciudadanía más que la propia permanencia, el centro de interés se
situará en lo que denomino control-dominio que, además de ser la garantía de
supervivencia de quienes así conciben la vida partidaria, constituye una de las
formas menos democráticas de ejercicio político. La autoridad moral se derrumba, la
gente termina por desconectar de los políticos, se pierde la iniciativa, el proyecto se
vacía y la organización ordinariamente se vuelve autista, sin capacidad para
discernir las necesidades y preocupaciones colectivas de la gente, sin capacidad
para detectar los intereses del pueblo. Algo que, a juzgar por la opinión general que
180
la gente tiene de la política y de los políticos, no parece muy lejano de la realidad
que nos rodea.
Por el contrario, una organización pegada a la realidad, que atiende
preferente y eficazmente a los bienes que la sociedad demanda y que permitirá
probablemente hacerla mejor, es capaz de aglutinar las voluntades y de concitar las
energías de la propia sociedad. Estos partidos, así configurados y dirigidos, atienden
a los ámbitos de convivencia y colaboración y escuchan sinceramente las
propuestas y aspiraciones colectivas convirtiéndose en centro de las aspiraciones de
una mayoría social y en perseguidora incansable del bien de todos. Esto es, en mi
opinión, ocupar el centro social o, si se quiere, centrarse en el interés social, no
simplemente en el interés de una determinada mayoría, o minoría, social por
importante o relevante que esta sea. Acontece tal situación en este tiempo en el que
se tolera la dictadura de una minoría sobre la mayoría por la sencilla razón de que
el partido que sostiene al gobierno no ve más que por la mirilla del control y el deseo
de laminación del adversario.
Si los partidos quieren que la ciudadanía preste más atención a los asuntos
públicos, han de abandonar la perspectiva tecnocrática, hoy mayoritaria. Han de
bajar al ruedo, a la calle, a hablar realmente con los ciudadanos, a escuchar al
pueblo y, sobre todo, a recuperar la dimensión humana en la solución de los
problemas. Sobre todo en un mundo en el que las ideologías cerradas han fracasado
y en el que es menester colocar, con todas sus consecuencias, la dignidad del ser
humano y sus derechos fundamentales como piedra angular del orden social,
político y económico. Los partidos, que son tan importantes en la vida democrática,
si quieren colaborar a esta tarea, han de hablar entre ellos para acordar reformas
imprescindibles al día de hoy. Reformas urgentes como las listas abiertas, la
participación real de la militancia, en una palabra: dar contenido al conocido
mandato constitucional de la democracia interna.
A día de hoy, aunque nos pese y nos duela, los partidos son las instituciones
consideradas más corruptas por los ciudadanos en las diferentes encuestas y
sondeos de opinión existentes. Los políticos son el colectivo más desprestigiado del
sistema político. Veremos a ver cuál es el grado real de participación y, sobre todo,
si una vez celebradas las elecciones, emprendemos un proceso de negociación para
hacer las reformas del sistema político que permitan recuperar la confianza del
pueblo en el régimen político. De lo contrario, más pronto que tarde nos
encontraremos con muy desagradables sorpresas. Si no, el tiempo.
“Los partidos políticos expresan el pluralismo político, concurren a la
formación y manifestación de la voluntad popular y son instrumento fundamental
para la participación política. Su creación y el ejercicio de su actividad son libres
181
dentro del respeto a la Constitución y a la Ley. Su estructura interna y
funcionamiento deberán ser democráticos.”
Probablemente a más de un lector este precepto constitucional le resulte
familiar. No es para menos porque justamente constituye el texto literal del artículo
6 de la Constitución española de 1978. Es decir, la Carta Magna ha señalado unos
objetivos o criterios que deben caracterizar la vida de los partidos políticos. Criterios
o parámteros que se resumen en la búsqueda del pluralismo como manifestación de
una opinión pública diversa, la participación como cauce esencial para promover la
presencia del pueblo en la vida pública y la democracia como elemento básico que
configura la vida interna y externa de los partidos políticos.
Ciertamente, las viejas políticas centradas en el control férreo de la
organización impidiendo la participación y usando el aparato en beneficio propio
no están superadas. Las nuevas políticas, sin embargo, plantean que la ciudadanía,
la militancia sobre todo, esté en el corazón y en el centro de la vida partidaria. Algo
que debiera empezar a presidir las reformas necesarias que los partidos han de
encarar en los nuevos tiempos. Reformas que debieran llevar a una mayor presencia
de la militancia, por ejmplo, en la elección de la dirección del partido, a la apertura
de las listas electorales, a la obliatoriedad del trabajo territorial de los diputados con
horarios bien concretos y conocidos por el pueblo, a abrir los órganos de regulación
y control a la sociedad, a la consulta permanente a los militantes acerca de las
principlaes decisiones a doptar en el futuro.
A punto de cumplirse los treinta y tres años de la Constitución de 1978, el
precepto transcrito anteriormente se encuentra inédito si exceptuamos experiencia
de las primarias del partido socialista hace unos años, hoy consoderada
disfuncional por la cúpula. La democracia en los partidos, como en el conjunto de
las instituciones, es, desde luego, una exigencia del modelo del Estado de Derecho
en que vivimos. La realidad todos sabemos cual es. El prestigio social de los partidos
todos sabemos cual es, como todos sabemos también muy bien, sólo hay que
consultar las encuestas a nivel planetario, el grado de influencia de los partidos en
la corrupción existente en el mundo.
Las reformas en los partidos llegarán antes o despues porque la ciudadanía
en general empieza a percibir que los políticos se han ido apropiando poco a poco de
un poder que no sólo no es de su propiedad sino que pertenece por derecho propio
al pueblo. Las reformas para regenerar la democracia son urgentes. Llevamos
demasiado tiempo hablando de ellas sin hacer nada. Ahora, en España, en el marco
de la necesaria regeneración que la propia crisis parece aconsejar, los partidos
tienen ante si la oportunidad de abrirse a la sociedad, de dar mayor protagonismo a
la militancia. Suele ganar simpre, o casi siempre, quien gana la posición, quien
toma la iniciativa, quien se arriesga. Y suele perder, el tiempo lo certifica, quien se
182
encierra en el castillo, quien tiene miedo al debate, quien, en definitiva, tiene miedo
al riesgo. Hoy, el partido popular tiene una magnífica oportunidad para ganar
espacio político, para tomar la iniciativa, para ganar la posición de la
democratización de la democracia. ¿Serán sus actuales líderes capaces de darse
cuenta y actuar en consecuencia?. Buena pregunta
Una de las causas de la actual desafección que caracteriza la posición de los
ciudadanos en relación con la vida política española tiene que ver, y no poco, con la
estructura y organización de los partidos. En efecto, jerarquía y verticalidad
dominan la escena de la vida partidaria. Las decisiones se adoptan en el vértice y se
imponen al resto de la organización. El problema es que hay poco diálogo, se
escucha poco lo que no provenga de lo oficial. El que manda o los que mandan
imponen sus puntos de vista, muchas veces sin la aportación de la mlitancia, que
ordinariamente es “invitada” a compartir las decisiones de la cúpula.
Los partidos, sin embargo, deben regirse por los principios de la democracia,
tal como exige nada menos que la Constitución de 1978. Algo, a día de hoy, que
brilla por su ausencia. Probablemente porque a los dirigentes no están
excesivamente comprometidos con la transparencia, con la promoción de la libre
expresión de la voluntad de los militantes en relación a determinadas cuestiones
acerca de las cuales es lógico que pueda haber, y que haya en efecto, diferentes
puntos de vista. Hoy, guste poco, mucho, o nada, los partidos son organizaciones
pétreas, monolíticas, dirigidas, única y exclusivamente, a alcanzar el poder. No
admiten, ordinariamente, las diferencias y, por ejemplo, se evita como se puede que
se puedan expresar ideas o argumentos en contra de la posición oficial.lleva muy
mal que algunos digan en voz alta lo que piensan. El pluralismo es “incómodo”.
Obliga a replantear decisiones tomadas. Implica volver a pensar acerca de los
fundamentos de algunas decisiones.
Un partido político en el que todos piensan lo mismo y lo repiten
acríticamente a pies juntillas, sin debate y sin contrastes, refleja una organización
con escasez de personas con la suficiente personalidad y competencia para expresar
su propia opinión independiente y razonada. Lo que se observa, a uno y otro lado
del centro político, es un ejercicio de sumisión y docilidad acrítico está
contribuyendo a conformar la política como una actividad de fuerte sabor
autoritario, al menos en lo que se refiere a los criterios de acción de los dirigentes de
los partidos políticos. La disciplina de voto suele convertirse en un rodillo que se
lleva por delante cualquier intento no alineado de mejorar las condiciones humanas
de los habitantes.
Muchos piensan que el sistema de listas abiertas mejoraría por arte de
mágica el sistema. No es así. El conocimiento que los ciudadanos tienen de los
políticos es, más bien, limitado, porque no es tan evidente que, en el caso de elegir
183
entre determinado número de personas, el votante llegara a tener la información
suficiente como para decidir con conocimiento de causa entre los diversos
candidatos. Si resulta, en cambio, que los candidatos son profesionales reconocidos,
con méritos conocidos por la comunidad, las cosas entonces serían distintas. En
cualquier caso, major listas abiertas que la situación actual.
El problema, finalmente, reside en que a menos democracia interna en los
partidos más mediocridad en los cuadros y dirigentes. Es una regla de tres que se
cumple a la letra. Por eso, qué importante es que se abran las ventanas de los
partidos y entre el aire fresco de la realidad, de la competencia. Mientras estas
organizaciones sigan férreamente cerradas en torno a liderazgos personales y
carismáticos, la desafección irá en aumento y, consiguientemente, la desconfianza,
hoy demasiado alta en España, hacia el sistema político.
IV. FINANCIACIÓN Y PARTIDOS
La reciente reforma de los grupos de presión (lobbies) en los Estados Unidos
y los problemas ocasionados en el Reino Unido con ocasión de la obtención de
títulos nobiliarios por millonarios que habían otorgado préstamos a muy bajo
interés al labour party, colocan en el candelero, de nuevo, la cuestión de la
financiación de los partidos políticos.
Ordinariamente, los partidos se financian a través de subvenciones públicas,
de donaciones y de las cuotas de los afiliados. El problema está en que normalmente
la financiación obtenida es insuficiente según los partidos. Seguramente es
insuficiente porque se convierten en fines y los empleados que en ellos trabajan
crecen y crecen sin parar. Pareciera como que los partidos políticos pudieran
disponer sin límites de unos presupuestos vinculados a la muy noble tarea de la
defensa y representación de legítimos intereses sociales. Como en todo, el problema
se encuentra en el equilibrio y en la ponderación, algo bien rara por estos pagos.
En EEUU se acaba de aprobar en el Senado una ley dirigida a regular el
régimen jurídico de los lobbies. Se trata de una ley que obliga a los lobbies a
informar con más detalle de sus relaciones con los políticos y que exige la
presentación de informes en los que se concreten sus actividades. Se trata de
informes que habrán de colocarse en la red y, por tanto, serán de dominio público.
La Norma, por otra parte, en lugar de prohibir los viajes de los políticos a cargo de
los lobbies, entiende que es mejor obligar a éstos a solicitar la correspondiente
autorización para estos casos. No se prevee sanción penal para el incumplimiento de
la ley y tampoco se incluyó un código ético expresamente elaborado para la
actividad de los grupos de interés. En fin, veremos cómo se aplica esta Norma y
184
como se exigen esos informes detallados y como se comunican las relaciones de los
grupos con los políticos.
En el Reino Unido, el escándalo de los préstamos millonarios al partido
laborista a cambio de títulos nobiliarios, si bien no conculca la ley positiva, si parece
violar las reglas más elementales de la Etica pública, pues se trata de un caso de
ejercicio de poderes públicos al servicio de la financiación del partido del Gobierno.
Aunque no sea ilegal, se trata de algo antijurídico y antiético que desluce en gran
medida la actuación brillante en otros campos de Tony Blair. En este sentido resulta
conveniente saber que el 75% de la última campaña electoral fue sufragada por
millonarios a los laboristas y en un 33% a los tories. Además, ha descendido el 85 %
de la militancia y las subvenciones públicas son bien exiguas.
En este contexto, parece claro que es menester una revisión a fondo del
sistema para que los partidos sean lo que tienen que ser: organizaciones al servicio
de las personas, organizaciones que propicien el encuentro con la gente, con sus
militantes, con la ciudadanía en general con el objeto de explicar y exponer sus
puntos de vista sobre los principales problemas que aquejan a la mujer y al hombre
de nuestro tiempo. Esta es la clave, los partidos están al servicio de la gente, no al
servicio de sus dirigentes. Probablemente, si este principio se aplicara a la
financiación, otro gallo cantaría.
V. LA FINALIDAD DE LOS PARTIDOS: REFLEXIÓN FINAL
Los partidos, como cualquier organización que se precie, tienen el compromiso, por
el hecho de constituirse, de luchar por la consecución de sus fines. Fines que
mucho tienen que ver con el trabajo de quienes hacen posible la consecución de
los objetivos de mejora de las condiciones de vida del pueblo, que es el destinatario
natural de la acción política. Es cierto que ante el éxito de las iniciativas políticas los
primeros beneficiarios son los promotores de tales medidas, aquellos que supieron
concretar una idea, un proyecto, una estrategia que se traduce en un resultado
puesto al servicio de la sociedad, que también se reconoce mejorada por ese
producto, por ese servicio. Pero no es menos cierto que fundamentalmente, el éxito
de las políticas a quien debe beneficiar es al conjunto de la ciudadanía, puesto que
se supone que el éxito de las iniciativas ha de medirse en términos de mejora de las
condiciones de vida de las personas.
Ahora bien, cuando la finalidad de los partidos políticos no reside en el
servicio al pueblo o en los bienes que se ofrecen sino que se instala en el bien único
de la propia organización, que suele ser el de sus dirigentes, entonces la propia
estructura de poder se convierte en fin: se burocratiza. Cuando tal cosa acontece,
antes como ahora, los aparatos toman el poder absoluto y se cierran sobre si
185
mismos perdiendo la relación con la realidad social. En última instancia, cuándo el
único proyecto que se ofrece, con los matices que se quieran, es el de la propia
permanencia de la estructura de mando, entonces el centro de interés se desplaza
de la gente, del pueblo al que hay que atender, al llamado control-dominio, que se
convierte en la garantía de supervivencia. En este contexto, se pierde la autoridad
moral, la iniciativa política, el proyecto se vacía y la organización se vuelve autista,
sin capacidad para detectar los intereses de la gente y sin sensibilidad para captar
las nuevas necesidades sociales.
En cambio, cuándo la organización mira con intensidad y eficacia a los bienes
que la sociedad necesita, haciéndola mejor, es capaz de aglutinar voluntades, es
capaz de irradiar esperanza y, por ello, de concitar las energías sociales. En este
contexto de partidos que están permanentemente en contacto con la realidad, con el
pueblo, se puede atender realmente a los ámbitos de convivencia y de cooperación,
el partido se convierte en centro de las aspiraciones de una mayoría social y
perseguidora del bien de todos. En esto consiste estar centrado en el interés social,
no simplemente en el interés de una determinada mayoría social.
Cuando el poder se esclerotiza, cuándo el dominio-control se convierte en el
centro de la vida partidaria, cuándo el poder se sirve sólo a sí mismo, aparece la
obsesión por laminar al rival, al adversario, también en ocasiones cuando es del
propio partido. Algo que en España es bastante claro en este tiempo. Que se
pretenda derrotar al adversario es lógico, pero la forma de hacerlo tiene que ser
ganándole la partida en el aprecio de los ciudadanos, dando soluciones realistas, y
también con los proyectos más ilusionantes. Lo que constituiría la negación del
espíritu democrático sería ganar a base de socavar el trabajo de los demás.
El juego democrático tiene componentes esencialmente competitivos, como
sucede con la concurrencia electoral. La competitividad se manifiesta también en el
trabajo de control –ahora en sentido de fiscalización- del ejecutivo por la oposición.
No es vana la afirmación de que un buen gobierno precisa de una buena oposición.
Por eso tan nocivos son para el bien general una oposición que se dedica
únicamente a entorpecer el trabajo de gobierno –no ciertamente el control al
ejecutivo- cerrando las puertas a todo entendimiento, como un gobierno que se
dirija torcidamente a destruir la oposición o que sistemáticamente se imponga por
mayorías mecánicas, negando a la oposición cualquier oportunidad para sus
aportaciones y cooperación.
En fin, la clave está en buscar espacios de acuerdo, de entendimiento al
servicio del pueblo. La clave está en que los partidos estén más pendientes de la
realidad teniendo presente en todo momento que la política, sea en el gobierno sea
186
en la oposición, es una noble tarea que ha de estar presidida por la búsqueda
incesante del bien general e integral de todos, no de una parte, del conjunto.
De un tiempo a esta parte la importancia de la política y de los partidos ha
crecido tanto que en numerosas ocasiones el tema favorito de conversación de los
ciudadanos gira en esta dirección, como si no hubiera asuntos más relevantes.
Ciertamente, la política como actividad humana dirigida a que los asuntos públicos
se gestionen al servicio objetivo del pueblo, es algo fundamental para el progreso y
la estabilidad social de un país. Los partidos, quien podrá negarlo, tienen un papel
central en lo que se refiere a trasladar a la sede de la soberanía popular las ideas y
criterios presentes en la vida social. El problema, el gran problema, es que en no
pocas ocasiones parece que política y partidos se han apropiado del poder, que es de
titularidad ciudadana, y lo manejan como si fueran sus únicos dueños. En este
sentido, el uso en beneficio propio del aparato de un partido o, la resistencia a abrir
las listas o fomentar la participación d toda la militancia en la elección de la
dirección son manifestaciones de lo que se denomina partitocracia y que, a la vista
de lo que pasa, está instalada entre nosotros, se mire a n lado o a otro.
En estos años, tras la consolidación en numerosos países de Europa del
denominado por la doctrina de la ciencia política Estado de los partidos, hemos
contemplado, a veces desde una pasividad inexplicable, como los partidos han
tomado las instituciones, como se han hecho fuertes en asociaciones profesionales
y deportivas, en la universidad, y en cuantas corporaciones fuera necesario. El
objetivo no confesado: el control social. Que nadie se mueva sin permiso de quien
manda en el partido. Muchos han preferido entrar al juego y renunciar a espacios
de libertad y autonomía desde los que mantener posiciones y criterios propios, a
veces diferentes, a veces opuestos al pensamiento único y uniforme que se transmite
desde las terminales mediáticas de las diferentes orillas.
De alguna manera, el origen del problema hay que buscarlo en la ausencia de
temple cívico, de educación ciudadana de una sociedad narcotizada por el
consumismo insolidario tan del gusto de muchos de nuestros actuales dirigentes.
Consumismo insolidario que sumerge a muchos ciudadanos en un sueño de placer
y confort desde el que se entrega a los políticos y a los partidos el poder mismo sin
exigir prácticamente nada a cambio, como no sea más confort, más bienestar
material. Lo importante, dicen, es vivir bien, no tener problemas. Si hay gente que lo
pasa mal, si hay problemas sociales, arguyen, que los resuelvan los políticos, que
para eso les hemos entregado el poder. Así, la ciudadanía se desentiende de los
asuntos de interés general, que son confiados a los políticos con la esperanza de que
resuelvan los problemas del común. Sin embargo, como todos sabemos, la realidad
nos ofrece en ocasiones un sombrío panorama en el que los políticos y los partidos,
olvidándose de su posición de gestores de intereses ajenos, tienden no pocas veces a
187
apropiarse del poder administrándolo, cuando ello acontece, al albur y según los
caprichos y preferencias de sus dirigentes.
En efecto, los partidos y los políticos, cuando se apropian de lo que no es
suyo, se consumen en cuestiones internas, en luchas intestinas por situar a los
amigos en el mejor lugar, por rodearse de una corte de lacayos que hacen de esta
función su trabajo profesional. Entonces, lo relevante es la conquista del poder
como fin para encaramarse a él, exprimirlo y disfrutarlo como si de un bien fungible
y consumible se tratara. Probablemente por eso la ciudadanía sitúa en tan mal
lugar a los partidos y a los políticos. Son, los partidos, las instituciones en las que el
pueblo percibe una mayor dosis de corrupción.
La política y los partidos son instituciones importantes para que la vida
pública discurra por parámetros de racionalidad y estabilidad. La política, no lo
olvidemos, es una actividad instrumental, un trabajo dirigido a propiciar contextos
y espacios en los que las personas se puedan realizar solidariamente en libertad.
Los protagonistas no son los políticos ni los partidos, son los ciudadanos, las
personas, la gente normal, que es quien saca adelante el país, a veces a pesar de las
deficiencias que se obervan en la gestión y administración de los diferentes asuntos
públicos.
La bases éticas de la democracia reclaman que las aguas vuelvan a su cauce.
Que los políticos y los partidos asuman el papel que les corresponde, que renuncien
a seguir asaltando las instituciones y se concentren en escuchar más a los
ciudadanos, en estar pendientes de los problemas reales de la sociedad. Para ello,
que duda cabe, es menester que los partidos tomen conciencia de la realidad, de su
posición, y sean capaces de devolver a los ciudadanos, a todos y cada uno, el poder
del que se han apropiado y empiecen a darse cuenta de que quien manda en el
sistema es el pueblo. Este es uno de los principales criterios de la democracia: que
la soberanía reside en el pueblo, que los políticos son gestores, administradores de
un poder que es el del pueblo. ¿Serán capaces de reconocerlo?. Algunos, dan la
impresión de que están tan cegados por el mando y el dominio, que no son capaces
de escuchar ni de contemplar la realidad. Y eso que hoy, el que proponga reformas
que abran los espacios partidarios, como suele decirse, se llevará el gato al agua.
188
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191
FUNDAMENTO JURÍDICO DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS EN MÉXICO
Jesús Anlén López
La investigación de los partidos políticos constituye uno de los mejores vehículos para
el análisis del pensamiento y de la praxis política contemporánea. Sir Henry Maine
afirma "que de las fuerzas que actúan sobre el género humano, ninguna ha sido
estudiada con menos profundidad que el partido y ninguna merece como él un
detenido examen." 1
El origen de los partidos data de hace un siglo. Hasta 1850, casi en ningún país
era conocido; había asociaciones, tendencias de opiniones, grupos, pero no partidos
políticos. Maurice Duverger -Director del Instituto de Estudios Políticos de Burdeos y
Profesor de la Facultad de Derecho de París-, considera que el nacimiento de los
partidos está ligado a la creación de grupos parlamentarios, a la aparición de comités
electorales y al establecimiento de una relación permanente entre estos dos elementos.
La vecindad geográfica y la voluntad de defensa son factores esenciales en la
formación de grupos parlamentarios. Así los diputados de las provincias a los Estados
Generales en la Asamblea Constituyente Francesa en 1789, se reunían por regiones
para salvaguardar sus intereses locales. Cuando la Asamblea Nacional fue trasladada
de Versalles a París, los diputados de las provincias alquilaron el refectorio del
convento de los monjes jacobinos. Originalmente este organismo se llamaba Club
Bretón, pero ese nombre no correspondía ya a la realidad, pues pertenecían a él
diputados no sólo de Bretaña sino de otras provincias y se trataban cuestiones
generales, de manera que adoptó el sesgo ideológico, bautizándosele como "Sociedad de
Amigos de la Constitución". Designación oficial que el pueblo francés cambió por la de
"Jacobinos".
Además de esos factores locales e ideológicos, hay que tomar en consideración el
interés que existe de alcanzar un puesto ministerial. Este no desaparece jamás de los
grupos parlamentarios.
COMITES ELECTORALES
En el nacimiento de los comités electorales influyen la extensión del sufragio popular
que hace necesaria la organización de nuevos electores; el desarrollo de los
sentimientos igualitarios y la voluntad de eliminación de las élites sociales
tradicionales.
Es difícil describir el mecanismo preciso de la creación de un comité electoral, ya
que las circunstancias locales desempeñan un papel preponderante. A veces, dice
Duverger, es el mismo candidato quien agrupa a su alrededor a algunos amigos fieles,
para asegurar su elección o reelección: "el comité conserva entonces un carácter
bastante ficticio". En otros casos, un grupo de ciudadanos se une para postular un
1 E. Schattschneider.-Régimen de Partidos Políticos. Ed. Tecnos. Madrid, 1964. Pág. 23.
192
candidato. A menudo son los periódicos, las sociedades de pensamiento, las que hacen
surgir un comité electoral.
Una vez integrados los grupos parlamentarios y los comités electorales, "basta con que
una coordinación permanente se establezca entre éstos y que lazos regulares los unan
a aquéllos, para que nos encontremos frente a un verdadero partido. Generalmente es
el grupo parlamentario quien desempeña el papel esencial en, esta última fase". 2
En la etapa siguiente, la creación de comités no representados en la Cámara,
trae como consecuencia la aparición de un partido distinto al del grupo parlamentario:
el de origen exterior.
ORIGEN EXTERIOR DE LOS PARTIDOS
Se califican como órganos exteriores en la formación de los partidos políticos, a los
sindicatos obreros, campesinos, a las asociaciones estudiantiles, magisteriales,
intelectuales, sectas religiosas, antiguos combatientes capaces de engendrar partidos
como los fascistas o pseudofascistas, la masonería, los grupos industriales, banqueros,
comerciantes, etc.
Cualesquiera que sean los orígenes y las circunstancias que tengan los partidos
de creación exterior, muestran caracteres distintos a los que se forman en el ciclo
electoral y parlamentario.
Los partidos de creación exterior, tienen una organización base que los relaciona entre
sí, pues existe un comité director que es independiente y que ejerce la autoridad,
teniendo los diputados que someterse a su voluntad, por consiguiente su influencia en
el grupo parlamentario es relativa.
Para estos partidos es necesaria la conquista de curules en la Cámara y es su meta
suprema. En cambio, para los grupos parlamentarios y electorales sigue siendo
importante, pero significa sólo un elemento de acción del partido, la realización de un
fin político. Así el Partido Radical de Francia trataba antes que todo de conquistar el
mayor número de asientos parlamentarios, mientras que para el Movimiento
Republicano Popular, lo esencial era promover ciertos valores espirituales y morales en
la vida política, lo que daba a los combates electorales un valor educativo. No así para
el Partido Comunista, que utiliza la estrategia colectiva con la finalidad de tomar por
completo el poder y ejercerlo en forma integral. A partir de los Tratados de Yalta de
febrero de 1945, las potencias victoriosas en la Segunda Guerra Mundial, dividieron al
mundo en zonas de influencia. Francia no quedó en la zona comunista, por lo mismo, a
pesar del poderío del Partido Comunista Francés éste tuvo "prohibido" tomar el poder.
Mauricio Thorez, líder comunista francés, obligó a los guerrilleros izquierdistas -más
poderosos que el ejército- a entregar sus armas al Presidente De Gaulle. Las cosas
cambiaron a partir de las pláticas Nixon-Mao en Pekín y Nixon-Breznev en Moscú.
CONCLUSION
2 Maurice Duverger.-Partidos Políticos. 3a Edic. Fondo de Cultura Económica. México-Buenos Aires, 1965, Pág. 21.
193
Cuando existen partidos políticos establecidos se pueden crear nuevos, al través de
organismos exteriores. Cuando no los hay, se pueden formar con grupos
parlamentarios y comités electorales.
MAX WEBER
Sociólogo y economista alemán, en su obra "Politics as a Vocation" hace un interesante
análisis acerca del origen de los partidos políticos y aunque habla de partido, deja
entrever someramente que éstos en su primera etapa no eran precisamente partidos,
sino "simples séquitos aristocráticos", dirigidos por las familias nobles de la época.
La segunda evolución es la de los "partidos de notables", que no eran
organizaciones regulares de partido, sino asociaciones de burgueses unidos por algún
miembro que ocupaba un escaño dentro de las Cámaras Legislativas. La función
primordial era la redacción de los programas políticos, la elección de dirigentes y en
general la dirección del partido (especial mención merece en este tipo, el
parlamentario).
Weber considera que existe un profundo contraste entre el origen real de los
partidos y lo que él llama "democracia plebiscitaria", o sea, lo que es en la era moderna
un partido político; definiéndolo en forma general como una "maquinaria nacional
formalmente organizada que se encuentra en manos de sus organizadores o sean los
burócratas del partido". Y agrega "criaturas de la democracia, del sufragio universal, de
la necesidad de halagar u organizar a las masas y de desarrollar el máximo de unidad,
dirección y estricta disciplina del partido". 3
Finalmente, estudia y analiza una subdivisión entre los jefes del partido, dándole a
cada uno de ellos el rango que merecen de acuerdo con su talento y la influencia que
tengan sobre las masas en su intento de unirlas.
REGIS DEBRAY
En su ensayo "Revolución en la Revolución", plantea dos interrogantes que considera
importantes: cómo nace el partido de vanguardia y en segundo término, si dentro de la
realidad existe en la América Latina, este partido puede crear un ejército popular, o por
el contrario este último es el que crea el partido de vanguardia.
Considera que los partidos son instrumentos de la lucha de clases y que ésta en
la época actual está retrasada, desviada, pero seguirá seguramente su marcha, hasta la
total desaparición de las clases sociales.
"La guerrilla no es un fin en sí, ni una bella aventura, sino un método para
alcanzar un fin: la conquista del poder", decía el "Che" Guevara, 4 y en este sentido, el
joven intelectual francés manifiesta que la guerrilla pretende borrar toda diferencia de
3 Sigmund Neumann.-Partidos Políticos Modernos. Ed. Tecnos. Madrid, 1965, Pág. 34.
4 Regis Debray.-Ensayos sobre América Latina. Ediciones ERA. México, 1969. Pág. 241.
194
partidos o de plataformas políticas entre sus propios miembros. Lo que los une es el
combate y sus objetivos políticos inmediatos, ya que todo movimiento guerrillero en el
mundo se inicia logrando con gran entusiasmo, esfuerzo y tesón, su propia unidad, en
torno a determinadas tareas para poder así actuar homogéneamente. Para él, la más
decisiva de las definiciones políticas es la de ser miembro de la guerrilla o fuerza
armada de liberación. Esta organización logra lenta y pausadamente, a través de los
trabajos que realiza, la unidad por la base de todos los partidos, en la medida que se
fortifica y triunfa. Este pequeño ejército popular creará y dará origen al partido, del que
él habría de ser teóricamente el instrumento: en lo esencial el partido es él.
En consecuencia, la guerrilla es el partido en gestación y cita para reafirmar su
tesis, el ejemplo ofrecido por la Revolución Cubana a la América Latina y al mundo
entero, toda vez que no fue el partido el dirigente del ejército rebelde en esta Isla del
Caribe. Los encabezadores del movimiento revolucionario en contra del gobierno
dictatorial de Fulgencio Batista que lucharon en el asalto al cuartel Moneada en julio
de 1953, fueron el eje del ejército rebelde y éste el núcleo del Partido Comunista
Cubano.
Por ello, cuando se exalta que ese Partido tiene la misma edad que la Revolución,
se justifica, porque se gestó en la lucha misma del movimiento revolucionario,
constituyendo en la actualidad un aporte decisivo a la experiencia revolucionaria
internacional.
El "Che" y Debray procedieron en forma contraria a la teoría de Mao, ya que éste
establece las siguientes características para que funcione adecuadamente una
guerrilla: Un núcleo armado que constituye en sí la llamada guerrilla; el partido político
que trabaja dentro de la población urbana o rural donde opera la guerrilla; el partido
hace labor de proselitismo entre los habitantes para reemplazar a los soldados caídos;
contando con la simpatía política de la población hacia la guerrilla, cada simpatizante
se convierte en un observador, un informador o espía que comunica al partido o a la
guerrilla los movimientos del ejército enemigo, para que la guerrilla se desplace
rápidamente; los simpatizantes entre la población constituyen la fuente de
aprovisionamiento para los guerrilleros. De donde el partido viene a conformar un
"Anillo de Protección" para las guerrillas.
BENJAMIN LAUREANO LUNA observó a través de un artículo en la Revista
Impacto, de octubre de 1967, que a la doctrina de Mao Tsé Tung había que agregarle
un nuevo cuerpo para vigorizar el "Anillo de Protección": El funcionamiento de un
cuerpo de investigación científica, para descubrir las características de las nuevas
armas y la forma de neutralizarlas con los escasos recursos de los guerrilleros.
Es conveniente preguntarnos si la Revolución Mexicana creó dentro de su propio
movimiento a los partidos políticos o bien son éstos una consecuencia de ella.
La Revolución Mexicana fue una lucha violenta que se levantó para acabar con
la existencia de enormes haciendas en poder de unos cuantos. Las tiendas de raya, el
ausentismo de los propietarios, la legislación, la jurisprudencia y el arbitraje
antiobrerista, fueron entre otras, las principales causas que motivaron la Revolución,
195
movimiento en el cual no aparecen bajo ninguna forma verdaderos partidos políticos,
sino que éstos surgen como una consecuencia, es decir, nacieron después de la
conquista del poder por los revolucionarios.
CONCLUSION
Los partidos pueden ser una consecuencia del proceso revolucionario como es el caso
de México; gestarse en él, como el caso de Cuba o bien crear la revolución: Vietnam.
CONCEPTO ETIMOLOGICO Y DEFINICIONES DE PARTIDO POLITICO
Definir un partido político es desentrañar sus caracteres, su significado y
naturaleza.
Desde el punto de vista etimológico, proviene de las voces "pars", parte o fracción
y "polis" ciudad; que significa fracción de un todo político, parte de una colectividad
que interviene en la vida del Estado.
CARL J. FREDRICH en su obra "Teoría y Realidad de la Organización
Constitucional Democrática", define al partido político como "un grupo de seres
humanos que tiene una organización estable con el objetivo de conseguir o mantener
para sus líderes el control de un gobierno y con el objetivo ulterior de dar a los
miembros del partido, por intermedio de tal control, beneficios y ventajas ideales y
materiales."5
Para SCHATTSCHNEIDER "un partido es, ante todo, un intento organizado de
alcanzar el poder; entendiendo por tal, el control del aparato estatal."6
SIGMUND NEUMANN considera que partido político es "una organización
articulada de los agentes activos de la sociedad, de aquellos que se interesan por
hacerse con el poder del Gobierno y que rivalizan por obtener el apoyo popular con otro
grupo o grupos que mantienen puntos de vista opuestos. Por su naturaleza es el gran
intermediario que une a las fuerzas e ideologías de la sociedad con las instituciones
oficiales de Gobierno, poniéndolas en relación con una acción política en el seno de la
totalidad de la comunidad política."7
Para JORGE JELLINEK los partidos políticos son "grupos formados bajo la
influencia de convicciones comunes, concernientes a ciertos fines políticos que se
esfuerzan en realizar".8
PEDRO J. FRIAS estima que partido político es "la agrupación permanente y
organizada de ciudadanos que mediante la conquista legal del poder público se propone
realizar en la dirección el estado, un determinado programa político social".9
5 Carl J. Fricdrich.-Teoría y Realidad de la Organización Constitucional Democrática. Ed. Fondo de Cultura Económica. México,1946. Pág. 297. 6 E. E. Schattschneider.-Obra ya citada. Pág. 61. 7 Sigmund Neumam1.-Obra ya citada. Pág. 597. 8 Xifra Heras.-Formas y Fuerzas Políticas. Ed. Bosh. Barcelona, 1958. Pág. 13.
9 Pedro J. Frías.-El Ordenamiento Legal de los Partidos Políticos. Ed. De Palma. Buenos Aires, 1949.
196
ITALO A. LUDER concibe al partido como una "agrupación de ciudadanos
orientada hacia el poder con un programa político social como ideal vinculatorio, para
cuya realización interviene en forma permanente en el proceso de formación de la
voluntad estatal".10
VON ECKARDT dice que un partido "es una organización que hace posible el
caudillaje político, empleando conscientemente una idea como medio para conservar la
capacidad de acción y la magnitud de la organización.11
Según ADOLFO POSADA, los partidos políticos son "organismos colectivos más o
menos perfectos; producto de las circunstancias históricas y sometido al imperio
variable de éstos, que se ofrecen como instrumentos preparados al servicio de las ideas
y para su aplicación inmediata".12
HANS KELSEN establece que partido político es "la voluntad colectiva, formada
por la libre concurrencia de los grupos de intereses".13
ANDRES SERRA ROJAS afirma que "un partido político se constituye por un grupo de
hombres y mujeres, que son ciudadanos en el pleno ejercicio de sus derechos cívicos y
que legalmente se organizan en forma perrnanente para representar a una parte de la
comunidad social, con el propósito de elaborar y ejecutar una plataforma política y un
programa nacional con un equipo gubernamental".14
LUCIO MENDIETA expone que el partido político "es una agrupación temporal o
permanente de ciudadanos, guiados por un líder y unidos por intereses comunes que
tratan de satisfacer de acuerdo con un programa de principios y mediante la retención
o la conquista directa del poder estatal o ejerciendo influencia en las orientaciones del
mismo".15
VICENTE FUENTES DIAZ parte de la idea de que "el partido político, es aquel
que se funda con un carácter más o menos estable, que tiene una estructura
organizativa y que funciona de acuerdo con un conjunto de normas doctrinarias y
programáticas y de formas internas de vida".16
LUIS RECASENS SICHES considera que "el partido político, es una organización
para la conquista del poder del Estado, con el propósito de dar a éste una organización
mejor y de hacer que el derecho se acerque más a las exigencias de la justicia y del bien
común.17
10 Lucio Mendieta y Núñez.-Los Partidos Políticos. Instituto de Investigaciones Sociales de la UNAM. México, 1947. 11 Lucio Mendieta y Núñez.-Obra ya citada. 12 Adolfo Posada.-Tratado de Derecho Político. Madrid, 1936. Tomo II. 13 Definición tomada de la Tesis "Partidos Políticos en México y su Régimen". González Cossío
Díaz. Pág. 19.
14 Andrés Serra Rojas.-Los Partidos Políticos. Folleto Nº 2 de Problemas de México. 1959. Pág.
20. 15 Lucio Mendieta y Núñez.-Obra ya citada. Pág. 18. 16 Vicente Fuentes Díaz.-Los Partidos Políticos. Ed. Altiplano.México, 1969. 2ª Ed. Pág. 10. 17 Luis Recasens Siches.-Tratado General de Sociología. Ed. Porrúa. México, 1963. Pág. 611.
197
De acuerdo con el artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, los partidos políticos " son entidades de interés público… que tienen como
fin promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la
integración de la representación nacional y como organizaciones de ciudadanos, hacer
posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas,
principios e ideas que postulan y mediante el sufragio universal, libre, secreto y
directo..”.
Sólo los ciudadanos podrán formar partidos políticos y afiliarse libre e
individualmente a ellos; por tanto, quedan prohibidas la intervención de organizaciones
gremiales o con objeto social diferente en la creación de partidos y cualquier forma de
afiliación corporativa.
Las autoridades electorales solamente podrán intervenir en los asuntos internos
de los partidos políticos en los términos que señalen esta Constitución y la ley”.
"Los partidos políticos concurren a la formación de la voluntad política del
pueblo. Comparten en los organismos electorales la responsabilidad de proceso
electoral y de vigilar el cumplimiento de los preceptos constitucionales y demás
disposiciones relativas."
En mi opinión, partido político es: Una asociación legal creada por un grupo de
ciudadanos, con carácter permanente, en torno a una declaración de principios y un
programa de acción, para la conquista o conservación del poder estatal y lograr el
bienestar colectivo.
DIFERENCIA ENTRE MOVIMIENTO Y LIGA POLITICA
Movimiento político es el grupo que nace por intereses ocasionales, muchas veces
personales, sin una declaración de principios ni un programa de acción y se manifiesta
a través de motines o asonadas.
La liga es una asociación que se integra con fines políticos, no participa en el
proceso electoral y centra su actividad en crear las condiciones necesarias para tomar
el poder, agitando a todos los núcleos sociales.
FUNCION DE LOS PARTIDOS POLITICOS
Los partidos políticos deben de organizar la voluntad popular. "Poner orden en el caos
multitudinario de los electores";18 arraigar en la mente de los ciudadanos que los
derechos políticos activos y pasivos, son al mismo tiempo obligaciones y facultades que
se tienen que ejercitar con plena conciencia; analizar permanentemente sus
declaraciones de principios y programas de acción; elevar la educación cívica de sus
miembros; "personificar el eslabón que conecta al Gobierno con la opinión pública.
Como las democracias son pirámides construidas desde abajo, la conexión entre
gobernantes y gobernados se convierte en una auténtica necesidad en la doble
canalización de fuerzas que existen. en la democracia. La principal función de las
18 Sigmund Neumann.-Obra ya citada. Pág. 597.
198
partidos, es la de mantener abiertas estas líneas de comunicación. Esta misión, si bien
no convierte a los partidos en los mismos gobernantes, hace de ellos verdaderos
órganos gubernamentales en una democracia representativa".19
La lucha por la conquista o retención del poder hace que la designación de
candidatos sea tarea de gran responsabilidad e importancia. Llega hasta afirmar
Schattschneider, que si un partido político no puede hacerla, cesará de ser tal. Siendo
pues, una función legítima, tendrá que realizarse cuidadosamente para seleccionar a
los miembros más idóneos. El éxito o fracaso electoral dependerá del sistema de
elección de candidatos que tenga el partido político.
CONCEPTO Y ANALISIS PERSONAL DE PARTIDO POLITICO
Al considerar al partido político como una asociación legal creada por un grupo de
ciudadanos, con carácter permanente, en torno a una declaración de principios y un
programa de acción para la conquista o conservación del poder estatal, distinguiremos
de manera general las características y elementos fundamentales de esta definición.
Los partidos integrados por ciudadanos en pleno ejercicio de sus derechos
públicos subjetivos, deben de convertirse en promotores políticos para incorporar a sus
filas a un gran número de habitantes, recordándoles que tienen que ajustarse -la
política como integración- o modificar -la política como lucha- a la comunidad a que
pertenecen. El Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales vigente, en
su artículo 24 inciso b) “…establece la obligación de contar con tres mil afiliados en
por lo menos veinte entidades federativas, o bien tener trescientos afiliados, en por lo
menos doscientos distritos electorales uninominales, los cuales deberán contar con
credencial para votar con fotografía correspondiente a dicha entidad o distrito, según
sea el caso; bajo ninguna circunstancia, el número total de sus afiliados en el país
podrá ser inferior al 0.26 por ciento del padrón electoral federal que haya sido utilizado
en la elección federal ordinaria inmediata anterior a la presentación de la solicitud de
que se trate…”.
DECLARACION DE PRINCIPIOS Y PROGRAMA DE ACCION
Todo partido político que se integra, gira en torno a una declaración de principios y un
programa de acción, que consagra los lineamientos para acabar con los problemas que
aquejan a un pueblo y traza los caminos más cortos, seguros y viables para su
completa resolución.
Carlos Alberto Madrazo, con clara visión, indicaba que los partidos deberían
apuntalar los problemas y plantear soluciones que pudieran anticiparse con posibilidad
de realización a la política del Gobierno. Esto deberían de llevarlo a cabo todos los
partidos políticos que actuaran como progresistas y revolucionarios; "ir siempre
adelante de cualquier Gobierno", toda vez que son el puente directo entre la comunidad
y el Estado y la obra viva de la política moderna.
19Sigmund Neumann.-Obra ya citada. Pág. 599.
199
Los partidos políticos en sus declaraciones de principios y programas de acción tienen
obligación de ser dinámicos, renovables, no sólo un producto de la realidad social en
que se desarrollan, sino encauzadores y guías de esa misma realidad.
A través del estudio de sus plataformas políticas se conoce la esencia de los
partidos que se desee discutir, en virtud de que éstas son un mero producto de
principios, cuyos postulados deben ser exhibidos ante el pueblo como un acto de
autenticidad democrática.
Dentro de los criterios que hay para la clasificación de los partidos políticos se
distinguen los grupos que tienen autoridad y los que no la tienen; los partidos de
prebendas y los partidos de principios; los que están identificados con personalidades y
los que tienen un programa de carácter general.
De ninguna manera existe un partido de personalidades o de principios
exclusivamente; casi siempre son una fuente inagotable de combinaciones, pero sin
duda alguna, presentan ante la imagen del pueblo una plataforma que contiene una
declaración de principios y un programa que marca nuevos rumbos en la vida social
del hombre, a nivel nacional o supranacional.
Esta diversidad, que naturalmente existe, de enfocar las soluciones a los distintos
hechos sociales, crean o un abismo infranqueable, o una separación relativa en los
distintos partidos políticos. Cabe afirmar que la democracia de nuestros días se
perfecciona más y más en función de los diversos puntos de vista de los partidos
políticos de la realidad en que viven, ya que son tomados en cuenta no sólo los partidos
que logran la voluntad mayoritaria, sino también los minoritarios. En la sociedad del
futuro, tendrá gran influencia el ejercicio del derecho de minorías, que actualmente es
negado en muchos lugares y por cuya razón existen núcleos revolucionarios: los
negros, chicanos, indios y portorriqueños en EE.UU.
Por ello, es importante en la vida de cualquier Estado moderno, el sistema
multipartidista, por la acumulación de programas y de principios.
N. IVOR JENNINGS dice que "el verdadero sentido democrático siempre tiene la
sospecha de que no siempre tiene la razón".20
El Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales vigente
establece en sus artículos 24, 25, 26 y 27, que es requisito para el registro de un
partido político nacional, la declaración de principios que invariablemente contendrá la
obligación de observar la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y de
respetar las leyes e instituciones que de ella emanen; sus principios ideológicos de
carácter político, económico y social que postule; la de no aceptar pacto o acuerdo que
los sujetan o subordine a cualquier organización internacional o lo haga depender de
entidades o partidos políticos extranjeros así como no solicitar o, en su caso, rechazar
toda clase de apoyo económico, político o propagandístico proveniente de extranjeros o
de ministros de los cultos de cualquier religión, así como de las asociaciones y
organizaciones religiosas e iglesias y de cualquiera de las personas a las que este
20 Sigmund Neumann.-Obra ya citada. Pág. 598.
200
Código prohíbe financiar a los partidos políticos; La obligación de conducir sus
actividades por medios pacíficos y por la vía democrática; y de promover la
participación política en igualdad de oportunidades y equidad entre mujeres y
hombres. El Programa de Acción determinará las medidas para: “…realizar los
postulados y alcanzar los objetivos enunciados en su declaración de principios;
proponer políticas a fin de resolver los problemas nacionales; formar ideológica y
políticamente a sus afiliados infundiendo en ellos el respeto al adversario y a sus
derechos en la lucha política; y preparar la participación activa de sus militantes en los
procesos electorales.". Los Estatutos establecerán: la denominación, emblema y color o
colores que identifiquen al partido; los procedimientos para la afiliación individual,
libre y pacífica de sus miembros, de sus órganos directivos, así como sus funciones,
facultades y obligaciones; su plataforma electoral y las sanciones aplicables a los
afiliados que infrinjan sus disposiciones internas.
EXIGENCIA DE UNA ORGANIZACION ESTABLE
Generalmente dentro de la historia política de los pueblos, hay grupos de ciudadanos
que se unen para participar en una determinada campaña electoral, siendo éstos en su
mayoría desorganizados, ocasionales, transitorios, que nacen por intereses de tipo
personal al calor de las pasiones o por ambiciones de poder que una vez satisfechos
desaparecen sin constituir, desde luego, partidos políticos, sino únicamente facciones o
movimientos políticos.
En una asociación o partido político, los ciudadanos se agrupan de manera
organizada y autorizan a ciertos miembros poderes y deberes claramente definidos en
relación con los demás miembros, con carácter permanente, ya que la realización de los
principios y programas no se deben limitar exclusivamente a una etapa o período.
CONQUISTA O CONSERVACION DEL PODER ESTATAL
Es un objetivo fundamental en la existencia de las asociaciones o partidos políticos, en
virtud de que éstos persiguen la conquista o conservación del poder estatal para el
logro eficaz de los postulados y programas de acción que proclaman.
Para tener un mejor conocimiento, consideraremos varios conceptos para lograr
así una mejor explicación y comprensión sobre este elemento constitutivo de los
partidos.
Es un hecho de que tiene que haber seres humanos sobre los que se ejerza el poder. Y
en ese sentido JUAN LOCKE define el concepto relativo o energético del poder como "un
vínculo entre hombres, simultáneamente presente en el líder y en los secuaces, en el
gobernante y los gobernados, que están unidos para el logro de algunos objetivos
comunes en parte por el consentimiento y en parte por la coacción.21
21 Carl J. Friedrich.-Obra ya citada.
201
Es decir, el poder presupone siempre un número de seres humanos que están
vinculados para conseguir un objetivo o fin común. Y por la durabilidad de éstos, se
hace necesaria la organización.
HOBBES, en cambio, considera al poder "como el medio presente de conseguir
algún bien futuro y visible".22 Esta definición es demasiado amplia y llega a
confundirse con el concepto de riqueza, entendida esta última también, como un medio
presente de conseguir algún bien futuro y visible. No hace una diferencia entre riqueza
y poder.
CARL J. FRIEDRICH dice que el poder es como Jano, tiene dos caras: una mira
hacia la Diosa de la Paz y la otra mira hacia el Dios de la Guerra. Este aspecto dual,
tiene relación en cuanto al poder, que tiene sus raíces en propósitos, objetivos y fines."
Y estos propósitos pueden poseer una de estas tres cualidades: pueden ser
compartidos espontánea o mutuamente, complementarios o pueden ser contrapuestos.
Los primeros dan origen al poder relativo, los terceros al corpóreo y el resultado de los
segundos es mixto."23
LUIS RECASENS SICHES estima que el poder del Estado consiste "en la
obediencia habitual que recibe por parte de sus súbditos. Pero precisamente la
obediencia habitual de las gentes se produce por virtud del derecho, porque el derecho
se presenta como lo legítimo y de ese modo produce la organización de esa
obediencia."24
EDUARDO GARCIA MAYNES expresa que en toda sociedad ha sido necesaria
una voluntad que marque caminos y sepa dirigir. Esta voluntad es lo que constituye el
poder de grupo.
Este poder unas veces es de tipo coactivo y otra simple o no coactivo. Cuando
una organización carece de poder coactivo, los individuos que la forman tienen libertad
para abandonarla por su propia voluntad, si así lo estiman conveniente. Por ejemplo,
en la iglesia católica los fieles o aun los mismos sacerdotes tienen el legítimo derecho
de retirarse de la organización, a no ser que el Estado preste su apoyo a la iglesia y no
lo permita, pero en caso contrario, pueden retirarse de ella sin que medie coacción
alguna.
Este tipo de organizaciones, sólo disponen para sancionar a sus asociados por
violaciones a sus propios reglamentos o normas de medidas disciplinarias.
Considerado el Estado como "una organización jurídica de una sociedad bajo un poder
de dominación que se ejerce en determinado territorio",25 las normas que expide tienen
una pretensión de validez y pueden ser impuestas aun en contra de la voluntad del
obligado.
22 Carl J. Friedrich.-Obra ya citada. 23 Carl J. Friedrich.-Obra ya citada. 24 Luis Recasens Siches.-Obra ya citada. Pág. 588. 25Eduardo García Maynes.-Introducción al Estudio del Derecho. Ed. Porrúa. México, 1963. Pág. 103.
202
Este poder de dominación o estatal tiene una autolimitación -dice Jellinek- en la
necesidad de ser poder jurídico, es decir, poder cuyo ejercicio se haya normativamente
regulado.
HERMANN HELLER va más allá de contentarse con una legalidad técnico
jurídico del poder del Estado, manifestando que este último, por necesidad de su
propia subsistencia, debe interesarse en la justificación moral de las normas jurídicas o
convencionales positivas que expida, es decir, preocuparse por su legitimidad.
Un poder del Estado es más firme y sólido, entre mayor sea el reconocimiento
voluntario que se otorgue, por quienes lo sostienen. "Sólo goza de autoridad aquel
poder del Estado a quien se le reconoce que su poder está autorizado y su autoridad se
basa únicamente en su legalidad en tanto ésta se funda en la legitimidad."26
RELACION ENTRE PARTIDO POLITICO Y PODER ESTATAL
Se encuentran estrechamente vinculados, pero no deben de ser identificados. No sólo el
Estado desarrolla un puro poder político, sino también los partidos políticos o
asociaciones ínter-estatales. "Sin embargo, no todo poder que actúa políticamente es
un poder estatal; ya que todo poder político -y esto está de acuerdo con nuestra
formación conceptual- aspira a ser tal según su función de sentido, es decir, que todo
poder político activo aspira a organizar y actuar la cooperación social-territorial según
sus intenciones."27 Esta meta pueden conquistarla los partidos políticos si logran
transformarse en poder estatal, toda vez que éste tiene a su disposición el orden
jurídico establecido y asegurado por órganos estatales.
Es pues, por las razones técnicas expuestas, el poder del Estado, un poder
jurídicamente organizado, suprema ambición de todos los partidos políticos para la
realización de sus principios y programas.
FUNDAMENTOS CONSTITUCIONALES DE LOS PARTIDOS POLITICOS EN MEXICO
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, garantiza la existencia de los
partidos políticos y establece un conjunto de obligaciones y facultades.
En el artículo 9º Constitucional se consagra el derecho de reunión y de
asociación bajo los siguientes términos: "no se podrá coartar el derecho de asociarse o
reunirse pacíficamente con cualquier objeto lícito."
Esa garantía individual se refiere a dos especies de libertades: la de reunión y la
de asociación.
IGNACIO BURGOA aclara que por "derecho de asociación se entiende toda
potestad que tienen los individuos de unirse para constituir una entidad o persona
moral, con sustantividad propia y distinta de los asociantes y que tiende a la
26 Hermann Heller.-Teoría del Estado. 5ª Ed. Fondo de Cultura Económica. México-Buenos
Aires, 1963. Pág. 223. 27 Hermann Heller.-Obra ya citada. Pág. 224.
203
consecución de determinados objetivos, cuya realización es constante y permanente. La
libertad de asociación al ejercitarse engendra las siguientes consecuencias: a) creación
de una entidad con personalidad y sustantividad jurídicas propias y distintas de las
que corresponden a cada uno de sus miembros individuales; b) persecución de fines u
objetivos permanentes y constantes. En tanto el derecho de reunión al actualizarse, no
crea una entidad propia con sustantividad y personalidad diversa e independiente de la
de cada uno de sus componentes; además, es transitoria, esto es, su existencia y
subsistencia están condicionadas a la realización del fin concreto y determinado que la
motivó, por lo que logrado éste, tal acto deja de tener lugar".
"El derecho público subjetivo de asociación consagrado por el artículo 9º
Constitucional es el fundamento de la creación de todas las personas morales privadas
llámense estas asociaciones propiamente dichas (previstas por el artículo 2670 del
Código Civil Federal) sociedades civiles (artículo 2688 del Código Civil Federal)
sociedades mercantiles (en los términos de la ley de la materia) sociedades
cooperativas.
Todas estas entidades especiales, cuya existencia y fundamento jurídico se
arrancan del artículo 9º Constitucional."28
Al analizar el artículo 9° Constitucional podemos concluir: Los derechos de
asociación y de reunión no están consagrados en términos absolutos, sino que su
ejercicio debe llevarse a cabo pacífica y lícitamente, sin violar las buenas costumbres y
las normas de orden público.
En apoyo a la garantía Constitucional, el ciudadano puede reunirse o asociarse con sus
semejantes, así como celebrar asambleas, hacer peticiones o protestar por
arbitrariedades, a una autoridad sin que dichas facultades estén sujetas a condición
alguna. Por ello con justa razón Ignacio Burgoa expresa que cualquier exigencia de
solicitud o licencia para efectuar una reunión o asamblea que persiga dichos objetivos
es coartar el derecho público subjetivo mencionado en el artículo 9º Constitucional;
toda vez que la expedición de tal permiso o licencia depende del criterio del órgano
estatal que lo otorga.
Desde luego que si en una reunión o mitin se profieren injurias contra una
autoridad o existe violencia para intimidar a las autoridades, puede ser disuelto,
inclusive mediante la fuerza pública.
RESTRICCION A LA LIBERTAD DE ASOCIACION Y REUNION
La Carta Magna establece que: "solamente los ciudadanos de la República podrán
ejercerla para tomar parte en los asuntos políticos del país". Los Diputados del
Congreso Constituyente de 1917, tomaron en cuenta en la redacción de este artículo, la
larga experiencia de nuestra historia y fueron certeros en privar del derecho de reunión
y de asociación con fines políticos a los extranjeros, porque se pondría en peligro la
soberanía e independencia del país.
28 Ignacio Burgoa.-Las Garantías Individuales. Ed. Porrúa.1965. Pág. 349.
204
"Ninguna reunión armada tiene derecho a deliberar". Esta limitación al ejercicio
de la libertad de reunión tiene como finalidad evitar la violencia que significan los
intereses políticos.
En el párrafo noveno del artículo 130 de la Constitución, en su inciso e) señala que:
"Los ministros no podrán asociarse con fines políticos ni realizar proselitismo a favor o
en contra de candidato, partido o asociación política alguna. Tampoco podrán en
reunión pública, en actos del culto o de propaganda religiosa, ni en publicaciones de
carácter religioso, oponerse a las leyes del país o a sus instituciones, ni agraviar, de
cualquier forma, los símbolos patrios. Queda estrictamente prohibida la formación de
toda clase de agrupaciones políticas cuyo título tenga alguna palabra o indicación
cualquiera que la relacione con alguna confesión religiosa. No podrán celebrarse en los
templos reuniones de carácter político."
El Legislador del 17 lo privó de esta garantía, consciente de los antecedentes
históricos y de la intervención del clero en la vida política de México.
EL DERECHO DE ASOCIACION Y LOS PARTIDOS POLITICOS
De acuerdo con lo señalado en los párrafos anteriores; todos los ciudadanos mexicanos
tienen el derecho público subjetivo de formar asociaciones de tipo político. Sin
embargo, para su integración, el Código Federal de Instituciones y Procedimientos
Electorales exige que llenen determinados requisitos indispensables para que se
considere constituido un partido político, tales como estatutos, número de miembros,
denominación, etc.
Nuestra Carta Magna garantiza también la creación de los partidos políticos en la
fracción tercera del artículo 35 Constitucional, donde se expresa que son derechos del
ciudadano: " Asociarse individual y libremente para tomar parte en forma pacífica en
los asuntos políticos del país".
ORGANIZACION LEGAL DE LOS PARTIDOS POLITICOS
En el análisis de la estructura, definición orgánica y técnica procesal del Código
Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales vigente, se revela un instrumento
legislativo de seria trascendencia democrática.
El referido ordenamiento legal, en su Libro Primero, Título Primero, determina el
ámbito de validez y a continuación, en su Título Segundo, regula los derechos y
obligaciones de los ciudadanos en las elecciones, señala con claridad que el voto no
sólo es un derecho, sino una obligación de todo mexicano y que es obligación de los
partidos políticos la igualdad de oportunidades y la equidad entre hombres y mujeres
para tener acceso a cargos de elección popular.
En el Título Tercero reglamenta los preceptos constitucionales relativos a la
elección del Presidente de los Estados Unidos Mexicanos y de los integrantes de la
Cámara de Senadores y de la Cámara de Diputados.
En Libro Segundo, dedicado a los partidos políticos, en su Título Primero
establece que la denominación de “partido político nacional” se reserva, para todos los
205
efectos de esa ley, a las organizaciones políticas que obtengan y conserven su registro
como tal, los cuales contaran con personalidad jurídica, gozaran de los derechos y las
prerrogativas y quedaran sujetos a las obligaciones que establecen la Constitución y el
propio Código.
En los Títulos Segundo y Tercero, regula lo referente a la constitución, registro,
derechos y obligaciones de los partidos políticos.
REQUISITOS PARA EL REGISTRO DE UN PARTIDO POLITICO
I.- Contar con 3,000 afiliados en por los menos veinte entidades federativas o bien
tener trescientos afiliados, en por lo menos doscientos distritos electorales
uninominales, que deberán contar con credencial para votar con fotografía,
correspondiente a dicha entidad o distrito, el número total de afiliados en el país podrá
ser inferior al 0.26 por ciento del padrón electoral federal, que se haya utilizado en la
elección federal ordinaria anterior a la presentación de la solicitud de que se trate.
II.- Formular una declaración de principios, un programa de acción y unos estatutos
que normen sus actividades.
Una vez satisfechos los requisitos anteriores, las agrupaciones interesadas
notificaran su propósito al Instituto Federal Electoral en el mes de enero del año
siguiente al de la elección presidencial, además de mantener informado a dicho
instituto del origen y destino de los recursos que obtengan para el desarrollo de sus
actividades tendentes a la obtención de su registro.
Además deberá por los menos en veinte entidades federativas o en doscientos distritos
electorales, una asamblea en presencia de un funcionario del Instituto, quien hará las
certificaciones a que se refiere el artículo 28 del Código Federal de Instituciones y
Procedimientos Electorales.
El Consejo General del Instituto Federal Electoral, al conocer la solicitud de la
organización que pretenda su registro como partido político nacional, integrará una
Comisión de tres consejeros electorales para examinar los documentos y formulara su
proyecto de dictamen de registro.
El Consejo General del Instituto con base en el proyecto de dictamen de la
comisión dentro del plazo de ciento veinte días naturales contados a partir de que
tenga conocimiento de la presentación de la solicitud de registro, resolverá lo
conducente.
En caso de negativa, fundamentará las causas que la motivaron y comunicará a
los interesados. Toda resolución se publicará en el “Diario Oficial de la Federación”.
Una vez obtenido el registro, los partidos políticos tendrán personalidad jurídica
y gozarán de todos los derechos inherentes a la misma. Los partidos políticos están
obligados a comunicar al Instituto los cambios de los integrantes de sus órganos
directivos, dentro de los diez días siguientes a que ocurran.
206
DERECHOS Y OBLIGACIONES
Los partidos políticos, tienen el derecho y la obligación de participar en la preparación,
desarrollo y vigilancia del proceso electoral, participar en las elecciones estatales,
municipales y del Distrito Federal, de nombrar representantes ante los órganos del
Instituto Federal Electoral.
No podrán ser representantes de los partidos políticos nacionales ante el
Instituto los jueces, magistrados o ministros del Poder Judicial Federal, y de los
Estados, magistrados o secretario del Tribunal Electoral; los miembros en servicio
activo de las fuerzas armadas o de la policía federal, local o municipal; los Agentes del
Ministerio Público federal y local.
Los partidos políticos nacionales están obligados a observar sus declaraciones de
principios y programas de acción; a mantener el mínimo de afiliados; a ostentar la
denominación, el emblema y los colores registrados; a respetar los procedimientos de
afiliación y de selección interna de sus dirigentes; a mantener en funcionamiento unas
oficinas; a editar una publicación trimestral de divulgación, y otra semestral de
carácter teórico; a sostener un centro de formación política; a permitir la práctica de
auditorías y verificaciones por los órganos del Instituto Federal Electoral facultados
para ello, respecto de sus ingresos y egresos; a cumplir con las obligaciones en materia
de transparencia y acceso a su información.
Es también facultad de los partidos políticos nacionales, aportando los
elementos de prueba, la de pedir al Consejo General del Instituto Federal Electoral, se
investigue la actuación pública de otros partidos.
PRERROGATIVAS DE LOS PARTIDOS POLITICOS
a).-Exención de impuestos del Timbre, en los contratos de arrendamiento, compra-
venta, donación; los relacionados con sorteos; sobre la renta y sobre los impresos que
se editen.
b).-Franquicias postales y telegráficas.
c).-Acceso a la radio y televisión, medidas que redundan en beneficio directo del
electorado, al facilitarles el conocimiento de las tesis políticas de los distintos partidos.
Sin embargo, el tiempo de acceso gratuito a la radio y televisión, resulta precario si se
toman en cuenta los antecedentes históricos del país, que reflejan un abstencionismo
alarmante que demanda una mayor atención.
El Título Cuarto, reglamenta los frentes, coaliciones y fusiones de los partidos políticos,
y el Título Quinto se refiere a pérdida de registro de un partido político, las causas que
la origina y sus consecuencias.
En el Libro Tercero, Título Primero y Segundo, del Código Federal de Instituciones y
Procedimientos Electorales, se reglamenta la organización, funcionamiento y
atribuciones, del Instituto Federal Electoral.
El Instituto Federal Electoral, se crea en el año de 1990, como resultado de las
Reformas realizadas a la Constitución en materia electoral, con la finalidad de contar
207
con una institución imparcial que dé certeza, transparencia y legalidad a las elecciones
federales.
Instituto que conforme a lo dispuesto por el artículo 41 Constitucional, tiene a su cargo
las actividades relativas a la capacitación y educación cívica, los derechos y
prerrogativas de las agrupaciones y partidos políticos, padrón y lista de electores,
impresión y difusión de material electoral, preparación de las jornadas electorales,
cómputos, declaración de validez y entrega de constancias de elección, la regulación de
los observadores electorales, las encuestas o sondeos de opinión, fiscalización de las
finanzas de los partidos políticos.
En los Títulos Tercero, Cuarto y Quinto del Código adjetivo, se reglamenta la
integración y el funcionamiento de las Delegaciones, de los Distritos Electorales, Mesas
Directivas de Casilla, y el Registro Federal de Electores, que es la institución encargada
de efectuar, clasificar y mantener actualizada la inscripción de los ciudadanos en el
padrón electoral.
El Libro Cuarto, Título Primero del indicado Código, se regula el procedimiento
para la inscripción en el Registro Federal de Electores; las secciones que lo conforman,
su actualización y su revisión. En el Título Segundo, regula el Servicio Profesional
Electoral.
El Libro Quinto, atiende al proceso electoral, sus distintas etapas hasta la
expedición de constancias de validez de elección.
El Libro Sexto, se refiere al voto de los mexicanos en el extranjero.
Y el Libro Séptimo, regula los procedimientos sancionadores electorales,
procedimientos en materia de quejas sobre financiamiento y gastos de los partidos
políticos.
Con la legislación electoral vigente se busca, dar certidumbre jurídica a los procesos
electorales, y con ello fortalecimientos de las instituciones encargadas de procurarlos.
208
209
OBSERVACIONES AL RÉGIMEN JURÍDICO DE PARTIDOS POLÍTICOS EN
ARGENTINA
José M. Pérez Corti1
“Dar leyes y decretos es manía sudamericana. Y darlos para innovar lo nuevo,
más frecuente que para lo viejo.
Viene del error de creer que una ley escrita cambia las cosas. Si así fuera, la obra
de civilizar una nación se reduciría a darle un código, es decir, a unos pocos meses
de trabajo.
Pero la civilización no se decreta. Por haber sancionado constituciones
republicanas, ¿tenéis la verdad de la república? No, ciertamente: tenéis la república
escrita, no la república práctica.”
Juan Bautista Alberdi.
INTRODUCCIÓN
Argentina se encuentra constitucionalmente organizada como una república
democrática y representativa bajo la forma de estado federal. Es esta última
caracterización la que centrará nuestro interés y análisis, puesto que de ella
depende indefectiblemente el contenido del régimen electoral tanto del estado
central como el de cualquier otro de los sujetos de la relación federal.
Consecuentemente, en el marco de tal andamiaje institucional dispuesto
por la Constitución Nacional, el régimen de partidos deviene en uno de los
elementos sustanciales de su puesta en marcha. Y si bien hasta la reforma
constitucional de 1994, dicho texto supremo ni mencionaba a los partidos
políticos y éstos se encontraban regulados en virtud de la normativa
reglamentaria pertinente, a partir de ese año fueron incluidos en el texto de la
Carta Magna nacional adquiriendo rango constitucional.
No obstante ello, injusto sería no reconocer que mucho antes de la reforma
mencionada, ya en el ámbito estadual local, esto es en las provincias, los partidos
políticos habían sido incorporados en gran parte de los textos constitucionales
como orientadores de la opinión pública y responsables de la formación de la
voluntad política del pueblo.
1 Abogado (UNC), Magister en Partidos Políticos (CEA-UNC); y Doctorando en
Derecho (UNC). Relator de Sala (Relatoría Electoral, de Competencia Originaria y Asuntos Institucionales del Tribunal Superior de Justicia). Docente universitario de grado en
Derecho Constitucional y en Derecho Público Provincial y Municipal (UNC); y en Derecho
Electoral Argentino (UNC-UCC); y de post-grado en las universidades nacionales de
Córdoba (UNC) y de San Martín (UNSaM); e investigador universitario Categoría IV
(Programa de Incentivos a docentes investigadores de las Universidades Nacionales). Miembro fundador del Foro Federal de Organismos Electorales Provinciales (R.A); y
miembro de la Asociación Argentina de Derecho Constitucional; y del Instituto de
Federalismo de la Academia Nacional de Derecho de Córdoba.
210
Tal descripción nos permite introducirnos en lo que conforma el régimen de
partidos políticos de Argentina, el que por encontrarse inmerso en un país
federal, responde a un modelo normativo complejo.
1. EL FEDERALISMO ARGENTINO: FORMA DE ESTADO MULTINIVEL
PLURILEGISLATIVA, CON RELACIONES DE COORDINACIÓN Y
CONCERTACIÓN
La Nación Argentina se encuentra organizada como estado federal (C.N.
artículos 5 y 129) con cuatro niveles diferenciados de gobierno (i.e. Nación,
provincias, Ciudad Autónoma de Buenos Aires2 y municipios). Esto se traduce en
un sistema jurídico multinivel y plurilegislativo en el cual coexisten diversos
ordenamientos jurídicos, emergentes del ejercicio de potestades normativas
propias de cada uno de los sujetos de la relación federal3.
El ámbito de actuación de cada uno de esos ordenamientos que conforman
nuestro sistema jurídico es susceptible de ser analizado a través del prisma de su
dimensión espacial -principio de territorialidad-; de su dimensión
material -principio de competencia- y de su dimensión jerárquica -principio de
supremacía-4.
El principio de territorialidad atiende al ámbito espacial de vigencia y
aplicabilidad de las normas jurídicas. En lo referente a los partidos políticos, tal
principio se materializa en la diversidad de normas aplicables a los mismos según
el ámbito geográfico en el que actúen.
El principio de competencia se refiere al ámbito material de producción de
normas válidas, distinguiendo las materias constitucionalmente atribuidas a
cada nivel de gobierno como facultades reservadas, delegadas o concurrentes.
El principio de supremacía se encuentra consagrado en el artículo 31 de la
Constitución Nacional que preceptúa que “Esta Constitución, las leyes de la
Nación que en su consecuencia se dicten por el Congreso y los tratados con las
potencias extrajeras son la ley suprema de la Nación”. Sin embargo, en virtud de
la autonomía establecida con claridad en los artículos 5, 121, 122 y 123 del
mismo texto constitucional, las provincias se encuentran facultadas para
determinar dentro de su territorio su propio principio de supremacía. Tal es el
caso de artículo 161 de la Constitución de la provincia de Córdoba cuando
establece que “Los tribunales y juzgados de la Provincia en el ejercicio de sus
funciones, aplican esta Constitución y los tratados interprovinciales como la ley
suprema”.
2 En adelante, CABA. 3 Para profundizar en la noción de relación federal y de sus sujetos, ver Barrera Buteler, Guillermo E.; Provincias y Nación, Ciudad Argentina, Bs. As., Argentina, 1996. 4 Arce Janariz, Alberto; Comunidades autónomas y conflictos de leyes, Civitas, España,
1987, p. 32 y ss.
211
El citado principio constituye una regla clásica admitida por los estados
federales a fin de ejercer plenamente sus competencias y para resolver los
conflictos de normas que pudieran surgir, determinando -según los casos- la
prevalencia de la de mayor jerarquía en tanto no se vincule a materias exclusivas
de los gobiernos locales, ya que en esta última hipótesis, cabe hacer excepción al
principio de supremacía a favor de la aplicación prevalente de la norma local
atinente a una competencia exclusiva.
Al respecto tiene dicho la doctrina que la supremacía, más que un
requisito de control “...es un presupuesto del sistema que exige al ordenamiento
jurídico su establecimiento en forma jerárquica, encontrándose su vértice ocupado
por la Constitución”5.
A los fines del presente ensayo, partiremos de la base de que ese
federalismo es la matriz jurídico-política de la organización tanto provincial
(subestadual) como nacional (estadual), y a partir de 1994, también de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires.
El mismo hunde sus raíces en el principio de autonomía de los sujetos
primigenios de la relación federal, que se nutre de una noción teórica que está
dada por el marco constitucional y legal en el cual se sustenta (i.e. Constitución
Nacional artículos 5, 122 y 123; constituciones provinciales; y, posteriormente, la
de la CABA); y se enlaza con un elemento ejecutor soberano que le da vida: la
voluntad popular. De la correcta articulación y conjunción de ambas, habrá de
surgir lo que identificamos como regla federal electoral.
Ahora bien, federalismo y autonomía devienen en conceptos claves para el
adecuado diseño y estudio de la arquitectura particularmente agonal de cualquier
régimen electoral. En ambos casos los distintos elementos que lo integran pueden
ser objeto de enfoques y análisis tan diversos como diferentes entre sí. Para ello
es posible partir tanto desde la sociología como desde la ciencia política, la
matemática, la demografía, el derecho político, la geografía y la semiótica, sólo
por dar algunos variados ejemplos. Más en el caso que nos convoca, nos hemos
de centrar en un enfoque absoluta y excluyentemente jurídico, como el que nos
permiten el derecho electoral y el derecho estasiológico.
Así, en materia relativa al régimen electoral, como en tantas otras, luce
patente la esencia del Estado multinivel y plurilegislativo descripto
anteriormente. Ello en tanto queda de manifiesto, una vez más, que el
federalismo argentino importa la coexistencia armónica y coordinada, dentro del
mismo territorio, de cuatro esferas o niveles de gobierno. De allí que los principios
de naturaleza constitucional que informan el concepto y la construcción del
federalismo de concertación deben ser los pilares sobre los cuales éste se edifica.
5 Toricelli, Maximiliano; El sistema de control constitucional argentino, Depalma, Bs. As.,
2002, p. 37.
212
En consecuencia, el constituyente ha elevado a la jerarquía constitucional dicho
federalismo, el que fuera tan claramente desarrollado por Pedro J. Frías6.
Vale aclarar que la puesta en práctica de un federalismo de concertación o
cooperativo refuerza constructivamente las posibilidades efectivas de la
autonomía7; y como lo señala la Corte Suprema de Justicia de la Nación, la
coordinación de las atribuciones no debe buscarse a partir de premisas genéricas
o enunciados abstractos sino atendiendo a las particularidades concretas de cada
caso8.
Es esta la perspectiva que debe guiar las distintas instancias de nuestra
organización federal en sus relaciones, las cuales están llamadas a propender a la
construcción de espacios de colaboración y ayuda mutua en la búsqueda del bien
común de aquellos de los que dependen de sus decisiones.
2. REGLA FEDERAL ELECTORAL9
La voluntad popular, por su propia dinámica, requiere que el régimen jurídico
configure una pauta de funcionamiento entre los diversos órdenes estaduales,
que articule la complejidad intrínseca a su diversidad y a su unidad, en tanto
numen o nutriente natural de cada uno de los regímenes democráticos y
representativos existentes en los diferentes órdenes institucionales al que
concurre a dar vida.
Esta pauta es la que deberá determinar con claridad la regla de asignación
de competencias en materia electoral entre los diferentes niveles políticos
estaduales y subestaduales. Pero debemos recordar previamente que en el marco
del régimen federal argentino, si bien la Constitución Nacional no detalla de
manera sistemática las facultades de la Nación y de las provincias, cabe expresar
que mientras las de la Nación son aquellas específicamente definidas en su texto,
las correspondientes a las provincias -por el contrario- se encuentran indefinidas,
integrando el denominado ámbito de reserva de cada una de ellas desde el
momento que conservan todo el poder no delegado al gobierno federal a través de
la Constitución (art. 121).
De allí que Barrera Buteler nos dirá con claridad y precisión que los
poderes de las provincias son la regla y los poderes del Gobierno Federal son la
excepción, porque mientras las primeras tienen para sí todas las atribuciones que
son naturales al gobierno de una comunidad, salvo aquellas de las que se
desprendieron para delegárselas al Gobierno Federal, con éste ocurre lo contrario:
6 Córdoba, T.S.J., en pleno, Secretaría Electoral y de Competencia Originaria, "Caminos
de las Sierras", Sentencia n° 5 del 25/08/2005). 7 Cfr. García de Enterría, Eduardo; La revisión del sistema de autonomías territoriales: reforma de estatutos, leyes de transferencia y delegación, federalismo, Civitas, Madrid,
España, 1988, p. 71. 8 C.S.J.N. Fallos 137:212. 9 Pérez Corti, José M.; Derecho Electoral Argentino. Nociones, 2° ed. actualizada y
ampliada, Advocatus, Córdoba, Argentina, 2012, p. 122/123.
213
sus atribuciones son sólo aquellas que las provincias le han delegado mediante la
Constitución10.
No obstante ello, en materia electoral la Constitución Nacional establece
una clara distribución de potestades, que podríamos identificar como regla
federal electoral y que rige nuestra vida institucional desde la perspectiva del
derecho electoral. De acuerdo con esta regla federal electoral, a la Nación le
compete la fijación de las normas relacionadas con la elección de autoridades
nacionales11 -conforme surge de la delegación realizada por las provincias a su
favor para la elección de diputados nacionales (art. 45), senadores
nacionales (art. 54) y presidente y vicepresidente de la Nación (art. 94 y cc.)-;
mientras que garantiza a las provincias el establecimiento de sus instituciones y
la elección de sus autoridades sin intervención del gobierno federal (art. 122);
subordinando tanto a éstas como a la Nación misma a la plena vigencia de un
sistema representativo y republicano de gobierno12.
En definitiva, conforme surge de la regla federal electoral, la formulación y
el dictado de la legislación referida a la elección de autoridades nacionales es
competencia del Estado nacional, al igual que su aplicación y posterior control
judicial de juridicidad y de constitucionalidad. Mientras que en el caso de los
estados federados, éstos tienen la potestad de estatuir su propio régimen electoral
por aplicación de los artículos 5, 121, 122 y 123 de la Constitución Nacional13, y
en principio sólo a ellos compete el ejercicio pleno de la jurisdicción en relación a
dichas cuestiones.
Consecuentemente, en esta facultad inherente a las provincias está
involucrado -sin lugar a dudas- el derecho a establecer un régimen electoral
propio, el que comprenderá al conjunto de derechos políticos que surgen
necesariamente del pleno ejercicio de la autonomía contemplada en el artículo 5
de la Constitución Nacional. Así, habrán de dictar sus propias normas electorales
y de partidos políticos, fijando el sistema electoral aplicable; y los institutos de
democracia directa y semidirecta, incorporados prácticamente en todos los casos
para su implementación en ámbitos provinciales y municipales.
10 Barrera Buteler, Guillermo E.; “Estado Unitario y Formas Federativas” en Barrera Buteler, Guillermo E.; Álvarez, Magdalena I. y Luca Garín, Andrea; Derecho Constitucional. Cuadernos de Estudio; Facultad de Derecho y Ciencias Sociales,
Universidad Nacional de Córdoba, Córdoba, Argentina, 2004, p. 337. 11 El universo de autoridades nacionales de base electiva ha sido histórica y
tradicionalmente definido, en nuestro derecho constitucional consuetudinario, por el
poder constituyente. Sin embargo, a partir de la reciente sanción de la Ley n° 26.855 destinada a reformar la Ley n° 24.937 de creación del Consejo de la Magistratura de la
Nación, el Congreso pretende asumir dicha facultad para ejercerla en los casos y con las
instituciones que considere pertinente. En este sentido, ver Pérez Corti, José M.;
“Carácter electivo de los cargos: Origen constitucional o reglamentario?” (en prensa). 12 Ramella, Pablo A.; Derecho Constitucional, 2° ed. actualizada, Depalma, Bs. As.,
Argentina, 1982, p. 437/438, § 396. 13 C.S.J.N., Fallos 326:2004 in re “Partido Demócrata Progresista c. Provincia de Santa Fe”
de fecha 24/06/03. Cf. Dictamen del Procurador General de la Nación, Dr. Nicolás E.
Becerra, Pto. V.
214
3. APLICACIÓN Y EFECTOS DE LA REGLA FEDERAL ELECTORAL EN EL
RÉGIMEN DE PARTIDOS POLÍTICOS
Una vez definida la regla federal electoral, es viable identificar algunas las
derivaciones de su aplicación a nuestro derecho estasiológico.
En Argentina, a primera vista es posible advertir que la estructuración
legal y fáctica de los partidos políticos no responde a la del régimen federal
vigente. Efectivamente, la conformación de un partido a nivel nacional hace que
cada una de las diferentes vertientes provinciales o distritales que se articulan en
él, queden sometidas a los arbitrios y decisiones de las autoridades partidarias
nacionales, sin mayor representación de las voluntades locales. Esto se traduce
en mecanismos y procesos de toma de decisión afectados por un marcado
centralismo, como así también en intervenciones de las autoridades partidarias
nacionales a sus pares distritales.
Cierto es que la normativa de partidos políticos vigente a nivel nacional
(i.e. Ley N° 23.298 y modif.) no favorece el desarrollo de un régimen partidario de
tinte federal, pero también lo es que los diferentes regímenes establecidos en el
ámbito de cada provincia14, tampoco resultan propicios para el afianzamiento de
un perfil federal de cada fuerza política.
En efecto, las normativas provinciales encargadas de regular los regímenes
de partidarios en ámbitos locales15, suelen receptar en su articulado
disposiciones que terminan debilitando su aplicación y exigibilidad. Tal es el
caso, por ejemplo, del trámite abreviado contemplado en el artículo 91 del
Régimen Jurídico de los Partidos Políticos16 de la provincia de Córdoba;
procedimiento éste que facilita la obtención de la personalidad jurídico política
provincial sin cumplir con la totalidad de los recaudos exigidos por los
artículos 12, 14 y 90 de la misma norma, teniendo en consideración -por
14 Deliberadamente excluimos de la enunciación a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires,
puesto que en la misma y hasta tanto se dicten las leyes locales que establezcan el régimen electoral y de los partidos políticos de la Ciudad, son de aplicación el Código
Electoral Nacional (L. 19.945 y modif.) y la Ley Orgánica Nacional de Partidos Políticos
(L. 23.298 y modif.), de conformidad con lo establecido en el artículo 5 de la
Ley n° 24.588. 14 Ley n° 9572 y modif. La misma se encuentra disponible y se puede consultar en
http://www.joseperezcorti.com.ar/legislacion_cordoba.htm. 15 Con respecto a los regímenes legales de partidos políticos vigentes a nivel nacional,
provincial y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, se puede consultar PUEBLA, Luis Alfredo y SAAVEDRA, Heriberto Vicente; Digesto de legislación electoral de la República
Argentina, 1ª ed., Ministerio del Interior, Dirección Nacional Electoral, Dirección de
Información y Capacitación Electoral, PNUD, Buenos Aires, 2011; disponible y
consultable actualmente en http://gxportal.mendoza.gov.ar/gxpsites/hgxpp001.aspx?2,109,1019,P,S,0,,. 16 Ley n° 9572 y modif. La misma se encuentra disponible y se puede consultar en
http://www.joseperezcorti.com.ar/legislacion_cordoba.htm.
215
ejemplo- que la obtención de la personalidad distrital se produce en un marco
legal menos riguroso en lo relativo a la cantidad de afiliaciones requeridas17.
Similar situación se registra en las provincias de Catamarca18, Corrientes19, Entre
Ríos20, Jujuy21, Mendoza22, Neuquén23, y Salta24, solo por citar algunos ejemplos.
Si a ello le agregamos que en virtud del ya aludido principio de supremacía
y conforme la jurisprudencia vigente de la Corte Suprema de Justicia de la
Nación, la competencia local cede frente a la federal en todo aquello que esté
relacionado o vinculado con la actividad desarrollada por las autoridades
partidarias, en atención al doble rol que cumplen en tanto revisten
simultáneamente la condición de autoridades de un partido político con
personalidad provincial y distrital25; es fácil percibir la alteración del régimen
federal vigente en nuestro país en materia de partidos políticos.
Otra cuestión que resulta sumamente interesante desde la perspectiva de la
autonomía provincial en el marco de sus respectivos regímenes electorales, es el
tema de las condiciones exigidas para poder postular candidatos a cargos
públicos electivos. En nuestro país, tanto a nivel nacional como provincial y
municipal, dicho monopolio surge, en mayor o menor medida, de los
ordenamientos constitucionales o de las normativas electorales. No obstante ello,
cabe señalar algunas excepciones, como es el caso de las comunas en la
provincia de Córdoba26, o de los municipios en la de Catamarca27; precedentes
éstos que devienen en interesantes antecedentes.
17 Ley n° 23.298 y modif., art. 7, inc. “a”. 18 Ley Orgánica de los Partidos Políticos n° 3894 (y modif.), art. 6, inc. 7, 2° párrafo. 19 Ley Orgánica de los Partidos Políticos n° 3767 (y modif.), art. 12. 20 Ley Orgánica de los Partidos Políticos n° 5170 (y modif.), art. 51. 21 Ley Orgánica de los Partidos Políticos n° 3919 (y modif.), art. 17. 22 Ley Orgánica de los Partidos Políticos n° 4746 (y modif.), art. 9. 23 Ley Reglamentaria del funcionamiento de los Partidos Políticos n° 716 (y modif.),
art. 18. 24 Ley Orgánica de los Partidos Políticos n° 6042 (y modif.), art. 74. 25 C.S.J.N.: Comp. 668, L.XXXIV in re “Juzgado Electoral y de Registro de la Provincia de
Tierra del Fuego s/pedido de inhibitoria Sentencia del 25 de Septiembre de 1997”; Fallos
321:607 del 17/03/1998 in re “Apoderado Lista Blanca Movimiento Popular Neuquino
s/recurso de apelación”; y Dictamen de fecha 24/03/1999 de la Sra. Procuradora Fiscal
de la C.S.J.N. in re “Sosa, Ángel Manuel – Rec. de Apel. Junta Electoral Partido Justicialista
– Contienda Positiva de Competencia”; por citar sólo algunos.
26 Cfr. Normas Electorales para Comunas, Ley n° 8234 (y modif.), art. 14. Consultable en
http://www.joseperezcorti.com.ar/legislacion_cordoba.htm. 27 Catamarca; Constitución Provincial, art. 243: “Tanto en las elecciones provinciales como
en las municipales a pedido de un cinco por ciento de los electores inscriptos en el padrón
respectivo se admitirá la inscripción como candidato, para determinada elección de las
personas postuladas como tales sin otro requisito que una declaración sobre la plataforma
Electoral. La Ley reglamentará la admisión de estos candidatos independientes, que no
podrán ser afiliados a partidos reconocidos.”; Ley Electoral Provincial n° 4628, art. 37:
“Dentro de los mismos términos prescriptos por el artículo anterior, un número no inferior al
216
4. PARTIDOS POLÍTICOS: APROXIMACIONES CONCEPTUALES28
Procurar una definición genérica y universalmente válida de partido político es un
proyecto sumamente ambicioso con escasas posibilidades de concreción. Resulta
imposible formular tal concepto ignorando aspectos particulares relativos a las
condiciones de tiempo y lugar en las que los partidos nacen, desarrollan su
actividad y fenecen; dado que al tratarse de partes integrantes de una realidad en
la cual cumplen sus funciones conforme las necesidades de la estructura en que
se encuentran insertos, no pueden ser definidos sino en relación a ella. Nada
nuevo estamos diciendo. Mario Justo López, trayendo a colación a autores de la
talla de Duverger, Linares Quintana y Parry, hace un tiempo ya que nos ha
advertido sobre las dificultades de dicha empresa29.
Efectivamente, cuestiones como el sistema político reinante, los antecedentes
históricos y la realidad sociológica de un país, resultan claves en la conformación
de los partidos políticos y del régimen jurídico de aplicación. Su estructuración
responderá en mayor o menor medida a esos antecedentes, los que serán
determinantes de su nacimiento y de su evolución. No debe perderse de vista, sin
embargo, que a partir del surgimiento del partido en la esfera política de un
estado, el mismo pasará a formar parte de ese sistema, pudiendo llegar a
integrarse definitivamente como elemento imprescindible en la conformación de
la política estadual.
A pesar de ello, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha logrado una
caracterización bastante precisa definiéndolos como fuerzas que materializan la
acción política, actuando como intermediarios entre el gobierno y las fuerzas
sociales, en cuanto entidades de las cuales surgen los que gobiernan, es decir, los
que la Constitución y las leyes invisten de autoridad para desempeñar las
funciones que conforman la razón de ser del Estado30.
cinco por ciento (5%) de los electores inscriptos en el padrón respectivo, que no estén
afiliados a partidos políticos reconocidos podrán postular candidatos para cargos
provinciales o municipales de acuerdo a los requisitos que en cada caso se exige, con la
sola presentación de la plataforma electoral, (Artículo 243 Constitución Provincial).”; Ley
Orgánica Municipal y Régimen Comunal n° 4640, art. 18: “Un número no inferior al cinco
por ciento (5%) de los electores inscriptos en el padrón Municipal que no estén afiliados a
partidos políticos reconocidos, podrá postular candidatos para miembros del Concejo
Deliberante o del Departamento Ejecutivo, a ese fin sólo se exigirá que reúnan los requisitos
y condiciones que en cada uno se establecen, que no se encuentren, comprendidos dentro
de las inhabilidades e incompatibilidades previstas, y que presenten una declaración sobre
la existencia de la plataforma electoral”. Consultables en
http://www.joseperezcorti.com.ar/legislacion_catamarca.htm.
28 Pérez Corti, José M.; Derecho Electoral Argentino. Nociones, op. cit., p. 95/96. 29 López, Mario Justo; Partidos Políticos, Cooperadora de Derecho y Ciencias Sociales,
Bs. As., Argentina, 1968, p. 25/26; Partidos Políticos. Teoría General y Régimen Legal,
4ª ed., Depalma, Bs. As., Argentina, 1983, p. 21/23. 30 CSJN, Fallos 253:133; 310:819; 312:2192; 315:380; 316:2117 y 319:1645; entre otros.
217
No obstante ello, existen problemas y paradojas -como bien las identifica
Linz- que afectan seriamente la existencia de los partidos políticos. Es que como
bien señala este autor “Tanto en las democracias consolidadas como en las no
consolidadas o inestables, (…) hay un acuerdo considerable en que los partidos
políticos son esenciales para el funcionamiento de la democracia. Sin embargo, al
mismo tiempo, en gran parte de los sistemas democráticos la opinión pública se
caracteriza por una amplia insatisfacción y desconfianza en los partidos políticos, y
existe mucho debate académico acerca de la obsolescencia o declive de los
partidos…”31.
A mérito de lo expuesto es que la conceptualización que haremos de los
partidos políticos va a responder estrictamente a nuestra realidad, considerando
los antecedentes históricos y la estructuración constitucional, legislativa y
jurisprudencial vigentes; por ser a nuestro criterio el enfoque más adecuado a los
fines de la tesis que nos convoca.
5. RÉGIMEN CONSTITUCIONAL
En lo atinente al régimen constitucional, cabe destacar que hasta la reforma de
1994, no existía referencia alguna a los partidos políticos en el texto nacional.
Éste, en su nuevo artículo 38 los reconoce y les garantiza su organización y
funcionamiento democrático, la representación de las minorías y la contribución
del Estado en el sostenimiento económico de sus actividades y de la capacitación
de sus dirigentes. La Cámara Nacional Electoral ha sostenido, en distintas
oportunidades, que el “... art. 38 de la Constitución Nacional, es poco lo que añade
a la tipificación de los partidos políticos como elementos e instrumentos necesarios
para el funcionamiento de un sistema representativo de gobierno, complementada
por las leyes reglamentarias que regulan su funcionamiento (conf. Gregorio Badeni,
“Reforma Constitucional e Instituciones Políticas”, Ed. Ad-Hoc, 1994, pg. 217)...” 32.
Sin embargo, el ciclo de reformas constitucionales que tuvo lugar en las
provincias en la década comprendida entre 1985 y 1995, ya había comenzado a
incorporarlos de distinta forma. En el caso concreto de la provincia de Córdoba,
el artículo 33 los reconoce y les garantiza su existencia y personalidad jurídica en
la medida en que sustenten y respeten los principios republicanos,
representativos, federales y democráticos establecidos en la Constitución
Nacional y Provincial. Similares disposiciones contienen otras constituciones
provinciales33.
31 Linz, Juan J.; “Conclusiones. Los partidos políticos en la política democrática:
problemas y paradojas” en Montero, José Ramón; Gunther, Richard y Linz, Juan J. (Editores); Partidos Políticos. Viejos conceptos y nuevos retos, Trotta, Madrid, España,
2007, p. 277; y en López Nieto, Lourdes y Delgado Sotillos, Irene (Compiladoras); Análisis político y electoral, UNED, Madrid, España, 2012, p. 523. 32 CNE, Fallos 1794/94; 1827/95 y 1980/95; entre otros. 33 Provincia de Buenos Aires, artículo 59, inciso 2º: “...Los partidos políticos son instituciones fundamentales del sistema democrático. Su creación y el ejercicio de sus
218
actividades son libres dentro del respeto a la Constitución Nacional, a esta Constitución y a la ley que en su consecuencia se dicte, garantizándose su organización y funcionamiento democrático, la representación de las minorías, la competencia exclusiva para la postulación de los candidatos a cargos públicos electivos, el acceso a la información pública y a la difusión de sus ideas. La Provincia contribuye al sostenimiento económico de los partidos políticos, los que deberán dar publicidad del origen y destino de sus fondos y patrimonios...”; Provincia del Chaco, artículo 89, segundo párrafo: “...La Provincia reconoce y asegura la existencia y personería jurídica de los partidos políticos, como orientadores de la opinión pública encaminados a intervenir legalmente en la formación de los poderes del Estado...”; Provincia de Chubut, artículo 40: “Todos los ciudadanos
tienen derecho a asociarse libremente en partidos políticos.”; Provincia de Jujuy, artículo
92, inciso 1º: “Todos los ciudadanos tienen el derecho de asociarse libremente para formar partidos políticos provinciales o municipales...”; Provincia de La Rioja, artículo 77: “La Provincia reconoce y asegura la existencia y personería de los partidos políticos, los que expresan el pluralismo democráticos y concurren a la orientación, formación y manifestación de la voluntad popular. A tal fin deberán obligatoriamente organizar las escuelas de formación de dirigentes. A los partidos políticos les incumbe en forma exclusiva la nominación de candidaturas para cargos electivos y el Estado garantiza su libre funcionamiento dentro del territorio provincial por el solo hecho de su constitución , sin injerencia estatal o cualquier otra en su vida interna y su actividad pública...”; Provincia de Río Negro, artículo 24: “Todas las personas en condiciones de votar tienen el derecho de asociarse libremente en partidos políticos, los que ajustan su accionar a las normas con-tenidas en esta Constitución y a las leyes que se dicten en su consecuencia. Los partidos
políticos expresan el pluralismo ideológico concurriendo a la formación y manifestación de la voluntad popular. Son los principales medios para la participación y representación política del Pueblo rionegrino. Se reconoce y asegura su existencia. Son las únicas organi-zaciones que pueden nominar candidaturas para cargos que se proveen mediante elección popular. Tienen libre acceso a los medios de comunicación a efectos de orientar a la opinión pública y contribuir a la formación de su voluntad. Su funcionamiento y organización interna responden a principios democráticos. Deben dar cuenta públicamente de la procedencia de sus recursos y de la administración de sus finanzas, con las modalidades que la ley determina...”; Provincia de Salta, artículo 53: “Todos los ciudadanos tienen derecho a asociarse libremente con fines Políticos, en partidos y movimientos. Los partidos políticos son instrumentos de participación con los que se expresa la voluntad política del Pueblo para integrar los poderes del Estado. Su organización, estatutos y finalidades,
deben respetar los principios democráticos. El Estado les presta ayuda para la formación y capacitación de sus dirigentes, teniendo en cuenta el caudal electoral del último comicio....”; Provincia de San Juan, artículo 48: “Se reconoce y asegura la existencia de los partidos políticos como personas jurídicas de derecho público no estatal . Las candidaturas para cargos que se proveen mediante elección popular serán nominadas exclusivamente por los partidos políticos. Deben garantizar la democracia participativa en su desarrollo institucional. Los partidos contribuyen democráticamente a la formación de la voluntad popular, expresando el pluralismo político. El Estado garantiza y promueve su libre acción...”; Provincia de San Luis, artículo 38: “Se reconoce y asegura la existencia de los partidos políticos como personas jurídicas de derecho público no estatal. Las candidaturas para cargos que se proveen mediante elección popular son nominadas exclusivamente por los partidos políticos. Deben garantizar la democracia participativa en su desarrollo institucional. Los partidos contribuyen democráticamente a la formación de la voluntad
popular expresando el pluralismo político. El Estado garantiza y promueve su libre acción.”; Provincia de Santa Cruz, artículo 80: “...Los partidos políticos son las instituciones indispensables de la democracia, responsables de la cultura política y de la confianza que el pueblo deposita en ellos y garantes de la participación ciudadana. Se asegurará la representación de los partidos políticos en los organismos colegiados cuya naturaleza jurídica lo permita, y no tengan fijada por esta Constitución una conformación especial...”;
219
De esta forma, una institución que surgía como consecuencia natural del sistema
representativo democrático y que hallaba protección jurídica a través de la
legislación dictada a tal efecto, ha pasado a revestir rango constitucional, lo que
significa elevar el sistema partidario al nivel de la forma de gobierno
representativa y republicana adoptada por el artículo 1 de nuestra Constitución
Nacional.
Sin embargo entre ambos ordenamientos -estadual y subestadual- existe
una diferencia fundamental a partir de la monopolización o no de las
candidaturas por parte de los partidos políticos. Mientras a nivel nacional el
convencional ha sido muy prudente al redactar el mencionado artículo 38, en el
que los define como instituciones fundamentales del sistema democrático pero
sólo les garantiza "...la competencia para la postulación de candidatos a cargos
públicos electivos...", excluyendo -en principio- el reconocimiento a nivel
constitucional del monopolio partidario de las candidaturas34; en casos como el
de Buenos Aires, Córdoba, La Rioja, Río Negro, San Juan y San Luis35, el
constituyente local ha dispuesto instituir a los partidos políticos como la única
alternativa legal para la postulación de candidatos a cargos públicos electivos,
Provincia de Santa Fe, artículo 29: “...Los partidos políticos concurren a la formación y
expresión de la voluntad política del pueblo y todos los ciudadanos son libres de constituirlos o de afiliarse a ellos...”; Provincia de Santiago del Estero, artículo 43: “Los partidos políticos son instituciones fundamentales del sistema democrático. Los ciudadanos tienen el derecho de asociarse libremente en partidos políticos y participar en su organización y funcionamiento. Su creación y el ejercicio de sus actividades son libres dentro del respeto a esta Constitución...”; Provincia de Tierra del Fuego, artículo 27:
“Todos los ciudadanos tienen derecho a agruparse libremente en partidos políticos democráticos y pluralistas. El Estado Provincial reconoce y garantiza la existencia y personería jurídica de aquellos que sustenten y respeten los principios republicanos, representativos y democráticos, establecidos en las Constituciones Nacional y Provincial. Son orientadores de la opinión pública y contribuyen a la formación de la voluntad política del Pueblo...”; Ciudad Autónoma de Buenos Aires, artículo 61: “La ciudadanía tiene
derecho a asociarse en partidos políticos, que son canales de expresión de voluntad popular e instrumentos de participación, formulación de la política e integración de gobierno. Se garantiza su libre creación y su organización democrática, la representación interna de las minorías, su competencia para postular candidatos, el acceso a la información y la difusión de sus ideas...”. 34 Así lo entiende también destacada doctrina constitucional (Cfr. Gelli, María Angélica; Constitución de la Nación Argentina, 4° ed. ampliada y actualizada, La Ley, Bs. As., 2011,
t. I, p. 537). No obstante ello, al momento de evaluar las condiciones de elegibilidad y los
procedimientos de postulación de las diferentes candidaturas previstas en la Constitución Nacional, la cuestión vuelve a plantearse de manera recurrente y con suerte diversa. En
efecto, en el caso de los diputados nacionales (artículo 45) tal monopolio tampoco está
previsto; pero cuando aborda la postulación de los candidatos a senadores nacionales
(artículo 54), reserva tal facultad a los partidos políticos. En palabras de Badeni se trataría “…de una cláusula cerrada cuya alteración parece inviable mediante una ley reglamentaria…” (Badeni, Gregorio; Tratado de Derecho Constitucional, La Ley, Bs. As., 2010, t. II, p. 236). También se puede consultar Gelli, María Angélica; Constitución de la Nación Argentina, ob. cit., t. II, p. 16/17 y 61/62. 35 Cfr. Constituciones provinciales de Buenos Aires (art. 59, inc. 2°); La Rioja (art. 77); Río
Negro art. 24); San Juan (art. 48); y San Luis (art. 38).
220
sentando las bases de un monopolio partidario de rango constitucional de
dudosos beneficios.
Por su parte, la legislación específica en la materia se encuentra
circunscripta a las generalmente denominadas leyes orgánicas de partidos
políticos. Una en el orden nacional que regula la vida institucional de las
distintas fuerzas políticas facultadas para postular candidatos a cargos electivos
correspondientes a los órganos de gobierno nacional. Otras, en concordancia con
el régimen federal vigente en nuestro país, correspondientes a cada una de las
provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a partir de 1996, establecen
su propio régimen jurídico de partidos políticos.
Cuando efectuamos un enfoque jurisprudencial del tema, no encontramos
mayores variantes en cuanto a lo regulado por cada una de las constituciones
vigentes. Resulta un concepto común su carácter de instituciones fundamentales
del sistema democrático e intermediarios de la representación política del
electorado. En tal rol cumplen una función primordial para el sistema
republicano de gobierno al orientar la opinión pública y contribuir a la formación
de la voluntad política del pueblo, siendo su principal objetivo la participación en
la vida política del estado mediante la postulación o no de candidatos, con la
legítima e inocultable aspiración de influir en las decisiones de orden político.
6. NATURALEZA
César Enrique Romero no dudó en afirmar que los partidos políticos hallan su
base natural en los instintos sociales de cooperación y lucha como fundamentos
de las interacciones sociales. De este modo, su justificación se funda en dos
aspectos esenciales, uno fáctico consistente en la racionalización de la lucha con
la consiguiente supresión de la violencia; y otro ético en cuanto instrumento de
acción arquitectónica, no siempre presente en su actuación.
Por nuestra parte, entendemos que los partidos políticos son instrumentos
esenciales del sistema democrático, de naturaleza asociativa intermedia y
extraestatal con fines estrictamente políticos, y como tales devienen en sujetos
naturales de la vida política de la república.
Instrumentos esenciales toda vez que, en un sistema democrático, el
Estado necesita de ellos para la selección de los gobernantes. Siendo el sistema
establecido por nuestra Carta Magna el de una república democrática y, por lo
tanto, requisitos de toda república el origen y la conformación de los órganos de
poder o gobernantes mediante elección popular, sujetos a renovación periódica y
al control por parte del pueblo de la gestión gubernamental conocida a través de
la publicidad de los actos de gobierno, con la consiguiente responsabilidad;
resulta innegable el carácter esencial que revisten los partidos políticos como
mediadores organizados del proceso político agonal resultante de tal régimen de
gobierno. Mario Justo López lo expresa con sintética claridad al sostener que en
el régimen democrático representativo sólo los partidos políticos sirven de cauces
221
adecuados para la inevitable faz agonal presente en el mismo a la par del obrar
arquitectural, creador y cohesionador que debe existir en toda política plenaria36.
De naturaleza asociativa intermedia y extraestatal en tanto y en cuanto sus
integrantes conforman los partidos políticos como asociaciones de carácter
privado con vocación pública y unidos por tendencias y acciones políticas
comunes orientadas a la conquista y contralor del poder, como único medio
susceptible de vincular en forma ordenada a los gobernados con los gobernantes
a través de la ideología, la organización y la representación.
Devenidos en sujetos naturales de la república, toda vez que en ella la
democracia directa es suplantada por el sistema representativo, y por esto el
gobierno electo resulta un simple agente de la voluntad del pueblo por el tiempo
que fue elegido. De este modo, y mediante el sistema democrático, se produce la
delegación del gobierno en un pequeño número de ciudadanos que representa el
mayor número de electores y con intervención, generalmente, de representantes
de la minoría; en ambos casos postulados por estos agentes naturales de
intermediación política.
La Corte Suprema de Justicia de la Nación los ha definido como
“...organizaciones de derecho público no estatal, necesarios para el
desenvolvimiento de la democracia representativa y, por lo tanto, instrumento de
gobierno cuya institucionalización genera vínculos y efectos jurídicos entre los
miembros del partido, entre éstos y el partido en su relación con el cuerpo electoral;
y la estructura del Estado, como órganos intermedios entre el cuerpo electoral y los
representantes. Que coexisten como fuerzas de cooperación y oposición para el
mantenimiento de la vida social, a cuya ordenación concurren participando en la
elaboración y cristalización de normas jurídicas e instituciones y que, vinculados al
desarrollo y evolución política de la sociedad moderna, materializan en los niveles
del poder las fases se integración y conflicto, convirtiendo las tensiones sociales en
normas jurídicas..” 37.
7. CARACTERES
Los partidos políticos se caracterizan por ser organizaciones estables de
ciudadanos que poseen sus propias estructuras, resultando aptos para satisfacer
sus objetivos tanto ideales como materiales, cuya naturaleza es
fundamentalmente extraestatal y competitiva.
Como organizaciones estables cuentan con un elemento substancial o
material conformado por el grupo social organizado que lo integra, aglutinado
bajo una doctrina política y una ideología determinadas (elemento ideal). Desde
esta perspectiva su unidad jurídico política resulta indivisible, pudiendo
36 López, Mario Justo; Partidos Políticos, ob. cit., p. 20; Partidos Políticos. Teoría General y Régimen Legal, ob. cit., p. 12. 37 CSJN, Fallos 310:819 de fecha 22/04/1987 in re “Ríos, Antonio Jesús”; 326:1778 de
fecha 04/06/2003 in re “Alianza Frente por un Nuevo País”.
222
producirse únicamente la escisión de algún grupo interno en la medida que ello
no signifique la desintegración del grupo social originario y organizado del que
hablábamos. Caso contrario estaremos presenciando la desaparición del partido
ante la disolución de uno de sus elementos substanciales.
Por otro lado, la satisfacción de sus objetivos se produce en una doble
instancia. En una, los objetivos ideales, consistentes en los principios y
finalidades que ordenan su accionar y que se encuentran plasmados en su
doctrina y en su ideología (elemento ideal). En la otra, los objetivos materiales, en
cuanto aspiración concreta para lograr la obtención del poder político a través de
la conquista de los cargos gubernamentales en juego en cada proceso electoral en
el que las fuerzas políticas intervienen activamente, en virtud del espíritu de
lucha en la acción política (elemento psicológico). Estos objetivos no se
encuentran limitados en el tiempo, ya que la periodicidad de las funciones que
caracteriza a toda democracia republicana, les asigna una vigencia constante en
la medida que su propuesta responda a la actualidad política que les atañe, lo
que dependerá en gran medida de la capacidad de captación a los intereses
nacionales como meta del bien público (elemento teleológico) por parte de la
propia estructura partidaria.
Acabamos de decir que su estructuración interna necesariamente tendrá
que responder a la realidad política que los rodea. Para ello, las fuerzas políticas
no deben perder de vista que su particular naturaleza de instrumentos esenciales
del sistema democrático no los exime de la aplicación interna del mismo, y,
particularmente, en el caso de nuestra democracia republicana, de los restantes
principios que la caracterizan. La pretendida representación de la voluntad
popular sólo puede darse en la medida que la misma encuentre canales válidos
de expresión de sus aspiraciones a través de una participación ciudadana
regular, democrática, periódica y en igualdad de condiciones dentro de la vida
partidaria; lo que tiene lugar únicamente con un sistema de elecciones internas
periódicas que obliguen a la estructura partidaria a consultar a sus afiliados y al
electorado en general acerca de sus necesidades, estableciendo un vínculo sólido
y fluido de intermediación. Si el partido no logra interpretar a sus afiliados,
interesados directos en el proyecto político que le diera origen al mismo, mal
puede pretender ser vocero de la ciudadanía y sus pensamientos y aspiraciones.
Nada más alejado del verdadero concepto republicano que un partido político
devenido en autocracia con aspiraciones aristocráticas, lo que resulta a todas
luces incompatible con principios tales como los de división de poderes, elección
periódica de autoridades, publicidad y responsabilidad de los propios actos e
igualdad de los afiliados. La capacidad de negociación no debe dejar de existir,
pero el sistema democrático interno nunca debe ser suprimido.
La función intermediadora es intrínseca a la naturaleza misma de los
partidos políticos no puede llevarse a cabo si no es mediante la integración de la
voluntad dispersa de la ciudadanía. Sin embargo, esa integración sólo se produce
mediante la participación activa en la vida partidaria del grueso del electorado,
223
determinante de la voluntad popular y depositario de su soberanía, sustento
fundamental del sistema democrático y realidad a representar al momento de
proyectar y ejecutar la política de gobierno. La negación de estas pautas por parte
de los mismos partidos políticos conduce al suicidio del sistema democrático
republicano, puesto que sin la intermediación partidaria, el mismo no resulta
factible desde ningún punto de vista. Por ello, la solución de la problemática
partidaria interna por otra vía que no sea la de un funcionamiento democrático
con perfil republicano no resulta para nada aconsejable. Reformas legislativas
tendientes a obviar procesos electorales internos so pretexto de cuestiones
económicas y de índole práctico, no deben ser ni siquiera tenidos en cuenta como
posible metodología destinada a la solución de la problemática partidaria. Los
problemas deben atacarse desde sus raíces y no solucionarlos con cirugías
estéticas destinadas a anestesiar al cuerpo social, puesto que cuando el sistema
corra serios riesgos, las defensas naturales que el mismo debió haber creado
durante el libre juego democrático, no existirán, y las consecuencias son
conocidas por todos, especialmente en Latinoamérica.
Los partidos políticos son, por lo tanto, la célula básica de la vida política de
una democracia republicana y representativa, orientadores de la opinión pública
que contribuyen a la formación de la voluntad política del pueblo, instrumentos
naturales de participación electoral y organizaciones facultadas por la ley para la
postulación de candidatos a cargos públicos electivos. La arquitectura electoral
de un estado debe estructurarse en base a ellos, tanto en lo que respecta al
marco legal y jurisdiccional, como en el atinente a las estrategias de participación
en cada proceso comicial.
8. LA PERSONALIDAD JURÍDICO-POLÍTICA PARTIDARIA
La participación de los partidos políticos en las distintas compulsas electorales no
se produce sino mediante la observancia y cumplimiento de algunos requisitos
que la ley les impone a tal efecto. Es así que una fuerza con aspiraciones políticas
de participación electoral debe contar para ello con el reconocimiento, por parte
del órgano de contralor, de su personalidad jurídico-política partidaria. La
consecuencia directa y esencial del régimen legal que generalmente rige la vida
partidaria es que sólo después de obtenido el reconocimiento jurídico político de
su personalidad partidaria, los partidos políticos quedan habilitados para
postular candidatos a cargos electivos.
El incumplimiento de los requisitos dispuestos por la legislación vigente
conduce a la suspensión, caducidad o extinción de la personalidad otorgada, y
como consecuencia de ello la agrupación sólo podrá subsistir como una simple
asociación de derecho privado que emprenderá actividades políticas en la medida
que su estatuto se lo permita, sin poder participar en contiendas electorales
mediante la postulación de candidatos. En este sentido, la Cámara Nacional
Electoral ha expresado que “...El reconocimiento judicial solamente importa conferir
224
a una agrupación política la autorización para actuar en la esfera del derecho
público participando de las elecciones y para percibir del Estado el aporte
económico que corresponda. Pero la pérdida transitoria de esa autorización -pues
puede ser solicitada nuevamente después de transcurrida la primera elección- si
bien no permite al partido intervenir directamente en los comicios, en nada incide
en el derecho de asociación política propiamente dicho de sus miembros, pues el
partido declarado caduco subsiste, no obstante, como simple asociación de derecho
privado, y puede perfectamente realizar todo tipo de actividades políticas con la
sola excepción de su participación en los comicios a través de candidatos
propios...” 38.
Resulta evidente entonces que la existencia del grupo social estable
(elemento substancial) es anterior a la conformación jurídica definitiva del partido
político, y por lo tanto su personalidad es reconocida con posterioridad en base a
los elementos ya existentes. Tal declaración es principalmente habilitante y sujeto
a condiciones de subsistencia que revisten el carácter de resolutorias, en tanto y
en cuanto su inobservancia se traduce en la pérdida temporal o definitiva de la
misma.
Este reconocimiento que la legislación vigente le exige a cualquier fuerza
política para poder intervenir activamente en el proceso político agonal intrínseco
a todo sistema democrático, responde a la relación estructural de los elementos
de la organización política del estado en el que pretendan participar. Según que la
relación entre uno o más centros de poder sea simple o compuesta, ese estado
será unitario o será federal, y por lo tanto la organización partidaria deberá
adecuarse a esa forma de gobierno. Esta adecuación, en el caso del estado
federal, trae aparejada la consiguiente superposición de regímenes legales
aplicables a la misma estructura partidaria, sin que ello signifique mayores
complicaciones en tanto y en cuanto las reglas de competencia contenidas en la
Carta Magna sean estrictamente observadas en la organización de la estructura
partidaria.
9. EL RÉGIMEN DE PARTIDOS POLÍTICOS: CLASIFICACIÓN39
Escapando a las categorías políticas y jurídicas en las que generalmente los
partidos políticos han sido catalogados y ordenados por los autores40 a partir de
38 CNE, Fallo 181/95. 39 Pérez Corti, José M.; Derecho Electoral Argentino. Nociones, op. cit., p. 103. 40 Cfr. Michels, Robert; Los partidos políticos, Amorrortu, Bs. As., Argentina, 1969; Linares Quintana, Segundo; Sistema de Partidos y Sistemas Políticos, Plus Ultra, Bs. As.,
Argentina, 1976; Natale, Alberto A.; Derecho Político, Depalma, Bs. As., Argentina, 1979;
López, Mario Justo; Partidos Políticos, ob. cit., y Partidos Políticos. Teoría General y Régimen Legal, ob. cit.; Duverger, Maurice; Los Partidos Políticos, Fondo de Cultura
Económica, México, 1987; Fayt, Carlos S.; Derecho Político, Depalma, Bs. As., Argentina,
1993; Sartori, Giovanni; Partidos y sistemas de partidos, Alianza Universidad,
2° reimpresión de la 2° ed. ampliada, Madrid, España, 1997; Ware, Alan; Partidos políticos y sistemas de partidos, Istmo, Madrid, España, 2004; Montero, José R.; Gunther, Richard
225
estrictos criterios doctrinarios y científicos; nosotros hemos de referenciar sólo la
que surge de la legislación vigente en nuestro país. A partir de ella es posible
distinguirlos de acuerdo a las diversas formas que éstos revisten en atención al
ámbito de actuación jurídico-político sobre el que pretenden proyectar su
actividad partidaria.
A partir de una adecuada articulación normativa nacional y local
(i.e. provincial y/o de CABA), es posible afirmar que cuatro son las categorías
partidarias existentes en Argentina, a saber: nacional, distrital, provincial,
municipal41. Las primeras dos corresponden al orden nacional; en tanto que las
restantes son inherentes al orden local, y por lo tanto su diseño y la
determinación de su régimen legal entrañan lo que hemos definido como una
competencia reservada por las provincias y por la CABA.
Tales categorías corresponden a los diferentes reconocimientos
jurídico-políticos que puede obtener cada agrupación partidaria a los fines de
participar en determinados procesos electorales. La importancia de esta
metodología radica en que son esas mismas categorías las que determinan
claramente el régimen jurídico y político aplicable en cada caso, y de este modo,
la proyección tanto interna (autoridades partidarias, afiliados, normas internas)
como externa (habilitación electoral, postulación de candidatos, participación
electoral) de la vida partidaria42.
10. CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE EL ORDEN PÚBLICO Y LAS
NORMAS DEL DERECHO ESTASIOLÓGICO
En general, las leyes que regulan la vida de los partidos políticos en Argentina,
declaran explícitamente el carácter de orden público que invisten sus normas; lo
que configura uno de los aspectos centrales de la naturaleza jurídica de esta
categoría de ordenamientos.
Para comprender adecuadamente el valor de tales disposiciones,
recordemos que por orden público se entiende el conjunto de condiciones
fundamentales de vida social instituidas en una comunidad jurídica, las cuales,
y Linz, Juan (Editores); Partidos Políticos: Viejos conceptos y nuevos retos, Trotta, Madrid,
España, 2007; Badeni, Gregorio; Tratado de Derecho Constitucional, ob. cit.; por
mencionar algunos enfoques desde diversos ámbitos del conocimiento y de las ciencias
sociales. 41 Utilizamos aquí la expresión municipal en un sentido sumamente amplio y comprensivo, con el objetivo de dar cabida en tal categoría a todas las organizaciones
partidarias de índole estrictamente local y que encuadran su funcionamiento
institucional, jurídico y político al ámbito municipal; más allá de las categorizaciones y
denominaciones que reciba este último en cada uno de los regímenes vigentes en las
distintas provincias y en la CABA en atención al contenido que sus constituciones reglen en virtud de lo dispuesto por el artículo 123 de la Constitución Nacional. 42 En similar sentido y más recientemente, ver Martínez Paz, Marcela; “Derecho Electoral Argentino” en Palacio de Caeiro, Silvia B. (Directora); Tratado de Derecho Federal y Leyes Especiales, La Ley, Bs. As., Argentina, 2013, t. I, p. 314/315.
226
por afectar centralmente a la organización de ésta, no pueden ser alteradas por la
voluntad de los individuos ni, en su caso, por la aplicación de normas
extranjeras43.
Así también lo ha entendido la Corte Suprema de Justicia de la Nación,
afirmando que al definirse la Ley Orgánica de Partidos Políticos44 como de orden
público, “…el legislador la ha definido como contenedora de un conjunto de
principios de orden superior, estrechamente vinculados a la existencia y
conservación de la organización social establecida, y limitadora de la autonomía de
la voluntad…”45.
En el ámbito del derecho privado, configura un límite claro y efectivo al
principio de la autonomía de la voluntad, en virtud del cual los actos o contratos
que en su contenido contraríen los intereses colectivos de la comunidad,
resultarán nulos. Y así está regulado también en el Código Civil argentino,
cuando en su artículo 21 dispone que las convenciones particulares no pueden
dejar sin efecto las leyes en cuya observancia estén interesados el orden público y
las buenas costumbres.
Tal es la preeminencia de esta noción en la construcción jurídica de una
sociedad, que cuando un acto es nulo por afectar una norma de orden público, se
entiende que vulnera a toda la sociedad, y en consecuencia carece de cualquier
efecto jurídico, pudiendo ser declarado tal por cualquier juez y hasta de oficio,
por configurar una nulidad absoluta o insanable.
De este modo, especial relevancia adquieren esta disposición con respecto
a las cuestiones de índole política y, con mayor razón aún en el campo de lo
jurídico cuando hemos de referirnos a materias de naturaleza electoral. Para
comprender mejor este alcance que le damos al principio sub examine,
recordemos la definición de derecho electoral, al que entendemos como el
conjunto sistematizado de principios científicos, jurídicos y normativos
destinados al estudio y a la regulación de los procedimientos democráticos de
conformación del poder político del Estado, y de la participación y legitimación de
la ciudadanía en el ejercicio de los derechos y facultades que el sistema
democrático de designación y renovación de autoridades y de toma de decisiones
políticas por naturaleza le reconoce y asigna como titular originario de la
voluntad popular46.
43 Ossorio, Manuel; Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales, Heliasta, 1992,
Argentina, p. 679. 44 Ley n° 23.298 (y modif.), art. 5. 45 CSJN, Fallos 316:2117 de fecha 28/09/1993 in re “Partido Justicialista s/ acción de
amparo”, voto del Dr. Fayt; criterio adoptado sostenido también por la CNE,
Fallo 3010/2002 in re “Incidente de apelación en autos caratulados „Incidente de control
patrimonial Partido Nacionalista Constitucional - orden nacional‟ (Expte. 3486/01 CNE)”
de fecha 21/03/2002, considerando 23°.
46 Cfr. Pérez Corti, José M.; Derecho Electoral Argentino, ob. cit., p. 17.
227
En consecuencia, cabe advertir que la naturaleza de orden público que
imbuye a esta rama particular del derecho -en cuanto conjunto normativo cuyo
contenido se encuentra exento de resultar disponible por voluntad de las
partes- es inherente a su propia naturaleza, a la función que cumple y a los fines
que persigue.
Todo lo expresado -al menos desde nuestra perspectiva- no se agota sólo
en la imposibilidad de reformular las disposiciones legales electorales en base a
los designios individuales de las partes, sino que proyecta sus efectos aún por
sobre los principios de legalidad y de razonabilidad establecidos en el artículo 19
de la Constitución Nacional, los que suele ser invocados cada vez con mayor
insistencia en el ámbito del derecho electoral a los fines de justificar acuerdos y
actuaciones de naturaleza política o electoral que no siempre encuadran dentro
de la voluntad del constituyente.
Nada más oportuno que invocar la claridad de González Calderón47,
cuando no duda en sostener -haciendo mención, entre otros, al artículo 19- que
una “…simple lectura de dichos textos constitucionales, muestra que tales derechos
y garantías atañen especialmente a la libertad civil de las personas, y al trabajo y
los bienes materiales [e] inmateriales que ellas pueden adquirir…”, restándole a su
contenido proyección en materia electoral y/o política. Y continúa afirmando con
una lógica incuestionable “…Mientras las ideas o creencias de los individuos no se
manifiesten exteriormente, el Estado nada tiene que hacer con ellas, … Pero
cuando éstas se hacen públicas y sus adeptos se proponen ostentarlas, difundirlas
o propagarlas, el Estado debe velar para que sus intereses superiores no sean
perjudicados…”; lo que completa el razonamiento anterior por cuanto la
regulación de las cuestiones atinentes al régimen político-electoral de un estado
se encuentra excluido -en principio- de la aplicación de esta pauta constitucional,
siendo por regla una responsabilidad del Estado su adecuada regulación o
reglamentación, como así también la interpretación de sus silencios.
No obstante ello, hemos de compartir también los conceptos brindados por
Bidart Campos48, especialmente cuando afirma que la finalidad del principio de
legalidad es afianzar la seguridad individual de los gobernados, tomando en
cuenta el valor previsibilidad, y sin desconocer la denominada zona de reserva de
la ley, en tanto ámbito donde la regulación de una materia es de competencia
legislativa del Poder Legislativo.
Consecuentemente, no es posible fundar en él posturas argumentativas en
defensa de la validez de cualquier clase de acuerdo de voluntades celebrado entre
las partes cuando su contenido produjese efectos alterando la regla de
previsibilidad que garantiza a los actores políticos de un proceso electoral los
principios de igualdad y de participación en base a normas claras a las cuales
47 González Calderón, Juan A.; Derecho Constitucional Argentino, 2° ed. corregida,
Lajouane & Cía., Bs. As., Argentina, 1923, t. II, p. 49 y 54. 48 Cfr. Bidart Campos, Germán J.; Manual de la Constitución reformada, Ediar, Bs. As.,
Argentina, 2006, t. I, p. 514 y cc.
228
deben adaptar sus procedimientos y estrategias. Tampoco resultan aceptables
cuando sus efectos alcanzan aspectos relativos a la organización jurídico-política
del régimen electoral vigente. Aún cuando la cuestión objeto del acuerdo no
tuviere tratamiento expreso por parte del sistema normativo específico. Juzgamos
que en materia electoral, se impone el reconocimiento como principio general de
la zona de reserva de la ley, por el especial y trascendente contenido institucional
de la misma.
Con respecto al principio de razonabilidad esbozado en la segunda parte
del mismo artículo 19 de la Constitución, entendemos que tiene por finalidad
preservar el valor justicia en el contenido de todo acto de poder, inclusive el de
los particulares mismos, como bien lo afirma Bidart Campos49; y que la
razonabilidad exige la adecuación de medios a fines en una relación de
proporcionalidad y aptitud suficientes en las que fundar tal o cual acto de poder.
No obstante lo cual -y superando la postura de la doctrina judicial de la Corte
Suprema de Justicia de la Nación-, compartimos con el distinguido
constitucionalista que “…para dar por satisfecha la razonabilidad hacen falta dos
cosas: a) proporcionalidad en el medio elegido para promover un fin válido; b) que
no haya una alternativa menos restrictiva para el derecho que limita…”. A ello cabe
agregar, en palabras de Viola50, que en “…la tradición filosófica de la razón
práctica los medios no están separados del fin como si se tratase de „instrumentos‟
sustituibles. Tomás de Aquino, siguiendo fielmente a Aristóteles, llama siempre a
los medios aptos para alcanzar los fines ético-políticos „ea quae sunt ad finem‟,
entendiendo con ello la estrecha relación del fin y el fin en sí mismo”.
En efecto, pensamos que ello es así especialmente en materia electoral,
puesto que considerar la razonabilidad o no de la selección o instrumentación de
un medio para la consecución de un fin político determinado, necesariamente
involucra un control judicial de los efectos restrictivos que el mismo proyecte
sobre los derechos políticos de los ciudadanos y de los demás actores políticos,
como así también las consecuencias procedimentales que su implementación
implique en lo atinente a la organización comicial. Por ello hacemos nuestra la
postura de Bidart Campos cuando sostiene que se debe “…considerar irrazonable
la selección de un medio más severo en lugar de otro más benigno que también
sería conducente al fin perseguido…”, con mayor razón si además este último está
receptado en el régimen legal electoral.
11. CARTA ORGÁNICA PARTIDARIA
En el marco de la organización jurídica de una agrupación política, la carta
orgánica constituye la ley fundamental del partido en cuyo carácter rigen los
poderes, los derechos y deberes partidarios y a la cual sus autoridades y afiliados
49 Bidart Campos, Germán J.; Manual de la Constitución reformada, ob. cit., t. I, p. 517. 50 Viola, Francesco; Prólogo en Cianciardo, Juan; El principio de razonabilidad, 2° ed.
actualizada y ampliada, Ábaco, Bs. As., Argentina, 2009, p. 12/13.
229
deberán ajustar obligatoriamente su actuación. Es esta la definición
pacíficamente utilizada en la mayoría de las normas regulatorias de los partidos
políticos y por adoptada también por la jurisprudencia vigente51.
Sin embargo, la trascendencia de la carta orgánica supera los aspectos
organizacionales estrictamente internos de un partido político, puesto que ella
configura una valla de contención legal e institucional a la intervención del
Estado en su vida interna, determinando la propia y exclusiva esfera de actuación
de cada partido. Así lo ha reconocido expresamente la misma Corte Suprema de
Justicia de la Nación, enunciando que “…los poderes del Estado -entre ellos el
Judicial- tienen límites para evaluar las decisiones de los partidos políticos, cuyo
„ámbito de reserva‟ ampara las opciones de eminente contenido político y encuentra
una de sus formulaciones más claras en los arts. 1 y 21 de la ley 23.298, con los
que se garantiza la autodeterminación y gestión de este especial tipo de
asociaciones (causa P.431.XXIV „Partido Justicialista Santiago del Estero
s/incompetencia‟, fallada el 7 de julio de 1993)…” 52 Profundizando aún más este
principio rector, algunos integrantes de nuestro máximo Tribunal nacional han
afirmado que “…el aludido principio de regularidad funcional, al que Sáenz Peña
otorgó singular importancia (…), le exige a los órganos jurisdiccionales ser
especialmente prudentes al intervenir en el ámbito de reserva de las agrupaciones
políticas, de modo de no lesionar su régimen de funcionamiento y en consecuencia
dañar el substrato de representatividad de sus dirigentes. Ello es así, pues sólo
podrá asegurársele esa base de representación a los que surjan de sus filas por
medio de la vigencia plena de las normas que regulan los partidos y por la
legitimidad de las instituciones que de ellas se desprenden…”53.
Tal ámbito de reserva se encuentra determinado por la carta orgánica, y
ampara las opciones de eminente contenido político, garantizando así la
autodeterminación y gestión de este especial tipo de asociaciones o entidades de
derecho público no estatal. Allí radica justamente la importancia y trascendencia
de las regulaciones de las leyes reglamentarias de partidos políticos que
condicionan el contenido de aquella, puesto que si bien la carta orgánica
constituye la ley fundamental del partido, ello es así en tanto no se oponga a las
mencionadas leyes, toda vez que el estatuto partidario no puede prevalecer frente
a ellas en razón del carácter de orden público del que se encuentran investidas
tales normas.
51 Argentina, Ley n° 23.298 (y modif.), Art. 21; Córdoba, Ley n° 9572, art. 31; Corrientes, Ley n° 3767 (Sanción: 21/03/1983; promulgación: 21/03/1983; publicación
B.O.P.: 30/03/1983 y Fe de Erratas: 11/04/1983), art. 26; Río Negro, Ley n° 2431
(Sanción: 27/12/1990; promulgación: 17/01/1991; publicación B.O.P.: 11/02/1991), Art. 63; CSJN Fallos 322:628 in re “Pepe, Lorenzo s/suspensión convocatoria Congreso
Nacional Justicialista del 17/7/98” de fecha 13/04/1999. 52 CSJN Fallos 318:920 in re “Partido Conservador Popular –orden nacional-
s/inscripción” del 04/05/1995 (Disidencia de los Dres. Moliné O‟Connor y López). 53 CSJN Fallos 319/2700 in re “Aner, Andrés Adalberto s/deduce acción de amparo –
solicita medida cautelar – Unión Cívica Radical” de fecha 12/11/1996 (Disidencia del
Dr. Carlos Fayt).
230
En este orden de cosas, la jurisprudencia nacional ha sido coincidente al
sostener que “…es la carta orgánica -ley fundamental del partido (cf. Art. 21)- la
que rige, en primer término, las elecciones partidarias. La ley de los partidos
políticos y la legislación electoral tienen sólo una aplicación subsidiaria, es decir
con carácter supletorio cuando existen situaciones que, en el ámbito que la ley
autoriza a regular a la carta orgánica -esto es los poderes, derechos y obligaciones
partidarias (cf. Art. 21)- ésta no ha contemplado…”54.
No obstante ello, hemos de recordar las sabias palabras de Bidart Campos
cuando afirmaba que “…los partidos -no tanto por ser entidades de derecho
público no estatal, sino por cumplir funciones sociopolíticas que tiene mucho que ver
con la organización de los poderes del estado de origen electivo- no pueden, como
acaso otro tipo de asociaciones, evadir totalmente la intervención estatal, por ej., en
cuanto hace a su encuadre en la ley que reglamenta su actividad. Además, como
en la totalidad de los campos públicos y privados, suscitan la intervención estatal a
través del Poder Judicial cuando están en juego los derechos y garantías
constitucionales que se alegan agraviados por cualquier acto del partido,
especialmente en supuesto desmedro de quienes son afiliados o autoridades del
mismo…”55.
También la Cámara Nacional Electoral ha fijado una clara posición al
respecto, advirtiendo que “…las cartas orgánicas -y las modificaciones que éstas
pudiesen sufrir (cf. doctrina de Fallos CNE 2652/99; 2953/01; 3012/01; 3533/05
y 3538/05)- recién entran en vigencia cuando los jueces electorales concluyen el
„control de legalidad‟ de los estatutos que, en ejercicio de sus funciones como
autoridad en materia de administración electoral, deben efectuar con la debida
intervención del señor fiscal de grado, quien ejerce la representación del orden
público y „prom[ueve] la actuación de la justicia en defensa de la legalidad [y] los
intereses generales de la sociedad‟ -cf. artículo 120 de la Constitución Nacional y
artículo 25, inc. a, de la ley 24.946- (cf. Fallos CNE 3533/05 y 3538/05). Ello
encuentra fundamento en el hecho de que, cuando una agrupación solicita el
reconocimiento de su personalidad jurídico-política, el tribunal del distrito
correspondiente debe verificar que ésta cumpla con los recaudos previstos para ello
(cf. artículo 7 de la ley 23.298), entre los que -como una de las „condiciones
sustanciales‟ de su existencia (cf. artículo 3, inc. b)- se encuentra la obligación de
presentar la carta orgánica partidaria (cf. inciso d) „de conformidad con el método
democrático interno‟, exigencia que a partir de 1994 recepta también la
Constitución Nacional (cf. artículo 38). (…) Que, en esa oportunidad, la justicia
electoral debe efectuar el aludido contralor de los estatutos, atribución que se
extiende a las reformas que pudieran operarse, en tanto éste es el único medio de
54 CNE Fallo 2440/98 in re “Rico, Fabián s/denuncia – Unión Cívica Radical” del
21/07/1998. 55 Bidart Campos, Germán J.; “Una ardua situación en el partido justicialista por la
separación de dirigentes”, El Derecho, Jurisprudencia General, Bs. As., 1987, t. 123,
p. 285 (ED 123-1987).
231
evitar que -por esta vía- entren en vigencia disposiciones contrarias a los principios
democráticos exigidos o que pueden haber sido anteriormente rechazadas por el
juez en el trámite de reconocimiento de la personería jurídico-política (cf. Fallos
CNE 2652/99 y 2953/01). Vale aclarar que el hecho de que, en ejercicio de tales
facultades, los magistrados aprueben los estatutos o sus modificaciones, no
impide -obvio es decirlo- que, posteriormente y ya en el marco de la actividad
jurisdiccional y ante una causa o controversia (cf. artículo 116 de la Constitución
Nacional), se verifique la compatibilidad de tales normas con las disposiciones
constitucionales y legales que rigen la materia, pues aquel trámite administrativo
previo no puede importar -por su naturaleza- que los jueces resignen la obligación
impuesta a todos los magistrados de la Nación de asegurar la primacía de las
prescripciones constitucionales y, dentro de ella, la vida democrática interna de las
agrupaciones (cf. doctrina de Fallos CNE 3031/02; 3533/05 y 3538/05).-…”56.
12. MINORÍAS PARTIDARIAS: PARTICIPACIÓN Y REPRESENTACIÓN.
La participación y representación de las minorías en los órganos de gobierno
partidario y en las listas de candidatos a cargos públicos electivos, es una de las
debilidades más graves del sistema argentino de partidos políticos; a pesar de que
ambas integran uno de los principios constitucionales que deberían respetar las
cartas orgánicas partidarias al momento de regular la organización y el
funcionamiento del partido.
En este sentido, es imperioso destacar la indiscutible raigambre
constitucional de tal principio, por lo que resulta ineludible su obligatoriedad
respecto de las fuerzas políticas57. No obstante ello, no siempre se ve reflejado en
las disposiciones de las cartas orgánicas partidarias, sin que por ello se registren
planteamientos judiciales por parte de las líneas o corrientes internas y de los
afiliados partidarios, ni observaciones de los organismos de aplicación a la hora
de ejercer el control de juridicidad de las mismas con motivo de las sucesivas
solicitudes de reconocimiento jurídico político partidario.
Opinamos que una adecuada y sistemática recepción de tal principio en el
marco regulatorio partidario, redundaría en beneficio mismo del partido y de su
56 CNE Fallo 3751/06 in re “Gallotti, Diego Sergio y otro s/solicitan nulidad del proceso
electoral interno del Partido Socialista – Medida cautelar” de fecha 24/10/2006. 57 En efecto, la misma Constitución Nacional establece con claridad y precisión la garantía de la representación de las minorías en su art. 38, párrafo segundo. En similar sentido es posible consultar Gelli, María Angélica, Constitución de la Nación Argentina,
ob. cit., t. I, p. 540 y 543, con especial referencia al voto en disidencia de Kemelmajer de Carlucci y Nanclares in re “Mónaco, Elba G. p/violación ley 5888”, Tribunal Electoral de
la Provincia de Mendoza del 21/03/1995, en el cual se afirma que “Para el caso que esa contradicción resulte insuperable por otras vías, la posible colisión entre el derecho al cupo femenino y el de representación de las auténticas minorías partidarias (también protegido expresamente por el art. 38 2º párrafo de la Constitución Nacional), debe resolverse dando preeminencia al segundo, pues la participación de las minorías es esencial al sistema democrático de gobierno”.
232
vida institucional y política, puesto que de esta forma se garantiza la contención
a las diferentes líneas o corrientes internas mediante su inclusión como minorías
dentro de los resultados electorales partidarios. Esto induciría a la neutralización
del grave problema que significan hoy las escisiones partidarias que se producen
cuando los procesos electorales internos resultan refractarios de tales minorías al
no contemplar su representación mediante sistemas electorales proporcionales o
de listas incompletas, por citar una de las tantas alternativas. Sucede que luego
de tales elecciones internas, en las que las minorías -al quedar cercenada su
posibilidad de conformar las listas del partido de origen por haberse utilizado
sistemas electorales mayoritarios- recurren a la creación de nuevos partidos sólo
para canalizar tales candidaturas.
Sin embargo, el actual régimen de Primarias Abiertas Simultáneas y
Obligatorias (PASO) instituido a nivel nacional, ha significado un límite a los
procesos de atomización partidaria a consecuencia de las elecciones internas,
aunque sin abordar la problemática que aquí señalamos58.
Por otra parte, al evaluar la representación de las minorías, no debe
ignorarse que la misma necesariamente deberá articularse con otras cuestiones
relativas a los partidos políticos, como es el caso de la aplicación de sistemas
electorales proporcionales o de requisitos tales como los umbrales o pisos de
participación, puesto que de ello habrán de surgir conflictos tanto normativos
como operativos; razón por la cual habrá de estarse a la preeminencia que
corresponda asignar a cada uno de ellos59.
No obstante la especificidad del régimen jurídico sub examine, no podemos dejar
de expresar que el principio de participación y representación de las minorías en
los procesos electorales -cualquiera fuere su índole y naturaleza-, debiera
convertirse en una exigencia regular para todos los órganos, instituciones y
autoridades de base electiva, como por ejemplo en el caso de los colegios y cajas
profesionales, centros de estudiantes y gremios; en tanto configura -como lo
hemos podido apreciar- un imperativo constitucional y democrático ineludible en
58 Código Electoral Nacional (L. 19.945 y modif.), art. 60 in fine. En igual sentido, ver
Tullio, Alejandro; “Los partidos políticos como reaseguro de estabilidad y legitimidad democrática. La reforma política en la Argentina actual” en AA.VV.; Reforma política en la Argentina, Secretaría de la Gestión Pública, Jefatura de Gabinete de Ministros, Proyecto
de Modernización del Estado, CABA, 2010, p. 38/39. 59 “En relación a ello, se ha dicho que „En tal sentido, el umbral de representación, piso o barrera legal, consiste en una condición adicional que algunos ordenamientos jurídicos al adoptar un sistema electoral de representación proporcional imponen a los fines de adjudicar las bancas, y que se traduce en la obtención de un mínimo de votos como „conditio sine qua non‟ para poder participar en dicho reparto (cf. Sentencia TC 75/1985, de 21 de junio)‟ (Fallo CNE nº 3033/02). En ese mismo entendimiento se sostuvo que „si la
carta orgánica fija un piso para acceder a la minoría no puede desvirtuarse dicha disposición forzando una interpretación que se aparte de su texto expreso, so cubierta de defender el derecho de representación de las minorías‟ (Fallo CNE Nº 2584/99)” (CNE,
Fallo 3131/03 de fecha 08/05/2003 in re "Apoderados Lista Azul del Partido Autonomista
de Corrientes s/recurso de Apelación y nulidad c/resolución de la Junta de Gobierno
partidaria de fecha 6/12/02”).
233
los tiempos que corren. Consecuentemente, pensar en hacerlo extensivo a tales
instituciones es parte de una concepción amplia e inclusiva de lo que por reforma
política y electoral debiera entenderse en todos los ámbitos de nuestro país,
especialmente cuando se aspira a la democratización de las instituciones.
13. ELECCIONES INTERNAS
La regulación de los procesos electorales internos en el ámbito partidario, reviste
particular importancia, puesto que plantea una de las cuestiones más álgidas de
la democracia contemporánea, existiendo visiones contrapuestas respecto a la
exigibilidad o no de la misma en la vida interna partidaria como único sistema
legítimo de acceso al poder y de participación ciudadana en la construcción del
mandato popular.
Están quienes esgrimen que la lógica política destinada al sistema
democrático también resulta de aplicación a la vida interna de las organizaciones
partidarias; en tanto que el objetivo de la democracia es facilitar e instrumentar el
derecho de escoger y decidir de la ciudadanía. Por lo tanto, sólo mediante
elecciones es posible seleccionar y adquirir cierto control sobre los dirigentes
partidarios y los candidatos políticos. De esta manera, así como los electores de
un estado o región están facultados para votar en los comicios generales, así
también los afiliados de un partido político deben gozar del derecho de elegir o
rechazar a sus líderes partidarios y a los candidatos que la agrupación postule en
elecciones generales.
La otra posición es la que sustenta que los criterios internos para la
definición de los contenidos partidarios, de las posiciones políticas a adoptar y de
la conformación de sus órganos de gobierno como así también la de sus listas de
candidatos a cargos públicos electivos, necesariamente deben ser el resultado del
debate interno y del acuerdo partidario, sin que el mismo deba necesariamente
asumir el método electoral formal o devenir en elecciones internas. Fundan tal
posición en dos argumentos interesantes.
En primer lugar, sostienen que cuando el ciudadano cuenta con la opción
de participar electoralmente en la vida interna partidaria, sus estructuras
internas se tornan irrelevantes. En este sentido -sostienen- si a un votante no le
gusta el modo en que se conduce determinado partido, siempre cuenta con la
opción de votar por otra fuerza política; y es justamente ese riesgo de la falta de
popularidad electoral la mejor garantía contra el inadecuado comportamiento de
las autoridades partidarias.
El segundo argumento utilizado es de orden práctico, y radica en razones
operativas que tornan difícil lograr una adecuada democracia interna partidaria,
dejando resquicios que favorecen ciertos abusos. La experiencia indica que los
porcentajes de participación de los afiliados en las internas partidarias son bajos,
y que tales porcentajes generalmente suelen estar conformados por una pequeña
aunque muy entusiasta minoría no necesariamente representativa del partido en
234
su conjunto, y con altos y extremados niveles de ideologización. Debiendo además
sumarle a esta perspectiva, los efectos no deseados de tales procesos, relativos al
clientelismo, a la mala praxis electoral60 y a la profundización de las divisiones
internas que se van registrando.
Más allá de las dicotomías que plantea el debate sobre la democratización
electoral o no de los procesos decisionales internos en los partidos políticos;
hemos de acordar que cuando se hace referencia a elecciones internas, cabe
discriminar entre las correspondientes a la selección de las autoridades o cargos
partidarios por un lado; y las de los candidatos a cargos públicos electivos por el
otro. Ambas categorías corresponden a lo que técnicamente se denomina o
identifica como elecciones partidarias internas, y por lo tanto su régimen queda
comprendido dentro de las disposiciones reglamentarias de la norma específica.
En lo atinente al régimen partidario argentino, cabe diferenciar claramente
las dos clases de elecciones internas que se pueden registrar, esto es la
correspondiente a los cargos o autoridades partidarias por un lado; y las
correspondientes a la preselección de candidatos a cargos públicos electivos.
Las primeras son reguladas legalmente de manera muy genérica y
otorgándole un amplio margen reglamentario a los mismos partidos políticos para
que las legislen a través de su carta orgánica partidaria y de los estatutos
electorales que se dicten en virtud de aquellas. Más allá de ello, cabe destacar
que el legislador siempre ha dispuesto como imperativo legal y requisito común
en todos los órdenes, el de la periodicidad de los mandatos; con la posibilidad de
no llevar a cabo las elecciones en aquellos casos en los que por existir sólo una
lista de candidatos que se postulan a tales cargos, se faculta a los partidos a
llevar adelante la proclamación directa de las mismas obviando el proceso
electoral interno.
En tanto para el caso de las segundas, podemos diferenciar dos grandes
sistemas, conforme sean o no objeto de regulación específica por parte de las
leyes orgánicas de partidos políticos. Así es posible advertir que en ciertos casos
la legislación deja librada a la misma carta orgánica partidaria la determinación
del método y/o sistema de selección aplicable a esta categoría de cargos. Por otra
parte nos encontramos con aquellos en los que el legislador ha interpretado que
la relevancia que reviste esta cuestión con respecto a las condiciones de
atribución de soberanía y de legitimidad, como así también en lo atinente a los
aspectos procesales de selección y postulación de candidaturas61, merece su
intervención fijando claramente los sistemas de preselección de candidatos a
cargos públicos electivos.
Es por ello que a nivel nacional, el proceso de preselección de tales
candidatos se encuentra precisamente regulado mediante la implementación de
60 En este sentido se puede consultar Tullio, Alejandro; “Los partidos políticos como
reaseguro de estabilidad y legitimidad democrática. La reforma política en la Argentina actual” en AA.VV.; Reforma política en la Argentina, ob. cit., p. 29/30. 61 Cfr. Pérez Corti, José M.; Derecho Electoral Argentino. Nociones, ob. cit., p. 177/183.
235
las Primarias Abiertas Simultáneas y Obligatorias (PASO)62. Tal camino han
recorrido también algunas provincias como Buenos Aires63 y Salta64; en tanto que
en otros casos, si bien a nivel constitucional se encuentra previsto el dictado de
una norma reglamentaria en tal sentido, las mismas aún se encuentran
pendientes65.
14. FINANCIAMIENTO POLÍTICO
En relación a este tema, comenzaremos por referenciar las principales
características que tipifican los diversos sistemas vigentes en Argentina, dado que
en virtud del régimen federal vigente y de la regla federal electoral, cada uno de
los sujetos de la relación federal conserva la facultad de regular su propio sistema
de financiamiento político.
Por él habremos de entender, a grandes rasgos, las dos vertientes del
financiamiento relativos a cualquier régimen electoral, esto es el concerniente a
los partidos políticos por un lado, y el que hace a las campañas electorales por
otro; puesto que se trata de dos mecanismos con objetivos y particularidades
específicos, lo que hace aconsejable su adecuada diferenciación.
En este orden de ideas, podríamos ensayar una primera gran clasificación
bipartita al respecto, consistente en sistemas normativos que no contemplan
financiamiento alguno, y otros que si contienen disposiciones al respecto. Dentro
de estos últimos es posible diferenciar entre los que establecen un sistema
completo (i.e. financiamiento partidario y financiamiento de campañas
electorales), y los que establecen un régimen parcial (i.e. sólo financiamiento
partidario o de campañas, pero no ambos). Finalmente, también podremos
abordar los diferentes regímenes legales según que el tipo de financiamiento
implementado lo sea público, privado o mixto (i.e. público y privado a la vez).
En Argentina es posible encontrar todas las opciones de financiamiento
enunciadas, razón por la cual no resulta recomendable ensayar ahora su
abordaje en detalle, dado que tal labor superaría ampliamente el objetivo del
62 Ley de democratización de la representación política, la transparencia y la equidad
electoral n° 26.571, Título II, artículos 18 a 46, (Sanción: 02/12/2009; promulgación parcial: 11/12/2009; publicación B.O.N.: 14/12/2009). 63 Ley n° 14.086 (y modif.), mediante la cual se establece el régimen de Elecciones
Primarias, Abiertas, Obligatorias y Simultáneas (EPAOS); la cual se encuentra disponible
y consultable en http://www.juntaelectoral.gba.gov.ar/docs/Ley_14086.pdf, entrada el
08/06/2013. 64 Ley n° 7697 de Primarias Abiertas Simultáneas y Obligatorias; disponible y consultable en http://www.electoralsalta.gov.ar/Sitio/Informacion/Ley7697.pdf, entrada el
08/06/2013. 65 Esa es la situación registrada, por ejemplo, en la provincia de Córdoba, cuya
Constitución contempla el dictado de legislación que establezca el sistema de elecciones
internas abiertas, simultáneas y obligatorias (art. 104, inc. 22); disposición que es replicada por el art. 58, pero diferido reglamentariamente al dictado de una norma
posterior por el artículo siguiente (Ley n° 9572 y modif., disponible en
http://www.joseperezcorti.com.ar/legislacion_cordoba.htm).
236
presente trabajo. En virtud de ello y en honor a la brevedad hemos de dejarlo
para otra oportunidad.
CONCLUSIONES
Arribamos al final de estas observaciones con una visión integral del régimen
jurídico de partidos políticos vigente en Argentina, facilitando la posibilidad de
avanzar en algunas apreciaciones puntuales sobre su contenido. Con un criterio
didáctico y de mayor practicidad, hemos agrupado nuestras conclusiones en
diversas cuestiones.
Terminología inapropiada
En primer lugar habremos de referirnos a la inapropiada utilización de cierta
terminología, lo cual -justo es reconocerlo, lamentablemente- no es patrimonio
sólo del legislador, sino también de la jurisprudencia y de la doctrina.
En efecto -parafraseando a Próculo66- las regulaciones legales pueden o no
ser del todo apropiadas para regir determinada realidad, pero al ser sancionadas,
los poderes legislativos debieran procurar dos cosas esenciales: a) la precisión o
acierto en los conceptos, y b) el empleo correcto de términos o vocablos jurídicos,
es decir una terminología precisa, y no la que el uso impropio ha hecho arraigar
inclusive en el mismo lenguaje legislativo, y a veces en el judicial. No se trata de
purismo, sino de propiedad terminológica, lo que evita confusiones y cuestiones,
y de paso contribuye a depurar el léxico jurídico.
El legislador, al desarrollar los textos reglamentarios, ha incurrido
generalmente en la incorrecta utilización de dos términos, siguiendo una
inveterada práctica legislativa de nuestros tiempos.
La primera de ellas consiste en el uso de un término inexistente como lo es
la palabra “comicio” en tanto supuesta acepción singular de la única válidamente
disponible “comicios”. Esta utilización de una terminología inexistente se puede
verificar en gran parte de las normas vigentes.
En este sentido cabe destacar que Diccionario Panhispánico de Dudas de
la Real Academia Española, al consultar sobre el término “comicios” lo define
como las elecciones para designar cargos políticos. Y acto seguido nos remarca
que este sustantivo masculino se usa siempre en plural, por lo que debe evitarse
el singular “comicio”67.
No conformes al respecto, y dada la utilización que suele hacerse del
término en su inexistente versión singular, en su momento formulamos nuestra
consulta al Departamento de “Español al día” de la Real Academia Española. La
66 Próculo, “La precisión o acierto en los conceptos y el empleo correcto de términos o
vocablos jurídicos”, La Ley, Bs. As., Argentina, 1966, t. 122, p. 718. 67 Diccionario Panhispánico de Dudas©, 2005, Real Academia Española©, todos los
derechos reservados, consultado el 06/04/2009 (http://buscon.rae.es/dpdI/SrvltConsulta?lema=comicios).
237
respuesta no se hizo esperar, haciéndonos saber que “…se observa cierta
tendencia a usar el singular regresivo comicio, especialmente en la Argentina y en
España. No obstante, por el momento, resulta absolutamente mayoritario en el
ámbito hispánico su empleo siempre en plural, como puede comprobar en
nuestros corpus lingüísticos (www.rae.es > Real Academia Española > Banco de
datos > CREA), y así se recomienda en el Diccionario panhispánico de dudas…”.
Definitivamente hubiera sido correcto utilizar el único término válido para
designar a las elecciones, esto es, comicios, y con mayor razón tratándose de
normas específicas en la materia.
El otro término utilizado inapropiadamente es “personería”. Así se dice
erróneamente “personería” del partido o “personería” jurídico política, cuando en
realidad debiera decirse “personalidad” del partido o jurídico política; en tanto
que ésta última es el atributo jurídico de la entidad, del sujeto de derecho, que en
el caso es una asociación. En este mismo sentido cabe destacar que “…una
asociación puede, en virtud de su personalidad, dar personería a una persona para
actuar en juicio o cualquier negocio jurídico. Cuando se inviste de personalidad
jurídica a una sociedad, asociación, etc., no se le da personería, lo que sería tan
absurdo como dar mandato o representación (aunque esta última emana en
principio de la ley). En la doctrina autorizada el empleo de esta palabra es el
propio. Así Saleilles, „De la peronnalité juridique‟, Paris, 1922; Ferrara, „Teoría de
las Personas Jurídicas‟, trad. de Ovejero y Cauri, Madrid, 1929. Examina este
autor el concepto de personalidad como atributo jurídico de la persona, sea física o
de existencia ideal, ps. 312 y sigs., 320, 329, 334, y también la doble
personalidad, núm. 64, ps. 32, 320; Winsched, „Pandectas‟ §57, 1…”68.
Cuestiones pendientes de tratamiento
En este orden de cosas, existen dos grandes temas que han quedado de lado en el
régimen argentino de partidos políticos; y ellos son el régimen de los apoderados
partidarios y el del contencioso electoral partidario.
Comenzaremos por los apoderados partidarios. En efecto, se encuentra sin
regular una de las figuras claves para el adecuado funcionamiento del régimen
jurídico de partidos políticos, esto es la del operador de la norma por
antonomasia. Así, en la mayoría de los textos normativos es posible encontrar un
tratamiento diseminado e inorgánico de la cuestión; cuando las regulaciones
atinentes a los apoderados partidarios merecería un adecuado tratamiento en un
capítulo específico de cada norma, en el cual se incluyeran las calidades exigidas,
el número de apoderados que podrían actuar en representación de cada fuerza
política -especialmente en el caso de las alianzas electorales y de las
confederaciones partidarias-, los trámites y procedimientos de designación y
remoción, los efectos procesales de sus actuaciones, sus atribuciones, funciones
y responsabilidades, como así también el título exigido y la proyección de sus
68 PRÓCULO, “La precisión o acierto en los conceptos y el empleo correcto de términos o
vocablos jurídicos”, ob. cit., p. 719.
238
decisiones sobre las estructuras y órganos partidarios, en tanto mandatario de
los mismos frente a la justicia de aplicación.
Íntimamente vinculado con la necesidad de regulación de los apoderados
partidarios y de sus funciones, se encuentra el tema del contencioso electoral
partidario. En efecto, es esta una de las deudas más serias del régimen legal de
partidos políticos para con las instituciones electorales de la democracia y de la
provincia. Cabe destacar que no es la nuestra una posición aislada sobre el tema,
sino que la misma se enrola en un reclamo generalizado que existe al respecto y
que ha sido puesto de manifiesto por la doctrina69.
Cabe destacar que la ausencia normativa en este sentido es un mal que
aqueja a los regímenes jurídicos partidarios nacional y de varias provincias;
aunque también justo es reconocer que no a todas. En efecto, provincias como
Río Negro70, Santa Fe71 y Santiago del Estero72 ya han iniciado el camino en la
dirección correcta, comenzando a incorporar en sus regímenes jurídicos en
materia electoral, previsiones específicas destinadas al adecuado tratamiento del
contencioso electoral.
Puntualmente, las cuestiones que merecerían un tratamiento legal específico
comprenden aspectos procedimentales y procesales tan diversos como lo son la
legitimación procesal; el agotamiento de la vía interna partidaria; las vías
ordinarias y extraordinarias de control de juridicidad; la habilitación de instancia;
la presunción de denegación tácita por silencio o inacción de la autoridad
partidaria; y el debido proceso partidario; siendo este un listado meramente
descriptivo sin pretender agotar aquí una temática tan extensa.
En último lugar encontramos también que las normas en general han
omitido considerar una delicada y trascendente problemática jurídica de nuestros
tiempos. Nos estamos refiriendo al tratamiento constitucional y legal de los datos
personales que son objeto de manipulación, almacenamiento, procesamiento y
cesión en materia electoral y partidaria. En este sentido, objetamos seriamente la
omisión por la cual no se han introducido en la legislación partidaria
disposiciones que determinen un adecuado régimen jurídico para el tratamiento
69 Cfr. Comisión Consultiva de Expertos; Así no va más. Diagnóstico y propuesta de reforma político-electoral de la provincia de Córdoba, EDUCC, Córdoba, Argentina, 2008,
disponible y consultable en
http://www.joseperezcorti.com.ar/reforma_politica_cordoba_2008.htm; y Gerber, Juan
L.; “El proceso contencioso en el marco de la ley de partidos políticos de la provincia de
Chubut”, Foro de Córdoba, Suplemento de Derecho Procesal, Año VIII, N° 15, Córdoba,
Argentina, 2008, p. 50/55; por citar algunos. 70 Código Electoral y de Partidos Políticos (Ley nº 2431; Sanción: 27/12/1990; promulgación: 17/01/1991; publicación B.O.P.: 11/02/1991), Título III – Partidos
Políticos, Capítulo XX – Del procedimiento contencioso (arts. 108 y 109). 71 Ley Orgánica de Partidos Políticos (Ley n° 6808; sancionada: 10/05/1972; promulgada:
10/05/1972; publicada B.O.P.: 15/05/1972), Título VIII – Régimen Procesal
(arts. 49/54). 72 Ley de Partidos Políticos (Ley n° 5562; sanción: 12/09/1986; promulgada:
00/09/1986; publicada B.O.P.: 16/09/1986), Título VII – Del procedimiento ante la
Justicia Electoral (arts. 52/64).
239
de los datos personales en atención a las disposiciones vigentes en la actualidad
en nuestro país73.
Reflexión final
Desde el restablecimiento de la democracia en Argentina, se han dado
importantes pasos en lo atinente al régimen jurídico de partidos políticos. Pero
lejos está el legislador de haber finalizado tan trascendente labor. Muy
importantes cuestiones aún están pendientes de tratamiento, tal como
constructivamente hemos procurado señalar; por lo que la labor del legislador, de
la jurisprudencia y de la doctrina que aún queda por delante es ardua y extensa.
No obstante ello, bueno es asumir que en el mundo del derecho, la labor
siempre está en formación es esencialmente dinámica e inacabada.
Particularmente en algunas ramas del derecho tan novedosas y jóvenes como lo
son la electoral y la estasiológica; todo lo cual nos permite parafrasear a
Marienhoff afirmando que ambos derechos están en plena formación, en plena
evolución, mientras que como ciencias hállanse en construcción; todo lo cual
podemos expresarlo diciendo que son ramas del derecho que conforman cada una
de ellas un derecho in fieri74.
Sin embargo, esa es justamente la razón que justifica el esfuerzo de su
abordaje y sistematización, porque como dijo Publio: “Si el género humano
resolviera no aceptar ninguna institución de gobierno hasta que cada parte de éste
se hubiese ajustado al modelo más exigente de perfección, la sociedad nos
ofrecería pronto el espectáculo de una absoluta anarquía y el mundo se
transformaría en un desierto” 75.
73 Ley de Protección de Datos Personales n° 25.326 (Sanción: 04/10/2000;
promulgación: 30/10/2000; publicación B.O.N.: 02/11/2000); la que en su primer
artículo dispone: “La presente ley tiene por objeto la protección integral de los datos
personales asentados en archivos, registros, bancos de datos, u otros medios técnicos de
tratamiento de datos, sean éstos públicos, o privados destinados a dar informes, para
garantizar el derecho al honor y a la intimidad de las personas, así como también el acceso
a la información que sobre las mismas se registre, de conformidad a lo establecido en el
artículo 43, párrafo tercero de la Constitución Nacional. Las disposiciones de la presente ley
también serán aplicables, en cuanto resulte pertinente, a los datos relativos a personas de
existencia ideal. En ningún caso se podrán afectar la base de datos ni las fuentes de
información periodísticas”.
74 Marienhoff, Miguel S.; Tratado de Derecho Administrativo, 5° ed. actualizada,
Abeledo Perrot, Bs. As., Argentina, t. I, p. 128. 75 Hamilton, Alejandro; Madison, Santiago y Jay, Juan; El Federalista, 1° ed.
7° reimpresión, Fondo de Cultura Económica, México, 2000, p. 280.
240
241
LOS PARTIDOS POLÍTICOS COMO PROMOTORES DE LA PARTICIPACIÓN DE
GÉNERO
Manuel González Oropeza*
Para la mujer que ha estado sometida a la violencia de la discriminación en sus
diversas formas, ha sido difícil abrirse en la participación política y a las
relaciones de colaboración en el mundo público en el que se sostienen una serie
de fines y objetivos y en el que la lógica del poder es un entramado de relaciones
con intenciones claras y pre-definidas para beneficiar al hombre.
La búsqueda de la equidad de género constituye un objetivo ético y de
justicia social, base de la democracia, pero debe transformarse en un principio
constitucional que rebase la mera igualdad para transformarse en un principio de
acción afirmativa. Hoy en día, hablar de género, de relaciones de género y de
metas de equidad e igualdad de género, es hablar de derechos fundamentales que
conciernen no sólo a las mujeres, sino también a los hombres.
La participación de las mujeres en la política ayuda a fomentar la igualdad
de género. El nivel en que participen no importa tanto, como la efectividad en la
toma de decisiones públicas, ha quedado evidenciado que cuando las mujeres
resultan electas para cargos públicos, aumenta la formulación de políticas que
destacan la calidad de vida y reflejan las prioridades de las familias, las mujeres y
las minorías étnicas y raciales. Igualmente, es importante que los hombres que
ocupen cargos públicos sean capaces de tomar decisiones sensibles a la igualdad
de género y que coadyuven con este ideal democrático.
En relación a los partidos políticos tenemos que están formados de
diversos elementos y cumplen múltiples funciones, tales como representar a la
sociedad y propulsar el sistema político, en su doble papel de agrupar las élites y
elegirlas y aplicar los derechos políticos de los ciudadanos. Por todo ello, los
partidos políticos son un referente obligado en el reconocimiento de los derechos
políticos de la mujer.
Es a través de la postulación de sus candidatas que las acciones
afirmativas de género pueden transformarse en realidad, puesto que el electorado
no puede imponerse cuotas en libre ejercicio de su sufragio. La Sala Superior del
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, determinó en la resolución
del SUP-JDC-484/2009, que la cuota de género es una subespecie de acción
afirmativa en materia electoral, a través de la cual se busca promover y
garantizar la igualdad de oportunidades y procurar, incluso, la paridad de género
en el ámbito político del país, en la postulación de candidatos a cargos de
elección popular. Adicionalmente se resolvió que las acciones afirmativas en esta
materia permiten que sectores comúnmente excluidos en el ámbito político,
* Magistrado de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores, nivel III
242
tengan la oportunidad real de acceder a cargos de elección popular. Igual criterio
se sostuvo en la resolución del SUP-JDC-488/2009.
No obstante lo anterior, se observa en ocasiones que en los partidos
políticos no existe riguroso cumplimiento de sus propias reglas para lograr la
equidad en la competencia por las candidaturas, toda vez que hacen que la mujer
tenga un menor acceso a la representación política efectiva. En general las
mujeres integran entre el 40% y 50% de las membresias partidarias, pero a la
hora de la participación no están en los órganos de conducción ni en la toma de
decisiones, sino que se encuentran en las bases y en las actividades organizativas
de apoyo.1
1 Las normas internas son halagüeñas, pero su implementación deja que desear:
Partido Acción Nacional: Se procurará la paridad de géneros en la selección de candidatos a cargos de elección popular. (Artículo 36 TER inciso K)).
Partido Revolucionario Institucional: Contemplan un Organismo Nacional de Mujeres
Priistas, con carácter de autónomo el cual deberá establecer en sus documentos básicos
su vinculación con el partido, sin embargo las modalidades de renovación de la dirigencia
del órgano quedan sujetas a la revisión del propio partido.
Para los cargos de dirigencia de los comités Nacionales, Estatales, de Distrito Federal, Municipales y Delegacionales, no incluirán una proporción mayor al 50% de un mismo
sexo.
Las listas nacionales y regionales de candidatos a cargos de elección popular que por el
principio de representación proporcional presente el Partido para su registro en las
elecciones federales, en ningún caso incluirán una proporción mayor del 50% de militantes de un mismo sexo. Igual fórmula se aplicará para las listas estatales de
candidatos a cargos de elección popular por el principio de representación proporcional
en el caso de procesos electorales estatales, en los términos de la ley reglamentaria
aplicable. En cada segmento de diez candidatos se garantizará que la colocación sea de
uno a uno.
En la integración de las planillas para Ayuntamientos que el Partido registre para elecciones municipales no se incluirá una proporción mayor del 50% de militantes de un
mismo sexo, tanto para propietarios como para suplentes, a excepción de aquellos
municipios que se rigen por usos y costumbres y en los que sea consultada la militancia.
Este principio deberá observarse en una frecuencia mínima de colocación para cualquier
sexo de uno de cada tres lugares. El principio aludido se observará en las propuestas que, en su caso, presenten los sectores, organizaciones nacionales y adherentes. (Artículos 36,
37, 38, 39, 40, 41 y 42).
Partido de la Revolución Democrática: Establece como principio básico la paridad de
género en los órganos de dirección de todos los niveles, asegurando la alternancia
equitativa y proporcional de dicha paridad. Dicha regla se aplicará para la integración de
las listas de candidaturas a los cargos de elección popular por representación proporcional. (Artículo 8, inciso e)).
Partido del Trabajo: Las candidaturas a diputados y senadores no deberán exceder del
60% para un mismo género.(artículo 119 BIS).
Partido Convergencia: En los cargos de elección popular directa y en las listas de los
diferentes niveles electorales, ninguno de los dos géneros en lo posible, puede ser representado en una proporción inferior al 40%.En el período de una década se deberá
alcanzar una participación numérica paritaria de mujeres y hombres en los procesos
electorales, tanto internos como de elección popular. (Artículos, 4, 5 y 22).
Partido Verde Ecologista de México. Garantizar y aplicar en los términos legales y
estatutarios el principio de participación de género. (Artículo 55 fracción IV).
243
Para conseguir una igualdad de oportunidades entre los hombres y las
mujeres en el ámbito de lo público, se han adoptado acciones afirmativas
denominadas cuotas de género que son el mecanismo para impulsar el acceso de
mujeres a los puestos de elección popular tales como diputadas y senadoras, a
fin de garantizar un número de escaños por ley reservados a mujeres; o definir un
mínimo de candidaturas a ser presentadas por los partidos, pero en las que los
electores tienen la posibilidad de elegir sin que necesariamente se alcance la
presencia mínima marcada de inicio por la ley.
Respecto de los datos de la participación política de la mujer en América
Latina tenemos en la proporción de mujeres diputadas que el promedio regional
está en un 20%, las alcaldesas apenas llegan a un 5.3%. En México, el porcentaje
está por debajo del 6%.
Entre 1991 y 2008 doce países adoptaron leyes de cuotas para la participación
política de las mujeres en las elecciones legislativas, las cuotas varían entre 20 y
40%. México, ha establecido mandatos de ubicación como dispositivo que
posibilita evitar que las candidaturas de mujeres sean ubicadas en el fondo de las
listas.
Asimismo, la existencia de sanciones para casos de incumplimiento de la
ley es otro factor de relevancia. México, es uno de los países que disponen de
mecanismos de sanción.2
Cabe destacar que Costa Rica y Ecuador son los países que han llegado a
la paridad en las candidaturas.
Proyecciones recientes indican que de no aplicarse cuotas de género en los
países de América Latina, habría que esperar hasta el año 2052 para que las
mujeres ocuparan apenas el 40% de los puestos parlamentarios.
Además, en México se ha avanzado legislativamente en la cuestión de
capacitación de mujeres y se determina que una parte de los recursos públicos
asignados al sostenimiento institucional y permanente de los partidos políticos
debe orientarse a la capacitación de líderes mujeres y a la promoción de la
participación activa de la mujer en la política.
La Constitución General de la República Mexicana establece desde el año
de 2001, en sus artículos 1º y 2º, la prohibición de toda discriminación por
género y la igualdad ante la ley de hombres y mujeres. Estos preceptos
constitucionales en materia electoral, se expresan en el establecimiento de cuotas
mínimas de género en el registro de candidaturas al Poder Legislativo de la Unión,
como se advierte del Código Federal de Instituciones y Procedimientos
Electorales, que en su artículo 219 que al efecto señala: “1. De la totalidad de
Partido Nueva Alianza: Se deberá garantizar que en la postulación de candidatos a
puestos de elección popular se cumpla estrictamente con las normas legales relativas a la equidad de género. (Artículo 70). 2 Consúltese la resolución SUP-JRC-96/2008, en la cual se ordena individualizar la
sanción al Partido Verde Ecologista de México por haberse determinado por la autoridad
administrativa electoral que se había infringido la regla de cuota de género presente en el
Código Electoral del Distrito Federal.
244
solicitudes de registro, tanto de las candidaturas a diputados como de senadores
que presenten los partidos políticos o las coaliciones ante el Instituto Federal
Electoral, deberán integrarse con al menos el cuarenta por ciento de
candidatos propietarios de un mismo género, procurando llegar a la
paridad…”, y por su parte el artículo 220 que establece: “1. Las listas de
representación proporcional se integrarán por segmentos de cinco
candidaturas. En cada uno de los segmentos de cada lista habrá dos
candidaturas de género distinto, de manera alternada”.
El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación en la resolución
dictada en el expediente SX-JRC-17-2010, señaló que el propósito de la cuota de
género estriba en asegurar que las propuestas partidistas de ciudadanos para
ocupar un cargo público guarden una proporción equilibrada entre géneros, con
miras a conseguir una auténtica participación política de las mujeres, no sólo
durante la contienda electoral o la época de campañas proselitistas, sino también
en caso de que las candidaturas resulten electas, asuman el cargo.
Respecto a los recursos de los partidos políticos que deben ser aplicados a un
rubro específico para mujeres el Código Federal del Instituciones y
Procedimientos Electorales, reformado en el año de 2008, estipula que los
partidos políticos habrán de destinar al menos 2% del financiamiento público
ordinario que reciben a través del Instituto Federal Electoral, a la capacitación,
promoción y desarrollo del liderazgo político de las mujeres.
Recursos para difusión y capacitación de liderazgos femeninos
PARTIDO 2008 2009 2010
PAN $ 13,219,765 $15,187,262.60 $14,711,118.74
PRI 9,873,825 10,624,717.95 18,606,721.12
PRD 8,484,198 9,129,411.16 7,818,009.91
PVEM 4,249,573 4,572,747.52 5,420,151.66
PT 4,024,239 4,330,277.52 4,089,972.79
CONVERGENCIA 3,588,987 4,094,254.56 3,569,176.67
PANAL 3,417,897 3,837,272.59 3,985,991.52
PSD 2,654,758 2,856,647.44 ——————
TOTAL $49,513,242 $54,632,591.75 $58,201,142.41
Como se ve, el tema de la equidad de género ha sido una constante en el
debate nacional y si bien ha registrado avances para ampliar los espacios de
participación y el ejercicio del poder político de las mujeres en condiciones de
igualdad, no se ha logrado llegar a la paridad.
Existe suficiente evidencia para afirmar que la efectividad de una medida
compensatoria y temporal como las cuotas no viene dada en forma mecánica, las
cuotas aplicables a candidaturas en razón del género no se traducen en
diputaciones en la misma proporción; existen otros factores que son
245
determinantes para que ello ocurra. Entre algunos de los factores de mayor
incidencia se pueden señalar:
1. El diseño electoral de cada entidad (equilibrio entre mayoría y representación
proporcional en la conformación del congreso).
2. La existencia de un sistema de cuota y sanciones por incumplimiento
explícitas.
3. Mecanismos de impugnación en materia de justicia electoral para mujeres y
ciudadanía en lo general.
Actualmente persiste una subrepresentación de las mujeres en los puestos de
elección popular con cifras que contrastan con el hecho de que el total de la
población del país está integrada por 112,336,538 habitantes, de los cuales
57,481,307 son mujeres y 54,855,231 son hombres.
Según datos del Instituto Federal Electoral, al año 2010 las mujeres
representan el 51.77% del total del padrón federal electoral, conforme a lo
siguiente:
Sexo Ciudadanos Porcentaje Sexo Ciudadanos Porcentaje
Hombres 39,653,578 48.3% Hombres 36,159,919 48.15%
Mujeres 42,449,739 51.7% Mujeres 38,931,827 51.85%
Total 82,103,317 100% Total
Respecto a la participación de las mujeres en la vida política del país,
tenemos que conforman una minoría en los ámbitos federales y locales. La LXI
Legislatura de la cámara de Senadores se encuentra integrada por 99 senadores
y 29 senadoras, lo que representa un porcentaje del 77.3 y 22.7,
respectivamente. La integración de mujeres senadoras en dicha legislatura, por
partido político, es la siguiente:
Partido Acción Nacional: 10
Partido Revolucionario Institucional: 10
Partido de la Revolución Democrática: 5
Partido Verde Ecologista de México: 1
Partido del Trabajo:1
Sin Grupo: 2
Por su parte, la Cámara de Diputados está integrada en un 27.6% de mujeres
contra un 72.4% de hombres conforme a lo siguiente:
Grupo
Parlamentario
Hombres % Mujeres % Total %
PRI 187 78.2 52 21.8 239 100
PAN 91 64.5 50 35.5 141 100
PRD 48 70.6. 20 29.4 68 100
PVEM 15 71.4 6 28.6 21 100
PT 10 76.9 3 23.1 13 100
246
Nueva Alianza 4 57.1 3 42.9 7 100
Convergencia 4 50 4 50 8 100
Independientes 1 100 0 0 1 100
TOTAL 362 72.4 138 27.6 500 100
Por lo que se refiere a la integración de las legislaturas por estados
tenemos la participación de la mujer conforme a los siguientes números:
LEGISLATURAS LOCALES
ENTIDAD CONFORMACIÓN
TOTAL
MUJERES
DIPUTADAS
1. Aguascalientes
2. Baja California
3. Baja California Sur
4. Campeche
5. Colima
6. Chiapas
7. Chihuahua
8. Coahuila
9. Distrito Federal
10. Durango
11. Estado de México
12. Guanajuato
13. Guerrero
14. Hidalgo
15. Jalisco
16. Michoacán
17. Morelos
18. Nayarit
19. Nuevo León
20. Oaxaca
21. Puebla
22. Querétaro
23. Quintana Roo
24. San Luis Potosí
25. Sinaloa
26. Sonora
27. Tabasco
28. Tamaulipas
29. Tlaxcala
30. Veracruz
31. Yucatán
32. Zacatecas
27
25
21
35
25
40
33
31
66
30
75
36
46
30
39
40
30
30
42
42
41
25
25
27
40
33
35
32
32
50
25
30
2
7
7
12
6
14
7
7
18
6
13
10
7
8
8
5
9
7
11
15
6
4
5
6
7
6
7
11
5
15
5
12
247
Para otro tipo de cargos de elección popular, en México sólo cuatro mujeres
han ocupado el de gobernadoras, Griselda Álvarez en Colima; en 1979, Beatriz
Paredes en Tlaxcala, en 1987; Amalia García en Zacatecas, en 2004, e Ivonne
Ortega Pacheco en Yucatán, en 2009. Rosario Robles en el Distrito Federal y
Dulce María Sauri en Yucatán, tuvieron el carácter de Jefa de Gobierno y
Gobernadora interina, respectivamente.
A pesar de que es en el ámbito de los gobiernos municipales es donde las
mujeres tienen una participación ciudadana más activa, el número de cargos
elección popular que obtienen es muy reducido. Para el año de 2008
estadísticamente se reportaba que de los 2439 municipios que conformaban la
República Mexicana, sólo 96 eran dirigidos por mujeres, y de los 50 mil cargos de
síndicos y regidores, únicamente 1000 estaban ocupados por ellas.
En el ámbito internacional, México ha suscrito diversas disposiciones
internacionales que permiten a la mujer mayor acceso y participación en el
ejercicio del poder público, siendo las más importantes:
1. La Convención de los Derechos Políticos de la Mujer, ratificada por México el
23 de marzo de 1981.
2. La Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación
contra las mujeres (CEDAW-ONU). México ratificó esta Convención el 23 de
marzo de 1981, año en el que entró en vigor en nuestro país.
3. El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, ratificado por México el
23 de marzo de 1981.
4. El Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países
Independientes, ratificado por México el 13 de agosto de 1990.
5. La Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José, Costa
Rica), ratificada por México el 2 de marzo de 1981.
6. Convención Interamericana sobre Concesión de los Derechos Políticos a la
Mujer, ratificada por México el 24 de marzo de 1981.
También la Convención Belem Do Pará, ratificada por México el 19 de junio
de 1998, ha reconocido que la violencia contra la mujer viola la dignidad humana
y lleva necesariamente a la discriminación por género y ha establecido que la
mujer tiene derecho a una vida sin violencia, al reconocimiento y al ejercicio de
sus derechos humanos. Al efecto deben darse patrones socio-culturales de
conducta de respeto a la mujer, fomentar programas educativos para erradicar
prejuicios y discriminación, e impulsar programas de capacitación para la
administración de la justicia.
Además de estos instrumentos internacionales, la Conferencia Mundial
sobre la Mujer que se celebró Beijing en 1995, de la que surgió la Declaración y el
llamado Programa de Acción de Beijing, firmado por la Unión Europea y adoptado
en la IV Conferencia Mundial de las Naciones Unidas sobre las Mujeres, celebrada
el 7 de septiembre de 1995, en los que se afirma que: “el concepto de
democracia no adquirirá un sentido real y dinámico hasta que las
248
orientaciones políticas y las legislaciones nacionales no sean definidas en
común por los hombres y las mujeres”, considerándose el “poder y la toma de
decisiones” uno de los doce campos críticos de intervención, estableciéndose las
medidas a poner en práctica, incluso acciones positivas, por los organismos
internacionales y nacionales para asegurar una igual representación de hombres
y mujeres.
La armonización de la legislación nacional conforme a los tratados y
convenciones internacionales en favor de los derechos humanos de las mujeres,
comprende no sólo la emisión de leyes, sino también la modificación de
reglamentos, códigos civiles, penales, administrativos y de procedimientos, que
garanticen el acceso de las mujeres a la justicia en condiciones de igualdad. A
septiembre de 2010, 22 Estados de la República Mexicana habían incorporado el
Principio de Igualdad entre Mujeres y Hombres en sus constituciones, y 25 el
Principio de no Discriminación, lo que se advierte del siguiente cuadro:
Por otra parte, en nuestro país, las mujeres cuentan con instrumentos
legales para la defensa de su derecho a participar de manera directa en el
ejercicio del poder público. El juicio para la protección de los derechos político-
electorales del ciudadano, como instrumento legal, permite a los ciudadanos
impugnar todos aquellos actos de los partidos políticos y de las autoridades
electorales que violenten sus derechos, entre otros casos, en su vertiente de ser
249
votadas a puestos de elección popular y para ejercer cargos en los órganos
electorales.
El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación en relación con
los temas de equidad de género ha resuelto diversas controversias generando los
criterios relevantes siguientes:
CRITERIOS
RELEVANTES
SENTENCIAS
CONSEJEROS
SUPLENTE. LA
VACANTE DEL
PROPIETARIO DEBE
SATISFACERSE
ATENDIENDO A LAS
REGLAS DE
EQUIDAD DE
GÉNERO EN LA
CONFORMACIÓN
DEL ÓRGANO.
SUP-JDC-
1013/2010
Al ser una consejera propietaria
quien generó la vacante en el
Consejo Estatal Electoral, si bien
tendría que seguirse el orden de
prelación establecido en la lista de
suplentes elaborada por el Congreso
del Estado de San Luis Potosí, en
cumplimiento a los artículos 61 y
66, de la Ley Electoral local, tal
orden regiría sólo para consejeras
suplentes. Por ello, si la entonces
actora ocupaba el primer orden del
género femenino en la lista de
consejeros suplentes elaborada por
el Congreso del Estado, era a ella a
quien debió llamarse para ocupar el
cargo de consejera propietaria
vacante, con independencia de que
hubiera uno o varios consejeros de
género masculino en orden
preferente.
CANDIDATOS A
DIPUTADOS
LOCALES POR EL
PRINCIPIO DE
REPRESENTACIÓN
PROPORCIONAL. EN
SU INCLUSIÓN SE
DEBE PRIVILEGIAR
LOS PRINCIPIOS DEL
PROCESO
DEMOCRÁTICO Y EL
DE EQUIDAD DE
GÉNERO
SUP-JDC-
158/2010 y
ACUMULADO
El acto impugnado carecía de
fundamentación y motivación, toda
vez que no se había advertido el por
qué la responsable designó a los
militantes ubicados en las fórmulas
tres a catorce, ni tampoco bajo que
método o vía se registraron, esto es,
Convención Electiva, Consejo
Estatal o, en su caso, mediante la
reserva de candidaturas y tampoco
motivó la aplicación del artículo 46,
apartado 1, inciso d), numeral 4, de
los Estatutos, es decir, la situación
excepcional que la llevó a aplicar
250
dicha disposición normativa,
incumpliendo con lo dispuesto por el
mencionado precepto. Por ello, el
derecho a ser votado de la actora fue
violado por el órgano partidista
responsable, vulnerando con ello los
principios del proceso democrático
que debe existir en todo partido
político y el de equidad de género
que está previsto por la propia
Constitución federal.
PROCEDIMIENTO DE
INTEGRACIÓN DE
LISTAS DE
CANDIDATOS DE
REPRESENTACIÓN
PROPORCIONAL POR
CIRCUNSCRIPCIÓN,
EN RELACIÓN CON
LA CUOTA DE
GÉNERO.
(NORMATIVA DEL
PARTIDO ACCIÓN
NACIONAL)
SUP-JDC-
471/2009
Tratándose del procedimiento de
integración de listas de candidatos
de representación proporcional por
circunscripción, relacionado con la
cuota de género, y en atención al
mandato legal previsto en el
COFIPE, los Estatutos Generales, y
el Reglamento de Selección de
Candidatos a Cargos de Elección
Popular, ambos del PAN, se
desprende que dentro de las
primeras tres posiciones que son
designadas por el Comité Ejecutivo
Nacional, al menos uno de los
candidatos debe ser de género
distinto, así como que dentro de
cada segmento de cinco
candidaturas, al menos existirán
dos candidaturas de género distinto
en forma alternada, debe ser
entendido en el sentido de colocar
en cada segmento una mujer
seguida de un hombre o viceversa.
En ese sentido, si la fórmula que
encabezaba el actor, coincidía en
que se trataba también de una
persona del mismo género al que
encabezaba la fórmula que le
antecedía en la lista
correspondiente, entonces era
posible concluir que no podía
ocupar válidamente la posición
251
número doce del referido segmento
de candidatos, debido a que al ser
una persona del género masculino
quien encabezaba la fórmula
registrada en la posición número
once, ello impedía que sea otro
candidato del mismo género, el que
sea registrado en la posición
inmediata siguiente, es decir, la
número doce.
PRESIDENTE DEL
TRIBUNAL ESTATAL
ELECTORAL Y DE
TRANSPARENCIA
INFORMATIVA DEL
ESTADO DE
SONORA.
MECANISMOS A
EMPLEAR PARA SU
DESIGNACIÓN
SUP-JDC-
28/2010
Se estimó que conforme a la
legislación aplicable, el mecanismo
para la designación del Presidente
del Tribunal Estatal y de
Transparencia Informativa del
Estado de Sonora, debía seguir
entre otros el siguiente criterio:
Principio de equidad y alternancia
de género (el artículo 22, párrafo
vigésimo cuarto, de la Constitución
Política del Estado de Sonora
establece, por una parte, que en la
integración de los órganos
electorales habrá paridad de género
y se observará en su conformación
el principio de alternancia de género
y, por otra, que en la integración del
Tribunal, será obligatorio
conformarlo por ambos géneros).
REPRESENTACIÓN
PROPORCIONAL EN
EL CONGRESO DE
LA UNIÓN. CÓMO SE
DEBE APLICAR LA
ALTERNANCIA DE
GÉNEROS PARA
CONFORMAR LAS
LISTAS DE
CANDIDATOS
SUP-JDC-
461/2009
La regla de alternancia para ordenar
las candidaturas de representación
proporcional consiste en colocar en
forma sucesiva una mujer seguida
de un hombre, o viceversa, en cada
segmento de cinco candidaturas
hasta agotar dicho número, de modo
tal que el mismo género no se
encuentre en dos lugares
consecutivos del segmento
respectivo. Su finalidad es el
equilibrio entre los candidatos por el
principio de representación
proporcional de ambos sexos y, a la
252
postre, lograr la participación
política efectiva en el Congreso de la
Unión de hombres y mujeres, en un
plano de igualdad sustancial o real y
efectiva, con el objetivo de mejorar la
calidad de la representación política,
y de eliminar los obstáculos que
impiden el pleno desarrollo de las
personas y su efectiva participación
en la vida política. Tal regla permite
a los partidos políticos cumplir con
el deber de promover y garantizar la
igualdad de oportunidades, procurar
la paridad de género en la vida
política del país y desarrollar el
liderazgo político de las mujeres a
través de postulaciones a cargos de
elección popular, puesto que
incrementa la posibilidad de que los
representantes electos a través de
ese sistema electoral sean tanto de
sexo femenino como masculino.
CUOTA DE GÉNERO.
ES DE
OBSERVANCIA
PERMANENTE Y NO
SÓLO EN EL
MOMENTO DEL
REGISTRO
(LEGISLACIÓN DEL
DISTRITO FEDERAL)
SUP-JRC-
96/2008
Conforme lo previsto en el artículo
10 (vigente hasta 2007), segundo
párrafo del Código Electoral del
Distrito Federal, la regla de la cuota
de género es de observancia
permanente, pues no constituye un
mero requisito a cubrir para obtener
el registro de las candidaturas, sino
una norma que pretende generar
condiciones de igualdad de acceso a
los cargos de elección popular entre
los diferentes géneros, por lo que
sus efectos y finalidad van más allá
de ese instante que representa la
aprobación de la solicitud del
registro. Por tanto, si la vigencia de
esta norma se prolonga más allá del
instante de la aprobación de la
solicitud de registro, al igual que el
deber de observarla, la violación a
dicha prescripción podría ser
253
sancionada tan luego como se
verifique dicha infracción, lo que
únicamente podría suceder en la
etapa de preparación de la elección.
SUSTITUCIÓN DE
CANDIDATURA DE
LA LISTA.
PROCEDIMIENTO
QUE DEBE SEGUIR
EL PARTIDO
POLÍTICO A FIN DE
RESPETAR LA
EQUIDAD DE
GÉNERO.
(NORMATIVA
PARTIDO ACCIÓN
NACIONAL)
SUP-JDC-
2580/2007 y
ACUMULADOS
En atención a lo establecido en el
artículo 83 del Reglamento de
Elección de Candidatos a Cargos de
Elección Popular del PAN, cuando
existiera la necesidad de sustituir a
un candidato, los integrantes de la
lista, serán recorridos a efecto de
ocupar la posición inmediata
superior, y la sustitución de la
candidatura, operará en el último
lugar de la lista, que es al que se
traslada al ciudadano que será
sustituido. Asimismo, cuando se
lleve a cabo el procedimiento
anterior, el partido político se
encuentra vinculado a observar que,
después de dichas modificaciones se
continúen respetando las
disposiciones relativas a cuotas de
género y, de ser el caso, hacer los
movimientos necesarios a efecto de
que se cumplan dichos preceptos,
intercambiando a los candidatos de
género masculino por los de
femenino en los casos que así lo
ameriten.
ACCIÓN
AFIRMATIVA DE
GÉNERO. NO
CONSTITUYE UN
REQUISITO DE
ELEGIBILIDAD, POR
LO QUE SU
CUMPLIMIENTO
SÓLO ES EXIGIBLE
DURANTE LA ETAPA
DE PREPARACIÓN
DE LA ELECCIÓN
(LEGISLACIÓN DE
SUP-JRC-
584/2007
De lo establecido en el artículo 35,
fracción II, de la Constitución
federal, no se advierte como
requisito de elegibilidad el que la
lista de regidores de representación
proporcional se hubiera registrado
conforme a la cuota de género, ni
resulta compatible con la esencia de
tales requisitos, pues no se refiere a
una cuestión inherente a la persona.
Por tanto, cuando el artículo 16 del
Código Electoral para el Estado de
Veracruz, establece una cuota de
254
VERACRUZ) género para la lista de
representación proporcional, tal
requisito constituye, únicamente, un
presupuesto para la procedencia del
registro de la lista, por lo que su
incumplimiento trae como
consecuencia la negativa, pero no
que los candidatos incluidos en esa
lista resulten inelegibles, por lo que,
sólo es exigible durante la etapa del
proceso electoral contemplada por la
ley para dichos efectos.
ALTERNANCIA DE
GÉNERO. SE
CUMPLE SI EN LA
DISTRIBUCIÓN DE
DIPUTACIONES POR
TURNOS
SUCESIVOS, SE
EFECTÚA CON
BLOQUES DE
CANDIDATOS DE
CADA GÉNERO EN
UNA CANTIDAD
IGUAL
(LEGISLACIÓN DE
CAMPECHE)
SUP-JDC-
1130/2006
Del artículo 300 del Código de
Instituciones y Procedimientos
Electorales para el Estado de
Campeche, así como del Acuerdo
CG/22/06 emitido por el Consejo
General del Instituto Electoral de
esa entidad federativa, se advierte
que las listas para la elección de
diputados locales de representación
proporcional, se conforman
alternando candidaturas de género
distinto; para ello, la distribución
por turnos sucesivos, debía
efectuarse con el mismo número de
miembros de cada género, de
manera que si en el turno del género
masculino se colocaban tres,
consecuentemente, le debía
corresponder igual cifra al género
femenino.
CUOTA DE GÉNERO.
SU EXIGENCIA EN
LAS LISTAS DE
REPRESENTACIÓN
PROPORCIONAL SE
REFIERE A LA
TOTALIDAD DE LOS
REGISTROS Y NO A
LOS DE CADA
CIRCUNSCRIPCIÓN
PLURINOMINAL
SUP-JDC-
1045/2006
La prohibición contenida en el
artículo 175-A del COFIPE
consistente en no incluir en la
totalidad de las solicitudes de
registro de candidatos a diputados y
senadores, más de 70% de
candidatos propietarios de un
mismo género se refiere a la
“totalidad de las solicitudes de
registro” que presentaren las
coaliciones, y no, en forma
255
particular lista por lista de cada
circunscripción, de manera que el
hecho de que una lista de una
circunscripción no cumpliera con tal
requisito, resultaba insuficiente
para estimar vulnerado ese precepto
jurídico, dado que la exigencia de
que los registros que presenten los
partidos políticos o las coaliciones,
cuenten con el máximo de 70% de
un mismo género, debía apreciarse
desde el ámbito total de los registros
presentados.
CUOTA DE GÉNERO.
LOS PARTIDOS
POLÍTICOS Y
COALICIONES
ESTÁN OBLIGADOS
A SU
CUMPLIMIENTO
PUNTUAL, SALVO LA
EXCEPCIÓN
PREVISTA
LEGALMENTE
SUP-JDC-
720/2006
El mandato contenido en los
artículos 175-A y 175-B del COFIPE
(vigentes hasta el 14 de enero de
2008), no admitía más excepción
que la consignada en el apartado 3
del citado artículo 175-C, referida a
las candidaturas de mayoría relativa
que sean resultado de un proceso de
elección mediante voto directo. Así,
de no cumplirse con la cuota de
género que se establece, el Consejo
General del IFE podrá requerir,
hasta en dos ocasiones, se rectifique
la solicitud de registro de las
candidaturas, sancionando al
partido o coalición con la negativa
de registro, en caso de no atender
ambos requerimientos, pues los
partidos políticos o las coaliciones
deben dar cumplimiento puntual a
las referidas cuotas de género, en
los términos que se dispone, según
se trate de candidatos por el
principio de mayoría relativa o de
representación proporcional.
CUOTA DE GÉNERO.
SU
INCUMPLIMIENTO
NO AUTORIZA LA
REVOCACIÓN DEL
SUP-JRC-
170/2006
La consecuencia de la falta de
cumplimiento de la cuota de género
prevista en los artículos 9 y 10 del
Código Electoral del Distrito Federal
(vigente hasta 2007), no podría
256
REGISTRO DE
TODOS LOS
CANDIDATOS
PROPUESTOS, SINO
SÓLO A REALIZAR
LOS AJUSTES
PERTINENTES.
traducirse en la revocación del
registro de todos los candidatos
propuestos sino, en todo caso, lo
procedente sería formular un ajuste
en las candidaturas registradas a
efecto de que se cumpliera con tal
dispositivo, puesto que la revocación
total implicaría la afectación de todo
el desenvolvimiento del proceso
electoral y del derecho de todos los
candidatos postulados, por
salvaguardar el derecho de una
minoría.
SALAS REGIONALES DEL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA
FEDERACIÓN
SALA
REGIONAL
CRITERIOS
RELEVANTES
SENTENCIAS
XALAPA PLANILLAS DE
CANDIDATOS A
INTEGRAR
MUNICIPIOS EN
QUINTANA ROO.
FORMA EN QUE
DEBEN
CONFORMARSE
EN ATENCIÓN A LA
FINALIDAD DE LA
CUOTA DE
GÉNERO
PREVISTA EN LA
CONSTITUCIÓN
LOCAL.
SX-JRC-
17/2010
El propósito de la cuota de
género estriba en asegurar que
las propuestas partidistas de
ciudadanos para ocupar un
cargo público guarden una
proporción equilibrada entre
géneros, con miras a conseguir
una auténtica participación
política de las mujeres, no sólo
durante la contienda electoral
o la época de campañas
proselitistas, sino también, en
caso de que las candidaturas
resulten electas y asuman el
cargo.
TOLUCA CUOTAS DE
GÉNERO.
FINALIDAD DE SU
IMPLEMENTACIÓN
EN LOS PARTIDOS
POLÍTICOS.
ST-JDC-
295/2009
A partir de un análisis de lo
establecido en instrumentos
internacionales, se concluyó
que mientras existan
desigualdades en el plano
fáctico es necesario que la
legislación y la normatividad
interna de los partidos políticos
257
mantengan y operen las
premisas que sustentan el
establecimiento de cuotas de
género para los partidos
políticos.
Es importante señalar que en los albores del siglo XXI, la superación del
déficit de la participación política de la mujer dista mucho de haber obtenido su
objetivo, dado que las medidas para lograrlo se han previsto principalmente en
declaraciones, recomendaciones, resoluciones o disposiciones que sólo son
utilizadas como último recurso para solucionar los problemas que las afectan,
además de que los partidos políticos y en algunos casos las propias autoridades,
buscan la forma de evadir su cumplimiento. (caso de las llamadas Juanitas).3
Por otra parte, la exigencia de una composición equilibrada de género en la
integración de las candidaturas de los partidos políticos, se ha considerado como
una intromisión que incide en su ámbito de decisión.
Sin embargo, no debe dejar de considerarse que la libertad de los partidos
políticos se encuentra limitada por la Constitución, y debe añadirse que los
partidos no son titulares del derecho fundamental de sufragio pasivo, sino que
son instrumentos para que la participación política de los ciudadanos sea
efectiva, y a través de ellos puedan ejercer sus derechos político-electorales, como
el de ser votados para cargos de elección popular.
También debe recalcarse que la determinación de la condición de
candidatos es, en su integridad, obra del legislador a quien le ha correspondido
establecer los requisitos de elegibilidad y los supuestos de inelegibilidad.
En ese contexto tenemos que al haberse fijado en la ley un porcentaje
mínimo de mujeres para integrar las listas de candidatos, se satisface el requisito
de proporcionalidad, y no constituye una limitación a la libertad de conformación
de las candidaturas electorales por los partidos políticos, sino que se alcanza el
objetivo de la composición paritaria.
La cuota de género no pretende que las mujeres representen intereses
específicamente femeninos, sino se trata de universalizar el contenido de la
política eliminando las diferencias entre los sexos.
3 En el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano
tramitado en el expediente SUP-JDC-8/2010, Olga Luz Espinosa Morales se inconformó
con la determinación que en cumplimiento a una resolución de la Sala Superior del
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación emitió con fecha 13 de enero de
2010, a la Comisión Permanente de la LXI Legislatura federal, en la cual se determinó no
aprobar su solicitud de licencia para separarse del cargo de diputada federal.
En la sentencia dictada por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de
la Federación, se resolvió sobreseer el juicio. en razón de que el acto que pretendía
impugnar la actora correspondía a la esfera de competencia del órgano de representación
nacional. En la propia norma suprema se reconoce la atribución del Poder Legislativo de
autodeterminarse, sobre la base del principio de autonomía parlamentaria.
258
La democracia paritaria no supone la quiebra de ninguno de los pilares del
sistema democrático, ni puede ser equiparada con democracias corporativas, en
virtud de que el cuerpo electoral no se divide en función del sexo, ni se impone a
los electores votar por un candidato de su propio sexo, sino que implica el respeto
y la plena aplicación del principio de igualdad consagrado en el artículo 1° de la
Constitución Política de los Estado Unidos Mexicanos.
259
LA CRISIS DE LA PARTIDOCRACIA EN MÉXICO
Raúl Contreras Bastamente La importancia actual de los Partidos Políticos es consecuencia del modelo de democracia que vivimos en nuestra era. Las sociedades modernas han venido construyendo una serie de principios e instituciones políticas, que los hacen indispensables.
En la etapa primitiva de la sociedad, las relaciones entre los seres humanos –dentro de las comunidades nómadas o sedentarias- se determinaban por la fuerza física. Las relaciones de “mando-obediencia” dentro de los grupos
sociales se resolvían en favor de los más fuertes y violentos. Después, los integrantes de esas sociedades que poseían menos atributos
físicos, hubieron de privilegiar a la inteligencia para procurarse control dentro de su comunidad. La técnica, la religión y luego la ciencia, se convirtieron en factores que concedieron poder a los inteligentes para determinar la conducta y organización de los demás dentro de las sociedades.
Un tercer elemento resultó -con el tiempo- importante en la determinación de las relaciones entre los que mandan y los que obedecen en el interior de una sociedad: el dinero. Hoy, –como en la antigüedad- la fuerza, la inteligencia y el dinero, son los factores que promueven los aspectos esenciales de las relaciones del poder entre los individuos dentro de una sociedad.
Las necesidades de organización de los grupos sociales precisan tener bien establecidos los elementos mediante los cuales unos tomarán las decisiones políticas que obligarán al resto de la sociedad a tener que acatarlas. El Derecho, es el principal elemento cultural que la sociedad ha creado para poder procesar -de forma pacífica- la toma de decisiones y los acuerdos entre los humanos.
La determinación de la relación mando-obediencia, que se instaura entre los individuos que viven dentro de un grupo social, es compleja. La institucionalización de las formas de control y el sometimiento de los hombres hacia el poder, mediante las leyes, también reviste una especial complicación.
“El hombre como individuo está por naturaleza predestinado para ser guiado, y para serlo en la proporción que las funciones de la vida experimentan divisiones y subdivisiones. En grado mucho mayor necesita guía el grupo social”.1
Encontrar una justificación ideológica para legitimar el uso del poder político y su correspondiente transmisión, constituye un tema de reflexión interesante, puesto que constituye el origen de la necesidad de existencia de los Partidos Políticos.
Diversos autores han sostenido que para estar en posibilidad de comprender el fenómeno del Poder, es necesario entender que siempre ha sido –y será- detentado y ejercido por una minoría oligárquica.
Se asevera que son las minorías sociales pensantes quienes producen las ideas y construyen las cosmovisiones que sirven para organizar a las sociedades, desde siempre. El sociólogo alemán, Robert Michels, decía que “una larga experiencia nos ha demostrado que entre los factores que aseguran el dominio de las minorías sobre
1 MICHELS ROBERT.- “Los Partidos Políticos”.- Amorrortu Editores.- Buenos Aires,
Argentina.- Cuarta reimpresión 1991. Vol. II. pág. 192
260
las mayorías –el dinero y sus equivalentes (superioridad económica), la tradición y la transmisión hereditaria (superioridad histórica) – debemos reconocer en primer lugar a la instrucción formal de los líderes (llamada superioridad intelectual)”2.
Michels señalaba -hace un casi un siglo- que “la forma más restringida de oligarquía, la monarquía absoluta, se funda sobre la voluntad de un solo individuo”.3 Y de manera sugestiva sostenía también, que el fundamento lógico de toda monarquía, reside en una apelación a Dios.
Durante las épocas de las primeras organizaciones sociales, surgió la idea de que el poder tenía un origen metafísico. En el imperio egipcio, se creyó -durante siglos- que el Faraón, era Dios. Pasada esa era, durante otro largo
periodo, se dijo que el Faraón era hijo de Dios. Cuando ambas ideas fueron imposibles de sostener, se ideó la hipótesis de
que: si bien el Faraón no era Dios, ni tampoco su hijo, gobernaba a través de la persona que el mismo Dios había seleccionado. El Faraón lo era, porque Dios así lo quería y él lo había elegido.
Con esta idea surgió, la concepción de la sucesión legítima de los monarcas. La iglesia se erigió en una especie de “notario público” pues daba fe de: los matrimonios de los monarcas; la consumación carnal de esas uniones; el nacimiento de los príncipes; el orden de preferencia que les correspondía; la muerte del monarca y la asunción del heredero legítimo, como nuevo gobernante.
Este procedimiento para legitimar el derecho de ejercer, heredar, transmitir, y luego detentar el poder;4 sobrevive hasta nuestros días (en los países donde aún subsiste la monarquía); y hace innecesarios los procesos electorales, a los Partidos Políticos y los comicios para escoger al gobernante monárquico.
En oposición radical con ese principio de justificación metafísica del poder, está la idea democrática de la igualdad, que niega el derecho privilegiado de uno sobre los demás y considera que todos somos ciudadanos iguales ante la ley.
A partir de la Revolución Francesa y después con el surgimiento del Constitucionalismo -como corriente filosófica que procura someter por igual a gobernados y gobernantes al imperio de una ley constitucional-; es que surge el concepto de que todos somos iguales, tenemos los mismos derechos y por lo tanto, deberá gobernar la persona que la mayoría decida, mediante elecciones democráticas.
La concepción de igualdad entre gobernados y gobernantes, reconoció al individuo como parte de la sociedad política e incluso, de forma exaltada, lo llega a considerar como el fin último de la propia sociedad. La libertad individual y la libertad política de los ciudadanos se unen de manera indivisible dentro del ámbito del Derecho Constitucional.
André Hauriou definió a la libertad política como “el derecho de todos los ciudadanos a participar en el gobierno del Estado e incluso a proporcionar a los gobernantes. Las libertades civiles son las diversas facultades que permiten a los
2 MICHELS ROBERT. Op. Cit. Vol. I. Pág. 120 3 Ídem. Pág. 47 4 Ídem.- “Dios es bajado del paraíso para servir como escudo del baluarte monárquico, y
darle su fundamento de ley constitucional: la gracia de Dios”. Pág 47.
261
ciudadanos o individuos realizar con independencia y eficacia su destino personal, en el marco de una sociedad organizada”5
De acuerdo con este célebre profesor de la Universidad de París, la libertad en sí, consiste esencialmente en el poder de decidir. Sostenía que las libertades de la vida civil de los ciudadanos se clasificaban en dos grandes grupos: las primarias, que incluían la libertad física de ir y venir; la de gozar de seguridad; las libertades de la familia; a la propiedad privada; la libertad a pactar y contratar y la libertad de comercio e industria. Dentro del grupo de las libertades secundarias, de conformidad con el francés, se deben comprender la libertad de conciencia y cultos; de enseñanza; prensa e información; reunión; y por último, las libertades de asociación y la de carácter
sindical.6 Respecto a las libertades de la vida política, Hauriou las clasificaba en
derechos cívicos, entre los cuales están los derechos a ser nombrado en empleos públicos, constituir jurados, fungir como testigo, ser militar y la obligación de pagar impuestos. “Los derechos políticos, son aquellos que permiten participar en la expresión de la soberanía nacional: derecho de voto en las elecciones y votaciones, derecho de elegibilidad, es decir presentación de candidatura, derecho de adhesión a un partido político, entre otros”. 7
El reconocimiento de esos derechos políticos ciudadanos ha sido gradual a lo largo del tiempo y de forma diferente entre los países. Su extensión, hasta la llegada del concepto del voto universal, explica la causa de la necesidad institucionalizada de agrupaciones políticas para su instrumentación.
Ello obliga a entender la necesidad de la existencia de los Partidos Políticos. Antes de esas vertientes históricas, ya se hablaba de la existencia de “partidos” para designar a las facciones en que se dividían a las repúblicas antiguas; a los clubes donde se reunían los diputados en las asambleas revolucionarias; a las asociaciones de pensamiento o a los grupos parlamentarios.
Sin embargo, las nuevas concepciones filosóficas de la democracia y del Estado Moderno, tuvieron que recurrir a una nueva clase de organización política, que permitiera contar con instrumentos para lograr que un ciudadano resultara electo por sus conciudadanos, a efecto de poder recibir su mandato y ejercerlo bajo el principio de la representatividad.
“En 1850, ningún país del mundo (con excepción de los Estados Unidos) conocía Partidos Políticos en el sentido moderno de la palabra: había tendencias de opiniones, clubes populares, asociaciones de pensamiento, grupos parlamentarios, pero no partidos propiamente dichos. En 1950, éstos funcionan en la mayoría de las naciones civilizadas, esforzándose las demás por imitarlas”.8
Como ocurre en todos los aspectos de la ciencia constitucional, los fenómenos políticos importantes, se encuadran jurídicamente -para regular su atención-; y si su materia continúa siendo trascendente, se procede a su
5 HAURIOU ANDRÉ.-“Derecho Constitucional e Instituciones Políticas”.- Editorial Ariel.- Barcelona España, Segunda edición 1980. Pág 213. 6 Ídem. Pág. 224, 225 y 226. 7 Ídem. Pág 227. 8 DUVERGER MAURICE.-“Los Partidos Políticos”.- Fondo de Cultura Económica.- México,
Duodécima edición 1990. Pág. 15.
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institucionalización e inclusión dentro del texto constitucional de la nación de que se trate.
Después, dichas transformaciones de las instituciones jurídico-constitucionales, son imitadas por otros países, quienes las adoptan e introducen a sus realidades nacionales, como resultado de la observación o bien, producto del estudio del Derecho Comparado.
Los Partidos Políticos se fueron convirtiendo en el mundo, en la principal –y a veces única- vía de acceso institucional y democrático al poder político. Aún en los países donde subsiste la monarquía –hoy, en casi todos los casos, de carácter constitucional9- los Partidos Políticos, son instrumentos imprescindibles dentro del Derecho Constitucional de esas naciones.
“Los Partidos habrían sido impensables sin el constitucionalismo moderno, y a su vez éste habría resultado inoperante si no hubieran aparecido los partidos políticos... Si el constitucionalismo es la racionalización del poder, y si los partidos son la racionalización de la lucha por el poder, entonces constitucionalismo y partidos tienen funciones concomitantes, y se explica la proximidad temporal de su aparición”.10
El reconocimiento constitucional de los Partidos Políticos se fue convirtiendo en una realidad, a lo largo del transcurso del siglo XX. Dejaron de ser fenómenos políticos o hechos sociológicos que vivían fuera del ámbito legal, para formar parte del Derecho Político y Constitucional; y crear una nueva modalidad de Estado, “que se viene conociendo, particularmente en Alemania, con el nombre de Estado de Partidos”.11
El fenómeno de la institucionalización constitucional de los Partidos Políticos, es decir, el hecho de que su existencia y función social quedaran reguladas dentro de los textos constitucionales, tuvo un auge especial después de la Segunda Guerra Mundial12. Ello tiene como explicación la importancia que fueron adquiriendo, además de la intención de proscribir el funcionamiento de los partidos comunistas en los países de occidente, durante la llamada Guerra Fría.
Mientras en las naciones occidentales el fenómeno de adopción del sistema de Partidos Políticos lo incentivó el esquema democrático-liberal; a los países que quedaron incluidos dentro de la órbita socialista, la configuración de los Partidos Políticos obedeció a un diseño característico de la forma de gobierno que se estableció dentro de dicho bloque.
El binomio gobierno-Partido único, constituyó la base estructural de esa forma de Estado. El establecimiento de Partidos de corte e ideología comunista
9 En la actualidad, los reyes reinan, pero no gobiernan. Conservan el carácter de Jefes de
Estado, pero la función de Jefe de Gobierno le corresponde al parlamentario que se decida
dentro del Partido Político que más escaños haya obtenido en las elecciones. 10 VALADÉS DIEGO. “El Control del Poder”. Editorial Porrúa, México. Segunda Edición,
2000. Pág. 63. 11 GARCÍA- PELAYO MANUEL.- “El Estado de Partidos”. Alianza Editorial, Madrid,
España. Primera Reimpresión, 1996. Pág. 11. 12 “Sólo después de la II Guerra Mundial surgen en la constitución italiana de 1948 y en la constitución de la República Federal Alemana de 1949 normas positivas que elevan el
sistema de los partidos –tolerado de hecho desde hace mucho tiempo, y necesario para las
modernas democracias parlamentarias- al rango de una institución legitimada
constitucionalmente”. Abendroth Wolfang y Kurt Lenk. “Introducción a la Ciencia
Política”. Editorial Anagrama, Barcelona, España. Primera Edición, 1971. Pág. 259.
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fue resultado de un modelo impuesto a las naciones aliadas a la Unión Soviética en la época de la posguerra.
Se denominaron “partidos”, pero no respondían al modelo occidental: carecían de normas internas para el ejercicio libre de sus militantes dentro de sus estructuras y no estaban creados para la competencia electoral, puesto que no concurrían a elecciones.
Sartori sostiene que “el símbolo del comienzo de la edad de las revoluciones fue la caída de la Bastilla el 4 de julio de 1789. La caída del Muro de Berlín, el 9 de noviembre de 1989, es el símbolo del fin del Estado revolucionario por antonomasia. La disolución del comunismo nos deja en presencia de un vencedor absoluto: la democracia liberal”.13
Un estudio comparativo sobre 142 Constituciones vigentes en 1978, arrojó como resultado: i) que 93 Constituciones (65,5 por 100) contienen preceptos sobre los partidos políticos, a lo que todavía habrá que añadir las que los mencionan con otros nombres como “asociaciones políticas” o “grupos políticos”; ii) que 61 Constituciones (43 por 100) establecen un régimen de abierto pluralismo, mientras que otras establecen un solo partido o permiten sólo ciertos partidos. La significación de estas cifras abstractas es ciertamente limitada pero, en todo caso, muestra que la constitucionalización de los partidos, es decir, del pluralismo de partidos, ha adquirido amplia extensión en los textos constitucionales de nuestro tiempo”.14
Por lo general, la evolución del desarrollo de los Partidos Políticos parece estar ligado a la democracia; es decir, para hacer extensivo el sufragio popular y para organizar los trabajos parlamentarios.
”Excepto en comunidades muy pequeñas, democracia significa necesariamente democracia representativa en la que cargos elegidos toman las decisiones en nombre del pueblo. ¿Cómo se elige a estos representantes? Esta tarea indispensable en las democracias representativas es llevada a cabo por el sistema electoral, esto es, el conjunto de métodos para traducir los votos de los ciudadanos en escaños de representantes. De este modo, el sistema electoral es el elemento más importante de la democracia”.15
En la actualidad, se considera como sinónimo de desarrollo cultural y civilizado, la existencia de libertades ciudadanas extensas, generadoras de opiniones y conductas críticas y divergentes; la existencia de Partidos Políticos de
tendencias ideológicas y pragmáticas de toda índole; y un Estado que respete todo ello, dentro de un ámbito pluralista y tolerante.
“El pluralismo entraña elecciones disputadas, es decir, elecciones con ocasión de las cuales diferentes candidatos, con programas distintos y pertenecientes a diferentes partidos, se presentan ante los electores y compiten para obtener sus sufragios”.16
13 SARTORI GIOVANNI.- “¿Qué es la Democracia?”. Tribunal Federal Electoral, México. Primera Edición 1993. Pág 265. 14 Ídem.- Op. Cit. Pág. 48. 15 LIJPHART AREND. “Sistemas Electorales y Sistemas de Partidos”. Centro de Estudios
Constitucionales.- Madrid, España 1995. Pág. 29. 16 HAURIOU.-Op. Cit. Pág. 76.
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Para Maurice Duverger, la definición más sencilla y más realista de la democracia consistía en: un “régimen en el cual los gobernantes son escogidos por los gobernados, por medio de elecciones sinceras y libres”.17
El Doctor Jorge Fernández Ruiz, nos dice que: “El vocablo partido es el participio pasado del verbo partir, o sea, es el resultado de la acción de partir, en el sentido de dividir, por cuya razón el “partido” predica la fragmentación en “partes” del elemento poblacional del Estado, una de las cuales, por lo menos, cobra conciencia del grupo y se propone hacerse del poder público para ejercer sus funciones acuerdo con sus ideas políticas”.18
El investigador mexicano, sostiene que los Partidos Políticos son fenómenos sociales exclusivos y propios del Estado moderno, entendiendo a este
concepto como la forma de organización de la sociedad a partir de la adopción del Constitucionalismo. Antes del Estado Constitucional, no se observan Partidos durante la vida de las sociedades en la antigüedad. “Como el Partido aspira a hacerse del poder político y éste es propio del Estado, sólo en él puede aparecer la institución partidista.”19
Dice Fernández: “El Partido Político es la agrupación permanente de una porción de la población, vinculada por ciertos principios y programas, derivados de su interpretación del papel que corresponde a los depositarios del poder público y a los diversos segmentos sociales en el desarrollo socioeconómico del Estado, con miras a hacerse de dicho poder para, en ejercicio del mismo, poner en práctica los principios y programas que postula.”20
Por su parte, André Hauriou, define como Partido Político a las “organizaciones duraderas, agencias a nivel nacional y local, con vistas a obtener el apoyo popular y local, teniendo como objetivo la conquista y ejercicio del poder, para realizar una política determinada”.21
El maestro francés Maurice Duverger definió como Estasiología a la ciencia que tiene por objeto de estudio los partidos políticos.22 ”Dicho vocablo deriva del griego stasis, que significa secta o bando. Mediante su estudio se ha podido profundizar en los múltiples asuntos relacionados con los partidos políticos, entre los que se encuentran la vinculación entre ellos y los sistemas políticos de naturaleza democrática”.23
Duverger, define a los Partidos Políticos como “Organismos cerrados, disciplinados, mecanizados, a esos partidos monolíticos, cuya estructura se parece exteriormente a la de un ejército; pero los medios de organización son más flexibles y más eficaces, descansando en un adiestramiento de las almas, más que de los cuerpos”.24
El Doctor Fernández Ruiz dice que la Teoría Estesiológica, registra diversas clasificaciones de los Partidos Políticos. Siguiendo a Duverger, los categoriza como: 1) Partidos de Cuadros; 2) Partidos de Masas; 3) Partidos de Notables; 4)
17 DUVERGER. Op. Cit. Pág. 378. 18 FERNÁNDEZ RUIZ JORGE.- “Poder Legislativo”. Editorial Porrúa, México, Primera
edición. 2003. Pág. 86. 19 Ídem. Op. Cit, Pág. 86 20 Ídem. Pág 90 21 HAURIOU. Op. Cit. Pág. 306. 22 DUVERGER. Op. Cit. Pág. 448. 23 BERLÍN VALENZUELA FRANCISCO. “Derecho Parlamentario”. Fondo de Cultura
Económica, México. Primera edición, 1993. Pág. 63. 24 Ídem. Op. Cit. Pág. 449.
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Partidos de Aparato; 5) Partido Electoral de Masas; 6) Partido de Principios; y 7) Partido de Poder”.25
De forma complementaria, se conoce en la actualidad como sistema de partidos, a la composición estructural de la totalidad de los Partidos Políticos que interactúan en un Estado determinado. Dieter Nohlen, enumera a los elementos que integran cualquier sistema de este tipo: “a) el número de partidos, b) su tamaño, c) la distancia ideológica entre ellos, d) sus pautas de interacción, e) su relación con la sociedad o con grupos sociales, f) su actitud frente al sistema político”.26
Michels creía que de ser concebidos como instrumentos para el ejercicio de la democracia, los Partidos Políticos se han ido transformando en detentadores de
un gran poder político. “Todos los partidos políticos aplican métodos legales, apelan a los electores, hacen de éstos su finalidad primordial para adquirir influencia parlamentaria, y tienen por meta final la conquista del poder político”.27
Diego Valadés sostiene que: “La organización de un partido sólo puede tener como propósito constituir una organización que luche contra otras análogas, y nada menos que por la conquista del poder. Especialmente, los partidos son instrumentos sociales para institucionalizar la lucha política. A través de los partidos se regula jurídica y políticamente el proceso de acceso al poder, se racionaliza el combate”.28
Como conclusión de este estudio teórico del concepto de la Estasiología, consideramos que independientemente de qué tipo de Partido se trate, del país donde actúe, de categorización en razón de su ideología u origen, o de cualquier otra clasificación, conviene recordar lo que Michels advirtió: los Partidos Políticos sólo tiene un objetivo: alcanzar el Poder político. Y el Partido que lo detenta, tiene una misión primordial, que es no perderlo.
En México, la evolución de los Partidos Políticos ha sido muy particular. El siglo XX, estuvo caracterizado por el predominio de un solo Partido, el P.R.I., durante casi 70 años.
La oposición partidista estuvo representada -de manera primordial- por el Partido de Acción Nacional, quien tuvo sus orígenes a mediados de los años treinta, y mantuvo un papel largo, constante y reconocido como opción antagónica y sistemática al partido en el poder.
El espectro político partidista estuvo integrado además por otros institutos
políticos diversos; y ello, se puede diferenciar en dos etapas. La primera, entre los años cuarenta y hasta la Reforma Política de 1977; con la existencia de dos partidos, que acompañaron al P.A.N. en la oposición: el Partido Popular Socialista y el Partido Auténtico de la Revolución Mexicana.
El primero de ellos, aspiraba a ser de izquierda moderada y se caracterizaba por sus posiciones antiimperialistas; el segundo, pretendió aglutinar a los militares en retiro, después de que se les prohibió constitucionalmente la participación de la milicia en la política electoral activa. Salvo en algunas posiciones municipales y de su presencia en el Congreso General, cuando se estableció la figura de “diputados del partido”, todos los
25 FERNÁNDEZ RUIZ. Op. Cit. Págs. 102, 103 y 104. 26 NOHLEN DIETER. “Sistemas Electorales y Partidos Políticos”. Fondo de Cultura
Económica, México. Primera Edición, 1994. Pág. 38. 27 MICHELS. Op. Cit. Tomo I, Pág. 122. 28 VALADÉS. Op. Cit. Pág. 63
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institutos políticos de oposición tuvieron una presencia política muy marginal en la vida nacional, hasta entonces.
“Desde las últimas elecciones presidenciales anteriores a la revolución –las de 1910- hasta las últimas elecciones presidenciales del periodo revolucionario –las de 1964- la oposición no alcanza a registrar más del 25% de los votos –y esto, una sola vez, en 1952. Normalmente el candidato oficial a la Presidencia tiene más del 90%”.29 Las críticas al predominio político del P.R.I. fueron creciendo y se llegó a comparar a México con los partidos que funcionaban dentro de los países del bloque socialista, pues se decía que era un régimen de Partido Único, pero disfrazado de pluralismo.
El sistema político-electoral del país entró en su más severa crisis en las elecciones para Presidente de la República de 1976. El P.R.I. postuló al licenciado José López Portillo y a su candidatura se adhirieron el P.P.S. y el P.A.R.M.
Por su parte, el P.A.N no alcanzó los consensos internos y no pudo presentar candidato. En consecuencia, el candidato del Partido en el gobierno llegó a los comicios sin adversario.
Ante el agotamiento del sistema electoral que había venido operando,30el Presidente electo, López Portillo encomendó a su Secretario de Gobernación, Jesús Reyes Heroles, encabezara una Reforma Política, que vino a ser la piedra de toque del sistema partidista plural que estamos viviendo en estos días. Dicha reforma incorporó al sistema de partidos al sistema electoral de representación proporcional, para complementar al de mayoría relativa, que funcionaba con exclusividad, lo cual permitió que en todos los ayuntamientos y en los Congresos –tanto en el federal como en los de carácter local- hubieran representantes de todas las principales fuerzas políticas partidistas representadas.
Además, se permitió la excarcelación de muchos políticos de izquierda que estaban presos por su participación en movimientos sociales en el pasado y se dedicaran a organizaran nuevos Partidos Políticos. Para ello, la ley de la materia, permitió el financiamiento público para estimular la formación de nuevas asociaciones políticas. Los cambios constitucionales y legales dieron resultados de manera rápida. La vida interna de todos los ayuntamientos del país se enriqueció con la pluralidad
de sus integrantes; y los trabajos legislativos comenzaron a tomar un derrotero distinto, ante la presencia y la presión de nuevas opiniones y posiciones ideológicas.
En 1989, un partido de oposición ganó por fin una gubernatura: el P.A.N. alcanzó el poder en Baja California y a la fecha de escribir este artículo, aún lo detenta de forma ininterrumpida31.
El proceso de fortalecimiento de la pluralidad continuó su avance. En 1997, el P.R.I. perdió -por primera vez en su historia- la mayoría absoluta del control de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión; y el P.R.D. ganó las
29 GONZÁLEZ CASANOVA PABLO. “La Democracia en México”. Ediciones ERA, S.A., México.
Segunda Edición, 1967. Pág. 22. 30 El escritor Mario Vargas Llosa bautizó al sistema electoral mexicano como “La
Dictadura Perfecta”. 31 El 7 de julio de 2013 habrán elecciones para renovar gobernador en esa entidad.
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elecciones en la Ciudad de México, Capital de la República. Además, la cantidad de gubernaturas de otras entidades federativas que fueron siendo conquistadas por los partidos de oposición, con candidatos postulados por un solo partido o bien, en alianzas entre ellos, fueron creciendo rápidamente.32
Estos eventos vinieron a transformar de manera radical la vida política del país. La pérdida del control político de la Cámara baja, así como de la capital de la nación, obligó a tener que modificar los usos y costumbres políticas, las normas jurídicas para el gobierno interior del Congreso General y las relaciones de poder entre el gobierno y los Partidos Políticos.
El acceso al financiamiento público para la operación de los Partidos Políticos y su participación en los procesos electorales, así como también, los
apoyos políticos y financieros que los gobernantes de Entidades federativas y municipios brindan a sus organizaciones de origen de forma extralegal, le han otorgado una formidable fuerza a estas instituciones.
En pocos años, tres principales fuerzas políticas del país, representadas en los tres principales Partidos Políticos que son: el Partido Revolucionario Institucional (P.R.I.); el Partido de Acción Nacional (P.A.N.) y el Partido de la Revolución Democrática (P.R.D.); han gobernado de manera conjunta a la Federación.
La alternancia partidista en la Presidencia de la República –eje del sistema y principal cargo de elección popular- se realizó en las elecciones del año 2000, fecha en que un candidato postulado por el P.A.N. ganó los comicios. Es importante destacar que Vicente Fox, antes de llegar a la Primera Magistratura, había sido diputado federal y Gobernador del Estado de Guanajuato, lo que demuestra que el proceso de transición política se fue dando de manera gradual.
Ello se explica por la cantidad de reformas políticas, constitucionales y jurídicas que se hicieron en México en los últimos años y que permitieron el proceso de maduración del sistema de partidos que vivimos.
En 1987, el Presidente Miguel de la Madrid, impulsó una reforma que entre otras cosas la creó la creación de la Asamblea de Representantes del D.F.; durante la Presidencia de Carlos Salinas de Gortari, se promovieron dos reformas en el año de 1993, que permitieron la ampliación a tres el número de senadores por entidad federativa –inaugurando el acceso de un senador por entidad, según el principio de representación proporcional-, se acotó la cláusula de
gobernabilidad en las Cámaras del Congreso Federal; se modificó el procedimiento para la calificación de las elecciones legislativas y se creó la primera etapa del Instituto Federal Electoral, a efecto de que el gobierno dejara de organizar las elecciones.
Además, se transformó de manera radical el estatus jurídico del Distrito Federal, que dejó de ser una dependencia del Poder Ejecutivo Federal para instituirse como una Entidad Federativa, con gobierno electo, no designado por el Presidente.
32 La suma de Entidades Federativas que en los últimos veinticuatro años han sido
gobernadas por Partidos Políticos distintos del P.R.I., son: Aguascalientes; Baja California;
Baja California Sur; Chiapas; Chihuahua; Guanajuato; Guerrero; Jalisco; Michoacán; Morelos; Nayarit; Nuevo León; Oaxaca; Puebla; Querétaro; San Luis Potosí; Sinaloa;
Sonora; Tabasco; Tlaxcala; Yucatán; Zacatecas y el Distrito Federal.
Los Estados que no han sido gobernados por algún Partido Político distinto al P.R.I. (al
día en que se escribe este artículo), son: Campeche; Coahuila; Colima; Durango; Hidalgo;
México; Quintana Roo; Tamaulipas; y Veracruz.
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La cuarta Reforma Política -en menos de diez años- la inició el Presidente Ernesto Zedillo, en 1996. Se legisló para la conformación del Instituto Federal Electoral -como a la fecha opera-; se constituyó al Tribunal Federal Electoral, con lo que se puso fin a los procesos de calificación que tenía encomendados los Colegios Electorales que se instalaban en cada legislatura; esta vez se suprimió la “Cláusula de Gobernabilidad” en el Congreso; se creó la existencia de otros 32 senadores, que se eligen mediante una lista plurinominal única; entre otras reformas.
Todas estas modificaciones a la Constitución y las leyes reglamentarias, han transformado al sistema político nacional y de manera consecuente, al funcionamiento de los Partidos Políticos.
México pasó de tener un sistema de Partido casi Único y dominante, a tener un sistema pluripartidista; con la presencia de elecciones disputadas; procesos jurídicos para la resolución de las controversias que han resultado y con alternancias políticas tanto en la Presidencia de la República, como en los Estados y también en los municipios.
Este proceso de maduración política y de transformaciones importantes, he generado un cambio sociológico interesante en el electorado y también en los Partidos Políticos.
La ciudadanía ha visto -y comprobado- el peso y el valor que tiene el voto. Hasta antes del año 2000, las elecciones presidenciales las ganaba de forma indefectible un solo instituto político. Ahora, los ciudadanos votan de acuerdo a sus preferencias por de candidatos diversos, sin que este predeterminado el ganador; a favor o en contra del partido que gobierne; y con márgenes de abstencionismo dentro de parámetros aceptables.
Al presentarse las alternancias en los gobiernos municipales, estatales y luego en la Presidencia, la ciudadanía comprobó la posibilidad real de cambiar o modificar las cosas cívicas y políticas de su comunidad.
Según Sartori, “elegir los gobernantes, tener opciones electorales (que permitan cambiar el voto), expresar disenso, constituyen la denotación mínima de la palabra democracia, y si estas características están ausentes, entonces ni el demos ni su kratos están ya cuestionados”.33
Se han venido presentando resultados electorales interesantes en nuestro país, con voto ciudadano diferenciado, donde en una entidad federativa, resultan
electos cabildos postulados por un Partido Político; el Gobernador y los diputados al Congreso de ese Estado, con candidatos militantes provenientes de otro; y la Presidencia de la República o el Congreso General, favoreciendo a candidatos de un tercer instituto político. Todo ello, a veces, el mismo día, cuando concurren elecciones federales y locales.
La sociedad mexicana ha demostrado una cultura cívica que ha dejado sorprendidos a muchos analistas. Aprendió el valor de su participación electoral, de su voto y de hacer sentir su mandato. Decía Sartori que “participación es tomar parte personalmente, un tomar parte activo, que verdaderamente sea mío, decidido y buscado libremente por mí. Así no es un “formar parte” inerte ni un “estar obligado” a formar parte”.34
33 SARTORI GIOVANNI.- “¿Qué es la Democracia?”. Pág. 254. 34 Ídem Pág. 74 y 75.
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El comportamiento electoral ha variado a través del tiempo entre los individuos, no sólo en México, sino también en diversos países. En general se puedan identificar dos tipos de sufragio: el primero, cuando el voto ciudadano se produce en función de un tema o problema determinado, cuando lo dirige en favor del candidato o del Partido que ofrece el mejor posicionamiento respecto del mismo.
El segundo, cuando las preferencias electorales se dirigen de manera preferente en beneficio de la identificación de un Partido, debido a su posicionamiento ideológico. Sartori dice que “además, el electorado puede votar a favor (sobre bases positivas y esperanzadamente) o votar contra (sobre bases negativas o de castigo”.35
De este análisis y los antecedentes referidos, pudiera deducirse que todo ello ha servido para el fortalecimiento del sistema de Partidos Políticos en México; y es cierto. Pero lo es también, el hecho de que esta circunstancia no es consubstancial a la aceptación ciudadana, respecto de la actuación de nuestros institutos de corte partidario. Pareciera que todas las reformas políticas acordadas, tenían como fin último buscar el fortalecimiento de los Partidos; la distribución de mayores cuotas de poder político entre todos ellos (incluidas cantidades exorbitantes de financiamiento público); y la posibilidad de alternancia real en los cargos públicos, sobre todo, la Presidencia de la República.
Pero se ha dejado de lado considerar que la democracia es sólo un medio para poder resolver quien debe gobernar y como transmitirlo, no el fin último.
Las alternancias en los gobiernos federal y de las entidades federativas, no trajeron necesariamente mejores condiciones de vida a las comunidades. En muchas ocasiones, los resultados han sido incluso negativos.
La falta de coordinación entre los gobernantes de los diversos niveles de gobierno, ha creado serios problemas administrativos y políticos. Las diferencias partidarias entre los miembros de un ayuntamiento, llegan a paralizar la toma de sus determinaciones.
Los diferendos políticos hacen que un gobernador deje de apoyar a un ayuntamiento. Los orígenes partidistas, en muchas ocasiones, hacen que las relaciones entre el gobierno federal y los gobiernos de las entidades federativas encabezadas por representantes de diferentes sino político, sean tirantes y
caracterizadas por la descoordinación, la desconfianza y los bloqueos políticos. Ha coincidido falta de una mayoría absoluta de los miembros de un Partido
Político dentro de las Legislaturas federales, desde 1997 a la fecha. Es más, en algunas legislaturas, las bancadas han sido dominadas por un Partido distinto del que postuló al Presidente –como ocurrió durante dos sexenios en que el P.A.N. ganó la Presidencia de la República-; lo cual motivó la falta de acuerdos políticos y la ausencia de reformas legislativas trascendentes.
La descoordinación y desconfianza entre los representantes de los tres niveles de gobierno, cuando tiene orígenes políticos diferentes, ha creado un ambiente ideal para la delincuencia organizada, configurando al paso del tiempo, el problema más sensible de la ciudadanía en la actualidad: la inseguridad pública.
35 SARTORI GIOVANNI.- “Teoría de la Democracia”. Alianza Editorial Mexicana. Primera
reimpresión, 1988. Pág. 147
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A ello conviene agregar dos circunstancias adicionales; la primera, que han existido -de manera recurrente- escándalos por corrupción, entre la clase gobernante (de manera destacada, entre los Gobernadores), de todas las filiaciones políticas. Además, sin distinción de Partido, todos los institutos políticos han observado conductas sancionables por el sistema legal electoral; han sido multados; denunciados por sus homólogos por la comisión de ilícitos electorales; y envueltos en conflictos por corrupción política, compra de votos, rebase de topes de campaña, entre otros hechos inmorales.
Y la segunda, que fondos financieros provenientes de la delincuencia organizada han penetrado en el financiamiento de las campañas electorales, lo
que ha enturbiado al ámbito político de las entidades federativas y desatado violencia en contra de algunos candidatos.
Estas son algunas de las causas por las cuales la ciudadanía ha entrado en una fase de desencanto hacia los Partidos Políticos y la razón de su descrédito. Fernández Ruiz opina que: “los partidos políticos entran en crisis por no ejercer –o por hacerlo deficientemente- sus funciones, especialmente las de conformar y encauzar la voluntad popular, de consolidar la representación política, de fungir de gozne entre la opinión pública y el gobierno; y de aportar ideas, proyectos y programas para el gobierno”.36
“En algunos países, los partidos gozan de un monopolio de derecho: sólo ellos pueden proponer candidatos, nadie puede presentarse, fuera de ellos, al cuerpo electoral”.37
El cúmulo de facultades legales que detentan los Partidos Políticos; su potestad de ser el conducto casi único para que un ciudadano pueda acceder a un cargo de carácter público y ejercer el poder38; y los resultados cuestionables que esta época del sistema del pluralismo partidario le arroja al país, motiva a que la sociedad encuentre a los partidos como responsables directos de los problemas que más le aquejan.
La crisis de los Partidos Políticos en la actualidad en México, en equivalente a la preponderancia que han alcanzado. La academia y los medios de opinión le han enseñado a la sociedad que esos institutos políticos, gastan mucho dinero; detentan mucho poder; imponen candidaturas; establecen alianzas vergonzantes; postulan a personas que luego defraudan a la confianza del
electorado y a las arcas del gobierno; se pelean entre sí; y, lo más grave, que toman decisiones priorizando sus intereses sobre los problemas de la propia ciudadanía.
Esto no es particular de nuestro entorno y tiempo. Ya hace muchos años, Maurice Duverger advirtió que: “A este respecto, dos hechos esenciales parecen dominar la evolución de los partidos políticos desde principios de siglo: el
36 FERNÁNDEZ RUIZ Óp. Cit. Pág. 108. 37 DUVERGER.- Óp. Cit. Pág. 379. 38 En 2012 se autorizaron en la Constitución las candidaturas ciudadanas, pero a la
fecha no existe la legislación reglamentaria y por ende, no han entrado en práctica
electoral. La Constitución en la actualidad previene: “Artículo 35. Son derechos del ciudadano: I. Votar en las elecciones populares; II. Poder ser votado para todos los cargos
de elección popular, teniendo las calidades que establezca la ley. El derecho de solicitar el registro de candidatos ante la autoridad electoral corresponde a los partidos políticos así como a los ciudadanos que soliciten su registro de manera independiente y cumplan con los requisitos, condiciones y términos que determine la legislación;…”
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aumento de la autoridad de los dirigentes y la tendencia hacia formas personales de autoridad”. 39
La crisis que viven los Partidos Políticos, es responsabilidad fundamental de sus dirigencias y de sus normas interiores. A pesar de que son instrumentos de la democracia, sus normas internas son poco transparentes y carentes de procesos normativos que estimulen la participación y dirección de los mismos, mediante métodos democráticos.
En México no existe una ley que regule la vida de los Partidos Políticos. La Constitución se limita a definirlos y dotarlos de autonomía. El artículo 41 constitucional dice al respecto:
“Los partidos políticos son entidades de interés público; la ley determinará las normas y requisitos para su registro legal y las formas específicas de su intervención en el proceso electoral. Los partidos políticos nacionales tendrán derecho a participar en las elecciones estatales, municipales y del Distrito Federal. Los partidos políticos tienen como fin promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional y como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo. Sólo los ciudadanos podrán formar partidos políticos y afiliarse libre e individualmente a ellos; por tanto, quedan prohibidas la intervención de organizaciones gremiales o con objeto social diferente en la creación de partidos y cualquier forma de afiliación corporativa. Las autoridades electorales solamente podrán intervenir en los asuntos internos de los partidos políticos en los términos que señalen esta Constitución y la ley”...
Luego entonces, los Partidos Políticos se autodeterminan en lo relativo a la conformación de sus militancias, el funcionamiento y estructura de sus órganos de gobierno, sus métodos de participación, la manera de nominar a sus candidatos, y demás aspectos prácticos.
Ello le permite a las dirigencias partidarias tomar decisiones con un gran margen de discrecionalidad. Desde determinar los tiempos y métodos para elegir y renovar dirigencias; modalidades para la selección de candidaturas; las decisiones para establecer alianzas; disposiciones para el uso de recursos
financieros, etc. Esto ha creado confusión y desconfianza en la sociedad. A los jóvenes, en
la actualidad, no les parece atractivo formar parte de las filas partidistas; a los ciudadanos con aspiraciones a participar en el gobierno, no le queda claro cuáles son las llaves de acceso y ascenso dentro de las filas partidarias; las candidaturas son resueltas muchas veces de forma autoritaria y sin reconocer el mérito y la militancia. Los dirigentes tienen excesivas facultades a la hora de tomar decisiones, respecto a las candidaturas. Las posiciones dentro de las listas de representación proporcional, que garantizan éxito para ingresar a los puestos de elección popular, se reservan para sí mismos.
“Los candidatos son designados por los dirigentes del partido, siguiendo una técnica que se emparenta con la de la cooptación”.40
39 DUVERGER.- Óp. Cit. Pág. 198 40 DUVERGER. Op. Cit. Pág. 379.
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En ocasiones, las alianzas entre Partidos Políticos de diferente ideología, se fundamentan en los intereses de sus respectivas dirigencias para postular candidatos, que de otra forma no podrían impulsar debido a las resistencias internas de sus militancias o a los impedimentos reglamentarios de sus propias normas partidarias internas.
Estas alianzas oportunistas -y a veces hasta antagónicas- son basadas en la ambición política y la búsqueda mezquina de oportunidades inmorales. Han existido épocas en que dos o más partidos acuerdan una alianza para buscar una gubernatura y al mismo tiempo, son adversarios en otra entidad o en las elecciones federales.
Partidos de izquierda y de derecha, establecen candidaturas comunes, sin
pactar un programa de acción mínimo en caso de obtener el triunfo. Alianzas que tienen éxito electoral, se traducen en fracasos de gobierno, debido a los diferendos posteriores por el repartimiento de cuotas de poder o la imposibilidad de tomar decisiones administrativas que dejen contentos a los militantes de opciones tan divergentes.
Esto no es nuevo. Ya hace mucho tiempo, el alemán Michels lo advertía cuando sostenía que los Partidos Políticos, de esencia antidemocrática por naturaleza, “en ciertos períodos de su vida política se encuentran obligados, sea como fuere, a hacer profesión de fe democrática, o al menos a adoptar la máscara democrática”.41
Esa máscara democrática ha sido insuficiente. El hecho de que los principales partidos ya sean opción real para acceder al poder político, ha generado que existan renuncias a sus Partidos, de parte de candidatos con larga tradición militante en dicho instituto partidario, cuando éste no lo postula o le impone a otro candidato con menos méritos.
Se le llama “trapecismo político” a esta práctica, cada vez más recurrente. La ciudadanía observa -con confusión- como militantes distinguidos de un Partido Político, son arropados por otro instituto antagónico y ocupan candidaturas importantes, que dejan sin oportunidad a sus anteriores seguidores y crean desánimo entre sus propios simpatizantes.
Esta práctica ataca la identidad no sólo de los candidatos, sino de los Partidos mismos. Las ideologías han ido desgastándose, perdiendo fuerza e identidad. Sus posiciones doctrinales tradicionales, palidecen por las prácticas
internas; los pronunciamientos oportunistas; y las alianzas pragmáticas que realizan las dirigencias partidistas.
Dentro de las viejas clasificaciones doctrinales, se están abandonando dichas concepciones, para ir creando ciertas figuras, que Duverger bautizó como “Partido Profesional-Electoral”.
“El partido profesional-electoral crea también un vacío de identidades colectivas. El elector se hace más independiente, más autónomo, menos controlable y menos expuesto a las presiones de las “oligarquías” descritas por Michels, pero también más solo y más desorientado.42
Otro aspecto que contribuye al desencanto ciudadano por la Partidocracia predominante, es el envejecimiento de las estructuras dirigentes de los Partidos Políticos, así como de las organizaciones que las integran estructuralmente, como son los sindicatos, organizaciones obreras y campesinas, que de manera
41 MICHELS. Tomo I, Pág. 49. 42 DUVERGER. Pág. 510.
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tradicional abanderan sus propuestas, demandas, posiciones políticas y detentan sus candidaturas.
“Las lealtades de los afiliados y de los militantes del sindicato, como de todas las organizaciones afines, se orientan, no hacia la organización de la que forman parte sino hacia el partido, y ello quita al sindicato (y a las demás organizaciones afines) toda la posibilidad de vitalidad y autonomía”.43
La mala imagen de muchos dirigentes de ese tipo de estructuras se confunde con la propia figura del Partido del cual son adherentes. Además, el importante financiamiento público que reciben las estructuras partidarias, ha producido que exista una élite dirigente en cada institución, que ha vista su actividad política como la fuente única de sus ingresos y subsistencia.
Existe una burocratización de las estructuras partidarias dirigentes. No sólo se ha creado una estructura profesional –en lo que se refiere a las necesidades orgánicas de un Partido-, sino una cúpula sectaria que vive de la institución, que no permite la regeneración de cuadros y el surgimiento de nuevas ideas y prácticas internas.
A pesar de que en México no se permite la reelección inmediata, cada legislatura se integra por militantes -de todos los partidos- que han sido legisladores en muchas ocasiones, que sumados sus tiempos de ejercicio, hacen toda una vida.
La ciudadanía percibe que sus representantes en los Congresos o en los cargos de elección popular para cargos de administración, están más comprometidos con el partido que los postuló, que con el electorado que los votó.
Esto es una realidad. Los políticos profesionales saben que su postulación se la deben a los dirigentes de su Partido y si desean continuar su trayectoria política, requerirán otra vez de su favor y apoyo.
“Si se desea mantener la teoría de la representación jurídica, hay que admitir que el elegido recibe un doble mandato: del partido y de los electores”.44
Esta problemática ha motivado el surgimiento de otras instituciones, así como diversas formas de organización ciudadana, que evitan pasar por la injerencia de los Partidos Políticos.
Durante años, se propuso y discutió la posibilidad de las llamadas Candidaturas Independientes, hasta que se reformó el texto constitucional para permitirlas. Se tiene la idea de que esta figura va a romper la hegemonía de los
Partidos Políticos y a permitir que ciertos personajes puedan -por su propia identidad o popularidad- ganar una elección. “Las masas son incapaces de participar en el proceso de tomas de decisiones, y necesitan un liderazgo fuerte”.45
En un país con un territorio tan grande como el nuestro, consideramos que ello representa una gran utopía. Una vez que se reglamenten las candidaturas independientes, estas tendrán que supeditarse de la ayuda y atención que les brinden las grandes cadenas de radio y televisión, para poder llegar a tener presencia nacional.
43 PANEBIANCO ANGELO. “Modelos de Partido”. Alianza Editorial, Madrid, España.
Primera Edición, 1990, Pág. 44 DUVERGER.- Óp. Cit. Pág. 378. 45 MICHELS. Tomo I, Pág. 15.
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Los costos de campaña, las dificultades para su representación en las casillas y demás aspectos electorales, hacen que se antojen como valladares difíciles de superar.
“De nada sirve dejar una libertad a los candidatos fuera de los partidos, si los candidatos de los partidos son los únicos que tienen una oportunidad de éxito, en tiempos normales”.46 En el caso hipotético, de que un personaje, por la vía de las candidaturas independientes, llegara a alcanzar la Presidencia de la República, tendría que gobernar con un Congreso General integrado por militantes de los diversos Partidos Políticos que derrotó y la gobernabilidad de su mandato siempre estaría sumamente acotada.
Por otra parte, las llamadas Organizaciones no Gubernamentales, son otra vía de participación ciudadana, que se ha fortalecido al margen de los Partidos Políticos. Son conglomerados integrados por ciudadanos que se interesan en la defensa de determinados derechos, problemas o situaciones emergentes.
Acciones en favor de la defensa de derechos de grupos minoritarios, derechos denominados como “difusos”, como la defensa de la ecología, derechos de los consumidores, del medio ambiente, etcétera, han ganado presencia e importancia dentro de nuestras sociedades, aunque a veces se mezclan con acciones partidarias o de plano enarbolan acciones simuladas de los propios partidos, para que éstos no se comprometan con posiciones debatidas o bien, para acercarse a determinados grupos minoritarios que no pueden ser abanderados de manera abierta.
Los Partidos Políticos son indispensables para el ejercicio de la democracia. Son instituciones que de origen se concibieron como instrumentos para sustituir a la autocracia monárquica y el absolutismo.
En poco tiempo, han ido ganando fuerza política al tener las facultades constitucionales y legales para detentar el monopolio -casi exclusivo -de ser las vías de acceso al ejercicio del poder público.
El binomio Partido Político-Poder Legislativo, le ha dotado a las instituciones partidarias de un cúmulo de facultades legales; acceso a fondos financieros excesivos; estatutos jurídicos para garantizar la autonomía en su funcionamiento; la protección en contra de reformas legislativas que los dañen o afecten, entre otras ventajas.
Se han convertido en factores reales de poder, como los definiría Fernando Lasalle o en detentadores del mismo, como los clasificaría Loewenstein. México, requiere de Partidos Políticos maduros y responsables. Para ello, se requiere someterlos a la legalidad, por lo que resulta importante se sepan despojar de cualquier mezquindad y se autodelimiten a través de la creación de una Ley de Partidos Políticos que los controle y vigile, así como sancione sus excesos.
La ciudadanía demanda funcionarios con origen y definición partidaria (pues ello es garantía de su capacidad y preparación cívica), pero al mismo tiempo, servidores públicos que a la hora de gobernar, juzgar, administrar o legislar, lo hagan desprovistos de sectarismos e intereses partidarios o de grupo.
“El Presidente de la República, lo mismo que los ministros y funcionarios, puedan pertenecer a un partido, pero cuando desempeñan el cargo no lo hacen como hombre de partido, ya que “el cargo público” pertenece al Estado, es la
46 DUVERGER.- Óp. Cit. Pág.380.
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totalidad del estado, está insuflado del espíritu del estado y sirve al Estado, de modo que el partidismo político encuentra su límite en la imparcialidad de sus funcionarios”.47
La democracia es un medio –imperfecto, es verdad- para que la sociedad pueda gobernarse, pero “no es menos cierto que tenemos que elegir la democracia como el mal menor en cuanto a forma de vida social”48 Los Partidos Políticos, como detentadores del poder, están expuestos a abusar de él; a servirse del poder mismo. Como cualquier forma de gobierno autoritario, la Partidocracia necesita ser acotada, vigilada y sometida al marco de la legalidad. Por ello, se requiere de un examen sereno y franco de los problemas que se vayan
generando, así como de los peligros oligárquicos que se constituyen cuando los Partidos Políticos ponen en crisis a la democracia, para tratar de combatirlos y para procurar reducir al mínimo esos conflictos, aunque nunca puedan ser totalmente eliminados.
BIBLIOGRAFÍA
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47 GARCÍA- PELAYO MANUEL.- Op. Cit. Pág. 26. 48 MICHELS. Op. cit. Vol. II. Pág. 195
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VALADÉS Diego, “El Control del Poder”, Editorial Porrúa, México, Segunda Edición, 2000.
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EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS EN BRASIL
Tarso Cabral Violin Desde la conclusión de la maestría en la Universidad Federal de Paraná, en 2006, y publicación de la obra “Tercer Sector y las Asociaciones con la Administración Pública: un análisis crítico” – ya en la 2ª edición –, muchos compañeros periodistas cobraban un estudio más específico con relación a los partidos políticos en Brasil. He ahí el momento, en especial para el Seminario Binacional México-Brasil.1
La Constitución Social y Democrática de la República Federativa de Brasil
de 1988 determina que todo el poder emana del pueblo, y que el pueblo ejerce ese poder por medio de representantes electos o directamente.
Si anhelamos una Democracia sustancial - y no sólo formal -, si creemos en la Democracia representativa - por más que sea esencial también la Democracia participativa -, si creemos que el Estado aún tiene un papel esencial en el campo económico y en el social, aún más de frente a los dictámenes de la Constitución Social y Democrática de Derecho de Brasil, de 1988, el estudio de los partidos políticos es fundamental, pues como expone Hans Kelsen “la democracia moderna se funda enteramente en los partidos políticos”.
1. DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS Cuando Hans Kelsen trata del pueblo, en su consagrada obra “La Democracia”, dispone que “algunos de los elementos más importantes de la democracia real” son los partidos políticos, que “agrupan los hombres con la misma opinión, para garantizarles influencia efectiva sobre la gestión de los negocios públicos”. Para él, “los impulsos provenientes de los partidos políticos son como numerosas fuentes subterráneas que alimentan un río que sólo sale a la superficie en la asamblea popular o en el parlamento, para después correr en el lecho único de este lado. Kelsen dice que “la democracia moderna se funda enteramente en los partidos políticos, cuya importancia será tanto mayor cuanto mayor sea la aplicación encontrada por el principio democrático”. Según el autor: “está claro que el individuo aislado no tiene, políticamente, ninguna existencia
real, no pudiendo ejercer influencia real sobre la formación que gana del Estado. Por lo tanto, la democracia sólo podrá existir si los individuos se agrupan según afinidades políticas, con el fin de dirigir la gana general para sus fines políticos, de tal forma que, entre el individuo y el Estado, si se inserten aquellas formaciones colectivas que, como partidos políticos, sintetizan las ganas iguales de cada uno de los individuos”.
Aún, para Kelsen, “sólo la ilusión o la hipocresía puede creer que la democracia sea posible sin partidos políticos”. Nótese que todo ese pensamiento kelseniano viene junto con la concepción de que la democracia directa no es más posible dadas las dimensiones del Estado moderno y de la multiplicidad de sus deberes, y la democracia del Estado moderno es la indirecta, parlamentaria.2
1 09 y 10 de agosto de 2012, en la Universidad Nacional Autónoma de México. 2 KELSEN, Hans. A democracia. São Paulo: Martins Fontes, 2ª ed., 2000, pp. 35-43.
Sobre el Estado de partidos y el Estado con partidos, ver LEITE, Cassio Prudente Vieira.
Estado de partidos e Estado com partidos: considerações sobre as nuances do sistema
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También un defensor de los partidos políticos, Antonio Gramsci entiende que el partido político debe ser capaz de, a la vez, elaborar y actuar, proporcionar el surgimiento de operadores de ideas, de nuevos proyectos ideológicos, y no de determinar la simple reproducción de ideas de mando, y el compromiso del partido es servir de prototipo de sociedad del futuro y hacer posible la confrontación entre las más diferentes corrientes de pensamiento.3
Por la esencialidad de la existencia de partidos políticos, el profesor periodista mexicano Jorge Fernández Ruiz expone que “en la democracia representativa contemporánea los partidos políticos desempeñan un papel estelar, al grado de que se les puede considerar consustanciales a ella, por lo que a pesar de sus vicios y desprestigio no se ha encontrado, hasta ahora, substituto
para ellos”.4 El profesor define partido político: “Es la agrupación permanente de una porción de la población, vinculada
por ciertos principios y programas, derivados de sus intereses o de su interpretación del papel que corresponde a los depositarios del poder público y a los diversos segmentos sociales en el desarrollo socioeconómico del Estado, con miras a hacerse de dicho poder para, en ejercicio del mismo, poner en práctica los principios y programas que postula”.5 Para Orides Mazzaroba, un estudioso de los partidos políticos en Brasil, cabe a los partidos políticos “indudablemente la tarea de aglutinar las voces individuales y transportarla para la esfera del espacio público y, finalmente, para la estructura del Estado”.6
Norberto Bobbio aún analiza que el partido político “comprende formaciones sociales bastante diversas, desde los grupos unidos por vínculos personales y particularistas a las organizaciones complejas de estilo burocrático y impersonal, cuya característica común es la de moverse en la esfera del poder político”.7
El ex-Ministro del Supremo Tribunal Federal Carlos Mário da Silva Velloso y el jurista Walber de Moura Agra entienden que quien más contribuyó para la
partidário brasileiro e seus reflexos sobre a representação política. Revista Brasileira de
Direito Eleitoral RBDE ano 3, nº 5, julho/dezembro 2011. Belo Horizonte: Fórum, p. 13-
40. 3 GRAMSCI, Antonio. Maquiavel, a Política e o Estado Moderno, apud MEZZAROBA, Orides. Introdução ao Direito Partidário Brasileiro. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2003,
pp. 120-123. Gramsci alerta que “un periódico (o un conjunto de periódicos), una revista
(o un grupo de revistas), son también ellos „partidos‟, „fracciones de partidos‟ o “funciones de un determinado partido‟. Véase la función del Times en Inglaterra, a que tuvo lo
Corriere dela Sera en Italia, y también la función de la llamada „prensa de información‟,
supuestamente „apolítica‟, y hasta la función de la prensa deportiva y de la prensa
técnica”. GRAMSCI, Antonio. Maquiavel, a política e o Estado moderno, 7ª ed., 1989, Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, p. 23. 4 FERNÁNDEZ RUIZ, Jorge. Tratado de Derecho Electoral. México: Editorial Porrúa, 2010,
p. 241. 5 FERNÁNDEZ RUIZ, Jorge. Tratado de Derecho Electoral. México: Editorial Porrúa, 2010,
p. 244. 6 MEZZAROBA, Orides. O partido politico no Brasil: princípios constitucionais balizadores
para criação e funcionamento. In: GONÇALVES, Guilherme de Salles; PEREIRA, Luiz
Fernando Casagrande (coord.). Direito eleitoral contemporâneo. Belo Horizonte: Fórum,
2008, pp. 45-60, p. 58. 7 BOBBIO, Norberto. Dicionário de Política. Brasília: UNB, 2004, 12ª ed., p. 899.
279
aparición de los partidos políticos fueron Lenin y Max Weber, el primero en el sentido de que la clase trabajadora se organizaría y tomaría el poder y sería el partido político importante para alcanzar a la sociedad sin clases, y Weber al dividir los partidos en dos tipos, patronaje, que querían llegar al poder para adquirir beneficios, y los ideólogos, que querían implementar su visión de mundo. Pero conforme los autores: “la idea de creación de partidos políticos también fue muy criticada. Imponiendo a ellos la nefanda función de dividir la sociedad, generando antagonismos y animosidades. Aún deshonran su función con la idea de que serviría como un cuerpo intermediario entre el ciudadano y el gobierno, impidiendo la participación directa del ciudadano en los negocios gubernamentales. Rousseau y Hobbes
compartía esa opinión”. .8 En uno de los últimos textos de Max Weber, “Parlamento y gobierno en
Alemania Reordenada”, el sociólogo hace una crítica a los partidos políticos, que estarían tornándose organizaciones de indicación de cargos, los partidos ideológicos, que buscaban la consecución de ideales políticos se estarían burocratizando en el mal sentido de la palabra.9 Alerta, todavía, que “sus medios de alcanzar el poder pueden ser bien variados, yendo de la violencia cruda de cualquier tipo a la disputa de votos a través de expedientes groseros o sutiles: dinero, influencia social, el poder oratorio, sugerencia, embustes primarios”.10
Eneida Desiree Salgado resalta que “los partidos políticos son personas jurídicas de derecho privado que desempeñan importante función pública en la democracia brasileña. Por el dibujo constitucional, detienen el monopolio para la presentación de candidatos a cargos electivos, a partir de una selección en sus propios cuadros, y son destinatarios de garantías e impedimentos fijados constitucionalmente”.11
Es difícil bajo el punto de vista práctico que implementamos la Democracia directa en los moldes de Atenas de los siglos V y IV a.C. Así, en la Democracia indirecta o representativa, en la cual los ciudadanos escogen sus representantes, la representación se hace por medio de los partidos políticos, ya que no hay en el Derecho Electoral brasileño la posibilidad de candidaturas independientes.
Cada vez más hablamos en Democracia semidirecta o mixta, que concilia mecanismos de la Democracia directa (plebiscito, referéndum e iniciativa popular)
con los de la Democracia representativa, lo que sería una democracia participativa. Pero en este trabajo trataremos básicamente de los partidos
8 VELLOSO, Carlos Mário da Silva; AGRA, Walber de Moura. Elementos de direito
eleitoral. São Paulo: Saraiva, 2009, p. 80. 9 WEBER, Max. Parlamento e governo na Alemanha reordenada: crítica política do
funcionalismo e da natureza dos partidos. Petrópolis: Vozes, 1993, pp. 47-48. Sobre el
tema ver, aún, WEBER, Max. Economia e sociedade, vol. 2. Brasilia: Editora UNB, 1999,
pp. 544-560. 10 WEBER, Max. Classe, “Status”, Partido. In: VELHO, O. G. (org.), Estrutura de Classes e
Estruturação Social. Rio de Janeiro: Zahar, 1967, p. 61-83. 11 SALGADO, Eneida Desiree. Princípios constitucionais eleitorais. Belo Horizonte: Fórum,
2010, p. 210. La profesora paranaense es contraria al voto distrital mixto, y una de las
razones es la posibilidad de atenuación de los partidos políticos, con la elección de
“notoriedad de aldea”. Obra citada, p. 168. Sobre los partidos políticos consultar aún las
pp. 86-103 de la obra citada.
280
políticos, que son “dueños” de los mandatos público-electivos – y no las personas físicas electas -, en términos de posición del Tribunal Superior Electoral consolidada por el Supremo Tribunal Federal.12 Estos comentarios son severamente criticados por Eneida Desiree Salgado, pues según la autora no hay fundamento constitucional.13
Hay en Brasil, por lo tanto, monopolio de los partidos políticos para la postulación de candidatos en las elecciones. Jorge Fernández Ruiz informa que en México en las elecciones federales también hay monopolio de los partidos, pero no en las elecciones municipales, en las cuales son permitidos candidatos independientes14
2. HISTORIA DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS Los partidos políticos surgieron en Inglaterra a partir de la actuación de diputados en la Asamblea, cuando en el siglo XVII comenzaron a contestar los excesos del poder monárquico absolutista. Inicialmente, luchaban por la implementación del Estado Liberal, con la garantía de las libertades individuales frente al Estado, y más adelante los partidos políticos fueron impulsados por los movimientos socialistas con la Revolución Industrial.
Existía el partido Conservador (Tories) y el partido Liberal (Whigs), y a la vez que surgía la burguesía industrial, la masa laboral fue formada por obreros sindicalizados, siendo creado posteriormente el Partido Laboral (Labour Party), de carácter socialista reformista. Hasta hoy quien domina la política en Inglaterra es el Partido Conservador y el Partido Laboral.15
En Brasil hay divergencia sobre el surgimiento de los partidos políticos. Para José Jairo Gomes16 fue en 1831 el surgimiento del primer partido político, el Partido Liberal, y en 1838 el Partido Conservador, que dominaron todo el periodo del Segundo Reinado, entre la abdicación de Don Pedro I y la proclamación de la República en el 15 de noviembre de 1889, pero que ideológicamente eran muy semejantes. Sin embargo Vamireh Chacon esclarece que en verdad el primero fue el Partido de la Independencia, de 1822, pero que en 1821 ya existían facciones pre-partidarias
12 TSE: Resoluciones 22.526/2007, 22.563/2007 y 22.610/2007 y Consulta 1.407/DF de 16.10.2007 y STF en 04.10.2007, MS 26.602, 26.603 y 26.604. 13 SALGADO, Eneida Desiree. A representação política e sua mitologia. In: FERNÁNDEZ
RUIZ, Jorge (Coordinador). Estudios de Derecho Electoral, memoria del Congresso
Iberoamericano de Derecho Electoral, México, 2011, pp. 107-125, p. 120. La autora aún
informa que la pérdida de mandato por infidelidad partidaria fue discutida en la
constituyente, pero fue tesis derrotada. SALGADO, Eneida Desiree. Constituição e democracia: tijolo por tijolo em um desenho (quase) lógico: vinte anos de construção do
projeto democrático brasileiro. Belo Horizonte: Fórum, 2007, p. 193. 14 FERNÁNDEZ RUIZ, Jorge. Los partidos políticos y la postulación de candidatos. In:
FERNÁNDEZ RUIZ, Jorge (Coordinador). Estudios de Derecho Electoral, memoria del
Congreso Iberoamericano de Derecho Electoral, México, 2011, pp. 221-240. 15 GOMES, José Jairo. Direito Eleitoral, São Paulo: Atlas, 2011, 6ª ed., p. 81. José Afonso
da Silva informó que antes ya existían facciones, como los Guelfos y Gibelinos en Italia en
el séc. XII. SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional, 16ª ed., 1999. São
Paulo: Malheiros, p. 396. 16 GOMES, José Jairo. Direito Eleitoral, São Paulo: Atlas, 2011, 6ª ed., p. 82.
281
en Río de Janeiro: los constitucionales (centro), los republicanos (izquierda) y los “jorobados”17 (derecha).
En la visión de Jorge Fernández Ruiz los partidos políticos pueden ser clasificados por su ideología: de izquierda, de centro y derechista. Los de izquierda postulan la igualdad social, redistribución de renta y la intervención del estado en la economía, además de defender la clase trabajadora; los derechistas luchan por mantener el estatus quo, la libre empresa, las diferencias sociales, económicas y de renta, así como el mercado libre, y protegen la clase empresarial; y los partidos de centro serían intermedios y moderados entre las tendencias.18
En la década iniciada en 1870 surgió el Partido Republicano, decisivo en la caída del Imperio en 1889. Con la Primera República ocurrió la política del café-
con-leche, después de la revolución de 1930 y del Estado Nuevo. Surgen entonces tres importantes partidos: el PSD – Partido Social Democrático, la UDN – Unión Democrática Nacional y el PTB – Partido Laboral Brasileño. El Partido Comunista ya existía y pasó para la clandestinidad en 1948.
Con el golpe militar de 1964 y lo AI-2 los partidos fueron extintos dando inicio al bipartidismo entre ARENA – Alianza Renovadora Nacional, partido de la situación, y el MDB – Movimiento Democrático Brasileño, partido de la oposición a la dictadura militar. Los dos extintos en 1979. Se inicia la redemocratización y a partir de la década de 80 surgieron partidos como el PDS (ex-ARENA), PDT (creado por Leonel Brizola por haber perdido la sigla PTB), PT, PTB, PMDB (antiguo MDB),e inmediatamente después el PFL (de una división del PDS) y el PSDB (de una división del PMDB). También en esa época volvieron a funcionar en la legalidad partidos históricos como el PCB y el PCdoB.
En 1978, poco antes de la redemocratización en Brasil, Fernando Henrique Cardoso - que en 1995 se haría presidente de la República con el apoyo de partidos advenidos de la ARENA - y Bolivar Lamounier hicieron el siguiente análisis: “Los fallos de la cuestión democrática en Brasil derivan de la miopía o de la astucia (que a veces son la misma cosa) de las élites políticas que no se animan a enfrentar los verdaderos problemas de la representatividad y de la democratización”. “Si las élites continúan creyendo, como hasta ahora, que el olor del pueblo hace mal a la nación y que la diversidad y la contraposición de intereses es un riesgo a
la integración nacional que debe ser contenido por la acción represora, entonces la desconfianza frente al sistema político-partidario, y aún al Estado, dejará de ser privilegio sólo de los que viven en los límites extremos de la ciudadanía, para constituir característica de la lucidez en la evaluación de aquellos que, por formar el núcleo de la ciudadanía, o por intentar expresarlo, acabarán por creer que la ‟apatía‟ y el „desinterés‟ son conductas adecuadas para esperar por días mejores”.19
Hoy en Brasil son tres los mayores partidos políticos:
17 Incluso “jorobado” o “carcunda” era sinónimo de restaurador, regresista, reaccionario,
nostálgico activista del retorno del dominio colonial portugués, según Chacon. CHACON,
Vamireh. História dos Partidos Brasileiros. UNB, 2ª ed., 1985, p. 23. 18 FERNÁNDEZ RUIZ, Jorge. Tratado de Derecho Electoral. México: Editorial Porrúa,
2010, p. 268. 19 CARDOSO, Fernando Henrique, LAMOUNIER, Bolivar. Introducción in Os Partidos e as
Eleições no Brasil, 2ª ed., Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1978, p. 12 e 13. 19
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El Partido de los Trabajadores - PT, que representa al centro-izquierda, es el partido del ex-presidente Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2010) y de la actual presidenta Dilma Rouseff. Además de la presidenta, tiene 88 diputados federales, 13 senadores y 5 gobernadores. Tiene 28 alcaldes en las cien ciudades más grandes de Brasil. Su ideología es la defensa de programas sociales estatales que busquen la disminución de las desigualdades, el Estado como importante agente en la economía y en lo social, aceptando pocas privatizaciones, y la buena relación política y económica entre los países de América Latina y del BRICS.
El Partido del Movimiento Democrático Brasileño - PMDB es de centro y suele siempre apoyar el gobierno en turno. En algunos Estados es un partido más de izquierda, como en Paraná, y en otros Estados más a la derecha, como en
Pernambuco. Es el antiguo MDB, partido de oposición en la dictadura militar. Tiene 79 diputados federales, 19 senadores y 5 gobernadores, 17 alcaldes en las 100 mayores ciudades de Brasil, además del vicepresidente Michel Temer. No tiene una ideología definida.
El Partido de la Social Democracia Brasileña - PSDB, disidencia del PMDB, que desde el gobierno del ex-presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) es considerado de centro-derecha, al implementar políticas neoliberales-gerenciales de desmonte del Estado Social20 y alianza con partidos conservadores. Tiene 54 diputados federales, 10 senadores y 8 gobernadores, además de 13 alcaldes en las cien ciudades más grandes del Brasil. Con la ideología de que el Estado debe sólo regular la economía, defiende privatizaciones radicales y una relación mayor con los Estados Unidos de América, en vez de los países de América Latina y otros emergentes.
Luís Virgílio Afonso da Silva, sobre el actual cuadro político-electoral brasileño, hace el siguiente análisis:
Es notoria la idea de que los partidos políticos brasileños poco o nada significan. Es notorio que, para varios candidatos, no hace diferencia el partido por el cual se postulan, ya que lo importante es la campaña personal.
El problema consiste en el incentivo a la consolidación de grupos de diputados que, independiente de los partidos a que pertenezcan y, consecuentemente, del programa partidario que deberían defender, guíen sus decisiones sólo y tan solamente por principios corporativos, lo que colabora aún más para perpetuar el caótico cuadro parlamentario brasileño.
Mientras sean adoptadas listas no-jerarquizadas, con la posibilidad de voto nominal, las campañas continuarán siendo hechas en la base del compromiso y del carisma personal, y los partidos políticos, y consecuentemente los programas partidarios, continuarán a ser meras siglas por meros libretos inútiles y desconocidos del electorado.
Es normal que el poder económico influya [en las elecciones], pero no es normal que sea el factor decisivo.21
Después de ese histórico de los partidos políticos, analizaremos el régimen jurídico de estas entidades.
20 Sobre el tema ver el nuestro VIOLIN, Tarso Cabral. Terceiro Setor e as Parcerias com a
Administração Pública: uma análise crítica. Belo Horizonte: Fórum, 2010, 2ª ed. 21 AFONSO DA SILVA, Luís Virgílio. Sistemas eleitorais, São Paulo: Malheiros, 1999, p.
160-167.
283
3. EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS
Las personas jurídicas pueden ser de derecho público o de derecho privado, y pueden formar parte del Estado, del Mercado o del llamado “Tercer Sector”.22
En Brasil, las personas jurídicas que forman parte del Estado son la Unión, los Estados, los Municipios, las Autarquías, las Fundaciones Locales (o fundaciones estatales de derecho público) – esas personas jurídicas de Derecho Público - ; y las Fundaciones Estatales de Derecho Privado, las Empresas Públicas y las Sociedades de Economía Mixta, personas jurídicas de Derecho Privado.
Las sociedades en general, personas jurídicas de derecho privado con fines económicos o lucrativos, que distribuyen entre sus socios los logros, forman parte del llamado Mercado.
Las entidades privadas sin fines económicos o lucrativos, que son personas jurídicas de derecho privado que pertenecen a la sociedad civil organizada, no distribuyen logros entre sus asociados, son aquellas previstas en el Código Civil Brasileño. Forman parte del llamado “Tercer Sector”, o de la sociedad civil organizada. Según el Código Civil Brasileño,23 las personas jurídicas de derecho privado sin fines económicos o lucrativos son: a) las asociaciones; b) las fundaciones privadas; c) las organizaciones religiosas; y d) los partidos políticos, objeto de estudio del presente trabajo. Por más que la legislación no sea expresa, los partidos políticos no tienen fines lucrativos, pues no pueden distribuir sus logros entre los miembros de la entidad.24 Por lo tanto, los partidos políticos también forman parte del llamado Tercer Sector, pues no componen ni el Estado en sentido estricto y mucho menos el Mercado, que serían el primer y segundo sector respectivamente.25 Los partidos políticos son personas jurídicas de Derecho privado, no forman parte del Estado, son lazos de unión y están entre el Estado y la sociedad civil, pero forman parte de esta.
José Afonso da Silva conceptúa partido político como “una forma de agremiación de un grupo social que se propone organizar, coordinar e instrumentalizar la voluntad popular con el fin de asumir el poder para realizar su programa de gobierno”.26
22 Sobre tercer sector recomendamos el nuestro VIOLIN, Tarso Cabral. Terceiro Setor e as
Parcerias com a Administração Pública: uma análise crítica. Belo Horizonte: Fórum, 2010, 2ª ed. 23 Ley 10.406/2002, con la alteración realizada por la Ley 10.825/2003, que incluyó en la
lista las organizaciones religiosas y los partidos políticos. 24 En el mismo sentido MEZZAROBA, Orides. Introdução ao direito partidário brasileiro.
Rio de janeiro: Lumen Juris, 2003, p. 266. 25 Fernando Mânica también cita las organizaciones partidarias como pertenecientes al
Tercer Sector (MÂNICA, Fernando. Terceiro Setor e imunidade tributária, Belo Horizonte:
Fórum, 2005, p. 63). 26 SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional, 16ª ed., 1999. São Paulo:
Malheiros, p. 395.
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Según Torquato Jardim los partidos políticos surgen “o de circunstancias históricas, como los tradicionales partidos ingleses y americanos, salidos de la Revolución Gloriosa y de la Guerra Civil, o de la movilización de intereses de clases, como los partidos obreros en la búsqueda de los llamados derechos sociales; sea de la fuerza de una enérgica personalidad carismática (caudillismo), o sea de la lucha por la imposición forzada de una ideología, como los partidos totalitarios del pasado reciente”.27
Entendemos que los incisos XVII, XVIII, XIX y XX del art. 5º de la Constitución, que tratan de las asociaciones, se aplican, en el que quepa, a los partidos políticos: XVII - es plena la libertad de asociación para fines lícitos, vedada a de carácter
paramilitar; XVIII - la creación de asociaciones y, en la forma de la ley, la de cooperativas independientes de autorización, siendo prohibida la interferencia estatal en su funcionamiento; XIX - las asociaciones sólo podrán ser obligatoriamente disueltas o tener sus actividades suspendidas por decisión judicial, exigiéndose, en el primer caso, en sentencia judicial firme. XX - nadie podrá ser obligado a asociarse o a permanecer asociado; XXI - las entidades asociativas, cuando expresamente autorizadas, tienen legitimidad para representar sus afiliados judicial o extrajudicialmente; Sobre los partidos políticos el Supremo Tribunal Federal ya se manifestó: “No se puede pensar en democracia sin partidos políticos, ni se puede dejar de asegurarles posición destacada dentro del funcionamiento de las instituciones democráticas. Estas no existen sin partidos políticos y ni existen tampoco con un partido único“. (voto del Ministro Néri da Silveira, ADIn 1.096 RS, 1995)
PARTIDOS POLÍTICOS Y ESTADO DEMOCRÁTICO DE DERECHO. - La Constitución de la República, al señalar los mecanismos de actuación del régimen democrático y al proclamar los postulados básicos concernientes a las instituciones partidarias, consagró, en su texto, el propio estatuto jurídico de los partidos políticos, definiendo principios, que, revestidos de competencia jurídica incontrastable, fijan directrices normativas e instituyen vectores condicionantes de la organización y funcionamiento de las agrupaciones partidarias. Precedentes. - La regulación jurídica constitucional de los partidos políticos - que concursan
para la formación de la gana política del pueblo - tiene por objetivo regular y disciplinar, en sus aspectos generales, no sólo el proceso de institucionalización de esos cuerpos intermedios, como también asegurar el acceso de los ciudadanos al ejercicio del poder estatal, en la medida en que pertenece a las agrupaciones partidarias - y solamente a éstas - el monopolio de las candidaturas a los cargos electivos.- La esencialidad de los partidos políticos, en el Estado de Derecho, tanto más se acentúa cuando se tiene en consideración que representan ellos un instrumento decisivo en la concretización del principio democrático y expresan, en la perspectiva del contexto histórico que condujo a su formación e institucionalización, uno de los medios fundamentales en el proceso de legitimación del poder estatal, en la exacta medida en que el Pueblo - fuente de
27 Obra citada, p. 94. El autor aún informa que Geroge Washington advirtió que los
partidos políticos eran una amenaza al Estado, pues dividían y agitaban el pueblo;
Rousseau los condenaba en el Contrato Social pues corrompían y particularizavam la
gana general;y el Código Penal francés de 1810 los proscribió.
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que emana la soberanía nacional - tiene, en esos agrupamientos, el vehículo necesario al desempeño de las funciones de regencia política del Estado. Los agrupamientos partidarios, como cuerpos intermedios que son, posicionándose entre la sociedad civil y la sociedad política, actúan como canales institucionalizados de expresión de los anhelos políticos y de las reivindicaciones sociales de los diversos estratos y corrientes de pensamiento que se manifiestan en el seno de la comunión nacional. (MS 26603/DF – Relator Min. CELSO DE MELLO, 04/10/2007, Tribunal Pleno) y (ADIn 1.096 RS, Relator Ministro Celso de Mello, 1995). 3.1. Los partidos políticos en la constitución de 1988
Es el art. 17 de la Constitución de la República Federativa de Brasil de 1988 que normaliza los partidos políticos, en el sentido de que “es libre la creación, fusión, incorporación y extinción de partidos políticos, resguardando la soberanía nacional, el régimen democrático, el pluripartidismo, los derechos fundamentales de la persona humana”.
Según el dispositivo, los partidos políticos que aún deben ser constituidos con carácter nacional; no podrán recibir recursos financieros o sean subordinados a las entidades o gobiernos extranjeros; deben prestar cuentas a la Justicia Electoral; y deben seguir un funcionamiento parlamentario en consonancia con la ley.28
Sólo es admitido el registro del estatuto de partido político en el TSE que tenga carácter nacional, así considerado por la Ley de los Partidos Políticos sólo si se comprueba el apoyo de electores correspondiente a, por lo menos, 0.5% de los votos dados en la última elección general para la Cámara de los Diputados (no calculados blancos/nulos), distribuidos en por lo menos 1/3 de los Estados, con un mínimo del 0.1% del electorado que haya votado en cada uno de esos Estados. Orides Mezzaroba entiende que ese dispositivo legal es inconstitucional, pues el art. 17, § 2º, de la Constitución dice que los partidos políticos registran sus estatutos en el TSE en la forma de la ley, y la ley creó una nueva cláusula de barrera. Pero alerta que se entiende que el STF define la ley como constitucional (Medida Cautelar 1.355-6, ADI, PDT, voto de Carlos Velloso).29
La Constitución asegura a los partidos políticos autonomía para definir su
estructura interna, organización y funcionamiento, debiendo sus estatutos establecer normas de disciplina y fidelidad partidaria. La Ley 9.096/95 aún dispone que la acción del partido es ejercida en consonancia con su estatuto y programa. Armando Antonio Sobreiro Neto alerta que la Constitución “al vincular la fidelidad a la autonomía partidaria, proporcionó lo que actualmente se entiende por „subtítulos de alquiler‟, vale decir, la supremacía del interés
28 Nótese que el partido político siendo una entidad privada, se aplica a él el principio de
la legalidad en los términos del derecho privado, y no del derecho público. O sea, él puede hacer todo aquello que no sea prohibido. Al contrario de las entidades que forman parte
de la Administración Pública que pueden hacer sólo aquello que esté previsto en el
ordenamiento jurídico. 29 MEZZAROBA, Orides. Introdução ao Direito Partidário Brasileiro. Rio de Janeiro:
Lumen Juris, 2003, pp. 251-252 e 268.
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individual en detrimento del interés público inmanente al papel de los partidos políticos”.30
La Enmienda Constitucional 52/2006 aseguró autonomía a los partidos políticos para que adopten los criterios de elección y el régimen de sus coligaciones electorales, sin obligatoriedad de vinculación entre las candidaturas en ámbito nacional, provincial, distrital o municipal, lo que acabó con la obligatoriedad de verticalización. Los partidos políticos, después de ser creados como persona jurídica de derecho privado, en la forma de la legislación civil, según nuestra Constitución deberán registrar sus estatutos en el Tribunal Superior Electoral.31
Esas instituciones, en Brasil, tienen derecho a recursos del fondo
partidario y acceso gratuito a la radio y a la televisión, en los términos de la ley. Por fin, es prohibida la utilización, por los partidos políticos, de
organización paramilitar. La Ley de los Partidos Políticos es clara al prohibir que el partido administre instrucción militar o paramilitar y adopte uniforme para sus miembros. 3.1.1. Otros mandamientos constitucionales sobre los partidos políticos Los partidos políticos con representación en el Congreso Nacional podrán impetrar recurso de seguridad colectivo (art. 5º, LXX, a) y acción directa de inconstitucionalidad y la acción declaratoria de constitucionalidad (art. 103).32 En los términos del art. 74, § 2º, de la Constitución, cualquier partido político (también, ciudadanos, asociaciones o sindicatos) es parte legítima para, en la forma de la ley, denunciar irregularidades o ilegalidades ante el Tribunal de Cuentas de la Unión.
Conforme el art. 62, § 1º, I, a, de la Constitución (EC 32/2001), es vedada al Presidente de la República la edición de medidas provisionales relativas a partidos políticos y derecho electoral, aún en casos de relevancia y urgencia.
Es prohibido a los jueces (art. 95, párrafo único, III) y a los miembros del Ministerio Público (art. 128, § 5º, II, y) la dedicación a la actividad político-partidaria. Los militares activos tampoco pueden ser afiliados a partidos políticos (art. 142, § 3º, V).
Es prohibido al Poder Público instituir impuestos sobre patrimonio, renta o servicios de los partidos políticos, inclusive sus fundaciones, atendidos los requisitos de la ley (art. 150, VI, c).
30 SOBREIRO NETO, Armando Antonio. Direito Eleitoral. 3ª ed., 2004. Curitiba: Juruá, p.
86. 31 La Ley de los Partidos Políticos define que después del registro del estatuto del partido
en el TSE, queda asegurada la singularidad de su denominación, sigla y símbolos, y
prohibida la utilización, por otros partidos, de variaciones que vengan a inducir a error o
confusión. 32STF sobre el tema: “La posición institucional de los partidos políticos en el sistema consagrado por la Constitución de Brasil le confiere el poder-deber de, mediante
instauración del control abstracto de constitucionalidad ante el STF, celen tanto por la
preservación de la supremacía normativa de la Carta Política cuánto por la defensa de la
integridad jurídica del ordenamiento consustanciado en la Ley Fundamental de la
República“ (ADIn 1.096, Relator Ministro Celso de Mello, 1995).
287
En los términos del art. 14, § 3º, de la Constitución, el ciudadano brasileño, en pleno ejercicio de sus derechos políticos33, alistado en la Justicia Electoral, con domicilio electoral y edad mínima (35 Presidente, 30 gobernador, 21 diputado y alcalde y 18 concejal), sólo podrá ser elegido en caso de ser afiliado a un partido político. Por lo tanto, una de las condiciones de elegibilidad es la afiliación partidaria.
4. El CÓDIGO ELECTORAL Y LA LEY DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS La Ley 4.737/65 (Código Electoral) es expresa en su art. 2º que “todo poder emana del pueblo y será ejercido en su nombre, por mandatarios escogidos,
directa y secretamente, de entre candidatos indicados por partidos políticos nacionales, con la excepción de la elección indirecta en los casos previstos en la Constitución y leyes específicas”. Según su art. 22, compete al Tribunal Superior Electoral procesar y juzgar el registro y la cancelación de registro de partidos políticos.
La Ley 9.096/95 dispone sobre los partidos políticos en Brasil, al reglamentar los arts. 14 y 17 de la Constitución, y deja claro que ellos son personas jurídicas de derecho privado destinadas a asegurar, en el interés del régimen democrático, la autenticidad del sistema representativo y a defender los derechos fundamentales definidos en la Constitución Federal.
La Ley asegura igualdad de derechos y deberes entre sus afiliados. El requerimiento del registro en Oficina del Registro Civil de las Personas Jurídicas34, de la Capital Federal, debe ser suscrito por lo menos 101 fundadores, con domicilio electoral en, como mínimo, 1/3 de los Estados.35
Realizado el requerimiento en los términos del ordenamiento jurídico, será efectuado el registro por escritura notarial, con la expedición de un certificado. Adquirida la personalidad jurídica el partido promoverá la obtención del apoyo mínimo para la comprobación del carácter nacional y realizará los actos necesarios para la constitución de sus órganos y elección de los dirigentes. Acto continuo, los dirigentes nacionales promoverán el registro del estatuto del partido junto al TSE.36
Cualquier alteración en el programa o estatuto debe ser registrada en la Oficina del Registro y en el TSE.
En el Estatuto del partido debe constar el nombre, la sigla y la sede en Brasilia; normas sobre afiliación, separación, derechos y deberes de los afiliados; normas de organización y administración en los ámbitos municipal, provincial y nacional; duración de los mandatos y proceso de elección de sus miembros; normas disciplinares, financieras y de contabilidad; criterios de distribución de los recursos del Fondo Partidario; y el procedimiento de reforma del programa y del estatuto.
33 Derecho de votar y de ser votado (ver art. 14 de la Constitución). 34 Registro público en los términos de la Ley 6.015/73. 35 El requerimiento será acompañado de copia auténtica del acta de fundación;
publicación en el Diario Oficial del entero teor del programa y estatuto; relación de los datos de los fundadores; e indicación del nombre y función de los dirigentes provisionales
y la dirección de la sede del partido en la Capital Federal. 36 Con el requerimiento acompañado del programa y estatuto registrados, certificado de
registro civil y certificados de las oficinas electorales que comprueben el carácter
nacional.
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La Ley de los partidos políticos fue cambiada para la inclusión de norma que responsabiliza jurídicamente cada órgano partidario municipal, provincial o nacional que haya cometido algún acto ilícito, o posibles deudas, excluida la solidaridad entre ellos.37
Sobre la afiliación, la Ley exige que sólo ocurrirá con electores en pleno goce de sus derechos políticos, y que atiendan las reglas estatutarias. Para concursar en elecciones deben estar afiliados con un año de anticipación de las elecciones, pudiendo el partido fijar plazo mayor en el Estatuto, desde que no haga esa alteración en año electoral. Para la desafiliación el ciudadano debe hacer comunicación escrita al órgano de dirección municipal y al Juez Electoral de su Zona. Hay cancelación inmediata de la afiliación partidaria en los casos de
muerte, pérdida de los derechos políticos, expulsión y otras formas estatutarias. Nueva afiliación sólo el día siguiente de su desafiliación y, ocurriendo duplicidad de afiliaciones, las dos serán nulas.
Es el estatuto que define los deberes, tipifica las prohibiciones, y fija las penalidades y las normas sobre el proceso administrativo para la apuración de posibles ilícitos practicados por los afiliados, en conformidad al debido proceso legal. Serán cancelados los registros en escritura notarial y en el TSE de los partidos que se disuelvan, si incorporen o se fundan; o que incumplan las determinaciones del art. 17 de la Constitución de la República.
Los partidos políticos, en todos sus órganos, deben mantener escrituración contable38 que permita el conocimiento del origen de recetas y la asignación de gastos, siendo prohibido que reciban valores pecuniarios o estimables en dinero, inclusive por medio de publicidad, procedentes de: a. Entidades o gobierno extranjeros; b. Autoridades, órganos o entidades estatales, de la Administración Pública directa e indirecta, concesionarias de servicios públicos, salvo las dotaciones del fondo partidario; c. Entidad de clase o sindical.39
Por lo tanto, países extranjeros y organizaciones no-gubernamentales – ONGs (Greenpeace, por ejemplo) no pueden proporcionar dinero para los partidos políticos brasileños.
Los partidos también están prohibidos de recibir de la Unión, de los
estados y de los municipios, de cualquier uno de los Poderes (Ejecutivo, Legislativo, Judicial, Ministerio Público, Tribunales de Cuentas) cualquier contribución.
37 Redacción de la Ley 12.034/2009. 38 Deberá enviar, anualmente, a la Justicia Electoral, el balance contable del último
ejercicio, y en el año en que ocurren elecciones, el partido debe enviar balances de sumas mensuales a la Justicia Electoral, durante los cuatro meses anteriores y los dos meses
posteriores al pleito. 39 Art. 31 de la Ley PP: Es prohibido al partido recibir, directa o indirectamente, bajo
cualquier forma o pretexto, contribución o auxilio pecuniario o estimable en dinero,
inclusive a través de publicidad de cualquier especie, procedente de: I - entidad o gobierno extranjeros; II - autoridad o órganos públicos, salvo las dotaciones referidas en
el art. 38; III - autarquías, empresas públicas o concesionarias de servicios públicos,
sociedades de economía mixta y fundaciones instituidas en virtud de ley y para cuyos
recursos concursen órganos o entidades gubernamentales; IV - entidad de clase o
sindical.
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La misma prohibición existe con relación a las entidades de la Administración Pública indirecta, sean las autarquías (INSS, Universidades Federales, Anatel), las fundaciones públicas de derecho público (FUNAI) o privado creadas por el Poder Público (Fundación Padre Anchieta), empresas públicas (Caja Económica Federal, Correos) o sociedades de economía mixta (Petrobras, Banco de Brasil).
También son prohibidos auxilios de cualquier concesionarias de servicios públicos (Ecovia). Entendemos que esa prohibición debe ser interpretada de forma amplia, o sea, también estarían prohibidas contribuciones de empresas permisionarias de servicios públicos y entidades del Tercer Sector que reciban dinero público para prestación de servicios o actividades públicas, como las
organizaciones de la sociedad civil de interés público - OSCIPs y organizaciones sociales - OSs.
Nótese que no es sólo la contribución en dinero que está prohibido, pero cualquier bien o servicio estimable financieramente. Por lo tanto, los partidos políticos no pueden recibir prestado, por ejemplo, una banda de sonido de un sindicato o de una entidad de clase como el CREA – Consejo Regional de Ingeniería y Arquitectura o OAB – Orden de los Abogados de Brasil.
Según el art. 36, II, de la Ley PP, si son desobedecidas esas prohibiciones con el recibimiento de los recursos mencionados, quedará el partido político suspenso de recibir la participación en el fondo partidario por un año.
El fondo partidario, llamado de Fondo Especial de Asistencia Financiera a los Partidos Políticos, es constituido por: multas pecuniarias; recursos financieros destinados por ley; donaciones de persona física o jurídica (desde que no vedadas); y dotaciones presupuestarias de la Unión.40
En año electoral, los partidos políticos podrán aplicar o distribuir por las diversas elecciones los recursos financieros recibidos de personas físicas y jurídicas, observándose lo dispuesto en el § 1º del art. 23, en el art. 24 y en el § 1º del art. 81 de la Ley 9.504/97, y los criterios definidos por los respectivos órganos de dirección y por las normas estatutarias.
Los recursos del Fondo Partidario podrán ser aplicados en el mantenimiento de las sedes y servicios del partido, permitido el pago de personal (límite máximo del 50% del total recibido), en la propaganda política; en campañas electorales; mantenimiento de entidad de estudios políticos (mínimo
del 20%); mantenimiento de programas de promoción de la participación política de las mujeres (mínimo del 5%). La ley de los partidos políticos es expresa al disciplinar que esos gastos no están sujetos al régimen de la Ley 8.666/93, la Ley Nacional de Licitaciones y Contratos Administrativos.
Como se verifica del texto de la Ley de los PP, es posible que los partidos apliquen los recursos del fondo partidario en la creación y mantenimiento de fundación o instituto de derecho privado, destinado al estudio e investigación, al adoctrinamiento y a la educación política. Esa entidad será una asociación o fundación privada, sujeta por el Código Civil y no tendrá las “amarras” de los partidos. Esas entidades del Tercer Sector tienen total autonomía para contratar con instituciones públicas y privadas, prestar servicios y mantener establecimientos en consonancia con sus finalidades, o mantener intercambio
40 En valor nunca inferior, cada año, al número de electores inscritos en 31 de diciembre
del año anterior al de la propuesta presupuestaria, multiplicados por treinta y cinco
centavos de real, en valores de agosto de 1995.
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con instituciones no nacionales. Posibilidades no permitidas a los partidos políticos.
Sobre el acceso gratuito a la radio y a la televisión, la Ley de los PP prevé la propaganda partidaria gratuita, para la divulgación de los programas y eventos partidarios, incluso con la promoción de la participación política femenina. Es prohibida la propaganda pagada. Las emisoras de radio y televisión tendrán derecho a la compensación fiscal por la cesión del horario gratuito.41
Los partidos políticos pueden utilizar gratuitamente escuelas públicas o Casas Legislativas para la realización de sus reuniones.
5. DE LA NATURALEZA JURÍDICA DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS
El italiano Pietro Virga considera los partidos políticos bajo dos aspectos jurídicos: (a) como una asociación, una unión de personas establemente organizadas y jurídicamente vinculadas para la consecución de los fines políticos comunes, y como (b) órgano de los Estado, en lo que respecta a su característica grupal electoral y grupal parlamentario. Biscaretti di Ruffia entiende que son asociaciones no reconocidas y no son órganos del Estado ni ente público controlado por el Estado, pero sí entidades auxiliares del Estado, reconociendo en su actividad un ejercicio privado de funciones públicas.42
Pero para José Afonso da Silva, en el Derecho Constitucional brasileño los partidos políticos son expresamente personas jurídicas de derecho privado, que adquieren personalidad jurídica en la forma de la legislación civil, en la Oficina del Registro de Títulos y Documentos, para después tener su registro en el TSE. En el mismo sentido Orides Mezzaroba, J.J. Gomes Canotilho y Vital Moreira.43
Así, no se aplica más el art. 2º de la Ley 5.682/71, que reconocía a los partidos políticos la naturaleza de personas jurídica de derecho público interno, y que ellos adquirían personalidad jurídica con el registro en el TSE. Nótese que aún en la vigencia de ese dispositivo legal José Afonso ya cuestionaba esa naturaleza de derecho público de los partidos.
Sin embargo, Torquato Jardim, ex-Ministro del TSE, dice que los partidos políticos “dejan de ser mera asociación civil, para hacerse partido político en el sentido propio y, así, se hagan persona jurídica de derecho público interno, en el plan del derecho constitucional, cuando del registro de sus estatutos en el
Tribunal Superior Electoral”.44 (Destaqué.) El referido autor basa su posición en voto del Ministro Sepúlveda Pertence,
que en ningún momento dispone que los partidos políticos, personas jurídicas de derecho privado, se transforman en personas jurídicas de derecho público al que registran sus estatutos en el TSE. El voto sólo informa que en determinados momentos los partidos políticos ejercerán función pública en el proceso electoral y por eso deben ser controlados por la justicia electoral, y que el registro de sus estatutos en el TSE no hiere la autonomía de los partidos para sus asuntos
41 Ver Decreto 5.331/2005. 42 Apud SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional, 16ª ed., 1999. São Paulo:
Malheiros, p. 404. 43 MEZZAROBA, Orides. Introdução ao Direito Partidário Brasileiro. Rio de Janeiro:
Lumen Juris, 2003, p. 264. 44 Obra citada, p. 99.
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internos. (TSE, Fallo 12.209, Relator Min. Américo Luz, voto del Ministro Sepúlveda Pertence, Recurso 9.464, DJU 27.abr.92) En desacuerdo, con mucho respeto, de la conclusión de Torquato Jardim. Entendemos que ejercer determinadas funciones públicas no transforma una entidad privada en persona jurídica de derecho público. Por más que determinadas entidades privadas, que vengan a ejercer funciones públicas, puedan sufrir un influjo de normas de derecho público, eso no altera el régimen jurídico de la entidad.
Sería lo mismo que decir que las empresas privadas concesionarias que prestan servicios públicos, por estar parcialmente adscritas al régimen jurídico-administrativo (deberes y poderes, prerrogativas y sujeciones), se transformarían
en personas jurídicas de derecho público pertenecientes a la Administración pública indirecta. Pues bien, las concesionarias continúan siendo empresas privadas de fuera de la Administración Pública, de derecho privado, aún cuando prestan servicios públicos, que es una función pública, una función administrativa.45
Así, concordamos con la posición del profesor José Afonso da Silva y de la doctrina dominante en el Derecho Constitucional y Electoral brasileño. Partidos políticos son entidades privadas que forman parte del Tercer Sector, de la sociedad civil organizada. Son entidades privadas con estatuto registrado en escritura notarial, cuando pasan a existir como persona jurídica.
Reafirmamos: no es porque el ordenamiento jurídico exige que la entidad partidaria también registre su estatuto en el TSE, que el partido se transformará en entidad de derecho público.
Personas jurídicas de derecho público son la Unión, estados y municipios y, por obvio, los partidos políticos no tendrían la misma naturaleza jurídica de esas entidades. Si los partidos políticos fueran personas jurídicas de derecho público, formarían parte de la Administración Pública indirecta. Serían, así, autarquías o fundaciones autárquicas, que son creadas sólo mediante ley, en los términos del art. 37, inc. XIX, de la Constitución. No es un simple registro en el TSE que transforma una entidad de derecho privado en persona jurídica de derecho público.
Si el registro de los partidos políticos en el TSE los transformaran en personas jurídicas de derecho público, eso generaría reflejos inclusive en el
Derecho Administrativo. Los partidos pasarían a ser obligados a realizar licitación previa a sus gastos, concurso público para la contratación de personal, entre otras obligaciones típicas de las personas jurídicas de derecho público, y las de derecho privado pertenecientes a la Administración Pública, en los términos del art. 37 de la Constitución, entre otros dispositivos constitucionales y legales.
La condición de existencia como persona jurídica de los partidos políticos es el registro de su estatuto en escritura notarial, como cualquier otra persona jurídica de derecho privado. El registro en el TSE es una condición de participación del juego democrático, de recibimiento de recursos públicos y acceso a la televisión, pero no una condición de existencia.
El registro en el TSE permite que el partido participe del proceso electoral, reciba recursos del Fondo Partidario y haya acceso al radio y a la televisión; así
45 Sobre el régimen jurídico-administrativo, servicio público, poder de policía y demasiado
temas del Derecho Administrativo brasileño, recomendamos BANDEIRA DE MELLO,
Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 27ª ed., 2010.
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como asegura la singularidad de su denominación, sigla y símbolos, según la Ley de los Partidos Políticos.
La Ley de las Elecciones (9.504/97), en su art. 4º, establece que sólo podrá participar de las elecciones el partido que, hasta un año antes del pleito, haya registrado su estatuto en el Tribunal Superior Electoral, conforme el dispuesto en ley, y haya, hasta la fecha de la convención, órgano de dirección constituido en la circunscripción, en consonancia con el respectivo estatuto.
Finalmente, los partidos políticos, por más que ejerzan actividades públicas, no son personas de derecho público.46
6. DE LA OBTENCIÓN DEL APOYO
Cumple observar que después del partido político registrar su estatuto en la Oficina del Registro, siendo creada la persona jurídica, la entidad deberá promover la obtención del apoyo mínimo para la comprobación del carácter nacional. Y realizará los actos necesarios para la constitución de sus órganos y elección de los dirigentes, para sólo después el estatuto ser registrado también en el TSE.
Para obtener el carácter nacional el partido deberá comprobar el apoyo de electores correspondiente a, por lo menos, 0.5% de los votos dados en la última elección general para la Cámara de los Diputados (no calculados blancos/nulos, lo que hoy representa aproximadamente 500 mil firmas), distribuidos en por lo menos 1/3 de los Estados (hoy son 27), con un mínimo del 0.1% del electorado que haya votado en cada uno de esos Estados.
En Brasil, con la existencia de la fidelidad partidaria, el alcalde de São Paulo, la mayor ciudad del país, Gilberto Kassab, resolvió crear un partido para que los políticos descontentos en partidos de oposición al gobierno de la presidenta Dilma Rousseff (PT) pudieran salir de sus partidos, sin la pérdida del mandato, y participar de un partido que no fueran “ni derechista, ni de centro, ni de izquierda”. Principalmente políticos del Demócratas (DEM, ex-PFL, ex-ARENA) y del Partido Progresista (PP, ex-PDS, ex-ARENA), podrían transformarse en “independientes” y con mayor facilidad quedar más próximos de las ventajas del gobierno.
Crearon el Partido Social Democrático - PSD. El problema es que, además
de ser creado para evitar la regla de la fidelidad partidaria y pérdida de mandato, hay denuncias de que para fines de conseguir el apoyo necesario, el PSD utilizó hasta firma de personas muertas, además de alcaldes que exijan que sus servidores recogiesen las firmas necesarias, entre otras supuestas irregularidades.47 Aún así fueron conseguidas las firmas, el PSD fue registrado en el TSE y hoy ya es uno de los mayores partidos de Brasil, con 47 diputados federales. Obtuvieron, inclusive, por decisión del STF, tiempo de televisión y recursos del Fondo Partidario. Por lo tanto, aún sin haber recibido ningún voto, el
46 En España los partidos políticos también son personas jurídicas de derecho privado,
conforme Juan Francisco Pérez Gálvez. PÉREZ GALVEZ, Juan Francisco. Los partidos politicos en España: studio sectorial. In: FERNÁNDEZ RUIZ, Jorge (Coordinador).
Estudios de Derecho Electoral, memoria del Congreso Iberoamericano de Derecho
Electoral, México, 2011, pp. 291-306. 47 Conforme reportaje del periódico Folha de S. Paulo, “Coleta de assinaturas para criar
PSD é alvo de 2 novos inquéritos”, de Daniela Lima, del 29.06.2011.
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STF entendió que los parlamentarios que se afiliaron al PSD llevaron consigo sus tiempos de televisión y porcentual del Fondo Partidario, lo que transformó el PSD en un partido concursado para alianzas en la elección de 2012.
7. RESOLUCIÓN 23.282 DEL TSE, QUE DISCIPLINA LA CREACIÓN, FUSIÓN, INCORPORACIÓN Y EXTINCIÓN DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS
Por fin, por más que para Eneida Desiree Salgado “no parece ser adecuado (...) la edición de instrucción por el Tribunal Superior Electoral con contenido impositivo a los partidos, como lo hace la Resolución nº 23.282, que „disciplina la creación, organización, fusión, incorporación y extinción de partidos políticos‟”48,
informamos algunas disciplinas de esa norma. Además del que ya está estipulado en la Ley 9.096/95, la Resolución/TSE
23.282 normativiza, en especial: a) que deberán ser publicados en el Diario Oficial de la Unión el entero contenido del programa y del estatuto (art. 8º de la Ley 9.096/95) aprobados en reunión de fundadores del partido político (art. 8º, párrafo único); b) el apoyo de electores (después de registro civil y antes del registro en el TSE) se dará por medio de lista con nombre completo, firma y número del título de elector; incluso electores analfabetos, mediante estampado de la impresión digital (conforme Resolución/TSE 21.853/2004); c) la firma en la lista del apoyo no implica afiliación partidaria (Resolución/TSE 21.853/2004); d) las oficinas electorales hacen la conferencia de las firmas y en 15 días deben expedir un atestado y, habiendo duda sobre la autenticidad de las firmas, podrá determinar diligencias. Las listas serán divulgadas y pueden ser impugnadas en 5 días; e) obtenido el apoyo mínimo, el partido constituirá sus órganos de dirección regional y municipal y nacional; hará el registro de esos órganos en los Tribunales Regionales Electorales, y después el registro del Estatuto y del órgano de dirección nacional en el TSE; f) los partidos deberán encaminar al TSE el nombre de la fundación para la investigación, adoctrinamiento y educación política de que trata el inc. IV del art. 44 de la ley 9.9096/95.
Sólo el número del título electoral puede constar de las listas de apoyo, y no el registro general – DNI, según Resolución 22.510/2007. Además de eso, esa lista de apoyo debe ser física, no pudiendo ser realizada vía internet, conforme Resolución/TSE 22.553. La legislación brasileña podría ser alterada sobre el tema, una vez que en la actualidad existe la posibilidad de hacerse listas por internet con seguridad, utilizándose, por ejemplo, firmas digitales.
48 SALGADO, Eneida Desiree. Os partidos políticos e o Estado democrático: a tensão entre
a autonomia partidária e a exigência de democracia interna. Texto en prensa. Ver también
SALGADO, Eneida Desiree. Princípios constitucionais eleitorais. Belo Horizonte: Fórum,
2010, p. 233-247.
294
DE LAS CONCLUSIONES Delante del expuesto, concluimos que: 1. Frente a la Constitución Social y Democrática de Derecho de la República Federativa de Brasil de 1988, en la Democracia representativa, realizada por medio de representantes electos por el pueblo, el papel del partido político es esencial como agente intermedio para que el pueblo pueda influir en la formación del interés público; 2. En los partidos políticos ocurrirán la confrontación de los ideales, de las ideologías, que serán colocadas para debate para que el pueblo pueda escoger el mejor proyecto, dependiendo de sus concepciones y momento histórico vivido;
3. No se quiere, por el contrario, dejar de lado la idea de que el perfeccionamiento de la Democracia participativa es esencial para el futuro de cualquier país, con una sociedad que participa en los asuntos públicos independientemente de los partidos políticos, por medio de los movimientos sociales y demasiado instrumentos de control del Estado disponible para la sociedad civil organizada; 4. En Brasil, para que el ciudadano participe del juego de la Democracia representativa, deberá afiliarse a un partido político; 5. Los partidos políticos en Brasil son personas jurídicas de derecho privado, son entidades sin fines lucrativos o económicos, que forman parte de la sociedad civil organizada, del llamado “Tercer Sector” y no de la Administración Pública; 6. Los partidos políticos son de libre creación, fusión, incorporación y extinción, en conformidad con principios como soberanía nacional, Democracia, pluripartidismo y derechos fundamentales de la persona humana; 7. Los partidos políticos aún deberán ser de ámbito nacional, sin subordinación o dependencia extranjera; autónomos, pero a la vez controlados por la Justicia Electoral; y funcionar conforme algunas reglas definidas en ley; 8. Los partidos políticos, como personas de derecho privado, comienzan a existir como personas jurídicas a partir del registro de su estatuto en escritura notarial; posteriormente deberán tener el apoyo de un número representativo de brasileños y; aún, deberán registrarse en el Tribunal Superior Electoral, lo que les permitirá que reciban recursos del fondo partidario, acceso gratuito a la radio y a la televisión así como singularidad de su denominación, siglas y símbolos. El registro en el TSE es una condición de participación del juego democrático, pero
no una condición de existencia. 9. Los partidos políticos no pueden recibir dinero de entidades extranjeras, órganos y entidades de la Administración Pública, concesionarias de servicios públicos, entidades de clase/sindical y demasiado entidades del Tercer Sector que sean contratadas para prestación de servicios públicos sociales como organizaciones sociales – OSs y organizaciones de la sociedad civil de interés público - OSCIPs. Del Estado sólo es posible recibir las dotaciones del fondo partidario; 10. Los partidos políticos no necesitan realizar licitación para los gastos con los recursos del fondo partidario; 11. Los partidos políticos podrán crear o mantener fundación/asociación del Tercer Sector destinado al estudio e investigación, a la adoctrinación y a la educación política; 12. En Brasil, por más que nuestra Democracia aún esté en construcción, una vez que vivimos un largo periodo de dictadura militar, entre 1964 y 1985, y para la historia de un país el período de Democracia es reciente, los ciudadanos
295
brasileños consiguen verificar cada día la importancia de su voto y de elegirse representantes que piensen en el interés público y en la aplicación de nuestra Constitución Social y Democrática de Derecho, y no en intereses privados específicos. Pero, sólo con un ordenamiento jurídico que fortalezca los partidos políticos daremos un paso adelante, reduciendo el personalismo en la política y la implementación de un pensamiento más colectivo en las decisiones de los gobiernos electos, sea en el Poder Ejecutivo como en el Poder Legislativo. 13. No fue objeto de estudio del presente trabajo, lo que tal vez sea realizado en artículo futuro. Pero proponemos para el fortalecimiento de los partidos políticos y de la propia Democracia la financiación pública de campaña, que aumentaría la isonomía entre candidatos de las élites económicas y los ciudadanos en general, y
permitirían que los programas partidarios estuvieran menos adscritos a los intereses del gran capital; como también el voto en lista cerrada, lo que disminuiría el personalismo en la política brasileña y aumentaría la discusión sobre proyectos políticos en las elecciones, y no proyectos personales.49
49 Contra la propuesta del voto cerrado en lista, ver SALGADO, Eneida Desiree. O sistema
eleitoral brasileiro. In: SALGADO, Eneida Desiree (coordinadora). Sistemas Eleitorais.
Belo Horizonte: Fórum, 2012, pp. 139-172, p. 169.
296
IDEOLOGÍA
297
MANIFIESTO DEL PARTIDO COMUNISTA (1847)1
Karl Marx y Friedrich Engels
PREFACIO DE F. ENGELS A LA EDICION ITALIANA DE 1893
A los lectores italianos
La publicación del "Manifiesto del Partido Comunista" coincidió, por decirlo así,
con la jornada del 18 de marzo de 1848, con las revoluciones de Milán y de Berlín
que fueron las insurrecciones armadas de dos naciones que ocupan zonas
centrales: la una en el continente europeo, la otra en el Mediterráneo; dos
naciones que hasta entonces estaban debilitadas por el fraccionamiento de su
territorio y por discordias intestinas que las hicieron caer bajo la dominación
extranjera. Mientras Italia se hallaba subyugada por el emperador austríaco, el
yugo que pesaba sobre Alemania —el del zar de todas las Rusias— no era menos
real, si bien más indirecto. Las consecuencias del 18 de marzo de 1848 liberaron
a Italia y a Alemania de este oprobio. Entre 1848 y 1871 las dos grandes naciones
quedaron restablecidas y, de uno u otro modo, recobraron su independencia, y
este hecho, como decía Carlos Marx, se debió a que los mismos personajes que
aplastaron la revolución de 1848 fueron, a pesar suyo, sus albaceas
testamentarios.
La revolución de 1848 había sido, en todas partes, obra de la clase obrera:
ella había levantado las barricadas y ella había expuesto su vida. Pero fueron sólo
los obreros de París quienes, al derribar al gobierno, tenían la intención bien
precisa de acabar a la vez con todo el régimen burgués. Y aunque tenían ya
conciencia del irreductible antagonismo que existe entre su propia clase y la
burguesía, ni el progreso económico del país ni el desarrollo intelectual de las
masas obreras francesas habían alcanzado aún el nivel que hubiese permitido
llevar a cabo una reconstrucción social. He aquí por qué los frutos de la
revolución fueron, al fin y a la postre, a parar a manos de la clase capitalista. En
otros países, en Italia, en Alemania, en Austria, los obreros, desde el primer
momento, no hicieron más que ayudar a la burguesía a conquistar el poder. Pero
en ningún país la dominación de la burguesía es posible sin la independencia
nacional. Por eso, la revolución de 1848 debía conducir a la unidad y a la
independencia de las naciones que hasta entonces no las habían conquistado:
Italia, Alemania, Hungría. Polonia les seguirá.
Así, pues, aunque la revolución de 1848 no fue una revolución socialista,
desbrozó el camino y preparó el terreno para esta última. El régimen burgués, en
virtud del vigoroso impulso que dio en todos los países al desenvolvimiento de la
gran industria, ha creado en el curso de los últimos 45 años un proletariado
1 La comunitat inconfessable, http://www.lacomunitatinconfessable.cat/karl-marx-y-
friedrich-engels-%E2%80%93-manifiesto-del-partido-comunista-1847/, Julio 12, 2013
298
numeroso, fuerte y unido y ha producido así —para emplear la expresión del
"Manifiesto"— a sus propios sepultureros. Sin restituir la independencia y la
unidad de cada nación, no es posible realizar la unión internacional del
proletariado ni la cooperación pacífica e inteligente de esas naciones para el logro
de objetivos comunes. ¿Acaso es posible concebir la acción mancomunada e
internacional de los obreros italianos, húngaros, alemanes, polacos y rusos en las
condiciones políticas que existieron hasta 1848.
Esto quiere decir que los combates de 1848 no han pasado en vano;
tampoco han pasado en vano los 45 años que nos separan de esa época
revolucionaria. Sus frutos comienzan a madurar y todo lo que yo deseo es que la
publicación de esta traducción italiana sea un buen augurio para la victoria del
proletariado italiano, como la publicación del original lo fue para la revolución
internacional.
El "Manifiesto" rinde plena justicia a los servicios revolucionarios prestados
por el capitalismo en el pasado. La primera nación capitalista fue Italia. Marca el
fin del medioevo feudal y la aurora de la era capitalista contemporánea la figura
gigantesca de un italiano, el Dante, que es a la vez el último poeta de la Edad
Media [109] y el primero de los tiempos modernos. Ahora, como en 1300,
comienza a despuntar una nueva era histórica. ¿Nos dará Italia al nuevo Dante
que marque la hora del nacimiento de esta nueva era proletaria?
Federico Engels
Londres, 1 de febrero de 1893
299
MANIFIESTO DEL PARTIDO COMUNISTA
Un fantasma recorre Europa: el fantasma del comunismo. Todas las fuerzas de la
vieja Europa se han unido en santa cruzada para acosar a ese fantasma: el Papa
y el zar, Metternich y Guizot, los radicales franceses y los polizontes alemanes.
¿Qué partido de oposición no ha sido motejado de comunista por sus
adversarios en el poder? ¿Qué partido de oposición a su vez, no ha lanzado, tanto
a los representantes de la oposición, más avanzados, como a sus enemigos
reaccionarios, el epíteto zahiriente de comunista?
De este hecho resulta una doble enseñanza:
Que el comunismo está ya reconocido como una fuerza por todas las
potencias de Europa.
Que ya es hora de que los comunistas expongan a la faz del mundo entero
sus conceptos, sus fines y sus tendencias, que opongan a la leyenda del fantasma
del comunismo un manifiesto del propio partido.
Con este fin, comunistas de las más diversas nacionalidades se han reunido en
Londres y han redactado el siguiente "Manifiesto", que será publicado en inglés,
francés, alemán, italiano, flamenco y danés.
I
BURGUESES Y PROLETARIOS 2
La historia de todas las sociedades hasta nuestros días3 4es la historia de las
luchas de clases.
2 Por burguesía se comprende a la clase de los capitalistas modernos, que son los
propietarios de los medios de producción social y emplean trabajo asalariado. Por
proletarios se comprende a la clase de los trabajadores asalariados modernos, que,
privados de medios de producción propios, se ven obligados a vender su fuerza de trabajo
para poder existir. (Nota de F. Engels a la edición inglesa de 1888).
3 Es decir, la historia escrita. En 1847, la historia de la organización social que precedió a
toda la historia escrita, la prehistoria, era casi desconocida. Posteriormente, Haxthausen ha descubierto en Rusia la propiedad comunal de la tierra; Maurer ha demostrado que
ésta fue la base social de la que partieron históricamente todas las tribus germanas, y se
ha ido descubriendo poco a poco que la comunidad rural, con la posesión colectiva de la
tierra, ha sido la forma primitiva de la sociedad, desde la India hasta Irlanda. La
organización interna de esa sociedad comunista primitiva ha sido puesta en claro, en lo
que tiene de típico, con el culminante descubrimiento hecho por Morgan de la verdadera naturaleza de la gens y de su lugar en la tribu. Con la desintegración de estas
comunidades primitivas comenzó la diferenciación de la sociedad en clases distintas y,
finalmente, antagónicas. He intentado analizar este proceso en la obra "Der Ursprung der
Familie, des Privateigentums und des Staats" (El origen de la familia, la propiedad privada
y el Estado). 2ª edición, Stuttgart, 1866. (Nota de F. Engels a la edición inglesa de 1888).
Véase el tercer tomo de la presente edición. (N. de la Edit.).
4 54. Engels incluyó asimismo esta nota en la edición alemana del "Manifiesto del Partido
Comunista" de 1890, omitiendo únicamente la última frase.- 111
300
Hombres libres y esclavos, patricios y plebeyos, señores y siervos, maestros 5y oficiales, en una palabra: opresores y oprimidos se enfrentaron siempre,
mantuvieron una lucha constante, velada unas veces y otras franca y abierta;
lucha que terminó siempre con la transformación revolucionaria de toda la
sociedad o el hundimiento de las clases en pugna.
En las anteriores épocas históricas encontramos casi por todas partes una
completa diferenciación de la sociedad en diversos estamentos, una múltiple
escala gradual de condiciones sociales. En la antigua Roma hallamos patricios,
caballeros, plebeyos y esclavos; en la Edad Media, señores feudales, vasallos,
maestros, oficiales y siervos, y, además, en casi todas estas clases todavía
encontramos gradaciones especiales.
La moderna sociedad burguesa, que ha salido de entre las ruinas de la
sociedad feudal, no ha abolido las contradicciones de clase. Unicamente ha
sustituido las viejas clases, las viejas [112] condiciones de opresión, las viejas
formas de lucha por otras nuevas.
Nuestra época, la época de la burguesía, se distingue, sin embargo, por
haber simplificado las contradicciones de clase. Toda la sociedad va dividiéndose,
cada vez más, en dos grandes campos enemigos, en dos grandes clases, que se
enfrentan directamente: la burguesía y el proletariado.
De los siervos de la Edad Media surgieron los vecinos libres de las
primeras ciudades; de este estamento urbano salieron los primeros elementos de
la burguesía.
El descubrimiento de América y la circunnavegación de Africa ofrecieron a
la burguesía en ascenso un nuevo campo de actividad. Los mercados de la India y
de China, la colonización de América, el intercambio de las colonias, la
multiplicación de los medios de cambio y de las mercancías en general
imprimieron al comercio, a la navegación y a la industria un impulso hasta
entonces desconocido y aceleraron, con ello, el desarrollo del elemento
revolucionario de la sociedad feudal en descomposición.
La antigua organización feudal o gremial de la industria ya no podía satisfacer la
demanda, que crecía con la apertura de nuevos mercados. Vino a ocupar su
puesto la manufactura. El estamento medio industrial suplantó a los maestros de
los gremios; la división del trabajo entre las diferentes corporaciones desapareció
ante la división del trabajo en el seno del mismo taller.
Pero los mercados crecían sin cesar; la demanda iba siempre en aumento.
Ya no bastaba tampoco la manufactura. El vapor y la maquinaria revolucionaron
entonces la producción industrial. La gran industria moderna sustituyó a la
manufactura; el lugar del estamento medio industrial vinieron a ocuparlo los
industriales millonarios —jefes de verdaderos ejércitos industriales—, los
burgueses modernos.
5 Zunfbürger, esto es, miembro de un gremio con todos los derechos, maestro del mismo,
y no su dirigente. (Nota de F. Engels a la edición inglesa de 1888).
301
La gran industria ha creado el mercado mundial, ya preparado por el
descubrimiento de América. El mercado mundial aceleró prodigiosamente el
desarrollo del comercio, de la navegación y de los medios de transporte por tierra.
Este desarrollo influyó, a su vez, en el auge de la industria, y a medida que se
iban extendiendo la industria, el comercio, la navegación y los ferrocarriles,
desarrollábase la burguesía, multiplicando sus capitales y relegando a segundo
término a todas las clases legadas por la Edad Media.
La burguesía moderna, como vemos, es ya de por sí fruto de un largo
proceso de desarrollo, de una serie de revoluciones en el modo de producción y de
cambio.
Cada etapa de la evolución recorrida por la burguesía ha ido acompañada
del correspondiente progreso político. Estamento oprimido bajo la dominación de
los señores feudales; asociación [113] armada y autónoma en la comuna6, en
unos sitios República urbana independiente; en otros, tercer estado tributario de
la monarquía; después, durante el período de la manufactura, contrapeso de la
nobleza en las monarquías estamentales o absolutas y, en general, piedra angular
de las grandes monarquías, la burguesía, después del establecimiento de la gran
industria y del mercado universal, conquistó finalmente la hegemonía exclusiva
del poder político en el Estado representativo moderno. El Gobierno del Estado
moderno no es más que una junta que administra los negocios comunes de toda
la clase burguesa.
La burguesía ha desempeñado en la historia un papel altamente
revolucionario.
Dondequiera que ha conquistado el poder, la burguesía ha destruido las
relaciones feudales, patriarcales, idílicas. Las abigarradas ligaduras feudales que
ataban al hombre a sus «superiores naturales» las ha desgarrado sin piedad para
no dejar subsistir otro vínculo entre los hombres que el frío interés, el cruel «pago
al contado». Ha ahogado el sagrado éxtasis del fervor religioso, el entusiasmo
caballeresco y el sentimentalismo del pequeño burgués en las aguas heladas del
cálculo egoísta. Ha hecho de la dignidad personal un simple valor de cambio. Ha
sustituido las numerosas libertades escrituradas y adquiridas por la única y
desalmada libertad de comercio. En una palabra, en lugar de la explotación
velada por ilusiones religiosas y políticas, ha establecido una explotación abierta,
descarada, directa y brutal.
6 Comunas se llamaban en Francia las ciudades nacientes todavía antes de arrancar a
sus amos y señores feudales la autonomía local y los derechos políticos como «tercer
estado». En términos generales, se ha tomado aquí a Inglaterra como país típico del
desarrollo económico de la burguesía, y a Francia como país típico de su desarrollo
político. (Nota de F. Engels a la edición inglesa de 1888.)
Así denominaban los habitantes de las ciudades de Italia y Francia a sus comunidades
urbanas, una vez comprados o arrancados a sus señores feudales los primeros derechos
de autonomía. (Nota de F. Engels a la edición alemana de 1890).
302
La burguesía ha despojado de su aureola a todas las profesiones que hasta
entonces se tenían por venerables y dignas de piadoso respeto. Al médico, al
jurisconsulto, al sacerdote, al poeta, al hombre de ciencia, los ha convertido en
sus servidores asalariados.
La burguesía ha desgarrado el velo de emocionante sentimentalismo que encubría
las relaciones familiares, y las ha reducido a simples relaciones de dinero.
La burguesía ha revelado que la brutal manifestación de fuerza en la Edad
Media, tan admirada por la reacción, tenía su complemento natural en la más
relajada holgazanería. Ha sido ella la primera en demostrar lo que puede realizar
la actividad humana; [114] ha creado maravillas muy distintas a las pirámides de
Egipto; a los acueductos romanos y a las catedrales góticas, y ha realizado
campañas muy distintas a las migraciones de pueblos y a las Cruzadas.7
La burguesía no puede existir sino a condición de revolucionar
incesantemente los instrumentos de producción y, por consiguiente, las
relaciones de producción, y con ello todas las relaciones sociales. La conservación
del antiguo modo de producción era, por el contrario, la primera condición de
existencia de todas las clases industriales precedentes. Una revolución continua
en la producción, una incesante conmoción de todas las condiciones sociales,
una inquietud y un movimiento constantes distinguen la época burguesa de
todas las anteriores. Todas las relaciones estancadas y enmohecidas, con su
cortejo de creencias y de ideas veneradas durante siglos, quedan rotas; las
nuevas se hacen añejas antes de llegar a osificarse. Todo lo estamental y
estancado se esfuma; todo lo sagrado es profanado, y los hombres, al fin, se ven
forzados a considerar serenamente sus condiciones de existencia y sus relaciones
recíprocas.
Espoleada por la necesidad de dar cada vez mayor salida a sus productos,
la burguesía recorre el mundo entero. Necesita anidar en todas partes,
establecerse en todas partes, crear vínculos en todas partes.
Mediante la explotación del mercado mundial, la burguesía ha dado un
carácter cosmopolita a la producción y al consumo de todos los países. Con gran
sentimiento de los reaccionarios, ha quitado a la industria su base nacional. Las
antiguas industrias nacionales han sido destruidas y están destruyéndose
7 55. Las Cruzadas: campañas militares de colonización del Oriente emprendidas por los grandes señores feudales de Europa Occidental, por los caballeros y por las ciudades
comerciales italianas en los siglos XI-XIII bajo la bandera religiosa de la liberación de los
santuarios cristianos en Jerusalén y otros «Santos Lugares» que se hallaban en poder de
los musulmanes. Los ideólogos e inspiradores de las cruzadas eran la Iglesia católica y el
Papa, movidos por su afán de conquistar la dominación mundial, y la fuerza militar
principal eran los caballeros. En las expediciones también tomaron parte campesinos deseosos de emanciparse del yugo feudal. Los cruzados se dedicaban al saqueo y la
violencia tanto respecto de la población musulmana como de los cristianos que habitaban
en los países por los que pasaban. No se planteaban sólo la conquista de los Estados
musulmanes de Siria, Palestina, Egipto y Túnez, sino también del Imperio Bizantino
ortodoxo. Las conquistas de los cruzados en el Mediterráneo oriental eran efímeras, y sus
posesiones no tardaron en volver a manos de los musulmanes.
303
continuamente. Son suplantadas por nuevas industrias, cuya introducción se
convierte en cuestión vital para todas las naciones civilizadas, por industrias que
ya no emplean materias primas indígenas, sino materias primas venidas de las
más lejanas regiones del mundo, y cuyos productos no sólo se consumen en el
propio país, sino en todas las partes del globo. En lugar del antiguo aislamiento y
la amargura de las regiones y naciones, se establece un intercambio universal,
una interdependencia universal de las naciones. Y eso se refiere tanto a la
producción material, como a la intelectual. La producción intelectual de una
nación se convierte en patrimonio común de todas. La estrechez y el exclusivismo
nacionales resultan de día en día más imposibles; de las numerosas literaturas
nacionales y locales se forma una literatura universal.
[115]
Merced al rápido perfeccionamiento de los instrumentos de producción y al
constante progreso de los medios de comunicación, la burguesía arrastra a la
corriente de la civilización a todas las naciones, hasta a las más bárbaras. Los
bajos precios de sus mercancías constituyen la artillería pesada que derrumba
todas las murallas de China y hace capitular a los bárbaros más fanáticamente
hostiles a los extranjeros. Obliga a todas las naciones, si no quieren sucumbir, a
adoptar el modo burgués de producción, las constriñe a introducir la llamada
civilización, es decir, a hacerse burgueses. En una palabra: se forja un mundo a
su imagen y semejanza.
La burguesía ha sometido el campo al dominio de la ciudad. Ha creado
urbes inmensas; ha aumentado enormemente la población de las ciudades en
comparación con la del campo, substrayendo una gran parte de la población al
idiotismo de la vida rural. Del mismo modo que ha subordinado el campo a la
ciudad, ha subordinado los países bárbaros o semibárbaros a los países
civilizados, los pueblos campesinos a los pueblos burgueses, el Oriente al
Occidente.
La burguesía suprime cada vez más el fraccionamiento de los medios de
producción, de la propiedad y de la población. Ha aglomerado la población,
centralizado los medios de producción y concentrado la propiedad en manos de
unos pocos. La consecuencia obligada de ello ha sido la centralización política.
Las provincias independientes, ligadas entre sí casi únicamente por lazos
federales, con intereses, leyes, gobiernos y tarifas aduaneras diferentes han sido
consolidadas en una sola nación, bajo un solo Gobierno, una sola ley, un solo
interés nacional de clase y una sola línea aduanera.
La burguesía, a lo largo de su dominio de clase, que cuenta apenas con un
siglo de existencia, ha creado fuerzas productivas más abundantes y más
grandiosas que todas las generaciones pasadas juntas. El sometimiento de las
fuerzas de la naturaleza, el empleo de las máquinas, la aplicación de la química a
la industria y a la agricultura, la navegación de vapor, el ferrocarril, el telégrafo
eléctrico, la asimilación para el cultivo de continente enteros, la apertura de ríos a
la navegación, poblaciones enteras surgiendo por encanto, como si salieran de la
304
tierra. ¿Cuál de los siglos pasados pudo sospechar siquiera que semejantes
fuerzas productivas dormitasen en el seno del trabajo social?
Hemos visto, pues, que los medios de producción y de cambio sobre cuya base se
ha formado la burguesía, fueron creados en la sociedad feudal. Al alcanzar un
cierto grado de desarrollo, estos medios de producción y de cambio, las
condiciones en que la [116] sociedad feudal producía y cambiaba, la organización
feudal de la agricultura y de la industria manufacturera, en una palabra, las
relaciones feudales de propiedad, cesaron de corresponder a las fuerzas
productivas ya desarrolladas. Frenaban la producción en lugar de impulsarla. Se
transformaron en otras tantas trabas. Era preciso romper esas trabas, y las
rompieron.
En su lugar se estableció la libre concurrencia, con una constitución social
y política adecuada a ella y con la dominación económica y política de la clase
burguesa.
Ante nuestros ojos se está produciendo un movimiento análogo. Las relaciones
burguesas de producción y de cambio, las relaciones burguesas de propiedad,
toda esta sociedad burguesa moderna, que ha hecho surgir como por encanto tan
potentes medios de producción y de cambio, se asemeja al mago que ya no es
capaz de dominar las potencias infernales que ha desencadenado con sus
conjuros. Desde hace algunas décadas, la historia de la industria y del comercio
no es más que la historia de la rebelión de las fuerzas productivas modernas
contra las actuales relaciones de producción, contra las relaciones de propiedad
que condicionan la existencia de la burguesía y su dominación. Basta mencionar
las crisis comerciales que, con su retorno periódico, plantean, en forma cada vez
más amenazante, la cuestión de la existencia de toda la sociedad burguesa.
Durante cada crisis comercial, se destruye sistemáticamente, no sólo una parte
considerable de productos elaborados, sino incluso de las mismas fuerzas
productivas ya creadas. Durante las crisis, una epidemia social, que en cualquier
época anterior hubiera parecido absurda, se extiende sobre la sociedad: la
epidemia de la superproducción. La sociedad se encuentra súbitamente
retrotraída a un estado de súbita barbarie: diríase que el hambre, que una guerra
devastadora mundial la han privado de todos sus medios de subsistencia; la
industria y el comercio parecen aniquilados. Y todo eso, ¿por qué? Porque la
sociedad posee demasiada civilización, demasiados medios de vida, demasiada
industria, demasiado comercio. Las fuerzas productivas de que dispone no
favorecen ya el régimen burgués de la propiedad; por el contrario, resultan ya
demasiado poderosas para estas relaciones, que constituyen un obstáculo para
su desarrollo; y cada vez que las fuerzas productivas salvan este obstáculo,
precipitan en el desorden a toda la sociedad burguesa y amenazan la existencia
de la propiedad burguesa. Las relaciones burguesas resultan demasiado
estrechas para contener las riquezas creadas en su seno. ¿Cómo vence esta crisis
la burguesía? De una parte, por la destrucción obligada de una masa de fuerzas
productivas; de otra, por la conquista de nuevos mercados y la explotación más
305
intensa de los antiguos. ¿De qué modo lo hace, pues? [117] Preparando crisis
más extensas y más violentas y disminuyendo los medios de prevenirlas.
Las armas de que se sirvió la burguesía para derribar el feudalismo se
vuelven ahora contra la propia burguesía.
Pero la burguesía no ha forjado solamente las armas que deben darle
muerte; ha producido también los hombres que empuñarán esas armas: los
obreros modernos, los proletarios.
En la misma proporción en que se desarrolla la burguesía, es decir, el
capital, desarróllase también el proletariado, la clase de los obreros modernos,
que no viven sino a condición de encontrar trabajo, y lo encuentran únicamente
mientras su trabajo acrecienta el capital. Estos obreros, obligados a venderse al
detall, son una mercancía como cualquier otro artículo de comercio, sujeta, por
tanto, a todas las vicisitudes de la competencia, a todas las fluctuaciones del
mercado.
El creciente empleo de las máquinas y la división del trabajo quitan al
trabajo del proletario todo carácter propio y le hacen perder con ello todo
atractivo para el obrero. Este se convierte en un simple apéndice de la máquina, y
sólo se le exigen las operaciones más sencillas, más monótonas y de más fácil
aprendizaje. Por tanto, lo que cuesta hoy día el obrero se reduce poco más o
menos a los medios de subsistencia indispensable para vivir y perpetuar su
linaje. Pero el precio de todo trabajo8, como el de toda mercancía, es igual a los
gastos de producción. Por consiguiente, cuanto más fastidioso resulta el trabajo,
más bajan los salarios. Más aún, cuanto más se desenvuelven la maquinaria y la
división del trabajo, más aumenta la cantidad de trabajo bien mediante la
prolongación de la jornada, bien por el aumento del trabajo exigido en un tiempo
dado, la aceleración del movimiento de las máquinas, etc.
La industria moderna ha transformado el pequeño taller del maestro
patriarcal en la gran fábrica del capitalista industrial. Masas de obreros,
hacinados en la fábrica, son organizados en forma militar. Como soldados rasos
de la industria, están colocados bajo la vigilancia de toda una jerarquía de
oficiales y suboficiales. No son solamente esclavos de la clase burguesa, del
Estado burgués, sino diariamente, a todas horas, esclavos de la máquina, del
capataz y, sobre todo, del burgués individual, patrón de la fábrica. Y es
despotismo es tanto más mezquino, odioso y exasperante, cuanto mayor es la
franqueza con que proclama que no tiene otro fin que el lucro.
Cuanto menos habilidad y fuerza requiere el trabajo manual, es decir,
cuanto mayor es el desarrollo de la industria moderna, mayor es la proporción en
que el trabajo de los hombres es suplantado por el de las mujeres y los niños. Por
lo que respecta a la [118] clase obrera, las diferencias de edad y sexo pierden toda
8 56. Marx y Engels ya no emplearon en sus obras posteriores los términos de «valor del
trabajo» y «precio del trabajo». En su lugar, empleaban conceptos más exactos, propuestos
por Marx: «valor de la fuerza de trabajo» y «precio de la fuerza de trabajo» (véase la
introducción de Engels a la obra de Marx "Trabajo asalariado y capital").
306
significación social. No hay más que instrumentos de trabajo, cuyo coste varía
según la edad y el sexo.
Una vez que el obrero ha sufrido la explotación del fabricante y ha recibido su
salario en metálico, se convierte en víctima de otros elementos de la burguesía: el
casero, el tendero, el prestamista, etc.
Pequeños industriales, pequeños comerciantes y rentistas, artesanos y
campesinos, toda la escala inferior de las clases medias de otro tiempo, caen en
las filas del proletariado; unos, porque sus pequeños capitales no les alcanzan
para acometer grandes empresas industriales y sucumben en la competencia con
los capitalistas más fuertes; otros, porque su habilidad profesional se ve
depreciada ante los nuevos métodos de producción. De tal suerte, el proletariado
se recluta entre todas las clases de la población.
El proletariado pasa por diferentes etapas de desarrollo. Su lucha contra la
burguesía comienza con su surgimiento.
Al principio, la lucha es entablada por obreros aislados, después, por los
obreros de una misma fábrica, más tarde, por los obreros del mismo oficio de la
localidad contra el burgués individual que los explota directamente. No se
contentan con dirigir sus ataques contra las relaciones burguesas de producción,
y los dirigen contra los mismos instrumentos de producción: destruyen las
mercancías extranjeras que les hacen competencia, rompen las máquinas,
incendian las fábricas, intentan reconquistar por la fuerza la posición perdida del
artesano de la Edad Media.
En esta etapa, los obreros forman una masa diseminada por todo el país y
disgregada por la competencia. Si los obreros forman masas compactas, esta
acción no es todavía consecuencia de su propia unión, sino de la unión de la
burguesía, que para alcanzar sus propios fines políticos debe -y por ahora aún
puede- poner en movimiento a todo el proletariado. Durante esta etapa, los
proletarios no combaten, por tanto, contra sus propios enemigos, sino contra los
enemigos de sus enemigos, es decir, contra los restos de la monarquía absoluta,
los propietarios territoriales, los burgueses no industriales y los pequeños
burgueses. Todo el movimiento histórico se concentra, de esta suerte, en manos
de la burguesía; cada victoria alcanzada en estas condiciones es una victoria de
la burguesía.
Pero la industria, en su desarrollo, no sólo acrecienta el número de
proletarios, sino que los concentra en masas considerables; su fuerza aumenta y
adquieren mayor conciencia de la misma. Los intereses y las condiciones de
existencia de los proletarios se igualan cada vez más a medida que la máquina va
borrando las diferencias en el trabajo y reduce el salario, casi en todas partes, a
un [119] nivel igualmente bajo. Como resultado de la creciente competencia de
los burgueses entre sí y de las crisis comerciales que ella ocasiona, los salarios
son cada vez más fluctuantes; el constante y acelerado perfeccionamiento de la
máquina coloca al obrero en situación cada vez más precaria; las colisiones entre
el obrero individual y el burgués individual adquieren más y más el carácter de
307
colisiones entre dos clases. Los obreros empiezan a formar coaliciones contra los
burgueses y actúan en común para la defensa de sus salarios. Llegan hasta
formar asociaciones permanentes para asegurarse los medios necesarios, en
previsión de estos choques eventuales. Aquí y allá la lucha estalla en sublevación.
A veces los obreros triunfan; pero es un triunfo efímero. El verdadero
resultado de sus luchas no es el éxito inmediato, sino la unión cada vez más
extensa de los obreros. Esta unión es propiciada por el crecimiento de los medios
de comunicación creados por la gran industria y que ponen en contacto a los
obreros de diferentes localidades. Y basta ese contacto para que las numerosas
luchas locales, que en todas partes revisten el mismo carácter, se centralicen en
una lucha nacional, en una lucha de clases. Mas toda lucha de clases es una
lucha política. Y la unión que los habitantes de las ciudades de la Edad Media,
con sus caminos vecinales, tardaron siglos en establecer, los proletarios
modernos, con los ferrocarriles, la llevan a cabo en unos pocos años.
Esta organización del proletariado en clase y, por tanto, en partido político, vuelve
sin cesar a ser socavada por la competencia entre los propios obreros. Pero
resurge, y siempre más fuerte, más firme, más potente. Aprovecha las
disensiones intestinas de los burgueses para obligarles a reconocer por la ley
algunos intereses de la clase obrera; por ejemplo, la ley de la jornada de diez
horas en Inglaterra.
En general, las colisiones en la vieja sociedad favorecen de diversas
maneras el proceso de desarrollo del proletariado. La burguesía vive en lucha
permanente: al principio, contra la aristocracia; después, contra aquellas
fracciones de la misma burguesía, cuyos intereses entran en contradicción con
los progresos de la industria, y siempre, en fin, contra la burguesía de todos los
demás países. En todas estas luchas se ve forzada a apelar al proletariado, a
reclamar su ayuda y arrastrarle así al movimiento político. De tal manera, la
burguesía proporciona a los proletarios los elementos de su propia educación, es
decir, armas contra ella misma.
Además, como acabamos de ver, el progreso de la industria precipita a las
filas del proletariado a capas enteras de la clase dominante, o, al menos, las
amenaza en sus condiciones de existencia. [120] También ellas aportan al
proletariado numerosos elementos de educación.
Finalmente, en los períodos en que la lucha de clases se acerca a su
desenlace, el progreso de desintegración de la clase dominante, de toda la vieja
sociedad, adquiere un carácter tan violento y tan agudo que una pequeña
fracción de esa clase reniega de ella y se adhiere a la clase revolucionaria, a la
clase en cuyas manos está el porvenir. Y así como antes una parte de la nobleza
se pasó a la burguesía, en nuestros días un sector de la burguesía se pasa al
proletariado, particularmente ese sector de los ideólogos burgueses que se han
elevado hasta la comprensión teórica del conjunto del movimiento histórico.
De todas las clases que hoy se enfrentan con la burguesía, sólo el
proletariado es una clase verdaderamente revolucionaria. Las demás clases van
308
degenerando y desaparecen con el desarrollo de la gran industria; el proletariado,
en cambio, es su producto más peculiar.
Los estamentos medios —el pequeño industrial, el pequeño comerciante, el
artesano, el campesino—, todos ellos luchan contra la burguesía para salvar de la
ruina su existencia como tales estamentos medios. No son, pues, revolucionarios,
sino conservadores. Más todavía, son reaccionarios, ya que pretenden volver
atrás la rueda de la Historia. Son revolucionarios únicamente por cuanto tienen
ante sí la perspectiva de su tránsito inminente al proletariado, defendiendo así no
sus intereses presentes, sino sus intereses futuros, por cuanto abandonan sus
propios puntos de vista para adoptar los del proletariado.
El lumpenproletariado, ese producto pasivo de la putrefacción de las capas
más bajas de la vieja sociedad, puede a veces ser arrastrado al movimiento por
una revolución proletaria; sin embargo, en virtud de todas sus condiciones de
vida está más bien dispuesto a venderse a la reacción para servir a sus
maniobras.
Las condiciones de existencia de la vieja sociedad están ya abolidas en las
condiciones de existencia del proletariado. El proletariado no tiene propiedad; sus
relaciones con la mujer y con los hijos no tienen nada de común con las
relaciones familiares burguesas; el trabajo industrial moderno, el moderno yugo
del capital, que es el mismo en Inglaterra que en Francia, en Norteamérica que en
Alemania, despoja al proletariado de todo carácter nacional. Las leyes, la moral,
la religión son para él meros prejuicios burgueses, detrás de los cuales se ocultan
otros tantos intereses de la burguesía.
Todas las clases que en el pasado lograron hacerse dominantes trataron de
consolidar la situación adquirida sometiendo a toda la sociedad a las condiciones
de su modo de apropiación. Los proletarios [121] no pueden conquistar las
fuerzas productivas sociales, sino aboliendo su propio modo de apropiación en
vigor, y, por tanto, todo modo de apropiación existente hasta nuestros días. Los
proletarios no tienen nada que salvaguardar; tienen que destruir todo lo que
hasta ahora ha venido garantizado y asegurando la propiedad privada existente.
Todos los movimientos han sido hasta ahora realizados por minorías o en
provecho de minorías. El movimiento proletario es un movimiento propio de la
inmensa mayoría en provecho de la inmensa mayoría. El proletariado, capa
inferior de la sociedad actual, no puede levantarse, no puede enderezarse, sin
hacer saltar toda la superestructura formada por las capas de la sociedad oficial.
Por su forma, aunque no por su contenido, la lucha del proletariado contra
la burguesía es primeramente una lucha nacional. Es natural que el proletariado
de cada país deba acabar en primer lugar con su propia burguesía.
Al esbozar las fases más generales del desarrollo del proletariado, hemos
seguido el curso de la guerra civil más o menos oculta que se desarrolla en el
seno de la sociedad existente, hasta el momento en que se transforma en una
revolución abierta, y el proletariado, derrocando por la violencia a la burguesía,
implanta su dominación.
309
Todas las sociedades anteriores, como hemos visto, han descansado en el
antagonismo entre clases opresoras y oprimidas. Mas para poder oprimir a una
clase, es preciso asegurarle unas condiciones que le permitan, por lo menos,
arrastrar su existencia de esclavitud. El siervo, en pleno régimen de servidumbre,
llegó a miembro de la comuna, lo mismo que el pequeño burgués llegó a elevarse
a la categoría de burgués bajo el yugo del absolutismo feudal. El obrero moderno,
por el contrario, lejos de elevarse con el progreso de la industria, desciende
siempre más y más por debajo de las condiciones de vida de su propia clase. El
trabajador cae en la miseria, y el pauperismo crece más rápidamente todavía que
la población y la riqueza. Es, pues, evidente que la burguesía ya no es capaz de
seguir desempeñando el papel de clase dominante de la sociedad ni de imponer a
ésta, como ley reguladora, las condiciones de existencia de su clase. No es capaz
de dominar, porque no es capaz de asegurar a su esclavo la existencia, ni siquiera
dentro del marco de la esclavitud, porque se ve obligada a dejarle decaer hasta el
punto de tener que mantenerle, en lugar de ser mantenida por él. La sociedad ya
no puede vivir bajo su dominación; lo que equivale a decir que la existencia de la
burguesía es, en lo sucesivo, incompatible con la de la sociedad.
La condición esencial de la existencia y de la dominación de la clase
burguesa es la acumulación de la riqueza en manos de [122] particulares, la
formación y el acrecentamiento del capital. La condición de existencia del capital
es el trabajo asalariado. El trabajo asalariado descansa exclusivamente sobre la
competencia de los obreros entre sí. El progreso de la industria, del que la
burguesía, incapaz de oponérsele, es agente involuntario, sustituye el aislamiento
de los obreros, resultante de la competencia, por su unión revolucionaria
mediante la asociación. Así, el desarrollo de la gran industria socava bajo los pies
de la burguesía las bases sobre las que ésta produce y se apropia lo producido.
La burguesía produce, ante todo, sus propios sepultureros. Su hundimiento y la
victoria del proletariado son igualmente inevitables.
II
PROLETARIOS Y COMUNISTAS
¿Cuál es la posición de los comunistas con respecto a los proletarios en general?
Los comunistas no forman un partido aparte, opuesto a los otros partidos
obreros.
No tienen intereses que los separen del conjunto del proletariado.
No proclaman principios especiales a los que quisieran amoldar el movimiento
proletario.
Los comunistas sólo se distinguen de los demás partidos proletarios en
que, por una parte, en las diferentes luchas nacionales de los proletarios,
destacan y hacen valer los intereses comunes a todo el proletariado,
independientemente de la nacionalidad; y, por otra parte, en que, en las
310
diferentes fases de desarrollo por que pasa la lucha entre el proletariado y la
burguesía, representan siempre los intereses del movimiento en su conjunto.
Prácticamente, los comunistas son, pues, el sector más resuelto de los
partidos obreros de todos los países, el sector que siempre impulsa adelante a los
demás; teóricamente, tienen sobre el resto del proletariado la ventaja de su clara
visión de las condiciones de la marcha y de los resultados generales del
movimiento proletario.
El objetivo inmediato de los comunistas es el mismo que el de todos los
demás partidos proletarios: constitución de los proletarios en clase,
derrocamiento de la dominación burguesa, conquista del poder político por el
proletariado.
Las tesis teóricas de los comunistas no se basan en modo alguno en ideas
y principios inventados o descubiertos por tal o cual reformador del mundo.
[123]
No son sino la expresión de conjunto de las condiciones reales de una
lucha de clases existente, de un movimiento histórico que se está desarrollando
ante nuestros ojos. La abolición de las relaciones de propiedad antes existentes
no es una característica propia del comunismo.
Todas las relaciones de propiedad han sufrido constantes cambios
históricos, continuas transformaciones históricas.
La revolución francesa, por ejemplo, abolió la propiedad feudal en provecho
de la propiedad burguesa.
El rasgo distintivo del comunismo no es la abolición de la propiedad en
general, sino la abolición de la propiedad burguesa.
Pero la propiedad privada burguesa moderna es la última y más acabada
expresión del modo de producción y de apropiación de lo producido basado en los
antagonismos de clase, en la explotación de los unos por los otros.
En este sentido, los comunistas pueden resumir su teoría en esta fórmula
única: abolición de la propiedad privada.
Se nos ha reprochado a los comunistas el querer abolir la propiedad
personalmente adquirida, fruto del trabajo propio, esa propiedad que forma la
base de toda la libertad, actividad e independencia individual.
¡La propiedad adquirida, fruto del trabajo, del esfuerzo personal! ¿Os
referís acaso a la propiedad del pequeño burgués, del pequeño labrador, esa
forma de propiedad que ha precedido a la propiedad burguesa? No tenemos que
abolirla: el progreso de la industria la ha abolido y está aboliéndola a diario.
¿O tal vez os referís a la propiedad privada burguesa moderna?
¿Es que el trabajo asalariado, el trabajo del proletario, crea propiedad para
el proletario? De ninguna manera. Lo que crea es capital, es decir, la propiedad
que explota al trabajo asalariado y que no puede acrecentarse sino a condición de
producir nuevo trabajo asalariado, para volver a explotarlo. En su forma actual la
propiedad se mueve en el antagonismo entre el capital y el trabajo asalariado.
Examinemos los dos términos de este antagonismo.
311
Ser capitalista significa ocupar no sólo una posición puramente personal
en la producción, sino también una posición social. El capital es un producto
colectivo; no puede ser puesto en movimiento sino por la actividad conjunta de
muchos miembros de la sociedad y, en última instancia, sólo por la actividad
conjunta de todos los miembros de la sociedad.
El capital no es, pues, una fuerza personal; es una fuerza social.
En consecuencia, si el capital es transformado en propiedad colectiva,
perteneciente a todos los miembros de la sociedad, no es [124] la propiedad
personal la que se transforma en propiedad social. Sólo cambia el carácter social
de la propiedad. Esta pierde su carácter de clase.
Examinemos el trabajo asalariado.
El precio medio del trabajo asalariado es el mínimo del salario, es decir, la
suma de los medios de subsistencia indispensable al obrero para conservar su
vida como tal obrero. Por consiguiente, lo que el obrero asalariado se apropia por
su actividad es estrictamente lo que necesita para la mera reproducción de su
vida. No queremos de ninguna manera abolir esta apropiación personal de los
productos del trabajo, indispensable para la mera reproducción de la vida
humana, esa apropiación, que no deja ningún beneficio líquido que pueda dar un
poder sobre el trabajo de otro. Lo que queremos suprimir es el carácter miserable
de esa apropiación, que hace que el obrero no viva sino para acrecentar el capital
y tan sólo en la medida en que el interés de la clase dominante exige que viva.
En la sociedad burguesa, el trabajo vivo no es más que un medio de
incrementar el trabajo acumulado. En la sociedad comunista, el trabajo
acumulado no es más que un medio de ampliar, enriquecer y hacer más fácil la
vida de los trabajadores.
De este modo, en la sociedad burguesa el pasado domina sobre el presente;
en la sociedad comunista es el presente el que domina sobre el pasado. En la
sociedad burguesa el capital es independiente y tiene personalidad, mientras que
el individuo que trabaja carece de independencia y está despersonalizado.
¡Y la burguesía dice que la abolición de semejante estado de cosas es
abolición de la personalidad y de la libertad! Y con razón. Pues se trata
efectivamente de abolir la personalidad burguesa, la independencia burguesa y la
libertad burguesa.
Por libertad, en las condiciones actuales de producción burguesa, se
entiende la libertad de comercio, la libertad de comprar y vender.
Desaparecida la compraventa, desaparecerá también la libertad de
compraventa. Las declamaciones sobre la libertad de compraventa, lo mismo que
las demás bravatas liberales de nuestra burguesía, sólo tienen sentido aplicadas
a la compraventa encadenada y al burgués sojuzgado de la Edad Media; pero no
ante la abolición comunista de la compraventa, de las relaciones de producción
burguesas y de la propia burguesía.
Os horrorizáis de que queramos abolir la propiedad privada. Pero, en
vuestra sociedad actual, la propiedad privada está abolida para las nueve
312
décimas partes de sus miembros; existe precisamente porque no existe para esas
nueve décimas partes. Nos reprocháis, pues, el querer abolir una forma de
propiedad que [125] no puede existir sino a condición de que la inmensa mayoría
de la sociedad sea privada de propiedad.
En una palabra, nos acusáis de querer abolir vuestra propiedad.
Efectivamente, eso es lo que queremos.
Según vosotros, desde el momento en que el trabajo no puede ser
convertido en capital, en dinero, en renta de la tierra, en una palabra, en poder
social susceptible de ser monopolizado; es decir, desde el instante en que la
propiedad personal no puede transformarse en propiedad burguesa, desde ese
instante la personalidad queda suprimida.
Reconocéis, pues, que por personalidad no entendéis sino al burgués, al
propietario burgués. Y esta personalidad ciertamente debe ser suprimida.
El comunismo no arrebata a nadie la facultad de apropiarse de los
productos sociales; no quita más que el poder de sojuzgar por medio de esta
apropiación el trabajo ajeno.
Se ha objetado que con la abolición de la propiedad privada cesaría toda
actividad y sobrevendría una indolencia general.
Si así fuese, hace ya mucho tiempo que la sociedad burguesa habría
sucumbido a manos de la holgazanería, puesto que en ella los que trabajan no
adquieren y los que adquieren no trabajan. Toda la objeción se reduce a esta
tautología: no hay trabajo asalariado donde no hay capital.
Todas las objeciones dirigidas contra el modo comunista de apropiación y
de producción de bienes materiales se hacen extensivas igualmente respecto a la
apropiación y a la producción de los productos del trabajo intelectual. Lo mismo
que para el burgués la desaparición de la propiedad de clase equivale a la
desaparición de toda producción, la desaparición de la cultura de clase significa
para él la desaparición de toda cultura.
La cultura, cuya pérdida deplora, no es para la inmensa mayoría de los
hombres más que el adiestramiento que los transforma en máquinas.
Mas no discutáis con nosotros mientras apliquéis a la abolición de la
propiedad burguesa el criterio de vuestras nociones burguesas de libertad,
cultura, derecho, etc. Vuestras ideas mismas son producto de las relaciones de
producción y de propiedad burguesas, como vuestro derecho no es más que la
voluntad de vuestra clase erigida en ley; voluntad cuyo contenido está
determinado por las condiciones materiales de existencia de vuestra clase.
La concepción interesada que os ha hecho erigir en leyes eternas de la
Naturaleza y de la Razón las relaciones sociales dimanadas de vuestro modo de
producción y de propiedad —relaciones históricas que surgen y desaparecen en el
curso de la producción—, la compartís con todas las clases dominantes hoy
desaparecidas. [126] Lo que concebís para la propiedad antigua, lo que concebís
para la propiedad feudal, no os atrevéis a admitirlo para la propiedad burguesa.
313
¡Querer abolir la familia! Hasta los más radicales se indignan ante este
infame designio de los comunistas.
¿En qué bases descansa la familia actual, la familia burguesa? En el
capital, en el lucro privado. La familia, plenamente desarrollada, no existe más
que para la burguesía; pero encuentra su complemento en la supresión forzosa
de toda familia para el proletariado y en la prostitución pública.
La familia burguesa desaparece naturalmente al dejar de existir ese
complemento suyo, y ambos desaparecen con la desaparición del capital.
¿Nos reprocháis el querer abolir la explotación de los hijos por sus padres?
Confesamos este crimen.
Pero decís que destruimos los vínculos más íntimos, sustituyendo la
educación doméstica por la educación social.
Y vuestra educación, ¿no está también determinada por la sociedad, por
las condiciones sociales en que educáis a vuestros hijos, por la intervención
directa o indirecta de la sociedad a través de la escuela, etc.? Los comunistas no
han inventado esta ingerencia de la sociedad en la educación, no hacen más que
cambiar su carácter y arrancar la educación a la influencia de la clase
dominante.
Las declamaciones burguesas sobre la familia y la educación, sobre los
dulces lazos que unen a los padres con sus hijos, resultan más repugnantes a
medida que la gran industria destruye todo vínculo de familia para el proletario y
transforma a los niños en simples artículos de comercio, en simples instrumentos
de trabajo.
¡Pero es que vosotros, los comunistas, queréis establecer la comunidad de
las mujeres! -nos grita a coro toda la burguesía.
Para el burgués, su mujer no es otra cosa que un instrumento de
producción. Oye decir que los instrumentos de producción deben ser de
utilización común, y, naturalmente, no puede por menos de pensar que las
mujeres correrán la misma suerte de la socialización.
No sospecha que se trata precisamente de acabar con esa situación de la
mujer como simple instrumento de producción.
Nada más grotesco, por otra parte, que el horror ultramoral que inspira a
nuestros burgueses la pretendida comunidad oficial de las mujeres que atribuyen
a los comunistas. Los comunistas no tienen necesidad de introducir la
comunidad de las mujeres: casi siempre ha existido.
[127]
Nuestros burgueses, no satisfechos con tener a su disposición las mujeres
y las hijas de sus obreros, sin hablar de la prostitución oficial, encuentran un
placer singular en seducirse mutuamente las esposas.
El matrimonio burgués es, en realidad, la comunidad de las esposas. A lo
sumo, se podría acusar a los comunistas de querer sustituir una comunidad de
las mujeres hipócritamente disimulada, por una comunidad franca y oficial. Es
evidente, por otra parte, que con la abolición de las relaciones de producción
314
actuales deseparecerá la comunidad de las mujeres que de ellas se deriva, es
decir, la prostitución oficial y no oficial.
Se acusa también a los comunistas de querer abolir la patria, la
nacionalidad.
Los obreros no tienen patria. No se les puede arrebatar lo que no poseen.
as, por cuanto el proletariado debe en primer lugar conquistar el poder político,
elevarse a la condición de clase nacional, constituirse en nación, todavía es
nacional, aunque de ninguna manera en el sentido burgués.
El aislamiento nacional y los antagonismos entre los pueblos desaparecen
día a día con el desarrollo de la burguesía, la libertad de comercio y el mercado
mundial, con la uniformidad de la producción industrial y las condiciones de
existencia que le corresponden.
El dominio del proletariado los hará desaparecer más de prisa todavía. La
acción común, al menos de los países civilizados, es una de las primeras
condiciones de su emancipación.
En la misma medida en que sea abolida la explotación de un individuo por
otro, será abolida la explotación de una nación por otra.
Al mismo tiempo que el antagonismo de las clases en el interior de las
naciones, desaparecerá la hostilidad de las naciones entre sí.
En cuanto a las acusaciones lanzadas contra el comunismo, partiendo del
punto de vista de la religión, de la filosofía y de la ideología en general, no
merecen un examen detallado.
¿Acaso se necesita una gran perspicacia para comprender que con toda
modificación en las condiciones de vida, en las relaciones sociales, en la
existencia social, cambian también las ideas, las nociones y las concepciones, en
una palabra, la conciencia del hombre?
¿Qué demuestra la historia de las ideas sino que la producción intelectual
se transforma con la producción material? Las ideas dominantes en cualquier
época no han sido nunca más que las ideas de la clase dominante.
[128]
Cuando se habla de ideas que revolucionan toda una sociedad, se expresa
solamente el hecho de que en el seno de la vieja sociedad se han formado los
elementos de una nueva, y la disolución de las viejas ideas marcha a la par con la
disolución de las antiguas condiciones de vida.
En el ocaso del mundo antiguo las viejas religiones fueron vencidas por la
religión cristiana. Cuando, en el siglo XVIII, las ideas cristianas fueron vencidas
por las ideas de la ilustración, la sociedad feudal libraba una lucha a muerte
contra la burguesía, entonces revolucionaria. Las ideas de libertad religiosa y de
libertad de conciencia no hicieron más que reflejar el reinado de la libre
concurrencia en el dominio del saber.
«Sin duda -se nos dirá-, las ideas religiosas, morales, filosóficas, políticas,
jurídicas, etc., se han ido modificando en el curso del desarrollo histórico. Pero la
315
religión, la moral, la filosofía, la política, el derecho se han mantenido siempre a
través de estas transformaciones.
Existen, además, verdades eternas, tales como la libertad, la justicia, etc.,
que son comunes a todo estado de la sociedad. Pero el comunismo quiere abolir
estas verdades eternas, quiere abolir la religión y la moral, en lugar de darles una
forma nueva, y por eso contradice a todo el desarrollo histórico anterior».
¿A qué se reduce esta acusación? La historia de todas las sociedades que
han existido hasta hoy se desenvuelve en medio de contradicciones de clase, de
contradicciones que revisten formas diversas en las diferentes épocas.
Pero cualquiera que haya sido la forma de estas contradicciones, la
explotación de una parte de la sociedad por la otra es un hecho común a todos
los siglos anteriores. Por consiguiente, no tiene nada de asombroso que la
conciencia social de todos los siglos, a despecho de toda variedad y de toda
diversidad, se haya movido siempre dentro de ciertas formas comunes, dentro de
unas formas -formas de conciencia-, que no desaparecerán completamente más
que con la desaparición definitiva de los antagonismos de clase.
La revolución comunista es la ruptura más radical con las relaciones de
propiedad tradicionales; nada de extraño tiene que en el curso de su desarrollo
rompa de la manera más radical con las ideas tradicionales.
Mas, dejemos aquí las objeciones hechas por la burguesía al comunismo.
Como ya hemos visto más arriba, el primer paso de la revolución obrera es
la elevación del proletariado a clase dominante, la conquista de la democracia.
[129]
El proletariado se valdrá de su dominación política para ir arrancando
gradualmente a la burguesía todo el capital, para centralizar todos los
instrumentos de producción en manos del Estado, es decir, del proletariado
organizado como clase dominante, y para aumentar con la mayor rapidez posible
la suma de las fuerzas productivas.
Esto, naturalmente, no podrá cumplirse al principio más que por una
violación despótica del derecho de propiedad y de las relaciones burguesas de
producción, es decir, por la adopción de medidas que desde el punto de vista
económico parecerán insuficientes e insostenibles, pero que en el curso del
movimiento se sobrepasarán a sí mismas y serán indispensables como medio
para transformar radicalmente todo el modo de producción.
Estas medidas, naturalmente, serán diferentes en los diversos países.
Sin embargo, en los países más avanzados podrán ser puestas en práctica
casi en todas partes las siguientes medidas:
1. Expropiación de la propiedad territorial y empleo de la renta de la tierra para
los gastos del Estado.
2. Fuerte impuesto progresivo.
3. Abolición del derecho de herencia.
4. Confiscación de la propiedad de todos los emigrados y sediciosos.
316
5. Centralización del crédito en manos del Estado por medio de un Banco
nacional con capital del Estado y monopolio exclusivo.
6. Centralización en manos del Estado de todos los medios de transporte.
7. Multiplicación de las empresas fabriles pertenecientes al Estado y de los
instrumentos de producción, roturación de los terrenos incultos y mejoramiento
de las tierras, según un plan general.
8. Obligación de trabajar para todos; organización de ejércitos industriales,
particularmente en la agricultura.
9. Combinación de la agricultura y la industria; medidas encaminadas a hacer
desaparecer gradualmente la diferencia entre la ciudad y el campo.
10. Educación pública y gratuita de todos los niños; abolición del trabajo de éstos
en las fábricas tal como se practica hoy, régimen de educación combinado con la
producción material, etc., etc.
Una vez que en el curso del desarrollo hayan desaparecido las diferencias
de clase y se haya concentrado toda la producción en manos de los individuos
asociados, el poder público perderá su carácter político. El poder político,
hablando propiamente, es la [130] violencia organizada de una clase para la
opresión de otra. Si en la lucha contra la burguesía el proletariado se constituye
indefectiblemente en clase; si mediante la revolución se convierte en clase
dominante y, en cuanto clase dominante, suprime por la fuerza las viejas
relaciones de producción, suprime, al mismo tiempo que estas relaciones de
producción, las condiciones para la existencia del antagonismo de clase y de las
clases en general, y, por tanto, su propia dominación como clase.
Enn sustitución de la antigua sociedad burguesa, con sus clases y sus
antagonismos de clase, surgirá una asociación en que el libre desenvolvimiento
de cada uno será la condición del libre desenvolvimiento de todos.
III
LITERATURA SOCIALISTA Y COMUNISTA
1. Socialismo reaccionario
A) el socialismo feudal
Por su posición histórica, la aristocracia francesa e inglesa estaba llamada
a escribir libelos contra la moderna sociedad burguesa. En la revolución francesa
de julio de 1830 y en el movimiento inglés por la reforma parlamentaria9, habían
sucumbido una vez más bajo los golpes del odiado advenedizo. En adelante no
9 57. Se alude al movimiento en pro de la reforma electoral que, bajo la presión de las masas, fue adoptada por la Cámara de los Comunes en 1831 y aprobada definitivamente
por la Cámara de los Lores en junio de 1832. La reforma iba dirigida contra el monopolio
político de la aristocracia agraria y financiera y abría las puertas del parlamento a la
burguesía industrial. El proletariado y la pequeña burguesía, que constituían la fuerza
principal de la lucha por la reforma, se vieron defraudados por la burguesía liberal y no
lograron el derecho al sufragio.- 130
317
podía hablarse siquiera de una lucha política seria. No le quedaba más que la
lucha literaria. Pero, también en el terreno literario, la vieja fraseología de la
época de la Restauración10 11 había llegado a ser inaplicable. Para crearse
simpatías era menester que la aristocracia aparentase no tener en cuenta sus
propios intereses y que formulara su acta de acusación contra la burguesía sólo
en interés de la clase obrera explotada. Diose de esta suerte la satisfacción de
componer canciones satíricas contra su nuevo amo y de musitarle al oído
profecías más o menos siniestras.
Así es cómo nació el socialismo feudal, mezcla de jeremiadas y pasquines,
de ecos del pasado y de amenazas del porvenir. Si alguna vez su crítica amarga,
mordaz e ingeniosa hirió a la burguesía en el corazón, su incapacidad absoluta
para comprender la marcha de la historia moderna concluyó siempre por cubrirlo
de ridículo.
[131]
A guisa de bandera, estos señores enarbolaban el saco de mendigo del
proletario, a fin de atraer al pueblo. Pero cada vez que el pueblo acudía, advertía
que sus posaderas estaban ornadas con el viejo blasón feudal y se dispersaba en
medio de grandes e irreverentes carcajadas.
Una parte de los legitimistas franceses 12 y la Joven Inglaterra 13 han dado
al mundo este espectáculo cómico.
Cuando los campeones del feudalismo aseveran que su modo de
explotación era distinto del de la burguesía, olvidan una cosa, y es que ellos
explotaban en condiciones y circunstancias por completo diferentes y hoy
10 Nota de Engels a la edición inglesa de 1888: "No se trata aquí de la Restauración
inglesa de 1660-1689, sino de la francesa de 1814-1830"
11 58. La restauración de 1660 a 1689: período del segundo reinado de la dinastía de los Estuardos en Inglaterra, derrocada por la revolución burguesa de este país en el siglo
XVII.
La restauración de 1814 a 1830: período del segundo reinado de los Borbones en Francia.
El régimen reaccionario de los Borbones, que representaba los intereses de la corte y los
clericales, fue derrocado por la revolución de julio de 1830.- 130
12 59. Legitimistas: partidarios de la dinastía «legítima» de los Borbones, derrocada en
1830, que representaba los intereses de la gran propiedad territorial. En la lucha contra
la dinastía reinante de los Orleáns (1830-1848), que se apoyaba en la aristocracia
financiera y en la gran burguesía, una parte de los legitimistas recurría a menudo a la demagogia social, haciéndose pasar por defensores de los trabajadores contra los
explotadores burgueses.- 131, 216, 319
13 60. La «Joven Inglaterra»: grupo de políticos y literatos ingleses pertenecientes al
partido de los tories; se constituyó a comienzos de los años 40 del siglo XIX. Al expresar el
descontento de la aristocracia terrateniente por el crecimiento del poderío económico y
político de la burguesía, los miembros del grupo de la «Joven Inglaterra» empleaban
procedimientos demagógicos para someter a su influencia a la clase obrera y utilizarla en
su propia lucha contra la burguesía.- 131
318
anticuadas. Cuando advierten que bajo su dominación no existía el proletariado
moderno, olvidan que la burguesía moderna es precisamente un retoño necesario
del régimen social suyo.
Disfrazan tan poco, por otra parte, el carácter reaccionario de su crítica,
que la principal acusación que presentan contra la burguesía es precisamente
haber creado bajo su régimen una clase que hará saltar por los aires todo el
antiguo orden social.
Lo que imputan a la burguesía no es tanto el haber hecho surgir un
proletariado en general, sino el haber hecho surgir un proletariado
revolucionario.
Por eso, en la práctica política, toman parte en todas las medidas de
represión contra la clase obrera. Y en la vida diaria, a pesar de su fraseología
ampulosa, se las ingenian para recoger los frutos de oro del árbol de la industria
y trocar el honor, el amor y la fidelidad por el comercio en lanas, remolacha
azucarera y aguardiente.14 15
Del mismo modo que el cura y el señor feudal han marchado siempre de la
mano, el socialismo clerical marcha unido con el socialismo feudal.
Nada más fácil que recubrir con un barniz socialista el ascetismo cristiano.
¿Acaso el cristianismo no se levantó también contra la propiedad privada, el
matrimonio y el Estado? ¿No predicó en su lugar la caridad y la pobreza, el
celibato y la mortificación de la carne, la vida monástica y la iglesia? El
socialismo cristiano no es más que el agua bendita con que el clérigo consagra el
despecho de la aristocracia.
[132]
B) El socialismo pequeñoburgues
La aristocracia feudal no es la única clase derrumbada por la burguesía, y no es
la única clase cuyas condiciones de existencia empeoran y van extinguiéndose en
la sociedad burguesa moderna. Los habitantes de las ciudades medievales y el
estamento de los pequeños agricultores de la Edad Media fueron los precursores
de la burguesía moderna. En los países de una industria y un comercio menos
desarrollados esta clase continúa vegetando al lado de la burguesía en auge.
En los países donde se ha desarrollado la civilización moderna, se ha
formado -y, como parte complementaria de la sociedad burguesa, sigue
14 Nota de Engels en la edición inglesa de 1888: "Esto se refiere en primer término a Alemania, donde los terratenientes aristócratas y los junkers cultivan por cuenta propia
gran parte de sus tierras con ayuda de administradores, y poseen, además, grandes
fábricas de azúcar de remolacha y destilerías de alcohol. Los más acaudalados
aristócratas británicos todavía no han llegado a tanto; pero también ellos saben cómo
pueden compensar la disminución de la renta, cediendo sus nombres a los fundadores de
toda clase de sociedades anónimas de reputación más o menos dudosa".
15 61. Los junkers: en el sentido estricto de la palabra son la aristocracia terrateniente de
Prusia Oriental; en el lato sentido, la clase de los terratenientes alemanes.- 131
319
formándose sin cesar- una nueva clase de pequeños burgueses que oscila entre el
proletariado y la burguesía. Pero los individuos que la componen se ven
continuamente precipitados a las filas del proletariado a causa de la competencia,
y, con el desarrollo de la gran industria, ven aproximarse el momento en que
desaparecerán por completo como fracción independiente de la sociedad moderna
y en que serán remplazados en el comercio, en la manufactura y en la agricultura
por capataces y empleados.
En países como Francia, donde los campesinos constituyen bastante más
de la mitad de la población, era natural que los escritores que defendiesen la
causa del proletariado contra la burguesía, aplicasen a su crítica del régimen
burgués el rasero del pequeño burgués y del pequeño campesino, y defendiesen la
causa obrera desde el punto de vista de la pequeña burguesía. Así se formó el
socialismo pequeñoburgués. Sismondi es el más alto exponente de esta literatura,
no sólo en Francia, sino también en Inglaterra.
Este socialismo analizó con mucha sagacidad las contradicciones
inherentes a las modernas relaciones de producción. Puso al desnudo las
hipócritas apologías de los economistas. Demostró de una manera irrefutable los
efectos destructores de la maquinaria y de la división del trabajo, la
concentración de los capitales y de la propiedad territorial, la superproducción,
las crisis, la inevitable ruina de los pequeños burgueses y de los campesinos, la
miseria del proletariado, la anarquía en la producción, la escandalosa
desigualdad en la distribución de las riquezas, la exterminadora guerra industrial
de las naciones entre sí, la disolución de las viejas costumbres, de las antiguas
relaciones familiares, de las viejas nacionalidades.
Sin embargo, el contenido positivo de ese socialismo consiste, bien en su
anhelo de restablecer los antiguos medios de producción y de cambio, y con ellos
las antiguas relaciones de propiedad y toda la sociedad antigua, bien en querer
encajar por la fuerza los [133] medios modernos de producción y de cambio en el
marco de las antiguas relaciones de propiedad, que ya fueron rotas, que
fatalmente debían ser rotas por ellos. En uno y otro caso, este socialismo es a la
vez reaccionario y utópico.
Para la manufactura, el sistema gremial; para la agricultura, el régimen
patriarcal: he aquí su última palabra.
En su ulterior desarrollo esta tendencia ha caído en un marasmo cobarde.
C) El socialismo alemán o socialismo "verdadero"
La literatura socialista y comunista de Francia, que nació bajo el yugo de una
burguesía dominante, como expresión literaria de la lucha contra dicha
dominación, fue introducida en Alemania en el momento en que la burguesía
acababa de comenzar su lucha contra el absolutismo feudal.
Filósofos, semifilósofos e ingenios de salón alemanes se lanzaron
ávidamente sobre esta literatura, pero olvidaron que con la importación de la
literatura francesa no habían sido importadas a Alemania, al mismo tiempo, las
320
condiciones sociales de Francia. En las condiciones alemanas, la literatura
francesa perdió toda significación práctica inmediata y tomó un carácter
puramente literario. Debía parecer más bien una especulación ociosa sobre la
realización de la esencia humana. De este modo, para los filósofos alemanes del
siglo XVIII, las reivindicaciones de la primera revolución francesa no eran más
que reivindicaciones de la "razón práctica" en general, y las manifestaciones de la
voluntad de la burguesía revolucionaria de Francia no expresaban a sus ojos más
que las leyes de la voluntad pura, de la voluntad tal como debía ser, de la
voluntad verdaderamente humana.
Toda la labor de los literatos alemanes se redujo exclusivamente a poner de
acuerdo las nuevas ideas francesas con su vieja conciencia filosófica, o, más
exactamente, a asimilarse las ideas francesas partiendo de sus propias opiniones
filosóficas.
Y se las asimilaron como se asimila en general una lengua extranjera: por
la traducción.
Se sabe cómo los frailes superpusieron sobre los manuscritos de las obras
clásicas del antiguo paganismo las absurdas descripciones de la vida de los
santos católicos. Los literatos alemanes procedieron inversamente con respecto a
la literatura profana francesa. Deslizaron sus absurdos filosóficos bajo el original
francés. Por ejemplo: bajo la crítica francesa de las funciones del dinero,
escribían: "enajenación de la esencia humana"; bajo la crítica francesa del Estado
burgués, decían: "eliminación del poder de lo universal abstracto", y así
sucesivamente.
[134]
A esta interpolación de su fraseología filosófica en la crítica francesa le
dieron el nombre de "filosofía de la acción", "socialismo verdadero", "ciencia
alemana del socialismo", "fundamentación filosófica del socialismo", etc.
De esta manera fue completamente castrada la literatura socialista-
comunista francesa. Y como en manos de los alemanes dejó de ser expresión de
la lucha de una clase contra otra, los alemanes se imaginaron estar muy por
encima de la "estrechez francesa" y haber defendido, en lugar de las verdaderas
necesidades, la necesidad de la verdad, en lugar de los intereses del proletariado,
los intereses de la esencia humana, del hombre en general, del hombre que no
pertenece a ninguna clase ni a ninguna realidad y que no existe más que en el
cielo brumoso de la fantasía filosófica.
Este socialismo alemán, que tomaba tan solemnemente en serio sus torpes
ejercicios de escolar y que con tanto estrépito charlatanesco los lanzaba a los
cuatro vientos, fue perdiendo poco a poco su inocencia pedantesca.
La lucha de la burguesía alemana, y principalmente de la burguesía
prusiana, contra los feudales y la monarquía absoluta, en una palabra, el
movimiento liberal, adquiría un carácter más serio.
De esta suerte, ofreciósele al "verdadero" socialismo la ocasión tan deseada
de contraponer al movimiento político las reivindicaciones socialistas, de fulminar
321
los anatemas tradicionales contra el liberalismo, contra el Estado representativo,
contra la concurrencia burguesa, contra la libertad burguesa de prensa, contra el
derecho burgués, contra la libertad y la igualdad burguesas y de predicar a las
masas populares que ellas no tenían nada que ganar, y que más bien perderían
todo en este movimiento burgués. El socialismo alemán olvidó muy a propósito
que la crítica francesa, de la cual era un simple eco insípido, presuponía la
sociedad burguesa moderna, con las correspondientes condiciones materiales de
vida y una constitución política adecuada, es decir, precisamente las premisas
que todavía se trataba de conquistar en Alemania.
Para los gobiernos absolutos de Alemania, con su séquito de clérigos, de
mentores, de hidalgos rústicos y de burócratas, este socialismo se convirtió en un
espantajo propicio contra la burguesía que se levantaba amenazadora.
Formó el complemento dulzarrón de los amargos latigazos y tiros con que
esos mismos gobiernos respondían a los alzamientos de los obreros alemanes.
Si el "verdadero" socialismo se convirtió de este modo en una arma en
manos de los gobiernos contra la burguesía alemana, representaba además,
directamente, un interés reaccionario, el interés del pequeño burgués alemán. La
pequeña burguesía, legada [135] por el siglo XVI, y desde entonces renacida sin
cesar bajo diversas formas, constituye para Alemania la verdadera base social del
orden establecido.
Mantenerla en conservar en Alemania el orden establecido. La supremacía
industrial y política de la burguesía le amenaza con una muerte cierta: de una
parte, por la concentración de los capitales, y de otra por el desarrollo de un
proletariado revolucionario. A la pequeña burguesía le pareció que el "verdadero"
socialismo podía matar los dos pájaros de un tiro. Y éste se propagó como una
epidemia.
Tejido con los hilos de araña de la especulación, bordado de flores retóricas
y bañado por un rocío sentimental, ese ropaje fantástico en que los socialistas
alemanes envolvieron sus tres o cuatro descarnadas "verdades eternas", no hizo
sino aumentar la demanda de su mercancía entre semejante público.
Por su parte, el socialismo alemán comprendió cada vez mejor que estaba
llamado a ser el representante pomposo de esta pequeña burguesía.
Proclamó que la nación alemana era la nación modelo y el mesócrata
alemán el hombre modelo. A todas las infamias de este hombre modelo les dio un
sentido oculto, un sentido superior y socialista, contrario a lo que era en realidad.
Fue consecuente hasta el fin, manifestándose de un modo abierto contra la
tendencia "brutalmente destructiva" del comunismo y declarando su imparcial
elevación por encima de todas las luchas de clases. Salvo muy raras excepciones,
todas las obras llamadas socialistas y comunistas que circulan en Alemania
pertenecen a esta inmunda y enervante literatura.16
16 Nota de Engels a la edición alemana de 1890: "La tormenta revolucionaria de 1848
barrió esta miserable escuela y ha quitado a sus partidarios todo deseo de seguir
322
2. El socialismo conservador o burgués
Una parte de la burguesía desea remediar los males sociales con el fin de
consolidar la sociedad burguesa.
A esta categoría pertenecen los economistas, los filántropos, los
humanitarios, los que pretenden mejorar la suerte de las clases trabajadoras, los
organizadores de la beneficencia, los protectores de animales, los fundadores de
las sociedades de templanza, los reformadores domésticos de toda laya. Y hasta
se ha llegado a elaborar este socialismo burgués en sistemas completos.
[136]
Citemos como ejemplo la "Filosofía de la miseria", de Proudhon.
Los burgueses socialistas quieren perpetuar las condiciones de vida de la
sociedad moderna sin las luchas y los peligros que surgen fatalmente de ellas.
Quieren perpetuar la sociedad actual sin los elementos que la revolucionan y
descomponen. Quieren la burguesía sin el proletariado. La burguesía, como es
natural, se representa el mundo en que ella domina como el mejor de los
mundos. El socialismo burgués hace de esta representación consoladora un
sistema más o menos completo. Cuando invita al proletariado a llevar a la
práctica su sistema y a entrar en la nueva Jerusalén, no hace otra cosa, en el
fondo, que inducirle a continuar en la sociedad actual, pero despojándose de la
concepción odiosa que se ha formado de ella.
Otra forma de este socialismo, menos sistemática, pero más práctica,
intenta apartar a los obreros de todo movimiento revolucionario, demostrándoles
que no es tal o cual cambio político el que podrá beneficiarles, sino solamente
una transformación de las condiciones materiales de vida, de las relaciones
económicas. Pero, por transformación de las condiciones materiales de vida, este
socialismo no entiende, en modo alguno, la abolición de las relaciones de
producción burguesas —lo que no es posible más que por vía revolucionaria—,
sino únicamente reformas administrativas realizadas sobre la base de las mismas
relaciones de producción burguesas, y que, por tanto, no afectan a las relaciones
entre el capital y el trabajo asalariado, sirviendo únicamente, en el mejor de los
casos, para reducirle a la burguesía los gastos que requiere su domino y para
simplificarle la administración de su Estado.
El socialismo burgués no alcanza su expresión adecuada sino cuando se
convierte en simple figura retórica.
¡Libre cambio, en interés de la clase obrera! ¡Aranceles protectores, en
interés de la clase obrera! ¡Prisiones celulares, en interés de la clase obrera! He
ahí la última palabra del socialismo burgués, la única que ha dicho seriamente.
El socialismo burgués se resume precisamente en esta afirmación: los
burgueses son burgueses en interés de la clase obrera.
haciendo socialismo. El principal representante y el tipo clásico de esta escuela es el
señor Karl Grün".
323
3. El socialismo y el comunismo critico-utópicos
No se trata aquí de la literatura que en todas las grandes revoluciones modernas
ha formulado las reivindicaciones del proletariado (los escritos de Babeuf, etc.).
Las primeras tentativas directas del proletariado para hacer prevalecer sus
propios intereses de clase, realizadas en tiempos de [137] efervescencia general,
en el período del derrumbamiento de la sociedad feudal, fracasaron
necesariamente, tanto por el débil desarrollo del mismo proletariado como por la
ausencia de las condiciones materiales de su emancipación, condiciones que
surgen sólo como producto de la época burguesa. La literatura revolucionaria que
acompaña a estos primeros movimientos del proletariado es forzosamente, por su
contenido, reaccionaria. Preconiza un ascetismo general y un burdo
igualitarismo.
Los sistemas socialistas y comunistas propiamente dichos, los sistemas de
Saint-Simon, de Fourier, de Owen, etc., hacen su aparición en el período inicial y
rudimentario de la lucha entre el proletariado y la burguesía, período descrito
anteriormente. (Véase "Burgueses y proletarios").
Los inventores de estos sistemas, por cierto, se dan cuenta del
antagonismo de las clases, así como de la acción de los elementos destructores
dentro de la misma sociedad dominante. Pero no advierten del lado del
proletariado ninguna iniciativa histórica, ningún movimiento político propio.
Como el desarrollo del antagonismo de clases va a la par con el desarrollo
de la industria, ellos tampoco pueden encontrar las condiciones materiales de la
emancipación del proletariado, y se lanzan en busca de una ciencia social, de
unas leyes sociales que permitan crear esas condiciones.
En lugar de la acción social tienen que poner la acción de su propio
ingenio; en lugar de las condiciones históricas de la emancipación, condiciones
fantásticas; en lugar de la organización gradual del proletariado en clase, una
organización de la sociedad inventada por ellos. La futura historia del mundo se
reduce para ellos a la propaganda y ejecución práctica de sus planes iniciales.
En la confección de sus planes tienen conciencia, por cierto, de defender
ante todo los intereses de la clase obrera, por ser la clase que más sufre. El
proletariado no existe para ellos sino bajo el aspecto de la clase que más padece.
Pero la forma rudimentaria de la lucha de clases, así como su propia
posición social, les lleva a considerarse muy por encima de todo antagonismo de
clase. Desean mejorar las condiciones de vida de todos los miembros de la
sociedad incluso de los más privilegiados. Por eso, no cesan de apelar a toda la
sociedad sin distinción, e incluso se dirigen con preferencia a la clase dominante.
Porque basta con comprender su sistema, para reconocer que es el mejor de
todos los planes posibles de la mejor de todas las sociedades posibles.
Repudian, por eso, toda acción política, y en particular, toda acción
revolucionaria; se proponen alcanzar su objetivo por medios pacíficos, intentando
324
abrir camino al nuevo evangelio social [138] valiéndose de la fuerza del ejemplo,
por medio de pequeños experimentos, que, naturalmente, fracasan siempre.
Estas fantásticas descripciones de la sociedad futura, que surgen de una
época en que el proletariado, todavía muy poco desarrollado, considera aún su
propia situación de una manera también fantástica, provienen de las primeras
aspiraciones de los obreros, llenas de profundo presentimiento, hacia una
completa transformación de la sociedad.
Mas estas obras socialistas y comunistas encierran también elementos
críticos. Atacan todas las bases de la sociedad existente. Y de este modo han
proporcionado materiales de un gran valor para instruir a los obreros. Sus tesis
positivas referentes a la sociedad futura, tales como la supresión del contraste
entre la ciudad y el campo, la abolición de la familia, de la ganancia privada y del
trabajo asalariado, la proclamación de la armonía social y la transformación del
Estado en una simple administración de la producción; todas estas tesis no
hacen sino enunciar la eliminación del antagonismo de clase, antagonismo que
comienza solamente a perfilarse y del que los inventores de sistemas no conocen
todavía sino las primeras formas indistintas y confusas. Así, estas tesis tampoco
tienen más que un sentido puramente utópico.
La importancia del socialismo y del comunismo crítico-utópicos está en
razón inversa al desarrollo histórico. A medida que la lucha de clases se acentúa
y toma formas más definidas, el fantástico afán de ponerse por encima de ella,
esa fantástica oposición que se le hace, pierde todo valor práctico, toda
justificación teórica. He ahí por qué si en muchos aspectos los autores de estos
sistemas eran revolucionarios, las sectas formadas por sus discípulos son
siempre reaccionarias, pues se aferran a las viejas concepciones de sus maestros,
a pesar del ulterior desarrollo histórico del proletariado. Buscan, pues, y en eso
son consecuentes, embotar la lucha de clases y conciliar los antagonismos.
Continúan soñando con la experimentación de sus utopías sociales; con
establecer falansterios aislados, crear home-colonies en sus países o fundar una
pequeña Icaria17, edición en dozavo de la nueva Jerusalén. Y para la construcción
de todos estos castillos en el aire se ven forzados a apelar a la filantropía de los
corazones y de los [139] bolsillos burgueses. Poco a poco van cayendo en la
categoría de los socialistas reaccionarios o conservadores descritos más arriba y
sólo se distinguen de ellos por una pedantería más sistemática y una fe
supersticiosa y fanática en la eficacia milagrosa de su ciencia social.
17 Nota de Engels a la edición inglesa de 1888: "Falansterios se llamaban las colonias
socialistas proyectadas por Carlos Fourier. Icaria era el nombre dado por Cabet a su país
utópico y más tarde a su colonia comunista en América".
Nota de Engels a la edición alemana de 1890: "Owen llamó a sus sociedades comunistas
modelo home-colonies (colonias interiores). El falansterio era el nombre de los palacios
sociales proyectados por Fourier. Llamábase Icaria el país fantástico-utópico, cuyas
instituciones comunistas describía Cabet".
325
Por eso se oponen con encarnizamiento a todo movimiento político de la
clase obrera, pues no ven en él sino el resultado de una ciega falta de fe en el
nuevo evangelio.
Los owenistas, en Inglaterra, reaccionan contra los cartistas, y los
fourieristas, en Francia, contra los reformistas.18
IV
ACTITUD DE LOS COMUNISTAS ANTE
LOS DIFERENTES PARTIDOS DE OPOSICION
Después de lo dicho en el capítulo II, la actitud de los comunistas respecto de los
partidos obreros ya constituidos se explica por sí misma, y por tanto su actitud
respecto de los cartistas de Inglaterra y los partidarios de la reforma agraria en
América del Norte.
Los comunistas luchan por alcanzar los objetivos e intereses inmediatos de
la clase obrera; pero, al mismo tiempo, defienden también, dentro del movimiento
actual, el porvenir de ese movimiento. En Francia, los comunistas se suman al
Partido Socialista Democrático19 contra la burguesía conservadora y radical, sin
renunciar, sin embargo, al derecho de criticar las ilusiones y los tópicos legados
por la tradición revolucionaria.
En Suiza apoyan a los radicales, sin desconocer que este partido se
compone de elementos contradictorios, en parte de socialistas demócratas al
estilo francés, en parte de burgueses radicales.
Entre los polacos, los comunistas apoyan al partido que ve en una
revolución agraria la condición de la liberación nacional; [140] es decir, al partido
que provocó en 1846 la insurrección de Cracovia.20
18 62. Se trata de los republicanos pequeñoburgueses y socialistas pequeñoburgueses,
partidarios del periódico francés "La Réforme", que se publicó en París entre 1843 y 1850.
19 Nota de F. Engels a la edición inglesa de 1888: "Este partido estaba representando en el
parlamento por Ledru-Rollin, en la literatura por Luis Blanc y en la prensa diaria por "La Réforme". El nombre de Socialista Democrático significaba, en boca de sus inventores, la
parte del Partido Democrático o Republicano que tenía un matiz más o menos socialista".
Nota de F. Engels a la edición alemana de 1890: "Lo que se llamaba entonces en Francia
el Partido Socialista Democrático estaba representado en política por Ledru-Rollin y en la
literatura por Luis Blanc; hallábase, pues, a cien mil leguas de la socialdemocracia
alemana de nuestro tiempo".
20 64. En febrero de 1846 se preparaba la insurrección en las tierras polacas para
conquistar la emancipación nacional de Polonia. Los iniciadores principales de la
insurrección eran los demócratas revolucionarios polacos (Dembowski y otros). Pero, debido a la traición de los elementos de la nobleza y la detención de los dirigentes de la
sublevación por la policía prusiana, la sublevación general fue frustrada, produciéndose
únicamente algunos estallidos revolucionarios sueltos. Sólo en Cracovia, sometida desde
1815 al control conjunto de Austria, Rusia y Prusia, los insurgentes lograron el 22 de
febrero obtener la victoria y formar un Gobierno nacional que publicó un manifiesto sobre
326
En Alemania, el Partido Comunista lucha al lado de la burguesía, en tanto
que ésta actúa revolucionariamente contra la monarquía absoluta, la propiedad
territorial feudal y la pequeña burguesía reaccionaria.
Pero jamás, en ningún momento, se olvida este partido de inculcar a los
obreros la más clara conciencia del antagonismo hostil que existe entre la
burguesía y el proletariado, a fin de que los obreros alemanes sepan convertir de
inmediato las condiciones sociales y políticas que forzosamente ha de traer
consigo la dominación burguesa en otras tantas armas contra la burguesía, a fin
de que, tan pronto sean derrocadas las clases reaccionarias en Alemania,
comience inmediatamente la lucha contra la misma burguesía.
Los comunistas fijan su principal atención en Alemania, porque Alemania
se halla en vísperas de una revolución burguesa y porque llevará a cabo esta
revolución bajo condiciones más progresivas de la civilización europea en general,
y con un proletariado mucho más desarrollado que el de Inglaterra en el siglo
XVII y el de Francia en el siglo XVIII, y, por lo tanto, la revolución burguesa
alemana no podrá ser sino el preludio inmediato de una revolución proletaria.
En resumen, los comunistas apoyan por doquier todo movimiento
revolucionario contra el régimen social y político existente.
En todos los movimientos ponen en primer término, como cuestión
fundamental del movimiento, la cuestión de la propiedad, cualquiera que sea la
forma más o menos desarrollada que ésta revista.
En fin, los comunistas trabajan en todas partes por la unión y el acuerdo
entre los partidos democráticos de todos los países.
Los comunistas consideran indigno ocultar sus ideas y propósitos.
Proclaman abiertamente que sus objetivos sólo pueden ser alcanzados
derrocando por la violencia todo el orden social existente. Las clases dominantes
pueden temblar ante una Revolución Comunista. Los proletarios no tienen nada
que perder en ella más que sus cadenas. Tienen, en cambio, un mundo que
ganar.
¡ PROLETARIOS DE TODOS LOS PAISES, UNIOS !
la abolición de las cargas feudales. La insurrección de Cracovia fue aplastada a comienzos
de marzo de 1846. En noviembre de este mismo año, Austria, Prusia y Rusia firmaron un
acuerdo de incorporación de Cracovia al Imperio austríaco.- 140, 213.
291
MANIFIESTO DEL CENTRO ANTIRREELECCIONISTA EN EL QUE SE INVITA A LA
DESIGNACIÓN DE DELEGADOS PARA LA CONVENCIÓN ELECTORAL DE 15 DE
ABRIL DE 1910.1
Mexicanos:
Los que suscribimos, miembros de la Directiva del Centro Antirreeleccionista de México, en
cumplimiento de las bases constitutivas de nuestro Partido y según lo dispuesto en el Reglamento
acordado para convocar una Convención, os invitamos a que nombréis delegados que os
representen en la Convención electoral que se reunirá en esta Capital el 15 de abril de 1910.
La Convención tiene por objeto designar los candidatos del Partido Antirreeleccionista para
los puestos de Presidente y Vicepresidente de la República y Magistrados de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación.
Desde el mes de abril del presente año, se reunió en esta Capital, la Convención Nacional
del Partido Antirreeleccionista con el mismo objeto, pero los delegados que concurrieron a ella
fueron designados por los gobiernos locales de cada Estado y traían instrucciones precisas de
obedecer la consigna del Centro.
Por tal motivo, no podemos considerar que los acuerdos de dicha Convención, interpreten la
voluntad nacional.
Estando convencidos de que el único medio de asegurar para siempre la paz y la
prosperidad de la República, consiste en que en lo sucesivo los gobernantes sean nombrados por el
pueblo y en él encuentren su apoyo.
Por lo tanto, hemos resuelto convocar al pueblo mexicano para que mande sus delegados a
esta Convención, en la cual, no habrá ninguna consigna de ninguna naturaleza y cada quien obrará
lealmente, interpretando las aspiraciones de sus representantes.
Creemos firmemente que sólo el cambio en el personal del Gobierno podrá remediar los
males que actualmente afligen al país, debido al absolutismo imperante que tiene postergada a la
Ley y no permite a los ciudadanos hacer uso de sus derechos.
Creemos igualmente que los candidatos del Partido Antirreeleccionista, deben pertenecer al
elemento independiente, sin liga alguna con el Gobierno, porque es muy difícil encontrar entre los
actuales funcionarios públicos, alguno que no esté acostumbrado a ejercer el poder absoluto en sus
diferentes formas y que no haya vulnerado la Ley a pesar de sus reiteradas protestas de cumplirla y
hacerla cumplir.
Por este motivo excitamos a nuestros correligionarios y en general a todos los que deseen
un cambio en la marcha del gobierno, a que desde ahora empiecen a fijar sus miradas en las
personalidades más prominentes del elemento independiente y a discutir sus respectivos méritos.
Confiados en el buen criterio del pueblo mexicano, no hemos puesto trabas de ninguna
especie en el Reglamento respectivo, porque deseamos que en la Convención se manifieste
libremente la voluntad nacional.
Si al emitir las anteriores ideas hemos sabido interpretar las aspiraciones populares,
indudablemente el resultado de la Convención vendrá a confirmar lo que hemos dicho; pero de
cualquier manera que sea, gustosos acataremos los acuerdos de la mayoría, porque los medios de
que nos hemos valido para organizar al Partido Antirreeleccionista en la República y la libertad que
se deja a los miembros de los Partidos políticos para concurrir a la Convención, si aceptan nuestros
principios generales, nos ponen en condiciones de poder afirmar enfáticamente que en la
Convención a que convocamos, estará representada la voluntad nacional.
1 Román Iglesias González (Introducción y recopilación). Planes políticos, proclamas, manifiestos y otros
documentos de la Independencia al México moderno, 1812-1940. Universidad Nacional Autónoma de
México. Instituto de Investigaciones Jurídicas. Serie C. Estudios Históricos, Núm. 74. Edición y formación en
computadora al cuidado de Isidro Saucedo. México, 1998. p. 562-565.
292
Fiados en lo anterior, excitamos a nuestros conciudadanos aún no congregados en Clubes
políticos a fin de que lo hagan, secundando nuestras miras y preparándose para mandar sus
representantes a nuestra Convención.
Es preciso convencerse de la grave crisis por que atraviesa actualmente la República, pues
del resultado de la lucha electoral en 1910 dependerá nuestro porvenir como Nación libre e
independiente, puesto que estamos amenazados de que se perpetúe en nuestro país una dinastía
autocrática, con su inevitable cortejo de funestas consecuencias.
Las bases generales que deberán regir los primeros actos de la Convención, están
consignados en el siguiente Reglamento:
I. La Convención se celebrará en la Ciudad de México.
II. Las juntas preliminares de la Convención estarán integradas exclusivamente por
delegados de los Clubs Antirreeleccionistas de toda la República, que hayan sido constituídos a más
tardar un mes antes de la fecha en que ha de reunirse la Convención. Para ser delegado, precisa ser
ciudadano mexicano.
III. Los delegados cuya credencial no reúna los requisitos indicados en la cláusula anterior,
sólo podrán ser admitidos a juicio de la Convención.
IV. Toda población por pequeña que sea, en que haya instalado un Club Antirreeleccionista,
tiene derecho de mandar un delegado a la Convención. Las grandes ciudades sólo tendrán derecho a
mandar un delegado por cada 20,000 habitantes. El mismo delegado puede representar varios
Clubes, aún instalados en distintas ciudades.
V. Los delegados a la Convención tienen facultades para elegir candidatos a votar sobre los
demás asuntos que se tramiten en la misma.
VI. En las deliberaciones de la Convención, cada delegado tendrá un voto para cada 500
firmas o fracción que calcen su credencial.
VII. Para los efectos de la cláusula anterior, los Clubes certificarán en la credencial del
delegado el número de firmas que las autoricen en caso de que excedan de 550, y acompañarán a la
credencial una lista de los firmantes, quienes deberán pertenecer forzosamente al Club
Antirreeleccionista que el delegado represente o a cualquiera otro Club Antirreeleccionista de la
República.
VIII. El Centro Antirreeleccionista de México tendrá derecho de nombrar 15 delegados a la
Convención.
IX. La Mesa Directiva del Centro Antirreeleccionista, presidirá las juntas previas de la
Convención que tendrán por principal objeto revisar las credenciales de los delegados que deban
integrarlas y elegir la Junta Directiva que ha de presidir las deliberaciones de la Convención.
X. La Convención Nacional se ocupará en:
1o.- Elegir la Mesa Directiva de la Convención del Partido Antirreeleccionista, que
funcionará durante sus sesiones y el Comité que dirigirá la campaña política hasta las elecciones
presidenciales.
2o.- Discutir los lineamientos generales de la política que deberán seguir los candidatos del
Partido.
3o.- Elegir por mayoría, candidatos para la Presidencia, Vicepresidencia de la República, y
Magistrados de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
4o.- Los demás asuntos de interés general para los fines del Partido.
XI. Las determinaciones de la Convención serán obligatorias para todos los miembros del
Partido.
XII. Los candidatos a la Presidencia y Vicepresidencia de la República que resulten
designados en la Convención, deberán admitir expresamente los principios generales del Partido:
"Sufragio Efectivo y No-Reelección", al aceptar la postulación que se haga en favor de ellos para
esos puestos, y contraen el deber de exponer y publicar su programa de gobierno, el cual será
consecuente con el espíritu del Partido claramente expresado en el Manifiesto lanzado por el Centro
293
Antirreeleccionista de la Nación al iniciar sus trabajos y con los lineamientos generales de la
política que la Convención hubiere aprobado.
Como antes decimos, estas bases sólo regirán los primeros actos de la Convención, pues
una vez instalada, no deberá reconocer más ley que su propia y soberana voluntad.
Llenos de fe esperamos el resultado de esta Convención, porque en ella se manifestará la
voluntad del pueblo mexicano y éste tendrá bastante fuerza para hacerla respetar en los comicios
electorales.
Hasta ahora en las elecciones que se han verificado en los Estados de la Federación, el
pueblo ha sido burlado en sus aspiraciones.
La causa de estas derrotas parciales, es que ningún Estado ha podido luchar aisladamente en
contra de la actual administración que tiene centralizado todo el poder y que en más de 30 años de
ejercicio, ha echado raíces tan profundas, que sólo podrán ser arrancadas por el esfuerzo unánime y
vigoroso de todas las entidades federativas.
La Convención que convocamos a nuestros conciudadanos, tendrá por resultado unir las
fuerzas de todo elemento independiente diseminado por la República y preparar el poderoso
esfuerzo que traerá a nuestro país, con un cambio en el personal del gobierno, el imperio definitivo
de la Ley, el respeto a los derechos del ciudadano y el triunfo de la libertad.
Sufragio Efectivo. No-Reelección.
Presidente, Emilio Vázquez.
Vicepresidente, Francisco I. Madero.
Secretario, Filomeno Mata, Roque Estrada.
Vocales: Octavio Bertrand, Fernando R. Galván, Jesús Munguía Santoyo.
294
331
PROYECTO DE DECLARACIÓN DE PRINCIPIOS DEL PARTIDO NACIONAL REVOLUCIONARIO.
20 DE ENERO DE 19291
El Partido Nacional Revolucionario, en nombre de la opinión revolucionaria de México, declara:
Primero. El Partido Nacional Revolucionario acepta en forma absoluta y sin reservas de ninguna naturaleza, el sistema democrático y la forma de Gobierno que establece la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Luchará decidida y enérgicamente por hacer cada vez más efectivos en México la libertad del sufragio y el triunfo de las mayorías en los comicios.
Procurará, por todos los medios a su alcance, la estabilidad de los gobiernos emanados de su acción política.
Ayudará y estimulará paulatinamente el acceso de la mujer mexicana en las actividades de la vida cívica.
Segundo. El Partido Nacional Revolucionario tendrá como una de sus finalidades esenciales la de realizar en nuestro país un mejor medio social. El Partido Nacional Revolucionario reconoce que el progreso material y cultural de México están subordinados a la condición económica y mental de nuestro pueblo, y por tanto, en su anhelo de alcanzar para él una civilización superior, señala la urgencia de dedicar todos los esfuerzos y todos los recursos posibles al mejoramiento integral de las masas populares.
Ante las características de la vida moderna, cada vez más agitada, señala la necesidad nacional de acelerar ese mejoramiento, y en el orden de ideas que comprende la lucha de clases velará por la formación y cumplimiento de las leyes que constituyen una garantía de los derechos del proletariado, hasta ahora menoscabados por la superioridad de los explotadores sobre los explotados.
El Partido Nacional Revolucionario, asimismo, declara que son fundamentales, para el logro de la emancipación de los trabajadores de las ciudades y del campo, los preceptos contenidos en los artículos 27 y 123 de nuestra Carta Fundamental, así como la Ley del 6 de enero de 1915, hecha constitucional, y que los sostendrá indefectiblemente a través de su vida de partido, hasta que constituyan una conquista real y efectiva, cuidando que las leyes reglamentarias que de ellos se expidan no desvirtúen el espíritu altamente
nacionalista y humano de las doctrinas que encierran. El Partido Nacional Revolucionario reconoce en las clases obreras y
campesinas el factor social más importante de la colectividad mexicana, factor que a pesar de la postración en que ha vivido ha sabido conservar á través de nuestra historia y conserva aún el más alto concepto del interés colectivo y del interés patrio, y es por esto que el Partido Nacional Revolucionario radicaliza su anhelo de hacer de México un país grande y próspero, en la elevación cultural y económica de esas grandes masas de trabajadores de las ciudades y del campo.
El Partido Nacional Revolucionario estatuye, como uno de los puntos capitales de su programa, el de demandar e imponer normas legales de protección y de civilización al conglomerado indígena del país, buscando los medios de obtener para él igualdad de condiciones para su defensa en la lucha
1 Historia Documental del Partido de la Revolución. Tomo I.
Partido Revolucionario Institucional / ICAP.
México, 1981, páginas 56 a 70.
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por la existencia, e incorporándolo a las actividades de la vida nacional como uno de nuestros factores étnicos más valiosos.
Tercero. El Partido Nacional Revolucionario declara que el constante e
indeclinable sostenimiento de la soberanía nacional debe ser la base de la política internacional de México.
Que sobre esa base deberán ser sostenidos los demás principios a que se sujetará el desarrollo de dicha política, a saber: - Inalterable sostenimiento, dentro de la ley internacional, de los principios revolucionarios mexicanos y de las leyes nacionales. - Cultivo y fomento de las relaciones de sincera amistad con todas las naciones de
la tierra, sin inmiscuirse México en los asuntos interiores de otros países y sin permitir, correlativamente, la intromisión de otros países en los asuntos interiores de México. - Fraternal acercamiento con las naciones latinoamericanas, y justa y legal eliminación de dificultades con cualquier gobierno. - Desconocimiento de cualquier doctrina extraña que se trate de aplicar a los derechos nacionales e internacionales de México. - Reprobación de las guerras internacionales, admitiendo únicamente las impuestas por motivos de defensa. Cordial y desinteresada cooperación para resolver pacíficamente las dificultades entre naciones. - Desarrollo del comercio y de la cooperación intelectual internacionales. - Garantizar, dentro de la norma exclusiva de nuestras leyes, los derechos y actividades honestas de los extranjeros radicados en la República. - Aceptación habitual de los principios de arbitraje en las dificultades internacionales, así como la conciliación y mediación en todos aquellos casos en que no se afecte la independencia, soberanía y principios constitucionales de la República.
Cuarto. El Partido Nacional Revolucionario declara que pasada la lucha armada de la Revolución y logrado en la conciencia nacional el arraigo de su ideología, los gobiernos emanados de la acción política del Partido deberán dedicar sus mayores energías a la reconstrucción nacional, prosiguiendo la labor que han desarrollado ya vigorosamente las administraciones revolucionarias. En este concepto atenderá a la organización económica del país y al saneamiento de
sus finanzas sobre los principios nuevos que en esta materia inscribió en su programa la Revolución.
La política financiera tenderá, fundamentalmente, a dar a la Nación una solvencia moral y material, mediante el cumplimiento estricto de sus obligaciones interiores y exteriores, para lo cual ajustará el Gobierno sus organizaciones exactamente a la capacidad contributiva del país. La acción económica que se desarrolle se inspirará en el mejoramiento de las condiciones de la vida del pueblo y estimulará toda actividad productora dentro de la República.
Quinto. El Partido Nacional Revolucionario reconoce que el Poder Público será factor concurrente a la realización de estos postulados si su integración se hace con elementos de la debida filiación política, y por tanto, declara que luchará dentro de nuestras normas constitucionales y legales y por medio de sus órganos constitutivos de todo el país, porque la integración de los gobiernos se haga con hombres de ideología revolucionaria, cualquiera que sea su posición social, siempre que estén moral e intelectualmente capacitados para llevar a cabo la realización del programa eminentemente patriótico de la Revolución.
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Estas declaraciones definen la doctrina del Partido y la ideología que sostendrá a través de sus actividades, en el país. El Partido pugnará por la realización de los anteriores postulados, mediante el siguiente programa de acción.
PROGRAMA DE ACCION
El Partido Nacional Revolucionario conceptúa que la educación pública en México debe tender a la realización de las finalidades siguientes: I. Elevación del nivel cultural de nuestro pueblo. II. Definición y vigorización del concepto de nuestra nacionalidad, desde el punto
de vista de nuestros factores étnicos e históricos, expresando claramente los caracteres comunes de la colectividad mexicana. Procurará, en este orden de ideas, la conservación y la depuración de nuestras costumbres y el cultivo de nuestra estética en sus distintas manifestaciones. III. Fundar y desarrollar en las conciencias el concepto de la preeminencia de los intereses de la colectividad sobre los intereses privados o individuales, menospreciando toda situación de privilegio y creando la necesidad espiritual de una mayor equidad en la distribución de la riqueza, fomentando, al mismo tiempo, el sentimiento de la cooperación y de la solidaridad. IV. La realización de un tipo de individuo superior desde el punto de vista físico, por el cultivo de los deportes, que significan también el medio más apropiado para la educación del carácter. V. El Partido Nacional Revolucionario prestará franco y decidido apoyo a toda actividad educacional en México que se desarrolle dentro de los preceptos del artículo 30 constitucional, con las finalidades enunciadas. VI. Procurará una acción coordinada en los procedimientos y la uniformidad de los sistemas y de los programas, desde los órganos federales educativos de mayor potencialidad hasta los órganos educativos municipales, procurando con esto una mayor eficacia del esfuerzo que se desarrolle en ramo tan importante.
El Partido Nacional Revolucionario no pretende la federalización de la enseñanza o su centralización y control por el Gobierno Federal en la Ciudad de México, ni relevar a los Estados y a los Municipios de sus atribuciones y responsabilidades en el ramo educativo. El Partido Nacional Revolucionario cree
que la acción del Gobierno Federal, la de los Estados y de los Municipios debe coordinarse entre sí, espiritual, administrativa y técnicamente, cuidando de conservar la personalidad y el derecho de cada Entidad Federativa, pero estableciendo, al mismo tiempo, una ordenación lógica de todos los aspectos del programa educativo a fin de conservarlo coherente, vigoroso y tan extensivo como sea posible. VII. El Partido Nacional Revolucionario conceptúa que en materia de educación debe tenderse hacia la escuela activa y utilitarista; es decir, que el niño y el adulto aprendan haciendo lo que hasta ahora han aprendido de oídos o leyendo y, además que encuentren en los conocimientos adquiridos los medios de subvenir a sus necesidades y de mejorar sus condiciones económicas. VIII. El Partido Nacional Revolucionario declara que debe aprovecharse el acervo de la cultura indígena como un afluente de nuestra cultura general, vigorizando así el sentimiento de nuestra nacionalidad. IX. El Partido Nacional Revolucionario prestará su apoyo decidido a toda labor en pro de la desanalfabetización de las masas, especialmente de las rurales.
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Procurará que la educación sea principalmente extensiva para que la elevación del nivel medio cultural de México se obtenga a base de educación de las grandes masas proletarias del campo y de las ciudades, en contraposición con la política educacional desarrollada antes de la Revolución, consistente en un sistema que favorecía a un pequeño grupo, dejando abandonados a la postración más completa, por la ignorancia, a los factores más representativos de la vitalidad y fuerza del país. X. El Partido Nacional Revolucionario procurará que la disciplina mental que se consigue con la instrucción primaria, elemental y superior, no se interrumpa en el niño, hasta que éste no haya alcanzado el desarrollo necesario para que se hayan despertado en él las facultades superiores del entendimiento y no sea la
memoria la única facultad que se ejercite durante su período escolar. A este respecto luchará por la creación de escuelas complementarias, agrícolas, de pequeñas industrias, de artes y oficios, etc., de acuerdo con las finalidades establecidas en este Programa. XI. El Partido Nacional Revolucionario declara que por los medios posibles a su alcance, fomentará la iniciativa privada para la enseñanza, en su período escolar. A este respecto luchará por la creación de escuelas subvencionando, si es posible, los establecimientos de esta índole que cumplan debidamente su misión educativa y que quedarán sujetos a la inspección oficial. XII. El Partido Nacional Revolucionario procurará que hasta donde alcancen las posibilidades económicas de los gobiernos, se funden y construyan escuelas rurales para niños y adultos y escuelas para obreros, con objeto de aumentar la capacidad técnica de éstos y de crearles mayor conciencia de sus deberes y derechos. XIII. Escuelas especiales de pequeñas industrias y artes domésticas para la mujer, con el objeto de ir introduciendo a ésta en las actividades productivas, proporcionándole, al mismo tiempo, los medios para capacitarla para la lucha por la vida, alejándola de la posibilidad de incurrir en el vicio o la depravación por falta de medios honestos para ganar su subsistencia. XIV. Deberán fomentarse los congresos educacionales en los que se discutan los problemas concretos de esta materia y tendientes a lograr un mayor desarrollo y comprensión de las finalidades y puntos constitutivos de este programa.
Debe fundarse el mayor número posible de bibliotecas populares en las
ciudades y en los campos, con reglamentación apropiada para el fácil acceso y con obras destinadas al fomento de la cultura nacional y conocimientos de utilidad práctica. Deberá favorecerse y subvencionarse la impresión de libros, revistas y periódicos de carácter puramente educativo, procurando su distribución uniforme en todo el país y particularmente en aquellos lugares donde sea más necesaria y urgente la acción educativa del Gobierno.
Deberá procurarse la organización de los maestros para que éstos discutan y desarrollen una acción colectiva en favor de su gremio y recomendarles procuren, en los distintos lugares donde cumplan su acción educativa, la organización de los padres de familia para lograr en colaboración con ellos, un sostén y una ayuda de la escuela rural y de la escuela municipal, consiguiendo, de este modo, interesar más aún, en la difusión de los conocimientos útiles y de cultura general, a todos los factores de la sociedad mexicana.
El Partido Nacional Revolucionario, a través de su organización en cada Entidad Federativa, promoverá la expedición de leyes que garanticen a los
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maestros sus derechos de escalafón, así como la debida reglamentación de las pensiones de retiro.
INDUSTRIA
El Partido Nacional Revolucionario reconoce que la industria, como fuente de producción, es uno de los factores que más poderosamente concurren en beneficio de la economía general del país y, por tanto, apoyará y fomentará toda actividad industrial, hasta que este importante ramo alcance el desarrollo y perfeccionamiento que exigen las necesidades de una vida nacional económicamente autónoma.
El beneficio a que se refiere el párrafo anterior se manifestará por la disminución de las importaciones de artículos que la industria nacional vaya colocando ventajosamente en nuestros mercados, y por un mejoramiento de nuestra balanza económica.
El desarrollo industrial, propiamente conducido a través de estudios detenidos y concienzudos y mediante datos estadísticos fehacientes, trátese de la gran industria o de la industria en pequeño, contribuirá poderosamente al engrandecimiento económico de México. Para esto deberá procurarse que la instalación de grandes industrias no lleve aparejado el establecimiento de una fuerte corriente de valores hacia el exterior, pues en ese caso los beneficios serán de momento, dejando a la postre la explotación industrial, un saldo contrario a los intereses del país.
Esto se presentará particularmente cuando se trate de capital extranjero que se establezca en México para llevar a cabo la explotación del hombre y de los recursos naturales, sacando del país los rendimientos de la inversión, desequilibrando nuestra balanza económica y enriqueciendo a otros países a expensas del nuestro. Por lo tanto deberá favorecerse especialmente y de preferencia, la industria a base de capitales mexicanos o extranjeros radicados en su totalidad en México, de tal manera que la circulación de sus valores se efectué en ciclos cerrados al interior del país, por ser esta condición la que real y efectivamente realiza el enriquecimiento de la República.
Como puntos concretos en su programa de acción, el Partido Nacional Revolucionario presenta los siguientes:
I. Debida protección y fomento de las grandes industrias, dentro de los principios generales de este programa, sin que esa protección sea, en ningún caso y por ningún motivo, en detrimento de la clase trabajadora. II. Intensificación y desarrollo de la pequeña industria. III. Organización de los pequeños industriales para ponerlos en condiciones de defensa frente a sus competidores de la gran industria y especialmente del extranjero. IV. Creación de bancos refaccionarios de la pequeña industria. V. Campaña efectiva y enérgica en favor de los productos de fabricación nacional . VI. Establecimiento y desarrollo de laboratorios de investigación, información y estadística industrial.
El Partido Nacional Revolucionario, en materia de trabajo y previsión social, se esforzará porque se expida y se perfeccione constantemente una legislación avanzada que establezca el justo equilibrio entre los factores de la producción, Capital y Trabajo, de acuerdo con la ideología establecida en su
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Declaración de Principios, y acepta y ratifica en todas sus partes la doctrina avanzada que aparece claramente definida en el artículo 123 de nuestra Constitución.
El Partido Nacional Revolucionario hace suyo y luchará porque se eleve a la categoría de ley, el proyecto de Seguro Obrero, en la forma concebida y presentada a las cámaras de la Unión por el C. General Álvaro Obregón.
AGRICULTURA
En materias agrícola y agraria, el Partido Nacional Revolucionario perseguirá en
su acción las siguientes finalidades: I. La política agraria debe tender a la distribución de la tierra entre los
campesinos que directamente la trabajen por sí y con la ayuda de sus familiares y a la destrucción del sistema rutinario latifundista, que con una técnica atrasada explota preferentemente el trabajo del hombre y no las riquezas naturales de la tierra.
La distribución se hará persiguiendo el siguiente programa: a) Para la clase rural más desvalida de pueblos y rancherías --que ha sido hasta ahora la más explotada por el régimen latifundista--, debe continuarse la reivindicación de la tierra, restituyendo y dotando de ejidos, de modo que el patrimonio rural satisfaga las necesidades de esa clase campesina, en cuanto a que se le concedan tierras en extensión bastante para garantizar, mediante su explotación, la manutención de los agricultores a quienes se pretende beneficiar, así como la de sus familias. b) Para lograr la liberación económica de la clase media campesina, medieros, aparceros, colonos, etc., hombres ya con mayores elementos y experiencia que la clase anterior, deberá continuarse la política de irrigación para poner bajo riego extensiones de nuestro territorio, que puedan ser ofrecidas, previa preparación y mejoramiento y en condiciones fáciles de pago, a estos agricultores, cuyas necesidades económicas no pueden ser satisfechas con las parcelas que se brindan en el ejido.
El acomodo de esta clase deberá completarse con una política de colonización interior para llevar a las tierras, mejoradas por los medios citados
anteriormente, a los mexicanos que en el lugar de su residencia no tengan campo adecuado para desenvolver su iniciativa, ya porque se carezca de tierra de calidad adecuada, ya porque el exceso de población haya obligado a la pulverización de la propiedad. c) A los empresarios agricultores de mayor iniciativa y mayores recursos, deberá concedérseles oportunidad y apoyo para que se dediquen al cultivo y pongan en producción mayores extensiones de tierra, cuando esto no vaya en detrimento del desarrollo de la política agraria que se especifica en los párrafos anteriores.
Debe darse completa protección y garantías a los propietarios para que hagan uso de las tierras no afectadas por las leyes agrarias, de acuerdo con el programa anterior.
II. La finalidad de la política agraria no debe ser sólo la distribución de la tierra, sino el proporcionar ésta a los agricultores en condiciones de ser inmediatamente aprovechable para su explotación, organizándolos convenientemente para que su trabajo sea productivo, con objeto de aumentar y nunca disminuir la producción agrícola del país.
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A este fin deben robustecerse el Banco Nacional de Crédito Agrícola, los bancos ejidales, y crear otros nuevos, a fin de poner a disposición de los pequeños agricultores que se agrupen en forma cooperativa, los recursos que les son indispensables para desarrollar sus cultivos, para realizar sus productos, para comprar maquinaria y animales de labranza y para ejecutar mejoras materiales de carácter permanente, independizándolos del prestamista particular.
III. Por lo que se refiere al aprovechamiento de los recursos naturales, el Partido Nacional Revolucionario sostiene las bases de la actual legislación sobre la materia , que autoriza la intervención del Estado cuando se trate de explotaciones que interesen a la economía nacional o cuando el interés privado lesione al interés público o colectivo. Para lograr tal propósito se perseguirán las
siguientes finalidades: a) Aumento de la producción. b) Conservación de las fuentes de riqueza. c) Una más equitativa distribución de los productos entre los elementos que ocurran a la explotación.
El Partido Nacional Revolucionario luchará por satisfacer la urgente necesidad de regularizar la explotación de los recursos forestales del país, haciéndola racional y vigilándola oficialmente para evitar la tala inmoderada y la destrucción de esa riqueza.
El Partido Nacional Revolucionario trabajará por el establecimiento de un plan nacional de explotación forestal, creando las reservas indispensables al sostenimiento de nuestros regímenes climatéricos e hidráulicos y previendo la satisfacción de las necesidades futuras del país. Es igualmente urgente emprender la reforestación de las zonas despobladas de vegetación, problema que deberá resolverse por el Estado, dentro de sus posibilidades económicas y también dando facilidades y apoyo a la iniciativa privada.
El Partido Nacional Revolucionario sostiene que para suplir la deficiencia de población agrícola, hay que implantar una política de colonización, haciendo venir a las tierras recién abiertas, a los mexicanos que han emigrado en busca de una prosperidad económica que no tenían, y que hoy ya les brinda una oportunidad de adquirir tierras de cultivo convenientemente preparadas para su inmediata explotación y en fáciles condiciones de pago.
El Partido Nacional Revolucionario sostiene que igualmente debe suplirse
la deficiencia de población agrícola, mediante una política de colonización que traiga colonos de otros países, siempre que llenen estos tres requisitos:
Primero. Que las tierras que se les destinen estén preparadas para su inmediata explotación.
Segundo. Que los colonos demuestren ser agricultores de experiencia. Tercero. Que dichos colonos o las empresas colonizadoras comprueben
poseer los fondos suficientes para garantizar el refaccionamiento de los trabajos y el sostenimiento de los colonos, cuando menos hasta alcanzar la primera cosecha.
El Partido Nacional Revolucionario sostiene que es una necesidad nacional proseguir desarrollando la política de irrigación que se ha implantado, procurando que esto se haga dentro de un plan nacional que consiga el mejor aprovechamiento de las aguas de México, y estableciendo una graduación conveniente en el programa constructivo de tal manera que no se emprendan nuevas obras de irrigación mientras no estén terminadas y desarrolladas en su parte agrícola y en su parte social las ya iniciadas.
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El Partido Nacional Revolucionario luchará porque se establezcan almacenes de depósito y por popularizar los certificados de depósito y los bonos de prenda, con el fin de librar a los agricultores de la necesidad apremiante de realizar sus cosechas en la época menos adecuada y también como medios de nacionalizar la venta de la producción, eliminando al intermediario.
El Partido Nacional Revolucionario luchará porque los catastros federales y locales se perfeccionen y el impuesto predial se encauce de acuerdo con una clasificación racional de los terrenos, propendiendo a la mayor equidad de los impuestos y a que éstos tengan por base las superficies de la propiedad exenta de mejoras y según su clasificación y no el valor de las mejoras realizadas en ellas, por el trabajo, la iniciativa y la inversión del propietario.
El Partido Nacional Revolucionario sostiene que debe protegerse y fomentarse decididamente la industrialización de los productos agrícolas, creando el crédito industrial necesario y las organizaciones cooperativas entre los agricultores, indispensables para este objeto.
El Partido Nacional Revolucionario luchará porque los intereses agrícolas sean escuchados, tanto para la discusión de los aranceles como para la revisión de fletes y tarifas, para que la circulación de la producción agrícola sea fácil y económica.
El Partido Nacional Revolucionario propugnará por intensificar nuestra agricultura, mediante la mejora de nuestra técnica en la materia, atendiendo debidamente la Escuela Nacional de Agricultura, y relacionándola con las Escuelas Centrales Agrícolas, que también deben mejorarse y aumentar su número, para establecer un ordenamiento ascendente de conocimientos, que permita al país contar desde con agricultores capaces de manejar su propia granja hasta con ingenieros agrónomos suficientemente preparados.
El Partido Nacional Revolucionario procurará llevar al campo los resultados de las investigaciones que se realicen en los laboratorios, en las escuelas agrícolas y en los campos de experimentación, propendiendo a la evolución de nuestra agricultura actual.
El Partido Nacional Revolucionario luchará por la incorporación a la vida económica de la mujer campesina, librándola de las faenas mezquinas que hoy ejecuta y poniéndola al frente de la granja o de las pequeñas industrias rurales, que deberán aumentar los recursos del hogar campesino; y en este sentido hará
propaganda para que se forme conciencia de que la mujer principia a ser compañera para dejar de ser esclava.
El Partido Nacional Revolucionario luchará por desterrar la monotonía del campo, alternando las rudas faenas de la labranza con esparcimientos honestos que se organicen desde un centro director de cultura y procurará la organización deportiva y cultural del pueblo campesino, para darle nuevos y mejores medios de recreo, alejándolo del alcohol y del vicio.
COMUNICACIONES
El Partido Nacional Revolucionario, en relación con el ramo de Comunicaciones, considera que las finalidades a que debe tenderse son las siguientes: Primera. Fácil y económica comunicación entre las fuentes de producción y los centros de consumo del país. Segunda. Fácil y económica movilización de los habitantes, dentro del Territorio nacional.
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Tercera. Medios apropiados, rápidos y económicos, para el intercambio comercial internacional. Cuarta. Mejoramiento constante de los servicios de correos, telégrafos y teléfonos.
Atendiendo a estas finalidades, el Partido Nacional Revolucionario conceptúa que la Secretaría de Comunicaciónes debe ser un órgano activo de política bien definida, que concurra de una manera eficaz a la realización de este Programa. Deberá evitarse, por tanto, que ese Departamento del Gobierno sea simplemente un cuerpo burocrático. La Secretaría de Comunicaciones debe, ante todo, representar la iniciativa oficial y despertar la iniciativa privada en todo lo concerniente a su importante ramo.
La red de comunicaciones debe estar integrada mediante una coordinación
perfecta entre todos los sistemas de comunicación interior del país procurando que estos distintos sistemas se protejan y se complementen los unos a los otros y su conjunto beneficie armónicamente a la economía general de la República.
Los ferrocarriles deben ser objeto de estudios técnicos, tanto desde el punto de vista de sistema nacional, como en particular cada una de las líneas, hasta llegar a obtener su completa nivelación y estabilidad económica, que interesan al pueblo de toda la Nación.
La construcción de carreteras debe estar sujeta a estudios técnicos, procurando que su trazado proteja y ensanche el radio de actividad de las vías férreas. Se buscará, en primer término, el establecimiento de la comunicación entre los centros apartados de producción y las estaciones de los ferrocarriles .
Todas las actividades descritas en lo precedente deben estar en armonía con las necesidades del país. Estas deben ser previstas y estudiadas y satisfechas de manera de realizar una obra coordinada y lógica. Construir de preferencia vías de comunicación en los lugares en que no están satisfechos esos servicios por los ferrocarriles, con la tendencia de complementar a éstos y evitar que las carreteras los estorben en su desarrollo. Todo esto mediante el estudio consciente de los recursos del país, de sus fuentes de producción y de sus centros de consumo.
El Partido Nacional Revolucionario, convencido de la necesidad que tiene México de cambiar los productos que para sus necesidades domésticas produce en exceso, por otros que no produce y que debe importar del extranjero, declara que deben atenderse y fomentarse las comunicaciones internacionales, tanto terrestres como marítimas. Deben, pues, llevarse vías terrestres y fluviales hacia
los puertos de salida más adecuados, y en éstos proveer toda clase de facilidades para el manejo de las mercancías para su protección contra la intemperie y para su expedito despacho al exterior.
Esto requiere que se hagan obras tales en los puertos que las marinas mercantes de todo el mundo puedan tener fácil acceso a ellos. Los puertos, naturalmente, deberán reunir condiciones de higiene y de salubridad, que sean una garantía tanto para sus residentes como para la población flotante que de otros países concurra a ellos.
México, como todas las demás naciones, tiene necesidad de llevar sus productos a mercados extranjeros y debe prevenirse en contra de intereses comerciales que puedan estar en pugna con los suyos, si no dispone de medios propios para el transporte de los productos de su suelo a otros mercados. Esto implica la necesidad de fomentar el desarrollo de la marina mercante nacional, que sirve de preferencia a los intereses del país. La marina mercante nacional de altura puede incubarse en el desarrollo de una marina nacional de cabotaje.
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Los transportes materiales de mercancías traen consigo transacciones que es necesario efectuar rápidamente y con toda eficacia. De allí la necesidad de un buen sistema de comunicación del pensamiento y de la palabra, por medio del correo, de los telégrafos, del teléfono y del radio. Estos servicios deben estar a la altura de los mejores que existan. De ahí la necesidad de emplear medios de transporte tan eficaces y veloces como los servicios aéreos, los teléfonos urbanos, suburbanos y de larga distancia, y los servicios especiales de telégrafos con tarifas reducidas.
Es necesario estimular, hasta donde sea posible, la iniciativa privada en ese ramo, y reservar para el Gobierno aquellas comunicaciones que se consideren de interés nacional y que la empresa privada no emprenda.
El programa de comunicaciones debe tender a consolidar la unidad nacional, favoreciendo la emigración interior del país, tomando en cuenta, principalmente, las características geográficas de nuestro Territorio.
HACIENDA Y CREDITO PÚBLICO El Partido Nacional Revolucionario reconoce que es base fundamental para
la estabilidad hacendaria nacional, establecer y mantener el orden en la coordinación de las actividades productoras de la circulación y del consumo.
Se considera, asimismo, como fundamental, que la administración de los fondos públicos y la dirección de la política financiera tengan como base indispensables la probidad y la eficiencia.
El Partido Nacional Revolucionario reconoce que en la actual situación del país debe darse especial importancia a las funciones de carácter económico del Estado, para poder llevar a cabo la urgente obra de reconstrucción nacional.
La nación debe ser considerada como un solo organismo económico y por lo tanto los sistemas fiscales de la Federación, de los Estados y de los Municipios deben armonizarse y subordinarse al mismo fin.
Como base de toda política económica se reconoce la interdependencia de las diversas regiones que componen la Nación.
La producción y la circulación de la riqueza dentro del país deben regularse teniendo en cuenta la diversidad de regiones económicas que
constituyen la República. Sin menoscabo de los principios políticos que comprende el sistema
federativo, debe procurarse el acuerdo entre el Gobierno Federal, el de los Estados y Municipios, de manera que se evite la superposición de los impuestos, la existencia de múltiples empleados fiscales y los trámites complicados en todo lo que se refiere a la labor de recaudación.
Se procurará orientar esta acción mediante convenciones fiscales, organizadas con representación de todas las autoridades interesadas para el perfeccionamiento de los sistemas y el estudio de las medidas que se adopten.
La política fiscal debe basarse en datos precisos respecto a la economía privada, de modo que las finanzas públicas y las privadas guarden una proporción determinada entre sí.
El sistema tributario, tanto por lo que hace a la materia imponible como a la tasa de los impuestos, debe establecerse por el conocimiento de la realidad económica del país. Un cuerpo técnico, tal como el Consejo Económico Nacional,
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con facultades consultivas, deberá servir de órgano del Estado para armonizar la riqueza pública con la riqueza privada.
Se tenderá a hacer del impuesto sobre la renta el eje del sistema tributario y se suprimirán paulatinamente el impuesto del Timbre y el impuesto Federal. Se procurará el aumento de los ingresos mediante el fomento de nuevas fuentes de producción y del auge de las ya establecidas.
El presupuesto debe ser considerado como la expresión económica del programa del Gobierno Federal.
El equilibrio presupuestal debe considerarse como uno de los fundamentos principales de la política financiera del Gobierno, y, por lo tanto, debe ser establecido y mantenido con toda firmeza, partiendo de las posibilidades reales de
los ingresos para ajustar a ellos los gastos públicos. Se suprimirán, de acuerdo con la Constitución, las alcabalas y demás
medidas fiscales o administrativas que dificulten el intercambio de productos en el interior del país.
La exportación de materias primas o manufacturadas debe facilitarse una vez que el consumo nacional quede satisfecho.
La preparación del presupuesto, conforme al conocimiento preciso del costo de los servicios públicos y demás actividades oficiales para ajustar el importe total de los gastos a las posibilidades contributivas del país y en la proporción indicada por el programa administrativo que se trace el Gobierno, será la base de un equilibrio real que contribuirá al desarrollo normal de las funciones públicas y del cumplimiento exacto de las obligaciones contraídas.
La Administración Pública debe establecerse y funcionar sobre bases modestas, si se considera que México, a pesar de su riqueza potencial, debe mirarse en la actualidad como una nación pobre.
Los gastos de administración, en todos los servicios públicos, deberán reducirse al mínimo, mediante la introducción de sistemas de eficiencia que eliminen, en lo posible, personal, tiempo y gastos de tramitación. Mediante este sistema, podrán destinarse mayores sumas a las inversiones productivas y a la atención de las actividades económicas y culturales del Estado.
Las leyes relativas a responsabilidades de los manejadores de fondos, tanto ordenadores como ejecutores, deben ser revisadas con el propósito de establecer sanciones precisas y procedimientos expeditos que garanticen el honesto manejo
de los caudales públicos. Es de urgencia, para el desarrollo económico de la República, rehabilitar
nuestro crédito en el extranjero. La rehabilitación debe apoyarse en un convenio definitivo con los tenedores de obligaciones mexicanas, ajustando a la capacidad económica del país y a la consiguiente capacidad de pago del Gobierno.
En beneficio de nuestros acreedores y de la rehabilitación perseguida deberá buscarse el alza substancial de los valores mexicanos en el mercado internacional, basada en la seguridad en el servicio de amortización y pago de intereses.
Tal seguridad sólo puede tener origen en el perfecto ajuste entre el servicio íntegro de nuestras obligaciones financieras y la capacidad económica de la República, ya que el crédito público tiene como base esencial el impuesto.
En la rehabilitación de nuestro crédito exterior deberá tenerse en cuenta el problema general de la rehabilitación financiera de México, desde los siguientes puntos de vista: a) Nivelación definitiva del presupuesto.
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b) Arreglo de la Deuda Interior, incluyendo las reclamaciones de extranjeros. c) Reorganización de la compañía de los Ferrocarriles Nacionales. d) Inversiones productivas anuales para el desarrollo del país, tales como obras de irrigación, caminos. etc.
Debe procederse al inmediato arreglo del total de la Deuda Interior, basada en el principio de la capacidad económica de la República.
Para normalizar los servicios de amortización e intereses de la Deuda Interior y sujetarlos a las posibilidades del Erario, se procurará la consolidación de todas las obligaciones a cargo del Gobierno Federal en una sola deuda de características comunes. Como política de saneamiento financiero se tenderá a evitar la creación de nuevos
adeudos interiores, mediante la ejecución estricta del presupuesto y la sujeción de todos los gastos públicos a las autorizaciones del mismo.
Para afirmar la política agraria de la Revolución, la deuda agraria se regirá estrictamente por la ley respectiva. Cuando las condiciones económicas de la República lo permitan, y con objeto de estabilizar las obligaciones del Estado se fijará en los presupuestos una cantidad anual destinada al pago inmediato de las tierras, calculada sobre el monto medio de las indemnizaciones efectuadas por este concepto en los años de mayor actividad de la Comisión Nacional Agraria.
El crédito privado debe organizarse bajo la forma de instituciones del progreso social.
El sistema bancario debe establecerse alrededor de las instituciones centrales que constituyen el cimiento del crédito social.
La vida de los bancos e instituciones bancarias comunes debe coordinarse con la ley y en la práctica con la tendencia social, representada por el Banco de México y por el Banco Nacional de Crédito Agrícola.
El régimen bancario debe organizarse con la tendencia social de ampliar las fecundas funciones del crédito en provecho del productor. En consecuencia habrá de crearse el mercado nacional de valores y de darse mayor movilidad a la riqueza, representada por la creación de bancos refaccionarios, de cajas de ahorros y de cooperativas de crédito.
Los almacenes generales de Depósito y los graneros con ramificaciones en toda la República, teniendo como accionistas al Gobierno, los ferrocarriles y los bancos, responden al propósito de fomentar y movilizar la producción agrícola e
industrial. Dentro de la política social del crédito, el Banco de Seguros del Estado
constituirá la única base práctica para la organización del Seguro Social Obrero. También se consideran vinculadas en la misma política las pensiones de retiro para empleados públicos y su extensión a los empleados particulares.
El Partido Nacional Revolucionario reconoce que la prosperidad de México debe ser una resultante de la prosperidad de todas y cada una de las unidades de su organización política, es decir, de sus municipios.
Que la prosperidad y el florecimiento del Municipio Libre no se logrará mientras no se cree la eficiencia económica municipal, es decir, que el resultado de la tributación en los municipios sea bastante a cubrir sus gastos públicos y para establecer los servicios municipales que la vida moderna exige.
A través del tiempo y por razones históricas se ha venido produciendo una centralización en el orden económico que se ha traducido en un verdadero empobrecimiento de la hacienda municipal y en una concentración de los fondos públicos.
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En las condiciones actuales que en esta materia prevalecen será muy escaso el número de municipios que puedan, por sus propios recursos, realizar las obras de saneamiento que les son urgentes: de aprovisionamiento de aguas, de pavimentación, de carreteras, etc., etc., así como el establecimiento y sostén de planteles de educación, y seguramente que estarían en condiciones de hacerlo si el régimen rentístico no les absorbiera la mayor parte de sus elementos, al grado de dejarles únicamente los que les son absolutamente indispensables para mantener sus servicios más elementales.
En esta virtud, el Partido Nacional Revolucionario luchará porque en forma segura, aunque lenta, se vaya reformando la organización hacendaria actual, propendiendo a fortalecer la hacienda municipal, hasta lograr establecer las
verdaderas bases de la vida económica del Municipio Libre, y, por ende, de su progreso material y cultural.
México D. F. a 20 de enero de 1929.
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LEGISLACIÓN
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COMENTARIOS A LA LEY ELECTORAL DE 19 DE DICIEMBRE DE 1911
Jorge Fernández Ruiz En México, el derecho estasiológico empieza a formarse con la expedición de la Ley Electoral de 19 de diciembre de 1911, que dio principio a la regulación legislativa de los partidos políticos, y puso especial énfasis en la elaboración y depuración del padrón electoral como base fundamental para la limpieza de las elecciones.
Contenida en ciento diecisiete artículos ---sin contar tres transitorios--- distribuidos en ocho capítulos, la ley en comento norma, obviamente, los
procesos de renovación de los poderes federales, para lo cual se ocupa del censo electoral, de las elecciones y de los partidos políticos.
Precisamente, lo más novedoso de esta ley, promulgada por el presidente Francisco I. Madero, consiste en ocuparse por primera ocasión, dentro de la legislación mexicana, de los partidos políticos, pues supo advertir el advenimiento del Estado de partidos que décadas después habría de dominar la escena política global; acerca de los partidos políticos, la ley en cita dispuso: Artículo 48. Los representantes de los partidos registrados en las elecciones del distrito electoral respectivo, a pedir en el acto copia certificada de las actas relativas a las elecciones primarias. Dichas copias deberán ser puestas a disposición de los mismos representantes inmediatamente después del levantamiento del acta, antes de retirarse los miembros de la casilla y no causarán timbre ni otro impuesto alguno. Artículo 68. Pasadas las elecciones primarias, los partidos políticos registrados y los candidatos que se presenten sin pertenecer a nigún partido, entregarán al presidente de cada colegio electoral contrarrecibo firmado por el presidente, un número competente de cédulas, con las condiciones que señala el artículo 37 y que contendrá:
I. Los nombres de los candidatos II. El partido al que pertenece o la indicación de no pertenecer a ningún partido.
Artículo 69. El penúltimo domingo de junio, el presidente municipal hará fijar a
la entrada de las casas consistoriales una lista de los candidatos que se hubieren presentado para las elecciones de diputados propietarios y suplentes, con indicación del partido a que pertenecen, o de no pertenecer a ninguno. (…) Artículo 79. Todo partido político registrado tiene derecho de nombrar un representante de cada colegio municipal, para los efectos siguientes:
I. Para que presencie el acto de la votación y el cómputo que de ésta se haga; II. Para protestar contra cualquier irregularidad en la elección o en el cómputo de los votos, siempre que la protesta se haga en el acto, por escrito, expresando concretamente la causa. III. Para pedir que se le extienda copia certificada de cualquiera de las actas que se levanten por los colegios municipales, la que deberá entregársele dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes.
Art. 80. Cualquier acto de violencia o amenaza que se ejerciere contra los representantes que designen los partidos políticos para presenciar las elecciones
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definitivas, será castigado con las penas que señala el artículo 961 y el segundo párrafo del artículo 964 del Código Penal del Distrito Federal. Art. 117. Los partidos políticos tendrán en las operaciones electorales la intervención que les señala esta ley, siempre que reúnan los siguientes requisitos:
I. Que hayan sido fundados por una asamblea constitutiva de cien ciudadanos por lo menos; II. Que la asamblea haya elegido una junta que dirija los trabajos del partido y que tenga la representación política de éste; III. Que la misma asamblea haya aprobado un programa pol´tico y de gobierno; IV. Que la autenticidad de la asamblea constitutiva conste por acta que
autorizará y protocolizará un notario público, el que tendrá esta facultad independientemente de las que le otorgan las leyes locales respectivas. V. Que la junta directiva nombrada publique por lo menos dieciséis números de un periódico de propaganda, durante los dos meses anteriores a la fecha de las elecciones primarias, y durante el plazo que transcurra entre éstas y las elecciones definitivas; VI. Que por lo menos con un mes de anticipación a la fecha de las elecciones primarias, la junta directiva haya presentado su candidatura, sin perjuicio de modificarla si lo considera conveniente; VII. Que la misma junta directiva, o las sucursales que de ella dependan, también con un mes de anticipación, por lo menos, haya nombrado sus representantes en los diversos colegios municipales sufragáneos y distritos electorales, en aquellas elecciones en que pretendan tener injerencia; sin perjuicio, igualmente, de poder modificar los nombramientos. Cuando los partidos políticos nombraren más de un representante, se entenderá que éstos deberán ejercer sus funciones en el orden progresivo de su nombramiento.1
De la referida ley electoral maderista de 1911, además de lo relativo a los partidos políticos, son de destacarse las siguientes cuestiones:
Base de la representación: los distritos electorales
Tipo de órgano legislativo: bicameral.
Funcionarios a elegir: diputados, senadores, presidente de la República y presidente y magistrados de la Suprema Corte de Justicia.
Integrantes del órgano legislativo: un diputado por cada sesenta mil habitantes, o fracción mayor de veinte mil; dos senadores por cada entidad federativa
Duración en el cargo: para los diputados dos años; para senadores y para presidente de la República cuatro años.
División distrital: los gobernadores de los estados y la primera autoridad política del distrito y de los territorios federales quedaron obligados a dividir, en el mes de octubre de todos los años de cifra impar, la entidad cuyo gobierno estaba a su cargo, en distritos electorales, numerándolos progresivamente con claridad, con indicación de cuál era la cabecera de cada uno.
1 Diario Oficial. Estados Unidos Mexicanos, 20 de diciembre de 1911, p. 668 y 669.
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Colegios municipales: los estados, el distrito y los territorios federales debían dividirse en tantos colegios municipales sufragáneos como municipalidades hubiera, con indicación de cuáles colegios municipales pertenecen a cada distrito electoral.
Secciones electorales: cada ayuntamiento quedó obligado a dividir, en el mes de noviembre de los años impares, su municipalidad en secciones electorales numeradas progresivamente, las cuales debían comprender de quinientos a dos mil habitantes.
Censo electoral: en el mes de diciembre siguiente, una comisión encabezada por el presidente municipal debía formar un censo electoral en cada sección electoral, inscribiendo a todos los ciudadanos que residieran en él.
Padrón del censo electoral: debía contener el número de la sección, el nombre de la municipalidad, el número del distrito electoral y la entidad federativa a que perteneciera; los nombres de los ciudadanos potencialmente votantes, con indicación de su edad, estado civil, profesión, la indicación de si sabían, o no, leer y escribir; además, el domicilio de cada votante. El presidente municipal debía publicar, en la primera quincena del mes de enero siguiente, el padrón del censo electoral, a efecto de que se pudiera reclamar errores en el nombre de los votantes, la inclusión de quienes no residieran en la sección, y la omisión en el padrón de quienes, de acuerdo con la ley, debían figurar en él.
Juez competente para conocer de las reclamaciones sobre el padrón: el juez letrado local, quien estaba obligado a resolver en definitiva, en una audiencia en la que se oían los alegatos verbales de los interesados, y sin mas diligencia que la de asentar la concurrencia o inasistencia de los interesados, se dictaba la resolución definitiva correspondiente, la cual no admitía recurso alguno.
Requisitos para participar en la elección de elector en las juntas primarias que eligieran electores primarios: ser ciudadano, o sea, mexicano mayor de 18 años si fueren casados, y de 21 si fueren solteros, y tuvieren un modo honesto de vivir.
Instalador de casilla: al publicar el padrón electoral, el presidente municipal debía designar al instalador de la casilla de cada sección
electoral, funcionario que debía instalar y presidir la casilla correspondiente, quien, además de cumplir los requisitos señalados en el párrafo anterior, debía figurar en el padrón electoral correspondiente y saber leer y escribir castellano.
Tipo de elección: indirecta, en una primera etapa elegían elector; en la siguiente los electores elegían diputados; para continuar con el procedimiento, el artículo 94 de la Ley en cita, disponía: “Concluida la elección de diputados, los colegios municipales sufragáneos procederán a hacer en actos sucesivos y separados la elección de senadores, presidente y vicepresidente de la República y de ministros de la Suprema Corte de Justicia. Si no alcanzara el tiempo, los mismos colegios se volverán a reunir el lunes inmediato a las nueve de la mañana.”2
2 Diario Oficial. Estados Unidos Mexicanos, 20 de diciembre de 1911, p. 667.
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La Cámara de Diputados se erigía en colegio electoral cuantas veces hubiere elección de presidente de la República o de miembros de la Suprema Corte de Justicia, para hacer el escrutinio de los votos y si algún candidato reuniere mayoría de votos, declararlo electo; si ninguno obtuviere mayoría absoluta, la Cámara de Diputados elegía mediante votación nominal de entre los dos candidatos que hubieran obtenido el mayor número de votos.
Nulidad de las elecciones secundarias: en términos generales mantuvo las causas de nulidad previstas en la Ley Electoral de 1901, pero las amplió y precisó para mayor claridad, incluyendo entre las causales de nulidad, que el nombramiento de presidente, de secretario o de escrutadores, hubiere sido hecho en infracción de la propia ley; así como la de no haber permitido de hecho, a los representantes de los partidos políticos, ejercer su encargo en los colegios municipales. Precisó la ley en cita los alcances de las nulidades según hubieran afectado a unos votos o a toda la elección.
La Ley Electoral de 19 de diciembre de 1911, dedicó un amplio capítulo a los aspectos preparatorios de las elecciones, como son los relativos a la inscripción de la ciudadanía en el padrón electoral y a la expedición de las correspondientes credenciales de elector.
Como consecuencia de la reforma constitucional de 26 de abril de 1912, la Ley de 1911 fue a su vez modificada, mediante decreto de 22 de mayo de 1912, para establecer la elección directa de los diputados y de los senadores, no así la del presidente de la República y de los miembros de la Suprema Corte de Justicia, que siguió siendo indirecta; además, reformó el artículo 48 de la Ley de 1911, a efecto de que los representantes de los candidatos, al igual que los de los partidos, pudieran pedir copias certificadas de las actas relativas a las elecciones y de los cómputos de votos.
Como puede advertirse, con la Ley Electoral de 19 de diciembre de 1911 se inició la formación del derecho estasiológico mexicano.
JURISPRUDENCIA
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COMENTARIOS A LA SENTENCIA RECAÍDA EN EL RECURSO DE APELACIÓN
TRAMITADO EN EL EXPEDIENTE: SUP-RAP-105/2013 DE LA SALA SUPERIOR DEL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA
FEDERACIÓN.
Gaspar Montes Melo
Todo partido político contemporáneo se ve en la necesidad de realizar constantemente erogaciones cuantiosas que se cubren con ingresos provenientes de diversas fuentes de financiamiento que pueden ser internas, como el producto
de las cuotas aportadas por sus miembros o los recursos autogenerados por sorteos, por ejemplo, o fuentes externas, las cuales, lamentablemente, en ocasiones, son ilegales, de lo cual dan testimonio las frecuentes quejas que presentan los representantes de partidos políticos, contra otros partidos, no sólo por empleo de fuentes ilegales de financiamiento, sino por exceso de gastos de campaña resultante de financiamiento externo ilegal y, por tanto, no contabilizado, y por otras muchas causas conexas que no viene al caso detallar.
La sentencia de la Sala Superior del Tribunal Federal Electoral del Poder Judicial de la Federación, que a continuación se reproduce, versa sobre el recurso de apelación interpuesto por el Partido del Trabajo contra la resolución del Consejo General del Instituto Federal Electoral que declaró infundado el procedimiento administrativo en materia de fiscalización, incoado en atención al escrito de queja, mediante el cual se hizo de su conocimiento la comisión de conductas que el quejoso consideró pudieran constituir infracciones en materia de fiscalización.
El caso atañe a un aspecto toral de todo sistema democrático de partidos políticos, como es el que concierne a la equidad en la contienda electoral, que orilla al legislador a establecer un sistema de fiscalización del gasto de los partidos políticos y a imponer diversas restricciones a su financiamiento, para evitar que los apoyados por los grupos económicamente poderosos lleven ventaja sobre los conformados mayoritariamente por trabajadores y campesinos, por ejemplo, o que el el gobierno apoye con recursos fiscales a electores en situación menesterosa, en víspera de elecciones, a efecto de que el apoyo sea correspondido
con votos a favor del partido del gobierno, o bien, que el gobierno difunda en temporada electoral, los logros obtenidos, reales o supuestos, por considerarse propaganda electoral.
En la especie, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación resolvió confirmar la resolución del Consejo General del Instituto Federal Electoral, con lo que desestimó la queja presentada en materia de fiscalización de los recursos de los partidos políticos nacionales instaurado a instancia del Partido del Trabajo, en contra de la otrora coalición parcial "Compromiso por México", integrada por los partidos Revolucionario Institucional y Verde Ecologista de México, identificada como Q-UFRPP 200/12,
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RECURSO DE APELACIÓN EXPEDIENTE: SUP-RAP-
105/2013 ACTOR: PARTIDO DEL
TRABAJO AUTORIDAD
RESPONSABLE: CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL
MAGISTRADA PONENTE: MARÍA DEL CARMEN ALANIS
FIGUEROA SECRETARIO: MAURICIO
HUESCA RODRÍGUEZ México, Distrito Federal, a dieciocho de julio de dos mil trece. VISTOS para resolver los autos del expediente señalado al rubro, relativo al
recurso de apelación interpuesto por el Partido del Trabajo, en contra de la resolución CG134/2013 del Consejo General del Instituto Federal Electoral, respecto al procedimiento de queja en materia de fiscalización de los recursos de los partidos políticos nacionales instaurado en contra de la otrora coalición parcial "Compromiso por México", integrada por los partidos Revolucionario Institucional y Verde Ecologista de México, identificada como Q-UFRPP 200/12, y
R E S U L T A N D O: I. Antecedentes. De los hechos narrados y de las constancias que obran en
el expediente se desprende lo siguiente: a. El doce de julio de dos mil doce, la Unidad de Fiscalización de los Recursos de los Partidos Políticos, recibió un escrito de queja, a través del cual se hizo de su conocimiento la comisión de conductas que el quejoso consideró pudieran constituir infracciones en materia de fiscalización. b. El siete de agosto de dos mil doce, la autoridad fiscalizadora acordó admitir la queja y por acuerdo de diecisiete de mayo de ese año, determinó cerrar su instrucción.
c. El veintitrés de mayo de dos mil trece, el Consejo General del Instituto Federal Electoral emitió resolución en el sentido de declarar infundado el procedimiento administrativo en materia de fiscalización.
II. Recurso de apelación. En desacuerdo con dicha determinación, el representante del Partido del Trabajo ante el 05 Consejo Distrital Electoral del Instituto Federal Electoral en el estado de Chihuahua, interpuso recurso de apelación.
III. Trámite. La autoridad señalada como responsable tramitó la referida demanda, para luego remitirla a este órgano jurisdiccional, junto con el expediente formado con motivo del presente medio de impugnación, las constancias de mérito y su informe circunstanciado.
IV. Turno. Por acuerdo de nueve de julio de año en curso, dictado por el Magistrado Presidente de este Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, se ordenó turnar el expediente a la ponencia de la Magistrada María del Carmen Alanis Figueroa, para efectos de lo señalado por el artículo 19, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
351
V. Admisión y cierre de instrucción. En su oportunidad, la Magistrada Instructora admitió y declaró cerrada la instrucción del asunto, quedando en estado de dictar sentencia.
C O N S I D E R A N D O :
PRIMERO. Jurisdicción y competencia. Esta Sala Superior del Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación es competente para conocer y resolver el presente asunto, con fundamento en los artículos 41, párrafo segundo, base VI, y 99, párrafo cuarto, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 186, fracción III, inciso a), y 189, fracción I, inciso c),
de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, así como en los numerales 4, 40, apartado 1, inciso a), y 44, apartado 1, inciso a), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, por tratarse de un recurso de apelación interpuesto por un partido político a fin de impugnar una resolución del Consejo General del Instituto Federal Electoral recaída dentro de un procedimiento sancionador en materia de fiscalización.
SEGUNDO. Procedencia. El medio de impugnación reúne los requisitos previstos en los artículos 7; 8, párrafo 1; 9, párrafo 1; 40, párrafo 1, inciso b), y 45, párrafo 1, inciso b), fracción IV, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, de acuerdo con lo siguiente:
- Forma. La demanda fue presentada por escrito ante la autoridad responsable, y en ella se hace constar el nombre del recurrente, su domicilio para oír y recibir notificaciones, las personas autorizadas para tal efecto; se identifica el acto impugnado y la autoridad responsable; se mencionan los hechos en que se basa su impugnación; los agravios que le causa y los preceptos presuntamente violados; se ofrecen pruebas y se hace constar, tanto el nombre, como la firma autógrafa de quien promueve en representación del Partido del Trabajo.
- Oportunidad. El recurso de apelación fue promovido oportunamente, pues la resolución ahora reclamada se emitió el pasado veintiocho de mayo de dos mil trece y se notificó a la ahora apelante el veintisiete de junio del año en curso. En tal sentido, si la presentación su recurso lo hizo el veintitrés de junio de la presente anualidad, esto es, incluso antes de que se diera la notificación formal de la resolución ahora recurrida, ello evidencia que se hizo dentro del
plazo legal a que hace mención el artículo 8, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
- Legitimación y personería. Estos requisitos se encuentran satisfechos en términos de lo dispuesto en el artículo 45, párrafo 1, inciso b), fracciones I y IV, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
Esto, ya que constituye un hecho notorio que el recurso es interpuesto por un partido político nacional con registro ante el Instituto Federal Electoral. Asimismo, fue presentado por conducto de representante con personería suficiente para hacerlo, dado que la demanda fue suscrita por Efrén Bribiesca Baeza, en su carácter de representante propietario del Partido del Trabajo ante el V Consejo Distrital Electoral del Instituto Federal Electoral en el Estado de Chihuahua, personería que es reconocida por la autoridad responsable al rendir el respectivo informe circunstanciado, lo que resulta suficiente para tener por satisfecho el requisito en examen.
- Interés jurídico. Por lo que hace al interés jurídico, esta Sala Superior ha considerado que consiste en la relación que se presenta entre la situación jurídica
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irregular que se denuncia y la providencia que se pide para remediarla, mediante la aplicación del Derecho, así como en la utilidad de esa medida, para subsanar la referida irregularidad.
En el caso concreto, el interés jurídico del apelante se surte, en tanto hace valer una afectación directa a su esfera jurídica de derechos derivado de la resolución del Consejo General del Instituto Federal Electoral, pretendiendo a través del presente recurso que ésta autoridad revoque esa determinación.
- Definitividad. La resolución emitida constituye un acto definitivo, toda vez que en su contra no procede algún otro medio de impugnación, en virtud del cual pueda ser modificada, revocada o anulada, de ahí que se estime colmado el presente requisito de procedencia.
TERCERO. Agravios. Los disensos que formula la parte actora, se hacen consistir en lo siguiente:
… Se reclama como Agravio de la Responsable, en la especie Consejo General
del Instituto Federal Electoral por una parte la tardía notificación practicada respecto a resolución de queja de fecha 28 de Mayo de 2013 emplazada el 27 de Junio del 2013 a las 11:50 horas, contra lo previsto por el dispositivo 27 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
Parte esencial y Agravio específico causa en lo relativo al estudio que se hace en la Queja sobre los actos y gastos de entrega de despensas y material de construcción que regalara el Gobernador del Estado de Chihuahua y que incluso fuera reconocido por el Consejero Jurídico del Poder Ejecutivo del Estado, quien por otra parte no acredita personalidad, concurriendo ausencia de respuesta en tal tesitura, pero que expresa haber efectuado dicha entrega de materiales y alimentos de Abril a Junio de 2012, para mitigar los efectos de la sequía y que se presentó el programa de autoconstrucción de vivienda de adobe "Haz tu casa" y a partir de esa fecha se llevó a cabo la recepción de estudios socioeconómicos a tal efecto Por otra parte concurren como pruebas y se citan los informes de diversos diarios de la región que por sí mismos se explican, excepción del informe de "11 TV Camargo" quien dijo no contar con respaldo de videos. En lo relativo al periódico "El Pionero S.A. de C.V." confirma la publicación de a nota, pero aduce no contar con archivo de respaldo.
Así las cosas en los considerandos de la resolución de la Queja determina
que el fondo del procedimiento consiste en dilucidar si la coalición "Compromiso por México" recibió aportaciones en especie prohibidas por la normatividad de la materia. Lo anterior resulta inexacto y sesga el sentido del estudio a que posteriormente se aboca en la queja correspondiente, toda vez que además se trata de actuaciones que al realizarse por el Mandatario Estatal en los períodos en que esto ocurriera vulneran lo previsto por el dispositivo 347 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, con grave agravio y perjuicio y 350 del mismo ordenamiento.
Es decir; en su Artículo 347 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales se prevé que la difusión por cualquier medio, de propaganda gubernamental dentro de periodo que comprende desde el inicio de las campañas electorales hasta el día de la jornada electoral inclusive, con excepción de la información relativa a servicios educativos y de salud, o la necesaria para la protección civil en casos de emergencia… (sic) Lo anterior implica un supuesto que de ninguna forma se encuentra acreditado como excepción, en virtud de que, ni se trató de servicios de educación o de salud, ni
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tampoco caso de emergencia a protección civil, dado que ese evento requiere ser declarado por Autoridad y no se prueba tal circunstancia por parte del Consejero Jurídico del Gobierno del Estado, de tal suerte que es clara y se acredita esta transgresión al marco legal con las propias manifestaciones del citado Asesor, además de los diversos medios de prueba de que se dan cuenta en la queja que nos ocupa, importando aportaciones de cuyo monto de forma alguna dio cuenta el Gobierno del Estado, de extracción del PRI, siendo clara la omisión que debió contabilizarse en consecuencia en tanto que tal evento implica aportación a la campaña política de procedencia del mandatario, contrario al sentido del Artículo 41 Constitucional dado que con estas donaciones en tiempos de campaña se rompe la equidad de la contienda electoral ocasionando rebase a topes de
campaña, Artículo 77 del COFIPE. En consecuencia la conducta observada implica un desequilibrio en las
posibilidades de propaganda política en los gastos de campaña y contrariamente a lo detallado en considerandos de la Queja los elementos aportados y la propia confesión de Asesor de Gobierno Estatal no solo pueden ser indicios de la visita y entrega de apoyos a la población, ante las pruebas y el reconocimiento expreso del Asesor del Mandatario, lo que se encuentra acreditado y que de ninguna forma puede solo tener el valor de indicio, obrando en los anexos a la queja los elementos de prueba a que la misma se contrae. Por ende resulta clara la transgresión al precepto 347 antelado y las consecuencias son la falta de equidad en la campaña política a merced de los apoyos fuera de tiempo otorgado por el Gobernador del Estado.
PRECEPTOS VIOLADOS: Artículo 41 Constitucional, Artículos 4, 36, 38, 347 y conducentes del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
Solicito desde ahora se tengan como pruebas las relativas a la propia queja, acompañándose a la Instrumental de actuaciones relativa a la Queja y su resolución que nos ocupa.
Así mismo, solicito de conformidad con lo previsto por el Art. 23 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral suplir las deficiencias u omisiones de los Agravios formulados.
… CUARTO. Estudio de fondo. Del análisis del escrito de demanda signado
por la apelante, se desprende que sus disensos se encuentran dirigidos a cuestionar lo siguiente:
a) La tardía notificación por parte del Consejo General del Instituto Federación Electoral de la resolución del procedimiento de queja en materia de fiscalización Q-UFRPP 200/12.
b) El estudio que se realizó sobre los actos de entrega de despensas y material de construcción realizados por el gobernador del Estado de Chihuahua, ya que desde su perspectiva las pruebas demuestran que la coalición "Compromiso por México", sí recibió aportaciones en especie prohibidas por la normativa electoral federal, y
c) El sesgado análisis en que se centró la queja, ya que el gobernador de la entidad citada, vulneró lo previsto en el artículo 347, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, ya que difundió propaganda gubernamental en período prohibido.
Ahora bien, a fin de estar en condiciones de dar contestación a las alegaciones que formula el partido inconforme, resulta importante realizar una
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breve reseña de las consideraciones que sustentan la resolución que ahora se reclama, misma que se inició ante la Unidad de Fiscalización de los Recursos de los Partidos Políticos del Instituto Federal Electoral, luego de la queja presentada por los representantes de los partidos políticos del Trabajo y Movimiento Ciudadano, ante el Consejo Distrital 05 del Instituto Federal Electoral en el Estado de Chihuahua.
Al respecto, es tener presente que en el procedimiento seguido, se definió que la litis se centraría en determinar si la otrora coalición parcial "Compromiso por México", recibió aportaciones en especie prohibidas por la normativa electoral.
Por tanto, se definió que habría que determinar si el gobierno del estado de Chihuahua, entregó despensas, materiales de construcción, terrenos, entre otras cosas, beneficiando con esas acciones la campaña electoral del otrora candidato a la Presidencia de la República Enrique Peña Nieto y, consecuentemente, de acreditarse lo anterior, determinar si se actualizaba un rebase en los topes de gastos de campaña fijados para esa elección.
De esa forma, a fin de verificar si se acreditaban los extremos señalados, estimó que debían analizarse cada uno de los elementos de pruebas que obran en el expediente:
A partir de lo anterior, realizó el estudio de diversas notas periodísticas, siete videos, así como treinta y un imágenes fotográficas, relacionados con los eventos celebrados:
- El treinta de mayo de dos mil doce, en el "Gimnasio" de Delicias, Chihuahua.
- El diecinueve de junio de dos mil doce, en el "Salón Internacional" de Ojinaga, Chihuahua.
- El veinticuatro de junio de dos mil doce, en el "Polyfórum Municipal" de Camargo, Chihuahua.
De su adminiculación y valoración, concluyó que no existían indicios con grado de suficiencia concatenados entre sí, que permitieran tener certeza sobre la existencia y entregar de despensas y materiales de construcción que hiciera alusión o promovieran la entonces campaña electoral del entonces candidato Enrique Peña Nieto.
En adición a lo anterior, precisó que del requerimiento realizado al
gobernador del Estado de Chihuahua, obtuvo que el gobierno de esas entidad llevó a cabo la entrega de paquetes alimentarios durante los meses de abril, mayo y junio de dos mil doce, con motivo de diversas acciones tendentes a mitigar los efectos de la sequía que afectó a la entidad. Esto, con apoyo en el acuerdo emitido por el Titular del Poder Ejecutivo Federal denominado: "Acuerdo por el que se instruyen acciones para mitigar los efectos de la sequía que atraviesan diversas entidades federativas", publicado en el Diario Oficial de la Federación el veinticinco de enero de dos mil doce.
Con apoyo en lo narrado, concluyó que si bien el gobierno del estado de Chihuahua, entregó programas alimentarios los días treinta de mayo y diecinueve de junio, ello obedeció a las acciones combatir los efectos de la sequía que afectó a dicha entidad, sin que existiera elemento de prueba alguno que permitiera acreditar el vínculo entre la campaña del ciudadano Enrique Peña Nieto y la entrega de apoyos alimentarios por parte del Gobierno del Estado de Chihuahua, ya que en ninguno de los eventos se advirtió: a) la entrega de despensas con propaganda electoral del aludido candidato; b) la existencia de propaganda
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electoral durante la realización de esos eventos; c) alguna mención en torno a dicho candidato y d) la petición de voto a cambio de la entrega de apoyos alimentarios.
Finalmente, desvirtuó la supuesta entrega de materiales de construcción, ya que sólo se aportaron notas periodísticas y, por el contrario, el gobierno del estado aportó probanzas a fin de evidencias que si bien anunció el inicio del programa "Haz tu casa", esto se llevaría una vez concluido el proceso electoral federal, hasta el mes de febrero de dos mil trece.
Precisado lo anterior, esta Sala Superior procede a dar respuesta a los agravios expuestos por el Partido del Trabajo.
Es inoperante la afirmación del recurrente consistente en que existió dilación en la notificación de la resolución emitida por el Consejo General del Instituto Federal Electoral.
Al respecto, es de señalarse que asiste la razón al aquí apelante cuando señala que la resolución controvertida se emitió el veintiocho de mayo de dos mil trece y que se le notificó hasta el veintisiete de junio del mismo año, con lo cual se inobservó el plazo para la práctica de ese acto procesal, consistente en tres días hábiles siguientes a la emisión de la resolución, conforme con lo previsto en los artículos 357, en relación con el 372, numeral 4, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales
No obstante, esta Sala Superior advierte que ese retardo en la notificación, en virtud de tratarse de un acto consumado de manera definitiva e irreparable, no es jurídica y materialmente posible que se retrotraiga para que se le notifique en el plazo previsto en la Ley, además, el retardo de referencia, tampoco podría tener como efecto, la revocación de la resolución impugnada y, en su caso la reposición del procedimiento en materia de quejas sobre financiamiento y gasto de los partidos políticos para la imposición de una sanción a los sujetos denunciados.
En otro orden de ideas, también es inoperante el agravio del instituto político apelante en el que refiere que la entrega de materiales y alimentos entregados por el Gobierno del Estado de Chihuahua a habitantes de los municipios de Delicias, Camargo y Ojinaga en los meses de abril a mayo de dos mil doce, deben considerarse como aportaciones en especie que se realizaron a la entonces coalición "Compromiso por México", que fue integrada por los partidos
Revolucionario Institucional y Verde Ecologista de México en el proceso electoral federal dos mil once, dos mil doce.
Lo anterior es así, en razón de que la afirmación del actor constituye una aseveración genérica y dogmática, porque se limita a señalar que el Consejero Jurídico del Poder Ejecutivo del Estado de Chihuahua reconoció la entrega de alimentos y material de construcción a la población de los señalados municipios, aunado a que también existen diversos informes de medios de comunicación con los que se corrobora la existencia de los hechos.
No obstante, es de destacarse que, como se ha señalado previamente, la autoridad administrativa electoral consideró que los hechos que se desprendían de los medios probatorios que integraban el expediente del procedimiento en materia de fiscalización, no era posible derivar que tenían como finalidad promover o apoyar alguna candidatura, toda vez que no contenían elementos que hicieran referencia a algún partido político o coalición y mucho menos candidatura alguna.
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En efecto, de la lectura de la resolución impugnada, esta Sala Superior advierte que la responsable se dedicó a examinar y valorar los medios de convicción y concluyó que no estaban acreditados los extremos legales de conductas indebidas, pues no se encontraba demostrado que en los eventos realizados el treinta de mayo y diecinueve de junio de dos mil doce, se hubieran entregado materiales de construcción en beneficio de la campaña del entonces candidato a Presidente de los Estados Unidos Mexicanos postulado por la coalición "Compromiso por México"; asimismo, consideró que no existía prueba alguna de que los paquetes alimentarios entregados por el Gobierno del Estado de Chihuahua contuvieran propaganda del señalado candidato.
En este sentido, es de señalarse que la autoridad administrativa electoral
fue enfática en señalar que tampoco se acreditaron los hechos en relación con la entrega de ventanas, puertas y terrenos, a pesar de que la autoridad indagatoria requirió al quejoso, a efecto de que aportara medios de convicción tendentes a acreditar su dicho.
A partir de lo antes mencionado, la autoridad arribó a la conclusión de que, si bien se acreditó la existencia de los hechos consistentes en entrega de despensas, no estaba demostrado que ello hubieran tenido por objeto promover alguna candidatura.
En este contexto, lo inoperante del agravio expuesto por el apelante estriba en que, ante este órgano jurisdiccional se limita a afirmar que los hechos denunciados sí tenían por objeto promover al entonces candidato a Presidente de los Estados Unidos Mexicanos postulado por la coalición "Compromiso por México", sin embargo, esa afirmación resulta insuficiente para controvertir la conclusión de la responsable, en el sentido de que los medios de convicción aportados resultaban insuficientes para desprender, cuando menos un indicio de que, los hechos denunciados tenían por objeto promover la referida candidatura, a pesar de que, incluso, se le requirió para que aportara medios de convicción tendentes a acreditar su dicho.
Por último, esta Sala Superior califica como inoperante el motivo de inconformidad en que el recurrente señala que los hechos denunciados, se traducen en conductas del Gobernador del Estado de Chihuahua, contrarias a la normativa electoral, porque en su concepto, se trata de propaganda gubernamental indebidamente difundida dentro del periodo que comprende desde
el inicio de las campañas electorales hasta el día de la jornada electoral inclusive. A efecto de justificar la calificativa del agravio, resulta necesario señalar
que en el artículo 41, base II, párrafo décimo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, reserva a la legislación secundaria la regulación de los procedimientos para el control y vigilancia del origen y uso de todos los recursos con que cuenten los partidos políticos, así como las sanciones que, en su caso, deberán imponerse por el incumplimiento de tales disposiciones.
Este enunciado jurídico, hace patente que los procedimientos mencionados parten de una base constitucional, lo que dota de la calidad de ley reglamentaria de la Constitución, la normatividad que constituye el marco legal secundario rector del sistema de control y vigilancia del origen y uso de los recursos de los partidos políticos, en las campañas electorales, los montos máximos que podrán tener las aportaciones pecuniarias de sus simpatizantes y las correspondientes sanciones ante el eventual incumplimiento de las reglas del financiamiento, lo que aporta sustento para una política de fiscalización y control de las finanzas de
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los partidos, en aras de brindar transparencia con relación a la obtención, uso y destino de los mencionados recursos.
Ahora bien, en términos de lo previsto en el artículo 79 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, el órgano técnico del Instituto Federal Electoral encargado de llevar a cabo la revisión integral del origen y monto, así como del destino y aplicación de los recursos que por cualquier modalidad reciban los partidos políticos, es la Unidad de Fiscalización de los Recursos de los Partidos Políticos.
Para el cumplimiento de dicha finalidad, ese órgano técnico se encuentra constreñido a actuar de conformidad con su ámbito de atribuciones y competencias, en términos de lo previsto en el propio Código Federal de
Instituciones y Procedimientos Electorales. Entre las competencias de la Unidad de Fiscalización de los Recursos de
los Partidos Políticos, para cumplir con la obligación de verificar el origen, monto, destino y aplicación de los recursos de los partidos políticos, se encuentra la de instruir los procedimientos administrativos a que haya lugar respecto de las quejas y procedimientos oficiosos que se presenten en materia de fiscalización y vigilancia de los recursos de los partidos políticos, así como proponer al Consejo General del propio Instituto, la imposición de las sanciones que procedan, conforme con lo previsto en el artículo 81, párrafo 1, inciso o), del señalado Código comicial federal.
Ahora bien, las bases generales y características principales del procedimiento sancionador en materia de fiscalización de los recursos de los partidos políticos, derivan de lo previsto en los artículos 81, párrafo 1, inciso n), así como del párrafo 2, del propio precepto y 376 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales en los que se disponen las normas procesales conducentes, como la autoridad ante la que deben presentarse las quejas, plazos, pruebas admisibles, así como las garantías para el debido proceso como los derechos de audiencia y contradicción, entre otros.
Asimismo, se prevé que el procedimiento deberá sujetarse a las disposiciones que para tal efecto se aprueben por el Consejo General del Instituto Federal Electoral, en ejercicio de su facultad reglamentaria a propuesta del señalado órgano técnico, aspecto que además, implica la observancia al principio de seguridad jurídica.
En este contexto, el cuatro de julio de dos mil once, el Consejo General del Instituto Federal Electoral aprobó el acuerdo CG199/2011, por medios del que expidió el Reglamento de Procedimientos en Materia de Fiscalización, mismo que se publicó el once de julio del mismo año en el Diario Oficial de la Federación.
Así, en el señalado ordenamiento reglamentario, se faculta a cualquier interesado a presentar un escrito de denuncia por presuntas violaciones a la normativa electoral en materia de origen y aplicación de los recursos de los partidos y agrupaciones, ante cualquier órgano del Instituto Federal Electoral –artículos 21 y 22-.
Ahora bien, en los artículos 372, párrafo 2, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales y 4, del señalado ordenamiento, se prevé que la Unidad de Fiscalización de los Recursos de los Partidos Políticos es el órgano competente para tramitar, sustanciar y formular el proyecto de resolución correspondiente, de tal manera que, cuando un escrito se presente ante un órgano del Instituto Federal Electoral distinto, deberá remitirlo de inmediato a la señala unidad –artículo 22, párrafo2-.
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Como se advierte de lo anterior, ese órgano del Instituto Federal Electoral es el que cuenta con la facultad exclusiva para llevar a cabo la sustanciación de los procedimientos de queja que deriven de las denuncias en materia de fiscalización que se presenten por cualquier interesado.
En este orden de ideas, la determinación sobre la procedencia o improcedencia de instruir un procedimiento en materia de fiscalización con fines sancionatorios, se encuentra condicionada a la satisfacción de requisitos mínimos que justifiquen una actuación de la autoridad tendente a determinar la existencia o no de conductas o hechos que impliquen el incumplimiento de las obligaciones de los partidos políticos en materia de fiscalización de los recursos de esas entidades de interés público.
Dichos requisitos, se disponen en el artículo 23 del Reglamento de Procedimientos en Materia de Fiscalización de los Partidos Políticos y son: A. Nombre y firma del quejoso; B. Domicilio para oír y recibir notificaciones y, en su caso, a quien en su nombre las pueda oír y recibir; C. La narración de los hechos que motiven la queja; D. La descripción de las circunstancias de modo tiempo y lugar que, enlazadas entre sí, hagan verosímil la versión de los hechos denunciados; E. Aportar los elementos de prueba, aún con carácter indiciario, con los que cuente el quejoso, así como hacer mención de aquellas que no estén a su alcance, que se encuentren en poder de cualquier autoridad, y F. Acreditar el carácter con que se ostenta el denunciante para el caso de se promueva en representación de un partido político o agrupación, supuesto en el que se tendrá por interpuesta por el promovente cuando no se acredite la calidad ostentada.
Es de hacer especial referencia en los requisitos relativos a la narración de los hechos, la descripción de las circunstancias de modo, tiempo y lugar, así como a la obligación de aportar pruebas de las que, cuando menos, se puedan desprender indicios sobre la existencia de los hechos que se denuncian.
Los requisitos señalados, constituyen elementos esenciales e incluso, imprescindibles para la debida instauración de todo procedimiento sancionatorio en que la autoridad administrativa, deba llevar a cabo las investigaciones una labor indagatoria, regida por el principio inquisitivo, pero siempre restringida o acotada a la materia de la denuncia, esto es, a los hechos denunciados.
Las directrices anteriores, permiten a este órgano jurisdiccional advertir que la materia de la investigación de hechos presuntamente constitutivos de
violaciones a la normativa electoral, se encuentra sujeta al principio dispositivo, esto es, acotada a los hechos y pruebas primigeniamente denunciados, mientras que la investigación conducente, se rige por el principio inquisitivo, que se traduce en la facultad del órgano investigador para llevar a cabo todas las diligencias necesarias, en el ámbito de sus atribuciones, tendentes al esclarecimiento de los hechos, para la debida integración del expediente y la formulación el proyecto de resolución correspondiente y su eventual resolución por el órgano competente.
Estos aspectos, resultan acordes con las garantías constitucionales de certeza y seguridad jurídica, así como al debido proceso.
Se ajusta a los principios de certeza y seguridad jurídica, en la medida que es con los hechos denunciados, con los que se fija la materia del procedimiento, garantizando al denunciado que las actuaciones de la autoridad tendrán por objeto allegarse de elementos para determinar la veracidad o no de los mismos y, proponer la resolución correspondiente, a partir de su acreditación y de los efectos generados en materia de financiamiento de los partidos políticos.
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Implica también una actuación apegada al debido proceso, en razón de que las investigaciones de la autoridad se sujetan a determinar los hechos y presuntas infracciones que se hacen del conocimiento del denunciado mediante el emplazamiento respectivo, de tal suerte que se le otorga la oportunidad de exponer lo que a su derecho convenga y de aportar las pruebas en que sustente su posición frente a la materia del procedimiento.
Así, este órgano jurisdiccional considera que los elementos probatorios que se aporten por el denunciante y aquellos que se obtengan por la autoridad, a partir del ejercicio de su facultad indagatoria, atendiendo, en todo momento, a los hechos denunciados y con los que se determinó el inicio del procedimiento sancionador en materia de recursos de los partidos políticos, son aquellos que
delimitan la materia de investigación que debe realizarse por la Unidad de Fiscalización de los Recursos de los Partidos Políticos del Instituto Federal Electoral.
Por lo que respecta a la exigencia de que los hechos denunciados, de llegarse a demostrar, configuren uno o varios ilícitos sancionables a través de ese procedimiento, en términos de lo previsto en términos de lo previsto en los artículos 24, fracción I, y 25, párrafo 1, fracción I, del Reglamento de Procedimientos en Materia de Fiscalización del Instituto Federal Electoral, cabe referir que con ella se pretende establecer, como condición sine qua non para justificar el inicio de una indagatoria, el cumplimiento al mandato de tipificación, con arreglo al cual, los hechos materia de la queja, deben colmar los elementos descritos de manera concreta y precisa en la norma que establece una infracción administrativa en materia de fiscalización de los recursos de los partidos políticos, a la que luego ha de atribuirse la sanción que le corresponda.
De lo hasta aquí expuesto, resulta evidente que la aplicación del principio dispositivo al procedimiento en cuestión, se encuentra esencialmente en la instancia inicial, donde se exige la presentación de un escrito de queja que cumpla con determinadas formalidades, y se impone la carga de aportar elementos mínimos de prueba, por lo menos con valor indiciario, de tal suerte que la materia del procedimiento se circunscribirá a las alegaciones contenidas en el escrito de queja.
La investigación derivada de la queja deberá dirigirse, prima facie, a corroborar los indicios que se desprenden (por leves que sean), de los elementos
de prueba aportados por el denunciante, lo cual implica que la autoridad instructora cumpla su obligación de allegarse las pruebas idóneas y necesarias para verificarlos o desvanecerlos y establecer que la versión planteada en la queja carece de suficiente sustento probatorio para hacer probables los hechos de que se trate. Esto es, el campo dentro del cual la autoridad puede moverse inicialmente en la investigación de los hechos, tendrá que dirigirse, por lo menos, sobre la base de los indicios que surjan de los elementos aportados.
Con base en lo antes expuesto, lo inoperante del agravio planteado por el Partido del Trabajo reside en que, ante este órgano jurisdiccional pretende hacer señalamientos adicionales a los expuestos en el escrito de queja que originó el inicio del procedimiento sancionador en materia de fiscalización de los partidos políticos al que recayó la resolución impugnada y que además, son ajenos a la materia por la que se inició el señalado procedimiento.
En efecto, la revisión del escrito de denuncia que originó la integración del expediente Q-UFRPP 200/2012, se justificó en la queja que presentaron, de
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manera conjunta, los representantes de los partidos del Trabajo y Movimiento Ciudadano.
Al respecto, en el señalado escrito, refirieron que el Partido Revolucionario Institucional transgredió flagrantemente lo previsto en los artículos 1 y 35 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como 21 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y 25 del Pacto de Derechos Civiles y Políticos, porque pretendía obtener el voto de los electores a cambio de objetos, dado que con la entrega de diversos objetos entregados a la ciudadanía, se realizaban actos de campaña para promover al señalado instituto político y su entonces candidato a Presidente de los Estados Unidos Mexicanos.
Ahora bien, mediante acuerdo de dieciséis de julio de dos mil doce, el
Director General de la Unidad de Fiscalización de los Recursos de los Partidos Políticos requirió a los partidos políticos denunciantes, a efecto de que subsanaran su queja en relación con los hechos que consideraban actualizaban gasto excesivo de la coalición "Compromiso por México", en relación con la campaña de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos relativa al proceso electoral federal dos mil doce-dos mil trece.
En desahogo del señalado requerimiento, el representante del Partido del Trabajo ante el 05 Consejo Distrital del Instituto Federal Electoral en el Estado de Chihuahua, presentó diverso escrito, en el que, entre otras cuestiones, señaló que en el Municipio de Delicias, el Gobernador del Estado realizó la entrega de tres mil despensas, así como apoyos económicos para la construcción de tres mil viviendas de adobe.
También refirió que en el municipio de Ojinaga, Chihuahua, se llevó a cabo la entrega de despensas y apoyo para construcción de viviendas.
Por último, expuso que en Camargo, Chihuahua, el Gobernador del Estado también procedió a realizar "donativos de despensas"
Asimismo, es de señalarse que en el referido escrito, el Partido del Trabajo reiteró que la queja la presentó por gasto excesivo de campaña, en razón de que los recursos utilizados en los eventos a los que aludía, eran con el fin de apoyar la campaña de un candidato.
Ahora bien, mediante acuerdo de siete de agosto del presente año, el Director General de la Unidad de Fiscalización del Instituto Federal Electoral determinó admitir la queja de mérito; al respecto, precisó que la queja tenía por
objeto determinar si los hechos denunciados, pudieran constituir infracciones en materia de financiamiento y gasto de los partidos políticos.
Como se advierte de lo anterior, el aquí recurrente pretende instar a este órgano jurisdiccional a analizar aspectos que no fueron planteados en la queja primigenia y mucho menos materia del procedimiento sancionador en materia de fiscalización de los partidos políticos vinculados con la presunta difusión indebida de propaganda gubernamental, de ahí que no puedan ser objeto de estudio en el presente recurso de apelación, toda vez que ello implicaría analizar aspectos que no fueron sometidos al conocimiento de la autoridad responsable.
Atento a todo lo expuesto, si el inicio de los procedimientos sancionatorios en materia de fiscalización de los recursos de los partidos políticos, se encuentra condicionado a que se cumpla con requisitos mínimos, lo que a su vez, genera que la materia del procedimiento correspondiente se circunscriba a los hechos y cuestiones denunciadas y el aquí apelante no planteó ante la autoridad administrativa electoral que la entrega de despensas y apoyos para la construcción de viviendas se tradujera en la indebida difusión de propaganda
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gubernamental, resulta evidente que ese tópico no puede ser objeto de estudio ante esta autoridad jurisdiccional, de ahí lo inoperante del agravio.
Por lo expuesto y fundado se
R E S U E L V E :
ÚNICO.- Se confirma, la resolución reclamada. NOTIFÍQUESE, por correo certificado, al Partido del Trabajo; por correo
electrónico, a la autoridad señalada como responsable y, por estrados, a los demás interesados, en términos de lo dispuesto en los artículos 26, párrafo 3, 27, 28 y 29, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia
Electoral. En su oportunidad, devuélvanse las constancias que correspondan y, acto seguido, archívese el expediente como asunto total y definitivamente concluido.
Así lo resolvieron, por unanimidad de votos, los Magistrados que integran la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, con la ausencia del Magistrado José Alejandro Luna Ramos ante el Subsecretario General de Acuerdos, que autoriza y da fe. Rúbricas.
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AVISOS
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LA COORDINACIÓN DE POSGRADO EN DERECHO,
LA FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES ARAGÓN DE LA
UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO Y EL
INSTITUTO ELECTORAL DEL ESTADO DE MÉXICO
Invitan al
IV Congreso Internacional de Derecho Electoral
del 25 al 27 de septiembre de 2013 en el Instituto Electoral del Estado de México
http://derecho.posgrado.unam.mx/congresos/IVelectoral/